Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2011 - stock

2011Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de

Visão geral

Conflito, Segurança e DesenvolvimentoBANCO MUNDIAL

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Confl ito, Segurança e Desenvolvimento


BANCO MUNDIAL

Confl ito, Segurança e Desenvolvimento

Visão geral


iv

© 2011 Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento/Banco Mundial

1818 H Street NW

Washington D.C. 20433

Telefone: 202-473-1000

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Esse documento resume o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2011. É um produto do

pessoal do Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento/Banco Mundial. As cons-

tatações, interpretações e conclusões expressas neste volume não refl etem necessariamente as

opiniões dos Diretores Executivos do Banco Mundial nem dos governos que representam.

O Banco Mundial não garante a exatidão dos dados apresentados neste trabalho. As fronteiras,

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Design da capa: Chefes de Estado

Fotocomposição: Barton Matheson Willse e Worthington

O manuscrito desta edição de visão geral divulga as constatações do trabalho em andamento

para incentivar a troca de ideias acerca das questões de desenvolvimento.

Ao analisar a natureza, as causas e as consequências do confl ito violento da atualidade,

bem como os sucessos e fracassos das respostas a ele, este Relatório do Desenvolvimento

Mundial tem por objetivo intensifi car a discussão acerca do que pode ser feito para ajudar

as sociedades que lutam para evitar ou enfrentar a violência e o confl ito. Parte do tema

que o Relatório aborda está fora do mandato tradicional de desenvolvimento do Banco

Mundial, um refl exo do crescente consenso sobre políticas internacionais de que tanto o

tratamento do confl ito violento quanto a promoção do desenvolvimento econômico exige

um entendimento mais profundo da estreita relação que existe entre política, segurança e

desenvolvimento. Ao estudar essa área, o Banco Mundial não pretende extrapolar o seu

campo de atuação defi nido no seu Convênio Consultivo, mas sim aumentar a efi cácia

das intervenções de desenvolvimento em locais ameaçados ou afetados pela violência em

larga escala.

v

Prefácio

Em 1944, delegados de 45 países reuniram-se em Bretton Woods para analisar as causas econômicas

da Guerra Mundial, que ainda estava acirrada naquele momento, e como poderiam conseguir

a paz. Eles concordaram em criar o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento

(BIRD), a instituição original do que se tornou o Grupo Banco Mundial. Como ressaltaram os

delegados, “Os programas de reconstrução e desenvolvimento acelerarão o progresso econômico

em toda parte, contribuirão para a estabilidade política e promoverão a paz.” O BIRD aprovou seu

primeiro empréstimo para a França em 1947, para ajudar na reconstrução daquele país.

Mais de 60 anos depois, a letra “R” da sigla BIRD tem um novo signifi cado: a reconstrução

do Afeganistão, Bósnia, Haiti, Libéria, Ruanda, Serra Leoa, Sul do Sudão e outras terras em

confl ito ou Estados divididos. O livro de Paul Collier, Th e Bottom Billion (O bilhão de baixo),

destacou os recorrentes ciclos de governança frágil, pobreza e violência que assolaram essas terras.

Nenhum dos países de baixa renda que enfrentam esses problemas conseguiu ainda alcançar um

único Objetivo do Desenvolvimento do Milênio (ODM). E os problemas dos Estados frágeis

disseminam-se rapidamente: prejudicam o progresso dos vizinhos com a violência que ultrapassa

fronteiras porque os confl itos alimentam-se de narcóticos, pirataria e violência de gênero e deixam

em seu rastro refugiados e infraestrutura fragmentada. Seus territórios podem transformar-se em

incubadoras de redes de grande alcance de radicais violentos e de crime organizado.

Em 2008 fiz uma palestra intitulada “Assegurando o Desenvolvimento” no Instituto

Internacional para Estudos Estratégicos. Escolhi aquele fórum para enfatizar as inter-relações

entre segurança, governança e desenvolvimento e afi rmar que as disciplinas separadas não estão

bem integradas para abordar problemas inter-relacionados. Descrevi o desafi o: unir segurança

e desenvolvimento para fi ncar raízes com profundidade sufi ciente para quebrar os ciclos de

fragilidade e confl ito.

Como vemos novamente agora no Oriente Médio e Norte da África, a violência no século

XXI foge aos padrões do século XX de confl ito entre Estados e de métodos para abordá-los.

Órgãos governamentais separados não têm sido adequados para enfrentar a situação, mesmo

quando os interesses ou valores nacionais instam os líderes políticos a agir. Rendas baixas,

pobreza, desemprego, choques de renda como aqueles provocados pela volatilidade dos preços

de alimentos, rápida urbanização e desigualdade entre grupos: todos esses elementos aumentam

os riscos de violência. Tensões externas, como tráfi co de drogas e fl uxos fi nanceiros ilegais, podem

aumentar esses riscos.

O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2011 examina disciplinas e experiências extraídas

de todo o mundo para oferecer algumas ideias e recomendações práticas sobre como transpor os

confl itos e a fragilidade e assegurar o desenvolvimento. As principais mensagens são importantes

para todos os países — de renda baixa, média e alta — bem como para as instituições regionais

e globais.

Em primeiro lugar, a legitimidade das instituições é a chave para a estabilidade. Quando as

instituições do Estado não protegem adequadamente os cidadãos, elas não evitam a corrupção

nem fornecem acesso à justiça; quando os mercados não oferecem oportunidades de trabalho;

vi P R E FÁC I O

ou quando as comunidades já não têm coesão social — a probabilidade de confl itos violentos

aumenta. Nos estágios iniciais, os países muitas vezes precisam recuperar a confi ança da

população na ação coletiva básica antes mesmo que se possa transformar as instituições. As

vitórias preliminares — ações capazes de gerar resultados rápidos e tangíveis — são fundamentais.

Segundo, é essencial investir em segurança cidadã e empregos para reduzir a violência. Mas

existem grandes lacunas estruturais na nossa capacidade coletiva para apoiar essas áreas. Há

lugares onde os Estados frágeis podem buscar ajuda para construir um exército, mas ainda não

dispomos de recursos semelhantes para criar forças policiais ou sistemas de correção. Precisamos

dar mais ênfase aos projetos preliminares de criação de empregos, especialmente por intermédio

do setor privado. O Relatório apresenta percepções sobre a importância da participação das

mulheres nas coalizões políticas, reforma da segurança e da justiça e empoderamento econômico.

Terceiro, o confronto efetivo desses desafi os signifi ca que as instituições precisam mudar. Os

órgãos internacionais e parceiros de outros países devem adaptar seus procedimentos para

poderem responder com agilidade e rapidez, a uma perspectiva de longo prazo e maior poder de

permanência. A assistência precisa ser integrada e coordenada; os fundos fi duciários de múltiplos

doadores demonstraram ser úteis no alcance desses objetivos ao mesmo tempo em que diminuem

o ônus dos novos governos com pouca capacidade. Precisamos de uma melhor conexão entre

os órgãos humanitários e os órgãos de desenvolvimento. E precisamos aceitar um nível maior

de risco: Se as legislaturas e os inspetores esperarem somente os bons momentos e se limitarem

a punir os fracassos, as instituições se afastarão dos problemas mais difíceis e se sufocarão em

procedimentos e comitês para evitar a responsabilidade. Este Relatório sugere algumas ações

específi cas e maneiras de medir os resultados.

Quarto, precisamos adotar uma abordagem em camadas. Alguns problemas podem ser

tratados no nível nacional, mas outros precisam ser abordados no âmbito regional, tais como

os mercados em desenvolvimento que integram áreas de insegurança e o compartilhamento de

recursos para formular a capacidade. São necessárias algumas ações de âmbito global, tais como

a geração de novas capacidades para apoiar a reforma da justiça e a geração de empregos; a

criação de parcerias entre os países produtores e países consumidores para conter o tráfi co ilegal

de drogas; e a ação para reduzir as tensões causadas pela volatilidade dos preços dos alimentos.

Quinto, ao adotar essas abordagens, precisamos ter consciência de que o panorama global está

mudando. As instituições regionais e os países de renda média estão desempenhando um papel

maior. Isso signifi ca que devemos prestar mais atenção às trocas sul-sul e sul-norte e às recentes

experiências de transição dos países de renda média.

Os riscos são elevados. Um confl ito civil custa a um país em desenvolvimento típico cerca de

30 anos de crescimento do PIB e os países que enfrentam crises prolongadas podem perder mais

de 20 pontos percentuais no combate à pobreza. É fundamental para a segurança e o desenvolvi-

mento globais que encontremos maneiras efi cazes de ajudar as sociedades a escaparem de novos

ataques ou de ciclos repetidos de violência — mas, para tanto, é preciso reformular o pensamento

inclusive sobre como avaliamos e administramos o risco.

Qualquer uma dessas mudanças deve estar fundamentada num roteiro claro e iniciativas

fortes. Espero que este Relatório ajude outras pessoas e nós mesmos a desenhar esse roteiro.

Robert B. Zoellick

Presidente

Grupo Banco Mundial

vii

Sumário

Preâmbulo 1

Parte 1: O desafi o de ciclos repetidos de violência 2

Os confl itos e a violência do século XXI são um problema de desenvolvimento que não se encaixa no molde do século XX 2

Ciclos viciosos de confl ito: Quando tensões de segurança, justiça e de emprego se deparam com instituições defi cientes 6

Parte 2: Roteiro para interromper os ciclos de violência no nível estatal 8

Recuperação da confi ança e transformação das instituições que proporcionam segurança cidadã, justiça e empregos 8

Ferramentas práticas de políticas e programas para os atores dos países 16

Parte 3: Redução dos riscos de violência — orientações da política internacional 23

Medida 1: Prestar assistência especializada para prevenção por meio de segurança cidadã, justiça e empregos 28

Medida 2: Transformando procedimentos e gestão de riscos e resultados em agências internacionais 31

Medida 3: Atuar regional e globalmente para reduzir as tensões externas sobre os Estados frágeis 34

Medida 4: Organização do apoio dos países de renda baixa, média e alta e das instituições globais e regionais para refl etir o panorama em evolução da assistência e das políticas internacionais 36

Notas 39

Referências 45

Agradecimentos 53

Nota bibliográfi ca 55

Sumário de Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2011 58

Preâmbulo

Os esforços para manter a segu-

rança coletiva estão no âmago

da história humana: desde os

tempos antigos, o reconheci-

mento de que a segurança humana depende

de colaboração tem sido um fator de moti-

vação para a formação de comunidades de

aldeias, cidades e Estados-nação. O século XX

foi dominado pelo legado de guerras globais

devastadoras, lutas coloniais e confl itos ideo-

lógicos, e por esforços para o estabelecimento

de sistemas internacionais que promoveriam a

paz global e a prosperidade. Até certo ponto,

esses sistemas foram bem-sucedidos; isto é, as

guerras entre Estados são bem menos comuns

do que no passado e as guerras civis estão

diminuindo em número.

Contudo, além de a insegurança continuar,

ela se tornou um grande desafi o de desen-

volvimento do nosso tempo. Um bilhão e

meio de pessoas vivem em áreas afetadas por

fragilidade, confl itos ou violência criminal

organizada, em larga escala, e nenhum

país frágil de baixa renda ou afetado por

confl itos ainda alcançou um único Objetivo

de Desenvolvimento do Milênio (ODMs) das

Nações Unidas. Novas ameaças — criminali-

dade organizada e tráfi co de drogas, agitação

civil devido aos choques econômicos globais,

terrorismo — têm complementado preocu-

pações contínuas com a guerra convencional

entre e dentro dos países. Apesar de grande

parte do mundo ter progredido rapidamente

na redução da pobreza nos últimos 60 anos,

áreas caracterizadas por repetidos ciclos de

violência política e criminal estão sendo

deixadas bem atrás, fi cando com o cresci-

mento econômico comprometido e indica-

dores humanos estagnados.

Para as pessoas que atualmente vivem em

localidades mais estáveis, pode parecer incom-

preensível como a prosperidade nos países de

alta renda e uma economia global sofi sticada

podem coexistir com extrema violência e

miséria em outras partes do globo. Os piratas

que atuam próximo à costa da Somália e que

atacam os navios no Golfo de Aden ilustram o

paradoxo do sistema global existente. Como é

possível que a prosperidade combinada com

a capacidade dos Estados-nação modernos

em todo o mundo não possa impedir um

problema da antiguidade? Como é possível,

quase uma década depois da participação

internacional renovada com o Afeganistão,

as perspectivas de paz parecerem distantes?

Como é possível comunidades urbanas

inteiras serem aterrorizadas por trafi cantes

de drogas? Como é possível que países no

Oriente Médio e Norte da África enfrentem

explosões de ressentimentos populares apesar

de, em alguns casos, haver um elevado índice

de crescimento sustentado e melhoria nos

indicadores sociais?

Este Relatório sobre o Desenvolvimento

Mundial pergunta o que impulsiona os riscos

de violência, por que a prevenção de confl itos

e a recuperação demonstraram ser tão difíceis

de abordar, e o que pode ser feito pelos líderes

nacionais e parceiros de desenvolvimento, de

segurança e diplomáticos para ajudar a resta-

belecer um caminho de desenvolvimento

Visão geral

VIOLÊNCIA e FRAGILIDADE

2 R E L AT Ó R I O D O D E S E N VO LV I M E N T O M U N D IA L 2 0 1 1

uma controvérsia aumentar e houver hostili-

dades em larga escala, um término eventual

das hostilidades (tanto por meio de vitória e

derrota ou por meio de um trato negociado)

será seguido por uma pequena fase “pós-

-confl ito”, que levará à paz. O sistema global é

amplamente criado ao redor desse paradigma

de confl ito, com funções claras para os atores

nacionais e internacionais no desenvolvi-

mento da promoção da prosperidade e capa-

cidade do Estado-nação (mas saindo durante

o confl ito ativo), na diplomacia da prevenção

e mediação de controvérsias entre Estados e

entre o governo e movimentos rebeldes, na

manutenção da paz que segue ao confl ito,

e no humanitarismo do fornecimento de

assistência.

A violência do século XXI1 não se encaixa

no molde do século XX. A guerra interes-

tatal e a guerra civil são ainda ameaças em

algumas regiões, mas têm diminuído nos

últimos 25 anos. As mortes decorrentes da

guerra civil, apesar de ainda cobrarem um

preço inaceitável, representam um quarto

do que foram na década de 1980 (Recurso 1,

Figura F1.1).2 A violência e os confl itos não

foram banidos: uma em cada quatro pessoas

no planeta, mais de 1,5 bilhão, vive em Estados

frágeis e afetados por confl itos ou em países

com níveis bastante elevados de violência

criminal.3 Mas por causa dos sucessos na

redução da guerra interestatal, as formas

remanescentes de confl ito e violência não se

encaixam nitidamente na “guerra” ou na “paz,”

ou na “violência criminal” ou na “violência

política” (ver Recurso 1, Figuras F1.1-1.2 e

Tabela F1.1).

Muitos países e áreas subnacionais agora

enfrentam ciclos de violência repetida, gover-

nança defi ciente e instabilidade. Primeiro, os

confl itos geralmente não são eventos únicos,

mas são contínuos e repetidos: 90% das

guerras civis da última década ocorreram em

países que já haviam sofrido uma guerra civil

nos últimos 30 anos.4 Segundo, novas formas

de confl itos e violência ameaçam o desen-

volvimento: muitos países que negociaram

com sucesso acordos políticos e de paz após

confl itos políticos violentos, como El Salvador,

Guatemala e África do Sul, agora enfrentam

altos níveis de crimes violentos, restringindo

seu desenvolvimento. Terceiro, diferentes

formas de violência são vinculadas entre si. Os

movimentos políticos podem obter recursos

fi nanceiros das atividades criminosas, como na

estável nas áreas mais frágeis e devastadas pela

violência. A mensagem central do Relatório

é a de que o fortalecimento da governança

e instituições legítimas para fornecer segu-

rança cidadã, justiça e empregos é crucial

para quebrar os ciclos de violência. O restabe-

lecimento da confi ança e a transformação das

instituições de segurança, justiça e economia

são possíveis dentro de uma geração, mesmo

em países que sofreram graves confl itos. Mas

isso requer uma liderança nacional determi-

nada e um sistema internacional “readap-

tado” para tratar dos riscos do século XXI:

novo enfoque da assistência na prevenção

de violência política e criminal, reforma dos

procedimentos de órgãos internacionais,

resposta a um nível regional, e renovação dos

esforços cooperativos entre os países de baixa,

média e alta rendas. O Relatório prevê uma

abordagem estratifi cada para a ação global

efi caz, com funções locais, nacionais, regio-

nais e internacionais.

Por causa da natureza do tópico, este

Relatório foi desenvolvido de um modo inusi-

tado — desde o início, envolveu o conheci-

mento de reformadores nacionais e o trabalho

em estreita colaboração com as Nações Unidas

e as instituições regionais com perícia em

questões políticas e de segurança, baseando-se

no conceito de segurança humana. Há espe-

rança de que essa parceria motive um esforço

contínuo para aprofundarmos juntos o nosso

entendimento dos vínculos entre segurança e

desenvolvimento, além de promover uma ação

prática sobre as conclusões do Relatório.

PARTE 1: O DESAFIO DE CICLOS REPETIDOS DE VIOLÊNCIA

Os conflitos e a violência do século XXI são um problema de desenvolvimento que não se encaixa no molde do século XX

Os sistemas globais no século XX foram

criados para abordar as tensões interestatais e

episódios únicos de guerra civil. A guerra entre

os Estados-nação e a guerra civil têm uma

determinada lógica e sequência. Os atores,

Estados soberanos ou movimentos rebeldes

claramente defi nidos, são conhecidos. Se

RECURSO 1 Como a violência está mudando

Uma vez que o número de guerras civis diminuiu, o total de mortes anuais desses confl itos (mortes em batal-has) caiu de mais de 200.000 em 1988 para menos de 50.000 em 2008.

Fontes: Conjunto de dados de Confl itos Armados de Uppsala/PRIO (Harbom e Wallensteen, 2010; Lacina e Gleditsch,

2005); Gleditsch e outros, 2002; Sundberg, 2008; Gleditsch e Ward, 1999; Projeto do Relatório de Segurança Humana,

2010 - a ser lançado.

Nota: as guerras civis são classifi cadas por escala e tipo no conjunto de dados sobre Confl ito Armado de Uppsala/PRIO

(Harborn e Wallensteen 2010; Lacina e Gleditsch 2005). O limite mínimo para monitoramento é uma pequena guerra

civil a partir de 25 dias de batalha por ano. As estimativas mais baixas, mais altas e as melhores estimativas sobre

mortes em combate por confl ito em cada ano estão em Lacina e Gleditsch (2005, atualizado em 2009). Ao longo deste

Relatório, são utilizadas as melhores estimativas, exceto quando elas não estão disponíveis. Nesse caso, são utilizadas

as médias das estimativas mais baixas e mais altas.

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civ

il

Total de mortes em combate por ano em todas as guerras civis

(de pequena e grande importância)

Número total de países em guerra civil (de pequena e grande importância)

Poucos países estão verdadeiramente na fase “pós-confl ito.” A taxa de início da violência nos países com

histórico de confl ito tem aumentado desde a década de 1960, e cada guerra civil iniciada desde 2003 ocorreu

em um país que já havia sofrido uma guerra civil anterior.

Década Inícios da violência em países sem histórico de confl ito (%)

Inícios da violência em países com confl ito anterior (%)

Número de inícios

1960 57 43 35

1970 43 57 44

1980 38 62 39

1990 33 67 81

2000 10 90 39

Fontes: Walter, 2010; Cálculos da equipe do WDR.

Nota: confl ito anterior inclui qualquer confl ito importante desde 1945.

Visão geral 3

(continuaçao de Recurso na página seguinte)

F I G U R A F1.1 As mortes decorrentes de guerras civis estão diminuindo

TA B E L A F 1.1 Violência torna a aparecer com frequência

RECURSO 2 Como a violência está mudando(continuação)


F I G U R A F 1.2 Violência criminal organizada ameaça processos de paz

Os homicídios têm aumentado em todos os países da América Central desde 1999, incluindo os países que haviam progredido bastante no tratamento de confl itos políticos, e isso não é exclusivo; os países como a África do Sul enfrentam semelhantes desafi os de segunda geração.

Fontes: Cálculos da equipe do WDR baseados em UNODC, 2007; UNODC e América Latina e Região do Caribe do Banco

Mundial, 2007; e fontes nacionais.

Nota: Ano base para taxa de homicídios é 1999 = 0.

F I G U R A F 1.3 A desigualdade da pobreza está se ampliando entre os países afetados pela violência e outros

Novos dados sobre a pobreza mostram que ela está diminuindo em grande parte do mundo, mas os países

afetados pela violência estão fi cando para trás. Para cada três anos em que um país é afetado por um alto

índice de violência (as mortes em batalhas ou o excesso de mortes decorrentes de homicídios equivalem a

uma grande guerra), a redução da pobreza fi ca para trás em 2.7 pontos percentuais.

Fontes: Cálculos da equipe do WDR baseados nos dados sobre a pobreza de Chen, Ravallion e Sangraula, 2008

(disponíveis em POVCALNET (http://iresearch.worldbank.org).

Nota: pobreza é o percentual da população que vive com menos de US$ 1.25 por dia.

Como a violência afeta o desenvolvimento

–10

0

10

20

30

40

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Mu

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taxa

de

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19

99

BelizeEl Salvador

Panamá

Honduras

Nicarágua

Guatemala

Costa Rica

Visão geral 5

República Democrática do Congo e na Irlanda

do Norte.5 As gangues criminosas podem

apoiar a violência política durante os períodos

eleitorais, como na Jamaica e no Quênia.6 Os

movimentos ideológicos internacionais aderem

à causa comum de ressentimentos locais,

como no Afeganistão e Paquistão. Portanto, a

grande maioria dos países que se defrontam

com a violência a enfrenta de várias formas.

Quarto, os ressentimentos podem se trans-

formar em demandas agudas por mudança —

com riscos de confl itos violentos — em países

onde a mudança política, social ou econômica

fi ca abaixo das expectativas, como no Oriente

Médio e Norte da África.

Repetidos e interligados, esses confl itos têm

repercussões regionais e globais. A morte, a

destruição e o desenvolvimento tardio devido

ao confl ito são ruins para os países afetados

por confl itos, e seus impactos repercutem

em termos regionais e globais. Um país que

avança em matéria de desenvolvimento, como

a Tanzânia, perde cerca de 0,7% de PIB a cada

ano para cada vizinho em confl ito.7 Os refu-

giados e as pessoas deslocadas internamente

aumentaram cerca de três vezes nos últimos

30 anos.8 Cerca de 75% dos refugiados do

mundo são recebidos por países vizinhos.9

As novas formas de confl itos políticos locais

interligados à violência, criminalidade orga-

nizada e controvérsias internacionalizadas

indicam que a violência é um problema para os

ricos e os pobres: mais de 80% das fatalidades

dos ataques terroristas na última década ocor-

reram em alvos não ocidentais,10 mas um estudo

de 18 países da Europa Ocidental mostrou

que cada incidente terrorista transnacional

adicional reduziu seu crescimento econômico

em até 0,4 ponto percentual por ano.11 Os

ataques em uma região podem impor custos

em todos os mercados globais — um ataque

no Delta do Níger pode custar aos consumi-

dores globais de petróleo bilhões de dólares em

aumentos nos preços.12 Nas quatro semanas

que se seguiram ao início da revolta na Líbia,

os preços do petróleo aumentaram em 15%.13

A interdição das remessas de cocaína para a

Europa aumentou quatro vezes desde 2003,14

até mesmo em áreas como a África Ocidental,

agora seriamente afetadas pela violência asso-

ciada a drogas.15

As tentativas de conter a violência são

também extremamente dispendiosas. Por

exemplo, a operação naval de combate à pira-

taria no Chifre da África e no Oceano Índico

é estimada em um custo de US$ 1.3 a 2 bilhões

anualmente, mais custos adicionais incorridos

ao redirecionar os navios e aumentar os prêmios

de seguros.16 Esforços por parte dos domicílios

e empresas para proteger a si próprios contra a

violência de longo prazo impõem pesados ônus

econômicos: 35% das empresas na América

Latina, 30% na África e 27% no Leste Europeu

e Ásia Central identifi cam o crime como o

principal problema para suas atividades comer-

ciais. O ônus é mais elevado nos domicílios e

empresas menos capazes de arcar com o custo:

as empresas na África Subsaariana perdem uma

percentagem maior das vendas para o crime

e gastam um percentual maior de vendas em

segurança do que em qualquer outra região.17

Nenhum país frágil de baixa renda ou

afetado por confl ito já alcançou um único

ODM. As pessoas nos Estados frágeis e afetados

por confl itos têm mais de duas vezes a probabi-

lidade de estarem subnutridas do que as pessoas

em outros países em desenvolvimento, mais de

três vezes a probabilidade de serem incapazes

de enviar seus fi lhos à escola, duas vezes a

probabilidade de verem seus fi lhos morrerem

antes dos 5 anos de idade, e mais de duas vezes

a probabilidade de carecerem de água potável.

Em média, um país que apresentou um grande

período de violência entre 1981 e 2005 tem

uma taxa de pobreza de 21 pontos percentuais

a mais do que um país que não sofreu nenhuma

violência (Recurso 1, Figura F1.3).18 Uma

imagem semelhante surge das áreas subna-

cionais afetadas pela violência em países mais

ricos e mais estáveis — áreas onde o desenvol-

vimento fi ca para trás.19

Esses ciclos repetidos de confl ito e violência

têm outros custos humanos, sociais e econô-

micos que duram gerações. Altos níveis de

violência criminal organizada impedem o

desenvolvimento econômico. Na Guatemala, a

violência custou ao país mais de 7% do PIB em

2005, mais de duas vezes o prejuízo do Furacão

Stan no mesmo ano — mais de duas vezes o

orçamento combinado para agricultura, saúde

e educação.20 O custo médio da guerra civil

equivale a mais de 30 anos do crescimento

do PIB de um país em desenvolvimento de

tamanho médio.21 Os níveis de comércio após

grandes episódios de violência demoram

20 anos para uma recuperação completa.22

Em outras palavras, um grande episódio de

violência, diferente dos desastres naturais ou

ciclos econômicos, pode destruir toda uma

geração de progresso econômico.


Ainda assim, é difícil desemaranhar as causas e

os efeitos da violência (Recurso 2, fi gura F2.1).

