Centro de Convenes Ulysses Guimares
Braslia/DF 4, 5 e 6 de junho de 2012
REMUNERAO VARIVEL POR DESEMPENHO NO SETOR PBLICO:
INVESTIGAO DAS CAUSAS DO FRACASSO E IMPLICAES PARA O ESTADO
BRASILEIRO
Lus Otvio Milagres de Assis Mrio Teixeira Reis Neto
Painel 06/021 Contratualizao de resultados: desempenho,
recompensas e gaming: anlise de casos concretos
REMUNERAO VARIVEL POR DESEMPENHO NO SETOR
PBLICO: INVESTIGAO DAS CAUSAS DO FRACASSO E IMPLICAES PARA O
ESTADO BRASILEIRO
Lus Otvio Milagres de Assis
Mrio Teixeira Reis Neto
RESUMO A implantao de sistemas de remunerao varivel por
desempenho na administrao pblica brasileira observa significativo
crescimento, mas o otimismo dos gestores no encontra fundamento na
teoria. A literatura mostra que sistemas de remunerao varivel no
setor pblico no exterior fracassam ou tm sucesso muito limitado.
Este artigo tem por objetivo estudar as experincias de implantao de
sistemas de incentivo em governos, analisar as causas dos fracassos
ocorridos e identificar prticas que tero mais chances de conduzir
um sistema de remunerao varivel a gerar bons resultados no servio
pblico brasileiro. Para tal, foi investigada a efetividade de
diferentes modelagens de sistemas de incentivo, os aspectos
relevantes da cultura nacional, os argumentos da teoria econmica e
estudos recentes no campo da psicologia. Finalmente, so
apresentadas seis prticas que podem contribuir para melhorar os
resultados de sistemas de incentivo no setor pblico, a saber: 1) a
construo de uma agenda estratgica para toda a organizao; 2) o
estabelecimento de resultados quantitativos como base da premiao;
3) a estruturao do modelo em torno de equipes e no em torno de
indivduos; 4) o uso de uma unidade de inteligncia contra o gaming;
5) a realizao de um processo formal e peridico de contratualizao de
metas e 6) a criao de sistemas de incentivo diferenciados em funo
do tipo de tarefa.
2
1 INTRODUO
Dois momentos marcam a implementao de sistemas de remunerao
varivel (performance-related pay ou PRP) no setor pblico
brasileiro: a experincia
do governo federal ps-FHC e a recente expanso dessas iniciativas
nas
administraes estaduais brasileiras.
No final da dcada de 1990, o governo federal generalizou a
implementao de remunerao varivel na forma de gratificaes por
desempenho
acrescidas ao salrio mensal na administrao pblica federal
(PACHECO, 2009).
No perodo 1995-2002, foram criadas vrias gratificaes de
desempenho. Alm de
possibilitar a concesso de aumentos diferenciados, a gratificao
permitiu
desvincular a remunerao dos ativos da dos inativos e, assim,
conceder aumentos
maiores aos ativos. No entanto, ainda no governo FHC, algumas
gratificaes foram
estendidas aos inativos, por presso legal (PACHECO, 2010). No
segundo governo
FHC, a remunerao varivel por desempenho foi generalizada, sem o
avano de
outras medidas que subsidiassem o sistema, como a contratualizao
de resultados.
No governo Lula, os valores variveis foram aumentados
significativamente, passando a representar, em muitos casos,
valores entre 22% e
94% das tabelas salariais. Em seguida, presses corporativas
fizeram com que a
parcela varivel fosse integralmente incorporada ao salrio fixo.
Ainda segundo
Pacheco, o governo Lula adotou como poltica a extenso de todas
as gratificaes
aos inativos. No Brasil, a maior parte das gratificaes variveis
tende a ser, na
verdade, prenncio de simples aumento salarial. Boa parte dessas
gratificaes
acabou, simplesmente, incorporada ao salrio, evidenciando um
prognstico
sombrio para experincias de remunerao varivel no setor pblico
brasileiro.
Mais recentemente, especialmente aps 2008, o Brasil parece viver
uma
nova onda de implantao de incentivos. Programas de remunerao
varivel,
geralmente em formato de bnus peridicos semestrais ou anuais,
foram
implantados em diversos governos estaduais. Minas Gerais o
estado onde a
iniciativa mais abrangente, tendo sido expandida em 2008, para
mais de 90% dos
funcionrios do executivo estadual. Segundo Reis Neto e Assis
(2010), de 2004
a 2009 foram distribudos R$ 905 milhes a ttulo de premiao por
produtividade.
3
So Paulo implantou a PRP, em 2009, nas reas de educao, fazenda
e
planejamento e distribuiu mais de R$ 600 milhes em premiao i .
Pernambuco
distribuiu aos servidores da educao, em 2009, um total de R$ 29
milhes em
funo do cumprimento de metas definidas para cada escolaii. No
nvel federal, foi
aprovada a Lei no 12.155, de 23/12/2009, que atribui aos
servidores do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)
bnus de R$ 3 mil a
R$ 28 mil (dependendo do cargo) em funo do cumprimento de metas
do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC). No Rio de Janeiro, em 2010,
policiais civis e
militares foram premiados em funo de metas de reduo da
criminalidade, sendo
que R$ 6 milhes foram distribudos no estado at o momentoiii.
Parece haver um otimismo generalizado dos gestores pblicos
quanto ao
potencial dessas iniciativas, mas esse otimismo no encontra
fundamento na teoria.
A literatura mostra que sistemas de remunerao varivel no setor
pblico
fracassam ou tm sucesso muito limitado (OCDE, 2005a; Perry,
Engbergs e Jun,
2009; Bowman, 2010; Weibel, Rost e Osterloh 2010). Em algumas
situaes, o
modelo gera resultados positivos mas, em diversos outros casos,
ele fracassa em
seu objetivo de motivar as pessoas e pode, inclusive, gerar
efeitos perversos.
A experincia no governo federal brasileiro j traz um sinal
adicional de
alerta. O uso da PRP como instrumento de legitimao de simples
aumentos
salariais ilustra, de forma contundente, o fato de que
caractersticas culturais
brasileiras parecem influenciar negativamente a implantao de
sistemas de
avaliao e incentivo, conforme argumento de Barbosa (1996).
Diante da recente
expanso da remunerao varivel no Brasil, praticamente ainda no
existem
trabalhos acadmicos que avaliam a implantao desses
modelosiv.
Nesse cenrio, justifica-se entender melhor as razes pelas quais
os
sistemas de remunerao varivel esto apresentando, em outros
pases, resultados
aqum do desejado. O estudo tambm se justifica na medida em que a
recente
implantao de modelos dessa natureza na administrao pblica
nacional no
deveria repetir erros j observados na experincia internacional.
Assim sendo, o
presente artigo objetiva sistematizar o debate atual sobre o
tema, luz da literatura
sobre remunerao varivel, da experincia internacional e do
conhecimento
disponvel a respeito do contexto brasileiro.
4
Como estratgia metodolgica, utilizou-se a reviso da literatura
com foco
em dois objetivos: a) analisar estudos que sistematizam os
principais argumentos
tericos que explicam fracasso ou sucesso da implantao de modelos
de incentivo
no setor pblico nesse ponto, destacam-se os trabalhos de Burgess
e Ratto (2003)
e Weibel et al (2010) e b) analisar resultados de pesquisas
empricas que buscaram
investigar casos concretos de implementao de modelos de PRP a
este respeito,
destacam-se os estudos de Marsden (2004), OCDE (2005) e Perry et
al (2009).
Pode-se dizer que a questo central que norteou o trabalho foi:
quais so
as prticas que tero mais chances de conduzir um sistema de
remunerao
varivel a gerar bons resultados no servio pblico brasileiro?
2 A INEFICCIA DOS SISTEMAS DE REMUNERAO VARIVEL NO SETOR
PBLICO
O aspecto mais debatido na produo cientfica mundial a respeito
de
programas de remunerao varivel no setor pblico tem sido sua
efetividade.
Parece bvio que implantar um sistema de remunerao varivel
vinculado ao
desempenho seja positivo, moderno e eficaz. Entretanto,
pesquisas realizadas nos
pases da OCDE apontam que a remunerao varivel no setor pblico
fracassa ou
tem sucesso muito limitado (OCDE, 2005a; Perry et al, 2009;
Bowman, 2010; Weibel
et al 2010).
