REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Controladoria-Geral da ... · tes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à pre - venção

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASILControladoria-Geral da UniãoSecretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO

DE PROGRAMA DE GOVERNO Nº 55

IMPLANTAÇÃO DE OBRAS E

EQUIPAMENTOS PARA OFERTA DE ÁGUA

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGUSAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro

70070-905 – Brasí[email protected]

Luiz Augusto Fraga Navarro de Britto FilhoMinistro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União

Carlos Higino Ribeiro de AlencarSecretário-Executivo

Francisco Eduardo de Holanda BessaSecretário Federal de Controle Interno

Gilberto Waller JuniorOuvidor-Geral da União

Waldir João Ferreira da Silva JúniorCorregedor-Geral da União

Claudia Taya Secretária de Transparência e Prevenção da Corrupção

Equipe responsável pela elaboraçãoDiretoria de Auditoria da Área de Infraestrutura – SFC/DI

Wagner Rosa da Silva (Diretor)Jivago Grangeiro Ferrer (Coordenador-Geral)

Antonio Afonso da Silva (Chefe de Divisão)André Santos Junqueira

Julia Rodrigues Lírio Marcela Jacominy de Amorim Mendes

Equipe responsável pela revisãoDiretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle – SFC

Renilda de Almeida Moura (Diretora)Bruno Oliveira Barbosa (Coordenador-Geral)

Cleuber Moreira FernandesCintia Lago Meireles

As ações de controle nos estados e municípios, elementos indispensáveis para o alcance dos resulta-dos apresentados no presente relatório, foram executadas pelas Controladorias-Regionais da União

nos Estados.

Brasília, Maio/2016.

Os resultados apresentados neste relatório foram gerados pelas ações de controle executadas nos estados e municípios pelos servidores lotados nas Controladorias-Regionais da União nos Estados, conforme relação a seguir:

Adilson Jose Araujo da RochaAlan Fabio Almeida LisaAlex Pereira MenezesAlexandre Soares de AlbuquerqueAndre Luiz Holanda BatistaAntonio de Padua BevilaquaArmando Goncalves MendesArnaldo Guilherme de OliveiraGenivaldo Pinheiro dos SantosGlaucio Estevam da SilvaGlivanilde Maria de Souza CunhaJoao Colaco dos Santos

Joao da Rocha BarrosJoao Pereira de JesusJose Adauto ResendeJose Barbosa SalesJose Dianary QueirozJose Domingos Pereira de AraujoJose Leonardo Ribeiro NascimentoJose Pedro de AlmeidaJose Ricardo Martins GranjaLincoln de Souza SilvaLucio Oliveira da ConceicaoMarcio Alessandro Mota Couto

Marcos Antonio Ferreira CalixtoMarlene Sena SantosNilson Nogueira de AndradePedro Alexandre Souza da SilvaRicardo Andrade VerasRicardo Sobreira BezerraRobertson da Silva PereiraSalvador Jackson Nunes FernandesThacio Augusto Cajueiro SantosThiago Pinheiro Cruz GouveiaWilson Pereira de Sousa

Competência da CGU

Assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atri-buições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinen-tes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à pre-venção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Avaliação da Execução de Programas de Governo

Em atendimento ao disposto no art. 74 da Constituição Federal de 1988, a CGU realiza ações de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plu-rianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.

A escolha do programa de governo para avaliação de sua execução se dá por um processo de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade.

A partir de então, são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.

As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medi-das nele recomendadas.

Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU até a certificação de sua efetiva implementação.

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Sumário-Executivo

Objetivo do Programa

O Programa Água Para Todos foi concebido no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria e instituído por meio do Decreto nº 7.535, de 26 de julho de 2011, com o objetivo de universali-zar o acesso à água para as famílias em situação de vulnerabilidade social que vivem em comuni-dades rurais. O Ministério da Integração Nacional, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Regional - SDR, é o coordenador nacional do Programa.

Finalidade da Ação

A Ação Orçamentária “Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água – 12QC” prevê a construção de cisternas de consumo, de sistemas coletivos de abastecimento e pequenas barragens, com a finalidade de propiciar à população rural em extrema pobreza o acesso à água potável para consumo domiciliar, bem como para a produção agroalimentar, visando à inserção produtiva e à segurança alimentar e nutricional das famílias beneficiárias.

No âmbito do PPA, o Água para Todos está inserido no Programa 2069 – Segurança Alimentar e Nutricional, Objetivo 0614 - Garantir o acesso à água para populações rurais de forma a pro-mover qualidade e quantidade suficientes à segurança alimentar e nutricional, Iniciativa 02E5 - Identificação, implantação e monitoramento de tecnologias para a captação e armazenamento de água, para famílias rurais, povos indígenas e povos e comunidades tradicionais e em escolas rurais, associadas à capacitação dos beneficiários em gestão hídrica, convivência com a seca, segurança alimentar e nutricional e uso sustentável dos recursos naturais, além de execução de ações de monitoramento da qualidade da água consumida.

Como acontece

Diversos Ministérios e Órgãos Públicos Federais executam ações do Programa. No âmbito da SDR, as ações de promoção de acesso à água são realizadas mediante convênios com estados e descentralização orçamentária para as entidades vinculadas ao MI, especificamente, a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba – Codevasf – e o Departamento Na-cional de Obras Contra a Seca – Dnocs. As ações são viabilizadas por meio da Ação Orçamentária “Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água – 12QC”.

No ano de 2011 houve descentralização de créditos para a Codevasf para execução de barreiros e instalação de cisternas.

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A partir de 2012, a execução das ações passou a ser feita também mediante convênios com os es-tados e descentralização de créditos para o Dnocs, além da Codevasf.

A instalação dos sistemas individuais (cisternas) é executada:

i) pela Codevasf, que contrata a aquisição dos equipamentos, o transporte e o trabalho social;

ii) pelo Dnocs, que pode realizar execução direta nos moldes da Codevasf ou proceder somente a aquisição das cisternas e fornecê-las aos estados que firmam convênios com a SDR para instalação das cisternas e respectivo trabalho social;

iii) pelos estados convenentes, que podem executar (ou contratar) todos os serviços per-tinentes ou somente proceder a instalação e trabalho social, nos casos em que o forneci-mento dos equipamentos for garantido pelo Dnocs.

A execução dos sistemas coletivos (sistemas de abastecimento, pequenas barragens e barragens subterrâneas) é executada:

i) pela Codevasf, Dnocs ou estados convenentes, que contratam os serviços de trabalho social, projetos e execução das obras.

Cabe citar que, no caso de convênios com os estados, o trabalho social pode ser executado direta-mente pelo estado convenente.

Cumpre ressaltar que o presente Relatório analisa as ações de construção de 60 mil cisternas de consumo, empreendidas pela Codevasf, na primeira etapa do Programa. Nessa etapa, a logística de execução do Programa foi definida da seguinte forma:

i) fabricação de cisternas pela empresa Dalka do Brasil Ltda., por meio de contrato gerido pela Codevasf - Sede;

ii) fornecimento e transporte de bombas d’água manuais em ferro fundido dúctil e válvulas de pé com crivo de bronze, por meio de contrato gerido pela Codevasf - Sede;

iii) serviço de apoio à fiscalização e supervisão técnica de contratos e convênios no âmbito do Programa Água para Todos, responsável por diversas atividades, dentre as quais a vali-dação e capacitação dos beneficiários e acompanhamento da execução do Programa. Cada contrato é gerido pela respectiva Superintendência da Codevasf; e

iv) serviço de transporte e instalação de cisternas. Em regra, cada contrato é gerido pela respectiva Superintendência da Codevasf.1

1 As superintendências de Piauí e Maranhão celebraram um contrato conjunto para esses serviços.

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Volume de recursos envolvidos

Conforme mencionado, a Ação 12QC – Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água envolve a construção de sistemas de abastecimentos coletivos e individuais por meio da celebração de convênios e descentralização de créditos para o Dnocs e a Codevasf. A execução financeira de recursos da Ação, nos quatro últimos anos, está discriminado abaixo.

Quadro 1 – Execução Financeira da Ação 12QC no SIAFI

Exercício Dotação autorizada

Empenho Emitido

Empenho Liquidado

Valores Pagos Restos a Pagar do Exercício

2014 1.151.222.553,00 988.184.122,00 338.835.227,00 294.845.360,00 703.338.762,18

2013 1.221.434.792,00 1.205.593.634,00 502.694.273,00 377.146.963,00 828.446.670,00

2012 1.527.139.086,00 1.010.604.943,00 531.755.102,00 526.872.002,00 483.732.940,00

2011 284.000.000,00 160.194.418,00 0,00 0,00 160.194.418,00

Obs.: valores em reais

Fonte: SIAFI Gerencial

No âmbito da Codevasf, a execução financeira da Ação nos últimos quatro exercícios é apre-sentada no quadro abaixo.

Quadro 2: Execução Financeira da Ação 12QC pela Codevasf no SIAFI

Exercício Dotação autorizada

Empenho Emitido

Empenho Liquidado

Valores Pagos Restos a Pagar do Exercício

2014 377.032.467,00 376.823.913,00 117.800.188,00 76.547.239,00 300.276.673,00

2013 512.038.467,00 510.709.416,00 112.554.146,00 111.559.653,00 399.149.762,00

2012 266.786.828,00 234.544.796,00 105.343.542,00 100.470.443,00 134.074.353,00

2011 187.571.953,00 149.307.599,00 0,00 0,00 149.307.599,00

Obs.: valores em reaisFonte: Relatórios de Gestão da Codevasf

Questões Estratégicas

1. EIXO GESTÃO: A gestão das atividades de aquisição, transporte, instalação e trabalho social é adequada?

1.1. O processo de aquisição dos reservatórios foi realizado de forma eficiente e regular?

1.2. Os cronogramas de instalação das cisternas foram cumpridos?

1.3. Há sobrepreço, superfaturamento ou pagamento indevido relativo à transporte e instalação?

1.4. O trabalho social está sendo realizado conforme os parâmetros estabelecidos pela SDR?

1.5. Existem mecanismos adequados de transparência, acompanhamento e monitora-mento do Programa?

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2. EIXO QUALIDADE DOS EQUIPAMENTOS E SERVIÇOS: As condições de aquisi-ção, transporte, armazenamento e instalação garantem a qualidade e o bom funcionamento dos equipamentos?

2.1. O armazenamento das cisternas e demais equipamentos garante a segurança e a integridade dos equipamentos?

2.2. O serviço de instalação garante o correto funcionamento do equipamento, sua vida útil e a validade da garantia?

2.3. As cisternas que apresentaram problemas de qualidade e inadequação foram subs-tituídas?

2.4. Existem instrumentos e meios necessários para usufruir a garantia?

2.5. Há controle de qualidade adequado sobre o processo de fabricação das cisternas?

3. EIXO EFETIVIDADE: As cisternas instaladas oferecem água de qualidade e em quanti-dade suficiente para os beneficiários previstos?

3.1. Os critérios de elegibilidade foram cumpridos?

3.2. As famílias beneficiadas efetuaram ou se comprometeram a alguma contraprestação (pagamento, serviço, etc.)?

3.3. Os equipamentos instalados estão proporcionando água em quantidade suficiente para suprir as necessidades básicas dos beneficiários?

3.4. Os equipamentos estão proporcionando água com qualidade adequada ao consumo humano?

Conclusões e Recomendações

1. EIXO GESTÃO: A gestão das atividades de aquisição, transporte, instalação e tra-balho social é adequada?

Primeiramente, cabe observar que a gestão do Programa é complexa, pois envolve grande número de atores com responsabilidades compartilhadas. No âmbito do MI, na primeira eta-pa executada pela Codevasf, envolveu a Codevasf - Sede e suas oito Superintendências, com diversos tipos de contratos firmados, dependentes entre si, os quais deveriam ser compatibi-lizados a fim de não causar atrasos de cronograma. Além disso, os programas com finalidade social são sempre dinâmicos, sendo o sucesso dependente em grande parte da colaboração e engajamento da sociedade e beneficiários.

Nesse contexto, cumpre ressaltar a importância da boa comunicação entre Sede e Superintendên-cias, por meio de orientações, trocas de experiências e padronização de entendimentos, a fim de propiciar a boa gestão do Programa como um todo. Ao longo da avaliação, verificou-se que diversos procedimentos e entendimentos estavam pendentes de padronização. Além disso, foram identifi-cadas deficiências graves na gestão, causadas por falhas no planejamento e no acompanhamento.

Quanto ao processo de aquisição de cisternas para a primeira etapa, foi observado que apenas uma empresa participou do certame, cujo valor total foi de R$210.780.000,00. Podem ter con-

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tribuído para o fato a escolha pelo pregão presencial e a ausência de divulgação do certame em jornais de grande circulação de âmbito nacional. Quanto aos serviços de instalação, celebrados separadamente por cada Superintendência Regional da Codevasf, verificou-se que em mais da metade das Superintendências houve atraso no cronograma superior a 100%. Além disso, não foi demonstrado o acompanhamento dos serviços de instalação, uma vez que apenas duas, dentre oito Superintendências, apresentaram os diários de ocorrências ou relatórios previstos no Termo de Referência do contrato.

Na maioria das vezes, as prorrogações de vigência implicaram em alterações de preços, seja de-vido à reajustes, seja devido ao reflexo sobre os itens Administração Local e Canteiro de obras. Considerando o valor total dos contratos de instalação, bem como os valores referentes a aditivos e reajustes, identificou-se acréscimo de pelo menos R$11.718.369,34, ou 19,2%2. Cabe registrar que, os contratos referentes à 2ª SR e à 4ª SR ainda estavam em andamento à época da apuração.

Além disso, foi identificado superfaturamento no contrato de instalação de cisternas nas Superin-tendências de Minas Gerais (1ªSR) e Pernambuco (3ª SR). Enquanto no caso de Minas a irregulari-dade foi causada devido à manipulação dos boletins de medição pela empresa de instalação, oca-sionando a cobrança por serviços e materiais não utilizados. Em Pernambuco o prejuízo ocorreu devido ao atraso do cronograma físico-financeiro, que, embora tenha sido causado pela empresa fornecedora de reservatórios, foi indevidamente custeado pela Codevasf.

Quanto ao trabalho social, os serviços incluem o apoio à fiscalização e supervisão técnica das obras, bem como a execução da ação social. Assim, observa-se que este trabalho possui forte componente de fomento à participação social e conscientização da população, fazendo com que os resultados nessa área não possam ser atribuídos apenas ao desempenho da empresa contratada.

De modo geral, verificou-se que as equipes de apoio têm obtido êxito na criação de Comitês Gestores Municipais e que os cursos de gestão da água foram ministrados para a maior parte dos beneficiários. No que tange especificamente à área técnica desse contrato, no qual devem ser fiscalizados os sistemas implantados de modo a conferir o boletim de medição apresentado e corrigir impropriedades, foram verificados casos de instalações inadequadas não identificadas pelas equipes de apoio, além da falta de atuação no sentido de prevenção à fraude ocorrida na 1ª SR – MG. No que se refere à 1ª SR, destaca-se que a empresa não entregou nenhum dos Relatórios previstos no contrato (relatório Mensal, Específico e Anual), tendo a própria Supe-rintendência da Codevasf informado que não haveria necessidade dos relatórios mensais.

Também foram observadas graves deficiências no sistema informatizado criado para acompa-nhamento do Programa, o Sistema de Programas Sociais – SPS. Esse sistema não contempla informações sobre todos os agentes executores do Programa, conforme previsto, dispõe ape-nas de um perfil de usuário – que pode inserir e alterar dados, não dispondo de ferramentas como fotos e checklist e o campo “ajuda e orientações” é pouco esclarecedor, dificultando sua utilização pelos diversos usuários.

2 Observa-se que houve acréscimo de 1569 cisternas – 2,6% do contrato de fornecimento - aumentado, por-tanto, o número de instalações.

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Dessa forma, conclui-se que a gestão do Programa, tanto pela Codevasf – Sede quanto pelas Superintendências, possui falhas relevantes no que tange à primeira etapa. Dentre os casos analisados, o da 1º SR é o mais grave, devido à ocorrência de fraude relacionada à manipulação dos boletins de medição e omissão da equipe de trabalho social. Ademais, observa-se que ação de controle específica referente à execução de contratos do Programa em Minas Gerais na 2ª etapa também revelou superfaturamento de qualidade e quantidade, no âmbito dessa unidade.