Um PIB mais baixo per capita é associado, de

forma robusta, tanto a confl itos políticos em

larga escala quanto a elevadas taxas de homi-

cídios.28 O desemprego entre os jovens é cons-

tantemente citado nas pesquisas de percepção

dos cidadãos como um motivo para a união

tanto dos movimentos rebeldes quanto das

gangues urbanas (Recurso 2, Figura F2.2).29 A

sensação de mais proteção e poder é também

citada como um importante estímulo entre os

países, confi rmando a pesquisa existente que

mostra que a dinâmica de emprego tem a ver

não apenas com a renda, mas também com

respeito e status, envolvendo coesão social e

oportunidade econômica. A exclusão política e

a desigualdade que afetam os grupos regionais,

religiosos ou étnicos estão associadas a riscos

mais elevados de guerra civil30 (e também são

mencionados em pesquisas com cidadãos

como os impulsores-chave do confl ito, ao lado

da pobreza - ver fi gura F2.1), enquanto a desi-

gualdade entre os mais ricos e os mais pobres

está estritamente associada a riscos mais

elevados de crimes violentos (Tabela 1.1).

Os fatores externos podem acentuar os

riscos da violência. As principais tensões

de segurança externa, como ocorre com os

novos padrões de tráfi co de drogas, podem

sobrecarregar as capacidades institucionais

(ver Recurso 2). Os choques de renda podem

também aumentar os riscos da violência. Um

trabalho sobre choques pluviométricos na

África Subsaariana conclui que a ocorrência

de um confl ito civil é mais provável nos anos

seguintes à redução do volume de chuva.

Usando a variação de pluviosidade como um

substituto para choques de renda em 41 países

africanos entre 1981 e 1999, Satyanath, Miguel

e Sergenti (2004) concluíram que um declínio

no crescimento econômico de 5% aumentou a

probabilidade de confl ito pela metade no ano

seguinte.32 A corrupção — que geralmente tem

vínculos internacionais por meio de tráfi co

ilícito, lavagem de dinheiro e a obtenção de

renda a partir das vendas de recursos nacio-

nais ou contratos e concessões internacionais

— tem impactos duplamente perniciosos nos

riscos de violência, alimentando os ressen-

timentos e prejudicando a efi cácia das insti-

tuições nacionais e normas sociais.33 Novas

tensões externas da mudança climática e da

competição por recursos naturais poderiam

acentuar todos esses riscos.34

Esses números têm consequências humanas

(Figura F1.4). Nas sociedades altamente

violentas, muitas pessoas passam pela morte de

um fi lho ou fi lha antes da hora: quando os fi lhos

voltam tarde para casa, os pais têm um bom

motivo para temer por suas vidas e segurança

física. As experiências do dia a dia, como ir à

escola, ao trabalho ou ao mercado, tornam-se

ocasiões de medo. As pessoas hesitam em cons-

truir casas ou investir em pequenos negócios,

uma vez que podem ser destruídos em questão

de minutos. O impacto direto da violência

recai principalmente sobre os homens jovens

— a maioria das forças de luta e membros de

gangues — mas as mulheres e as crianças geral-

mente sofrem desproporcionalmente com os

efeitos indiretos.23 Os homens constituem 96%

dos detentos e 90% dos ausentes; as mulheres e

as crianças fi cam perto dos 80% de refugiados

e dos deslocados internos.24 E a violência gera

violência: as crianças do sexo masculino que

presenciam abusos têm maior tendência de

perpetrar a violência futuramente na vida.25

Contudo, quando a segurança é restabele-

cida e mantida, essas áreas do mundo podem

obter maiores ganhos em termos de desenvol-

vimento. Diversos países emergentes de longos

legados de violência política e criminal têm

progredido mais rapidamente em termos de

ODMs:26

• A Etiópia mais do que quadruplicou o

acesso a melhor abastecimento de água, de

13% da população em 1990 para 66% entre

2009 e 2010.

• Moçambique mais do que triplicou sua taxa

de conclusão do ensino fundamental em

apenas oito anos, de 14% em 1999 para 46%

em 2007.

• Ruanda reduziu a prevalência de subnu-

trição de 56% da população em 1997 para

40% em 2005.

• A Bósnia-Herzegóvina, entre 1995 e 2007,

aumentou as imunizações contra o sarampo

de 53% para 96%, em crianças entre 12 e

23 meses.

Ciclos viciosos de conflito: Quando tensões de segurança, justiça e de emprego se deparam com institui-ções deficientes

Causas internas de confl ito surgem de dinâ-

micas políticas, de segurança e econômica.27

Visão geral 7

• Em algumas áreas — como nas regiões

periféricas da Colômbia antes da virada do

século XXI38 ou da República Democrática

do Congo39 hoje — o Estado está presente,

mas ausente de muitas partes do país, e os

violentos grupos armados dominam as

disputas locais em termos de poder e

recursos.

• A maioria das áreas afetadas pela violência

enfrenta défi cits em suas capacidades cola-

borativas40 para mediar os confl itos pacifi -

camente. Em alguns países, as instituições

não englobam as divisões étnicas, regionais

ou religiosas, e as instituições estatais têm

sido consideradas partidárias — do mesmo

modo que em décadas atrás antes do

acordo de paz na Irlanda do Norte.41 Em

algumas comunidades, as divisões sociais

têm restringido a colaboração efi caz entre

os Estados dominados pelas elites e as

comunidades pobres no tratamento das

fontes de violência.

• Uma urbanização rápida, conforme ocor-

rida anteriormente na América Latina e

hoje na Ásia e África, enfraquece a coesão

social.42 O desemprego, as desigualdades

estruturais e o maior acesso aos mercados

para obtenção de armas de fogo e drogas

ilícitas quebram a coesão social e

aumentam a vulnerabilidade a redes e

gangues criminosas.

Contudo, muitos países enfrentam um alto

índice de desemprego, desigualdade econô-

mica ou pressão das redes de crimes organi-

zados, mas não sucumbem repetidamente

à violência disseminada e, ao contrário, a

controlam. A abordagem do WDR enfatiza

que o risco de confl itos e violência em qual-

quer sociedade (nacional ou regional) é a

combinação da exposição às tensões internas

e externas e do poder do “sistema imune”, ou

da capacidade social de lidar com a tensão

presente nas instituições legítimas.35 Tanto as

instituições estatais quanto as não estatais são

importantes. As instituições incluem normas

sociais e comportamentos — como a capa-

cidade dos líderes de transcender diferenças

sectárias e políticas e de desenvolver nego-

ciações e da sociedade civil de defender uma

maior coesão nacional e política — assim

como regras, leis e organizações.36 Onde os

Estados, os mercados e as instituições sociais

deixam de fornecer segurança básica, justiça e

oportunidades econômicas para os cidadãos,

os confl itos podem aumentar gradativamente.

Em resumo, os países e as áreas subna-

cionais com a governança e a legitimidade

institucional mais defi cientes são os mais

vulneráveis à violência e à instabilidade e

os menos capazes de responder a tensões

internas e externas. A capacidade institucional

e a responsabilização são importantes para a

violência política e criminal (ver Recurso 2).37

TA B E L A 1.1 Tensões de segurança, econômicas e políticas

Tensões Internas Externas

Segurança • Legados de violência e trauma • Invasão, ocupação

• Apoio externo a rebeldes nacionais

• Efeitos secundários de confl itos

transfronteiriços

• Terrorismo transnacional

• Redes internacionais de crimes

Econômicas

e sociais • Baixa renda, baixo custo

de oportunidade de rebelião

• Desemprego entre os jovens

• Impactos sociais de violência sexual

• Riqueza de recursos naturais

• Corrupção grave

• Rápida urbanização

• Choques econômicos, incluindo

preços dos alimentos

• Mudança climática

Políticas • Competição étnica, religiosa ou regional

• Discriminação real ou percebida

• Abusos de direitos humanos

• Percepção de injustiça e desigualdade

global no tratamento de grupos

diferentes

Fonte: Equipe do WDR.

Nota: Esta tabela, apesar de não exaustiva, contém os principais fatores na literatura acadêmica sobre as causas e correlações de

confl itos, e levantados nas consultas e pesquisas do WDR.33


quando não adaptadas às condições locais —

os mecanismos de verdade e reconciliação,

anticorrupção e direitos humanos que pres-

taram serviços de modo admirável em alguns

países nem sempre funcionaram em outros.

Existem ganhos com o compartilhamento

do conhecimento, conforme expresso no

Relatório — mas somente quando adaptado

às condições locais. As instituições “mais bem

ajustadas” são cruciais para o Relatório.

PARTE 2: ROTEIRO PARA INTERROMPER OS CICLOS DE VIOLÊNCIA NO NÍVEL ESTATAL

Recuperação da confiança e transformação das instituições que proporcionam segurança cidadã, justiça e empregos

Para romper os ciclos de insegurança e reduzir

o risco da sua recorrência, os reformadores

nacionais e seus parceiros internacionais

precisam construir instituições legítimas

capazes de proporcionar um nível sustentável

de segurança cidadã, justiça e empregos —

oferecendo uma participação na sociedade

para grupos que, de outra maneira, poderiam

receber mais respeito e reconhecimento pela

participação em violência armada do que em

atividades legais, e punindo as infrações de

forma mais competente e justa.

Mas a transformação das instituições —

sempre complexa — é particularmente difícil

em situações frágeis. Em primeiro lugar,

nos países com um histórico de violência e

desconfi ança, as expectativas são excessiva-

mente baixas de modo que ninguém acre-

dita nas promessas do governo, consideradas

inexequíveis, o que torna inviável a ação

cooperativa — de modo que os momentos

de transição geram expectativas de mudança

rápida que as instituições existentes não

podem oferecer.49 Segundo, várias mudanças

institucionais que poderiam produzir maior

capacidade de recuperação de longo prazo

contra a violência frequentemente envolvem

riscos de curto prazo. Qualquer mudança

importante — realização de eleições, desman-

telamento de redes de clientelismo, atribuição

de novas funções aos serviços de segurança,

descentralização da tomada de decisões,

• Os países com capacidade institucional

defi ciente tiveram maior probabilidade de

sofrer uma agitação social durante as crises

de alimentos entre 2008 e 2009.43

• Alguns Estados tentaram manter a estabili-

dade por meio de coerção e das redes de

paternalismo, mas os Estados com altos

níveis de corrupção e abusos de direitos

humanos aumentam seus riscos de

irrupção de violência no futuro (ver

Recurso 2).

As instituições defi cientes são particular-

mente importantes na explicação do motivo

pelo qual a violência se repete em diferentes

formas nos mesmos países ou regiões subna-

cionais. Até mesmo sociedades com institui-

ções mais defi cientes têm explosões periódicas

de paz. A parte sudeste da Somália tem tido

intervalos de poucos confl itos durante os

últimos 20 anos, com base em tratos por parte

de algumas elites.44 Mas os pactos provisórios

de elite, na Somália e em outros lugares, não

fornecem as bases para uma situação de segu-

rança e desenvolvimento sustentada, exceto

quando acompanhados pelo desenvolvimento

de um Estado legítimo e de instituições da

sociedade.45 Esses pactos geralmente têm curta

duração porque são personalizados e restritos

demais para acomodar tensões e ajustes de

mudança. Novas tensões internas e externas

surgem — a morte de um líder, choques

econômicos, a entrada de redes de tráfi co de

crimes organizados, novas oportunidades ou

rendimentos, ou interferência na segurança

externa — e não existe capacidade susten-

tada para resposta.46 Sendo assim, a violência

ocorre periodicamente.

O foco nas instituições legítimas não

signifi ca uma convergência para as institui-

ções ocidentais. A história fornece muitos

exemplos de modelos institucionais estran-

geiros que demonstraram ser pouco úteis ao

desenvolvimento nacional, principalmente

via legados coloniais,47 por terem enfatizado

a forma e não a função. O mesmo ocorre

hoje. No Iraque, a Autoridade Provisória da

Coalizão estabeleceu comissões sobre cada

assunto, desde turismo ao meio ambiente, em

paralelo com ministérios implementadores

empenhados, e legislações modelo foram

aprovadas quando tinham pouca relação com

as realidades sociais e políticas nacionais.48

Até transferências de formas organizacionais

entre os países no Sul podem ser improdutivas

Visão geral 9

RECURSO 2 Grandes tensões e instituições defi cientes = riscos de violência

Justiça, empregos e violência

F I G U R A F 2.2 O que impulsiona as pessoas a fazerem parte de movimentos rebeldes e gangues?

As mesmas pesquisas concluíram que os principais motivos citados para os jovens se tornarem rebeldes ou membros de gangues são bastante semelhantes — o desemprego predomina nos dois casos. Isso não é necessariamente o caso de recrutamento ideológico militante (capítulo 2).

F I G U R A F 2.1 Quais são as opiniões dos cidadãos sobre os impulsores dos confl itos?

Nas pesquisas realizadas em seis países e territórios afetados pela violência, envolvendo uma mistura de

amostras representantes do nível nacional e sub-regional, os cidadãos levantaram questões vinculadas ao

bem-estar econômico individual (pobreza, desemprego) e à injustiça (incluindo desigualdade e corrupção)

como os principais impulsionadores de confl itos.

Fonte: Bøås, Tiltnes e Flatø, 2010.

Fonte: Bøås, Tiltnes e Flatø, 2010.


processo de transformação de instituições

foi consideravelmente acelerado no fi nal do

século XX, com o aumento da demanda dos

cidadãos por boa governança e os avanços

das tecnologias que podem ajudar a supri-la.

Na realidade, progredir em uma geração é

algo de fato muito rápido: o progresso a essa

velocidade representaria hoje imensos ganhos

em desenvolvimento para países como o

Afeganistão, Haiti, Libéria e Timor Leste.

A estrutura básica do WDR enfoca o que

aprendemos sobre a dinâmica da ação para

prevenir ciclos repetidos de violência — no

curto prazo e durante o tempo necessário para

se alcançar um nível sustentado de resiliência.

empoderamento de grupos desfavorecidos

— produz vencedores e perdedores. Os

perdedores são geralmente bem organizados

e resistem à mudança. Terceiro, as tensões

externas podem prejudicar o progresso.

A criação de instituições legítimas, capazes

de impedir a repetição da violência é, em

linguagem clara, lenta. Leva uma geração.

Mesmo os países de transformação mais

rápida levaram de 15 a 30 anos para melhorar

seu desempenho institucional do que seria

comparável ao de um Estado frágil hoje — o

Haiti, por exemplo — ao desempenho de um

Estado institucionalizado que funciona, como

Gana (Tabela 2.1).50 A boa notícia é que este

REFLEXÕES DOS MEMBROS DO CONSELHO CONSULTIVO DO RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL DE 2011

Jorge Montaño, Membro, Órgão Internacional de Controle de Entorpecentes; ex-Embaixador do México nos Estados

Unidos; Membro do Conselho Consultivo do WDR.

O papel das tensões externas

Tráfi co de drogas e de seres humanos, lavagem de dinheiro, exploração ilegal de recursos naturais e vida selvagem, falsifi cação e violações

dos direitos de propriedade intelectual são atividades criminosas lucrativas, que facilitam a penetração pela criminalidade organizada nas já

vulneráveis estruturas sociopolíticas, judiciais e de segurança dos países em desenvolvimento.

Na América Central, por exemplo, diversos países que recuperaram a estabilidade política há duas décadas estão agora enfrentando o

declínio do Estado, cujas instituições carecem da força para enfrentar esse ataque violento. A criminalidade organizada transnacional trans-

formou alguns países do Caribe em corredores para o movimento de drogas ilegais e de pessoas rumo à Europa e América do Norte. A Bolívia,

a Colômbia e o Peru continuam a ser os principais produtores globais de cocaína, enquanto o México está enfrentando uma onda sem prece-

dentes de violência, devido à sua fronteira apresentar o maior número de imigrantes e ser o maior mercado de produção de armas e de

consumo de drogas. A África Ocidental tornou-se a mais nova passagem das drogas provenientes da América do Sul rumo à Europa. Vários

países africanos sofrem com a exploração ilegal de seus recursos naturais, enquanto a Ásia passou a ser um centro para toneladas de opiatos

originários do Afeganistão. A escalada sem precedentes da criminalidade organizada poderia signifi car o colapso de muitos Estados frágeis,

uma vez que suas instituições tornam-se vítimas da violência a ela associada. O desenvolvimento econômico precário observado em muitas

regiões do mundo fornece um estímulo para a consolidação dessas atividades ilegais, que continuarão a prosperar como consequência da

impunidade que encontram nos países em desenvolvimento.

Nota do WDR: Instituições deficientes são um fator comum na explicação do ciclo repetido de violência

Com base no recente trabalho de Collier e outros, Fearon, Goldstone e outros, North, Wallis e Weingast, os cientistas políticos Jim Fearon e

Barbara Walter usaram técnicas econométricas para o WDR para testar se a regra geral do Estado de direito e efi cácia do governo, baixo nível

de corrupção, e forte proteção dos direitos humanos está vinculada a um risco menor do início e da volta da guerra civil e de altos índices de

homicídios decorrentes de violência criminal. Fearon conclui que os países com indicadores de governança acima da média em relação ao

seu nível de renda têm um risco consideravelmente menor da explosão do confl ito civil dentro dos próximos 5 a 10 anos — entre 30 e 45%

mais baixo — e que a relação também permanece válida para os países com altos índices de homicídios. Esse trabalho confi rma as orien-

tações anteriores da comunidade política, como a ênfase da Rede Internacional sobre Confl itos e Fragilidade nos vínculos entre a consoli-

dação da paz e a consolidação do Estado.

As medidas de responsabilização são tão importantes quanto as medidas de capacidade nesse cálculo. Fearon conclui que altos níveis de

terror político em períodos passados aumentam as chances de um confl ito atual. Walter conclui que reduções signifi cativas no número de

prisioneiros políticos e nas execuções extrajudiciais tornam a renovação da guerra civil com duas a três vezes menos probabilidade de

ocorrência do que nos países com níveis mais altos de abuso de direitos humanos. Ela ressalta que “Uma interpretação razoável destes resul-

tados é a de que uma maior repressão e abuso por parte de um governo cria ressentimentos e sinaliza que esses governos (sic) não dependem

das partes em negociação; isto sugere que abordagens menos coercitivas e mais responsáveis reduzem signifi cativamente o risco de confl itos

civis.” Outras medidas de responsabilização também são importantes: as medidas de Estado de direito e corrupção são tão importantes

quanto ou ainda mais importantes do que as medidas de qualidade burocrática.

Visão geral 11

internacional para conter as tensões externas.

Em quarto está a natureza especializada do

apoio externo necessário.

A transformação institucional e a boa

governança, essenciais para esses processos,

trabalham de formas diferentes em situações

de fragilidade. O objetivo é mais concentrado

— transformar instituições que ofereçam

segurança cidadã, justiça e empregos — já que

sem um nível básico de segurança cidadã, não

podem existir avanços em desenvolvimento

socioeconômico.51 As dinâmicas da mudança

institucional também são diferentes. Uma boa

analogia é uma crise fi nanceira causada por

uma combinação de tensões externas e fragi-

lidades nos freios e contrapesos das institui-

ções. Numa situação como essa, são necessá-

rios esforços excepcionais para se recuperar a

confi ança na capacidade dos líderes nacionais

de administrarem a crise — por meio de ações

que indiquem um rompimento real com o

passado, mediante a garantia dessas ações e a

demonstração de que não haverá retrocesso.

A geração da confi ança — um conceito

utilizado na mediação política e nas crises

fi nanceiras, mas raramente nos círculos de

desenvolvimento52 — é um prólogo para uma

mudança institucional mais permanente em

face da violência. Por quê? Porque o baixo

nível de confi ança signifi ca que as partes inte-

ressadas que precisam contribuir para o apoio

político, fi nanceiro ou técnico somente darão

sua colaboração depois que acreditarem que

Nosso conhecimento sobre como romper

esses ciclos é apenas parcial: o Relatório apre-

senta lições extraídas de pesquisas, estudos

de países e consultas a reformadores nacio-

nais. As experiências da Bósnia-Herzegóvina,

Chile, Colômbia, Gana, Indonésia, Libéria,

Moçambique, Irlanda do Norte, Serra Leoa,

África do Sul e Timor Leste, entre outras,

são utilizadas com frequência no Relatório

porque, embora todas essas áreas ainda

enfrentem desafi os e riscos, essas sociedades

obtiveram êxito considerável em impedir a

escalada da violência ou em recuperar-se de

suas consequências. Essas e outras experi-

ências no Relatório abrangem também uma

série de países de renda alta, média e baixa,

uma série de ameaças de violência política e

criminal e contextos institucionais diversos,

que variam desde situações nas quais insti-

tuições fortes enfrentaram desafi os à sua

legitimidade devido a problemas de inclusão

e responsabilização até situações nas quais a

maior barreira foi a limitada capacidade.

Existem algumas diferenças fundamentais

entre situações frágeis e violentas e contextos

em desenvolvimento estável. Em primeiro

lugar está a necessidade de restabelecer a

confi ança na ação coletiva antes de empre-

ender uma transformação institucional mais

ampla. Em segundo lugar está a prioridade de

transformar as instituições que forneçam

segurança cidadã, justiça e empregos. Em

terceiro lugar vem a função da ação regional e

A tabela apresenta os intervalos de tempo históricos que os transformadores mais rápidos

do século XX levaram para obter transformações básicas de governança.

TABEL A 2.1 Avanço mais rápido em transformação institucional — um cálculo de intervalos realistas

IndicatorAnos até o limiar no ritmo de:

20 mais rápidos Mais rápidos acima do limiar

Qualidade da burocracia (0–4) 20 12

Corrupção (0–6) 27 14

Militares na política (0–6) 17 10

Efi cácia da governabilidade 36 13

Controle da corrupção 27 16

Estado de direito 41 17

Fonte: Pritchett e de Weijer 2010.


se baseie em êxitos de um ciclo virtuoso. Para

cada volta do espiral, as mesmas etapas se

repetem: gera-se confi ança de que a mudança

positiva é possível antes da intensifi cação

da transformação institucional e do

fortalecimento dos resultados da governança.

Geração de confi ança — coalizões sufi cientemente inclusivas e resultados preliminares

O Estado não pode, por si só, restabelecer

a confi ança. A geração de confi ança em

situações de violência e fragilidade exige o

esforço deliberado para construir coalizões

sufi cientemente inclusivas, como fez a Indonésia

ao tratar a violência em Aceh, o Timor Leste em

sua recuperação após a retomada de violência

em 2006 ou o Chile em sua transição política.

As coalizões são “sufi cientemente inclusivas”

quando compreendem as partes necessárias à

implementação das etapas iniciais da geração

de confi ança e transformação institucional.

Não precisam ser completas.55 As coalizões

sufi cientemente inclusivas funcionam de duas

maneiras: (1) em nível amplo, construindo o

apoio nacional para a mudança e incluindo

os grupos interessados relevantes, mediante a

colaboração entre o governo e outros setores

existe a possibilidade de um resultado posi-

tivo.53 Mas a geração de confi ança não é, por

si só, uma fi nalidade. Tal como numa crise

fi nanceira, o progresso só será sustentado

quando as instituições que forneçam segu-

rança cidadã, justiça e um interesse econô-

mico na sociedade forem transformadas para

impedir a volta da violência.

Da mesma forma que a violência se

repete, os esforços para construir a confi ança

e transformar as instituições geralmente

seguem um espiral de repetição. Os países que

deixaram a fragilidade e o confl ito geralmente

não o fi zeram num momento decisivo de

“tudo ou nada” — mas por meio de muitos

momentos de transição, como ilustra a

trajetória em espiral da Figura 2.1. Os líderes

nacionais tiveram de gerar confi ança no

Estado e transformar as instituições ao longo

do tempo, como ocorreu nas transições da

República da Coreia nas esferas de segurança,

política e de economia após a Guerra da

Coreia ou nas transições de Gana, Chile

e Argentina após seus regimes militares,

o que incluiu repetidas disputas internas

relacionadas às normas e à governança da

sociedade.54 Um processo repetido oferece

espaço para o desenvolvimento de normas e

capacidades colaborativas e para que o sucesso

F I G U R A 2.1 Passando da fragilidade e violência para a resiliência institucional na segurança cidadã, justiça e empregos.


SEGURANÇA CIDADÃ,JUSTIÇA E EMPREGOS


TENSÃOEXTERNA

APOIO EXTERNO E INCENTIVOS

RECUPERAÇÃO D

A CO

NFIA

NÇA

TRAN

SFOR

MA

ÇÃO DE INSTITUIÇÕES

RECUPERAÇÃO D

A CO

NFIA

NÇA

RECUPERAÇÃO DA CON

FIAN

ÇA

TRAN

SFORM

AÇÃO DE INSTITUIÇÕES

TRAN

SFOR

MA

ÇÃO DE INSTITUIÇÕES

Visão geral 13

somente são implementadas com êxito após

um aumento de confi ança e capacidade. O

equilíbrio entre a ação de transformação

“rápida demais” e “lenta demais” é crucial e

algumas lições básicas surgem das transições

de países bem-sucedidos.

Primeiramente, é fundamental priorizar a

ação preliminar quanto à reforma das insti-

tuições responsáveis pela segurança cidadã,

justiça e empregos, como no desenvolvimento

pós-independência de Cingapura (Consultar

Recurso 3). A contenção de fl uxos fi nanceiros

ilegais de dinheiro público ou do tráfi co de

recursos naturais é importante para fortalecer

essas iniciativas. Serão necessárias abordagens

pragmáticas de “melhor ajuste” adaptadas às

condições locais. Por exemplo: o Líbano resta-

beleceu a eletricidade necessária para a recu-

peração econômica durante a guerra civil por

intermédio de pequenas redes de fornecedores

do setor privado apesar dos elevados custos

unitários.57 As bem-sucedidas reformas poli-

ciais do Haiti no período de 2004 a 2009 enfo-

caram a expulsão dos transgressores da tropa e

a recuperação da disciplina básica.58

Em segundo lugar, o foco na segurança

cidadã, justiça e empregos signifi ca que a

maioria das outras reformas precisará ser

sequenciada e ter seu ritmo controlado ao

longo do tempo, inclusive reforma política,

descentralização, privatização e mudança de

atitude com relação aos grupos marginali-

zados. A implementação sistemática dessas

reformas requer um emaranhado de institui-

ções (a democratização, por exemplo, requer

muitos freios e contrapesos além das eleições)

e mudanças em comportamentos sociais.