A OCDE (2005b) investigou modelagens bem e mal sucedidas de
remunerao varivel na rea pblica de 14 pases desenvolvidos. Sua
concluso
foi que a PRP motiva apenas uma pequena parcela dos funcionrios,
enquanto a
grande maioria no a v como um incentivo para um melhor
desempenho. Extensas
pesquisas empricas conduzidas no Reino Unido e nos Estados
Unidos mostraram
que, apesar do apoio ideia de vincular a remunerao ao
desempenho, apenas um
pequeno percentual dos empregados acredita que ela os induz a
produzir acima dos
requisitos do trabalho. Em muitos casos, ocorreu um desestmulo
cooperao.
Muitos servidores pblicos, particularmente aqueles em funes no
gerenciais,
consideram o valor do salrio-base e sua comparao com os valores
de mercado
muito mais importantes do que os acrscimos salariais vinculados
ao desempenho.
5
A natureza e o contedo do trabalho e as perspectivas de
desenvolvimento na
carreira so considerados, por esses servidores, como as
verdadeiras fontes de
incentivo. A remunerao varivel geralmente no motiva a maioria
dos funcionrios,
independente de sua configurao (OCDE, 2005b).
Perry, Engbergs e Jun (2009) analisaram as concluses de 57
estudos
publicados entre 1977 e 2008 sobre a implantao de sistemas de
remunerao
varivel no setor pblico em diversos pases. Dentre as constataes,
foi destacado
que a remunerao varivel por desempenho no setor pblico falha em
sua
promessa, pois no se apresenta como um incentivo para a maioria
dos
colaboradores (PERRY et al., 2009, p. 43). Na percepo dos
funcionrios, a PRP
no promoveu uma motivao adicional. Complementando, os autores
analisaram,
desses estudos, os 14 trabalhos julgados de melhor qualidade e
encontraram
resultados contraditrios. Quatro so claramente negativos, outros
cinco no
permitem tirar qualquer concluso e cinco so favorveis remunerao
varivel.
Estudos mais recentes so ainda mais pessimistas. Bowman (2010)
revisa os
resultados de mais de vinte anos de uso da remunerao varivel no
governo
federal americano. O autor argumenta que o desempenho de
programas de
remunerao varivel , no mnimo, decepcionante em relao s
expectativas. O
resultado da implantao , muitas vezes, contraprodutivo. Dois
livros recentemente
publicados sobre a reforma do servio civil Bilmes e Gould
(2009)v e Donahue
(2008)vi rejeitam a ideia de remunerao varivel nos governos.
Segundo Bowman
(2010), muitos estudos sugerem que os indivduos no querem
acreditar que
trabalham apenas por dinheiro. Isso vale especialmente para os
servidores pblicos.
Eles podem at se sentir ofendidos quando so tratados como se
pudessem ser
manipulados por incentivos monetrios. Um argumento semelhante ao
de Bowman
(2010) defendido por Weibel, Rost e Osterloh (2010). Para estes,
a remunerao
varivel, em geral, destri a motivao intrnseca,vii levando,
assim, a uma queda no
desempenho. Weibel et al (2010) propem a suspenso da implantao
da
remunerao varivel no setor pblico.
Importantes estudos (OCDE, 2005; Perry et al 2009; Marsden,
2010;
Burgess e Ratto, 2003) enfatizam que as limitaes dos modelos de
remunerao
varivel no setor pblico so srias, recorrentes e esto
relacionadas s ms
condies institucionais, estruturais, ambientais e de
implementao.
6
Por que, ento, a PRP fracassa na maior parte dos casos? E por
que ela,
s vezes, tem efeitos positivos? Algumas dessas questes sero
exploradas a
seguir.
3 A VISO DOS ECONOMISTAS: A REMUNERAO VARIVEL SOB A TICA DA
ESCOLHA RACIONAL E DA RELAO AGENTE X PRINCIPAL
Estudos publicados, principalmente no campo da Economia,
argumentam
que os problemas de ineficcia da remunerao varivel no setor
pblico esto
relacionados a esquemas de incentivo modelados e administrados
incorretamente.
Weibel et al (2010) afirmam que esses estudos baseiam-se na
teoria da escolha
racional, do indivduo autointeressado, egosta e extrinsecamente
motivado viii .
Segundo os autores dessa vertente, em situaes adequadas a PRP
geraria,
necessariamente, aumento no desempenho das pessoas. Entretanto,
existiriam
problemas tpicos da relao agente x principal e caractersticas
estruturais da
administrao pblica que levariam a incentivos subtimos. O foco
dos
pesquisadores , ento, compreender essas situaes, estudar formas
adequadas
de modelagem e implementao e possveis solues para esses
problemas.
Essa tica enxerga a PRP a partir da relao agente x principal.
Nessa
relao, um ator (principal) delega a outro ator (agente) a
realizao de determinada
atividade. A relao fica problemtica na medida em que principal e
agente no
compartilham os mesmos objetivos, o que possibilita a esses
ltimos atuar
contrariamente aos interesses desejados. Podem-se enxergar os
servidores pblicos
como agentes de cidados, polticos e lideranas burocrticas
(principais). O
principal, no exerccio de suas atribuies e na busca de seu
interesse, pode exigir
maior produtividade dos servidores. Estes no necessariamente
compartilham dessa
vontade e podem se negar ao pretendido desempenho superior. O
problema se
agrava quando o comportamento ou o desempenho do agente difcil
de ser medido
e o principal tem informao incompleta, insuficiente, para
avaliar quo bem o
agente est atuando no exerccio de suas funes (EISENHARDT,
1989).
7
3.1 As consequncias das mltiplas tarefas no sistema de
incentivos
Segundo Burgess e Ratto (2003), caractersticas tpicas do setor
pblico
dificultam a implantao de sistemas de incentivos. A existncia de
mltiplas tarefas
desempenhadas pelos agentes, por si s, j complica a estrutura de
incentivos. Se
as aes forem substituveis entre si (no sentido de que mais tempo
numa atividade
significa menos tempo em outra), o uso de poderosos sistemas de
incentivo pode
gerar efeitos indesejados nos resultados globais. Segundo
MacDonald e Marx
(2001)ix, diante da existncia de atividades substitutas, os
agentes iro privilegiar as
tarefas menos difceis, enquanto o principal desejar que eles
realizem todas as
atividades. Os autores afirmam que, se o principal no tem
certeza sobre as
preferncias de seus agentes, estabelecer recompensas por
desempenho a tarefas
individuais pode ser subtimo, j que pode induzir os empregados a
focar em tarefas
mais fceis.
Uma possvel soluo seria fazer com que todas as atividades
importantes fossem mensuradas de forma separada, com metas
especficas. A cada
meta atribuir-se-ia uma recompensa ou uma parcela distinta da
recompensa. Quanto
mais metas fossem atingidas, maior seria a premiao auferida.
Novamente o risco
de mltiplas tarefas existe. O peso da recompensa a cada tarefa
deve, ento, ser
cuidadosamente calculado em funo da dificuldade de execut-la e
de sua
importncia relativa face s prioridades da organizao.
3.2 O problema dos mltiplos principais
Uma caracterstica-chave do setor pblico que os agentes
(servidores
pblicos) trabalham para diversos principais (cidados, lideranas
polticas, altas
lideranas da burocracia, gerncia intermediria da burocracia).
Nessas
circunstncias, estabelecer incentivos adequados mais complicado,
uma vez que
esses principais esto interessados em apenas alguns aspectos dos
resultados e,
ainda, por vezes, os interesses dos diversos principais no esto
alinhados.
8
O argumento elaborado por Bernheim e Whinston (1986)x que,
nessas condies,
cada principal vai oferecer mais incentivos positivos aos
elementos em que est
interessado e incentivos negativos aos demais, enquanto os
agentes vo acabar
privilegiando aqueles que oferecerem incentivos maiores,
deixando de lado outros
principais e outras tarefas. Uma possvel soluo tentar negociar
com os diversos
principais para formalizar os objetivos e metas, deixando-os
claros para os agentes.
3.3 Dificuldades na mensurao de resultados no setor pblico
Segundo Burgess e Ratto (2003), alguns tipos de tarefas no setor
pblico
so particularmente difceis de serem mensuradas e recompensadas.
Isso ocorre
por duas razes: a) na administrao pblica, parte dos servidores
tomadora de
deciso em diversas atividades, tais como as dos policiais,
fiscais de renda e
assistentes sociais e b) os servidores trabalham para organizaes
que no tm
uma meta nica, clara e evidente. Para os autores, as duas
caractersticas
combinadas tornam mais difcil o incentivo e o monitoramento
desses indivduos.