No que tange à gestão das atividades de aquisição, instalação e trabalho social, foram emitidas as seguintes recomendações:

i) Sobre o processo de aquisição de cisternas (ação de controle realizada no âmbito de Acompanhamento da Gestão, Relatório nº 2012.04977):

a) Considerada a discricionariedade de que dispõe, observar, quando da escolha da mo-dalidade licitatória, as características de generalidade ou especificidades do objeto a ser adquirido, a fim de que não necessite ser alegada medida de exceção, como o foi no caso em tela quanto à justificativa para a realização do Pregão Presencial;

Providência: A Codevasf voltou a adotar a modalidade pregão presencial quando da realização do Edital nº 11/2013, o que motivou o cancelamento dos lotes 2 e 3 pelo Tribunal de Contas da União, conforme constou do Acórdão nº 2789/2013-TCU-Plenário3.

b) Uma vez escolhida a modalidade, atentar para que a publicação seja feita de forma objetiva e isonômica, ou seja, de forma a dar conhecimento do certame ao maior número possível de fornecedores em condições de atender à demanda;

Providência: Entre os veículos utilizados para a divulgação da licitação referente ao Contrato nº 11/2013 encontra-se o Estado de São Paulo, que é um jornal de âmbito nacional. Conside-rando que cinco empresas participaram do certame, e tendo em vista o mercado restrito do objeto, considera-se não ter havido prejuízo no que tange à competitividade.

ii) Sobre atrasos nos cronogramas de instalação das cisternas:

a) No âmbito do RAC nº 16/2013, foi recomendado à Codevasf que aprimorasse seus mecanismos de fiscalização, efetuando registros tempestivos (diário de obra, relatório do fiscal, dentre outros) dos eventos que pudessem comprometer o cumprimento dos con-tratos e cronogramas. Além disso, foi solicitado que enviasse à CGU modelos padronizados dos documentos utilizados para a fiscalização.

3 Os reservatórios da primeira etapa foram adquiridos por meio do Pregão Presencial nº 7/2011. Após encerra-mento dos contratos, novas contratações foram viabilizadas por meio do Pregão Presencial nº 11/2013, e posteriormen-te, também pelo Pregão Eletrônico nº 105/2013. Apesar de o objeto do presente relatório ser a avaliação da execução do Programa referente apenas as primeiras 60 mil cisternas viabilizadas pelo Edital nº 7/2011 (1ª etapa), podem ser citados os resultados de outras ações de controle relativas à 2ª etapa, a fim de contextualizar a evolução da Unidade Gestora no que diz respeito à execução do Programa.

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Providência: A Codevasf não enviou os documentos relacionados à padronização solicitada, mas apenas alguns relatórios produzidos pelas empresas BECK de Souza e Fix Construções, referentes a serviços prestados no âmbito da 2ª SR (Bom Jesus da Lapa/BA). A opção pela contratação integrada para fornecimento, transporte e instalação dos equipamentos, contudo, tende a diminuir os atrasos na execução, uma vez que cessarão os problemas de descompasso entre os cronogramas das diferentes empresas contratadas.

iii) Acerca do sobrepreço, superfaturamento ou pagamento indevido relativo ao serviço de transporte e instalação das cisternas e sobre a realização do trabalho social conforme os parâmetros estabelecidos pela SDR:

a) Recomendou-se que a Codevasf, em conjunto com a SDR, definisse, de forma deta-lhada, os critérios a serem observados na elaboração dos relatórios produzidos pelas em-presas responsáveis pelo apoio à fiscalização e supervisão técnica dos contratos, inclusive com orientação para que houvesse individualização dos beneficiários cujos equipamentos tivessem sido instalados em desacordo com as especificações técnicas. Ainda, orientou-se para que constasse em regulamentação, que o pagamento às equipes de apoio só deveria ocorrer após a entrega dos relatórios, e apenas se estes estivessem de acordo com os cri-térios estabelecidos. A recomendação teve por finalidade melhorar a qualidade do trabalho social, o qual, se realizado satisfatoriamente, deve detectar eventuais irregularidades nos contratos de instalação.

Providência: Em resposta, a Codevasf enviou, por meio do Ofício nº 542/2014/PR/GB, de 9/10/2014, relatórios produzidos pela empresa contratada no âmbito da 2ªSR, não apresentan-do qualquer documento de orientação e circularização para que as demais Superintendências adotassem o mesmo padrão. Afirmou também que já adotava o procedimento de efetuar o pagamento apenas após a apresentação dos Relatórios, o que comprovadamente não foi ob-servado em relação à 1ª SR.

Novas recomendações:

Com relação à sub-questão 1.1:

À Codevasf:

a) Apresentar à SDR, nova avaliação sobre as vantagens e desvantagens das tecnologias dis-poníveis para a execução de cisternas individuais, especialmente entre a tecnologia em uso pela Codevasf (cisternas de polietileno) e a tecnologia utilizada pelo Ministério do Desenvol-vimento Social e Combate à Fome - MDS (cisternas de placa), considerando a experiência adquirida nessa 1ª etapa do Programa, de forma que a SDR, na qualidade de coordenadora do Comitê Gestor do Programa, possa “avaliar resultados e propor medidas de aprimoramento do Programa”, conforme preconiza o inciso V do artigo 5º do Decreto nº 7.535/2011.

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À SDR:

a) Na qualidade de Coordenadora do Comitê Gestor do Programa e em cumprimento ao dis-posto no artigo 5º do Decreto nº 7.535/2011, avaliar os resultados da primeira etapa do Progra-ma, executado pela Codevasf, e propor medidas de aprimoramento, se for o caso, em especial, no que tange ao tipo de cisterna selecionada para utilização, considerando informações a serem apresentadas pela Codevasf relativas à avaliação sobre as vantagens e desvantagens das tecnologias disponíveis para a execução de cisternas individuais, especialmente entre a tecnologia em uso pela Codevasf (cisternas de polietileno) e a tecnologia utilizada pelo MDS (cisternas de placa).


À Codevasf:

a) Apresentar providências efetivas quanto ao aprimoramento dos mecanismos de fiscali-zação, mesmo para as próximas etapas do Programa, com exigência às empresas contratas de efetuarem registros tempestivos (diário de obra, Relatório do Fiscal, dentre outros) dos eventos que possam comprometer o cumprimento dos contratos. Comprovar a padroni-zação dos relatórios, com a inclusão do referido “item especial”, que relataria problemas detectados, de forma que, no próximo relatório haveria informação sobre o saneamento do problema, ou procedimento da respectiva glosa, se for o caso.


À Codevasf:

a) Quanto aos casos concretos de superfaturamento identificados, apresentar o resulta-do das verificações efetuadas em campo, incluindo a análise dos serviços de infraestrutura previstos nas especificações técnicas do projeto, bem como das verificações dos relatórios das equipes de apoio à fiscalização, e encaminhar as conclusões e providências relacionadas a essas verificações;

b) Nos casos de comprovação de superfaturamento, apurar as responsabilidades com vistas ao ressarcimento ao Erário.


À Codevasf:

a) Exigir das equipes de apoio que, nos relatórios de fiscalização, seja procedida a indivi-dualização dos beneficiários cujos equipamentos apresentaram problemas (instalados em desacordo com a especificação técnica), ou seja, detalhamento do nome e localização do beneficiário, de forma que possa ser identificado, para as providências pertinentes.


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À Codevasf:

a) Proceder, em parceria com a SDR, os ajustes necessários no Sistema de Programas Sociais – SPS, de forma que haja consolidação das informações gerenciais de todos os executores do Programa (Codevasf, Dnocs e estados), corrigindo, em especial, as seguintes falhas apontadas: i) os dados de execução não estão disponíveis ao público; ii) os dados estão desatualizados e fragmentados; e iii) o SPS, contratado para oferecer ferramentas como visualização de fotos e consulta ao checklist, não está disponibilizando as funcionalidades previstas.

À SDR:

a) Atuar junto à Codevasf com a finalidade de proceder os ajustes necessários no Sistema de Programas Sociais – SPS, de forma que haja consolidação das informações gerenciais de todos os executores do Programa ( Codevasf, Dnocs e estados), corrigindo, em especial, as seguintes falhas apontadas: i) os dados de execução não estão disponíveis ao público; ii) os dados estão de-satualizados e fragmentados; e iii) o SPS, contratado para oferecer ferramentas como visualização de fotos e consulta ao checklist, não está disponibilizando as funcionalidades previstas.

2. EIXO QUALIDADE DOS EQUIPAMENTOS E SERVIÇOS: As condições de aquisição, transporte, armazenamento e instalação garantem a qualidade e o bom funcionamento dos equipamentos?

No que tange às condições de aquisição, verificaram-se falhas relativas ao controle de qualidade.

Os controles de qualidade da cisterna ocorriam por meio de testes realizados pela fabricante e enviados para a Codevasf, acompanhados por fotos e vídeos. Os testes não eram acompanha-dos por técnicos da Codevasf e, tampouco, havia previsão de realização de testes por alguma empresa certificadora de qualidade, como o INMETRO, por exemplo.

A Codevasf, ao perceber o significante número de casos de deformidades nas cisternas no início da primeira etapa, negociou com o fabricante a realização de reforço na parte superior do reservatório, o que, ao menos em curto prazo, parece ter solucionado o problema. Não houve, contudo, controle sistemático e preventivo de qualidade, de modo a assegurar que os reservatórios estivessem sendo fabricados conforme as especificações definidas.

Quanto ao serviço de instalação, observa-se que o Termo de Garantia fornecido pelo fabricante vincula a validade da garantia à observância do guia de instalação. Contudo, como se observa nos editais de licitação do serviço de instalação, a Codevasf descumpriu as recomendações constantes do guia, ao não prever a realização de reaterro lateral com solo cimento. Assim, independentemente dessa medida – ausência de solo cimento na lateral – comprometer ou não a funcionalidade do equipamento, o fato é que existe a possibilidade de o fabricante apontar a inobservância às orientações como motivo para se eximir do cumprimento da garantia. Além disso, considerando-se o intervalo de confiança, no máximo 57% dos beneficiários têm conhe-cimento da garantia, o que prejudica o efetivo exercício desse direito, quando necessário.

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Ainda observa-se que, de modo geral, foram cumpridas as condições para a boa funcionalidade dos equipamentos. Dentre as condições, merecem ressalva apenas a instalação de calhas com aproveitamento do telhado sobre fogão à lenha para captação de água (comprometendo a utilização da água para fins potáveis) e o enterramento dos reservatórios acima ou abaixo da recomendação do fabricante.

Buscando melhorar os controles sobre esse serviço, a Codevasf afirmou que está empregando novo modelo de recebimento das cisternas, no qual, além da assinatura do beneficiário, consta assinatura do representante legal da Codevasf. Em virtude da atribuição clara de responsabili-dades, a medida deve contribuir para redução dos casos de instalações inadequadas.

Quanto ao armazenamento, observou-se frequência da falta de controles de entradas e saídas, bem como das condições inadequadas de armazenagem dos equipamentos (local sem cerca e sem segurança), tendo sido, inclusive, relatado caso de furto de cisternas no município de Canindé de São Francisco/SE (4ª SR).

Conforme sistemática vigente à época da instalação das cisternas da 1ª etapa do Programa, a responsa-bilidade pela armazenagem foi atribuída à Prefeitura. Para as etapas seguintes do Programa a Codevasf optou por contratação de uma única empresa para fornecimento, transporte e instalação. Assim, a ar-mazenagem deixou de ser um ponto crítico para as próximas etapas do Programa a serem executadas pela Codevasf, uma vez que ficará totalmente sob responsabilidade da empresa contratada.

Contudo, como outros parceiros podem executar o Programa mediante contratação separada desses serviços, cabe à SDR/MI, na condição de órgão gestor do Programa, alertá-los e orientá--los quanto aos cuidados necessários para prevenir prejuízos decorrentes de armazenagem ina-dequada. Nesse sentido tem-se o lamentável exemplo de incêndio, possivelmente criminoso, o qual ocasionou a perda de 300 cisternas em Tocantins, relativas ao convênio celebrado entre a Agência Tocantinense de Abastecimento (ATS) e a Secretaria de Desenvolvimento Regional/MI.

Quanto à substituição de cisternas defeituosas, apenas duas, dentre oito Superintendências fiscalizadas, apresentaram controle documental de problemas nas cisternas, registrando, por beneficiário, as cisternas que apresentaram problemas, as corrigidas ou substituídas e as pen-dentes de providências. Para os demais casos, foi verificado que a Codevasf possuía documen-tos relativos apenas à substituição de equipamentos antes da instalação.

Finalmente, ressalta-se que o sistema SPS, desenvolvido pela Codevasf como ferramenta infor-matizada para inserção dos dados do Programa, apresenta graves problemas de operacionali-dade, prejudicando o monitoramento de defeitos e as respectivas providências.

No que tange às condições de aquisição, instalação e trabalho social, foram emitidas as seguin-tes recomendações:

i) Quanto ao controle de qualidade das cisternas:

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a) Realizar ou acompanhar os testes de qualidade de forma flagrante - sem aviso - ao me-nos uma vez por semestre.

Providência: Houve aperfeiçoamento dos editais e contratos de aquisição de reservatórios re-ferentes à segunda etapa do Programa, sendo estabelecida a obrigatoriedade de realização de relatório dos testes de fábrica, mediante certificação por órgão credenciado.

ii) Quanto aos serviços de instalação:

a) Reforçar os controles sobre os serviços de instalação, com a suspensão do pagamento dos serviços nos quais os relatórios produzidos pelas equipes de apoio apontarem irregula-ridades, além da aplicação das sanções cabíveis.

Providências: A Codevasf apresentou novo modelo de recebimento da cisterna, no qual, além da assinatura do beneficiário, consta assinatura do representante legal da Codevasf.

iii) Quanto ao Termo de Garantia:

a) Exigir de cada contratado (fabricação, transporte e instalação) “Termo de Garantia” definindo as responsabilidades em casos de defeitos, não só de fabricação, mas também daqueles ocasionados por transporte e instalação. Envio de modelo de termo de garantia, a ser utilizado nas futuras contratações, ou, alternativamente, declaração expressa dos for-necedores de que a garantia será assegurada independentemente da observância ao manual ou guia de instalação do fabricante.

Providência: A contratação de uma mesma empresa para fornecimento, transporte e instala-ção faz com que sejam desnecessários termos de garantia separados para cada serviço. Após diligências da CGU junto à Codevasf, a questão de insegurança quanto à aplicabilidade da ga-rantia foi mitigada por meio de declarações das contratadas, as quais só têm aplicabilidade para a segunda etapa do Programa – Edital nº 11/2013.

iv) Quanto ao conhecimento sobre a garantia:

a) Definir, em conjunto com a SDR, o procedimento a ser observado no que tange ao rece-bimento de reclamações dos beneficiários sobre defeitos e danos e avaliar a oportunidade de fazer constar esse procedimento do manual do Programa. Tendo em vista que a maioria das ações de orientação aos beneficiários da primeira etapa já foi finalizada, esses procedimentos devem ser divulgados para os integrantes do Comitê Gestor Municipal, Comissões Comuni-tárias e Prefeituras, inclusive com publicação no sítio eletrônico da Codevasf e distribuição de cartilhas de orientação, se necessário. Para as próximas etapas do Programa, avaliar a pertinência de incluir, nos cursos e materiais de divulgação, orientações específicas sobre o procedimento a ser adotado pelo beneficiário no caso de equipamentos com defeito.

Providência: Codevasf acrescentou o número do telefone 0800 no Termo de Recebimento das cisternas.

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v) Quanto ao controle sobre defeitos apresentados:

a) Recomendou-se que a Codevasf mantivesse controle informatizado (monitoramento) sobre defeitos e danos apresentados pelos equipamentos, bem como sobre as providências já adotadas para a substituição/reparo. Nesse sentido, foram solicitados também os docu-mentos relativos aos controles realizados por cada Superintendência no ano de 2013, tais como planilhas, solicitações de substituição de equipamentos, notas fiscais dos equipamen-tos substituídos, etc.

Providência: a Codevasf enviou relatórios técnicos de visita produzidos pela Acqualimp, com lista de cisternas substituídas em municípios da Bahia e Piauí. Não há qualquer documento que demonstre o efetivo controle pelo gestor, de modo a monitorar quantas cisternas possuem relato de problemas e quantas, dentre elas, já foram substituídas.

Novas recomendações:


À Codevasf:

a) Apresentar subsídios à SDR, para que essa Secretaria elabore orientações aos execu-tores do Programa, relacionadas ao armazenamento dos equipamentos adquiridos, tanto no sentido de cuidados no armazenamento, quanto no sentido de responsabilidades pelo armazenamento, de forma que essa responsabilidade seja da empresa contratada.

À SDR:

a) Elaborar orientações aos agentes executores do Programa Água para Todos, relacio-nadas ao armazenamento das cisternas adquiridas e outros equipamentos, tanto no sentido de cuidados necessários no armazenamento, quanto no sentido de responsabilidades pelo armazenamento, avaliando a conveniência e oportunidade de atribuir essa responsabilidade à empresa contratada, deixando claro se essa responsabilidade é da empresa contratada para fornecimento das cisternas, ou da empresa contratada para instalação, nos casos de contratos diversos para esses serviços.

