Regulação e auto-regulação

Uma perspectiva européia

Vital Moreira (Universidade de Coimbra)

Presidente do CEDIPRE (Centro de Direito Público e Regulação)

RJ, 21-06-2006 2

plano da palestra

• 1. A mudança de paradigma da ordem econômica.

• 2. As agências reguladoras independentes.

• 3. Auto-regulação.

• 4. A União Européia como instância reguladora.

• 5. A regulação dos seguros.

RJ, 21-06-2006 3

1. O novo paradigma econômico

• 1.1. As grandes transformações:– Da economia dirigida à economia de mercado

regulada– Do Estado intervencionista ao Estado

regulador

RJ, 21-06-2006 4

1.2. A economia de mercado regulada

• Traços fundamentais:– Primazia da empresa privada: redução do

sector público empresarial; privatizações– Primazia da liberdade de iniciativa: eliminação

dos exclusivos públicos ou privados e das barreiras artificiais à entrada;

– Primazia dos mecanismos de mercado e da concorrência: diminuição do papel das formas de planeamento e de orientação pública da economia.

RJ, 21-06-2006 5

1.3. O Estado regulador

• Traços fundamentais:– Redução do Estado empresário;– Empresarialização, liberalização e

privatização dos serviços públicos;– Garantia da concorrência;– Regulação setorial.

• “The rise of the regulatory state” (G Majone)

RJ, 21-06-2006 6

1.4. A revolução regulatória

• Principais aspectos:– Subsidiariedade da regulação em relação à

concorrência;– Da regulação hostil ao mercado à regulação amiga

do mercado;– Separação entre o Estado regulador e o Estado

empresário: autonomização da função reguladora;– Desgovernamentalização da regulação: regulação

independente (“agências reguladoras”);– Revalorização da auto-regulação.

RJ, 21-06-2006 7

1.5. Racionalidade da regulação

• Fundamentos da regulação numa economia de mercado– Falhas de mercado (monopólios naturais,

externalidades, assimetrias de informação, etc.);

– Imposições constitucionais: direitos sociais, serviços públicos, etc.

• A regulação como via para o mercado: “Freer markets, more rules”

RJ, 21-06-2006 8

1.6. Autonomização da função reguladora

• Fundamentos da autonomização da função reguladora entre as funções do Estado:– Separação em relação à função empresarial

do Estado (Estado regulador – Estado regulador);

– Submissão das empresas públicas ao mercado e à função reguladora, em pé de igualdade com as empresas privadas

RJ, 21-06-2006 9

2. Agências reguladoras independentes

• 2.1. Fundamentos da regulação independente:– Separação entre política econômica e regulação

(“despolitização” da regulação);– Separação entre a regulação e o ciclo político-

eleitoral (“os governos passam, os reguladores ficam”);

– Estabilidade e previsibilidade da função reguladora;– A regulação como função essencialmente técnica.

RJ, 21-06-2006 10

2.2. Origens das agências reguladoras independentes

• A tradição norte-americana das “independant regulatory commissions”

• A independência dos bancos centrais (o caso do Bundesbank)

• As “autoridades administrativas independentes” francesas.

RJ, 21-06-2006 11

2.2. Traços da independência regulatória

• Independência orgânica: mandato com termo fixo, irremovibilidade, incompatibilidades, limites à renovação de mandatos

• Independência funcional: não sujeição a instruções ou orientações governamentais; controlo de suas decisões só pelos tribunais

RJ, 21-06-2006 12

2.3. Garantias da independência regulatória

• Forma de nomeação

• Colegialidade e mandatos desfasados

• Incompatibilidades

• Recursos financeiras próprios

• Autonomia gerencial e liberdade de recrutamento de técnicos e especialistas

• Procedimentalização e transparência

RJ, 21-06-2006 13

2.4. Estrutura orgânica das agências

• Directoria colegial versus director individual

• Conselho consultivo

• Ouvidor / ombudsman

RJ, 21-06-2006 14

2.5. Funções das agências reguladoras

• Autorização/registo dos operadores• Estabelecimento de padrões de conduta• Supervisão e fiscalização dos operadores• “Enforcement” das regras e punição das

infracções• Mediação e regulação de conflitos entre

operadores• Tratamento das queixas dos utentes/clientes.