Considerando a dificuldade em se mensurar resultados finais,
torna-se
ainda mais importante monitorar o desempenho durante a execuo
das atividades,
mas novamente, caractersticas tpicas de organizaes pblicas
complicam essa
tarefa. Wilson (1989) analisou diversas organizaes do governo
dos Estados
Unidos e as classificou em relao possibilidade de mensurar os
meios que os
funcionrios utilizam e os fins (resultados) que elas perseguem.
Nessa classificao,
surgem organizaes nas quais nem os resultados nem os meios so
fceis de
medirxi. Nelas, os burocratas tm o controle da distribuio de
bens e servios para
os clientes e suas decises dependem de fatores ou variveis que
no so
facilmente observados por seus superiores. Policiais so o
exemplo tpico: a deciso
de prender uma pessoa baseada na suspeita imediata de culpa, o
que no
observvel por seus superiores. E a deciso de transferir um bem
ou prestar um
servio no pode ser baseada num preo pago pelo cliente, o que
seria facilmente
observvel. Nessas organizaes, em que nem o esforo do agente nem
o resultado
entregue so facilmente observveis, a mensurao do desempenho
desafio e um
problema recorrente.
9
Burgess e Ratto (2003) argumentam que, nessas situaes, as
informaes sobre desempenho esto geralmente disponveis somente de
forma
mais agregada. Os resultados so produzidos por indivduos, mas so
mensurveis
tendo por referncia o grupo de indivduos (unidade gerencial).
Assim, o foco em
equipes particularmente relevante como soluo para mensurao
de
desempenho no setor pblico.
3.4 O trabalho em equipe e sua relao com incentivos
Holmstrm (1982) xii argumenta que, em uma situao em que os
membros de uma equipe dependem uns dos outros para a produo dos
resultados,
surge o problema do carona (free rider). Esse problema fica mais
grave quanto
maior for a organizao. Uma recompensa tima, nessa situao,
depende de
quanto o resultado fcil de medir e tambm depende do tamanho da
equipe.
Quanto maior for a dificuldade em medir os resultados, maior e
mais complexa ser
a concepo de um sistema timo de incentivos. O problema do
free-rider a
explicao mais comum da Economia para a dificuldade em se ter
sucesso com
sistemas de recompensas por equipes (Burgess e Ratto, 2003).
Ainda segundo esta
viso, no trabalho em equipe, uma situao que pode estimular o
desempenho o
monitoramento pelos pares (colegas de trabalho). Vincular
recompensas ao
desempenho do grupo estimula esse monitoramento e,
consequentemente, reduz a
prtica do free-rider. Kendel e Lazear (1992) xiii mostram que um
maior
monitoramento pelos pares pode induzir a um maior esforo dos
indivduos caso o
risco de ser pego fazendo corpo mole seja maior. Isso tem uma
implicao no
tamanho das equipes, uma vez que em equipes muito grandes fica
mais difcil o
monitoramento pelos pares. Na anlise de Holmstrm (1982), a
equipe definida
por ser uma unidade de produo, na qual seus membros contribuem
para um
mesmo resultado.
10
Um importante debate a respeito da modelagem de sistemas de
incentivo
ocorre entre os defensores de avaliaes baseadas no indivduo e
avaliaes
baseadas em equipes. Gehardt (2009) aponta que, quanto ao nvel
de mensurao
do desempenho, os modelos de remunerao varivel se dividem em
individuais,
coletivos ou hbridos (em que a remunerao baseia-se parte no
desempenho
individual e parte no desempenho coletivo). Embora a viso
econmica apresente
riscos envolvidos na utilizao de modelos coletivos, eles esto
crescentemente
ganhando fora nas experincias de PRP nos governos. Os modelos
focados em
indivduos, embora possam promover forte incentivo em funo da
ligao direta
desempenho individual-premiao, tambm possuem aspectos
negativos,
principalmente vinculados cooperao. Gehardt (2009) argumenta que
o uso de
modelos de incentivo individuais pode fomentar a desagregao e
dificultar o
trabalho em grupo, na medida em que cada servidor ser avaliado e
recompensado
individualmente e o resultado coletivo do trabalho pode deixar
de ser prioridade. O
estudos da OCDE (2005a, 2005b) e de Perry et al (2009) concluem
que modelagens
focadas em equipe parecem ter melhores resultados do que
esquemas baseados na
avaliao individual de desempenho.
Uma das principais consequncias do relatrio Makinson (2000)xiv,
que
sugeriu modelagens de incentivos para o servio pblico britnico,
foi o surgimento
de sistemas de remunerao varivel baseados em equipes. Essas
equipes
variavam desde 100 funcionrios at milhares de empregados de
divises inteiras.
Burgess e Ratto (2003) argumentam que uma definio clara da
equipe muito
importante para a concepo exitosa de um sistema de incentivos.
Nesse sentido,
equipes podem ser definidas em funo do processo de produo ou,
ento, ser
forjadas artificialmente, no sentido de proporcionarem um
estmulo para a
cooperao entre unidades distintas. Deve haver uma racionalidade
na definio da
equipe e isso deve ser estudado caso a caso. Por exemplo, se o
objetivo for gerar
incentivo e controle pelos pares (colegas de trabalho), evitando
assim o free-rider, a
concepo da equipe deve considerar esse aspecto, especialmente em
funo do
tamanho do grupo, devendo esse ser relativamente pequeno.
11
4 AS INTERFERNCIAS DA QUESTO PSICOLGICA NA REMUNERAO VARIVEL
Vises mais ligadas Psicologia enxergam as causas do fracasso
de
sistemas de PRP no em incentivos subtimos, mas sim na motivao
dos
empregados. Segundo Weibel et al (2010), as teorias econmicas
baseadas no
autointeresse no possuem uma estrutura analtica suficiente para
analisar a
motivao dos empregados, especialmente empregados do servio
pblico. O uso
da remunerao varivel geraria efeitos adversos nos servidores
pblicos, muitas
vezes reduzindo sua motivao.
As modernas teorias psicolgicas fundamentam-se na ideia de
que
existem dois componentes na motivao: a motivao intrnseca e
extrnseca.
Enxergar o peso desses dois componentes na motivao dos indivduos
parece ser
fundamental para a compreenso do impacto da remunerao varivel
no
desempenho de cada profissional. Segundo Weibel et al (2010), no
servio pblico
os funcionrios tm, em geral, motivao intrnseca significativa,
realizando tarefas
em funo do senso de dever, lealdade e prazer, ou seja, realizam
as atividades
porque acreditam nelas e, ao faz-lo, tm a sensao de que esto
cumprindo seu
dever. Essa motivao intrnseca, em certas condies, pode ser
reduzida ao ser
introduzida a remunerao varivel. Dar a algum incentivos
financeiros para
realizar tarefas que j seriam feitas por prazer reduz a motivao,
na medida em que
a pessoa passa a enxergar a tarefa como algo controlado por
incentivos externos e
no por um prazer, por uma vontade interna. Portanto, esses
incentivos financeiros
podem produzir custos ocultos e, assim, reduzir o desempenho
(WEIBEL et al,
2010). Esse efeito da reduo ou neutralizao da motivao intrnseca
em funo
da existncia de recompensas extrnsecas genericamente conhecido
na literatura
como efeito deslocamento ou expulso (crowding-out effect). Em
outras palavras, o
aumento motivao extrnseca por meio de mecanismos externos
(recompensas)
provoca o deslocamento ou a expulso da motivao intrnseca.
atribuda a
este efeito boa parte das limitaes motivacionais da remunerao
varivel.
12
4. 1 O efeito crowding-outxv
Diversos autores tm buscado compreender o problema do efeito
crowding-out. Osterloh e Frey (2002) sintetizam argumentos
tericos e resultados de
pesquisas empricas sobre o assunto. Duas vises existem a
respeito desse efeito.
Segundo a viso da teoria da avaliao cognitiva, o referido efeito
faz com
que a motivao intrnseca seja substituda pela interveno externa,
o que
percebido como uma restrio autonomia do indivduo. O indivduo em
questo
no mais se sente responsvel por determinada tarefa, j que a
tarefa est sendo
controlada e incentivada pelo dinheiro, pela premiao varivel. A
tarefa passa a
ser orientada no mais pelo prazer, mas pelo dinheiro. O indivduo
passa, ento, a
atribuir a responsabilidade da tarefa para quem est pagando por
ela, isentando a si
prprio de investir energia em sua realizao.