Com relação à sub-questão 2.2

À Codevasf:

a) Proceder, em parceria com a SDR, os ajustes necessários no Sistema de Programas So-ciais – SPS, de modo a inserir o Termo de Recebimento digitalizado (com assinaturas), para consulta a qualquer tempo, de forma que, em caso de problema nas cisternas, seja possível avaliar com maior clareza se esse problema ocorreu após o recebimento ou se é decorren-te da instalação e, consequentemente, identificar a responsabilidade pelo saneamento.

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À SDR:

a) Atuar junto à Codevasf com a finalidade de proceder aos ajustes necessários no Sistema de Programas Sociais – SPS de modo a inserir o Termo de Recebimento digitalizado (com as-sinaturas), para consulta a qualquer tempo, de forma que, em caso de problema nas cisternas, seja possível avaliar com maior clareza se esse problema ocorreu após o recebimento ou se é decorrente da instalação e, consequentemente, identificar a responsabilidade pelo saneamento.

Com relação à sub-questão 2.4

À Codevasf:

a) Quanto à divulgação e formas de acionamento da garantia - definir, em conjunto com a SDR, o procedimento a ser observado no que tange ao recebimento de reclamações dos beneficiários sobre defeitos e danos e avaliar a oportunidade de fazer constar esse proce-dimento no manual do Programa. Tendo em vista que as ações de orientação aos benefici-ários da primeira etapa já foi finalizada, esses procedimentos devem ser divulgados para os integrantes do Comitê Gestor Municipal, Comissões Comunitárias e Prefeituras, inclusive com publicação no sítio eletrônico da Codevasf e do Ministério da Integração Nacional, além da distribuição de cartilhas de orientação, se necessário e possível. Para as próximas etapas do Programa, avaliar a pertinência de incluir, nos cursos e materiais de divulgação, orientações específicas sobre o procedimento a ser adotado pelo beneficiário no caso de equipamentos com defeito.

À SDR:

a) Quanto à divulgação e formas de acionamento da garantia - definir, com o auxílio da Codevasf, o procedimento a ser observado no que tange ao recebimento de reclamações dos beneficiários sobre defeitos e danos e avaliar a oportunidade de fazer constar esse pro-cedimento do manual do Programa. Tendo em vista que as ações de orientação aos benefi-ciários da primeira etapa já foi finalizada, esses procedimentos devem ser divulgados para os integrantes do Comitê Gestor Municipal, Comissões Comunitárias e Prefeituras, inclusive com publicação no sítio eletrônico da Codevasf e do Ministério da Integração Nacional, além da distribuição de cartilhas de orientação, se necessário e possível. Para as próximas etapas do Programa, avaliar a pertinência de incluir, nos cursos e materiais de divulgação, orientações específicas sobre o procedimento a ser adotado pelo beneficiário no caso de equipamentos com defeito.

3. EIXO EFETIVIDADE: As cisternas instaladas oferecem água de qualidade e em quantidade suficiente para os beneficiários previstos?

Com exceção de casos pontuais, observou-se que o Programa está atendendo seu público alvo. A maioria das cisternas visitadas (87,3%) estava instalada e abastecida com água no momento da visita, impactando positivamente a vida dos beneficiários.

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Contudo, a qualidade da água é um ponto a ser aperfeiçoado, tendo em vista o alto grau de rejeição das bombas d’água manuais em ferro fundido dúctil por parte dos beneficiários e o grande percentual de beneficiários que não adotam os cuidados relativos à captação e consumo de água, bem como cuidados de manutenção das cisternas. A esses pontos soma-se a falta de ações de controle da qualidade da água, medida que seria essencial para diagnosticar se a água disponibilizada pode de fato comprometer a saúde do beneficiário.

Dessa forma, os resultados obtidos indicam que o Programa foi bem sucedido no tocante à oferta de água, mas o resultado indica possível comprometimento da qualidade da água usada por parcela significativa dos beneficiários, tendo em vista que apenas 66% afirmaram que a cisterna foi abastecida exclusivamente com água da chuva.

As recomendações à Codevasf e à Secretaria de Desenvolvimento Regional pertinentes a esses pontos foram:

a) Quanto à adequabilidade dos equipamentos – reavaliar a escolha das bombas manuais em ferro fundido dúctil, bem como as especificações técnicas aplicáveis, para, se for o caso, implantar outro tipo de equipamento nas próximas etapas do Programa que seja de fácil manuseio, evite a contaminação pelo contato direto (uso de baldes) na captação de água nas cisternas e garanta ao beneficiário a qualidade da água para consumo humano.

Providências: a Codevasf desenvolveu modelo de bomba de membrana angular específico para os reservatórios do Programa, o qual está sendo implementado desde meados de 2014.

b) Quanto ao controle de qualidade da água – realizar esforço de coordenação com o Ministério da Saúde com vistas ao planejamento de ações de controle de qualidade da água em municípios atendidos pelo Programa.

Providências: A Codevasf relatou negociações junto ao Comitê Gestor Nacional, já que o Mi-nistério da Saúde/FUNASA tem assento no Comitê, a fim de que as cisternas sejam atendidas com ações de controle de qualidade de água. Contudo, até o presente momento não há notí-cias sobre definição de plano específico em parceria com o Ministério da Saúde.

Ainda, cumpre observar que a Codevasf incorporou novos equipamentos aos sistemas, como tela de nylon e grelha, e, mais recentemente, o kit 3P, constituído por filtro, sistema de descarte de água manual (para facilitar o descarte da água da primeira chuva) e freio d´água. Embora essas medidas contribuam para a melhoria da qualidade da água, não são capazes de substituir a conscientização da população, que deverá continuar a adotar cuidados indispensáveis para consumo de água com qualidade, como por exemplo, o tratamento da água com hipoclorito, fervura, etc. Nesse sentido, considera-se que intensificação de campanhas e aperfeiçoamento das ações de capacitação são as principais medidas no sentido de propiciar à população atendida acesso à agua de boa qualidade.

Não foram exaradas recomendações nesse eixo.

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Benefícios obtidos

Com base nos resultados das fiscalizações do Acompanhamento Sistemático, obser¬vou-se a necessidade de substituição do modelo de bomba, o que foi realizado pela Codevasf na etapa seguinte do Programa. Em relação aos equipamentos já instalados, foi realizada capacitação para sua manutenção e desenvolvida cartilha com o “Guia prático para o conserto da bomba”.

Outra medida importante foi o aperfeiçoamento do edital e do contrato no que tange à segurança quanto à aplicabilidade da garantia das cisternas de polietileno. As recomendações da CGU leva-ram ao aperfeiçoamento das cláusulas respectivas no âmbito do Edital nº 105/2013 – Codevasf.

Observou-se aperfeiçoamento dos Relatórios de Fiscalização produzidos pela empresa supervi-sora, apesar de ainda estarem pendentes as providências específicas recomendadas pela CGU.

Em maio de 2014 a CGU participou de workshop na Codevasf, no qual compartilhou os principais problemas já identificados ao longo das fiscalizações. Compareceram ao evento, servidores das Su-perintendências da Codevasf, da Secretaria de Desenvolvimento Regional/MI e representantes de outros agentes executores do Programa, como Dnocs e estados que firmaram convênio com o MI.

Sumário

1. Introdução ............................................................................................................................22

1.1 Recursos envolvidos e metas .......................................................................................................24

1.2 Público Alvo .................................................................................................................................25

1.3 Mecanismos de Controle .............................................................................................................25

2. Objetivos e abordagem ........................................................................................................27

3. Escopo da avaliação ..............................................................................................................28

4. Ações Correlatas ..................................................................................................................30

5. Resultados ............................................................................................................................32

5.1 EIXO GESTÃO: A gestão das atividades de aquisição, transporte, instalação e trabalho social é adequada? ...........................................................................................................................................33

5.1.1 O processo de aquisição dos reservatórios foi realizado de forma eficiente e regular? ..............33

5.1.2 Os cronogramas de instalação das cisternas foram cumpridos? ...............................................37

5.1.3 Há sobrepreço, superfaturamento ou pagamento indevido relativo à transporte e instalação? ....................................................................................................................................40

5.1.4 O trabalho social está sendo realizado conforme os parâmetros estabelecidos pela SDR? .......46

5.1.5 Existem mecanismos adequados de transparência, acompanhamento e monitoramento do Programa? .....................................................................................................................................51

5.2 EIXO QUALIDADE DOS EQUIPAMENTOS E SERVIÇOS: As condições de aquisição, transporte, armazenamento e instalação garantem a qualidade e o bom funcionamento dos equipamentos? ...................................................................................................................................54

5.2.1 O armazenamento das cisternas e demais equipamentos garante a segurança e a integridade dos equipamentos? .......................................................................................................54

5.2.2. O serviço de instalação garante o correto funcionamento do equipamento, sua vida útil e a validade da garantia? .....................................................................................................................56

5.2.3 As cisternas que apresentaram problemas de qualidade e inadequação foram substituídas? ...62

5.2.4 Existem instrumentos e meios necessários para usufruir a garantia? ......................................63

5.2.5 Há controle de qualidade adequado sobre o processo de fabricação das cisternas? ................66

5.3 EIXO EFETIVIDADE: As cisternas instaladas oferecem água de qualidade e em quantidade suficiente para os beneficiários previstos? .........................................................................................67

5.3.1 Os critérios de elegibilidade para a instalação das cisternas foram cumpridos? ......................67

5.3.2. As famílias beneficiadas efetuaram ou se comprometeram a alguma contraprestação (pagamento, serviço, etc.)? ...........................................................................................................70

5.3.3. Os equipamentos instalados estão proporcionando água em quantidade suficiente para suprir as necessidades básicas dos beneficiários? .....................................................................................70

5.3.4. Os equipamentos estão proporcionando água com qualidade adequada ao consumo humano?...72

5. Conclusão ............................................................................................................................76

Anexo I - Municípios Fiscalizados ............................................................................................79

1. Introdução

O Programa Água Para Todos foi concebido no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria e instituído por meio do Decreto nº 7.535, de 26 de julho de 2011, com o objetivo de universali-zar o acesso à água para as famílias em situação de vulnerabilidade social que vivem em comuni-dades rurais. O Ministério da Integração Nacional, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Regional – SDR, é o coordenador nacional do Programa.

Diversos Ministérios e Órgãos Públicos Federais executam ações do Programa. No âmbito da SDR, as ações de promoção de acesso à água são realizadas mediante convênios com estados e descentrali-zação orçamentária para as entidades vinculadas ao MI, especificamente, a Companhia de Desenvolvi-mento dos Vales do São Francisco e Parnaíba – Codevasf - e Departamento Nacional de Obras Contra a Seca – Dnocs. As ações são viabilizadas por meio da Ação Orçamentária “Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água – 12QC”, a qual abrange as seguintes tecnologias:

i) Cisternas individuais de consumo – reservatórios padronizados de polietileno, com ca-pacidade de 16.000 litros, para captação de água pluvial destinada ao consumo humano;

ii) Barreiros ou pequenas barragens – pequenas contenções para captação de água da chuva que visam atender à carência de água para produção agrícola e dessedentação animal;

iii) Sistemas coletivos simplificados de abastecimento de água – sistemas de captação, adu-ção, tratamento (quando necessário), reserva e distribuição de água oriunda de corpos d’água, poços ou nascentes;

iv) Barragens Subterrâneas – escavações, até as rochas, de valas, cujas paredes são forra-das por lonas de plástico, e, a seguir, preenchidas com o solo retirado, de forma a reter as águas pluviais sobre a rocha; e

v) Poços – obras de captação de água subterrânea feita com o emprego de perfuratriz em um furo vertical.

Destaca-se que no presente Relatório são analisadas somente as ações referentes à implan-tação de cisternas de consumo executadas pela Codevasf na primeira etapa de execução do Programa. A implantação de cisternas viabilizadas por meio de convênios e por descentraliza-ção de créditos para o Dnocs, assim como a implantação das demais tecnologias, está sendo verificada por meio de outras ações de controle da CGU.

No âmbito da Codevasf, as ações são operacionalizadas por meio de contratos celebrados pela Codevasf - Sede e pelas suas Superintendências Regionais nos estados. Na primeira etapa do Programa foi viabilizada a implantação de 60 mil cisternas. A Codevasf - Sede é responsável pela aquisição dos reservatórios e bombas manuais (Pregão Presencial nº 7/2011), enquanto as Superintendências são responsáveis pela licitação e gestão dos contratos de instalação e traba-lho social, conforme descritos abaixo:

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Trabalho Social:

Segundo os parâmetros estabelecidos pela SDR, o trabalho social deve garantir, no mínimo, os seguintes produtos:

• Implantação dos comitês municipais;

• Constituição das Comissões comunitárias;

• Identificação dos beneficiários do Programa;

• Oficinas com os beneficiários;

• Fiscalização da instalação das cisternas; e

• Manutenção de base de dados.

No tocante à execução pela Codevasf, a realização do trabalho social foi operacionalizada por meio da contratação dos serviços de apoio à fiscalização e supervisão técnica de contratos e convênios das obras no âmbito do Programa Água para Todos. Apesar do nome, os serviços incluem tanto o apoio à fiscalização e supervisão técnica das obras quanto à execução da ação social. Os profissionais contratados são divididos em equipes, as quais, para efeito deste relató-rio de acompanhamento, serão denominadas equipes de apoio.

Os serviços de caráter técnico compreendem o acompanhamento das obras, ajustes nos proje-tos básicos, aprovação dos detalhamentos construtivos, verificação dos serviços, pré-operação do sistema, organização dos beneficiários e identificação de novos beneficiários.

Já a ação social, no que diz respeito à tecnologia de cisternas de consumo, compreendem as seguintes atividades:

• Ação Social antes da execução dos serviços:

• Realizar reunião de mobilização e participação comunitária no Programa, de forma a obter o compromisso dos beneficiários com a escavação da cava de fundação e com a ma-nutenção da cisterna;

• Orientar os beneficiários quanto aos cuidados com a água reservada e utilização da cisterna.

• Ação Social após a execução dos serviços:

• Avaliar o nível de satisfação da comunidade;

• Verificar o uso das cisternas implantadas;

• Atestar absorção dos conceitos para uso seguro da água; e

• Avaliar o envolvimento do beneficiário na manutenção das cisternas implantadas.

Assim, observa-se que as equipes de apoio são responsáveis por atividades diversas que vão desde a validação e capacitação dos beneficiários até o acompanhamento da execução do cro-nograma físico-financeiro e fiscalização dos serviços executados pela empresa contratada para instalação dos equipamentos. Devem, ainda, fomentar a criação de Comitês Gestores Munici-

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pais (CGM), os quais, por sua vez, devem organizar as Comissões Comunitárias, formadas por membros da comunidade. Essas instâncias devem mobilizar e apoiar a ação do Programa na comunidade, contribuindo para o controle social.

Destaca-se que no trabalho social é essencial o envolvimento da comunidade, o que exige parcerias com entidades da sociedade civil organizada, como igrejas, pastorais, associações de bairro ou trabalhadores, etc. Esse trabalho perpassa todo o período de instalação de cisternas no município, até a avaliação final. Para atender tais necessidades, os profissionais do trabalho social devem comprovar experiência em organização e mobilização social, terem nível supe-rior, com formação regular ou complementar em formas associativas de organização comuni-tária comprovada por certificados de cursos, e experiência atestada pelos contratantes.

Instalação das Cisternas:

A instalação das cisternas é operacionalizada por meio da contratação de empresa para execu-ção dos serviços de transporte dos reservatórios até o local de instalação e sua efetiva instala-ção. Os materiais utilizados e os serviços executados devem seguir as especificações técnicas constantes no Edital.

1.1 Recursos envolvidos e metas:

Conforme mencionado, a Ação 12QC – Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água envolve a construção de sistemas de abastecimentos coletivos e individuais por meio da celebração de convênios e descentralização de créditos para o Dnocs e a Codevasf. A execução físico-financeira dos recursos da Ação no âmbito da Codevasf, nos quatro últimos anos, está discriminada abaixo.

Tabela 1: Volume de recursos, execução física e financei-ra da ação 12QC no âmbito da Codevasf.