Várias transições políticas bem-sucedidas,

tais como a descentralização de poderes que

sustenta a paz na Irlanda do Norte e as tran-

sições democráticas no Chile, Indonésia ou

Portugal, ocorreram mediante uma série de

etapas durante uma década ou mais.

Existem exceções — onde a exclusão

de grupos da participação democrática

é claramente uma fonte predominante

de ressentimento, a ação rápida nas elei-

ções tem sentido; e quando diminuem os

interesses que anteriormente impediam a

reforma, como é o caso da reforma agrária

no pós-guerra do Japão ou da República

da Coreia,59 a ação rápida pode benefi ciar-

-se de uma janela de oportunidade. Mas na

maioria das situações, a ação sistemática e

gradual parece funcionar melhor.

da sociedade bem como de vizinhos regionais,

doadores ou investidores; e (2) no nível

local, ao envolver a participação dos líderes

comunitários para identifi car as prioridades

e implementar programas. Coalizões

sufi cientemente inclusivas aplicam-se, tanto

à violência política quanto à penal, mediante

a colaboração com os líderes comunitários,

empresas e a sociedade civil em áreas afetadas

pela violência criminal. A sociedade civil

— inclusive a organização de mulheres —

geralmente exerce funções importantes na

recuperação da confi ança e manutenção do

ímpeto para a recuperação e transformação,

demonstrado pelo papel desempenhado pela

Iniciativa das Mulheres Liberianas ao fazer

pressão pelo progresso contínuo no acordo de

paz.56

A persuasão de grupos interessados para

trabalharem de forma colaborativa requer

sinais de um rompimento real com o passado

— por exemplo: o fi m da exclusão política

ou econômica de grupos marginalizados, da

corrupção ou abusos de direitos humanos

— bem como mecanismos para “assegurar”

essas mudanças e para demonstrar que

não haverá retrocesso. Em momentos de

oportunidade ou de crise, resultados rápidos

e visíveis também ajudam na recuperação da

confi ança na capacidade dos governos de lidar

com ameaças de violência e implementar a

mudança institucional e social. Parcerias entre

o Estado e a comunidade, Estado e ONGs,

Estado e comunidade internacional e Estado

e setor privado podem ampliar a capacidade

do Estado de cumprir o prometido. As ações

em um campo podem apoiar os resultados

em outro. As operações na área da segurança

podem facilitar o comércio seguro e o trânsito,

além da atividade econômica geradora de

empregos. Os serviços prestados aos grupos

marginalizados podem contribuir para a

percepção de justiça. Abordagens de apoio

a coalizões sufi cientemente inclusivas estão

descritas em detalhes na seção a seguir sobre

políticas e programas práticos para os atores

nacionais.

Transformação de instituições que oferecem segurança cidadã, justiça e empregos

Existe um limite para o volume de mudanças

que as sociedades podem absorver de uma só

vez e, em situações frágeis, muitas reformas



R E C U R S O 3 Experiências dos países com a construção de confi ança e transformação das instituições para a segurança cidadã, justiça e empregos — refl exões dos Membros do Conselho Consultivo do WDR

Geração de confiança na África do Sul

Jay Naidoo, Presidente da Aliança Global para Melhoria da Nutrição; ex-Secretário Geral do Congresso dos Sindicatos da África do Sul; Ministro da Reconstrução e Desenvolvimento da África do Sul; e Presidente do Banco de Desenvolvimento da África do Sul; Membro do Conselho Consultivo do WDR.

(Resumo do Capítulo 3 do WDR)

Na África do Sul o “momento” de transição em 1994 foi precedido de várias transições pontuais que exigiram esforços dos protagonistas para mudar o debate e que conferiram credibilidade ao processo. Por parte da Aliança do Congresso Nacional Africano (ANC), incluiu-se a mudança para uma abordagem mais ampla e mais inclusiva e o enten-dimento da necessidade de assegurar incentivos para o partido nacional e a população branca. Por parte do Partido Nacional, incluiu-se a mudança de pensamento em termos de direitos dos grupos e proteção das minorias para o pensa-mento em termos de direitos individuais e de que a maioria decide. Certos sinais que eram considerados irreversíveis (notadamente a libertação incondicional de Nelson Mandela e a suspensão da luta armada da ANC) foram fundamentais para a manutenção da confi ança entre as partes. Após as eleições de 1994, a implementação de projetos com resul-tados preliminares positivos — entre os quais a saúde materno-infantil e o uso das estruturas comunitárias para a melhoria do abastecimento de água — foram importantes para manter a confi ança no nosso novo governo.

Além dos êxitos, houve também carência de oportuni-dades, o que pode ser útil quando outros países levarem em conta a experiência da África do Sul. Estas incluíram muito pouca atenção à criação de empregos para os jovens e os riscos de violência criminal. Isso quer dizer que não tratamos integral-mente a necessidade crucial de assegurar que a nova geração, que não tinha passado pelo apartheid já na idade adulta, tivesse uma participação importante — e oportunidades econômicas — no novo Estado democrático.

Acreditou-se demais na premissa de que 1994 havia marcado o auge de um processo de democratização e reconci-liação. Foi dada atenção relativamente pequena ao verdadeiro sentido da transformação para um Estado constitucional: o papel contínuo da sociedade civil no aprofundamento não apenas da democratização e da responsabilização, mas também da prestação de serviços. E houve necessidade de um debate contínuo mais completo sobre racismo, desigualdade e exclusão social.

Toda a política é local e atenção preliminar à segurança cidadã, justiça e empregos

George Yeo, Ministro de Relações Exteriores de Cingapura; Membro do Conselho Consultivo do WDR.

(Resumos dos Capítulos 4 e 5 do WDR)

As iniciativas de sucesso devem começar no nível local. Sem ênfase nos resultados locais, os cidadãos perdem a confi ança na capacidade dos seus governos de lhes oferecer uma vida melhor. As ações para recuperar a segurança, construir confi ança, gerar empregos e prestar serviços nas comuni-dades locais são a base do progresso nacional. Não é sufi ciente gerar resultados em cidades grandes. Em casos de confl itos étnicos e religiosos, nos quais a insegurança de ambas as partes é capaz de se autoalimentar, uma autoridade local que seja considerada justa e imparcial por todos os grupos é essencial antes que ocorra o processo de cura e recuperação. Essa foi a experiência de Cingapura quando tivemos tumultos por causa de racismo na década de 1960. Um líder em quem as pessoas confi am pode fazer uma diferença decisiva.

Leva tempo para se construir instituições. Fazer o que é urgente em primeiro lugar, particularmente a melhoria da segurança e a geração de empregos, ajuda as pessoas a se sentirem mais esperançosas com relação ao futuro. O

sucesso então cria as condições para mais sucesso. Sem uma abordagem prática, as novas instituições não podem lançar raízes nos corações e mentes das pessoas comuns. Em Cingapura nos primeiros anos, a prioridade era a segurança, lei e ordem, e a criação de condições favoráveis para investimentos e crescimento econômico. A confi ança era tudo. O Serviço Nacional foi lançado em um ano. As sociedades secretas e outras atividades criminosas foram suprimidas. A corrupção foi sendo aos poucos erradicada. Para promover o investimento e a criação de empregos, as leis trabalhistas e de aquisição de propriedade foram logo reformadas. Na contramão do pensamento convencional em muitos países em desenvolvimento, rechaçávamos o protecionismo e incentivá-vamos as multinacionais a investirem. A gestão da política da mudança sempre foi um desafi o.

A chave estava em conquistar a confi ança das pessoas. As instituições que persistem são apoiadas pelo respeito e a afeição da população. É um processo que leva no mínimo uma geração.

Visão geral 15

Tratamento de tensões externas e mobilização do apoio internacional

Tensões externas como a infi ltração da crimi-

nalidade organizada e redes de tráfi co, conse-

quências de confl itos em países vizinhos e

choques econômicos são fatores importantes

no aumento do risco de violência. Em situações

frágeis, muitas dessas tensões externas já estarão

presentes e as instituições para responder a elas

são geralmente inefi cazes. Se não forem abor-

dadas, ou se aumentarem, elas podem preju-

dicar os esforços de prevenção e recuperação

pós-violência. Muito mais do que em ambientes

de desenvolvimento estável, o tratamento de

tensões externas precisa, portanto, ser uma

parte essencial das estratégias nacionais e dos

esforços de apoio internacional à prevenção da

violência e à recuperação dos seus efeitos.


Recuperação da confiança no trânsito seguro na Colômbia

Marta Lucia Ramirez de Rincon, Diretora da “Fundacion Ciudadania en Accion”; ex-Senadora e Presidente da

Comissão de Segurança da Colômbia; ex-Ministra da Defesa e ex-Ministra de Comércio Exterior da Colômbia,

Membro de Conselho Consultivo do WDR.


O desafi o que enfrentamos em 2002 foi impedir que a Colômbia se tornasse um Estado fracassado. Isso exigiu a proteção de nossos cidadãos contra sequestros e terrorismo. Exigiu também a proteção da nossa infraestrutura, estradas e instituições democráticas contra os ataques das guerrilhas, dos paramilitares e trafi cantes de drogas. Esses grupos roubavam carros e sequestravam as pessoas que viajavam pelo país. Como esse problema havia piorado nos anos que se seguiram às eleições de 2002, o governo defi niu a recupe-ração da segurança nas ruas e estradas como prioridade-chave na sua agenda. O governo concebeu o programa Meteoro amplamente conhecido como “Vive Colombia, Viaja por ella” (Viva a Colômbia, viaje por ela).

O Meteoro tinha o objetivo de retomar o controle das ruas e estradas de todo o país que se encontravam nas mãos de grupos armados sem legitimidade que infl igiam medo à população. O governo convidou a população colombiana a pegar seus carros e viajar pelo país sem medo. Ao mesmo tempo iniciava uma importante operação militar, de inteli-gência e de polícia para proteger as ruas e garantir a segurança da população. Por intermédio desse plano, o governo procurou devolver o país à população e a reativar o comércio e o turismo. Acima de tudo, esse plano, implementado numa etapa bastante inicial do novo governo, provocou um grande avanço na recuperação da confi ança e esperança na sociedade colombiana.

Não confundir rapidez com pressa nos processos políticos

Lakhdar Brahimi, ex-Representante Especial do Secretário-Geral das Nações Unidas no Iraque e no

Afeganistão, Membro do Conselho Consultivo do WDR


É importante não confundir rapidez com pressa nos processos políticos: abordagens excessivamente apressadas podem precipitar o efeito oposto naquele de quem esperamos apoio. A grande esperança da comunidade inter-nacional com relação à experiência do Iraque com democracia eleitoral proporcional em 2005 produziu uma disputa de poder que aumentou em vez de amainar a violência sectária e a constituição, que foi apressadamente produzida depois, demonstra ser de difícil implementação. Da mesma forma, as eleições de 2009 no Afeganistão demonstraram prejudicar em vez de reforçar as percepções de legitimidade institucional no futuro próximo.

As opções não são mutuamente excludentes — existe uma grande demanda mundial por governança mais inclusiva e mais ágil e as eleições podem ser um meio crucial de atender a essa demanda. Mas seu sentido de oportunidade exige muita atenção. Na maioria dos países, as tradições democráticas levaram um tempo considerável para se desenvolverem. Da mesma forma, os atuais esforços de democratização exigem atenção às heranças históricas e às divergências políticas existentes e devem ser vistos como um processo contínuo de transformação social e o desenvolvimento de uma ampla gama de instituições que proporcionam freios e contrapesos em vez de um “evento” identifi cável. A democratização não começa nem termina com eleições.

R E C U R S O 3 Experiências dos países com a construção de confi ança e transformação das instituições para a segurança cidadã, justiça e empregos — refl exões dos Membros do Conselho Consultivo do WDRs (continuação)


empregos em prazo mais longo. O Relatório

apresenta primeiro as ferramentas básicas e

depois examina como diferenciar as estratégias

e a programação para as diferentes circunstân-

cias dos países, usando avaliações de riscos e

oportunidades específi cas para os países.

Sinais políticos e de políticas para construir coalizões colaborativas e sufi cientemente inclusivas

Existe uma semelhança surpreendente entre

os países no que se referem aos sinais que com

maior frequência constroem a confi ança e as

coalizões colaborativas (Consultar Recurso 4).

Podem incluir ações imediatas em nomea-

ções nacionais ou locais confi áveis, em trans-

parência e, em alguns casos, na remoção dos

fatores considerados negativos, tais como

leis discriminatórias. As forças de segurança

podem ser redistribuídas como um sinal posi-

tivo de atenção a áreas de insegurança, mas

também como um sinal de que o governo reco-

nhece onde determinadas unidades têm um

histórico de falta de confi ança ou abuso com

as comunidades e as substitui. Medidas para

aumentar a transparência das informações e

os processos de tomada de decisão podem ser

importantes na construção da confi ança, bem

como para fi xar a base para a transformação

institucional sustentada.

Os sinais podem ser também anún-

cios de ações futuras — a seleção de dois ou

três resultados preliminares-chave; o foco

do planejamento militar e policial sobre as

metas de segurança cidadã; ou a defi nição

de abordagens e cronologia para a reforma

política, descentralização ou justiça tran-

sicional. A garantia de que os sinais polí-

ticos e de políticas tenham uma abrangência

realista e possam ser aplicados é importante

para administrar as expectativas — fi xando-

-os ao planejamento nacional e aos processos

orçamentários e discutindo antecipadamente

com parceiros internacionais qualquer apoio

externo necessário.

Quando os sinais estão relacionados à ação

futura, sua credibilidade será aumentada pelos

mecanismos de compromisso que convencem

as partes interessadas de que eles serão real-

mente implementados e não haverá retro-

cesso. Exemplos são as agências executoras

multissetoriais independentes da Colômbia

e Indonésia e monitores terceirizados, tais

como a missão conjunta de monitoramento

A assistência internacional também precisa

ser diferente em situações frágeis. O requisito

de gerar resultados rápidos da construção de

confi ança confere importância particular à

velocidade. O foco na construção de coalizões

colaborativas e sufi cientemente inclusivas,

bem como na segurança cidadã, justiça e

empregos reúne uma gama maior de capaci-

dades internacionais que precisam trabalhar

em harmonia — por exemplo, para mediação,

direitos humanos e assistência à segurança,

além de ajuda humanitária e ao desenvolvi-

mento. Nos lugares onde a situação política

é frágil e a capacidade dos sistemas locais de

garantir a responsabilização é insufi ciente,

as iniciativas internacionais — tais como

mecanismos de reconhecimento e sanção

— também desempenham um papel signi-

fi cativo. Tomemos como exemplo um dos

menores países da África Ocidental que recen-

temente passaram por golpes de estado. Os

mecanismos locais para solucionar a situação

de forma pacífi ca são limitados e a pressão

da União Africana (UA) e da Comunidade

Econômica dos Estados da África Ocidental

(ECOWAS) para o retorno a um caminho

constitucional é crucial. Portanto, o reconhe-

cimento regional e global de uma liderança

responsável pode ser importante para reforçar

os incentivos e sistemas de responsabilização

no âmbito nacional.

Ferramentas práticas de políticas e programas para os atores dos países

O WDR apresenta uma maneira diferente

de pensar as abordagens de prevenção da

violência e de recuperação em situações

frágeis. Ele não tem a intenção de ser um “livro

de receitas” — cada país tem um contexto

político diferente e não há uma solução que

atenda a todos. Embora a opção de medidas

de geração de confi ança e de abordagens de

construção de instituições precise ser adap-

tada a cada país, um conjunto de ferramentas

básicas que surge da experiência pode servir

de base para essa adaptação. Essas ferramentas

essenciais incluem as opções por sinais e

mecanismos de compromisso para construir

coalizões colaborativas, demonstrando um

rompimento com o passado e construindo a

confi ança com resultados positivos. Incluem

também uma descrição do programa capaz

de oferecer resultados rápidos e fornecimento

institucional de segurança cidadã, justiça e

Visão geral 17


SEGURANÇA CIDADÃ,JUSTIÇA E EMPREGOS

RECUPERAÇÃO DA CO

NFIA

NÇA

TRAN

SFORM

AÇÃO

DE INSTITUIÇÕES

RECUPERAÇÃO D

A CON

FIAN

ÇA

RECUPERAÇÃO DA CO

NFIA

NÇA

TRAN

SFORM

AÇÃO

DE INSTITUIÇÕES

TRAN

SFORM



TENSÃOEXTERNA


TENSÃOEXTERNA


CITIZEN SECURITY,JUSTICE, AND JOBS

SEGURANÇA CIDADÃ, JUSTIÇAE EMPREGOS

TENSÃOEXTERNA

TRAN

SFORM

AÇÃO

DE INSTITUIÇÕES

TRAN

SFORM

AÇÃO

DE INSTITUIÇÕES

TRAN

SFORM




Recurso 4: Ferramentas essenciaisRECUPERAÇÃO DA CONFIANÇA

TRANSFORMANDO INSTITUIÇÕES

AÇÃO NACIONAL PARA GERENCIAR A TENSÃO EXTERNA

INDICADORES DE RESULTADOS VIÁVEIS PARA SE DEMONSTRAR O PROGRESSO GERAL

Sinais: Políticas e Sinais: Mecanismos prioridades futuras Ações imediatas de compromisso Ações de apoio

Segurança cidadã Justiça Empregos e serviços associados



• Objetivos de segurança

cidadã

• Princípios-chave e

cronogramas realistas

para a reforma política,

descentralização, corrupção,

justiça transicional

• Mescla de Estado,

comunidade, ONG e

capacidade internacional

Reforma do setor de segurança:

• Projetada para proporcionar

benefícios da segurança cidadã

• Aumentos de capacidade vincu-

lados à repetição de resultados de

desempenho realistas e funções de

justiça

• Desmantelamento de redes crimi-

nosas mediante a supervisão por

civis, avaliações e transparência

das despesas do orçamento

• Uso de sistemas de pouco dispen-

diosos para o policiamento rural

e comunitário

• Cooperação nas fronteiras

• Polícia militar e inteligência

fi nanceira

• Mortes violentas

• Pesquisa de percepções sobre

os aumentos/diminuições da

segurança.

• Pesquisas com vítimas

• Capacidade em etapas e responsa-

bilização em funções de segurança

especializada

• Nomeações confi áveis

• Transparência nas despesas

• Alocações de recursos para

áreas prioritárias

• Redistribuição das forças de

segurança

• Remoção das políticas

discriminatórias

• Independência dos órgãos

executores

• Monitoramento de terceiro

independente

• Sistemas nacionais-

internacionais com duas

autoridades

• Execução internacional de

uma ou mais funções-chave

Reforma do setor judiciário:

independência e vínculo com as reformas

de segurança, fortalecimento do processa-

mento dos números de casos básicos;

ampliação dos serviços de justiça; uso de

mecanismos tradicionais/comunitários

Divisão em etapas e medidas de combate

à corrupção: demonstrar que os recursos

nacionais podem ser utilizados para o bem

público antes de desmantelar os sistemas

de arrendamento; captura do controle de

aluguéis e uso de mecanismos de respon-

sabilização social

• Respostas coordenadas dos lados da

oferta e da procura

• Investigações conjuntas e litígios nas

jurisdições

• Criação de vínculos entre os sistemas

formal e informal

• Pesquisas de percepção por grupos (étnicos,

geográfi cos, religiosos, de classe) acerca

do aumento ou não de seu bem-estar com

o tempo e em relação com outros.

• Pesquisa de percepção sobre confi ança nas

instituições e sobre corrupção

• Indicadores de governança redirecionados para

resultados para resultados e grau de progresso

dentro de cronogramas historicamente realistas

• Dados de pesquisas de domicílios sobre

desigualdades verticais e horizontais e acesso

o a serviços de justiça

• Reforma política e eleitoral

• Descentralização

• Justiça transicional

• Reformas abrangentes de combate

à corrupção

• Avaliações de riscos

e prioridades

• Comunicação dos custos

da inércia

• Planos simples e medições

do progresso em 2-3

resultados preliminares

• Comunicação estratégica

Programas multissetoriais de empoderamento da

comunidade: associação de segurança cidadã, emprego,

justiça, educação e infraestrutura

Programas de emprego: simplifi cação normativa e recupe-

ração da infraestrutura para a criação de empregos para o

setor privado, programas públicos de longo prazo,

expansão de ativos, programas de cadeia de valor, apoio ao

setor informal, migração da mão de obra, empoderamento

econômico das mulheres e expansão de ativos.

Prestação de serviços humanitários e de proteção social:

com a transição planejada do suprimento internacional.

Política macroeconômica: foco na volatilidade do preço ao

consumidor e emprego

• Capacidade administrativa complementar conjunta

• Elaboração de programas de desenvolvimento

transnacional

• Percepção sobre o aumento ou não das

oportunidades de emprego

• Pesquisas de preço (para implicações

sobre rendimentos reais)

• Dados de domicílios acerca de emprego

e participação da força de trabalho

• Reformas econômicas estruturais, tais como a privatização

• Reformas da educação e saúde

• Inclusão de grupos marginalizados

Reformas de fundamentos e abordagens de “melhor ajuste”

Programas graduais e sistemáticos

Curto

prazo

Prazo

mais

longo


• Os líderes precisam apoderar-se das

oportunidades antes que a violência

cresça ou recrudesça.

Estrutura de programa nacional para restabelecer a confi ança e transformar as instituições

As ferramentas essenciais do programa que

emergem das diferentes experiências dos

países são mantidas em pequeno número deli-

beradamente para refl etir as lições dos países

relacionadas ao foco e às prioridades. Todas

elas são projetadas para serem implementadas

em etapas, em grandes programas nacionais

ou subnacionais em vez de em pequenos

projetos. Incluem programas multissetoriais

que vinculam as estruturas comunitárias

ao Estado; reforma do setor de segurança;

reforma da justiça; política e programas

nacionais de emprego; serviços correlatos que

apoiam a segurança cidadã, justiça e criação

de empregos, tais como eletricidade e proteção

social; e abordagens escalonadas contra a

corrupção. Incluem ainda programas que

podem ser cruciais para a prevenção contínua

da violência: reforma política, descentra-

lização, justiça transicional e reforma da

educação, em que a atenção sistemática se faz

necessária depois que as reformas prelimi-

nares na segurança cidadã, justiça e empregos

começaram a progredir.

As cinco principais lições do que funciona

na estrutura dos programas são:

• Programas que apoiem as relações entre o

Estado e a sociedade em áreas de insegu-

rança. Eles incluem programas comunitá-

rios para a prevenção da violência, emprego

e prestação de serviços associados e acesso

à justiça e à solução de controvérsias locais.

Entre os exemplos estão: policiamento

comunitário em uma ampla variedade de

países de renda alta, média e baixa, o

Programa Nacional de Solidariedade do

Afeganistão e os programas multissetoriais

de prevenção da violência na América

Latina.63

• Programas complementares para trans-

formação institucional nas áreas prioritá-

rias de segurança e justiça. Os programas

preliminares de reforma devem enfocar

funções básicas simples (como o processa-

mento do número de atendimentos penais,

investigação básica adequada e procedi-

mentos de detenção); incluem a supervisão

de Aceh ASEAN-EU (Associação das Nações

do Sudeste da Ásia — União Europeia).60 A

adoção de uma autoridade única ou duas

autoridades (dual-key) sobre uma ou mais

funções que envolvam órgãos internacio-

nais — como ocorre com o Programa de

Governança e Gestão Econômica na Libéria,

de administração conjunta,61 a Comissão

Internacional Contra a Impunidade na

Guatemala (CICIG),62 ou com as missões

de paz da ONU que têm responsabilidade

executiva de policiar — também é um meca-

nismo de compromisso quando a capaci-

dade institucional e a responsabilização são

frágeis.

Uma vigorosa comunicação estratégica

acerca desses sinais de mudança é sempre

importante — as ações e mudanças de polí-

ticas não podem infl uenciar os comporta-

mentos a menos que as pessoas saibam que

elas ocorreram e como elas se inserem em

uma visão mais ampla. Quando os riscos de

aumento da crise não são completamente

reconhecidos por todos os líderes nacionais, a

divulgação de uma mensagem precisa e irre-

futável acerca das consequências da ausência

de ação pode ajudar a estimular o ímpeto por

progresso. Essa narrativa pode ser acompa-

nhada por análises socioeconômicas — que

demonstrem de que modo o aumento da

violência e o fracasso das instituições estão

fazendo com que áreas nacionais ou subna-

cionais fi quem muito atrasadas com relação

aos seus vizinhos no avanço do desenvolvi-

mento; ou que mostrem como outros países

que não trataram o aumento das ameaças

enfrentaram consequências graves e dura-

douras para o desenvolvimento. A análise do

WDR oferece algumas mensagens claras:

• Nenhum país ou região pode se permitir

ignorar áreas onde ciclos repetidos de

violência prosperam e os cidadãos estão

distanciados do Estado.

• Desemprego, corrupção e exclusão

aumentam os riscos de violência — ao

passo que as instituições legítimas e a

governança que conferem a todos uma

parcela de participação na prosperidade

nacional são o sistema imune que protege

contra os diferentes tipos de violência.

• A segurança cidadã é um objetivo priori-

tário em situações de fragilidade, apoiada

por justiça e empregos.

Visão geral 19

por civis, avaliações e transparência das

despesas orçamentárias para desbaratar

redes secretas ou criminosas; e harmo-

nizar o ritmo da reforma entre a polícia e

os sistemas civis de justiça para evitar situ-

ações em que o aumento da capacidade

policial resulte em detenções prolongadas

ou na liberação de delinquentes de volta à

comunidade sem o devido processo.