J a teoria dos contratos psicolgicos argumenta que cada relao
de
trabalho inclui um aspecto extrinsecamente motivado (dinheiro) e
um aspecto
relacional entre as duas partes. Caso a parte relacional do
contrato seja quebrada, a
boa-f recproca colocada em xeque. Evidncias empricas demonstram
que,
quando isso ocorre, as partes no contrato percebem que a
realizao da tarefa foi
transformada numa simples relao comercial. Por exemplo, quando
um supervisor
cumprimenta um empregado por um grande esforo com um presente
simblico
(flores, por exemplo), a motivao intrnseca desse empregado tende
a aumentar
porque ele sente que seu esforo valorizado. Entretanto, se por
algum motivo,
esse empregado percebe que o gesto do superior serve somente a
um objetivo
instrumental, sua motivao intrnseca afetada negativamente. As
flores passam a
ser percebidas como controladoras e a relao interpretada como
comercial,
reduzindo a motivao (OSTERLOH e FREY, 2002).
Diversas anlises empricas tm sido realizadas a respeito do
crowding-out
effect. Uma das mais relevantes (Eisenberger e Cameron, 1996)xvi
analisou um total
de 59 artigos produzidos entre 1971 e 1997 e concluiu que
recompensas reduzem a
motivao intrnseca para atividades consideradas interessantes
(aquelas que os
experimentos mostraram ser intrinsecamente orientadas) de uma
maneira altamente
13
significante e bastante confivel. Osterloh e Frey (2002)
argumentam, portanto, que
no h dvidas de que o crowding-out effect existe e um fenmeno
significativo sob
certas condies. Assim, necessrio calcular o resultado lquido
entre o efeito-
premiao (decorrente da recompensa) e subtrair o efeito
crowding-out, para avaliar
de fato o impacto da remunerao varivel sobre a motivao.
4. 2 A comparao entre estmulos intrnsecos e extrnsecos
A viso da Psicologia prope, portanto, que a remunerao varivel
reduz
o desempenho no caso de tarefas interessantes. Em oposio, a viso
da Economia
argumenta que a remunerao varivel aumenta o desempenho
independentemente
do tipo da tarefa, quando o sistema de incentivos est modelado e
implementado
corretamente.
Novos estudos publicados por Weibel et al (2010) iluminam essa
aparente
controvrsia. Os autores revisaram concluses de 46 estudos
publicados em
revistas acadmicas das reas de Economia e Psicologia. Os estudos
foram
classificados na medida em que se referiam a atividades
interessantes e no
interessantes. Os autores concluram que a remunerao varivel
aumenta
significativamente o desempenho no caso de atividades no
interessantes, enquanto
no caso de atividades interessantes ela reduz o desempenho. No
estudo, no foram
encontradas diferenas significativas entre os estudos publicados
em revistas de
Economia e Psicologia. Assim, possvel articular as duas vises
(econmica e
psicolgica) em uma concluso convergente. A Economia argumenta
que boa parte
dos problemas da remunerao varivel est relacionada a incentivos
modelados
inadequadamente. A viso da Psicologia complementa esse
raciocnio
acrescentando um aspecto: PRP funciona bem para atividades no
interessantes e
tem srias limitaes para atividades interessantes, podendo,
nesses casos, at
reduzir o desempenho do funcionrio.
Essas concluses tm importantes consequncias para a modelagem
de
incentivos no setor pblico. O estudo da OCDE (2005a) mostrou que
os incentivos
variveis tendem a ser de, no mximo, 10% da remunerao para o nvel
no
gerencial. Como consequncia, o efeito-premiao pequeno no servio
pblicoxvii.
14
O efeito crowding-out, contudo, alto, j que o contedo do
trabalho e a motivao
intrnseca parecem ser importantes elementos de incentivo no
servio pblico, o que
confirmado por uma srie de autoresxviii. Um pequeno
efeito-premiao somado a
um grande efeito crowding-out resulta em uma queda de
desempenho,
especialmente para tarefas interessantes.
Para Weibel et al (2010), essa realidade sintetiza a maior parte
das
causas do fracasso da remunerao varivel no setor pblico. Nesse
ambiente,
servidores de nvel operacional so mais propensos a considerarem
seus trabalhos
menos interessantes do que os gerentesxix e, assim, so bons
candidatos para a
remunerao varivel. J para os gerentes, a PRP seria uma estratgia
arriscada e
potencialmente negativa, j que a funo gerencial tende a ser
interessante em
razo do desafio e da complexidade da tarefa. Essas afirmaes
tericas parecem
estar de acordo com estudos empricos. Perry et al (2009)
concluem, aps avaliar
a efetividade das experincias de PRP, que elas parecem ter mais
sucesso nos
nveis operacionais, onde as tarefas so menos ambguas e os
resultados mais
concretos e mensurveis, contradizendo a premissa de que seriam
mais efetivas
nos nveis gerenciais.
5 EM BUSCA DO IMPACTO POSITIVO: OUTRAS CONDIES CRTICAS DE
IMPLEMENTAO
A maioria dos estudos enfatiza, porm, que a remunerao varivel
no
setor pblico pode ter efeitos positivos (OCDE, 2005; Perry et al
2009; Marsden,
2010; Burgess e Ratto, 2003). O modelo no um simples fracasso.
Suas
limitaes, embora srias e recorrentes, podem ser enfrentadas ou
minimizadas e
resultados positivos podem ser obtidos.
Segundo Marsden (2010), embora a remunerao varivel possa ter
efeitos perversos sobre a motivao em algumas condies, existem
contribuies
para a melhoria do desempenho das organizaes. A mensurao do
desempenho
e a definio de metas (que geralmente so fortalecidas com a
implantao da
PRP) tm contribudo para um melhor desempenho. O autor afirma que
a
implantao da remunerao varivel tem incentivado a renegociao
de
15
prioridades e padres de desempenho entre empregados e chefia.
Uma vez que
metas e objetivos organizacionais so a base de clculo da parcela
varivel, torna-
se necessrio que eles sejam esclarecidos, comunicados,
negociados e
repactuados com os empregados. A relao contratual entre chefe e
subordinado
passa a ser regularmente rediscutida e favorece a convergncia
das metas
individuais e organizacionais.
Os estudos reforam uma importante constatao: discutir a relao
entre
remunerao varivel e melhoria do desempenho no implica, somente,
em verificar
possvel aumento no esforo dos funcionrios. H de se verificar,
tambm, em que
grau esse esforo foi redirecionado aos objetivos desejados
(Gerhart, 2009). O
simples redirecionamento do esforo (mesmo que no haja aumento
dele) em direo
s prioridades da organizao pode gerar melhoria do desempenho.
Mesmo que a
PRP no gere mais esforo, ela pode induzir a um esforo de melhor
qualidade, ou
seja, pode melhorar o alinhamento entre indivduo e organizao.
Essas observaes
so coerentes com importantes estudos publicados recentemente. Os
trabalhos de
Perry et al (2009) e OCDE (2005a, 2005b) concluram que a PRP
pode melhorar o
desempenho, em geral, no por via da motivao. Os bons resultados
so
decorrentes de efeitos derivados como o alinhamento de esforos
em torno de
prioridades, mensurao e avaliao do desempenho, melhor tomada de
deciso e
maior cooperao quando as metas so coletivas.
A literatura aponta, entretanto, que esses efeitos positivos
ocorrem
quando h boas condies de implementao. Mas estas condies
parecem
presentes em poucas experincias investigadas. Uma vez que grande
parte dos
autores mostra-se reticente e pessimista quanto aos resultados
da remunerao
varivel no servio pblico, necessrio aprimorar a modelagem e os
processos
de implementao da remunerao varivel para fortalecer seus
aspectos
positivos. A seguir, sero discutidos outros aspectos relevantes
de modelagem
e implementao.
16
5.1 Primeiros passos na introduo de sistemas de PRP
Kerr (2004) afirmou que para se ter uma gesto efetiva, o
estabelecimento das recompensas deve ser a terceira coisa com o
que se
preocupar. Mensurar o desempenho deve vir em segundo lugar e
tanto as
recompensas quanto a mensurao devem estar subordinadas definio
clara e
precisa sobre o que, de fato, deve ser feito. O primeiro passo,
portanto deve ser a
construo de um plano estratgico para a organizao. Ele pode estar
em uma
folha de papel com as dez prioridades para o ano ou em um mapa
estratgico
elaborado com o apoio de uma boa consultoria. Ainda segundo o
autor, o mais
interessante desse princpio que ele, por mais senso comum e
autoevidente que
seja, violado sistematicamente. Kerr (2004) ensina que
estabelecer indicadores de
desempenho e metas para verificar o cumprimento (ou no) das
prioridades
definidas pela organizao deve vir antes de se pensar na
implantao de um
sistema de PRP. A ausncia de um plano estratgico com metas
organizacionais
anteriores introduo de sistemas de incentivo pode levar a metas
criadas de
qualquer maneira, apenas para a implantao da PRP, desconectadas
de um
processo maior, estipuladas apenas para setores (ou carreiras)
especficos da
organizao e direcionadas para objetivos nebulosos (j que no se
discutiram as
prioridades e a estratgia para a organizao como um todo). Assim,
surgem,
naturalmente, situaes como a descrita por Kerr (1975), ou seja,
a organizao
pode estar recompensando coisas erradas e, inclusive, aquilo que
deseja evitar.