Exercício LOA + Créditos*(R$)

Execução financeira (R$)

% de execução financeira

Meta Física LOA

Execução física

% Execução

física

2014 821.409.922,00 440.249.298,00 53.6% 17.956 75.740 422%

2013 656.374.953,00 209.177.311,00 31,9% 51.627 43.615 84%

2012 266.786.828,00 105.343.542,00 39,5% 60.000 47.685 79%

2011 187.571.953,00 0,00 0% 34.000 20 0

Total 1.932.143.656,00 754.770.151,00 39% 163.583 94.234 45%

*Créditos decorrentes de inscrições em Restos a Pagar Não Processados de exercícios anteriores

Fonte: Relatórios de Gestão da Codevasf

O presente Relatório analisa as ações empreendidas pela Codevasf para a construção de 60.000 cisternas de consumo, previstas na primeira etapa do Programa Água para Todos.

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1.2 Público Alvo

O público-alvo do Programa consiste em populações de baixa renda, residentes em área rural, e que não possuam acesso adequado às fontes hídricas para consumo humano ou dessedentação animal.

Foram priorizados os municípios que, entre os anos de 2003 a 2012, recorrentemente foram reconhecidos pela Secretaria Nacional de Defesa Civil em Situação de Emergência ou Calami-dade Pública por conta de estiagem, seca, ou de outra similar. Além disso, as famílias a serem atendidas devem possuir perfil compatível com as diretrizes e os objetivos do Plano Brasil sem Miséria e do Programa Água para Todos.

São critérios de elegibilidade para as famílias, no âmbito das cisternas individuais:

a) Ser moradora da zona rural1;

b) Estar inscrita no CadÚnico2 e possuir renda familiar per capita3 de até R$140,00 (cento e quarenta reais) mensais4;

c) Possuir atendimento precário por outra fonte hídrica que comprometa a quantidade e a qualidade necessárias5;

d) Residir em local coberto com telhado adequado ao objetivo de captação da água; e

e) Não ter sido atendida por outro programa com a mesma finalidade do Programa Água para Todos, na mesma tecnologia apoiada.

1.3 Mecanismos de Controle

Segundo a versão do Manual Operacional dos Objetos do Programa vigente à época da celebração e execução da maioria das ações fiscalizadas neste trabalho, os convenentes e

1 Populações residentes fora da sede do município e que não figurem como público das concessionárias urbanas de saneamento e abastecimento de água2 Nos casos em que a pessoa ainda não figure no referido cadastro é obrigação do convenente comunicar imediatamente a Prefeitura Municipal que deverá proceder ao cadastramento, contudo da comunicação realizada pelo convenente a tecnologia poderá ser instalada mesmo que a Prefeitura Municipal não realize o cadastramento.3 É a “razão entre a renda familiar mensal e o total de indivíduos na família”, segundo o Decreto nº 6.135/2007, este também estabelece que a renda familiar mensal é “a soma dos rendimentos brutos auferidos por todos os membros da família, não sendo incluídos no cálculo aqueles percebidos dos seguintes programas: a)Programa de Erradicação do Trabalho Infantil; b)Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano; c) Programa Bolsa Família e os pro-gramas remanescentes nele unificados; d)Programa Nacional de Inclusão do Jovem - Pró- Jovem; e) Auxílio Emergencial Financeiro e outros programas de transferência de renda destinados à população atingida por desastres, residente em Municípios em estado de calamidade pública ou situação de emergência; e f) demais programas de transferência condi-cionada de renda implementados por Estados, Distrito Federal ou Municípios.4 Também podem ser atendidas famílias com aposentados que vivam exclusivamente da renda previdenciária, mesmo possuindo renda per capita familiar acima de R$140,00.5 Como exemplo, quando a água consumida pela família esteja contaminada por agentes físico-químicos ou bac-teriológicos, quando um poço tubular apresentar vazão insuficiente, atendimento por sistemas de água bruta, cisternas de lona e outras formas de acumulação precárias ou impróprias, entre outros casos.

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as entidades vinculadas deveriam enviar, mensalmente, Relatório de Execução do Programa ao Comitê Gestor Nacional, ao Comitê Gestor Estadual e à Secretaria de Desenvolvimento Regional – SDR/MI.

Já a equipe técnica do Programa Água para Todos na SDR, semanalmente, deveria entrar em contato com os executores das ações, as suas vinculadas e os convenentes, para recolher dados sobre a implementação dos ajustes estabelecidos entre o MI e seus executores.

O monitoramento deveria ser realizado bimestralmente pela equipe técnica do Programa na SDR. Nesta atividade os dados levantados durante o acompanhamento seriam processados para figurarem como informações. Por sua vez, as informações seriam checadas junto aos executores, convenentes e vinculadas, em eventos especificamente desenhados para tal fim, realizados presencialmente ou por meio de videoconferências.

Havia também previsão de fiscalização, em que o MI ou agente delegado, realizaria a verifica-ção, por meio de plano amostral, da compatibilidade entre as orientações técnicas e legais e o que fora efetivamente instalado ou construído.

Ainda segundo o Manual, o Ministério da Integração Nacional deveria produzir relatórios pe-riódicos para divulgar o andamento da execução do Programa, ocasião em que seria avaliada a atualidade e a qualidade das informações prestadas pelos convenentes.

Vale ressaltar, contudo, que houve alteração do Manual Operacional do Programa Água para Todos, sendo que na versão de dezembro de 2013, foram retirados todos os dispositivos cita-dos acima. Desse modo, no item 6. “ACOMPANHAMENTO, MONITORAMENTO, AVALIA-ÇÃO E FISCALIZAÇÃO”, restaram apenas as seguintes exigências:

“É obrigação do ente beneficiário prestar todas as informações solicitadas pelo Programa “ÁGUA PARA TODOS”, além de facilitar o acesso da SDR ou de seu preposto a todas as informações solicitadas.

Ressaltamos que o convenente deverá cumprir todas as obrigações previstas nas normas que regulam as transferências de recursos públicos da União para os entes subnacionais.”

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2. Objetivos e abordagem

Segundo o sítio eletrônico do Ministério da Integração Nacional, até 2014 seriam construí-das 750 mil cisternas no âmbito do Programa Água para Todos, sendo de competência do Ministério da Integração a construção de 300 mil cisternas de polietileno e 6.000 sistemas coletivos de abas-tecimento. Os modelos de execução são complexos e envolvem diferentes atores, por vezes com sobreposição de atuação de atores no mesmo município. Cita-se, por exemplo, que o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS leva cisternas de placa aos beneficiários, por vezes nos mesmos municípios atendidos pelas cisternas de polietileno. Esses fatores demandam grande capacidade de gestão do Ministério, constituindo, portanto, um ponto crítico para o sucesso das ações. Tem-se, portanto, os aspectos de criticidade, materialidade e relevância, utilizados para seleção do Programa para avaliação sistemática no âmbito do controle interno.

Primeiramente, optou-se por avaliar a execução das cisternas pela Codevasf, por ser o parceiro designado para implantar o maior número de cisternas, e com o cronograma de execução mais avançado, além de possuir atribuições estratégicas, como o desenvolvimento e viabilização do Sistema de Programa Sociais, idealizado para unificar em uma mesma plataforma, as informa-ções de todos os agentes executores do Programa no âmbito do MI (Dnocs, Codevasf e conve-nentes). Assim, o conhecimento e os problemas encontrados puderam ser úteis para recomen-dações estruturantes, aplicáveis não apenas para correção dos desvios apontados, mas também para prevenção de problemas que podem ser repetidos pelos demais executores. Ressalta-se que, paralelamente a este trabalho, estão sendo realizadas outras ações de controle, tanto para a implantação de cisternas quanto para a construção de sistemas coletivos de abastecimento.

Para a tecnologia individual, os pontos críticos do Programa foram abordados mediante três eixos, cada um representando uma questão estratégica: Eixo Gestão, Eixo Qualidade dos Equi-pamentos e Serviços e Eixo Efetividade.

Eixo Gestão

Cisternas

Eixo Qualidadedos Equipamentos

e Serviços

EixoEfetividade

Figura 1 – Estratégia de Avaliação

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As questões e sub-questões estratégicas são as seguintes:

1. EIXO GESTÃO: A gestão das atividades de aquisição, transporte, instalação e trabalho social é adequada?

1.1. O processo de aquisição dos reservatórios foi realizado de forma eficiente e regular?

1.2. Os cronogramas de instalação das cisternas foram cumpridos?

1.3. Há sobrepreço, superfaturamento ou pagamento indevido relativo à transporte e instalação?

1.4. O trabalho social está sendo realizado conforme os parâmetros estabelecidos pela SDR?

1.5. Existem mecanismos adequados de transparência, acompanhamento e monitora-mento do Programa?

2).EIXO QUALIDADE DOS EQUIPAMENTOS E SERVIÇOS: As condições de aquisição, transporte, armazenamento e instalação garantem a qualidade e o bom funcionamento dos equipamentos?

2.1. O armazenamento das cisternas e demais equipamentos garante a segurança e a integridade dos equipamentos?

2.2. O serviço de instalação garante o correto funcionamento do equipamento, sua vida útil e a validade da garantia?

2.3. As cisternas que apresentaram problemas de qualidade e inadequação foram subs-tituídas?

2.4. Existem instrumentos e meios necessários para usufruir a garantia?

2.5. Há controle de qualidade adequado sobre o processo de fabricação das cisternas?

3) EIXO EFETIVIDADE: As cisternas instaladas oferecem água de qualidade e em quantida-de suficiente para os beneficiários previstos?

3.1. Os critérios de elegibilidade foram cumpridos?

3.2. As famílias beneficiadas efetuaram ou se comprometeram a alguma contraprestação (pagamento, serviço, etc.)?

3.3. Os equipamentos instalados estão proporcionando água em quantidade suficiente para suprir as necessidades básicas dos beneficiários?

3.4. Os equipamentos estão proporcionando água com qualidade adequada ao consumo humano?

3. Escopo da avaliação

Para avaliar a atuação da Codevasf na aplicação de recursos para implantação das 60 mil cisternas de polietileno, meta da empresa na primeira etapa do Programa, inicialmente, foi realizada uma Fiscalização Piloto nos municípios de Ibotirama/BA (2ª SR) e de Porto da Folha/

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SE (4ª SR). Nesses locais foram selecionados, por meio de amostra direcionada, entre 50 e 60 beneficiários para entrevista e inspeção física das cisternas instaladas. Resultante desse traba-lho, foi encaminhado à Codevasf, por meio do Ofício nº 28.839/DIINT/DI/SFC/CGU-PR, de 23/09/2013, o Relatório de Acompanhamento da Execução de Programa de Governo – RAC nº 16/2013, para conhecimento e adoção das medidas recomendadas. O relatório foi encami-nhado também à SDR, unidade gestora do Programa, por meio do Ofício nº 28.837/DIINT/DI/SFC/CGU-PR, na mesma data, para conhecimento e implementação, em conjunto com a Codevasf das medidas recomendadas, no que fosse pertinente.

No segundo momento, de forma a possibilitar avaliação conclusiva sobre a primeira etapa do Programa, por meio de inferência estatística foi selecionada amostra aleatória de 165 benefi-ciários distribuídos em 48 municípios6. Foram estabelecidos intervalos de confiança com erro máximo de 0.08 (0.1 mais provisão para não resposta) e nível de confiança de 95%, para o universo de beneficiários/ cisternas. Importante ressaltar que esse plano amostral foi dimensio-nado somente para a unidade amostral “beneficiários”.

As ações de controle envolveram análise documental das contratações e dos controles realizados por cada Superintendência Regional da Codevasf nos estados. A essas unidades foram solicitados documentos referentes à execução e gestão dos contratos de instalação das cisternas e de apoio à fiscalização e supervisão técnica, constituindo a parte da ação referente à análise documental.

Complementarmente, no âmbito do contrato de aquisição celebrado pela Codevasf - Sede, foram analisados aspectos de garantia e de controle de qualidade.

Além disso, tendo como base os municípios selecionados, foram verificados aspectos da atua-ção do Comitê Gestor Municipal.

Finalmente, foram visitadas as residências dos beneficiários selecionados para realização de entrevistas, inspeção das cisternas e bombas e verificação preliminar quanto à observância dos critérios de elegibilidade.

Dessa forma, a ação de controle foi realizada a partir das seguintes atividades:

i) Análise documental sobre a gestão dos contratos realizada pelas Superintendências Re-gionais da Codevasf;

ii) Entrevistas com os membros da equipe social, por telefone;

iii) Entrevistas com membro do Comitê Gestor Municipal dos municípios sorteados;

iv) Inspeção no local de armazenamento das cisternas, nos municípios sorteados;

v) Entrevistas com os beneficiários sorteados;

vi) Inspeção nos equipamentos instalados nas residências dos beneficiários sorteados; e

vii) Avaliação da adequação dos beneficíários quanto aos critérios de elegibilidade.

6 A seleção foi realizada em “duas etapas”: na primeira foram selecionados 89 beneficiários através de uma Amostra Aleatória Simples – AAS sem reposição (fase1); posteriormente, foram identificados os municípios que possu-íam beneficiários pertencentes à amostra e realizado novo sorteio em cada um desses municípios (fase2). O sorteio da fase 2 incluiu todos os beneficiários do município, inclusive os que já haviam sido sorteados.

30

Os relatórios de fiscalização foram encaminhados à Codevasf por meio dos Ofícios nº(s) 21.139/2014/DIINT/DI/SFC/CGU-PR, de 21/08/2014, 24.912 /2014/DIINT/DI/SFC/CGU-PR, de 25/09/2014, 10.219 /2015/DIINT/DI/SFC/CGU-PR, de 04/05/2015, e 16.712/2015/DIINT/DI/SFC/CGU-PR, de 16/07/2015. A Codevasf vem apresentando manifestações sobre as pro-vidências tomadas quanto às constatações apontadas nesses relatórios.

Neste Relatório de Avaliação da Ação de Governo - RAV, apresenta-se o resultado consolidado das ações de controle realizadas, bem como análise de manifestações da Codevasf no que se refere a casos mais genéricos, que possibilitem a emissão de recomendações estruturantes àquela unidade.

4. Ações Correlatas

O presente relatório trata da execução da 1ª etapa do Programa Água para Todos no âmbito da Codevasf, na qual foram adquiridas 60 mil cisternas por meio do Pregão Presencial nº 7/2011, com finalização da implantação em 2013, por meio de contratos de instalação firmados pelas Su-perintendências da Codevasf nos estados. Além deste trabalho, também foram realizadas ações de controle pontuais referentes à segunda etapa do Programa, para a qual foi realizado, pela Codevasf, o Pregão Presencial nº 11/2013 para fornecimento, transporte e instalação de 187.495 cisternas de polietileno, dividido em três lotes, os quais permitiam também adesão à ata de registro de preços.

Expondo-se breve histórico sobre o edital e os respectivos contratos, salienta-se que o Edital nº 11/2013 foi impugnado junto ao TCU, por uma das empresas licitantes. Em consequência da im-pugnação, o TCU decidiu pela anulação dos Lotes 2 e 3. Excepcionalmente, tendo em vista que o contrato referente ao Lote 2 já havia sido iniciado, permitiu-se a continuidade de sua execução, vedando-se, contudo, a celebração de aditivos e a celebração de contratos mediante adesão à ata de registro de preços – vide íntegra da decisão no Acórdão nº 2789/2013-TCU-Plenário.

O referido edital deu origem aos seguintes contratos firmados pela Codevasf: nº 0.044.00/2013, relativo a fornecimento, transporte e instalação de 26.021 cisternas nos Estados de Alagoas (5ª SR) e Minas Gerais (1ª SR), executado pela empresa Dalka do Brasil Ltda. (Lote 1); e nº 0.084.00/2013, para fornecimento, transporte e instalação de 38.252 cisternas no Estado da Bahia (2ª SR e 6ª SR), executado pela empresa Fortlev Ltda. (Lote 2). Além disso, foram celebrados contratos pelos ór-gãos que aderiram à ata (Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia do Estado de Goiás e Secre-taria de Estado de Desenvolvimento do Vale do Jequitinhonha), com estimativa inicial de instalação de 500 e 23.183 cisternas, respectivamente.

Após a impugnação do edital, a CGU analisou o referido Termo de Referência e projeto básico, a pedido da Secretaria de Desenvolvimento Regional/MI, com vistas a corrigir eventuais equívocos e prevenir novas contestações.

No decorrer da análise identificou-se a necessidade de fiscalizações in loco referentes à execução dos referidos contratos, as quais deram origem às constatações de superfaturamento e falha de pro-jeto básico. Foram inspecionadas cisternas nos municípios de Bocaiúva e Montes Claros, em Minas

31

Gerais e Bom Jesus da Lapa e Igaporã, na Bahia. Em síntese, as principais irregularidades identificadas foram:

• Superfaturamento do item “fornecimento e instalação de calha de zinco”, na ordem de aproximadamente 35 % do valor, por metro do serviço;

• Cobrança em duplicidade do item “extravasor”, uma vez que, apesar de os reservató-rios adquiridos conterem especificação “cisterna com extravasor acoplado”, as peças res-pectivas também constavam no item fornecimento de materiais.