• Programas de criação de empregos “De

volta ao básico”. Esses programas incluem

obras públicas em grande escala baseadas

na comunidade, tais como as que a Índia e

a Indonésia utilizam em todo o país, inclu-

sive em comunidades marginalizadas e

afetadas pela violência; simplifi cação

normativa do setor privado e tratamento

dos gargalos na infraestrutura (particular-

mente eletricidade, que é a principal limi-

tação para as empresas em áreas frágeis e

violentas); e acesso ao fi nanciamento e aos

investimentos para unir produtores e

mercados, como nas iniciativas de café,

laticínios e turismo no Kosovo e em

Ruanda.64

• A participação das mulheres em programas

de segurança, justiça e empoderamento

econômico, tais como as reformas na

Nicarágua, Libéria e Serra Leoa para intro-

duzir funcionárias do sexo feminino e

serviço específi co de gênero na força poli-

cial; e iniciativas de empoderamento

econômico no Nepal, que abordou as ques-

tões das funções de gênero — que haviam

sido motivo de discórdia em áreas de inse-

gurança — com o fornecimento de fi nan-

ciamento e treinamento empresarial para

grupos de mulheres.65

• Iniciativas focadas no combate à corrupção

que demonstram que iniciativas novas

podem ser bem administradas. As ferra-

mentas incluem o uso da capacidade do

setor privado para monitorar funções

vulneráveis à grande corrupção, como na

inspeção fl orestal na Libéria e na arreca-

dação alfandegária de Moçambique, asso-

ciado aos mecanismos de responsabili-

zação social que utilizam a publicação

transparente das despesas e o monitora-

mento da comunidade/sociedade civil para

garantir que os recursos cheguem aos seus

destinos.66

Alguns dos resultados preliminares da

geração de confi ança que podem ser enfocados

por meio desses programas incluem a liber-

dade de movimento pelas rotas de trânsito,

o fornecimento de eletricidade, o número

de empresas registradas e dias de emprego

criados, o processamento de casos judiciais e

a redução da impunidade mediante avaliações

ou processo judicial. O crucial aqui é que os

resultados preliminares aumentem a moti-

vação das instituições nacionais e estimulem

as iniciativas corretas para a criação de insti-

tuições futuras.

Por exemplo: se as forças de segurança

receberem metas baseadas no número de

combatentes rebeldes mortos ou capturados

ou, ainda, de criminosos presos, elas poderão

utilizar abordagens coercitivas, sem qualquer

incentivo à geração de confi ança no longo

prazo com as comunidades que evitarão que

a violência recrudesça. As metas baseadas na

segurança cidadã (liberdade de movimento

etc.), por outro lado, criam incentivos de

longo prazo para a função das forças de segu-

rança na sustentação da unidade nacional e na

efi cácia das relações entre o Estado e a socie-

dade. Da mesma forma, se os serviços e as

obras públicas forem prestados somente por

intermédio de programas nacionais ditados

de cima para baixo, haverá poucos incentivos

para as comunidades assumirem a responsa-

bilidade pela prevenção da violência ou para

as instituições nacionais se responsabilizarem

pela proteção de todos os cidadãos vulne-

ráveis, homens e mulheres. Uma mistura de

abordagens estatais e não-estatais, de baixo

para cima e de cima para baixo, é a melhor

base para a transformação institucional de

longo prazo.

O escalonamento das transições a partir

da ajuda humanitária também é uma parte

importante da transformação das instituições.

Nos países em que as tensões atuais esmagam

em grande parte a capacidade das instituições

nacionais, os reformadores nacionais geral-

mente recorrem à capacidade humanitária

internacional para oferecer resultados preli-

minares. Esses programas podem ser efi cazes

para salvar vidas, gerar confi ança e ampliar

a capacidade nacional. Mas é difícil decidir

acerca do tempo necessário para passar essas

funções para as instituições nacionais. Para

os programas de alimentos isso geralmente

signifi ca a redução do fornecimento antes

das colheitas locais e a mudança de distri-

buição geral para programas direcionados em


Mobilização do apoio internacional

Algumas restrições ao apoio internacional vêm

de políticas e sistemas estabelecidos nas sedes

de órgãos multilaterais e países doadores. As

ações relativas a essas questões são discutidas

na Parte 3, sob o título Orientações para a

Política Internacional. Os líderes nacionais e

seus parceiros nesse campo não podem defi nir

individualmente essas mudanças mais amplas

no sistema internacional, mas podem maxi-

mizar os benefícios do apoio existente.

É de grande valia quando os líderes nacio-

nais e seus parceiros internacionais nesse

campo apresentam prioridades claras do

programa relacionadas a segurança, justiça e

desenvolvimento. As experiências dos países

indicam que as iniciativas precisam focar em

somente dois ou três resultados rápidos para

gerar a confi ança e na construção de insti-

tuições restritas e realistas. As prioridades

são mais bem apresentadas em um número

bastante limitado de programas claros — tais

como intervenções baseadas na comunidade

em áreas sem segurança, segurança de desloca-

mento nas principais vias — como na Libéria69

após a guerra civil e na Colômbia70 diante da

violência da criminalidade em 2002. O uso do

processo de orçamento nacional para decidir

acerca dos programas prioritários coordena

mensagens e desenvolve a cooperação na

implementação entre os ministérios envol-

vidos com segurança e desenvolvimento.

Os líderes nacionais também podem

produzir resultados melhores a partir da

assistência externa fi cando alertas às necessi-

dades de parceiros internacionais para apre-

sentar resultados e administrar os riscos. Os

parceiros internacionais têm suas próprias

tensões internas — demonstrar que a assis-

tência não está sendo utilizada erradamente e

atribuir resultados aos seus empreendimentos.

Uma conversa sincera sobre os riscos e resul-

tados ajuda a encontrar maneiras de transpor

as diferenças. Na Indonésia, após o tsunami

e o acordo de paz de Aceh, por exemplo, o

governo acordou com os doadores que a assis-

tência recebida teria uma “marca conjunta” da

Agência de Reconstrução da Indonésia e dos

doadores, como medida especial de trans-

parência para permitir que ambas as partes

demonstrassem resultados visíveis e adminis-

trassem os riscos ao mesmo tempo em que

consolidavam a legitimidade das relações entre

o Estado e a sociedade após a crise. Um “pacto

duplo” entre os governos e seus cidadãos e

coordenação com os órgãos de proteção social

do governo, quando possível. Para as áreas

da saúde, educação, água e saneamento, isso

signifi ca a redução gradual das funções inter-

nacionais enquanto a capacidade das institui-

ções nacionais ou locais aumenta — como na

transição da prestação de serviços de saúde de

estrangeiros para nacionais no Timor Leste,

que passaram da execução internacional para

a contratação de ONGs internacionais pelo

governo e depois para a gestão do próprio

governo.67

Iniciativas regionais e transnacionais

As sociedades não se podem dar ao luxo de

transformar suas instituições isoladamente

— precisam ao mesmo tempo administrar as

tensões externas, quer geradas por choques

econômicos, que pelo tráfi co e corrupção

internacionais. Muitas dessas questões estão

além do controle de cada Estado-nação e a

última seção do Relatório analisa a política

internacional para reduzir as tensões externas.

Os líderes nacionais podem desempenhar

um papel signifi cativo no incentivo à ampla

cooperação regional ou global acerca de ques-

tões como o tráfi co de drogas e a cooperação

bilateral. As possíveis iniciativas incluem:

• Abertura para discutir segurança e coope-

ração para o desenvolvimento entre regiões

fronteiriças sem segurança, baseadas em

metas compartilhadas de segurança

cidadã, justiça e empregos em vez de

unicamente em operações militares.

Programas de desenvolvimento transfron-

teiriço podem envolver simplesmente

acordos especiais para compartilhar lições.

Mas pode também transformar-se em

acordos formais conjuntos para planejar e

monitorar programas de desenvolvimento

em áreas de fronteira sem segurança e

transformar-se em disposições específi cas

para ajudar áreas sem costa marítima a

obterem acesso aos mercados.

• Processos conjuntos para investigar e

processar incidentes de corrupção capazes

de alimentar a violência, como fi zeram o

Haiti e a Nigéria (com os Estados Unidos e

o Reino Unido) no combate à corrupção e à

lavagem de dinheiro.68 Esses processos

podem gerar capacidade em jurisdições

mais frágeis e fornecer resultados que não

poderiam ser obtidos por uma jurisdição

isoladamente.

Visão geral 21

essa lacuna.72 O países de renda média e

alta utilizam pesquisas o tempo todo para

fornecer feedback aos governos acerca do

progresso e dos riscos, mas elas são pouco

utilizadas em países frágeis e de renda baixa.

A mensuração direta de melhorias na segu-

rança também pode demonstrar progresso

rápido, mas embora os dados sobre mortes

violentas sejam bastante fáceis de coletar, eles

não estão disponíveis para os países que mais

se benefi ciariam deles: Estados frágeis de

baixa renda.

Diferenciação entre estratégia e programas para o contextode cada país

Embora exista um conjunto básico de

ferramentas que emergem da experiência,

cada país precisa avaliar suas circunstâncias

e adaptar as lições de outros ao contexto

político local. Cada país enfrenta tensões

diferentes, diferentes desafi os às instituições,

diferentes grupos interessados que precisam

ser envolvidos para fazer diferença e diversos

tipos de oportunidades de transição. As dife-

renças não são preto ou branco, mas ocorrem

em um espectro — cada país terá diferentes

manifestações de violência, diferentes combi-

nações de tensões internas e externas e dife-

rentes desafi os institucionais — e esses fatores

irão mudar com o tempo. Mas todos os países

enfrentam alguns aspectos dessa mescla.

O Relatório cobre algumas das principais dife-

renças nas circunstâncias dos países mediante

a diferenciação simples demonstrada acima.

Os reformadores nacionais e seus inter-

locutores nos países precisam tomar dois

tipos de decisão em cada etapa da geração de

confi ança e reforma institucional, levando em

conta o contexto político local. A primeira é

decidir os tipos de sinais — ações imediatas e

divulgações dos resultados iniciais, bem como

políticas de longo prazo — que podem ajudar

entre os Estados e seus parceiros internacio-

nais, proposto inicialmente por Ashraf Ghani

e Clare Lockhart, é outra forma de adminis-

trar as diferentes perspectivas sobre o risco, a

velocidade da resposta e o compromisso com

instituições nacionais — tornando explícita

a responsabilização dupla dos recursos dos

doadores.71

Monitoramento de resultados

Para avaliar o êxito dos programas e adaptá-los

quando surgem problemas, os reformadores

nacionais e seus parceiros internacionais no

país também precisam de informações acerca

dos resultados gerais da redução da violência

e acerca da confi ança dos cidadãos nas metas

de segurança, justiça e empregos em intervalos

regulares. Para a maioria dos países em desen-

volvimento, os Objetivos de Desenvolvimento

do Milênio (ODMs) e as metas e indicadores

associados a eles são a estrutura internacional

dominante. Os ODMs elevaram o perfi l do

desenvolvimento humano abrangente e conti-

nuam a ser importantes objetivos de longo

prazo para os países que enfrentam a fragi-

lidade e a violência. Mas eles têm inconve-

nientes quanto a sua importância direta para

o progresso na prevenção e recuperação da

violência. Não cobrem a segurança cidadã,

justiça ou empregos. Eles se movem lenta-

mente e, portanto, não oferecem aos reforma-

dores nacionais ou a seus parceiros interna-

cionais as espirais de feedback rápido capazes

de demonstrar áreas de progresso e identifi car

riscos novos ou remanescentes.

Um complemento útil para os ODMs

seriam indicadores que medissem mais dire-

tamente a redução da violência, a geração

de confi ança bem como a segurança cidadã,

justiça e emprego (Recurso 4). Os dados

de pesquisas com cidadãos, notoriamente

ausentes em muitos países frágeis e afetados

por confl itos poderiam ajudar a preencher

Espectros de desafi os e oportunidades em situações específi cas

Tipos de violência: Civil e/ou criminal e/ou transfronteiriça e/ou subnacional e/ou ideológica

Oportunidade de transição: Gradual/limitada

a espaço imediato/importante para a mudança

Principais partes interessadas: Partes interessadas

internas versus externas; partes interessadas estatais

vs. não-estatais; partes interessadas de baixa renda

vs. de renda média-alta

Principais tensões: Tensões internas vs. externas;

níveis elevados vs. níveis baixos de divisões entre

os grupos

Desafi os institucionais: Grau de capacidade,

responsabilização e inclusão


qualquer é menos importante do que os défi -

cits institucionais subjacentes que permitam

ciclos repetidos de violência — e que aborda-

gens de sucesso para tratar da violência polí-

tica, comunitária e criminal tenham muito em

comum. Mas a mescla de diferentes tipos de

violência não afeta a estratégia. A desigualdade

entre grupos étnicos, religiosos ou geográfi cos

é importante como um risco de confl ito civil

— programas de emprego e serviços focariam

então a igualdade e oportunidades de ligação

entre esses grupos. Mas para a violência

criminal organizada, a desigualdade entre

ricos e pobres importa mais (independente de

identidades étnicas ou religiosas). A violência

com fortes ligações internacionais — crimi-

nalidade organizada, recrutamento interna-

cional em movimentos ideológicos — exige

maior cooperação internacional.

As circunstâncias do país também fazem

diferença para o desenho do programa,

exigindo as condições políticas locais “mais

bem ajustadas”. Por exemplo, as aborda-

gens comunitárias multissetoriais podem ser

efi cazes em contextos tão diferentes quanto

os da Costa do Marfi m, Guatemala e Irlanda

do Norte — mas seria necessário mais atenção

na Costa do Marfi m e Irlanda do Norte para

garantir que essas abordagens não fossem

vistas como direcionadas a um grupo étnico

ou religioso mas, em vez disso, como cria-

doras de vínculos entre grupos. A Colômbia e

o Haiti estão considerando a reforma no setor

de justiça, mas os problemas de responsabili-

zação e capacidade são um grande desafi o no

Haiti e as reformas teriam sido concebidas em

conformidade.75 Nos países de renda média

com instituições sólidas que enfrentam desa-

fi os de exclusão e responsabilização, lições

sobre o desenho do programa, sucessos e

oportunidades perdidas virão principalmente

dos países que enfrentaram circunstâncias

similares, tais como as transições democrá-

ticas na América Latina, Indonésia, Europa

Ocidental ou África do Sul. Portanto, os refor-

madores nacionais e seus parceiros interna-

cionais precisam refl etir sobre a economia

política de intervenções e adaptar o desenho

do programa a esse contexto (Recurso 5).

Cada país precisa de sua própria avaliação

de riscos e prioridades para desenhar a estra-

tégia e os programas mais adequados ao seu

contexto político. As ferramentas de avaliação

internacional, tais como as avaliações das

necessidades pós-confl ito/pós-crise, podem

a construir coalizões colaborativas “sufi ciente-

mente inclusivas”. O segundo é decidir sobre

o desenho dos programas prioritários para

iniciar a transformação institucional.

Na diferenciação entre os sinais polí-

ticos e de políticas, fazem diferença o tipo de

tensões enfrentadas e os grupos interessados

cujo apoio é mais necessário para a ação

efi caz. Quando cisões étnicas, geográfi cas ou

religiosas estiverem associadas ao confl ito e

quando a cooperação entre esses grupos for

crucial para o progresso, a credibilidade das

indicações poderá depender de as pessoas

gozarem ou não de respeito entre os grupos.

Quando a corrupção representar uma tensão

grave, a credibilidade das principais indica-

ções poderá depender da reputação de inte-

gridade dos indivíduos.

O tipo de momento de transição também

faz diferença. No fi nal das guerras do Japão

e da República da Coreia, no nascimento

da nova nação do Timor Leste, na primeira

eleição pós-guerra da Libéria, na vitória

militar na Nicarágua e após o genocídio de

Ruanda, havia mais espaço para anúncios

rápidos de mudança política, social e institu-

cional de longo prazo do que existe hoje para

o governo de coalizão no Quênia ou outras

situações de reforma negociada.

Capacidade institucional, responsabili-

zação e confi ança entre os grupos também

afetam as escolhas e o calendário dos anún-

cios políticos preliminares. Em países com

instituições fortes mas que foram conside-

radas ilegítimas porque são excludentes,

abusivas ou irresponsáveis (como em algumas

transições a partir de regimes autoritários),

a ação relativa à transparência, participação

e justiça pode ser mais importante para a

geração de confi ança de curto prazo do que

o fornecimento de bens e serviços. Quando

a coesão social está dividida em facções,

pode ser necessário tempo para construir a

confi ança entre os grupos antes de tentar-se

uma reforma mais ampla. Na África do Sul,

por exemplo, os líderes sabiamente deram

tempo para a reforma constitucional e o

desenvolvimento de confi ança entre grupos

antes da primeira eleição pós-apartheit.73 E na

Irlanda do Norte a transferência das funções

de segurança e justiça para o governo local

foram retardadas até que a confi ança e a

responsabilização aumentassem.74

Uma mensagem essencial é que a manifes-

tação particular de violência em um momento

Visão geral 23

Especifi camente, embora existam processos

para prestar a assistência pós-guerra típica

dos paradigmas do século XX, dispensa-se

pouca atenção no que se refere a ajudar países

que lutam para impedir ciclos repetidos de

violência política e criminosa (Recurso 6,

Figura 6.1) e aos desafi os envolvidos na trans-

formação de instituições para fornecer segu-

rança cidadã, justiça e empregos. Os processos

internos dos organismos internacionais são

muito lentos, muito fragmentados, muito

dependentes de sistemas paralelos e muito

rápidos para deixar o cenário, e há divisões

signifi cativas entre os atores internacionais.

O conjunto de ferramentas preventivas

no sistema internacional tem melhorado,

com aumentos na capacidade de mediação

global e regional78 e nos programas que

apoiam esforços de colaboração locais e

nacionais para mediar a violência. Os exem-

plos incluem os comitês da paz de Gana

apoiados pelo Programa das Nações Unidas

para o Desenvolvimento (PNUD) e pelo

Departamento de Assuntos Políticos das

Nações Unidas (UNDPA)79 e pelos projetos

comunitários do Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID) para a segurança

cidadã. Esses programas geralmente apoiam

atividades relacionadas à segurança cidadã,

justiça e empregos, mas elas não integram as

principais tendências sobre desenvolvimento,

diplomacia e segurança. A mediação sob os

auspícios da ONU, de mecanismos regional

e de ONGs tem tido um papel signifi cativo

em uma gama de casos — desde a mediação

UA-ONU-ECOWAS na África Ocidental para

a facilitação das Nações Unidas do Acordo

de Bonn do Afeganistão, até iniciativas não

governamentais, tais como o Centro para o

Diálogo Humanitário e a Iniciativa de Gestão

da Crise em Aceh.80

Mas esses programas ainda não são desen-

volvidos em grande escala. Para os países é

muito mais difícil obter assistência interna-

cional para apoiar o desenvolvimento de suas

forças policiais e judiciárias do que de suas

forças militares. Assistência internacional para

o desenvolvimento econômico tende a apoiar

mais facilmente a política macroeconômica e

capacidades de saúde ou educação do que a

criação de empregos. A capacidade policial, o

desenvolvimento doutrinário e o treinamento

da ONU melhoraram, mas não estão inteira-

mente vinculados a capacidades de justiça.

Embora alguns órgãos bilaterais forneçam

identifi car os riscos e as prioridades. Essas

avaliações poderiam ser intensifi cadas com:

• A adaptação periódica e frequente das

avaliações em diferentes momentos de

transição, inclusive quando os riscos são

maiores, e não somente após uma crise.

• A identifi cação das características especí-

fi cas de oportunidades de transição, pres-

sões, desafi os institucionais, partes interes-

sadas e instituições que fornecem

segurança cidadã, justiça e empregos.

• Identifi cação das prioridades a partir da

perspectiva do cidadão e das partes interes-

sadas por meio de grupos de interesse ou

pesquisas de opinião, como fez a África do

Sul ao desenvolver suas prioridades de

reconstrução ou como fez o Paquistão ao

avaliar as fontes de violência nas regiões

fronteiriças.76

• A análise explícita do histórico de inicia-

tivas passadas, como fez a Colômbia ao

revisar pontos fracos e fortes de iniciativas

anteriores para solucionar a violência no

início dos anos 2000.77

• Com uma abordagem mais realista a

respeito do número de prioridades identifi -

cadas e dos cronogramas, assim como com

as mudanças recomendadas para a

avaliação conjunta das necessidades pós-

-crise das Nações Unidas –Banco Mundial–

União Europeia.

PARTE 3: REDUÇÃO DOS RISCOS DE VIOLÊNCIA — ORIENTAÇÕES DA POLÍTICA INTERNACIONAL

A ação internacional proporcionou grandes

benefícios para o progresso da segurança e

da prosperidade. É difícil imaginar como

os líderes comprometidos da Europa do

pós-Segunda Guerra Mundial, Indonésia,

República da Coreia, Libéria, Moçambique,

Irlanda do Norte ou Timor-Leste teriam esta-

bilizado seus países sem a ajuda de outros

países. Muitos indivíduos que trabalham

em Estados frágeis e afetados por confl itos

são profi ssionais dedicados tentando apoiar

esforços nacionais. Mas eles são limitados

por estruturas, ferramentas e processos proje-

tados para diferentes contextos e fi nalidades.


RECURSO 5 Adaptando o desenho do programa do nível comunitário ao contexto do país

Países: Afeganistão, Burundi, Camboja, Colômbia, Indonésia, Nepal, Ruanda

Os elementos básicos de um programa de desenvolvimento

comunitário pós-confl ito são simples e podem ser adap-

tados a uma ampla série de contextos nacionais. Todos os

programas comunitários sob os auspícios do Estado consistem,

essencialmente, em mecanismos de tomada de decisões pela

comunidade para determinar prioridades bem como o forneci-

mento de fundos e ajuda técnica para implementá-las. Neste

modelo há uma grande discrepância que pode ser adaptada a

diferentes tipos de pressões e capacidades institucionais assim

como a diferentes oportunidades de transição. As três impor-

tantes fontes de discrepância dizem respeito à forma como é

realizada a tomada de decisões pela comunidade, quem controla

os fundos e que lugar os programas ocupam no governo.

Diferentes pressões, capacidade e responsabilização institu-

cional afetam a tomada de decisão pela comunidade. Em muitas

áreas violentas, os conselhos comunitários foram destruídos ou

estão desacreditados. Uma primeira etapa importante é reesta-

belecer formas participativas de representação confi áveis. Em

Burundi, por exemplo, uma ONG local organizou eleições para

comitês representativos para lidar com desenvolvimento comu-

nitário das comunas participantes, que englobavam diferentes

grupos étnicos. Do mesmo modo, o Programa Nacional de

Solidariedade do Afeganistão deu início a eleições no nível das

aldeias para formar um conselho de desenvolvimento comuni-

tário. Mas os programas da Indonésia para as áreas afetadas por

confl itos de Aceh, Maluku, Sulawesi e Kalimantan não reali-

zaram novas eleições comunitárias. Os conselhos comunitários

estavam basicamente intactos e as leis nacionais haviam provi-

denciado eleições democráticas locais nas aldeias. A Indonésia

também tentou separar subsídios para aldeias de muçulmanos e

cristãos para minimizar tensões intercomunitárias, mas acabou

por usar fundos e conselhos comuns para superar as divisões

entre essas comunidades.

Os diferentes desafi os institucionais também afetam aqueles

que detêm os fundos. Os programas devem pesar as compensa-

ções entre o primeiro objetivo de geração da confi ança com os

riscos da perda de dinheiro ou a apropriação dos recursos por

parte da elite, conforme mostrado nos seguintes exemplos:

• Na Indonésia, onde a capacidade local era muito sólida, os

conselhos subdistritais estabeleceram unidades de gestão

fi nanceira que são periodicamente auditadas, mas têm total

responsabilidade em todos os aspectos do desempenho

fi nanceiro.

• No Burundi, a falta de progresso na descentralização geral e

as difi culdades no monitoramento dos fundos por meio de

estruturas comunitárias signifi cavam que a responsabilidade

pela gestão dos fundos era das ONGs parceiras.

• No Programa Nacional de Solidariedade do Afeganistão, as

ONGs também assumiram a responsabilidade inicial pela

gestão dos fundos enquanto os conselhos eram treinados em

escrituração contábil, mas em um ano os subsídios em bloco

começaram a ser transferidos diretamente para os

conselhos.

• Na Colômbia, onde os principais desafi os institucionais eram

aproximar o Estado das comunidades e superar a descon-

fi ança entre as agências governamentais civis e as de segu-

rança, os fundos eram mantidos por cada ministério do

governo, mas as aprovações de atividades eram dadas por

equipes multissetoriais nos escritórios de representação.

• No Nepal, os programas comunitários mostram o conjunto

completo: alguns programas delegam a principal responsabi-

lidade pela supervisão dos fundos para as ONGs parceiras;

em outros programas, tais como o amplo programa de escolas

de aldeia, as comissões de escolas comunitárias são os

proprietários legais das instalações das escolas e podem usar

os fundos do governo para contratar e formar seu pessoal.

O tipo de momento de transição afeta a forma como as estru-

turas de tomada de decisão da comunidade se alinham com a

administração formal do governo. Muitos países que estão

saindo do confl ito também passarão por importantes reformas

constitucionais e administrativas ao mesmo tempo em que os

programas comunitários de resposta rápida serão lançados.

Pode ser difícil alinhar os conselhos comunitários com as estru-

turas emergentes do governo. No Programa Nacional de

Solidariedade do Afeganistão, por exemplo, os Conselhos de

Desenvolvimento Comunitário, embora constituídos sob uma

lei vice-presidencial de 2007, ainda estão sob revisão para inte-

gração formal na estrutura administrativa nacional. No

Programa Seila do Camboja, os conselhos foram lançados sob os

auspícios do Programa das Nações Unidas para o

Desenvolvimento (PNUD) e depois passaram para a estrutura

da comuna do governo recentemente formada. Em Ruanda,

uma maior oportunidade de mudança após o genocídio signi-

fi cou que os conselhos podiam ser integrados aos planos de

descentralização do governo desde o início.

Fonte: Guggenheim 2011.

Visão geral 25

assistência.84 Em uma pesquisa recente da

Comissão Europeia sobre a assistência para

o Camboja, mais de 35% de todos os projetos

tinham uma duração inferior a um ano e 66%

duravam menos de três anos. Apesar da neces-

sidade de uma assistência mais consistente e

sustentada, a ajuda para Estados frágeis é

muito mais volátil do que a ajuda para Estados

não frágeis — na verdade, duas vezes mais

volátil, com uma perda em efi ciência estimada

em 2,5% do PIB para Estados benefi ciários

(Recurso 6, Figuras F6.2 e F6.3).85

A ação regional e global sobre as tensões

externas é uma parte importante da redução

de riscos, mas a assistência ainda é focada

principalmente no nível de cada país.

Alguns processos inovadores contra o tráfi co

combinam incentivos de oferta e demanda

e os esforços de várias partes interessadas

em países desenvolvidos e em desenvolvi-

mento86 — um é o Esquema de Certifi cação

do Processo Kimberley para conter a venda de

diamantes ligados ao confl ito.87 No entanto,

ainda está faltando um princípio geral de

co-responsabilidade, combinando ações de

oferta e demanda e cooperação entre regiões

desenvolvidas e em desenvolvimento. Os

esforços atuais sofrem com a defi ciência e

a fragmentação nos sistemas fi nanceiros

usados para “seguir o dinheiro” que fl ui de

transações corruptas. E são restritos por uma

multiplicação de iniciativas multinacionais

fracas e confl itantes no lugar de abordagens

regionais sólidas e bem dotadas de recursos.