5.2 Definio dos indicadores de desempenho
Segundo Pacheco (2009) diversos autores tm discutido a questo
de
mensurar os produtos/servios ou impactos. Entende-se
produtos/servios como
aqueles oferecidos ou prestados em nome do governo pelos
ministrios/secretarias
a indivduos ou a organizaes externas (Trosa, 2001). So
conhecidos na literatura
como outputs. Os produtos/servios so diretamente vinculado s
polticas pblicas,
como por exemplo o nmero de atendimentos preventivos nos postos
de sade. J
os impactos tambm chamados de outcomes so as mudanas
efetivas
desejadas pela sociedade em decorrncia das polticas pblicas,
como por exemplo
a reduo da mortalidade infantil de determinada populao.
17
Os produtos/servios so muito importantes para avaliar o
resultado da
poltica pblica de forma mais especfica e concreta, estabelecendo
relao entre
processos e resultados. Existem argumentos clssicos: os
defensores dos
produtos/servios argumentam que eles so mais facilmente
mensurveis, so
consequncia direta da poltica pblica e, portanto, mensuram
melhor o
desempenho. Os defensores dos impactos argumentam que so estes
que medem,
de fato, se a poltica est funcionando embora apenas sejam
observveis em
mdio/longo prazo.
Trosa (2001) apresenta uma soluo pragmtica: produtos/servios
e
impactos so, ambos, importantes e respondem a perguntas
distintas. Para a autora,
a mensurao dos produtos/servios permite conhecer o que
efetivamente
produzido com os recursos pblicos e os impactos permitem
indagaes sobre a
eficcia e utilidade daquilo que produzido. Os governos devem
comear pelos
produtos/servios, cuja mensurao mais fcil, e ir evoluindo em
direo aos
impactos, por meio da construo da cadeia lgica que liga as aes
aos objetivos
visados, relacionando impactos, resultados intermedirios e
aes.
Para Behn (2003, 2004a), no basta discutir a medio de
produtos/servios ou impactos. Deve-se explicitar qual o propsito
com a
mensurao, pois diversos objetivos requerem diferentes medidas.
Segundo o autor,
para motivar as pessoas, a organizao precisa de medidas
praticamente em tempo
real, pois s tem sentido a recompensa caso seja possvel
monitorar os resultados a
tempo de corrigir rumos. Behn defende enfaticamente a mensurao
de
produtos/servios, especialmente quando o objetivo motivar.
Portanto, quando se
fala em remunerao varivel por desempenho, a literatura nos
esclarece que o foco
em medidas de produtos/servios mais eficaz, pois gera condies
efetivas de
corrigir rumos e tambm gera a percepo, nos servidores, de que
basta modificar o
comportamento para melhorar os resultados, j que esses
resultados so
consequncia direta da ao da organizao.
18
Segundo Pacheco (2010xx), parece haver, no Brasil, uma tendncia
a
supervalorizar os impactos. Fala-se cada vez mais em impactos,
como se eles
representassem a mais moderna face da gesto por resultados no
servio pblico.
Entretanto, embora sejam medidas importantes e que devem ser
mensuradas,
restringir-se aos impactos traz srias limitaes. Eles podem
demorar muito tempo
(s vezes muitos anos) para manifestar o resultado de aes. Os
impactos tambm
so influenciados por diversos fatores. Por exemplo, a melhoria
das condies de
sade da populao no depende somente do nmero de atendimentos
preventivos.
H tambm influncias do padro de saneamento, do nvel de educao e
higiene e
de uma srie de outros fatores. Embora a mensurao desses impactos
seja
importante e necessria para uma srie de objetivos, a utilizao
deles para
sistemas de PRP deve ser bastante reduzida.
5.3 O papel da dificuldade e do volume das metas no
desempenho
Locke e Latham (2002) afirmam que metas difceis levam a
melhores
resultados. Foi encontrada uma correlao positiva linear,
fortemente significativa,
de que as metas mais difceis (na percepo de quem deve
cumpri-las) levam a
maiores nveis de esforo e desempenho. Segundo os autores, essa
relao entre
metas difceis e desempenho foi comprovada por 35 anos de
pesquisas e verificada
em mais de 100 diferentes tarefas envolvendo 40 mil
participantes em 8 pases,
tanto em laboratrio quanto em estudos de campo. Os resultados so
aplicveis a
indivduos e grupos (LOCKE e LATHAM, 2002). Os autores tambm
compararam os
efeitos da definio de metas difceis e especficas simples
utilizao do incentivo
moral faa o seu melhor. Os resultados mostram que metas difceis,
especficas e
claramente definidas levam a um desempenho superior do que
simples incentivo
moral verbal.
Outro ponto importante que metas em excesso levam a uma
sobrecarga
cognitiva. A no ser que a maior parte delas possa ser delegada,
um gerente
sozinho, provavelmente, tem condies de gerenciar algo entre trs
e sete metas,
dependendo de sua complexidade e de quanto tempo elas demandam
para sua
consecuo (LOCKE, 2004). Os autores tambm argumentam que, para
que as
19
metas sejam efetivas, as pessoas precisam de feedbacks peridicos
para revelar a
evoluo do seu desempenho. Se elas no souberem de que forma
esto
desempenhando sua funo, ser praticamente impossvel ajustar ou
redirecionar o
esforo e as estratgias em direo meta. Este mais um argumento a
favor dos
produtos/servios, em detrimento dos impactos, para subsidiar
sistemas de incentivo.
5.4 Os riscos associados ao fenmeno do gaming em sistemas de
PRP
A palavra gaming se refere situao em que os controlados
aprendem
a regra do jogo e passam a jogar em busca do seu interesse,
mesmo que isso v
de encontro aos objetivos do sistema. Trata-se de uma manipulao
e mau uso do
sistema, especialmente por parte dos controlados (agentes).
Qualquer modelo de
incentivo que se baseie na avaliao de indicadores e metas est
sujeito a esse
fenmeno, o que representa, assim, uma limitao e um risco para os
sistemas de
remunerao varivel.
A literatura est recheada de exemplos desse fenmeno. Hood
(2006)
mostra que, na Inglaterra, houve situaes em que foi solicitado a
pacientes que
aguardassem dentro das ambulncias (evitando que chegassem
recepo) at
que o hospital tivesse certeza de que eles poderiam ser
atendidos dentro da meta de
4 horas de espera. Observaram-se, tambm, professores treinando
alunos
especificamente para o teste que avalia o desempenho da escola,
esquecendo
qualquer outro contedo ou disciplina que no fossem aqueles da
prova; ainda, h
relatos de que alunos fracos so deixados de lado, na expectativa
de focar a
ateno naqueles que vo melhorar o desempenho da escola no
testexxi.
Incentivos perversos geralmente aparecem quando o trabalho exige
uma
srie de tarefas, mas somente algumas so mensuradas e
recompensadas. Neste
caso, o trabalhador concentra esforos somente nas que so
recompensadas, em
detrimento dos objetivos organizacionais. Robert Behn (2007)
alerta os gestores
pblicos a este respeito ao afirmar que poucas medidas concentram
a ateno das
pessoas, o que uma vantagem bvia e, ao mesmo tempo, uma
desvantagem. Para
o autor, o que no medido no feito e, portanto, os gestores devem
avaliar
cuidadosamente o que deve ser estabelecido como medida e,
especialmente, quais
medidas devem ser a base do sistema de incentivo.
20
Segundo Hood (2006), especialistas identificaram no mnimo trs
tipos de
gaming e comportamentos oportunistas em torno de metas. O mais
conhecido
ocorre quando os controlados (agentes) percebem que as prximas
metas sero
influenciadas pelo maior desempenho obtido no passado (rachet
effect ou efeito bola
de neve). Assim, eles passam a acreditar que se trabalharem
muito durante o ano
iro prejudicar a si prprios, j que uma meta ainda maior lhes ser
imposta no
prximo ano. Consequentemente, os agentes tendem a reduzir a
produtividade no
perodo corrente para ficarem mais confortveis no futuro. Um
segundo tipo
conhecido como efeito do limite mnimo ou nivelamento por baixo
(threshold effect).