• Cobrança por materiais não utilizados (por exemplo, adaptador, tela e grelha), espe-cialmente no Contrato nº 0.044.00/2013. Observa-se que alguns desses materiais eram até mesmo desnecessários (ex. torneira plástica, não prevista no projeto básico).

A seguir, apresenta-se registros fotográficos realizados no município de Bocaiúva/MG, em sistemas implantados por meio do Contrato nº 0.044.00/2013.

Figuras 2 e 3 - Detalhe da especificação da chapa de aço galvanizado (S 17.05265/W 043.79833).Utilização de chapas de bitola nº 26, com espessura de 0,5 mm, e largura de 30 cm, fabricadas pela empresa Aço Cea-rense. Observa-se que no edital constava especificação de bitola nº 24, com espessura de 0,65mm e largura de 50 cm.

Figura 4 - Detalhe da dobra da calha (S 17.05251/W 043.79827). Largura de 30 cm, sem rebite e sem solda.Figura 5 – Detalhe de calha sem grelha e sem tela (S 17.05251/W 043.79827).

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Destaca-se, ainda, que nos processos referentes aos contratos analisados foi identificada a realização de alteração na execução contratual (substituição do modelo de bomba) sem respaldo por termo aditivo, com risco de pagamento a maior.

As constatações da CGU deram origem à sindicância instaurada pela Codevasf, por meio da Deci-são nº 1399, de 12/09/2014, além do reconhecimento da necessidade de realização de glosas nos contratos, as quais devem alcançar o montante de R$ 21 milhões, conforme informação da Nota Técnica nº 14/2014, de 16/12/2014, de autoria da Codevasf.

Ainda estão em curso diligências junto à Codevasf com a finalidade de verificação do montante glo-sado e obtenção do resultado da referida sindicância7.

5. Resultados

A partir dos exames realizados, obteve-se um conjunto de constatações que foram previa-mente submetidas e discutidas com os gestores responsáveis pela execução da Ação de Governo.

Para cada uma das constatações mantidas após discussão com os gestores dessa atividade, foram acordadas recomendações de caráter estruturante, com vistas ao aperfeiçoamento dos controles internos, para as quais o gestor federal apresentou as providências que seriam ado-tadas, fixando, inclusive, prazo para implementação.

Cada uma das recomendações é monitorada pela CGU, de acordo com o cronograma para im-plementação estabelecido em acordo com o gestor, no sentido de certificar a sua implementação.

A seguir, apresentam-se registros dos resultados para cada uma das questões e sub-questões estratégicas objeto de avaliação.

7 A íntegra das irregularidades mencionadas consta dos seguintes documentos: - Relatório de Fiscalização nº 201407243, resultado de ação de fiscalização realizada entre 13/05/2014 e 16/05/2014, contendo o resultado de todos os pontos observados na ação de controle realizada em Minas Gerais, no âmbito do Contrato nº 0.044.00/2013. O Relatório foi respondido por meio da Nota Técnica nº 008/2014, de 04/09/2014.- Nota Técnica nº 1570/2014/DIINT/DI/SFC/CGU-PR, relativa a fragilidades observadas no edital e, também, a impro-priedade verificadas quando da fiscalização sobre a execução do Contrato nº 0.044.00/2013.- Relatório de Fiscalização nº 2014028563, resultado de ação de fiscalização realizada entre 15/07/2014 e 17/07/2014, contendo o resultado de todos os pontos observados na ação de controle realizada na Bahia, no âmbito do Contrato nº 0.084.00/2013. O Relatório foi respondido por meio da Nota Técnica nº 011/2014, de 15/09/2014.- Nota Técnica nº 2348/2014/DIINT/DI/SFC/CGU-PR, contendo análise das manifestações da CODEVASF contidas nas Notas Técnicas nº 008/2014, 009/2014 e 011/2014, especificamente no que tange às providências quanto às cons-tatações de superfaturamento.

33

5.1 EIXO GESTÃO: A gestão das atividades de aquisição, transporte, instalação e trabalho social é

adequada?

5.1.1 O processo de aquisição dos reservatórios foi realizado de forma eficien-te e regular?

Quanto à aquisição de cisternas, a Codevasf realizou o Pregão Presencial nº 7/2011 no valor total de R$210.780.000,00, com a finalidade de criação de Ata de Registro de Preços. À época, a CGU questionou os seguintes aspectos:

• escolha pelo pregão do tipo presencial, em detrimento ao eletrônico, sem motivação nos autos;

• ausência de divulgação em jornal nacional de grande circulação; e

• participação de apenas um licitante no certame.

Nesse sentido, recomendou-se que, nas próximas contratações do tipo, adotasse o pregão ele-trônico, conforme dispõe a regra contida no Caput e no § 1º, do art. 4º, do Decreto nº 5.450, de 31/05/2005, e que, no caso de licitações de grande vulto, optasse por divulgação em jornais de grande circulação, de âmbito nacional, de modo a ampliar a competitividade.

Na contratação seguinte realizada pela Codevasf para aquisição de cisternas, realizada pelo Pregão Presencial nº 11/2013, identificou-se que o certame foi divulgado em jornal de grande circulação de âmbito nacional e ampliado o número de licitantes – ao todo foram cinco em-presas. Contudo, foi mantida a opção por pregão presencial, o que motivou o cancelamento de dois, dentre os três lotes do certame, devido a restrição à competitividade – vide Acórdão nº 2789/2013 – TCU – Plenário8.

Observou-se que o custo do reservatório na primeira etapa foi de R$3.513,00, corresponden-do a 66% do custo total do equipamento instalado, considerando os custos com aquisição, transporte, instalação e trabalho social (R$5.290,00). Observou-se, também, que o volume especificado para a cisterna de 16 mil litros (capacidade para atender uma família de até cinco pessoas num período de estiagem de oito meses) não é comercializado no mercado, o que pode ter diminuído a competitividade e aumentado o preço de referência, já que as empresas precisavam montar fábricas especialmente para atender a essa demanda. Além disso, o peso e o volume dos reservatórios também encarece o custo final da instalação, já que cada caminhão tem capacidade de levar, no máximo, cinco reservatórios, transitando por áreas rurais com pouca infraestrutura e, muitas vezes, de difícil acesso.

8 Como o contrato referente ao lote 2 já havia sido iniciado, permitiu-se excepcionalmente sua continui-dade em observância ao interesse público, vedando-se, contudo, a celebração de termos aditivos e adesões ao sistema de registro de preços para esse lote. Não houve execução no âmbito do lote 3.

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Dessa forma, conclui-se que a Codevasf não geriu da melhor maneira a aquisição dos reser-vatórios na primeira etapa, o que pode ter impactado o preço contratado. Apesar da inobser-vância da recomendação da CGU no edital seguinte (Pregão Presencial nº 11/2013), o último certame realizado pela Codevasf (105/2013) ocorreu por pregão eletrônico, motivo pelo qual não restam recomendações estruturantes quanto a este ponto.

Nesse contexto, compararam-se os custos diretos e outros aspectos do equipamento instala-do entre duas tecnologias sociais distintas que visam o mesmo objetivo, a saber: as cisternas de placa com capacidade de armazenamento de 16 mil litros, empreendidas pelo Ministério do Desenvolvimento Social – MDS, em que os beneficiários constroem a sua própria cisterna, próxima ao local de implantação; e as cisternas de polietileno, gerenciadas pelo Ministério da Integração Nacional, em que toda a mão de obra para fabricação, transporte e instalação dos reservatórios é fornecida por empresas contratadas.

Quadro 3 – Comparação entre os custos unitários: cisternas de polietileno vs. cisternas de placa

Comparação entre os custos unitários: cisterna de polietileno x cisternas de placa

Ano de referência Cisterna de polietileno Cisterna de placa

2011/ 2012

Custo Unitário

Codevasf – 1ª etapaMDS – Termo de parceria – ASA -

APIMC

Fornecimento Instalação Trabalho Social Total Custo Total

R$ 3.513,00 R$ 1.557,00 R$ 220,78 R$ 5.290,78 R$ 2.323,00

OBS.:

Valor referente à ata de regis-tro de preços

nº 7/2011, para instala-ção de cister-nas nos esta-

dos de AL, BA, MG, SE, PE, PI

e MA.

Valor de refe-rência cons-

tante do docu-mento

“Relatório de Padronização de Objetos”, anexo III: “ Parâmetros para instala-

ção de Cisternas de

Consumo Humano”, no qual se expli-ca: “ o valor

foi obtido com base nas licita-

ções da Codevasf em

2011”.


tante do docu-mento

“Relatório de Padronização de Objetos”,

anexo II: Parâmetros para realiza-

ção do Trabalho Social

para instala-ção de

Cisternas de Consumo Humano”.

Conforme o doc., o valor

por família foi obtido com

base nas licita-ções realizadas pela Codevasf,

em 2011.

Inclui placa de identificação,

bomba manual, tampa, cadeado e filtros. Está incluso o serviço de mobi-lização, seleção e

cadastramento das famílias, capacita-ção das famílias em gestão da

água, capacitação das pessoas para a construção de cis-ternas, todas as despesas de cus-teio de projeto

(pessoal, viagens, custeio fixo e va-

riável, etc) e avalia-ção por auditoria

independente. Valor obtido a par-tir do orçamento apresentado no

âmbito do Convênio SICONV nº 778206/2012.

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2013

Custo Unitário

Codevasf – 2ª etapa MDS – valor de referência

Fornecimento e Instalação Trabalho Social Total Custo Total

R$ 5.908,89 R$ 390,79 R$ 6.299,18 R$ 2.790,15

OBS.:

Valor constante no Manual Operacional do Programa, ver-são de dezembro de 2013, pág. 17. Segundo o documento, o custo corresponde a “uma cis-terna instalada pela estimativa realizada pela Codevasf, para realizar a Ata de registo de

Preço para aquisição dos reser-vatórios em 2013. Vale desta-

car que não está incluído nesse valor os custos com trabalho

social e fiscalização.”


tante do docu-mento

“Relatório de Padronização de Objetos”,

anexo II: Parâmetros para realiza-

ção do Trabalho Social

para instala-ção de

Cisternas de Consumo Humano”.

Conforme o doc., o valor

por família foi obtido com

base nas licita-ções realizadas pela Codevasf,

em 2011.

Valor de referência das cisternas de

placa, estabelecido por meio da

Instrução Operacional nº 1,

de 9/12/2013. Publicado no DOU seção 1, nº 240,

quarta feira, 11/11/2013, pág. 135. Incluí placa de identificação, bomba manual,

tampa, cadeado e filtros. Está incluso o serviço de mobi-lização, seleção e

cadastramento das famílias, capacita-

ção de pessoas para a construção de cisternas, todas

as despesas de custeio de projeto (pessoal, viagens, custeio fixo e va-

riável, etc) e avalia-ção por auditoria

independente.

Assim, percebe-se que as cisternas de polietileno têm custo superior às cisternas de placa. En-tretanto, há que se falar em outros fatores que justificaram a escolha das cisternas de polietileno:

• Uniformidade por ser um produto industrial;

• Perfeita estanqueidade;

• Devido à flexibilidade do polietileno, há menor risco de trincas das paredes;

• Maior resistência a choques pela alta resiliência do polietileno;

• O polietileno é um material inerte, o que impede a formação de limo, evitando conta-minação da água armazenada;

• Uso difundido na Austrália com resultados satisfatórios, conforme constatado por mis-são técnica do Ministério àquele país;

• Vida útil superior às demais opções; e

• Maior celeridade na execução;

Como principal desvantagem da cisterna de polietileno, cita-se o custo superior ao das cisternas de placas de concreto. Contudo, é importante destacar que a cisterna de polietileno não exige contra-

36

partida do beneficiário, ao contrário das cisternas de placa, nas quais, a contrapartida do beneficiário é a mão de obra para a construção das cisternas, fato que ajuda a reduzir o custo destas.

Observa-se, assim, que a comparação de custo entre as tecnologias, levou em consideração apenas os valores efetivamente despendidos, não devendo ser utilizado como o único fator de comparação visto que o valor das cisternas de polietileno engloba mão de obra, enquanto o das cisternas de placa de concreto não, pois, nesse caso, a mão-de-obra é a contrapartida do beneficiário. Assim, como citado anteriormente, além do custo, há outros aspectos a serem ponderados quando da opção do gestor.

Em relação à opção por cisternas de polietileno, cumpre destacar que cabe ao gestor a elabo-ração da política pública, o que inclui a realização de estudos e testes com vistas a selecionar, dentre as opções disponíveis, aquela que apresente o melhor custo-benefício. Quando da op-ção pelas cisternas de polietileno pela Codevasf, as justificativas foram avaliadas pela CGU, por meio da Nota Técnica nº 2.303/DIINT/DI/SFC/ CGU-PR, de 05/06/2011, concluindo pela não objeção à escolha daquele órgão gestor.

Coube, entretanto, naquele momento, que o gestor avaliasse essa opção, com base na experi-ência da 1ª etapa do Programa. Assim, recomendou-se:

À Codevasf:

a) Apresentar à SDR, nova avaliação sobre as vantagens e desvantagens das tecnologias disponíveis para a execução de cisternas individuais, especialmente entre a tecnologia em uso pela Codevasf (cisternas de polietileno) e a tecnologia utilizada pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS (cisternas de placa), considerando a experiência adquirida nessa 1ª etapa do Programa, de forma que a SDR, na qualidade de coordenadora do Comitê Gestor do Programa, possa “avaliar resultados e propor medidas de aprimoramento do Programa”, conforme preconiza o inciso V do artigo 5º do Decreto nº 7.535/2011.

Providências: A Codevasf informou que a análise comparativa das vantagens da tecnologia adotada (cisternas de polietileno) é objeto de exame permanente e continuará sendo ao lon-go dos próximos anos. Em sua manifestação a Codevasf mencionou que antes da adoção das cisternas de polietileno, eram instaladas diariamente cerca de 113 cisternas, com a utilização destas cisternas o número passou para 514 cisternas instaladas por dia, beneficiando um núme-ro maior de famílias.

À SDR:

a) Na qualidade de Coordenadora do Comitê Gestor do Programa e em cumprimento ao disposto no artigo 5º do Decreto nº 7.535/2011, avaliar os resultados da primeira etapa do programa, executado pela Codevasf, e propor medidas de aprimoramento do programa,

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se for o caso, em especial, no que tange ao tipo de cisterna selecionada para utilização, considerando informações a serem apresentadas pela Codevasf relativas à avaliação sobre as vantagens e desvantagens das tecnologias disponíveis para a execução de cisternas indi-viduais, especialmente entre a tecnologia em uso pela Codevasf (cisternas de polietileno) e a tecnologia utilizada pelo MDS (cisternas de placa).

Providências: A SDR/MI, por meio da NT nº 125/2015/CGPP/DPR/SDR/MI, de 19/08/2015, informou que a avaliação sobre as vantagens e desvantagens das tecnologias disponíveis para a execução de cisternas individuais permanecem válidas e atuais. Destacou que com a superação da curva de aprendizagem, aliado ao aprimoramento da contratação e da execução, foi possível aos parceiros executores do MI instalarem 307.511 cisternas de polietileno, superando a meta específica de 300 mil cisternas para o período de 2011 a 2014.

5.1.2 Os cronogramas de instalação das cisternas foram cumpridos?

O Programa Água para Todos possui a meta geral de 750 mil cisternas de consumo implan-tadas até 2014. No âmbito da Codevasf, a meta para a primeira etapa era a execução direta de 60 mil cisternas de consumo até 2012, sendo que, segundo o relatório de gestão da empresa, até o fim de 2012 tinham sido instaladas 47.685 unidades, o que corresponde a uma execução de 79,47% da meta. Ressalta-se, entretanto, que inicialmente essa meta havia sido prevista para 2011, tendo sido posteriormente transferida para 2012. O restante das cisternas foi implantado em 2013.

Vale ressaltar que, para a implantação das 60.000 cisternas - que constituem a primeira etapa do Programa - a plena observância do cronograma pactuado dependia do gerenciamento ade-quado de diversos contratos, a saber:

i) Fabricação de cisternas pela empresa Dalka do Brasil Ltda., contratada por sistema de registro de preços (SRP) para fornecimento de reservatórios para todas as superintendên-cias da Codevasf;

ii) Fornecimento e transporte de bombas d’água manuais em ferro fundido dúctil e vál-vulas de pé com crivo de bronze, por meio de pregão eletrônico do tipo menor preço por grupo – a licitação foi dividida em sete lotes;

iii) Serviço de apoio à fiscalização e supervisão técnica de contratos e convênios no âmbito do Programa Água para Todos, responsável por diversas atividades, dentre as quais a vali-dação e capacitação dos beneficiários e acompanhamento da execução do Programa – um contrato por Superintendência, em regra9; e

iv) Serviço de instalação de cisternas – um contrato por Superintendência, em regra10.