RJ, 21-06-2006 15

2.6. Poderes das agências reguladoras

• Poderes normativos

• Poderes de fiscalização e supervisão

• Poderes sancionatórios

RJ, 21-06-2006 16

2.5. Problemas das agências reguladoras

• A concentração de poderes• Os poderes normativos• A desresponsabilização politica dos governos• O défice de accountability democrática• As relações com a autoridade da concorrência• Os riscos da “captura regulatória”• O financiamento as agências

RJ, 21-06-2006 17

2.6. Tendências recentes sobre as agências reguladoras

• Da fragmentação à consolidação de agências multi-setoriais (energia, serviços financeiros, etc.).

• A criação de agências reguladoras em novas áreas recém abertas ao mercado (caso dos cuidados de saúde, em Portugal).

• Ocaso das agências reguladoras? O império das autoridades da concorrência.

RJ, 21-06-2006 18

3. Auto-regulação

• 3.1. Noção e história:– Regulação, co-regulação e auto-regulação– Avatares históricos da auto-regulação: o

corporativismo medieval; a hostilidade liberal; o corporativismo autoritário do séc. XX; a nova auto-regulação liberal

RJ, 21-06-2006 19

3.2. Formas de auto-regulação

• Auto-regulação espontânea privada

• Auto-regulação induzida ou incentivada pelo Estado (“auto-regulação regulada”)

• Auto-regulação imposta e organizada pelo Estado (auto-regulação oficial)

RJ, 21-06-2006 20

3.3. Principais áreas da auto-regulação

• A tradicional regulação das profissões (ordens e conselhos profissionais, etc.).

• As câmaras de comércio e indústria européias.• A certificação das denominações de origem (v.

g. as denominações vitivinícolas européias).• A certificação da qualidade de empresas ou

produtos.• Os códigos de conduta e de boas práticas.

RJ, 21-06-2006 21

3.4. Racionalidade e problemas da auto-regulação

• Fundamentos da auto-regulação:– a lógica do interesse próprio (“auto-regulação

preventiva”);– “expertise”– a poupança de recursos regulatórios públicos;– a menor resistência à regulação.

• Problemas da auto-regulação:– risco de prevalência dos interesses privados;– riscos de violação das regras da concorrência (o caso

das ordens profissionais)– problemas de “free rider” e de auto-exclusão do

dispositivo auto-regulatório.

RJ, 21-06-2006 22

3.5. Regulação e auto-regulação: alternativa ou complementaridade

• A imbricação entre regulação e auto-regulação:– o reconhecimento público da auto-regulação;– as agências de regulação setorial e a auto-

regulação;– a auto-regulação como complemento dos

esquemas de regulação setorial (certificação de qualidade, códigos de conduta, ombudsman para as queixas dos clientes, etc.).

RJ, 21-06-2006 23

Um exemplo

• Artigo 372.º do Código de Valores mobiliários de PortugalAuto-regulação

• 1. Nos limites da lei e dos regulamentos, as entidades gestoras dos mercados, dos sistemas de liquidação e dos sistemas centralizados de valores mobiliários podem regular autonomamente as actividades por si geridas.

• 2. As regras estabelecidas nos termos do número anterior, assim como aquelas que constam de códigos deontológicos aprovados por entidades gestoras e por associações profissionais de intermediários financeiros, estão sujeitas a registo na CMVM, para controlo de legalidade e de respeito pelos regulamentos.

RJ, 21-06-2006 24

4. A União Européia como instância reguladora

• 4.1. A integração européia– Do Tratado de Roma (1957) à falhada

Constituição Européia (tratado de Roma II, 2004).

– Da integração econômica à integração política.

RJ, 21-06-2006 25

4.2. Natureza constitucional da UE

• Hibridez institucional (intergovernamentalismo e comunitarismo).