Ele ocorre quando metas iguais so impostas a todas as unidades
do sistema,
fazendo com que no haja incentivos para a excelncia e, ainda,
com que aqueles
que tm melhor desempenho sejam encorajados a reduzir a
quantidade e qualidade
de seus servios em direo ao nvel mnimo definido pela meta. Um
terceiro tipo de
gaming consiste na distoro dos objetivos hitting the target and
missing the point
atingir o alvo mas no o sentido- como, por exemplo, situaes em
que tempos de
resposta so reduzidos com perda da qualidade de atendimento.
Nessas condies,
o processo de definio de metas pode se assemelhar a um jogo
entre agente e
principal, em que ganha quem for mais esperto. E o objetivo de
melhor desempenho
se perde neste jogo.
Na concepo e implementao de um sistema de remunerao varivel,
mais importante do que tentar reduzir o gaming depois de
identificada sua
existncia, evitar criar incentivos para que ele venha a surgir.
A possibilidade de
ocorrer o gaming est relacionada a dois aspectos: a presso
exercida nos
indivduos em funo do sistema de metas, por um lado, e a
existncia de
mecanismos anti-gaming, por outro.
A existncia de remunerao varivel atrelada avaliao dos
resultados
ou a um sistema de monitoramento de metas gera maior presso e
maior incentivo
para que as pessoas pratiquem o gaming. Uma situao tpica ocorre
quando h
forte cobrana de metas pela liderana, como no caso do ingls na
gesto de Tony
Blair (em que gestores sofriam pesada cobrana executiva xxii e
poderiam ser
21
demitidos em funo de resultados ruins). Nesse sentido, o valor
ou o peso
monetrio da remunerao varivel faz diferena. Segundo a OCDE
(2005b), o valor
monetrio da PRP no setor pblico tem ficado, nos pases
desenvolvidos, at o
limite de 10% do salrio, para servidores, e de 20% para o nvel
gerencial. No
ultrapassar esse limite parece ser importante para evitar o
vale-tudo na busca de
resultados, o que incentivaria a prtica de gaming.
Mecanismos anti-gaming podem minimizar a ocorrncia desse
fenmeno.
Hood (2006) cita a definio de especificaes detalhadas em relao
aos
indicadores e metas, realizao de auditorias e punio exemplar de
controlados
mal-intencionados. Para Locke (2004), uma forma adequada preveno
desse tipo
de comportamento fazer com que regras de conduta, normas ticas e
padres de
comportamento sejam claramente comunicados e sistematicamente
reforados pela
liderana. Outras medidas so possveis para reduzir o efeito bola
de neve. O
principal pode buscar meios de aumentar o conhecimento sobre a
execuo da
tarefa, reduzindo a assimetria de informaes e conhecendo mais
sobre o nvel de
esforo despendido na produo. Alm disso, esse principal pode
comparar o
desempenho de sua unidade de produo com o de outras similares na
mesma
organizao ou em outras organizaes, o chamado benchmarking.
A definio de metas pode, por si s, minimizar o gaming. A pactuao
de
resultados pode ser feita por conjunto de indicadores, buscando
contemplar,
nesses indicadores, quantidade e qualidade, gerando incentivos
para evitar efeitos
perversos. Metas de reduo de tempo de espera de servios, por
exemplo, devem
vir acompanhadas de indicadores de qualidade e satisfao desses
servios.
A aplicao desses mecanismos anti-gaming demanda, entretanto,
anlise, pesquisa, dilogo e conhecimento da poltica pblica. A
existncia de uma
unidade de inteligncia composta por servidores qualificados,
ligada diretamente ao
principal e que o auxilie nos detalhes da negociao com o agente
parece ser
fundamental. Na relao agente x principal, solucionar o problema
da assimetria de
informao pode ser impossvel, mas implementar mecanismos para
minimiz-la
parece necessrio.
22
5.5 A cultura brasileira e sua influncia sobre os resultados do
sistema de PRP
Barbosa (1996) mostrou que tentativas de implementar sistemas
de
avaliao individual por mrito no Brasil foram feitas diversas
vezes em nossa
histria e presses sociais sempre levaram os modelos ao fracasso.
Embora todos
apoiem a lgica meritocrtica, a prtica social no a legitima. A
autora argumenta
que o valor de igualdade no Brasil diferente do existente nos
Estados Unidos. L, a
ideia de igualdade significa o tratamento igual perante a lei,
no necessariamente
significa a busca de um estado substancialmente igualitrio. A
existncia da
diferena entre os indivduos reconhecida, legitimada e percebida
como o
resultado do diferencial de talento aptido inata , que permite a
alguns indivduos
realizar e praticar certas aes com muito melhor desempenho do
que outros, em
funo de sua capacidade e desejo de realizao. As diferenas so,
assim,
percebidas como inevitveis e desejadas. A sociedade americana
est pronta para
admitir a igualdade jurdica e a desigualdade de fato, em funo
das diferenas de
desempenho individual. Nesse contexto, o desempenho funciona
como um
mecanismo socialmente legtimo, que permite sociedade
diferenciar, avaliar,
hierarquizar e premiar os indivduos entre si.
A noo de igualdade no Brasil diferente. Barbosa (1996) afirma
que o
desempenho entendido mais como resultado do ambiente do que como
esforo do
indivduo. A consequncia disso que produes individuais no so
comparveis,
pois o produto de cada uma visto como fruto de condies histricas
subjetivas.
Para a autora, os brasileiros atribuem um desempenho ruim falta
de oportunidades
na vida, no legitimando o mrito enquanto fonte natural de
diferenciao social
em uma frase: no Brasil, desempenho no se avalia, se justifica.
Da a sndrome da
isonomia, as progresses automticas para todos e o engessamento
do servio
pblico, no qual diferentes categorias funcionais se encontram
amarradas umas s
outras, de forma que qualquer diferenciao, mesmo que baseada na
diferena de
funes, vista como concesso de direitos que devem ser estendidos
a todos, o
que leva ao famoso efeito cascata. Na sociedade brasileira, o
estabelecimento de
gradaes ou hierarquias visto como a introduo de uma desigualdade
que vai de
encontro ao prprio objetivo do sistema. Em um universo como
este, a luta pelo
23
reconhecimento do mrito individual extremamente difcil e
polmica.
Especialmente quando essa avaliao tem impactos financeiros, o
problema se
radicaliza. Mesmo quando h avaliaes objetivas sobre diferenciao
de
desempenhos, no momento de eventuais distribuies financeiras a
distribuio
acaba sendo igualitria. O argumento que, normalmente, como o
dinheiro
disponvel muito pouco, melhor dar um pouquinho para cada um.
para todos
receberem alguma coisa. Por isso que ou todos so avaliados
positivamente, ou
ningum avaliado. (BARBOSA, 1996).
As consequncias dessa anlise so impactantes para a modelagem
e
para a possibilidade de sucessos de sistemas de PRP no Brasil.
Embora o
argumento de Barbosa se volte especificamente noo de avaliao
de
desempenho individual, qualquer modelo de incentivo vai se
basear nessa parcela
individual ou em uma avaliao coletiva para aferio da remunerao
varivel. A
sndrome da isonomia e a busca de uma igualdade substantiva fazem
com que,
mesmo havendo diferena de desempenho, exista uma presso social
para que
todos ganhem de forma igual. Isso leva a presses adicionais no
sistema de
avaliao porque a cultura brasileira atribui a desigualdade de
desempenho falta
de oportunidades na vida. Assim, no faz sentido dar uma nota
diferente de 10,
uma vez que cada um fez o que pde. A implantao de sistemas de
PRP no Brasil
deve considerar esse aspecto cultural e, assim, prever
mecanismos que possam
tornar mais objetiva possvel a diferenciao do desempenho.
Modelos baseados
em resultados mensurados de forma objetiva so, por esse motivo,
mais
adequados ao caso brasileiro do que modelos estruturados em
avaliaes
subjetivas de desempenho.
5.6 Os efeitos da credibilidade e do senso de justia
A imagem que os empregados constroem sobre o funcionamento
do
sistema de remunerao varivel influencia o fracasso ou o sucesso
do modelo. Perry
et al (2009) concluram que o sucesso da PRP depende da percepo,
por parte
dos empregados, de que o sistema justo, transparente e no
poltico.