As análises dos contratos celebrados pelas Superintendências possibilitaram identificar os mo-tivos de atrasos, para assim, emitir recomendações que possibilitassem aperfeiçoar o plane-jamento e reduzir custos imprevistos decorrentes de termos aditivos e reajustes contratuais.

9 As superintendências de Piaui e Maranhão celebraram um contrato conjunto para esses serviços.10 As superintendências de Piaui e Maranhão celebraram um contrato conjunto para esses serviços.

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No que se refere ao contrato de transporte e instalação das cisternas, foram verificados os seguintes percentuais de atrasos:

Tabela 2 – Cumprimento dos cronogramas – contratos de transporte e instalação

SR Codevasf Perguntas Respostas Diferença

(dias)

Vigência inicial (dias)

Vigência final (dias)

Atraso (%)

1ª SR-MG

Início da vigência 28/11/2012

88 240 328 36,7Término da vigência 26/07/2013

Término da vigência após aditivo (se houver) 22/10/2013

3ª SR-PE




5ª SR-AL




6ª SR-BA




7ª SR-PI




8ª SR-MA *




2ª SR-BA **




4ª SR- SE ***




OBS.: Os dados da 2ª e da 4ªSR foram aferidos quando da realização de fis-calização piloto, entre 20 de maio e 7 de junho de 2013.

* No Maranhão, o número de instalações passou dos 4.302 inicialmente previstos para 5.107 - acréscimo de 805 cisternas, que corresponde a 19% do quantitativo inicial.

** 2ª SR - 85% de execução financeira*** 4ª SR - 52% de execução financeira

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Observa-se que, com exceção dos contratos analisados por ocasião do RAC nº 16/2013, re-ferentes às 4ª e 6ª SR, todas as demais ações de controle foram realizadas após o término da vigência dos contratos.

Assim, verifica-se que os cronogramas de instalação não foram cumpridos, tendo sido obser-vado que em mais da metade dos contratos analisados houve atraso no cronograma superior a 100%. Nesse sentido, cabe observar que foi estabelecida vigência de 240 dias a contar da emissão da ordem de serviço para todos os casos, o que indica que não foram consideradas as particularidades locais, como número de cisternas e distâncias médias de deslocamento a serem observadas em cada área de atuação. Portanto, é possível que os prazos sequer fossem exequíveis, denotando falha no planejamento. Como consequência dessa situação, citam-se os impactos financeiros causados por sucessivas prorrogações, o descumprimento de metas e a inscrição de valores em restos a pagar.

Cumpre observar que, a julgar pelo contrato de fornecimento de cisternas resultante do Pre-gão nº 7/2011, não houve diferença significativa no que diz respeito ao número de cisternas instaladas (aditamento de 1569 cisternas ou 2,6% do contrato original), de forma que os adita-mentos de prazo não estão vinculados ao aumento de quantitativo de cisternas.

Nas análises documentais, verificou-se com maior profundidade o contrato referente à instala-ção das cisternas. Como está incluído no contrato de apoio à fiscalização e supervisão técnica o acompanhamento da instalação, incluindo verificação dos boletins de medição, o atraso no contrato de instalação acarreta necessariamente a prorrogação do prazo para o contrato de apoio à fiscalização. Todos os contratos de apoio à fiscalização tinham vigência fixa de doze me-ses e foram celebrados como de duração continuada. Na Bahia, tendo em vista o desinteresse da empresa contratada em prorrogar o contrato, foi realizada contratação emergencial para que nova empresa assumisse, com prazo de 152 dias.

No âmbito do Relatório de Acompanhamento da Execução de Programa de Governo (RAC nº 16/2013), foi recomendado à Codevasf que aprimorasse seus mecanismos de fiscalização, efetuando registros tempestivos (diário de obra, Relatório do Fiscal, dentre outros) dos even-tos que pudessem comprometer o cumprimento dos cronogramas. Além disso, foi solicitado o envio à CGU de modelos padronizados dos documentos utilizados para a fiscalização.

Em resposta, foram enviados três tipos de documentos produzidos pela empresa responsável pelo serviço de apoio à fiscalização e supervisão técnica de contratos e convênios no âmbito da 2ª SR da Codevasf: dois Relatórios Mensais de Acompanhamento de Empreendimentos, referentes a junho e setembro de 2013, e um Relatório de Inconformidades. Em que pese os documentos demonstrarem significativo aperfeiçoamento em comparação com os anteriores, ressalta-se que não foi enviado modelo padronizado estabelecido pela Codevasf, mas apenas documentos relativos a uma, dentre as oito Superintendências Regionais.

40

Por outro lado, houve mudança da sistemática para a segunda etapa do Programa, com atribui-ção a uma mesma empresa do fornecimento, transporte e instalação. Assim, a tendência é que haja menos descompassos de cronograma entre fornecimento e instalação, contribuindo para maior celeridade na execução dos contratos. Permanece, contudo, a necessidade de se aperfei-çoar a fiscalização para todas as SR, bem como o estabelecimento de rotina de verificação por servidores do quadro da Codevasf.

Dessa forma, conclui-se que os cronogramas de instalação não foram cumpridos na 1ª etapa do Programa. Além disso, não foi demonstrada a padronização de procedimentos, solicitada pela CGU no âmbito do RAC nº 16/2013.

Ante o exposto, recomendou-se:

À Codevasf:

a) Apresentar providências efetivas quanto ao aprimoramento dos mecanismos de fiscali-zação, mesmo para as próximas etapas do Programa, com exigência às empresas contratas de efetuarem registros tempestivos (diário de obra, Relatório do Fiscal, dentre outros) dos eventos que possam comprometer o cumprimento dos contratos. Comprovar a padroni-zação dos relatórios, com a inclusão do referido “item especial”, que relataria problemas detectados, de forma que, no próximo relatório haveria informação sobre o saneamento do problema, ou procedimento da respectiva glosa, se for o caso.

Providências: A Codevasf informou que na continuidade do Programa e conforme os pontos observados nos relatórios da CGU foram realizadas mudanças de perfil e amadurecimento no processo de fiscalização. Visando a demostrar essas melhorias, foram encaminhados relatórios de fiscalização da 6ª e da 7ª Superintendências Regionais.

Os documentos apresentados demonstram que não há uma padronização dos relatórios, nem houve a inclusão de um “item especial” que possibilite um acompanhamento dos problemas detectados e seu posterior saneamento.

5.1.3 Há sobrepreço, superfaturamento ou pagamento indevido relativo à transporte e instalação?

No que tange aos valores pagos, identificaram-se irregularidades em quatro, dentre as oito Superintendências fiscalizadas11. As constatações de superfaturamento seguem abaixo:

11 Ressalte-se que a 2ª e a 4ª SR foram analisadas no âmbito da fiscalização piloto, na qual os trabalhos são reali-zados com intuito de testar a concepção da avaliação.

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Quadro 4 – Análises referentes aos contratos de instalação das cisternas.

Contratos de instalação de cisternas

SR Identificação de sobrepreço (S/N)

Valor do sobre-preço (R$)

Identificação de superfaturamento

(S/N)

Valor do superfa-turamento (R$)

1ª SR – MG –lote 1 N Não se aplica S 912.623,67

1ª SR - MG - lote 2 N Não se aplica S 631.295,70

3ª SR - PE - lote 1 Impossível avaliar Impossível avaliar Impossível avaliar Impossível avaliar

3ª SR – PE - lote 2 S 74.245,50 S 822.711,24

5ª SR - AL N Não se aplica N Não se aplica

6ª SR - BA N Não se aplica N Não se aplica

7ª SR - PI N Não se aplica N Não se aplica

8ª SR - MA N Não se aplica N Não se aplica

2ª SR - BA ** N Não se aplica S Impossível avaliar

4ª SR - SE ** N Não se aplica S Impossível avaliar

OBS: 1ª SR - MG -Lote 1 – Contrato nº 1.114.00/2012 1ª SR - MG - Lote 2 – Contrato nº 1.115.00/2012

3ª SR - PE - lote 1 - não foi possível apurar o valor do superfaturamen-to, pois a Codevasf não forneceu os dados solicitados pela CGU - PE

3ª SR - PE - Lote 2 – Contrato nº 3.042.00/2011

Quanto a Minas Gerais, observa-se que foram celebrados contratos referentes a dois lotes (1.114.00/2012 e 1.115.00/2012), ambos com a empresa Segala Construtora e Serviços Ltda. (CNPJ 03.266.547/0001-21). As constatações de superfaturamento referem-se à manipulação das medições, com o intuito de atingir as quantidades estimadas nos termos contratuais – 20 metros de calha de zinco e 10 metros de tubo PVC, e assim receber os valores integrais esti-mados para esses itens nos respectivos contratos, independente da efetiva execução dos ser-viços.12 A constatação da equipe de fiscalização baseou-se tanto em inspeções físicas quanto na análise dos boletins de medição, nos quais foi identificado aumento desproporcional dos materiais e retificação de boletins já apresentados – vide Relatório nº 201316415.

12 O contrato em tela é de empreitada por preço unitário. Assim, apesar de ter sido realizada uma estimativa inicial dos quantitativos quando da licitação, alguns materiais, como tubo pvc e calha, deveriam ser pagos conforme o quantitativo medido. O que se apurou na 1ªSR, em relação ao contrato em estudo, foi que a empresa contratada estava manipulando os boletins de medição, de modo a alcançar a estimativa inicial constante no Edital, a qual era significativa-mente maior do que os quantitativos efetivamente utilizados.

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Figura 6 – Cisterna 050538 – CT 1.115Boca da Caatinga – Matias Cardoso/MG

Medição 06 registra 29,88m de calha e 6,67m de tubo PVC, sendo que as medi-das in loco foram, respectivamente, 4,50m (15%) e 2,30m (34%).

Figura 7 - Cisterna 054931 – CT 1.114Olaria – Riacho dos Machados/MG

Medição 06 registra 29,20m de calha e 8,70m de tubo PVC, sendo que as medi-das in loco foram, respectivamente, 9,10m (31%) e 2,70m (31%).

Figura 8 - Cisterna 050479 – CT 1.115 – Matias Cardoso/MGFoto disponível no sistema GPWEB referente à residência onde teriam sido instalados 1.132m de tubo PVC.

Quanto a Pernambuco, observa-se que a Codevasf não forneceu todos os documentos solici-tados pela CGU, sendo possível apurar apenas os prejuízos decorrentes do LOTE 2 (superfa-turamento de R$822.711,24). O prejuízo ocorreu devido a atraso no cumprimento do crono-grama físico-financeiro, por responsabilidade da empresa fornecedora dos reservatórios, mas foi custeado indevidamente pela Codevasf. Além disso, o custo do atraso no fornecimento teve impacto maior do que deveria em relação ao preço, uma vez que os itens administração local e manutenção de canteiros tiveram seus valores recalculados tendo por base apenas o prazo de execução, e não, como orienta o TCU, a proporção dos serviços executados em cada mês. Em outras palavras, observa-se que em caso de atraso na execução, os referidos itens não devem ter por base apenas o tempo transcorrido, mas sim o percentual de execução, pois caso con-trário a contratada poderia auferir ganhos decorrentes meramente da protelação da execução contratual – vide Acórdãos nº 2622/2013 – TCU – Plenário e Acórdão nº 3165/2013 – TCU

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– Plenário. Embora não tenha sido possível apurar os valores referentes ao Lote 1, é provável que tenha ocorrido superfaturamento pelos mesmos motivos já observados no Lote 2. Além disso, houve sobrepreço devido à adoção de alíquota única (5%) de Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISS) para todos os municípios envolvidos nos contratos de instalação de cisternas e de fiscalização.1314

Com relação a essas constatações apuradas nas fiscalizações, a Codevasf não apresentou ma-nifestação conclusiva, informando apenas que os fatos seriam verificados em campo e poste-riormente a CGU seria informada quanto às providências adotadas. Essas manifestações foram apresentadas, respectivamente, em outubro e novembro de 2014, não havendo informações recentes sobre o assunto.

Mais especificamente, quanto ao superfaturamento identificado na 1ª SR, a Codevasf afirmou ter solicitado à empresa instaladora nova medição, e procedido a conferência por meio de veri-ficação amostral. Entretanto, não foram encaminhados à CGU os documentos comprobatórios dessa conferência e, tampouco, foram demonstradas as providências necessárias no que diz respeito à glosa e apuração de responsabilidade.

Com relação à constatação de superfaturamento por falta de qualidade/quantidade, a apura-ção dos valores é dificultada em razão de alguns serviços (como realização de base em solo cimento e reaterro lateral com solo peneirado) não poderem ser verificados, já que as cisternas encontram-se semi-enterradas.

Entretanto, em inspeção in loco realizada no âmbito da fiscalização piloto em Porto da Folha-SE (4ª SR), verificou-se que uma das cisternas instaladas não havia sido enterrada. Neste caso foi possível constatar a inexecução dos serviços de infraestrutura (regularização com solo cimen-to, colchão de Areia - 15 cm e reaterro compactado). É importante ressaltar que, de acordo com os Boletins de Medição n° 10 e n° 11, tais serviços foram atestados pela Codevasf -4ª/SR e pagos até o dia 03/04/2013, no valor total de R$303.102,07, correspondente a 13,57% do total pago para os serviços de implantação de 2.715 cisternas em 19 municípios do Estado de Sergipe.

Em Ibotirama-BA (2ª SR), as 48 cisternas visitadas estavam semi-enterradas (instaladas). Con-tudo, em consulta aos relatórios mensais elaborados pela equipe de apoio à fiscalização e su-pervisão, observaram-se diversos apontamentos referentes a falhas nos serviços de instalação, tais como ausência de base em solo cimento, instalação de cisternas deformadas, calhas com dimensões menores do que o recomendado, etc.

13 De acordo com o art. 156, inciso III, da Constituição Federal, o Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISS) é de competência municipal, tem como fato gerador a prestação de serviços e seu valor varia em função do local onde a obra é executada. Assim, a alíquota do ISS a ser considerada nos orçamentos dos contratos deve ser uma média ponderada, levando-se em conta a quantidade de cisternas e a alíquota prevista em cada município.14 A íntegra da constatação da equipe de fiscalização consta do Relatório nº 201316416.

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Sobre esse assunto, no âmbito do RAC nº 16/2013, foi recomendado à Codevasf que as SRs nos Estados de Sergipe e Bahia verificassem in loco a realização dos serviços de infraestrutura pre-vistos nas especificações técnicas do projeto de implantação das cisternas. Caso se confirmasse a situação explicitada acima em outras cisternas, que fosse exigida da empresa contratada a efetiva prestação do serviço, considerando que os termos de recebimento definitivos ainda não tinham sido emitidos. Recomendou-se ainda que, no caso do pagamento indevido, que fossem apuradas as responsabilidades com vistas ao ressarcimento ao erário.

Para a 2ª e para a 4ª SR, os boletins de medição contabilizavam a correta realização desses serviços; logo, existem indícios de superfaturamento de quantidade e qualidade, embora não tenha sido possível apurar o valor exato.

Além disso, na análise documental referente à 2ªSR, verificou-se pagamento indevido de R$88.323,35, em função de prorrogações de prazo que implicaram reajustes de valor no con-trato de transporte e instalação, não sendo as justificativas para os pedidos de prorrogação de prazo compatíveis com o ritmo de execução dos trabalhos – vide íntegra da Constatação no Relatório 201318325. No caso, destaca-se que o 3º Termo Aditivo, celebrado em abril de 2013, prorroga o contrato por 180 dias (75% do prazo inicial), para execução de tão somente 15% das obras e serviços. A desproporcionalidade desse aditivo não pôde ser esclarecida na ação de controle, uma vez que a Codevasf não apresentou documentos que demonstrassem a realização de controles internos.

Por fim, vale ressaltar que, de acordo com os contratos de instalação celebrados, as contratadas deveriam manter um diário de ocorrências com anotações sobre a execução das ações. Entre-tanto, dentre as oito Superintendências auditadas, apenas as de Alagoas (5ªSR), Piauí (7ªSR) e Maranhão (8ª SR) apresentaram esses controles. O diário de ocorrências seria particularmente importante na 1ª etapa, tendo em vista a contratação separada do fornecimento de reserva-tórios e do serviço de instalação: como com frequência as empresas instaladoras atribuíam o atraso na instalação à morosidade na entrega das cisternas, esses documentos serviriam para comprovar o atraso, possibilitando a aplicação de sanções e a devida responsabilização pelos impactos financeiros.