Apesar de algumas exceções — os programas

regionais de longa duração do Banco de

Desenvolvimento Asiático e da União

Europeia, os escritórios do Departamento

de Assuntos Políticos da ONU e aumentos

recentes nos empréstimos regionais feitos pelo

Banco Mundial — a maioria dos doadores de

ajuda para o desenvolvimento focam princi-

palmente no apoio nacional, em vez de focar

no apoio regional.

O panorama internacional está se tornando

mais complexo. O fi m da Guerra Fria teve o

potencial para antecipar uma nova era de

consenso no apoio internacional à violência

e áreas afetadas por confl itos. Na verdade, a

última década tem presenciado um aumento

na complexidade e problemas contínuos de

coordenação. Os atores políticos, de segurança,

humanitários e de desenvolvimento, presentes

no contexto de cada país, tornaram-se mais

numerosos. Acordos legais que estabelecem

assistência especializada para reforma da

segurança e justiça, suas capacidades são

relativamente novas e pouco desenvolvidas

em comparação a outras áreas. Instituições

fi nanceiras internacionais e assistência econô-

mica bilateral tendem a focar principalmente

o crescimento e não na geração de empregos.

Segurança cidadã, justiça e empregos não são

mencionados nos ODMs.

Todos os programas descritos acima

exigem ação vinculada de atores da diplo-

macia, da segurança e do desenvolvimento

e, às vezes, atores humanitários. No entanto,

esses atores geralmente avaliam prioridades

e desenvolvem seus programas separada-

mente, com esforços para ajudar reformadores

nacionais a desenvolver programas unifi cados

como exceção e não como regra. As “missões

integradas” da ONU e várias iniciativas de

“governo integral” e “sistemas integrais”,

tanto bilaterais como regionais, surgiram

para superar o desafi o de unifi car estratégias

e operações de desenvolvimento, segurança

e diplomacia.81 Mas diferentes disciplinas

trazem com elas diferentes objetivos, prazos

de planejamento, processos de tomada de

decisão, fl uxos de fi nanciamentos e tipos de

cálculo de risco.82

De modo geral, a assistência costuma ser

lenta para chegar apesar dos esforços da ONU

e das instituições fi nanceiras internacionais, e

os doadores bilaterais para estabelecer meca-

nismos rápidos de desembolsos e implemen-

tação. A ajuda é fragmentada em pequenos

projetos, tornando difícil para os governos

concentrar esforços em alguns resultados

chave. A Organização para a Cooperação

e Desenvolvimento Econômico (OCDE)

pesquisou em 2004 que em 11 países frágeis

havia uma média de 38 atividades por doador,

cada projeto com um montante médio de

apenas US$ 1.1 milhão — muito pouco para

a maior parte ter algum impacto sobre os

desafi os de transformação institucional.83 Os

doadores de ajuda geralmente operam em

países frágeis por meio de sistemas paralelos

às instituições nacionais — com unidades de

projeto separadas para ajuda ao desenvolvi-

mento e com programas humanitários imple-

mentados por meio de ONGs internacionais.

Apesar do progresso na ampliação dos hori-

zontes temporais das missões de manutenção

da paz e de alguns tipos de assistência, o sistema

é restrito por um foco de curto prazo em opor-

tunidades pós-confl ito e alta volatilidade em


muito sensíveis aos riscos de uma crítica

interna sobre desperdício, abuso, corrupção

e falta de resultados em programas de

doadores. Os atores internacionais precisam

ser responsabilizados por seus cidadãos e

contribuintes, assim como pelas necessidades

nacionais de seus parceiros e essas

expectativas podem estar em confl ito (fi gura

3.1).

O lento progresso na mudança do

comportamento dos doadores é proveniente

desses incentivos subjacentes. Por exemplo,

realizar pequenos projetos por meio de

sistemas paralelos, focando na “forma e

não na função” da mudança (com ênfase

nas eleições, leis-modelo de aquisições e

comissões de combate à corrupção e defesa

dos direitos humanos) e evitar compromissos

com o reforço de instituições de maior risco

— tudo isso ajuda os doadores a gerenciarem

as expectativas internas de resultados e a

crítica pelo insucesso. No rigoroso ambiente

fi scal de hoje de muitos doadores, o dilema

é se tornar mais proeminente, e não menos.

As pressões internas também contribuem

para divisões entre doadores, pois alguns

doadores enfrentam muito mais pressão

interna do que outros sobre corrupção,

igualdade de gêneros ou a necessidade de

mostrar benefícios econômicos em seu

país resultantes da ajuda além-mar. A

responsabilização em favor de contribuintes

é uma faceta desejável da ajuda de doadores

— mas o desafi o é ajustar as expectativas

internas às necessidades e realidades da

assistência no terreno.

padrões para uma liderança nacional

responsável se tornaram mais complicados

com o decorrer do tempo: A Convenção das

Nações Unidas contra o Genocídio, de 1948

, tem 17 parágrafos em vigor; a Convenção

contra a Corrupção, de 2003, tem 455. Nos

países da OCDE, há opiniões divididas

sobre o papel relativo da assistência para

segurança e desenvolvimento e sobre a

ajuda dada pelas instituições nacionais. O

aumento na assistência proveniente de países

de renda média, com um histórico de apoio

solidário, não somente traz nova energia,

recursos e ideias valiosos, mas também

novos desafi os nas diferentes visões dos

atores internacionais. As consultas da WDR

frequentemente revelam opiniões divididas

entre os atores nacionais, órgãos regionais,

países de renda média e doadores da OCDE

sobre o que é realista esperar de uma

liderança nacional ao melhorar a governança,

sobre que período e sobre as “formas” versus

as “funções” de uma boa governança (eleições

versus práticas e processos democráticos

mais amplos; minimizar a corrupção na

prática versus estabelecer leis de aquisições e

comissões anticorrupção).

A responsabilização dupla está no âmago

do comportamento internacional. Os atores

internacionais sabem que é necessário uma

participação mais rápida, mais inteligente

e de longo prazo por meio de instituições

nacionais e regionais para ajudar sociedades

a se fortalecerem. Mas como foi destacado

pela Rede Internacional sobre Confl ito e

Fragilidade da OCDE88, eles também são

F I G U R A 3.1 O dilema da responsabilização dupla para doadores comprometidos com ambientes frágeis e em confl ito

Atores

Nacionais

Atores

Internacionais

Grupos de representantes

nacionais

Grupos eleitorais internos

e órgãos deliberativos.

Responsabilização

Responsabilização

Responsabilização

Responsabilização

Diferentes perspectivas

de riscos e resultados


F I G U R A F 6.3 Ajuda com períodos de restrições e incentivos: A volatilidade nos Estados frágeis selecionados

Os quatro países abaixo fornecem uma ilustração. Não raramente

a ajuda total para Burundi, República Centro-Africana, Guiné-Bissau

e Haiti caía de 20 a 30% em um ano e aumentava até 50% no ano

seguinte (ajuda humanitária e perdão da dívida, excluídos dessas

estatísticas, aumentariam ainda mais a volatilidade).

Fonte: Cálculos da equipe do WDR baseados em OECD 2010d.

RECURSO 6 Padrões de assistência internacional para países afetados pela violência

F I G U R A F 6.1 Apoio internacional desigual na África Ocidental — pós-confl ito supera a prevenção

Um conceito isolado de progresso e as difi culdades de prevenção levaram a um foco excessivo nas transições pós-confl ito.

A quantidade de verba para ajuda e para a manutenção da paz direcionada aos países após o fi m de uma guerra civil

ultrapassa bastante o que é fornecido a países que lutam para impedir um agravamento do confl ito.

Fonte: Cálculos da equipe do WDR baseados em OECD 2010d.

F I G U R A F 6.2 A volatilidade da ajuda aumenta com a duração da violência

Nos últimos 20 anos, os países que sofreram períodos mais longos de fragilidade, violência ou confl ito experimentaram mais volatilidade em sua ajuda. Figura 6.2 mostra que o coefi ciente de variação da assistência ofi cial ao desenvolvimento(ODA, do inglês “offi cial development assistance”), total líquida, excluindo o perdão da dívida, é mais alto em países que sofreram violência prolongada desde 1990. Esta relação, refl etida pela linha de tendência de crescimento, é estatisticamente signifi cativa e sugere que, em média, um país que sofreu 20 anos de violência experimentou duas vezes mais volatilidade na ajuda do que um país que não sofreu violências. A volatilidade das receitas tem custos consideráveis para todos os governos, mas especialmente em situações frágeis nas quais ela pode sabotar esforços de reforma.

Fonte: Cálculos da equipe do WDR baseados na OCDE 2010d.

Libéria (períodoem destaque:2004 a 2008)

Serra Leoa(período em

destaque:2000 a 2003)

Guiné(período em

destaque: 2008)

Guiné-Bissau(período em

destaque:2002 a 2005)

Togo (períodoem destaque:2005 a 2008)

Média global para países

de baixa renda

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

África Ocidental, países selecionados (2000 a 2008)

De

spe

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ota

l, p

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cap

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ção

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100

150

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Var

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o %

an

ual

da

aju

da

pe

r ca

pit

a

Burundi República Centro-Africana

Guiné-Bissau Haiti

Visão geral 27


As respostas multilaterais também são

restritas por acordos históricos adequados

a ambientes mais estáveis. Por exemplo, os

procedimentos de aquisições de instituições

fi nanceiras foram baseados na suposição

de uma segurança contínua, em um nível

razoável de capacidade institucional estatal

e em mercados competitivos. Portanto, eles

têm difi culdade de se adaptar a situações em

que as condições de segurança mudam entre

a elaboração e a licitação de um projeto,

onde um pequeno número de interlocu-

tores qualifi cados dos governos lutam para

gerenciar uma complexa documentação de

aquisições e onde o número de empreiteiros

qualifi cados preparados para concorrer

e mobilizar é muito limitado. Da mesma

forma, o Secretariado da ONU desenvolveu

originalmente sistemas de aquisições proje-

tados para sua função, como o serviço de

assessoramento na sede e no secretariado da

Assembleia Geral. Mas quando as operações

de manutenção da paz foram lançadas, esses

sistemas foram ampliados com relativamente

pouca adaptação, apesar da diferença nos

contextos e objetivos.

Para alcançar uma mudança real nas

abordagens que podem restaurar a confi ança

e evitar a recorrência de riscos, os atores

internacionais podem considerar quatro

medidas para melhorar as respostas globais

para segurança e desenvolvimento, como a

fi gura a seguir:

• Medida 1: Prestar assistência mais espe-

cializada, e mais integrada, para a segu-

rança cidadã, justiça e empregos —

voltada para a prevenção de situações

imediatas de pós-confl ito e aumento de

riscos.

• Medida 2: Reformar os sistemas internos

dos organismos para permitir que uma

ação rápida restaure a confi ança e

promova um reforço institucional de

longo prazo em apoio aos esforços

nacionais.

• Medida 3: Atuar regional e globalmente

sobre as tensões externas.

• Medida 4: Reunir o apoio dos países de

renda baixa, média e alta e de instituições

globais e regionais, para refl etir o pano-

rama em transformação da política e

assistência internacionais.

Medida 1: Prestar assistência especializada para prevenção por meio de segurança cidadã, justiça e empregos

Os vínculos entre o desenvolvimento e a segu-

rança são aplicados em todas as áreas empe-

nhadas em prevenir a violência política ou

criminosa em larga escala. Tanto a violência

política como a violência criminal precisa de

um enfoque inovador, que vá além do para-

digma de desenvolvimento tradicional. Os

problemas da segurança cidadã e das queixas

sobre justiça e empregos não são periféricos

para “integrar” a dimensão do desenvolvi-

mento. Elas são de várias formas um problema

para os países maiores e mais prósperos que

enfrentam violência subnacional urbana e

rural, para os países que estão emergindo de

confl ito e fragilidade que precisam prevenir

a recorrência e para regiões que enfrentam

ameaças novas ou ressurgentes de protesto

e instabilidade social. O fortalecimento de

instituições que proporcionam segurança

cidadã, justiça e empregos é crucial para a

prevenção da violência e instabilidade tal ação

não é uma “fórmula mágica” capaz de impedir

todo episódio de violência, mas é crucial para

mudar as probabilidades de violência e para

uma redução contínua dos riscos.

Uma lição importante sobre prevenção

bem-sucedida e a recuperação pós-violência

é que a segurança, a justiça e as pressões

econômicas estão vinculadas: abordagens

que tentam resolvê-las por meio de soluções

ligadas exclusivamente ao militar, à justiça ou

ao desenvolvimento irão fracassar. É neces-

sário um conjunto de programas especia-

lizados em ambientes frágeis, combinando

elementos de transformação na segurança,

justiça e economia. Mas como essas áreas são

cobertas por diferentes órgãos internacionais,

tanto bilaterais como multilaterais, é raro

obter uma ação combinada em um contexto

de programa global. Um conjunto especiali-

zado de programas combinados de segurança-

-justiça-desenvolvimento precisa visar um

efeito catalítico, apoiando esforços colabora-

tivos nacionais para vencer esses desafi os. As

mudanças nas abordagens dos organismos

internacionais para apoiar tais programas

incluiriam (fi gura 3.2):

• Passar de um esporádico alerta antecipado

para uma avaliação de risco contínua

sempre que uma legitimidade institucional

APOIO EXTERNOE INCENTIVOS

VIOLÊNCIAe FRAGILIDADE

SEGURANÇA CIDADÃ, JUSTIÇA E EMPREGOS

RECUPERAÇÃO DA CONFIANÇA

TRAN

SFORM


RECUPERAÇÃO DA CO

NFIA

NÇA

RECUPERAÇÃO DA CO

NFIA

NÇA

TRAN

SFORM


TRAN

SFORM


TENSÃOEXTERNA

desenvolvimentoesfera diplomática

esfera humanitáriasegurança

UMA NOVA FORMA DE SE FAZER NEGÓCIOS

Passando de alerta antecipado para avaliação contínua do risco.Apoio orçamentário e assistência técnica para segurança cidadã e justiça em equipes conjuntasRecursos financeiros no apoio aos acordos colaborativos e mediadosProcessos de planejamento unificadoProgramas Estado-comunidade, Estado-ONG, Estado-setor privado para a prestação de serviços e prevenção da violência multissetorialApoio humanitário para sistemas de proteção do Estado

Visão geral 29

F I G U R A 3.2 Ação combinada nas esferas de segurança, desenvolvimento e humanitária para os atores externos apoiarem as transformações institucionais nacionais


e justiça, enquanto parceiros com

conhecimento especializado em segu-

rança e justiça podem contribuir para

a geração de capacidades técnicas,

como foi feito no Timor-Leste durante

a preparação para a independência.89

➢ Programas comunitários multissetoriais

que envolvem policiamento e justiça,

além de atividades de desenvolvimento,

tais como as iniciativas na América

Latina para prestar serviços locais de

justiça e solução de controvérsias, poli-

ciamento comunitário, emprego e trei-

namento, espaços comerciais e públicos

seguros, programas socioculturais que

promovam a tolerância.

• Criar instalações para mediadores e

enviados especiais (internos e internacio-

nais) para aproveitar uma perícia mais

apoiada por órgãos internacionais, tanto

para informar sobre acordos de transição

como para estimular recursos para ativi-

dades integradas identifi cadas colaborati-

vamente pelas partes diferentes de um

precária e tensões internas e externas indi-

carem a necessidade de atenção à prevenção

e a capacidades de processos de reformas

pacífi cas.

• Simplifi car os mecanismos atuais de

avaliação e planejamento para prestar aos

países um processo que apoie um planeja-

mento nacional que inclua as áreas polí-

ticas, humanitárias, de justiça, segurança e

desenvolvimento.

• Passar da retórica de coordenação para

programas de apoio combinados de segu-

rança, justiça e empregos locais e serviços

associados, cada qual dentro de seus

respectivos mandatos e sua respectiva

técnica. Duas prioridades de programas

combinados são:

➢ Assistência técnica e fi nanciamento

para reformas na segurança e justiça

apoiadas por equipes combinadas.

Entidades de desenvolvimento, por

exemplo, podem apoiar medidas para

abordar processos de orçamento e

despesas nas funções de segurança


entre a gestão das fi nanças públicas e o reforço

institucional, administração jurídica, desen-

volvimento de sistemas de justiça e aborda-

gens multissetoriais no âmbito da comuni-

dade que combinam serviços comunitários

de policiamento e justiça com programas de

coesão social, desenvolvimento e criação de

empregos. Mas as IFIs não são equipadas para

liderar o apoio internacional especializado

nessas áreas. Uma clara liderança no sistema

da ONU ajudaria nessa iniciativa.

Agências com competência econômica

precisam prestar mais atenção à questão dos

empregos. Programas nacionais de obras

públicas baseadas na comunidade devem

receber um apoio maior e prazo mais longo

em situações frágeis, em reconhecimento ao

tempo necessário para que o setor privado

absorva o desemprego de jovens. Outros

programas prioritários para a criação de

empregos incluem investimentos para o apoio

da infraestrutura, em particular, eletricidade

e trânsito. Um terceiro grupo de programas

é aquele que investe em aptidões e experi-

ência de trabalho; desenvolve vínculos entre

produtores, comerciantes e consumidores; e

expande o acesso a fi nanciamentos e ativos,

por exemplo, por meio de habitação de baixa

renda. As atuais instituições fi nanceiras inter-

nacionais e as iniciativas da ONU focadas na

criação de empregos devem abordar explici-

tamente as necessidades específi cas das áreas

afetadas pela fragilidade, confl ito e violência,

reconhecendo que a criação de empregos

nessas situações pode ir além dos benefícios

materiais ao fornecer uma função produtiva e

uma ocupação para os jovens, e ao avaliar e

expandir os exemplos de políticas de emprego

mais bem ajustadas para as situações frágeis

apresentadas neste Relatório. A iniciativa

global de empregos deve incluir o redirecio-

namento para os riscos representados pelo

emprego de jovens.

Essas abordagens ajudariam. Mas é

provável que haja uma pressão contínua das

grandes populações jovens desempregadas,

a menos que seja criada uma iniciativa inter-

nacional mais signifi cativa. Uma abordagem

mais arrojada poderia reunir capacidades

de entidades de desenvolvimento, do setor

privado, fundações e ONGs em uma nova

parceria global para estimular investimentos

em países e comunidades onde o alto desem-

prego e a desocupação social contribuem para

confl ito. Isso deve incluir esforços especí-

fi cos para apoiar a função cada vez mais

importante de instituições regionais e

subregionais, tais como UA e ECOWAS,

fornecendo-lhes vínculos específi cos com a

técnica de desenvolvimento.

• Considerar quando a ajuda humanitária

pode ser integrada aos sistemas nacionais

sem comprometer os princípios humanitá-

rios — com base na boa prática atual do

PNUD, Fundo das Nações Unidas para a

Infância (UNICEF), Organização Mundial

de Saúde (OMS), Programa Mundial de

Alimentos (PMA) e outros, ao combinar

ajuda humanitária com geração de capaci-

dades, usando pessoal local e estruturas da

comunidade e comprando alimentos

localmente.

Para implementar esses programas seriam

necessárias mudanças na capacidade interna-

cional. A segurança cidadã e a justiça requerem

capacidades novas e interligadas para lidar

com as repetidas ondas de violência política e

criminal. O ponto inicial para uma capacidade

mais profunda nesta área é o investimento do

governo em pessoal treinado de prontidão

para ocupar uma série de funções de polícia

executiva e de aconselhamento, funções corre-

cionais e de justiça. Os Estados precisarão de

reservas da polícia e da justiça para responder

com efi cácia à violência contemporânea, utili-

zando pessoal aposentado, voluntários em

atividade e unidades constituídas de polícia de

alguns países. Em segundo lugar, essas capaci-

dades devem ser treinadas e implantadas, sob

uma doutrina compartilhada para vencer os

desafi os de coerência apresentados por dife-

rentes modelos nacionais de policiamento.90

Um maior investimento por meio da ONU e

de centros regionais no desenvolvimento de

uma doutrina conjunta e treinamento prévio

de capacidades do governo aumentaria a

efi cácia e reduziria a incoerência.

Por último, a responsabilidade pelo

trabalho de reforma da justiça deve ser

esclarecida na estrutura internacional para

permitir que órgãos multilaterais e bilaterais

invistam no desenvolvimento das capacidades

e especializações necessárias. Há áreas onde, a

pedido do governo, o Banco Mundial e outras

IFIs podem considerar o desempenho de

uma função mais ampla em apoio à base do

desenvolvimento na prevenção da violência

em seus mandatos — tais como os vínculos

Visão geral 31

• Esperar um certo grau de falhas nos

programas que requerem inovação e parti-

cipação de instituições precárias em

ambientes de risco e adaptá-los de modo

apropriado.

A gestão de riscos de doadores também

depende basicamente dos controles na sede e

não de mecanismos de prestação “mais bem

ajustados” às condições locais. Esta abor-

dagem pode gerenciar riscos de doadores, mas

limita o progresso real no reforço institucional

disponível. Uma alternativa é adotar uma

participação mais rápida por meio de institui-

ções nacionais, mas variar as formas como a

ajuda é prestada para gerenciar riscos e resul-

tados. Alguns doadores têm uma tolerância

mais alta a riscos e serão capazes de escolher

modos que passam mais diretamente pelos

orçamentos nacionais e instituições; outros

precisarão de uma maior supervisão ou envol-

vimento não estatal na prestação. Três opções

complementares:

• Variar os mecanismos de supervisão e

implementação quando participar por meio

de instituições nacionais. Mecanismos de

supervisão para adaptação ao risco incluem

mudar de apoio orçamentário para despesa

“rastreada” por meio de sistemas do

governo92 e de relatórios regulares e meca-

nismo de controle interno para agentes de

monitoramento fi nanceiro independente,

monitoramento independente de reclama-

ções e agentes técnicos independentes.

Variações nos mecanismos de implemen-

tação incluem estruturas comunitárias,

sociedade civil, setor privado, ONU e outros

órgãos executores internacionais nos

programas de prestação, conjuntamente

com instituições governamentais.

• Em situações de risco extremo, quando os

doadores normalmente se desligariam,

cumpre tomar medidas para que a capaci-

dade executiva complemente os sistemas

de controle nacionais, como em

mecanismos de “chave dupla”, onde a capa-

cidade de gestão de linhas internacionais

trabalha junto com participantes nacionais

e processos de entidades regidas por dire-

torias conjuntas nacionais e internacionais.

Nem todos os governos desejarão consi-

derar essas opções. Quando é assim, usar as

estruturas locais de pessoal e comunidade

para fornecer programas humanitários,

os riscos de um confl ito. Ao focar principal-

mente na criação de empregos por meio de

fi nanciamento de projetos, serviços de assesso-

ramento, treinamento, colocação no emprego

e garantias para apoiar pequenas e médias

empresas, a iniciativa também poderia apoiar

iniciativas socioculturais que promovem uma

boa governança, capacidades colaborativas em

comunidades, tolerância social e reconheci-

mento do papel socioeconômico dos jovens.

As capacidades do setor privado a serem

aproveitadas incluiriam grandes empresas

que negociam e investem em áreas inseguras

(criando vínculos com os empresários locais),

assim como empresas de tecnologia que

podem ajudar com conectividade e treina-

mento em áreas inseguras remotas.

Medida 2: Transformando procedimentos e gestão de riscos e resultados em agências internacionais

Para implementar programas rápidos, susten-

tados e integrados para a segurança cidadã,

justiça e empregos, as entidades internacionais

precisam de reformas internas. Para o grupo

de líderes de Estados frágeis do G-7+, que

começou a se reunir regularmente como parte

do Diálogo Internacional sobre Consolidação

da Paz e Fortalecimento do Estado, reformar

os procedimentos internos da entidade, espe-

cialmente os procedimentos de aquisições,

foi a sugestão número um para a reforma

internacional.91 As agências internacionais

não conseguem responder rapidamente para

restaurar a confi ança ou prestar apoio insti-

tucional profundo se seu orçamento, pessoal,

procedimentos de aprovação e contratação

levarem meses e defi nirem pré-requisitos

irreais para a capacidade institucional.

Sistemas de agências internacionais exigiriam

mudanças fundamentais para implementar

esses programas de maneira efi caz, com base

nos quatro princípios a seguir (como abordar

essa implementação é tratado no Recurso 7):

• Aceitar os vínculos entre a segurança e os

resultados do desenvolvimento.

• Basear os processos fi duciários no mundo

real de situações frágeis e afetadas pela

violência: insegurança, falta de mercados

competitivos e instituições precárias.

• Equilibrar os riscos de ação com os riscos

de inação.



R E C U R S O 7 Reformas de agências internas

Reflexões de Membros do Conselho Consultivo do WDR: Ação rápida? Gana ajuda a restaurar a eletricidade na Libéria

Ellen Johnson Sirleaf, Presidente da Libéria; Membro do Conselho Consultivo do WDR

Após a eleição de 2005 na Libéria, o novo governo anunciou um plano de 100 dias que incluiu a reparação da eletricidade para determinadas áreas da capital, para ajudar a restaurar a confi ança no Estado e dinamizar a recuperação nas atividades econômicas e serviços básicos. Com o apoio da ECOWAS, o governo da Libéria contatou vários doadores para obter ajuda, uma vez que o novo governo estava sem recursos e capacidade institucional de implementação. Nenhum dos doadores tradicionais, formados pela ONU, Banco Mundial, Banco Africano de Desenvolvimento, União Europeia e USAID, foram capazes de fornecer os geradores necessários para este empreendimento dentro do prazo desejado e de acordo com seus sistemas regulares. O governo da Libéria foi eventual-mente bem-sucedido em garantir a ajuda do governo de Gana, que forneceu dois geradores que ajudaram a restaurar a eletricidade em algumas áreas urbanas.

A experiência liberiana assinala duas importantes lições. Primeiro, a necessidade de uma consulta antecipada entre os governos nacionais e os parceiros internacionais sobre o realismo na produção de resultados rápidos e na demonstração de progresso para as populações locais. Segundo, o desafi o das infl exibilidades dos sistemas dos doadores incapazes de prestar determinados tipos de assistência rápida. Na realidade, a UE, a USAID e o Banco Mundial foram capazes de prestar outros tipos de apoio (combustível, restauração das linhas de transmissão) para o sistema de eletricidade em 100 dias, mas nenhum dos doadores pôde atender à necessidade específi ca de geradores. De fato, é preciso reconsiderar as políticas e processos atuais para modifi car o que chamo de conformismo procedimental para países em situações de crise.