24
O nvel de confiana e a consistncia do sistema de avaliao foram
observados
como fatores crticos para o sucesso do modelo. Se os empregados
perceberem que
as regras do sistema foram relativizadas, flexibilizadas ou
manipuladas em benefcio
de alguns, o sistema cair em descrdito. Os autores tambm
argumentam que a
credibilidade da liderana parece ter um papel importante para
induzir os empregados
a um senso de justia em relao PRP. Gehardt (2009) e Dahlstrm e
Lapuente
(2010) tambm reafirmam a importncia de que os empregados tenham
o sentimento
de confiana e credibilidade em relao s regras, para a
efetividade do modelo.
6 ESCOLHENDO MODELAGENS ADEQUADAS PARA SISTEMAS DE INCENTIVO NO
CASO BRASILEIRO
As experincias investigadas nas diversas publicaes aqui
referenciadas
e os argumentos tericos propostos pelos autores indicam prticas
que tero mais
chances de conduzir um sistema de remunerao varivel a gerar bons
resultados
no servio pblico brasileiro. A seguir, descreve-se uma proposta
preliminar dessas
prticas, que podem e devem ser aprimoradas pela literatura
gerencial brasileira.
Conforme foi possvel observar na literatura, para que a PRP
realmente
contribua para a melhoria do desempenho, necessrio garantir que
o modelo
incentive o comportamento e os resultados na direo adequada.
Metas criadas
apenas para compor o clculo varivel da remunerao dificilmente so
levadas a
srio. A remunerao varivel , nas experincias exitosas, parte de
um sistema
mais amplo de gesto de resultados e metas, em que as informaes
do
desempenho so monitoradas e utilizadas para a tomada de deciso
no dia a dia.
nessas condies que o potencial do sistema utilizado plenamente,
j que os
incentivos podem ser acompanhados e redirecionados medida que
prioridades
especficas da organizao forem identificadas. Assim, cabe esperar
que a prtica 1,
a seguir, gere bons resultados no contexto brasileiro:
25
Prtica 1: Uma primeira e indispensvel etapa para a concepo de um
sistema eficaz a construo de uma agenda estratgica (com indicadores
e metas) para toda a organizao (e no para apenas partes dela).
Conforme apontado na literatura, arriscado estruturar o modelo
de PRP
em torno de avaliaes de comportamento que tm um grau maior de
subjetividade.
O motivo principal o risco de tendncia benevolente. Dessa forma,
parece ser mais
indicado estruturar a mensurao em torno de produtos/servios.
Eles so mais
adequados para proporcionar redirecionamento de esforos em busca
de resultados,
uma vez que podem ser medidos praticamente em tempo real. Eles
tambm so
mais adequados para representar, de fato, o esforo empreendido
na execuo da
poltica pblica. Os produtos/servios enxergam melhor e mais
diretamente o
desempenho, sendo mais teis para a tomada de deciso e gesto do
dia a dia.
Estudos apontam que as pessoas precisam ter a sensao de que cabe
a elas
alcanar as metas para, assim, sentirem-se motivadas. Uma pequena
parcela da
composio varivel pode ser reservada aos impactos, apenas para
que eles
exeram a funo de inspiradores e para que o exerccio de repensar
a relao
processos x resultados seja constante. Assim, cabe esperar que a
prtica 2, a
seguir, venha a gerar bons resultados no contexto
brasileiro:
Prtica 2: O modelo deve basear-se na avaliao de resultados
objetivamente quantificveis, exclusivamente. Os resultados devem
privilegiar mais produtos/servios e menos impactos.
Sistemas baseados em equipes tm sido apontados como mais
eficazes
no setor pblico, seja pela dificuldade em medir resultados no
nvel individual, seja
porque fortalecem a cooperao. No existe uma receita nica para a
definio da
equipe. Deve-se avaliar, caso a caso, o que favorece mais o
desempenho. A equipe
deve ser composta por indivduos que respondam pela produo de um
nico
produto/servio, ou seja, indivduos que contribuam para um mesmo
resultado.
Equipes pequenas podem favorecer o controle pelos pares, se esse
objetivo for
relevante para o caso concreto. E, finalmente, equipes podem ser
ampliadas, para
que diferentes unidades persigam as mesmas metas, fortalecendo a
cooperao.
Assim, cabe esperar que a prtica 3, a seguir, venha a gerar bons
resultados:
26
Prtica 3: O modelo deve basear-se em metas por equipe e em
premiao por equipe. A composio e o tamanho da equipe devem ser
estudados caso a caso e privilegiar dois critrios: unicidade da
produo/servio e possibilidade de controle pelos pares.
A construo de indicadores e metas de forma que eles orientem
os
comportamentos desejados no trivial. Cada resultado requer um
conjunto de
indicadores para promover o incentivo na direo correta e evitar
o gaming. Essa
construo requer pesquisa, anlise e conhecimento da poltica
pblica. Alm
disso, considerando a relao agente x principal, quanto mais
informao puder
ser levantada sobre benchmarking, melhor ser a efetividade da
relao e melhor
ser a definio das metas. Contudo, no parece crvel que metas
difceis, que
levam a melhores resultados, possam ser definidas sem uma anlise
detalhada do
desempenho. , portanto, indispensvel, para a efetividade de
modelos de PRP, o
estabelecimento de uma unidade de inteligncia, dotada de alta
qualificao e
ligada diretamente ao principal, com o propsito de coordenar o
modelo e
assessorar a liderana. Assim, cabe esperar que a prtica 4, a
seguir, venha a
gerar bons resultados:
Prtica 4: Uma unidade de inteligncia deve ser constituda para
negociar metas ousadas, reduzir a assimetria de informaes e evitar
o gaming.
Para minimizar o problema dos mltiplos principais, um processo
de
formalizao daquilo que ser a base para o clculo da parcela
varivel parece
importante. Quanto mais esse processo for formal, sistemtico,
discutido e
negociado, melhor ser o resultado final em termos de efetividade
da PRP. Os
estudos mostram, tambm, que a credibilidade do modelo perante os
empregados
fator imprescindvel para se obter sucesso. E essa credibilidade
depende da
percepo, por esses empregados, de que o sistema tem regras
claras, justo,
transparente e no poltico. Assim, cabe esperar que a prtica 5, a
seguir, venha a
gerar bons resultados:
27
Prtica 5: necessrio um processo formal, sistemtico e peridico de
contratualizao de metas quantitativas que serviro como base do
sistema. Nesse processo, os empregados devem ser ouvidos. Regras
claras de funcionamento do sistema devem ser estabelecidas,
divulgadas e respeitadas. Deve-se investir na transparncia das
metas e do processo de avaliao.
A teoria claramente mostra que a PRP funciona muito bem para
tarefas
pouco interessantes. Nessa parcela do funcionalismo, deve-se
tomar cuidado
apenas para que o valor monetrio da premiao no gere presses
fortes demais,
de modo a estimular o gaming. O teto identificado na experincia
internacional,
de 10% da remunerao dos servidores, parece adequado. Assim, a
prtica 6
parece adequada:
Prtica 6: A modelagem do sistema deve adaptar-se em funo do tipo
de atividade. Uma modelagem nica parece ser ineficaz. Tarefas (ou
funcionrios) com caractersticas diferentes precisam de modelagens
de remunerao varivel tambm distintas. No nvel operacional,
especialmente em setores que realizam tarefas pouco interessantes,
a implantao da PRP com valores monetrios relativamente baixos
altamente eficaz para a melhoria do desempenho.
Excetuando-se tarefas operacionais e pouco interessantes, as
quais so,
claramente, alvos preferenciais de sistemas de remunerao
varivel, uma questo
mais estrutural aparece: deve-se implantar PRP nas outras
parcelas do
funcionalismo? Uma resposta precisa e definitiva a essa questo
no parece
possvel neste momento. Pode-se arriscar uma hiptese: uma vez que
os efeitos
positivos e no mensurveis da PRP parecem estar levando esse
mtodo a ser
implantado em governos de todo o mundo, pode-se inferir que os
ganhos derivados
so suficientemente interessantes para que se aceite os custos
ocultos da perda de
parte da motivao. Mas no h consenso. Para atividades
interessantes, outros
fatores motivacionais como possibilidade de participao em
treinamentos
especializados, alocao do servidor em aes estratgicas e premiao
e
divulgao dos bons resultados parecem mais eficazesxxiii. A
remunerao varivel
como fator motivador para esse tipo de tarefa parece muito
limitada.