Também no RAC nº 16/2013, foi recomendado à Codevasf que aprimorasse seus mecanismos de fiscalização, exigindo das contratadas os registros tempestivos (diário de obra, Relatório do Fiscal, dentre outros) dos eventos que pudessem comprometer o cumprimento dos contratos, de forma a deixar claro a quem cabe a responsabilidade por eventuais atrasos na execução.

Em manifestação, a Codevasf informou que estava procedendo a padronização de relatórios das oito Superintendências, de forma que os fatos fossem registrados quando da ocorrência dos mesmos, e os pagamentos fossem realizados somente com a apresentação desse relató-rio. Informou ainda que esse relatório conteria um item especial no que se refere a problemas detectados na instalação das cisternas e, no próximo relatório, haveria informação se esse pro-blema foi sanado, e/ou procedida a glosa respectiva. Entretanto, a Codevasf não enviou a de-

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monstração de padronização dos referidos documentos, mas sim alguns relatórios produzidos pela empresa Beck de Souza relativos a serviços prestados no âmbito da 2ª SR (Bom Jesus da Lapa/BA). Em que pese os documentos demonstrarem significativo aperfeiçoamento em com-paração com os anteriores, não se trata de modelo padronizado estabelecido pela Codevasf, mas apenas documentos relativos a uma, dentre as oito Superintendências Regionais, conforme relatado no item 5.1.2, havendo recomendação específica para esse fato naquele item.

Em suma, observa-se que foram identificados casos de sobrepreço ou superfaturamento em quatro, dentre as oito Superintendências fiscalizadas, sendo que a Codevasf não adotou medi-das satisfatórias com o fim de apurar as graves irregularidades identificadas pela CGU.


À Codevasf:

a) Quanto aos casos concretos de superfaturamento identificados, apresentar o resulta-do das verificações efetuadas em campo, incluindo a análise dos serviços de infraestrutura previstos nas especificações técnicas do projeto, bem como das verificações dos relatórios das equipes de apoio à fiscalização, e encaminhar as conclusões e providências relacionadas a essas verificações;

Providências: A Codevasf informou que os levantamentos encontravam-se em fase final de consolidação e os resultados deverão ser encaminhados à contratada para as manifestações e considerações jurídico-administrativas de estilo e posterior recolhimento do valor ao Tesouro Nacional por meio de Guia de Recolhimento da União – GRU.

Salientou que os acontecimentos identificados nessa 1ª Etapa do Programa foram corrigidos e que a Codevasf estaria utilizando o novo modelo contendo os valores médios levantados em campo e medidos conforme efetiva execução, demonstrando uma melhoria por parte da Co-devasf em seus processos. No caso especifico de Minas Gerais, já foi levantado o superfatura-mento e notificada a empresa contratada a fim de que se pronuncie e seja emitida a GRU com valor atualizado e, posteriormente, enviada cópia da Guia à CGU.

b) Nos casos de comprovação de superfaturamento, apurar as responsabilidades com vis-tas ao ressarcimento ao Erário.

Providências: A Codevasf informou que após o devido levantamento e cobrança à empresa, será recomendada instalação de apuração de responsabilidade com os fatos já consolidados.

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5.1.4 O trabalho social está sendo realizado conforme os parâmetros estabe-lecidos pela SDR?

Segundo os parâmetros estabelecidos pela SDR15, o trabalho social deve garantir, no mínimo, os seguintes produtos:

• Implantação dos comitês municipais;

• Constituição das Comissões comunitárias;

• Identificação dos beneficiários do Programa;

• Oficina com os beneficiários;

• Fiscalização da instalação das cisternas; e

• Manutenção de base de dados.

Em relação a execução pela Codevasf, o trabalho social foi operacionalizado por meio da con-tratação dos serviços de apoio à fiscalização e supervisão técnica de contratos e convênios das obras e ação social no âmbito do Programa Água para Todos. Apesar do nome, os serviços incluem tanto o apoio à fiscalização e supervisão técnica das obras quanto a execução da ação social. Os profissionais contratados são divididos em equipes, as quais, para efeito deste relató-rio de acompanhamento, serão denominadas equipes de apoio.

As equipes de apoio são responsáveis por atividades diversas que vão desde a validação e capa-citação dos beneficiários até o acompanhamento da execução do cronograma físico-financeiro e fiscalização dos serviços executados pela empresa contratada para instalação dos equipamen-tos. Devem, ainda, fomentar a criação de Comitês Gestores Municipais (CGM), os quais, por sua vez, devem organizar as Comissões Comunitárias, formadas por membros da comunidade. Essas instâncias devem mobilizar e apoiar a ação do Programa na comunidade, contribuindo para o controle social.

Dessa forma, optou-se por analisar os seguintes elementos do trabalho social:

i) Criação e atuação dos CGM;

ii) Capacitação das famílias e do CGM, a ser realizada pela equipe de apoio técnico e social; e

iii) Atuação da equipe de apoio técnico e social na fiscalização e no acompanhamento das ações do Programa.

i) Criação e atuação do CGM

Em todos os municípios fiscalizados foi localizado ao menos um representante do Comitê Ges-tor, sendo que, dentre os 48 entrevistados, 40 (83%) afirmaram que os membros do Comitê Gestor tinham participado de curso de capacitação e oito (17%) afirmaram que não houve capacitação dos membros.

15 Disponível em www.siconv.gov.br, programa 5300020130002, Anexo II - Trabalho social – Cisternas.

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Quanto à composição do CGM, o Manual Operacional do Programa preconiza que este deve ser formado por representantes da sociedade civil organizada, preferencialmente as organiza-ções vinculadas à temática rural (sindicato de trabalhadores rurais, associações rurais, coopera-tivas, pastorais, entre outras) e por agentes públicos municipais. De modo geral, observou-se que a composição dos Comitês está de acordo com essa orientação.

Além disso, segundo o “Manual do Comitê Gestor Municipal” – versão de fevereiro de 2012, vigente à época de constituição dos Comitês analisados – não poderiam ser membros do Comitê “candidato a cargo eletivo executivo ou legislativo de nenhuma das esferas federativas (munici-pal, estadual ou federal), quer seja de primeiro mandato ou candidato à reeleição” (pág. 13). Por essa mesma lógica, e tendo por objetivo evitar o uso do Programa para fins eleitorais, também se considerou impróprio, para fins dessa avaliação, a participação de ocupantes de cargo eletivo.

Dentre os 48 Comitês Gestores fiscalizados, em nove (19%) deles foi relatado que existiam um ou mais membros candidatos ou ocupantes de cargo eletivo.

Além disso, observa-se que 19 entrevistados (40%) relataram já ter sido identificada alguma ir-regularidade na execução do Programa. Dentre os casos identificados, em sete desses casos as irregularidades tinham sido sanadas, em nove houve comunicação à Codevasf, aguardando-se providências, e em um a irregularidade não foi reportada. Em dois casos, referentes à 3ªSR/PE, relatou-se que os beneficiários tinham sido escolhidos pela Codevasf, sem passar por validação do CGM, o que contraria os normativos do Programa.

Nesse contexto, cumpre mencionar as diversas dificuldades de organização e participação social já elencadas por estudiosos do tema: falta de experiência administrativa, dificuldade de deslo-camento, trabalho não remunerado, etc. Assim, com frequência os membros do Comitê não dispunham dos documentos relativos a atas de reuniões e comunicações de irregularidades. Por esse motivo, a criação das comissões comunitárias foi verificada mediante entrevista aos Coorde-nadores do Comitê Gestor Municipal, sendo constatado que, em 23% dos casos, a afirmação foi de que não havia sido criada qualquer comissão comunitária no âmbito do município. Tendo em vista que essa não é uma tarefa direta das equipes de apoio, mas sim dos comitês municipais, esse resultado pode ser considerado positivo em termos de fomento ao controle social.

Quadro 5 – Existência de Comissões Comunitárias.

Foram constituídas Comissões Comunitárias nas comunidades beneficiárias do programa?

Resposta Nº Municípios Municípios (%)

Sim, em todas as comunidades beneficiadas. 29 60,4

Sim, em algumas comunidades beneficiadas. 8 16,7

Não foi constituída qualquer comissão comunitária. 11 22,9

Não se aplica 0 0,0

Impossível avaliar 0 0,0

Total de municípios fiscalizados 48 100,0

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ii) Capacitação das famílias e do CGM

A capacitação das famílias foi analisada, tanto documentalmente, mediante verificação das listas de presença apresentadas pelas Superintendências da Codevasf, quanto por meio de entrevis-tas aos beneficiários.

Quadro 6 - Análise documental referente à participação dos beneficiários em curso de capacitação.

Ações de capacitação dos beneficiários – Listas de presença

SR Apresentação de documentos relativos à capacitação das famílias Total de amostra Beneficiários não

capacitados

1ª SR – MG S 18 0

3ª SR - PE S 52 52

5ª SR - AL S 27 5

6ª SR - BA S 16 3

7ª SR - PI S 12 1

8ª SR - MA S 9 0

2ª SR - BA S 14 Impossível avaliar

4ª SR - SE S 17 Impossível avaliar

TOTAL 165 61

Quanto às listas de presença, verificou-se que, dentre os 165 beneficiários selecionados para com-porem a amostra, pelo menos 61 não tiveram sua participação nos cursos de capacitação das famílias comprovada mediante assinatura das listas de presença. Os casos de “Impossível Avaliar” referem--se às Superintendências cuja análise documental foi realizada no âmbito do Relatório de Acompa-nhamento Piloto, em que a seleção dos beneficiários não observou o método probabilístico.

Entre os casos analisados, destaca-se o caso da 3ª SR, no qual foram apresentadas listas de presença de apenas dois, dentre os quinze municípios constantes da amostra, sendo que nessas listas não foi identificado nenhum dos beneficiários visitados. Independentemente da efetiva participação do beneficiário no curso, o dado pode indicar que a 3ª SR da Codevasf não vem realizando as conferências devidas para efeito de pagamento.

Com vistas a identificar se houve falta de controle ou se, efetivamente, houve falha na capacita-ção, foi questionado, em entrevista aos beneficiários, se a família havia participado de curso de Gestão da Água. Conforme tabela a seguir, dentre os 165 beneficiários selecionados, treze não possuíam cisternas instaladas no momento da fiscalização. Dos 152 cadastrados efetivamente beneficiados com cisternas, 129 responderam à pergunta. Desses, 22 (17,1%) afirmaram que não tinham participado de curso de capacitação. Os casos em que não houve resposta referem--se, em sua maioria, a beneficiários que não estavam presentes no momento da fiscalização.

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Tabela 3 – Participação em curso de Gestão da Água

A família participou de curso de gestão da água?

SR Sim Não Não se aplica Total Falhas (%)

1ª SR – MG 15 1 0 16 6,3

3ª SR - PE 32 9 1 42 21,4

5ª SR - AL 8 8 1 17 47,1

6ª SR - BA 15 2 0 17 11,8

7ª SR - PI 9 0 0 9 0,0

8ª SR - MA 7 0 0 7 0,0

2ª SR - BA 9 0 0 9 0,0

4ª SR - SE 9 2 1 12 16,7

Total 104 22 3 129 17,1

Total (%) 80,6% 17,1% 2,3%

Assim, de modo geral, pode-se concluir que a maioria dos beneficiários está participando de cursos de capacitação, alcançando uma média satisfatória (80,6%). No que tange aos resulta-dos por Superintendência, a 5ª SR apresentou resultado preocupante, pois quase a metade dos beneficiários afirmou não haver participado de curso.

iii) Atuação das equipes de apoio

A atuação das equipes de apoio técnico e social na fiscalização e acompanhamento das ações do Programa foi avaliada por meio da solicitação dos documentos previstos em contrato – re-latórios mensais, específicos e finais.

Quadro 7 – Documentos apresentados no âmbito do contrato de apoio à fiscalização e supervisão técnica.

Contrato de apoio à fiscalização e supervisão técnica- documentos apresentados

SR Relatórios mensais de Progresso do Programa

Relatórios Específicos de instalação de cisternas de consumo Relatórios finais

1ª SR – MG

3ª SR - PE X X

5ª SR - AL X X

6ª SR - BA X

7ª SR - PI X

8ª SR - MA X X Não se aplica

2ª SR - BA X Não se aplica

4ª SR - SE X Não se aplica

OBS.: Os contratos da 2ª, 4ª e 8ª SRs ainda estavam vigentes quando da realização da ação de controle.

No que tange à 1ª SR, a Superintendência informou, em resposta à solicitação da CGU, que houve entendimento de que não haveria necessidade de produção de relatórios mensais. Já o Relatório Final seria apresentado com o término dos serviços do lote III, uma vez que o acom-

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panhamento da instalação das cisternas de consumo estava sendo realizado considerando os três lotes. Nada foi afirmado em relação ao Relatório Específico.

Ressalta-se, contudo, que, segundo o contrato, tais relatórios são produtos a serem apresenta-dos pela empresa contratada durante a vigência do contrato, sendo até mesmo condicionantes de pagamento, de forma que a situação encontrada configura pagamento sem comprovação da execução dos serviços. Cumpre esclarecer que o prazo de vigência do contrato já se encontra-va vencido à época da fiscalização. Nesse sentido, observa-se que houve deficiência no acom-panhamento e fiscalização, permitindo inclusive a ocorrência de superfaturamento e fraude, mediante manipulação dos boletins de medição para se atingir a estimativa constante no Termo de Referência, com cobrança por serviços não executados – vide Relatório nº 201316415.

Destaca-se, ainda, que a questão tratou apenas da mera existência dos Relatórios, não tendo sido avaliadas questões de conteúdo, detalhamento e padronização.

Já no âmbito do RAC nº 16/2013, foram analisados os Relatórios produzidos pelas empresas atuantes nos territórios da 2ª SR e 4ª SR, constatando-se falhas significativas, entre as quais a ausência de individualização dos problemas encontrados por nº de cisterna e nome do bene-ficiário. Assim, recomendou-se que a Codevasf, em conjunto com a SDR, definisse, de for-ma detalhada, os critérios a serem observados na elaboração dos relatórios produzidos pelas empresas responsáveis pelo apoio à fiscalização e supervisão técnica dos contratos, inclusive com orientação para que houvesse individualização dos beneficiários cujos equipamentos tives-sem sido instalados em desacordo com as especificações técnicas. Ainda, orientou-se para que constasse em regulamentação que o pagamento às equipes de apoio só deveria ocorrer após a entrega dos relatórios, e apenas se eles estivessem de acordo com os critérios estabelecidos. Por tratar-se de recomendação estruturante, que pode solucionar diversos problemas detec-tados, essa recomendação foi revisada e consta do item 5.1.2 deste relatório.

Em resposta, a Codevasf enviou, por meio do Ofício nº 542/2014/PR/GB, de 09/10/2014, relató-rios produzidos pela empresa contratada no âmbito da 2ªSR, não apresentando qualquer docu-mento de orientação e circularização para que as demais Superintendências adotassem o mesmo padrão. Afirmou também que já adotava o procedimento de efetuar o pagamento apenas após a apresentação dos Relatórios, o que comprovadamente não foi observado quanto à 1ª SR.

Dessa forma, e tendo em vista os grandes desafios impostos ao serviço de trabalho social, que inclui mobilização das famílias e fomento à participação social, pode-se afirmar que o serviço pa-rece estar sendo realizado dentro de parâmetros definidos no que tange à ação social. Já no que tange à ação de fiscalização dos equipamentos instalados, foram identificadas graves fragilidades, principalmente no contrato referente à 1ª SR, para a qual, já foi exarada recomendação no item 5.1.3 deste relatório. Com relação à falta de individualização de beneficiários, recomendou-se:

À Codevasf:

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a) Exigir das equipes de apoio que, nos relatórios de fiscalização, seja procedida à indivi-dualização dos beneficiários cujos equipamentos apresentaram problemas (instalados em desacordo com a especificação técnica), ou seja, detalhamento do nome e localização do beneficiário, de forma que possa ser identificado, para as providências pertinentes.

Providências: A Codevasf informou que na continuidade do Programa e conforme os pontos observados nos relatórios da CGU foram realizadas mudanças de perfil e amadurecimento no processo de fiscalização. Visando a demostrar essas melhorias foram encaminhados relatórios de fiscalização da 6ª e da 7ª Superintendências Regionais.

Os relatórios apresentados não demonstram que houve individualização dos beneficiários cujos equipamentos apresentaram problemas, nem se os problemas identificados foram corrigidos.