• A ordem jurídica comunitária (autonomia, efeito direto e primazia).

• A progressiva federalização da UE.

RJ, 21-06-2006 26

4.3. A “constituição econômica” européia

• Aspectos fundamentais:– o mercado comum;– as liberdades fundamentais (liberdade de circulação

de mercadorias, de capitais, de trabalhadores, a liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços);

– a neutralidade quanto ao regime da propriedade e o regime das empresas públicas;

– a centralidade da concorrência;– a “economia social de mercado”:

• os direitos sociais;• os “serviços de interesse econômico geral”.

RJ, 21-06-2006 27

4.4. “Uma União cada vez mais estreita...”

• Transformações recentes da UE na área econômica:– a UEM e a moeda única;– o “mercado interno”;– a abertura dos serviços públicos ao mercado (transportes,

telecomunicações e serviços postais, energia, etc.);– a eliminação de fronteiras econômicas (v. g., cartões de crédito,

“roaming” de telecomunicações, etc.)– a harmonização técnica e logística (transportes, energia, etc.);– a certificação única de produtos e qualificações;– a “diretiva serviços”.

RJ, 21-06-2006 28

4.5. As funções reguladoras da UE

• Homogeneização da ordem regulatória: a legislação comunitária.

• As regras comunitárias da concorrência e a função da Comissão Européia como garante das mesmas.

• A pilotagem da liberalização dos serviços públicos nacionais pela CE.

RJ, 21-06-2006 29

4.6. A Comissão Européia e a regulação nacional

• A Comissão Européia como instância reguladora comunitária.

• Ausência de agências reguladoras setoriais o nível da UE (natureza equívoca das “agências européias”).

• A heterogeneidade nacional em matéria de agências reguladoras.

• A Comissão Européia e as autoridades nacionais da concorrência: separação de funções e descentralização de funções.

• As agências reguladoras setoriais nacionais como agências implementadoras da regulação européia.

• A coordenação européia das agências reguladoras setoriais nacionais: os projetos de agências reguladoras européias.

RJ, 21-06-2006 30

5. A regulação dos seguros

• 5.1. Fundamentação da regulação dos seguros:– contrariar a assimetria de informação;– estabelecer “standards” prudenciais;– garantir a solvência das empresas

seguradoras;– proteger os direitos dos segurados.

RJ, 21-06-2006 31

5.2. Modelos de regulação dos seguros

• A tradição anglo-saxónica de auto-regulação.

• A criação de agências reguladoras estatais dedicadas no seguimento da liberalização da actividade.

• Persistência da regulação governamental direta em vários países.

RJ, 21-06-2006 32

5.3. Regulação dos seguros e regulação de outros serviços

financeiros

• A recente tendência européia para a consolidação da regulação dos serviços financeiros

• Fundamentos da convergência regulatória: conglomerados, etc.

RJ, 21-06-2006 33

5.4. A regulação dos seguros na UE

• Primazia da legislação européia.

• Principais instrumentos legislativos europeus: diretivas de seguros vida, de intermediação, de resseguros, de seguro automóvel, etc.

• O Comité das Autoridades Europeias de Supervisão dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (2003)

RJ, 21-06-2006 34

5.4. A regulação dos seguros em Portugal

• Quadro legislativo europeu e nacional.

• O Instituto dos Seguros de Portugal como agência reguladora independente: independência orgânica e funcional.

• O Conselho de Supervisão das entidades reguladoras das atividades financeiras (Banco de Portugal, CMVM e ISP).

RJ, 21-06-2006 35

5.5. Funções reguladoras do ISP

• Âmbito da jurisdição do ISP: empresas seguradoras, corretores de seguros, fundos de pensões

• Poderes do ISP: poderes regulamentares, poderes de supervisão, poderes sancionatórios

RJ, 21-06-2006 36

5.6. Regulação e auto-regulação nos seguros

• A previsão legal de mecanismos de auto-regulação.

• A natureza puramente auxiliar dos instrumentos auto-regulatórios