28
7 CONSIDERAES FINAIS
O presente trabalho mostrou que os sistemas de remunerao
varivel
utilizados no setor pblico esto fracassando ou tm sucesso muito
limitado. As
explicaes para um desempenho insuficiente esto reunidas em duas
vertentes
tericas. A primeira origina-se a partir de trabalhos no campo da
Economia e se
estrutura em torno da teoria da escolha racional e da relao
agente x principal. O
argumento que boa parte dos problemas da remunerao varivel
est
relacionada aos incentivos modelados inadequadamente e s
caractersticas
estruturais do servio pblico (Burgess e Ratto, 2003). A segunda
vertente, mais
ligada s teorias psicolgicas, explica que a remunerao varivel,
sob certas
condies, no tem motivado as pessoas a ter um melhor desempenho.
Segundo
Weibel et al (2010), no servio pblico os funcionrios tm, em
geral, motivao
intrnseca significativa, realizando tarefas em funo do senso de
dever, lealdade e
prazer. As pessoas realizam as atividades porque acreditam nelas
e, ao faz-lo, tm
a sensao de que esto cumprindo seu dever. Nesse contexto, a
implantao de
sistemas de incentivo monetrio pode gerar efeitos negativos na
motivao,
especialmente no caso de tarefas interessantes. Discutiu-se,
tambm, uma srie de
argumentos fundamentados em pesquisas empricas que indicaram
fatores crticos
de implementao, dentre os quais os gestores devem dedicar ateno:
ao
necessrio cumprimento de certas etapas na implementao,
importncia de
metas difceis, relevncia do fenmeno do gaming e s implicaes da
cultura
brasileira na modelagem de esquemas de incentivo.
Foram, ainda, identificadas as seguintes prticas que podem
contribuir
para melhorar os resultados dos sistemas de remunerao varivel no
setor pblico
brasileiro: 1) a construo de uma agenda estratgica com
indicadores e metas para
toda a organizao; 2) o estabelecimento de resultados
quantitativos,
preferencialmente produtos/servios, como base da premiao; 3) o
uso de metas e
prmios por equipes; 4) o uso de uma unidade de inteligncia
contra o gaming; 5) a
realizao de um processo formal e peridico de contratualizao de
metas e 6) a
criao de sistemas de incentivo diferenciados em funo do tipo de
tarefa.
29
Os argumentos analisados neste artigo no deixam dvida de que
importante melhorar o design e a implementao de modelos de
incentivo. De toda
forma, o contraste entre a opinio pessimista dos acadmicos e a
prtica otimista
dos gestores (que esto expandindo o uso da PRP) pode ter
explicaes no
desenho das pesquisas. Os estudos acadmicos procuraram enxergar
sucesso ou
fracasso dos modelos de incentivo em funo da anlise de sries
histricas de
indicadores de desempenho que estariam mensurando os principais
resultados das
organizaes. Esses estudos, dessa maneira, so incapazes de
enxergar outros
efeitos positivos da PRP, como a melhoria do desempenho em funo
do incentivo
ao debate em torno de metas e resultados. O incentivo a este
debate pode estimular
reflexes relevantes, eventualmente alterando os produtos/servios
e provocar
modificaes sobre os processos e estratgias utilizados no
ambiente de trabalho.
Um eventual redirecionamento de esforos, decorrente desse
debate, no captado
pelas pesquisas, uma vez que o foco no desempenho pode se
deslocar e no ser
mensurado pela mesma srie histrica de indicadores. Colocar o
desempenho no
centro do debate cotidiano da organizao parece ter um importante
porm ainda
pouco estudado efeito positivo. Essa uma das lacunas que
poderiam ser
investigadas por novas pesquisas.
Outras duas lacunas do conhecimento poderiam ser preenchidas
por
novos estudos. No obstante a crtica metodolgica acima, continua
sendo
indispensvel o estudo sobre quais resultados esto sendo obtidos
pelas
experincias de PRP em funcionamento no governo brasileiro. E,
finalmente, a
experincia internacional nos mostra, de forma inequvoca, que
distintas
modelagens e estratgias de implementao so variveis importantes
para explicar
fracassos ou sucessos de sistemas de incentivo. Compreender
melhor o impacto de
diferentes modelagens e diferentes prticas de implementao no
contexto nacional
outro passo indispensvel para gerar uma perspectiva mais
otimista na
implantao da remunerao varivel no setor pblico brasileiro.
30
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32
NOTAS
i Segundo dados publicados no Relatrio de Gesto 2007-2010,
Secretaria de Gesto Pblica-SP. ii Dirio de Pernambuco,
29/05/2009.
iii Informaes do site oficial da Secretaria de Segurana Pblica,
acesso em 19/06/2010.
iv Um estudo recente mostrou resultados razoavelmente positivos
em Minas Gerais. Um survey que foi realizado com 339 servidores da
Secretaria da Sade apontou que 56% dos servidores acreditam que a
qualidade do seu trabalho melhorou com o incentivo dado pela
remunerao varivel, enquanto 19% discordam. Foi estudada,
entretanto, apenas uma organizao estadual entre as 60 que
implementaram o modelo. Para detalhes, ver Albergaria, Ariane, R.
(2010) Remunerao Varivel no Setor Pblico: Estudo de Caso sobre a
Percepo dos Servidores da Secretaria de Sade de Minas Gerais sobre
o Prmio por Produtividade e suas Relaes com o Desempenho Funcional
e a Adaptao Social. Dissertao (mestrado em administrao). Belo
Horizonte: FACE-UFMG. Paralelamente, Reis Neto e Assis (2010)
levantam indcios que de os resultados em outros setores do governo
mineiro podem no ser to positivos. v Bilmes, L., E Gould, W.
(2009). The people factor: Strengthening America by investing in
public service.
Washington, DC: Brookings Institution Press como citado em
Bowman (2010). vi Donahue, J. (2008). The warping of government
work. Cambridge, MA: Harvard University Press, como citado
em Bowman (2010). vii
Atividades intrinsecamente motivadas so realizadas porque o
indivduo as enxerga como prazerosas, desafiadoras, interessantes ou
recheadas de propsito. Ou seja, neste tipo de motivao, no h
necessidade de benefcios externos: a tarefa ou atividade vai ser
realizada porque o indivduo assim o deseja. viii
Motivao extrnseca aquela baseada nas recompensas externas. As
tarefas so realizadas porque elas geram compensaes (como o
dinheiro) que podem ser, posteriormente, convertidas em produtos ou
servios que vo preencher necessidades e, a, gerar satisfao. ix
Macdonald, G. e Marx, L. M. (2001). Adverse specialization, Journal
of Political Economics, 17, 199-236, como
citado em Burgess e Ratto (2003). x Berheim, B. e Whiston, M.
(1986) Common Agency. Econometrica 54(4), 923-42, como citado por
Burgess e
Ratto (2003). xi Wilson (1989) as chamou de coping
organizations.
xii Holmstrm, B. (1982) Moral harzard in teams, Bell Journal of
Economics, 13, 324-40, como citado em Burgess
e Ratto (2003). xiii
Kandel, E. e Lazear, E. (1992). Peer pressure and partnerships,
Journal of Political Economy, 100(4), 801-17, como citado em
Burgess e Ratto (2003). xiv
Makinson, J. (2000) Incentives for change: rewarding performance
in national government networks. Public Service Productivity Panel
como citado em Burgess e Ratto (2003). xv
Uma traduo aproximada para o portugus seria efeito de
amontoamento. xvi
Eisenberger, R. and Cameron, J. (1996). Detrimental effects of
reward: reality or myth? American Psychologist, 51, 115366, como
citado em Osterloh e Frey (2002). xvii
Uma srie de autores confirma essa afirmao: Ingraham, Patricia W.
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Kellough, J. Edwards, and Haoran Lu. (1993). The paradox of merit
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managerial level. Public Performance & Management Review 24,
17794. xviii
Para maiores informaes sobre esse argumento, ver: Franois,
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Braslia-DF. xxi
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Para maiores detalhes sobre o funcionamento do sistema ingls ver
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Argumento do professor Jobst Fidler (Hertie School of
Governance), durante conferncia na Fundao Getlio Vargas-SP
entitulada Comparative Public Management Reform em 21/07/2010.
___________________________________________________________________
AUTORIA
Lus Otvio Milagres de Assis Mestre em Administrao Pblica e
Governo Fundao Getlio Vargas (EAESP/FGV). Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental do Governo de Minas Gerais.
Endereo eletrnico: [email protected] Mrio Teixeira Reis
Neto Professor do Programa de Mestrado em Administrao do Centro
Universitrio UMA, Doutor em Administrao pela Universidade Federal
de Minas Gerais.
Endereo eletrnico: [email protected]