Opções de aplicação dos princípios do WDR para a reforma de agências internas em diferentes contextos

Aceitar os vínculos entre segurança e os resultados do desenvolvimento

As intervenções socioeconômicas em situações de insegurança podem ser justifi cadamente criadas para contribuir para resultados relacionados a segurança cidadã e a justiça (no programa de eletricidade da Libéria acima, um aumento da confi ança do cidadão no governo teria sido uma medida apropriada para o sucesso do programa, em vez da sustentabilidade do fornecimento de eletricidade). Os programas de segurança também podem ser criados para contribuir para os resultados do desenvolvimento (um aumento no comércio, por exemplo). Isso exigiria que as agências usassem indicadores de resultados fora de seus domínios “técnicos” tradicionais e trabalhassem juntos nos contextos dos programas combinados descritos acima.

Processos orçamentários e fi duciários básicos no mundo real: insegurança, falta de mercados perfeitamente competitivos e instituições precárias

Quando a insegurança é alta, tanto os custos quanto os benefícios das intervenções podem mudar dramaticamente em um período curto. Isso argumenta em favor de uma maior fl exibilidade no orçamento administrativo e planejamento de pessoal. Nos orçamentos dos programas, isso signifi ca um cuidadoso sequenciamento no qual alguns programas serão mais benéfi cos em uma data posterior, mas também implica em dar um grande peso à velocidade (sobre algumas preocupações com a economia e a qualidade) na contratação onde os benefícios de uma ação rápida são altos. Quando os mercados competitivos são muito restritos e não são transparentes, diferentes controles de aquisições — tais como pré-licitação internacional de acordo com contratos com quantidade variável ou processos de contratação que permitem negociações diretas com o conhecimento de mercados regionais — podem ser apropriados. Quando a capacidade institucional é insufi ciente, os procedimentos precisam ser refi nados para o nível mais simples do devido processo, juntamente com mecanismos fl exíveis para realizar algumas atividades em nome de instituições benefi ciárias.

Equilibrar os riscos de ação com os riscos de inação

Fora do plano dos desastres naturais, os atores internacionais geralmente tendem a ser mais sensíveis ao risco de que seu apoio seja um tiro pela culatra nas críticas sobre desperdícios ou abusos do que ao risco de que atrasos em seu apoio aumentem o potencial para violência ou sabotem iniciativas de reformas promissoras. Ao descentralizar uma maior responsabilidade e responsabilização para uma equipe internacional no terreno, pode-se aumentar a receptividade aos riscos da inação. A publicação transparente dos resultados em relação aos cronogramas previstos para a liberação dos fundos de doadores — e razões para atrasos — também ajudaria.

Esperar um grau de falhas nos programas em ambientes de riscos e adaptar de modo apropriado

Como os retornos de programas bem-sucedidos são altos, a assistência internacional pode arcar com uma taxa de falhas mais alta em situações violentas. Não é como a maioria dos trabalhos de assistência, contudo: os doadores esperam certo grau de sucesso em ambientes de risco assim como em ambientes seguros. Uma melhor abordagem é adaptar os princípios do setor privado ao investimento do capital de risco para apoiar situações frágeis e afetadas por confl itos: conduzir vários tipos diferentes de abordagens para ver qual funciona melhor; aceitar uma taxa de falhas mais alta; avaliar rigorosamente e adaptar rapidamente; e ampliar as abordagens que estão funcionando.

Visão geral 33

desde lentidão até falta de gerenciamento de

expectativas, passando pelo sucesso variável

de se trabalhar por meio de sistemas nacio-

nais.94 Os programas combinados de segu-

rança-justiça-desenvolvimento e as reformas

de agências internas descritas acima ajuda-

riam a atenuar esse.

As agências internacionais precisam

pensar cuidadosamente em como estender

a duração da assistência para conhecer as

realidades da transformação institucional

no decorrer de uma geração, sem elevar os

custos. Nos programas humanitários em

crises prolongadas, aproveitar as iniciativas

existentes para apoiar a contratação de pessoal

local, compras locais e produção na comu-

nidade pode aumentar o impacto sobre o

reforço institucional e reduzir os custos unitá-

rios. Para a manutenção da paz, há potencial

para uma maior utilização de acordos mais

fl exíveis, incluindo garantias de segurança de

longo prazo, onde forças fora do país comple-

mentam as forças locais durante períodos

tensos ou ampliam a alavancagem da manu-

tenção de paz externa após a conclusão das

missões — conforme sugerido nas contribui-

ções fornecidas pela UA e pelo Departamento

de Operações de Manutenção da Paz da ONU

para este Relatório. A melhor obtenção de

recursos para mediação e facilitação diplomá-

tica também é uma vitória fácil, uma vez que

têm custo baixo e podem reduzir as probabili-

dades de confl ito.

Para as agências de desenvolvimento,

a redução da volatilidade de fl uxos para

programas que geram resultados na segurança

cidadã, justiça e empregos — ou simples-

mente preservar a coesão social e a capacidade

humana e institucional — pode aumentar o

impacto sem aumentar o custo geral. Como

já foi descrito, a volatilidade reduz bastante

a efi cácia da ajuda e é duas vezes mais alta

para países frágeis e afetados por confl itos do

que para outros países em desenvolvimento,

apesar de sua maior necessidade de persis-

tência em criar instituições sociais e governa-

mentais. Há opções para a redução da volati-

lidade, incluindo a prestação de um volume

limitado de assistência com base em moda-

lidades apropriadas (conforme descrito pelo

membro do Conselho Consultivo Paul Collier,

no capítulo 9), complementando as alocações

da ajuda para os Estados mais frágeis quando

tipos específi cos de programas tiverem

demonstrado a capacidade de cumprir os

econômicos e sociais ainda mantém algum

foco na capacidade institucional local,

atenuando a fuga de cérebros para

o exterior.

• Aumentar as contingências nos orça-

mentos, de acordo com premissas de plane-

jamentos transparentes. Quando a gover-

nança é volátil, os orçamentos de programas

de desenvolvimento, assim como os orça-

mentos para missões políticas e de manu-

tenção da paz, se benefi ciariam com

medidas de maior contingência de modo

que mecanismos de implementação e ativi-

dades sejam ajustados quando novos riscos

e oportunidades surgirem, sem prejudicar o

apoio geral. As premissas de planejamento

para tais contingências — por exemplo,

esses mecanismos de supervisão adicionais

serão adotados se determinadas medidas de

governança estabelecidas se deteriorarem

— devem ser transparentes tanto para os

governos benefi ciários quanto para os

órgãos deliberativos de entidades

internacionais.

Para alcançar resultados em larga escala,

a reunião de recursos em fundos fi duciários

de vários doadores (MDTFs, do inglês multi-

donor trust funds) também é uma opção

efi caz, uma vez que ela oferece aos governos

benefi ciários maiores programas individuais

e parceiros internacionais como forma de

apoiar programas que ultrapassam bastante

sua própria contribuição nacional. Também

pode ser uma forma efi caz de reunir riscos,

passando a carga da responsabilidade pelos

riscos de desperdício, abuso ou corrupção

dos ombros de cada doador individual para

o sistema multilateral. Fundos fi duciários

com múltiplos doadores produziram exce-

lentes resultados em algumas situações —

fi nanciando, por exemplo, um conjunto de

programas de alto impacto no Afeganistão por

meio do Fundo Fiduciário para a Reconstrução

do Afeganistão (ARTF) e o Fundo para a Lei

e Ordem do Afeganistão (LOTFA), apoiando

custos iniciais essenciais e de manutenção do

sistema para a incipiente Autoridade Nacional

da Palestina sob o Fundo Holst em meados

da década de 1990 na Cisjordânia e Gaza,

ou servindo como fi nanciamento catalítico

no Nepal sob os auspícios da Comissão de

Consolidação da Paz (PBC)93. Mas o desem-

penho dos fundos fi duciários de múltiplos

doadores é variável, com críticas que variam


oferta e interdição por si sós são limitadas

nessas circunstâncias e a concorrência entre

gangues e cartéis produzem altos níveis de

violência nos países produtores e de trânsito.

Explorar os custos e benefícios de diferentes

combinações de medidas de oferta e demanda

seria uma primeira etapa para sustentar ações

de demanda mais decisivas.

Seguir o dinheiro, ou seja, o tráfi co de fl uxos

fi nanceiros ilícitos, está no âmago da ação

contra o tráfi co ilícito de drogas e de recursos

naturais. Para áreas seriamente afetadas pelo

tráfi co ilícito e pela corrupção, tais como

a América Central e a África Ocidental, a

maioria dos países não tem nada para lidar

com a capacidade nacional necessária para

reunir e processar informações sobre transa-

ções fi nanceiras sofi sticadas ou para investigar

e processar criminosos. Junto com iniciativas

que apóiam a comunidade global a solu-

cionar problemas de corrupção, tais como a

Aliança dos Caçadores de Corrupção Global

e a Iniciativa para a Recuperação de Bens

Roubados (STAR), as duas seguintes medidas

chave poderiam ajudar nesse esforço:

• Fortalecer a capacidade de conduzir

análises estratégicas desses fl uxos em um

grande volume de países, com a maioria

das transferências fi nanceiras globais.

Cerca de 15 mercados e centros fi nanceiros

importantes desempenham esse papel.

Esforços concentrados para intensifi car a

transparência e as capacidades dos centros

fi nanceiros e dos centros de inteligência

fi nanceira, assim como a análise pró-ativa

de fl uxos suspeitos e a troca de informa-

ções poderiam aumentar bastante a capaci-

dade global para detectar fl uxos fi nanceiros

ilícitos e para recuperar bens roubados.

Instituições fi nanceiras globais também

poderiam realizar análises estratégicas e

disponibilizá-las para os países afetados.

Para respeitar a privacidade, essas análises

poderiam ser baseadas em mudanças nos

fl uxos agregados e não em informações de

contas individuais.

• Expandir compromissos de Estados desen-

volvidos e centros fi nanceiros com investi-

gações conjuntas com autoridades da

segurança pública em países frágeis e

afetados pela violência. Como parte desse

compromisso, eles também poderiam

implementar programas de desenvolvi-

mento de capacidades com autoridades da

objetivos com efi cácia e em larga escala (como

proposto em um recente trabalho realizado

pelo Centro de Desenvolvimento Global)95, e

dedicar uma percentagem destinada à assis-

tência para programas maiores e de prazo

mais longo em Estados frágeis e afetados

por confl itos de acordo com o contexto da

Comissão de Assistência ao Desenvolvimento.

Para fechar o ciclo nas reformas de agên-

cias internas, os indicadores de resultados

devem ser mais direcionados às prioridades

em situações frágeis e afetadas pela violência.

As principais ferramentas dos atores nacionais

e seus interlocutores internacionais incluem

indicadores propostos para melhor capturar

tanto o progresso de curto prazo como o de

longo prazo, complementando os ODMs

(consulte o Recurso 4). O uso desses indica-

dores por agências internacionais — em todas

as divisões diplomáticas, de segurança e ajuda

— aumentaria os incentivos para respostas

mais integradas.

Medida 3: Atuar regional e globalmente para reduzir as tensões externas sobre os Estados frágeis

A ação efi caz contra o tráfi co ilegal requer a

corresponsabilidade de países produtores e

consumidores. Para conter o impacto de longo

alcance do tráfi co ilegal, é preciso reconhecer

que uma ação efi caz realizada por um único

país simplesmente empurrará o problema

para outros países e que são necessárias abor-

dagens regionais e globais. Para o tráfi co no

qual o abastecimento, o processamento e os

mercados varejistas são concentrados e facil-

mente monitorados — tal como o tráfi co de

diamantes — os esforços de interdição combi-

nados com campanhas de produtores e consu-

midores de vários grupos interessados podem

ser efi cazes. Além do Processo Kimberley para

diamantes e da Iniciativa de Transparência

das Indústrias Extrativas, o novo Convênio

de Recursos Naturais e uma recente iniciativa

do Banco Mundial/ Conferência das Nações

Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento

(UNCTAD)/Organização para a Alimentação

e Agricultura (FAO) sobre as normas para

compras de terras internacionais tem poten-

cial semelhante. Para o tráfi co de drogas, a

situação é complicada devido aos locais de

produção e instalações de processamento

ilegal altamente fragmentados. Ações de

Visão geral 35

político local e a legitimidade das institui-

ções regionais, juntamente com a capacidade

técnica e fi nanceira das agências globais.

Fornecido por meio de instituições regionais

em colaboração com organismos globais, esse

esforço poderia adaptar as lições das inicia-

tivas que já utilizaram com sucesso a capa-

cidade regional. Também poderia aproveitar

lições da cooperação internacional existente,

como da sub-região do Grande Mekong98, as

iniciativas da África Ocidental sobre tráfi co

e integração econômica99, e os programas da

União Europeia100 para as regiões fronteiriças

anteriormente afetadas por confl itos. Poderia

apoiar iniciativas políticas de instituições

regionais (como o Programa de Fronteiras da

União Africana101 e as iniciativas sub-regio-

nais da ASEAN)102, com os conhecimentos

técnicos e fi nanceiros dos parceiros globais.

Pesquisas adicionais também são neces-

sárias para acompanhar os impactos da

mudança climática sobre o tempo, a disponi-

bilidade de terras e os preços dos alimentos,

que, por sua vez, podem ter impacto no risco

de confl itos. A pesquisa atual não sugere que

a mudança climática por si só possa causar

confl itos, a não ser talvez que uma rápida dete-

rioração da disponibilidade de água acenda as

tensões existentes e enfraqueça as instituições.

Mas uma série de problemas interligados —

modifi cando os padrões globais de consumo

de energia e recursos escassos, aumentando

a demanda por alimentos importados (que

consomem insumos energéticos, terra e

água), e a realocação da terra para adaptação

climática — estão aumentando as pressões

nos Estados mais frágeis. Esses precisam de

pesquisas adicionais e atenção das políticas.

Medida 4: Organização do apoio dos países de renda baixa, média e alta e das instituições globais e regionais para refletir o panorama em evolução da assistência e das políticas internacionais

O cenário da assistência internacional nos

países frágeis e afetados pela violência mudou

nos últimos 20 anos, com mais ajuda e polí-

ticas dos países de renda média com um histó-

rico de apoio solidário. Várias instituições

regionais também têm um maior papel nas

questões de segurança e desenvolvimento.

Apesar disso, as discussões sobre violência

segurança pública em Estados frágeis —

como os nos exemplos da Nigéria e do

Haiti fornecidos acima.96

A ação regional também pode gerar opor-

tunidades positivas. Os doadores poderiam

aumentar seu apoio fi nanceiro e técnico para

a infraestrutura internacional e regional — e

várias formas de cooperação administrativa

e econômica regionais — dando prioridades

a regiões afetadas pela violência. Esse tipo de

apoio poderia assumir as seguintes formas:

• Programas de desenvolvimento transfron-

teiriço. Os atores internacionais poderiam

apoiar mais diretamente as oportunidades

de atividades transfronteiriças que inte-

gram ação sobre segurança cidadã, justiça e

empregos. Mesmo quando a colaboração

política regional ou internacional é bem

menos estabelecida, o apoio internacional

para a programação através de fronteiras

ainda será capaz de apoiar e responder aos

esforços bilaterais do governo, usando

questões de desenvolvimento tais como

infraestrutura de comércio e transporte ou

programas de saúde entre fronteiras para

apoiar o aumento gradual da confi ança. A

provisão de serviços fi nanceiros especiais

para que regiões frágeis sem saída para o

mar acessem mercados, como foi recente-

mente acordado pelas estruturas adminis-

trativas do Banco Mundial, é outra forma

de encorajar a cooperação para o desenvol-

vimento transfronteiriço.

• Capacidade administrativa regional

compartilhada. A reunião de capacidades

administrativas subregionais pode ajudar

os Estados a desenvolver capacidades insti-

tucionais que não conseguiriam gerenciar

por conta própria. Já existem bons exem-

plos de tribunais compartilhados no Caribe

e capacidade de banco central comparti-

lhado na África Ocidental.97 Embora essas

iniciativas levem tempo para serem estabe-

lecidas, elas complementam difíceis trans-

formações institucionais nacionais e

merecem a assistência de instituições de

desenvolvimento regional e internacional.

Em vez dessas abordagens um tanto

graduais para determinadas iniciativas inter-

nacionais, os doadores internacionais deve-

riam dar um passo maior na direção das

abordagens regionais. O princípio dessa

iniciativa seria aumentar o conhecimento


Estado de 15 na década de 1990 para 5 nos

anos 2000;103 e, apesar do aumento dos golpes

nos últimos cinco anos, a ação continental

para restaurar o governo constitucional tem

sido sempre forte.

Algumas ações modestas poderiam forta-

lecer a colaboração entre os países de renda

mais alta, média e mais baixa para problemas

comuns de violência e desenvolvimento,

globais e locais, tais como:

• Aumentar os intercâmbios Sul-Sul e

Sul-Norte. Os intercâmbios Sul-Sul têm

enorme potencial para fornecer capaci-

tação e lições relevantes nas atuais situa-

ções frágeis e afetadas pela violência.104 Os

países de renda média e baixa que tiveram

experiências próprias e recentes de tran-

sição têm muito a oferecer às suas contra-

partes — conforme foi demonstrado neste

Relatório, segundo o qual os países da

América Latina ofereceram perspectivas

sobre prevenção da violência urbana e

reformas da segurança e da justiça, a China

sobre a geração de empregos, a Índia sobre

obras públicas locais e práticas democrá-

ticas, os países da África e do sudeste

Asiático sobre desenvolvimento voltado

para a comunidade em áreas de confl ito.

Mas os intercâmbios Sul-Norte também

são importantes. Embora as capacidades

institucionais possam diferir, muitos

países, províncias e cidades dos países do

Sul enfrentam algumas tensões seme-

lhantes. Os enfoques do programa —

como a abordagem do tráfi co, a reinte-

gração de antigos membros de gangues e

jovens desocupados, e a promoção da tole-

rância e de laços sociais entre as comuni-

dades divididas por questões étnicas ou

religiosas — terão lições relevantes para

outros. Esses intercâmbios aumentariam a

compreensão de que os desafi os de

violência não são exclusivos dos países em

desenvolvimento e que os países em desen-

volvimento não estão sozinhos na luta para

encontrar soluções.

• Adaptar melhor a assistência interna-

cional de acordo com os esforços regionais

de governança. Quando as instituições

regionais tomam a iniciativa, como a UA

sobre constitucionalidade ou a ASEAN em

certas situações de confl itos e desastres

naturais (Recurso 8), elas têm grande

e confl itos globais, as normas de liderança

responsável para responder a esses confl itos e

a forma da assistência internacional têm sido

direcionada mais pelos atores do Norte do

que do Sul. O Diálogo Internacional sobre a

Consolidação da Paz e a Fortalecimento dos

Estados foi criado para ajudar a abordar essa

defi ciência.

A equipe do WDR realizou diversas

consultas com países afetados pela violência,

formuladores de políticas regionais e institui-

ções regionais, bem como com doadores tradi-

cionais parceiros. Foram encontradas várias

áreas de concordância — tais como o foco

na criação e governança de instituições e na

segurança cidadã, justiça e empregos — mas

também algumas áreas de diferenças. Como

já foi descrito anteriormente, essas diferenças

incluíram o que é possível esperar em termos

de liderança nacional responsável, por quanto

tempo, e questões sobre as “formas” versus

“funções” da boa governança. Os interlocu-

tores do WDR também criticaram alguns

padrões duplos que foram percebidos, que

refl etiam um sentimento de que os países e as

organizações doadoras que enfrentaram suas

próprias difi culdades internas de governança

poderiam abordar as defi ciências dos Estados

em desenvolvimento com mais humildade.

Os países desenvolvidos não estão imunes

a corrupção, suborno, abusos dos direitos

humanos ou falhas no controle adequado das

fi nanças públicas. Assim, a implementação

efi caz das normas de boa governança também

é um desafi o nos países mais avançados, prin-

cipalmente onde a comunidade internacional

teve uma função executiva ou de segurança nas

áreas afetadas pela violência.

A falta de apoio coordenado das normas

de liderança responsável é uma preocupação,

uma vez que o progresso das normas globais é

fundamental para reduzir o risco de violência.

Os padrões regionais e globais, bem como

os mecanismos de reconhecimento e sanção

em constitucionalidade, direitos humanos e

corrupção, forneceram apoio e incentivos para

os reformadores nacionais, principalmente

quando a capacidade do sistema nacional para

fornecer recompensas e responsabilização é

fraca. Por exemplo, a Declaração de Lomé

em 2000, que estabeleceu os padrões afri-

canos e um mecanismo regional de resposta

às mudanças inconstitucionais no governo,

foi associada com uma redução nos golpes de

Visão geral 37

necessários indicadores que enfoquem se os

países estão no rumo certo para fazer melho-

rias institucionais e de governança dentro dos

cronogramas geracionais realistas que os

reformadores mais rápidos conseguiram e

como os cidadãos percebem as tendências na

legitimidade e no desempenho das institui-

ções nacionais em todos os domínios de segu-

rança política e desenvolvimento. Os indi-

cadores apresentados no Recurso 4 seriam

uma maneira simples, como sugere Louise

Arbour (Recurso 8), de comparar progresso,

estagnação ou deterioração. Assegurar que

tais indicadores meçam os resultados e não

apenas a forma das instituições (leis apro-

vadas, comissões anticorrupção formadas)

também é importante para garantir que

eles incentivem e não que suprimam a ação

nacional inovadora, e que promovam o

aprendizado entre as instituições dos países

de renda baixa, média e alta. A Comissão

para a Consolidação da Paz da ONU, que

reúne os Estados frágeis, doadores, países

que contribuem com tropas e organismos

regionais, tem um potencial inexplorado de

aconselhar sobre um melhor acompanha-

mento do progresso e dos riscos, bem como

cronogramas realistas para transformação da

governança (Recurso 8).

No início desta “Visão Geral”, pergun-

tamos como a pirataria na Somália, a

violência contínua no Afeganistão ou as novas

ameaças de tráfi co de drogas nas Américas ou

confl itos decorrentes de protestos sociais no

Norte da África podem acontecer no mundo

de hoje. A resposta pronta é que essa violência

não pode ser contida por soluções de curto

prazo que não geram as instituições capazes

de fornecer às pessoas o direito a segurança,

justiça e perspectivas econômicas. As socie-

dades não podem ser transformadas de fora

para dentro, nem da noite para o dia. Mas o

progresso é possível com um esforço consis-

tente e coordenado por parte dos líderes

nacionais e dos seus parceiros internacionais

para fortalecer as instituições locais, nacio-

nais e globais que apoiam a segurança cidadã,

a justiça e empregos.

Todas as recomendações deste Relatório

têm em seu âmago o conceito de risco global

compartilhado. Os riscos estão em evolução,

com o surgimento de novas ameaças do

crime organizado internacional e de insta-

bilidade econômica global. O panorama das

vantagem comparativa nos atritos com os

Estados membros. O papel aglutinador

potencial das instituições regionais também

foi amplamente reconhecido nas consultas

do WDR feitas por interlocutores de países

semelhantes de renda alta, média ou baixa.

O apoio às plataformas regionais para

discutir a aplicação de normas de gover-

nança é uma forma efi caz de se aumentar a

participação. A adoção de estruturas mais

claras para debater respostas para as princi-

pais melhorias ou deteriorações na gover-

nança (como golpes de Estado) entre os

atores bilaterais e multilaterais também

melhoraria a troca de informações e o

potencial de respostas coordenadas, sem

criar obrigações inaceitáveis para os atores

internacionais.105

• Expandir as iniciativas para reconhecer a

liderança responsável. Embora sempre

exista lugar para as críticas francas e trans-

parentes, as abordagens do Norte que são

vistas como excessivamente direcionadas

para a crítica em situações frágeis podem

ser desagregadoras. As iniciativas como o

Prêmio Ibrahim para a liderança africana

poderiam ser imitadas para o reconheci-

mento de diferentes tipos de líderes (por

exemplo, ministros que tenham um

impacto duradouro na corrupção ou

líderes militares que implementem com

sucesso a reforma do setor de segurança).

As iniciativas com várias partes interes-

sadas, como a Iniciativa de Transparência

nas Indústrias Extrativas, poderiam consi-

derar dispositivos para premiar os líderes

individuais ou as equipes que melhoraram

a transparência das receitas e despesas dos

recursos, seja no governo, na sociedade

civil ou nas empresas.

Expectativas mais direcionadas e realistas

dos cronogramas para melhorias na gover-

nança também ajudariam a preencher as

lacunas nas perspectivas entre os países

que recebem assistência internacional, seus

parceiros internacional de renda média ou

alta, e as instituições regionais e globais.

Isso é particularmente importante diante

dos recentes protestos que demonstram

fortes reclamações e expectativas quanto à

mudança de governança — que não foram

identifi cadas pelas análises padrão de segu-

rança e de progresso do desenvolvimento. São



R E C U R S O 8 Iniciativas, normas e padrões regionais

Experiência da ASEAN em prevenção e recuperação de crises

Surin Pitsuwan, Secretário-Geral da ASEAN; Membro do Conselho Consultivo do WDR

Existem muitos confl itos fervilhando no panorama da ASEAN. Mas a região não está totalmente destituída de experiências próprias em mediação e resolução de confl itos. A ASEAN teve um papel importante nesses esforços. O Triunvirado da ASEAN no confl ito do Camboja de 1997–99, a operação de manutenção da paz no Timor-Leste a partir de 1999, a Reconciliação de Aceh de 2005 e a catástrofe do ciclone Nargis em Mianmar em maio de 2008 foram casos de mediação e eventual resolução nos quais as regiões e alguns Estados membros da ASEAN fi zeram contribuições valiosas e aprenderam lições do processo. Foi sempre como juntar as peças de um quebra-cabeça diplo-mático, tecer o tapete da paz, improvisar a melhor modalidade e o melhor padrão com os materiais disponíveis e adequados.

Uma lição importante para nós é que nossas estru-turas da ASEAN podem ter um importante papel de convocação política quando ocorrem suscetibilidades entre os Estados membros. Havia um nível mais alto de confi ança mútua entre a Indonésia e os Estados da ASEAN que participaram da operação do Timor-Leste. Contornamos o rígido princípio de “não interferência” oferecendo tropas sob um comando conjunto com um líder militar da “ASEAN” com a função de liderança ativa. E a Indonésia facilitou para todos os parceiros ASEAN enviando um convite para que eles partici-passem. Em Mianmar, a ASEAN desempenhou um papel central no diálogo com o governo após o Ciclone Nargis, ajudando a desobstruir as áreas afetadas para permitir a ajuda internacional, onde mais de 130.000 homens, mulheres e crianças morreram e muitos outros enfrentaram condições traumáticas.

Uma segunda lição é que as combinações de capacidades entre nosso conhecimento local e o papel

de convocação política e as capacidades técnicas de outros parceiros podem ser úteis. Nosso trabalho de apoio à recuperação após o Ciclone Nargis foi apoiado por equipes técnicas do Banco Mundial e realizado em conjunto com as Nações Unidas. Na Missão de Monitoramento de Aceh, trabalhamos juntamente com colegas da União Europeia que trouxeram conheci-mentos técnicos valiosos.

A terceira é que quanto mais operações desse tipo realizarmos, maior será a nossa capacitação. No Timor-Leste, os longos anos de treinamento e exercícios militares conjuntos entre as Filipinas, a República da Coreia e a Tailândia, apoiadas por parceiros fora da região como os Estados Unidos, foram recompensados. As tropas no terreno podiam se comunicar, cooperar e conduzir operações conjuntas sem nenhum atraso — mas sua experiência no Timor-Leste também contribuiu para a sua capacidade. Em Mianmar, o papel da ASEAN incluiu a participação de pessoas de vários dos nossos Estados membros, tais como Indonésia, Cingapura e Tailândia, que têm grande experiência de gestão de recuperação pós-desastre, e também a capacitação interna na nossa Secretaria. Vinculadas aos programas de capacitação de longo prazo com alguns de nossos doadores parceiros, essas experiências nos deixam mais aptos a enfrentar novos desafi os no futuro. Os resultados cumulativos desses esforços de gestão de confl itos políticos e alívio após catástrofes ajudaram a ASEAN a aumentar sua capacidade de coordenar nossas estra-tégias de cooperação para o desenvolvimento. Aprendemos a conter manifestações esporádicas de violência e tensão na região e não permitimos que elas desviassem nossos esforços de desenvolvimento comunitário visando a segurança comum e a prospe-ridade sustentável do nosso pessoal.

relações de poder também está mudando,

à medida que os países de renda média e

baixa aumentam sua parcela de infl uência

econômica global e suas contribuições ao

pensamento político global. Essa mudança

exige uma reformulação fundamental das

abordagens dos atores internacionais para

gerenciar coletivamente os riscos globais

e como parceiros iguais. A mudança real

exige uma forte base lógica. Mas existe uma

lógica dupla: a fragilidade e a violência são os

principais obstáculos ao desenvolvimento, e

eles não estão mais confi nados às áreas pobres

e remotas ou aos arredores das cidades. Esta

década acompanhou um aumento da insta-

bilidade na vida global — o terrorismo, a

expansão do comércio de drogas, impacto

nos preços de produtos básicos e os números

crescentes de refugiados movimentando-se

em âmbito internacional. Quebrar os ciclos

de violência repetida é, portanto, um desafi o

compartilhado que exige uma ação urgente.

Visão geral 39


Reafirmar o consenso sobre normas e padrões internacionais – o papel das organizações regionais

Louise Arbour, Presidente, Grupo de Crise Internacional (ICG); ex-Alta Comissária das Nações Unidas

para Direitos Humanos; Membro do Conselho Consultivo do WDR

Sejam baseadas em valores universais, como a invio-labilidade da vida humana, ou em regras legais inter-nacionais, existem algumas normas universalmente aceitas — refletidas na Carta das Nações Unidas e em outros instrumentos internacionais.

Essas normas não têm implementação automática e, como incluem o direito à diversidade cultural, sua interpretação deve refletir a diversidade local, nacional e regional. A resistência à exportação de “valores ocidentais” pode não ser mais do que a rejeição de um modo diferente de expressar uma norma específica do que uma rejeição à norma em si.

As instituições regionais podem reduzir a distância entre as normas universais e os costumes locais. Esses costumes ou práticas, em essência, devem estar em conformidade com os mais relevantes princípios internacionais nos quais a comunidade internacional baseia a sua coesão. Caso contrário, a diversidade cultural pode simplesmente invalidar, e prejudicar, o contexto internacional.

No setor da justiça, por exemplo, a uniformidade dos modelos e procedimentos institucionais pode encobrir diferenças radicais na execução real da justiça. Mas a decisão judicial sobre controvérsias com base nos princípios de justiça, imparcialidade, transparência, integridade, compaixão e, finalmente, responsabilização pode adotar muitas formas.

Na sua assistência ao desenvolvimento, os atores internacionais devem resistir à exportação da forma sobre a substância e aceitar a regionalização de normas que aumentem, e não que impeçam, seu verdadeiro caráter universal. No mesmo espírito, os atores regionais devem traduzir, de maneira culturalmente relevante, as normas internacionais e repudiar as práticas que não estiverem em conformidade.

E todos devem admitir que os padrões definidos pelas normas universais são aspirações. As medidas de desempenho devem refletir o progresso, a estagnação ou a regressão em um determinado país, em direção a um ideal universal comum.

Notas

1. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2011 defi ne a violência organizada como o uso ou a ameaça de força física por parte de grupos, incluindo ações do Estado contra outros Estados ou contra civis, guerras civis, violência eleitoral entre lados opostos, confl itos comunitários motivados por identidade regional, étnica, religiosa ou outra identidade coletiva, ou por inte-resses econômicos confl itantes, violência relacionada a gangues e criminalidade organizada, bem como movimentos armados não estatais, internacionais, com objetivos ideológicos. Embora estes também sejam tópicos importantes para o desenvolvimento, o WDR não aborda violência nacional ou interpessoal. Às vezes nos referimos à violência ou confl ito como uma abreviação de violência organizada, compreendida nestes termos. Muitos países tratam certas formas de violência, tais como ataques terroristas por movimentos armados não estatais, como assunto da competência de seu direito penal.

2. Banco de Dados de Confl itos Armados de Uppsala/PRIO (Harbom e Wallensteen, 2010; Lacina e Gleditsch, 2005); Sundberg, 2008; Gleditsch e Ward, 1999; Projeto do Relatório de Segurança Humana - a ser lançado; Gleditsch e outros, 2002.

3. Países afetados por fragilidade, confl itos e violência incluem os países com: (1) taxas de homi-cídios maiores que 10 para cada 100.000 pessoas por ano; (2) grandes confl itos civis (mortes em batalhas maiores que 1.000 por ano), (3) missões de consolidação ou manutenção da paz em cumprimento de mandatos das Nações Unidas ou de regiões; e (4) países de baixa renda com níveis institucionais de 2006 a 2009 (CPIA do Banco Mundial menor que 3,2), vinculados a altos riscos de violência e confl itos. Ver Banco de Dados de Confl itos Armados de Uppsala/PRIO (Lacina e Gleditsch, 2005; Harbom e Wallensteen, 2010); Departamento de Operações de Manutenção da Paz das Nações Unidas, 2010a; Departamento de Operações de Manutenção da Paz das Nações Unidas, 2010b; Banco Mundial, 2010c.

4. Para fi ns de discussão das tendências sobre o início e o término das guerras civis, ver Hewitt, Wilkenfeld e Gurr, 2010; Sambanis 2004; Elbadawi, Hegre e Milante, 2008; Collier e outros, 2003.


5. Demombynes 2010; Escritório de Drogas e Crime das Nações Unidas, 2010a; 6. Leslie, 2010; Harriott, 2008; Harriott, 2004; Grupo Crise Internacional, 2008; Ashforth, 2009.7. Bayer e Rupert, 2004. Baker e outros, 2002, concluíram que o efeito do confl ito equivale a

barreiras tarifárias de 33%. Para uma discussão atualizada da metodologia para determinar os efeitos de crescimento dos confl itos bem como da teoria e nova análise baseada nos vizinhos primários e secundários, ver De Groot, 2010; Murdoch e Sandler, 2002.

8. Comitê Americano para Refugiados e Imigrantes, 2009; Centro de Monitoramento de Deslocamento Interno, 2008.

9. Gomez e Christensen, 2010; Harild e Christensen (2010).10. Banco de Dados de Terrorismo Global, 2010; Centro Nacional de Contraterrorismo, 2010;

Cálculos da equipe do WDR.11. Gaibulloev e Sandler 2008.12. Davies, von Kemedy e Drennan, 2005.13. Cálculos da equipe do WDR baseados no preço Europe Brent spot FOB (dólares por barril) rela-

tados pela Administração de Informações sobre Energia 201114. Escritório de Drogas e Crime das Nações Unidas, 2010b.15. Escritório de Drogas e Crime das Nações Unidas, 2010b.16. Hanson, 2010; Bowden, 2010.17. Banco Mundial, 2010a.18. Cálculos da equipe do WDR baseados nos dados de pobreza de Chen, Ravallion e Sangraula,

2008 (disponíveis em POVCALNET (http://iresearch.worldbank.org)).19. Narayn e Petesch, 2010.20. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 2006.21. Para obter uma visão geral dos custos de confl itos e violência, ver Skaperdas e outros, 2009.

Estimativas específi cas dos custos econômicos associados a confl itos são encontradas em Hoeffl er, von Billerbeck e Ijaz, 2010; Collier e Hoeffl er, 1998; Cerra e Saxena, 2008; Collier, Chauvet e Hegre, 2007; Riascos e Vargas, 2004; Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 2006.

22. Martin, Mayer e Th oenig, 2008.23. Fundo das Nações Unidas para a Infância, 2004; Fundo de População das Nações Unidas, 2002;

Anderlini, 2010.24. Declaração e Plataforma de Ação de Pequim, 1995; Comissão para Mulheres Refugiadas, 2009;

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 2004. 25. Associação Americana de Psicologia, 1996; Dahlberg, 1998; Verdú e outros, 2008.26. Cálculos da equipe do WDR.27. As teorias das causas de confl itos são abordadas no capítulo 2 do texto principal. Dentre a lite-

ratura abordada nesse capítulo, as leituras recomendadas selecionadas incluem: Gurr, 1970; Hirshleifer, 1995; Skaperdas, 1996; Grossman, 1991; Fearon, 1995; Collier e Hoeffl er, 2004; Satyanath, Miguel e Sergenti, 2004; Blattman e Miguel, 2010; Keefer, 2008; Besley e Persson, 2009; Toft , 2003; Murshed e Tadjoeddin, 2007; Arnson e Zartman, 2005. Os vínculos entre as dinâmicas política, de segurança e econômica também são reconhecidos no círculo de políticas. Ver Zoellick 2010b.

28. Para obter informações sobre a relação entre desigualdade de renda e o risco de confl itos civis, ver Fearon, 2010a. Para obter informações sobre a relação entre desigualdade de renda e violência criminal, ver Loayza, Fajnzylber, and Lederman, 2002a; Loayza, Fajnzylber e Lederman, 2002b; Messner, Raff alovich e Shrock, 2002.

29. Fearon, (2010b); Bøås, Tiltnes e Flatø, 2010; Neumayer, 2003; Loayza, Fajnzylber e Lederman,

2002a; Loayza, Fajnzylber e Lederman, 2002b; Messner, Raff alovich e Shrock, 2002; Cálculos da

equipe do WDR.

30. Stewart, 2010.31. Além disso, existem fatores estruturais e incrementais que aumentam o risco de confl itos. Entre

eles, existem recursos do campo físico que tornam as rebeliões mais fáceis. Esses recursos não causam a guerra no sentido comum da palavra, eles simplesmente a tornam mais viável. Já se demonstrou que o terreno montanhoso aumenta riscos, porque aumenta a viabilidade de rebe-lião. Assuntos de vizinhança também: existem tanto os efeitos negativos da proximidade com outras guerras ou países com elevadas taxas de crime violento e tráfi co ilícito, quanto os efeitos positivos de uma vizinhança em grande parte em paz. Ver Buhaug e Gleditsch, 2008; Gleditsch e Ward, 2000; Salehyan e Gleditsch, 2006; Goldstone, 2010. Sobre os efeitos de vizinhança em guerras civis, ver Hegre e Sambanis, 2006 e Gleditsch, 2007.

32. Satyanath, Miguel e Sergenti, 2004.33. Para obter informações sobre a relação entre defi ciências institucionais e confl itos de violência,

ver Fearonver Fearon 2010, 2010b; Johnston2010; Walter 2010.

Visão geral 41

34. McNeish 2010; Ross 200335. Isso está de acordo com a literatura recente sobre a consolidação de Estados, principalmente

North, Wallis e Weingast, 2009; Dobbins e outros, 2007; Fukuyama, 2004; Acemoglu, Johnson e Robinson, 2005; Acemoglu, Johnson e Robinson, 2001. Esse aprendizado é refl etido nos recentes documentos das políticas e também: OCDE 2010a; OCDE 2010g; OCDE 2011; Acemoglu e Robinson 2006.

36. As instituições são defi nidas no WDR como as “regras do jogo” formais e informais, que incluem regras formais, leis escritas, organizações, normas informais de comportamento e crenças compartilhadas, bem como as formas organizacionais existentes para viabilizar a implementação e garantir o cumprimento dessas normas (tanto as organizações estatais como as não estatais). As instituições moldam os interesses, os incentivos e os comportamentos que podem facilitar a violência. Ao contrário dos pactos de elite, as instituições são impessoais — continuam a funcionar a despeito da presença de determinados líderes e, portanto, oferecem mais garantias de resiliência em relação à violência. As instituições operam em todos os níveis da sociedade – local, nacional, regional e global.

37. Fearon, 2010a; Fearon, 2010b; Walter, 2010.38. Arboleda (2010); Consultas da equipe do WDR com autoridades governamentais, representantes

da sociedade civil e pessoal de segurança na Colômbia em 2010.39. Gambino 201040. Uma reunião em 2010 dos delegados de idioma inglês e francês no Quênia, convocada pelo

PNUD, criou a frase “capacidades colaborativas” e ainda defi niu as instituições relevantes à prevenção e à recuperação da violência como “redes dinâmicas de estruturas, mecanismos, recursos, valores e aptidões interdependentes que, por meio de diálogo e consulta, contribuem para a prevenção de confl itos e a consolidação da paz em uma sociedade.” Estrutura Americana Interagências para Coordenação de Ações Preventivas, 2010, 1.

41. Barron e outros, 2010.

42. Banco Mundial, 2010c; Buhaug e Urdal, 2010.

43. Ver Schneider, Buehn e Montenegro, 2010. Os dados dos protestos contra as crises de alimentos

são provenientes de relatórios da imprensa; os dados de efi cácia sobre governança são prove-

nientes de Kaufmann, Kraay e Mastruzzi, 2010.

44. Menkhaus, 2010; Menkhaus, 2006.

45. Para o papel das instituições no crescimento econômico e desenvolvimento, consulte Acemoglu,

Johnson e Robinson 2005. Veja também Zoellick 2010.

46. North, Wallis e Weingast, 2009.

47. Para o impacto do colonialismo sobre o desenvolvimento de instituições atuais nos países que já

foram colônias, consulte Acemoglu, Johnson e Robinson 2010.

48. Inspetor Geral Especial para a Reconstrução do Iraque, 2009.49. Segundo Margaret Levi, “A confi ança é, na realidade, uma palavra que encerra diversos fenô-

menos que permitem às pessoas assumirem riscos ao lidar com outras, solucionar problemas de ação coletiva ou agir de maneira que pareçam contrárias às defi nições-padrão de interesse próprio.” Ademais, Levi ressalta que “está em debate o empreendimento cooperativo, que indica que aquele que confi a acredita de modo sensato que a confi ança bem colocada produzirá frutos positivos e está disposto a agir de acordo com a sua crença.” (Braithwaite e Levi 1998, 78).

50. Pritchett e de Weijer 2010.51. A interligação entre segurança e desenvolvimento tem sido discutida dentro da noção de segu-

rança humana, que abrange a libertação do medo, a libertação da carência e a liberdade para viver com dignidade. Ao colocar a segurança e a prosperidade dos seres humanos no centro da discussão, a segurança humana aborda uma ampla gama de ameaças, tanto de pobreza quanto de violência, e suas interações. Embora reconheça a importância da segurança humana e da sua ênfase em colocar as pessoas no centro do foco, este Relatório utiliza o termo “segurança cidadã” com mais frequência para intensifi car o nosso foco na libertação da violência física e libertação do medo da violência. Desejamos complementar a discussão acerca do aspecto da libertação do medo dentro do conceito de segurança humana. Com base no Relatório da Comissão de Segurança Humana de 2003, a importância da segurança humana foi reconhecida pela Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas de 2005 adotada na Cúpula Mundial de 2005, no relatório da Assembleia Geral da ONU de 2009 e na Resolução da Assembleia Geral da ONU de 2010, bem como em outros fóruns tais como a Cooperação Econômica Ásia-Pacífi co, G8 e Fórum Econômico Mundial. Veja Comissão sobre Segurança Humana 2003; Assembleia Geral da ONU 2005b, 2009b, 2010.

52. “Geração de confi ança” em terminologia de mediação signifi ca gerar a confi ança entre adver-sários; num contexto fi nanceiro, o termo “confi ança” indica confi ança por parte dos atores do


mercado em que os governos estejam adotando políticas sólidas e sejam capazes de implementá--las. O WDR defi ne o termo como a geração de confi ança entre grupos de cidadãos que foram divididos pela violência, entre cidadãos e o Estado e entre o Estado e outros grupos interessados importantes (vizinhos, parceiros internacionais, investidores) cujo apoio político, comporta-mental ou fi nanceiro seja necessário para um resultado positivo.

53. Sobre geração de confi ança e mudança de expectativas, consulte Hoff e Stiglitz 2008.54. Bedeski 1994; Cumings 2005; Kang 2002; Chang e Lee 2006.55. Consultar Stedman 1996; Nilsson e Jarstad 2008. Para negociações da elite, acordos políticos e

inclusão, consulte Di John e Putzel 2009. 56. Anderlini 2000.57. Banco Mundial 2008f; Banco Mundial 2009; Ministério do Meio Ambiente da República do

Líbano 1999.58. UN DPKO (Departamento de Operações de Manutenção da Paz das Nações Unidas) (2010).59. Para as reformas agrárias japonesas, consulte Kawagoe 1999. Para as reformas agrárias coreanas,

consulte Shin 2006.60. Braud e Grevi 2005.61. O Programa de Assistência à Governança e à Gestão Econômica (GEMAP) lançado na corrida

eleitoral de 2005 na Libéria fornece autoridade “dupla” (dual key) nas áreas de obtenção de rendi-mentos e despesas. Administrado em conjunto pelo governo e pela comunidade internacional, foi projetado especifi camente para devolver a confi ança a uma população cética e a doadores de que os anos de roubos ofi ciais e corrupção acabaram e que os serviços seriam prestados de forma confi ável. Dwan e Bailey 2006; Residência Ofi cial do Governo da República da Libéria 2009.

62. Para combater a corrupção e o crime, a Guatemala criou a Comissão Internacional contra a Impunidade, conhecida pela sua sigla em espanhol, CICIG, por intermédio de um acordo com a ONU em 2007. Seu mandato é de “apoiar, fortalecer e auxiliar as instituições do Estado da Guatemala responsáveis por investigar e processar os crimes cometidos supostamente relacio-nados às atividades de forças de segurança ilegais e organizações de segurança clandestinas.” Consulte Organização das Nações Unidas 2006a.

63. Para ler sobre o Programa Nacional de Solidariedade do Afeganistão, consulte Christia e outros 2010; Ashe e Parott 2001; Missão da ONU de Assistência no Afeganistão e UNOHCHR 2010. Para os programas multissetoriais de prevenção contra a violência na América Latina, consulte Alvarado e Abizanda (2010); Beato 2005; Fabio 2007; Centro Internacional de Prevenção da Criminalidade 2005; Duailibi e outros 2007; Peixoto, Andrade e Azevedo 2007; Guerrero 2006; Llorente e Rivas 2005; Formisano 2002.

64. Para a Índia, consulte Ministério do Desenvolvimento Rural da Índia 2005; Ministério do Desenvolvimento Rural da Índia (2010). Para a Indonésia, consulte Barron (2010); Guggenheim (2011). Para o Kosovo, consulte GRYGIEL (Agência de Desenvolvimento Internacional dos Estados Unidos) 2007; Instituto para a Efi cácia do Estado 2007. Para Ruanda, consulte Boudreaux 2010.

65. Para a Nicarágua, consulte Bastick, Grimm e Kunz 2007. Para o Nepal, consulte Ashe e Parott 2001.66. Para a Libéria, consulte Blundell 2010. Para Moçambique, consulte Crown Agents 2007.67. Para os programas de saúde do Timor Leste, consulte; Rohland e Cliff e 2002; Baird 2010.68. Messick 2011.69. Giovine e outros 2010;70. Guerrero 2006; Mason 2003; Presidência da República da Colômbia 2010.71. Em Fixing Failed States, (Consertando os Estados fracassados), Ashraf Ghani e Clare Lockhart

analisam a questão da criação de legitimidade e do preenchimento da lacuna da soberania nos Estados frágeis e afetados pelo confl ito através da lente do “pacto duplo”. O pacto duplo enfoca a “rede de direitos e obrigações que servem de base para a reivindicação do Estado por soberania” e refere-se primeiro ao “pacto entre um Estado e seus cidadãos inserido em um conjunto de regras coerente e, segundo, “entre um Estado e a comunidade internacional para garantir a adesão às normas e padrões internacionais de responsabilização e transparência.” Ghani e Lockhart 2008, 8.

72. Agoglia, Dziedzic e Sotirin 2008.73. Consulta do WDR a ex-negociadores-chave da Aliança ANC e o Partido nacional da África do

Sul 201074. Baron e outros 201075. Equipe de consulta do WDR no Haiti, 2010; UNDPKO 2010.76. Para África do Sul, ver Kambuwa e Wallis 202; Consulta do WDR a ex-negociadores-chave da

Aliança ANC e o Partido nacional da África do Sul 2010.77. Consultas da equipe do WDR com representantes do governo, representantes da sociedade civil

e pessoal da segurança na Colômbia 2010.

Visão geral 43

78. Estas ferramentas incluem a unidade de mediação do Departamento de Assuntos Políticos da ONU (UNDPA), AU e outras capacidades de mediação regional; “recurso II– mediação,” tais como o Centro de Diálogo Humanitário.

79. Ojielo 2007; Odendaal 2010; UNDPA (Departamento de Assuntos Políticos da ONU) 2010a.80. A Iniciativa de Gestão da Crise (CMI) é uma organização não lucrativa independente fi nlan-

desa que trabalha para resolver confl itos e gerar paz sustentável. Em 2005, o Presidente da CMI, ex-presidente fi nlandês Martti Ahtisaari, facilitou um acordo de paz entre o Governo da República da Indonésia e o Movimento Aceh Livre em Aceh, Indonésia. Consulte a Iniciativa de Gestão da Crise2011.

81. Para “missões integradas”, consulte Eide e outros 2005. Para abordagens de “governo inte-gral”, consulte Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico — Comitê de Assistência ao Desenvolvimento (OCDE–DAC) 2006; Departamento de Desenvolvimento Internacional 2010; Departamento de Desenvolvimento Internacional 2009. Para abordagens de “sistemas integrais” consulte Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE-DAC 2007a. Para ferramentas regionais, consulte União Africana 2006; União Africana 2007b.

82. Stewart and Brown 2007.83. Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico — Comissão de Assistência ao

Desenvolvimento (OCDE-DAC) 2008.84. Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico — Comissão de Assistência ao

Desenvolvimento (OCDE-DAC) 2010a.85. Um estudo recente examinou o custo da volatilidade da ajuda para os países, que induz volatili-

dade nas receitas públicas e nos programas de desenvolvimento.A perda em efi ciência da volati-lidade da ajuda ofi cial para o desenvolvimento, líquida, foi duas vezes mais alta nos estados fracos do que nos estados fortes, em 2,5 versus 1,2% do PIB (consulte Kharas 2008).

86. O tráfi co é intrinsecamente regional e global por natureza, com impactos indiretos entre países produtores, consumidores e de trânsito. As ações da Colômbia contra os cartéis da droga afetam a América Central, o México e até mesmo a África Ocidental; o recente debate político da Califórnia sobre a legalização das drogas afeta potencialmente os países produtores. Efeitos simi-lares ocorrem com outros produtos básicos: restrições à extração em um país podem aumentar a demanda em outros países que não possuam políticas similares, resultando assim em uma maior vulnerabilidade à corrupção e violência.

87. O Processo Kimberley é realizado conjuntamente por grupos da sociedade civil, indústria e governos para diminuir o fl uxo de “diamantes de confl ito” usados para abastecer rebeliões em países como a República Democrática do Congo. O processo tem seu próprio esquema de certifi -cação de diamantes que impõe várias exigências aos seus 49 membros (representando 75 países) para garantir que os diamantes brutos enviados não tenham fi nanciado violência. Consulte o Esquema de Certifi cação do Processo Kimberley 2010.

88. Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento — Comissão de Assistência ao Desenvolvimento (OECD-DAC) 2010a.

89. Consulta da equipe do WDR à equipe nacional do Timor Leste em 2010.90. Escritório do Alto Comissário da ONU para os Direitos Humanos 2006.91. O G-7+ é um fórum independente e autônomo de países e regiões frágeis e afetados pro confl itos

que se uniram para formar uma voz coletiva no cenário global.” O G-7+ foi criado em 2008 e inclui: Afeganistão, Burundi, República Centro-Africana, Chade, Costa do Marfi m, República Democrática do Congo, Haiti, Libéria, Nepal, Ilhas Salomão, Serra Leoa, sul do Sudão e Timor-Leste. Consulte o “Diálogo Internacional sobre Consolidação da Paz e Fortalecimento do Estado” 2010.

92. Um exemplo prático desse tipo de mudança é a Etiópia em 2005, quando o governo e doadores concordaram em mudar de apoio orçamental regular para um programa de transferências para os governos locais e municipais. O programa incluiu medidas para garantir que todas as regiões do país, independentemente de como votaram nas eleições, receberam apoio contínuo do governo central.

93. Ver Garassi 2010. Para Afeganistão, veja Atos Consulting 2009. Para Cisjordânia e Gaza, consulte Banco Mundial 1999a. Para Nepal, veja UNOHCHR (Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para Direitos Humanos) 2010; Governo do Nepal, PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) e UNDG (Grupo de Desenvolvimento das Nações Unidas) 2010.

94. Consulte Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE) 2010i; Scanteam 2010.

95. Gelb 2010.


96. Messick 2011.97. Consulte Favaro 2008; Favaro 2010.98. Os países da Sub-região do Grande Mekong (GMS) — Camboja, China, República Democrática

Popular do Laos, Mianmar, Tailândia e Vietnã — implementaram uma ampla série de projetos regionais que englobam transportes, energia, telecomunicações, gestão ambiental, desenvolvi-mento de recursos humanos, turismo, comércio, investimento no setor privado e agricultura. A GMS é reconhecida por ter incrementado o comércio internacional e, ao mesmo tempo, redu-zido os níveis de pobreza e criado interesses compartilhados em relação à paz e à estabilidade econômica.

99. A Iniciativa para a Costa da África Ocidental (WACI) é um programa conjunto entre o Escritório de Drogas e Crime das Nações Unidas, o Escritório das Nações Unidas para a África Ocidental, o Departamento de Assuntos Políticos das Nações Unidas e a INTERPOL para combater problemas de tráfi co de drogas ilícitas, crime organizado e abuso de drogas na África Ocidental. A iniciativa compreende um conjunto abrangente de atividades voltadas para a capacitação, tanto no nível nacional como regional, nas áreas de segurança pública, forense, gestão de fronteiras, combate à lavagem de dinheiro e fortalecimento das instituições de justiça criminal, contribuindo para iniciativas de consolidação da paz e reformas do setor de segurança.

100. A “Eurorregião” começou como uma forma inovadora de cooperação transfronteiriça (entre dois ou mais Estados que compartilham uma região fronteiriça comum) no fi m da década de 1959. Com o propósito de incentivar a cooperação transfronteiriça econômica, sociocultural e de lazer, o modelo da Eurorregião cresceu e foi impulsionado com a criação de uma mercado comum europeu e recentes transições democráticas. Atualmente há mais de 100 eurorregiões espalhadas em toda a Europa e o modelo foi recentemente replicado nos territórios da Europa Oriental e Europa Central. A cooperação não deixou de ter problemas em áreas previamente afetadas por confl itos, mas também há bons exemplos de programas transfronteiriços de desenvolvimento, sociais e de segurança que envolvem áreas em que vivem minoridades étnicas em vários Estados ou em áreas que têm sofrido o trauma da guerra interestatal e civil. Ver Greta e Lewandowski 2010; Otocan 2010; Council of Europe 1995; Council of Europe and Institute of International Sociology of Gorizia 2003;Bilcik e outros 2001.

101. Reconhecendo que as fronteiras inseguras têm abrigado confl itos de forma recorrente, a União Africana criou em 2007 o Programa de Fronteiras da União Africana para delimitar e demarcar áreas fronteiriças sensíveis e prover a cooperação através das fronteiras e comércio como ferra-menta de prevenção de confl itos. Este programa tem quatro componentes. Primeiro, propõe a demarcação de fronteiras terrestres e marítimas, uma vez que menos de 25% das fronteiras foram formalmente demarcadas e acordadas e as controvérsias provavelmente continuarão com as futuras descobertas de petróleo. Segundo, promove a cooperação transfronteiriça para lidar com atividades criminosas itinerantes. Terceiro, apoia programas de fortalecimento da paz através das fronteiras. Quarto, consolida ganhos na integração econômica por meio de comunidades econômicas regionais. O primeiro projeto-piloto foi lançado na região de Sikasso no Mali e em Bobo Dioualasso em Burkina Faso — reunindo atores locais, privados e públicos para reforçar a cooperação. Ver African Union 2007a.

102. A ASEAN desempenha um papel importante na mediação e resolução de confl itos na região do Sudeste da Ásia. Entre os exemplos estão sua assistência no confl ito do Camboja de 1997-99, a operação de manutenção da paz do Timor Leste de 1999 em diante, A Reconciliação de Aceh em 2005 e a catástrofe provocada pelo Ciclone Nargis em Mianmar em maio de 2008.

103. Cálculos da equipe do WDR com base no conjunto de dados em Powell e Th yne (A ser lançado em breve).

104. Entre as diversas formas adotadas pela cooperação Sul-Sul, a assistência técnica foi a mais comum. Embora muitos projetos de assistência técnica enfoquem o desenvolvimento econô-mico e social, os países do hemisfério sul também desenvolveram capacidades especializadas na construção da paz pós-confl ito. Exemplos disso são o apoio da África do Sul à capacitação estrutural do serviço público por meio de aprendizado entre pares com Burundi, Ruanda e sul do Sudão. A cooperação entre 45 municípios em El Salvador, Guatemala e Honduras ajuda a administrar bens públicos regionais, tais como a água na região do Trifi nio. O Banco Africano de Desenvolvimento também tem um mecanismo específi co para a cooperação sul-sul em Estados frágeis. Ver Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE) (2010e).

105. Nos países da África Ocidental que passaram recentemente por golpes de Estado, o ponto de vista da União Africana era de que o apoio dos doadores aos programas sociais e de redução da pobreza deveria continuar nesses países, mas que o apoio em maior escala deveria ser espe-cífi co para auxiliar o retorno a um caminho constitucional. Na prática, os doadores foram divi-didos entre os que suspenderam totalmente a assistência e os que continuaram o auxílio sem modifi cações.

Visão geral 45

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53

Agradecimentos

Este Relatório foi preparado por uma equipe central liderada por Sarah Cliff e e Nigel Roberts

e composta por Erik Alda, David Andersson, Kenneth Anye, Holly Benner, Natalia Cieslik, Ivan

Crouzel, Markus Kostner, Daniel Maree, Nicholas Marwell, Gary Milante, Stephen Ndegwa,

Nadia Selim, Pia Simonsen, Nicholas van Praag, Suranjan Weeraratne e Nikolas Win Myint. Bruce

Jones foi Auditor Externo Sênior da equipe e fez importantes contribuições, assim como James

Fearon, Jack Goldstone e Lant Pritchett.

Bruce Ross-Larson foi o editor-chefe.

Relatório do Desenvolvimento Mundial 2011 é copatrocinado pela Economia do

Desenvolvimento (DEC) e Política Operacional e Serviços aos Países (OPC). O trabalho foi reali-

zado sob a orientação geral de Justin Yifu Lin na DEC e Jeff rey Gutman e Joachim von Amsberg

na OPC. Caroline Anstey, Hassan Cisse, Shahrokh Fardoust, Varun Gauri, Faris Hadad-Zervos,

Ann Harrison, Karla Hoff , Phillip Keefer, Anne-Marie Leroy, Rui Manuel de Almeida Coutinho,

Alastair McKechnie, Vikram Raghavan e Deborah Wetzel também prestaram valiosa orientação.

A equipe do WDR estende um agradecimento especial ao Grupo do Banco Mundial para Países

Frágeis e Afetados por Confl itos (OPCFC) e à Equipe de Peritos Globais para Países Frágeis e

Afetados por Confl itos (FCS GET) por suas amplas contribuições e feedback ao longo do processo

de desenvolvimento do WDR.

Um Conselho Consultivo formado por Madeleine Albright, Louise Arbour, Lakhdar Brahimi,

Mohamed Ibn Chambas, Paul Collier, Nitin Desai, Carlos Alberto dos Santos Cruz, Martin

Griffi ths, Mohamed “Mo” Ibrahim, H.E. Paul Kagame, Ramtane Lamamra, Shivshankar Menon,

Louis Michel, Jorge Montaño, Jay Naidoo, Kenzo Oshima, Surin Pitsuwan, Zeid Ra’ad Al-Hussein,

Marta Lucía Ramírez de Rincón, H.E. Ellen Johnson Sirleaf, Dmitri Trenin, Wu Jianmin e George

Yeo fornecu ampla e excelente consultoria.

O Presidente do Banco Mundial, Robert B. Zoellick, contribuiu com orientação e comentários.

Muitas outras pessoas de dentro e de fora do Banco Mundial colaboraram com comentários

e sugestões. O Grupo de Dados sobre o Desenvolvimento contribuiu para os dados anexos e foi

responsável pelos Indicadores Selecionados de Desenvolvimento Mundial.

A equipe foi amplamente benefi ciada por uma grande variedade de consultas. Foram reali-

zadas reuniões no Afeganistão, Áustria, Austrália, Bélgica, Canadá, China, Colômbia, República

Democrática do Congo, Dinamarca, Egito, Etiópia, França, Alemanha, Haiti, Índia, Indonésia,

Iraque, Itália, Japão, Quênia, Líbano, Mali, México, Nepal, Holanda, Noruega, Paquistão,

Ruanda, Arábia Saudita, África do Sul, Espanha, Sudão, Suécia, Suíça, Timor Leste, Reino Unido,

Estados Unidos, Cisjordânia e Gaza, Iêmen. A equipe deseja agradecer aos participantes desses

workshops, videoconferências e debates on-line que incluíram formuladores de política, autori-

dades governamentais e representantes de organizações não-governamentais, da sociedade civil

e do setor privado.

A equipe gostaria de agradecer o generoso apoio da União Africana, Associação das Nações

do Sudeste da Ásia, União Europeia, Governo da Austrália, Governo do Canadá, Governo da

China, Governo da Dinamarca, Governo da Finlândia, Governo da Alemanha, Governo do Japão,

Governo do México, Governo da Holanda, Governo da Noruega, Governo da Suécia, Governo da

Suíça, Governo do Reino Unido, Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

e Nações Unidas.


A equipe deseja estender seus agradecimentos ao incansável apoio da Equipe de Produção

do WDR: Jessica Ardinoto, Nga (Ty) Lopez, Bertha Medina, Brónagh Murphy, e Jason Victor.

O apoio de gestão de recursos de Irina Sergeeva e Sonia Joseph também é muito bem-vindo,

além do excelente apoio prestado pelo Escritório do Editor e GSDTR à produção, publicação,

tradução e divulgação, além de agradecimento especial a Mary Fisk, Stephen McGroarty,

Nancy Lammers, Santiago Pombo-Bejarano, Denise Bergeron, Janet Sasser, Cécile Jannotin e

Hector Hernaez por suas contribuições. Debra Naylor e Gerry Quinn contribuíram com sua

perícia para o desenho e os gráfi cos. Agradecemos ainda Ivar Cederholm, Jean-Pierre Djomalieu,

Sharon Faulkner, Vivian Hon, Gytis Kanchas, Rajvinder Kaur, Alexander Kent, Esabel Khoury,

Nacer Megherbi, Th yra Nast, Jimmy Olazo, Nadia Piff aretti, Carol Pineau, Jean Gray Ponchamni,

Swati Priyadarshini, Janice Rowe-Barnwell, Merrell Tuck-Primdahl e Constance Wilhel por seu

gentil apoio à equipe. Muitos agradecimentos também a Jeff rey Lecksell pela excelente elaboração

de mapas. Reconhecemos os esforços do Escritório do Banco Mundial em Nova York, inclusive

Dominique Bichara e Tania Meyer, bem como os colegas que auxiliaram nas consultas do WDR

em todo o mundo — entre os quais aqueles que trabalham nos escritórios do Banco Mundial no

Afeganistão, Bélgica, China, Colômbia, República Democrática do Congo, Egito, Etiópia, Haiti,

Índia, Indonésia, Iraque, Itália, Japão, Quênia, Líbano, Mali, México, Nepal, Paquistão, Ruanda,

Arábia Saudita, África do Sul, Sudão, Timor Leste, Cisjordânia e Gaza e Iêmen.

55

Nota bibliográfi ca

Este relatório baseia-se em uma ampla série de documentos do Banco Mundial e em inúmeras

fontes externas. Contribuíram para a análise de antecedentes: Beatriz Abizanda, Rede de

Desenvolvimento Aga Khan, Nathalie Alvarado, Sanam Naraghi-Anderlini, Matthew Andrews,

Jairo Arboleda, Paul Arthur, Claus Astrup, Alexandra Avdeenko, Kathryn Bach, Mark Baird,

Patrick Barron, Peter Bartu, Christina Biebesheimer, Arthur G. Blundell, Morten Bøås, Saswati

Bora, James Boyce, Henk-Jan Brinkman, Tilman Brück, Rex Brynen, Iride Ceccacci, Brian Center,

Pinki Chaudhuri, Asger Christensen, James Cockayne, Blair Glencorse, Tara Cooper, Maria C.

Correia, David Craig, Christopher Cramer, Martha Crenshaw, Olivia D’Aoust, Victor A.B. Davies,

Pablo de Greiff , Alex de Waal, Dimitri F. De Pues, Frauke de Weijer, Christopher Delgado, Gabriel

Demombynes, Deval Desai, Peter Dewees, Sinclair Dinnen, Le Dang Doanh, Barry Eichengreen,

Gregory Ellis, Sundstøl Eriksen, FAFO, Alexander Evans, Doug Farah, Edgardo Favaro, James D.

Fearon, Ministério das Relações Exteriores da Finlândia, Hedda Flatø, Shepard Forman, Paul

Francis, Anthony Gambino, Esther Garcia, Scott Gates, Alan Gelb, Luigi Giovine, Jack A.

Goldstone, Margarita Puerto Gomez, Sonja Grimm, Jean-Marie Guehenno, Scott Guggenheim,

Debarati Guha-Sapir, Paul-Simon Handy, Bernard Harborne, Niels Harild, Emily Harwell, Håvard

Hegre, Cullen S. Hendrix, Anke Hoeffl er, Karla Hoff , Richard Horsey, Fabrice Houdart, Yasheng

Huang, Elisabeth Huybens, Banco Interamericano do Desenvolvimento, Syeda S. Ijaz, Horst

Intscher, Kremena Ionkova, Michael Jacobson, Prashant Jha, Agência de Cooperação Internacional

do Japão (JICA), Michael Johnston, Patricia Justino, Tarcisius Kabutaulaka, Gilbert Khadaglia,

Anne Kielland, Robert Krech, Christof P. Kurz, Sarah Laughton, Constantino Lluch, Norman V.

Loayza, Clare Lockhart, Megumi Makisaka, Alexandre Marc, Keith Martin, Omar McDoom,

Mike McGovern, John-Andrew McNeish, Pratap Bhanu Mehta, Kenneth Menkhaus, Richard

Messick, Nadir Mohammed, Hannah Nielsen, Håvard Mokleiv Nygård, David Pearce, Mary

Porter Peschka, Nicola Pontara, Douglas Porter, Ministry of Foreign Aff airs of Portugal, Monroe

Price, Habib Rab, Clionadh Raleigh, Martha Ramirez, Anne Sofi e Roald, Paula Roque, Narve

Rotwitt, Caroline Sage, Yezid Sayigh, Mark Schneider, Richard Scobey, Jake Sherman, Sylvana Q.

Sinha, Judy Smith-Höhn, Joanna Spear, Anna Spenceley, Radhika Srinivasan, Frances Stewart,

Håvard Strand, Scott Straus, Nicole Stremlau, Naotaka Sugawara, Deepak Th apa, Åge Tiltnes,

Monica Toft , Robert Townsend, Bakary Fouraba Traore, Keiichi Tsunekawa, Programa das Nações

para o Desenvolvimento(PNUD), Departamento de Operações da Missão de Paz das Nações

Unidas (UNDPKO), Departamento de Assuntos Políticos das Nações Unidas (UNDPA), Bernice

van Bronkhorst, Philip Verwimp, Joaquin Villalobos, Sarah von Billerbeck, Henriette von

Kaltenborn-Stachau, Barbara F. Walter, Jusuf Wanandi, Xueli Wang, Clay Wescott, Teresa

Whitfi eld, Alys Willman, Michael Woolcock, Michael Wyganowski, Kohei Yoshida.

Os documentos de referência do Relatório estão disponíveis na Internet, no endereço www.

worldbank.org/wdr2011 ou por intermédio do escritório do Relatório sobre o Desenvolvimento

Mundial. As opiniões expressas nestes documentos não refl etem necessariamente aquelas do

Banco Mundial ou deste Relatório.

Muitas pessoas de dentro e de fora do Banco Mundial contribuíram com comentários para a

equipe. Comentários, orientação e contribuições foram fornecidas por Patricio Abinales, Ségolène

Adam, James W. Adams, Douglas Addison, Ozong Agborsangaya-Fiteu, Sanjeev S. Ahluwalia,

Ahmad Ahsan, Bryant Allen, Noro Andriamihaja, Edward Aspinall, Laura Bailey, Bill Battaile,


Ferid Belhaj, Eric Bell, Christina Biebesheimer, Anna Bjerde, Brian Blankespoor, Chris Blattman,

Edith H. Bowles, Mike Bourke, Sean Bradley, Cynthia Brady, Anne Brown, Gillie Brown, Colin

Bruce, Paola Buendia, Roisín de Burca, William Byrd, Charles Call, Otaviano Canuto, Michael

Carnahan, Francis Carneiro, Paloma Anos Casero, Mukesh Chawla, Judy Cheng-Hopkins, Fantu

Cheru, Punam Chuhan-Pole, Laurence Clarke, Kevin Clements, Cybèle Cochran, Departamento

Nacional de Planeación (DNP) da Colômbia, Daniele Conversi, Louise Cord, Pamela Cox, Jeff

Crisp, Geoff rey Dabelko, Beth Daponte, Monica Das Gupta, Elisabeth David, Martin David,

John Davidson, Scott Dawson, Shanta Devarajan, James Dobbins, Joost Draaisma, Gregory

Keith Ellis, Ibrahim Elbadawi, Obiageli Kathryn Ezekweli, Kene Ezemenari, Judith Fagalasuu,

Oscar Fernandez-Taranco, Ezzedine Choukri Fishere, Cyprian F. Fisiy, Ariel Fiszbein, Robert

L. Floyd, Verena Fritz, Francis Fukuyama, Ivor Fung, Varun Gauri, Madhur Gautam, Germany’s

Deutscher Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), Coralie Gevers, Indermit S. Gill,

Chiara Giorgetti, Giorgia Giovannetti, Edward Girardet, Jack Goldstone, Kelly Greenhill, Pablo de

Greiff , Scott E. Guggenheim, Tobias Haque, Bernard Harborne, David Harland, Jenny Hedman,

Joel Hellman, Bert Hofman, Virginia Horscroft , Elisabeth Huybens, Elena Ianchovichina,

Patchamuthu Illangovan, Sana Jaff rey, Martin Jelsma, Emmanuel E. Jimenez, Hilde Johnson, Mary

Judd, Sima Kanaan, Alma Kanani, Phil Keefer, Caroline M. Kende-Robb, Homi Kharas, Young

Chul Kim, Mark Kleiman, Steve Knack, Sahr Kpundeh, Aart Kraay, Keith Krause, Aurélien Kruse,

Arvo Kuddo, Sibel Kulaksiz, Julien Labonne, Tuan Le, Th eodore Leggett, René Lemarchand,

Anne-Marie Leroy, Brian Levy, Esther Loening, Ana Paula Fialho Lopes, Chris Lovelace, Andrew

Mack, Charles Maier, Sajjad Malik, David Mansfi eld, Alexandre Marc, Roland Marchal, Ernesto

May, Alastair McKechnie, Dave McRae, Pratap Mehta, Piers Merrick, Jeff rey Miron, Peter

Moll, Mick Moore, Adrian Morel, Edward Mountfi eld, Robert Muggah, Izumi Nakamitsu, Eric

Nelson, Carmen Nonay, Antonio Nucifora, Liam O’Dowd, the OECD/International Network

on Confl ict and Fragility (OECD/INCAF), Adyline Waafas Ofusu-Amaah, Patti O’Neill, Robert

Orr, Marina Ottaway, Phil Oxhorn, Kiran Pandey, Andrew Parker, Martin Parry, Borany Penh,

Nadia Piff aretti, Nicola Pontara, Rae Porter, Ben Powis, Giovanna Prennushi, Gérard Prunier,

Vikram Raghavan, Bassam Ramadan, Peter Reuter, Joey Reyes, Dena Ringold, David Robalino,

Michael Ross, Mustapha Rouis, Jordan Ryan, Joseph Saba, Abdi Samatar, Nicholas Sambanis,

Kirsti Samuels, Jane Sansbury, Mark Schneider, Colin Scott, John Sender, Yasmine Sherif,

Janmejay Singh, David Sislen, Eduardo Somensatto, Radhika Srinivasan, Scott Straus, Camilla

Sudgen, Vivek Suri, Agência Suíça de Desenvolvimento e Cooperação (SDC), Almamy Sylla,

Stefanie Teggemann, Th omas John Th omsen, Martin Tisné, Alexandra Trzeciak-Duval, Anne

Tully, Carolyn Turk, Oliver Ulich, Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino

Unido (DFID), Agência de Desenvolvimento Internacional dos Estados Unidos(USAID), Peter

Uvin, Manuel Vargas, Antonius Verheijen, Th ierry Vircoulon, M. Willem van Eeghen, Axel van

Trotsenburg, Juergen Voegele, Femke Vos, Tjip Walker, John Wallis, El Ghassim Wane, Dewen

Wang, Achim Wennmann, Alys Willman, Andreas Wimmer, Susan Wong, Rob Wrobel, Tevfi k

Yaprak e Philip Zelikow.

Somos gratos a pessoas de lugares de todo o mundo que participaram e forneceram seus

comentários. Além disso, agradecemos a blogueiros convidados e ao público em geral que se

conectaram ao nosso blog: http://blogs.worldbank.org/confl ict/.

Apesar dos esforços para elaborar uma lista abrangente, é possível que algumas pessoas que

colaboraram tenham sido inadvertidamente omitidas. A equipe pede desculpas por quaisquer

equívocos e reitera sua gratidão a todos os que contribuíram para este relatório.

Sumário de Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2011

Prefácio

Contexto e estrutura

Glossário

Nota sobre metodologia

Abreviações e notas sobre dados

Visão Geral

PARTE 1: O DESAFIO DE CICLOS REPETIDOS DE VIOLÊNCIA

1 A Violência Recorrente Ameaça o Desenvolvimento

2 Vulnerabilidade à violência

PARTE 2: LIÇÕES OBTIDAS DAS RESPOSTAS NACIONAIS E INTERNACIONAIS

3 Da violência à resiliência: Recuperando a confi ança e transformando as instituições

4 Recuperando a confi ança: Afastando-se da iminência

5 Transformando instituições para fornecer segurança justiça e empregos

6 Apoio internacional para a geração de confi ança e transformação das instituições

7 Ação internacional para mitigar as tensões externas

PARTE 3: OPÇÕES PRÁTICAS E RECOMENDAÇÕES

8 Orientações para a ação nacional

9 Novas orientações para o apoio internacional

Nota bibliográfi ca

Referências

Indicadores selecionados

Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial

Índice

58

Four easy ways to order

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Mail: P.O. Box 960

Herndon, VA 20172-0960, USA

World Development Report 2011 Conflict, Security, and Development

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AUDITORIA ECOLÓGICA

Declaração de Benefícios Ambientais

O Banco Mundial está comprometido

com a preservação das fl orestas ameaçadas

de extinção e dos recursos naturais.

O Escritório do Editor decidiu imprimir a

versão em inglês e as traduções do Relatório

sobre o Desenvolvimento Mundial 2011:

Visão geral em papel reciclado com 50%

de fi bra pós-consumo, em conformidade

com os padrões recomendados para o uso

de papel, estabelecidos pela Iniciativa da

Imprensa Verde, um programa sem fi ns

lucrativos que apoia editores no uso de fi bra

que não provenha de fl orestas ameaçadas

de extinção. Para obter informações mais

detalhadas favor consultar o website

www.greenpressinitiative.org

Foram salvos:

• 40 árvores

• 13 milhões de BTUs de energia total

• 1729,5 quilogramas líquidos de gases

causadores do efeito estufa

• 69.511,5 litros de águas servidas

• 505,7 quilos de resíduos sólido

32566

Com mais de 1,5 bilhão de pessoas vivendo em países afetados por confl itos, o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2011 (WDR) investiga a mudança da natureza da violência no século XXI. As guerras interestatal e civis caracterizaram os confl itos violentos no século passado, e hoje, de modo mais pronunciado, a violência está vinculada a controvérsias locais, repressão política e criminalidade organizada. O Relatório ressalta o impacto negativo de confl itos duradouros nas perspectivas de desenvolvimento de um país ou região, e observa que nenhum Estado de baixa renda, afetado pelo confl ito ainda alcançou um único Objetivo de Desenvolvimento do Milênio (MDG).

O risco de alto índice de violência é maior quando altos níveis de tensão são associados a instituições nacionais defi cientes e ilegítimas. As sociedades são vulneráveis quando suas instituições são incapazes de proteger os cidadãos de abusos, ou de garantir acesso equitativo à justiça e à oportunidade econômica. Essas vulnerabilidades são exacerbadas em países com grandes populações jovens, desigualdade de renda crescente e injustiça perceptível. Os eventos provocados por fatores externos, como infi ltração de combatentes estrangeiros, a presença de redes de tráfi co ou choques econômicos, intensifi cam as tensões que podem provocar a violência.

O WDR 2011 aproveita a experiência dos países que conseguiram fazer, com sucesso, a transição da violência repetitiva, apontando para uma necessidade específi ca de priorizar ações que gerem a confi ança entre os Estados e o cidadãos e desenvolver instituições que possam garantir segurança, justiça e empregos. A capacidade do governo é crucial, mas a competência técnica sozinha é insufi ciente: as instituições e os programas devem ser responsáveis por seus cidadãos, para terem legitimidade. A impunidade, a corrupção e os abusos de direitos humanos claramente prejudicam confi ança entre Estados e cidadãos e aumenta os riscos de violência. A construção de instituições duradouras ocorre em várias transições ao longo de uma geração e não signifi ca convergir para modelos institucionais do ocidente.

O WDR 2011 reúne as lições dos reformadores nacionais que fogem dos repetitivos ciclos de violência. Ele defende um maior enfoque na ação preventiva de modo contínuo, equilibrando uma concentração às vezes excessiva na reconstrução pós-confl ito. O Relatório baseia-se em novas pesquisas, estudos de caso e consultas extensas com líderes e outros atores em todo o mundo. Ele propõe um kit de ferramentas de opções para tratar da violência que pode ser adaptado aos contextos locais, bem como às novas orientações da política internacional, destinado a melhorar o apoio aos reformadores nacionais e a enfrentar as tensões que emanam das tendências globais ou regionais para além do controle de um país.

BANCO MUNDIAL