5.1.5 Existem mecanismos adequados de transparência, acompanhamento e monitoramento do Programa?

Segundo o Manual Operacional do Programa, na versão válida quando das ações de fiscalização, os dados colhidos nas comunidades (lista de atividade sobre instalação das cis-ternas, fotos, coordenadas geográficas) deveriam ser inseridos em sistema informatizado no prazo máximo de uma semana. Os dados de execução não incluídos e/ou que ficassem fora no sistema (em fichas impressas) não seriam considerados como válidos na mensuração da execução física do Programa. Ainda, o manual dispunha que os macrodados quantitativos de execução inseridos no sistema pelos convenentes ficariam disponíveis publicamente no website do Programa Água para Todos, com o objetivo de disponibilizar dados atualizados e garantir a transparência pública da execução do Programa, além de atender a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011). O não preenchimento do sistema e a manutenção inadequada do mesmo poderia gerar a glosa dos recursos, conforme previsto na Portaria MI nº 379/2012 § único, Art.6º (Manual Operacional dos Objetos Padronizados do Programa Água para Todos, versão de abril de 2013, item 7.2).

Contudo, em dezembro de 2013 houve alteração no Manual Operacional dos Objetos Padroniza-dos do Programa Água para Todos, retirando-se todas as obrigações anteriormente estabelecidas quanto à manutenção de base de dados (item 7.2) e inserção de dados atualizados (item 7.2.1). Ressalta-se, porém, que, pelo menos nesse ponto específico, a alteração normativa representou um retrocesso na transparência do Programa, em desacordo com o interesse público.

Desde o início do acompanhamento do Programa, constataram-se falhas relativas à manuten-ção de base de dados. O sistema utilizado pela Codevasf à época – GPWEB – estava desatuali-zado e com grande número de erros no que se refere às coordenadas geográficas dos benefici-ários. Ainda assim, o sistema era bastante útil, pois permitia a extração de relatório com dados dos beneficiários, lista de atividades e fotos, entre outras funcionalidades.

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Em substituição a esse sistema, foi desenvolvido pela Codevasf, a pedido do Ministério da In-tegração Nacional, o Sistema de Programas Sociais – SPS, com o objetivo de unificar dados de execução direta da Codevasf e do Dnocs, bem como da execução dos convênios e termos de compromisso celebrados pelo MI, por meio da SDR, caracterizando-se como um sistema de gestão integrado do Ministério.

Segundo o Relatório de Gestão da Secretária de Desenvolvimento Regional relativo a 2013, o SPS visa “o cadastramento de todas as informações relacionadas à execução do Programa, incluindo dados das tecnologias, beneficiários, comitês, comunidades, e sendo alimentado, es-pecialmente, pelos técnicos responsáveis pelo trabalho social e pela implantação de cada tec-nologia, permitindo a identificação de beneficiários, localização, etapas concluídas ou a concluir, e demais funcionalidades relativas aos trabalhos de campo. O SPS também é utilizado para o registro de informações da execução de ações de inclusão produtiva da instituição, e é acessa-do apenas por usuários cadastrados por meio do endereço www.sps.codevasf.gov.br”.

Em maio de 2014, a CGU efetuou consultas no sistema, com vistas a avaliação, constatando que não era possível extrair relatórios gerais de todos os beneficiários já atendidos pela Code-vasf – seria necessário filtrar por ano, Projeto e Superintendência da Codevasf. Também não foi possível extrair relatório de “beneficiários pessoa física” para os demais parceiros executores do Programa, como Dnocs e Agência Tocantinense de Abastecimento, por exemplo. Na con-sulta para pesquisa de beneficiário, não foi possível localizar checklist e fotos dos beneficiários pesquisados. Ainda, aparentemente, só havia um perfil de usuário: assim, qualquer agente po-deria editar e excluir qualquer dado do sistema, colocando em risco a segurança e compro-metendo a confiabilidade das informações. Por fim, o campo “Ajuda e Orientações” retornava mensagens pouco esclarecedoras como: “Área destinada a informações e/ou orientações ao usuário sensível ao contexto atual do caso de uso”.

Dessa forma, observa-se que o SPS não cumpre plenamente o seu objetivo. Destaca-se que, de acor-do com o citado Relatório de Gestão da SDR, o Programa começou a operar em setembro de 2013. Ressalta-se também que já foram investidos recursos significativos para a implantação e operação do sistema, uma vez que houve contrato de consultoria16, desenvolvimento e manutenção do sistema.

Nesse sentido, as deficiências do sistema SPS constituem falha grave, pois comprometem a transparência e apontam para o gasto pouco eficaz no que diz respeito aos contratos já realiza-dos para criação e manutenção do Sistema. Além disso, o Programa é essencial como ferramen-ta gerencial e de controle da própria Codevasf. Como exemplo, citam-se os casos relatados no item quatro, em que foi constatado superfaturamento nos Contratos nº(s) 0.044.00/2013 e 0.084.00/2013: caso o sistema estivesse plenamente operacional, casos de realização de insta-lações em desacordo com as especificações técnicas poderiam ter sido identificados à distância, por meio de fotos e outras funcionalidades do Programa.

16 Contrato de prestação de serviços de consultoria nº 112270, celebrado pelo Instituto Interamericano de Co-operação para a Agricultura – IICA.

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Ademais, observa-se que, em consulta ao sítio eletrônico do Ministério da Integração Nacio-nal, órgão gestor do Programa, responsável pela coordenação das ações e edição dos nor-mativos, as ações do Programa, disponíveis em http://www.mi.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=dac1aabe-43df-4b19-9556 22b4c9554a21&groupId=10157 estão desatualiza-das, com informação de março de 2012 (acesso em 21/05/2015).

Por fim, conclui-se que não existem mecanismos adequados de transparência, acompanha-mento e monitoramento do Programa, pois: i) os dados de execução não estão disponíveis ao público; ii) os dados estão desatualizados e fragmentados por parceiro; e iii) o SPS, contratado para oferecer ferramentas como visualização de fotos e consulta ao checklist, não está disponi-bilizando as funcionalidades previstas.

Nesse sentido, recomendou-se:

À Codevasf:

a) Proceder, em parceria com a SDR, os ajustes necessários no Sistema de Programas Sociais – SPS, de forma que haja consolidação das informações gerenciais de todos os executores do Programa (Codevasf, Dnocs e estados), corrigindo, em especial, as seguintes falhas apontadas: i) os dados de execução não estão disponíveis ao público; ii) os dados estão desatualizados e fragmentados; e iii) o SPS, contratado para oferecer ferramentas como visualização de fotos e consulta ao checklist, não está disponibilizando as funcionalidades previstas.

Providências: A Codevasf reconheceu que o SPS necessita de aperfeiçoamento, o qual sofrerá uma revisão mais rigorosa após a conclusão da fase de recebimento de todos os dados e infor-mações. Apontou que o processo de alimentação é o grande desafio a ser superado. Salientou que apesar dos problemas apontados, o SPS vem atendendo ao seu propósito.

À SDR:

a) Atuar junto à Codevasf com a finalidade de proceder aos ajustes necessários no Siste-ma de Programas Sociais – SPS, de forma que haja consolidação das informações gerenciais de todos os executores do Programa (Codevasf, Dnocs e estados), corrigindo, em especial, as seguintes falhas apontadas: i) os dados de execução não estão disponíveis ao público; ii) os dados estão desatualizados e fragmentados; e iii) o SPS, contratado para oferecer fer-ramentas como visualização de fotos e consulta ao checklist, não está disponibilizando as funcionalidades previstas.

Providências: A SDR/MI informou que a disponibilização das informações ao público em geral está sendo viabilizada por meio do Observatório de Desenvolvimento Regional – ODR. Assim, os dados quantitativos de execução estão atualizados e disponíveis ao público, via ODR, em-bora os dados de georreferenciamento ainda estão sendo revistos. Além disso, os dados de execução do Programa, por município, estão disponíveis no Observatório da Seca (www.brasil.

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gov.br/observatoriodaseca). Com relação à desatualização dos dados no SPS foram tomadas providências, como a realização de oficina de capacitação dos executores para operarem o SPS e solicitações para que fosse realizada a correta inserção das informações no SPS. Visando a consolidação das informações dos executores internos e externos do Programa, o MI con-cluiu o desenvolvimento de uma ferramenta de Business Inteligence (BI), a qual integrará os dados dos executores, permitindo a elaboração de relatórios gerenciais e painel situacional do Programa. Por fim, informou que as ferramentas de visualização de fotografias e consulta ao checklist já encontram disponíveis no SPS.

5.2 EIXO QUALIDADE DOS EQUIPAMENTOS E SERVIÇOS: As condições de aquisição, transporte,

armazenamento e instalação garantem a qualidade e o bom funcionamento dos equipamentos?

5.2.1 O armazenamento das cisternas e demais equipamentos garante a se-gurança e a integridade dos equipamentos?

Na primeira etapa do Programa no âmbito da Codevasf, objeto do presente Relató-rio, o espaço para o armazenamento das cisternas foi estabelecido como uma contrapartida da Prefeitura. O Prefeito assinava um Termo de Responsabilidade e Compromisso no qual se comprometia pela conferência, guarda, zelo e manutenção das cisternas.

Como a fiscalização foi realizada após o término da vigência da maioria dos contratos, apenas sete, dentre os 48 municípios visitados, possuíam cisternas armazenadas no momento da fiscalização. Houve casos, contudo, em que foi possível avaliar o local de armazenagem quanto às condições mínimas de segurança, mesmo sem existir cisternas armazenadas no momento da fiscalização.

Foram observados os seguintes dados:

Quadro 8- Armazenagem das cisternas

PerguntaResposta

Sim Não Impossível Avaliar Não se aplica

Existência de cisternas armazenadas. 7 41 - -

As condições de armazenagem das cisternas são adequadas? 8 7 33 -

É realizado controle de entradas e saídas das cisternas? 1 32 15 -

OBS.: Como condições adequadas considerou-se: cisternas armazenadas com fun-do para baixo e dispostas em forma de corredor, de modo a permitir a circula-ção dos fiscais, e local cercado, propiciando condições mínimas de segurança.

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Desse modo, verifica-se que o armazenamento não estava sendo realizado a contento: com fre-quência a prefeitura apenas guardava as notas ficais na entrada, sem realizar qualquer inspeção e sem registrar a saída dos equipamentos. Em outros casos, o espaço era disponibilizado pela prefeitura, mas o controle era feito pela empresa responsável pela instalação das cisternas. Muitas vezes o local usado para armazenagem era aberto, sem condições mínimas de segurança.

Figuras. 9 e 10- Cisternas armazenadas em Macaúbas/BA

Observa-se que nas etapas seguintes do Programa optou-se por contratação integrada, em que é contratada uma única empresa para fornecimento, transporte e instalação. Assim, a arma-zenagem, que passou a ser responsabilidade da empresa contratada, deixou de ser um ponto crítico para as próximas etapas do Programa a serem executadas pela Codevasf.

Contudo, como outros parceiros continuarão realizando contratações diversas para forneci-mento e instalação, a SDR, na condição de órgão gestor do Programa, deve alertá-los sobre as cautelas necessárias para a armazenagem. Ressalte-se que, em decorrência de falta de se-gurança, já houve furto de 24 cisternas em Canindé de São Francisco/SE (4ª SR) e incêndio, possivelmente criminoso, o qual ocasionou a perda de 300 cisternas em Tocantins, relativas a convênio celebrado entre a Agência Tocantinense de Abastecimento (ATS) e a Secretaria de Desenvolvimento Regional/MI.


À Codevasf:

a) Apresentar subsídios à SDR, para que essa Secretaria elabore orientações aos execu-tores do Programa, relacionadas ao armazenamento dos equipamentos adquiridos, tanto no sentido de cuidados no armazenamento, quanto no sentido de responsabilidades pelo armazenamento, de forma que essa responsabilidade seja da empresa contratada.

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Providências: A Codevasf considerou que esse ponto sofreu melhorias nos processos licitatórios posteriores ao Edital nº 7/2011, nos quais se aprimorou a cobrança e a responsabilidade quanto ao armazenamento dos equipamentos, conforme recomendações da CGU. Afirmou que as boas condições e as responsabilidades de armazenamento sempre constaram nos contratos da Code-vasf, a exemplo das cláusulas 12 (item 12.2) e 13 (item 13.1) do Contrato nº 0.067.00/2011.

Não foram apresentados documentos que subsidiassem a SDR/MI na elaboração de orienta-ções aos executores do Programa quanto ao armazenamento dos equipamentos adquiridos.

À SDR:

a) Elaborar orientações aos agentes executores do Programa Água para Todos, relacio-nadas ao armazenamento das cisternas adquiridas e outros equipamentos, tanto no sentido de cuidados necessários no armazenamento, quanto no sentido de responsabilidades pelo armazenamento, avaliando a conveniência e oportunidade de atribuir essa responsabilidade à empresa contratada, deixando claro se essa responsabilidade é da empresa contratada para fornecimento das cisternas, ou da empresa contratada para instalação, nos casos de contratos diversos para esses serviços.

Providências: A SDR/MI informou que encaminhou ofícios a todos os executores, em janeiro 2013, solicitando envidarem esforços para acelerar o processo de implantação das tecnologias, bem como ofícios encaminhados em julho de 2013, destacando a importância da escolha adequa-da do local de estocagem e outros aspectos, em especial a vigilância e segurança, além de reforçar a necessidade de maior agilidade na implantação, evitando grandes quantidades em estoque.

5.2.2. O serviço de instalação garante o correto funcionamento do equipa-mento, sua vida útil e a validade da garantia?

Para análise da adequabilidade dos serviços de instalação, verificaram-se primeiramente as especificações técnicas constantes nos editais.

Nos Termos de Referência elaborados pelas Superintendências Regionais da Codevasf, para contratação da instalação das cisternas, as especificações de infraestrutura continham regulari-zação da base em solo cimento, realização de reaterro lateral com solo peneirado (sem utiliza-ção de cimento) e colchão em solo peneirado. Quanto ao reaterro lateral em solo peneirado, observa-se, entretanto, um possível risco, já que o guia de instalação da cisterna, fornecido pelo fabricante, prevê a realização de reaterro lateral em solo cimento.

O guia de instalação e o Termo de Garantia apresentados pela empresa dispõem:

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Figura 11 – Guia de Instalação da Cisterna

Figura 12 – Termo de Garantia

Tendo em vista que o guia de instalação recomenda o uso de solo-cimento no reaterro lateral, enquanto nos termos de referência é especificada a utilização de solo peneirado, e conside-rando que o Termo de Garantia cobre apenas os defeitos de fabricação, pode-se supor que, caso o produto apresente defeito, será difícil demonstrar se o dano foi causado em virtude do processo de fabricação ou de instalação incorreta.

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À inobservância do guia de instalação, verificável por simples análise do edital, soma-se o fato de o serviço de instalação ser contratado isoladamente, ou seja, o fabricante fornece as cis-ternas e outra empresa realiza todos os serviços de instalação. Assim, é grande a chance de uma empresa atribuir a outra a responsabilidade por eventuais defeitos. Assim, a garantia dos reservatórios da primeira etapa pode, portanto, estar comprometida.

Sabe-se que para segunda etapa do Programa optou-se por contratação integrada dos serviços de fornecimento e instalação. Contudo, o comprometimento da garantia repetiu-se no Edital nº 11/2013, uma vez que os termos de garantias e os manuais de instalação apresentados pe-los fornecedores dos reservatórios permaneceram em desacordo com os serviços previstos em edital. Para mitigar o problema, a Codevasf enviou, no âmbito do Plano de Providências Permanente - Ofício nº 738/2013/PR/GB, de 06/12/2013 - declarações adicionais das empresas Fortelv e Dalka, com vistas a conferir maior segurança ao Termo de Garantia, no que se refere especificamente aos contratos decorrentes do Pregão Presencial nº 11/2013.

Logo, concluiu-se que, na primeira etapa do Programa, o serviço de instalação pode ter com-prometido a validade da garantia, por estar em desacordo com os Termos de Garantia e manu-ais de instalação do fabricante. Após diligências da CGU junto à Codevasf, a questão de insegu-rança quanto à aplicabilidade da garantia foi mitigada por meio de declarações das contratadas, as quais só têm aplicabilidade para a segunda etapa do Programa – Edital nº 11/2013.

Quanto à vida útil do equipamento, observou-se que, devido ao pouco tempo transcorrido desde o início da instalação dos equipamentos, não é possível afirmar se o serviço de instala-ção assegura a vida útil dos reservatórios, que é de 20 anos. Sabe-se, contudo, que algumas recomendações do fabricante não são observadas: além da não utilização de solo cimento no aterro lateral dos reservatórios, com frequência as cisternas são enterradas além dos 80 cm re-comendados, o que, em tese, poderia aumentar a pressão do solo sobre a cisterna e provocar danos ao material.

Quanto à adequabilidade da instalação, observaram-se os seguintes dados:

Quadro 9 – Condições de instalação das cisternas

Assinale as condições observadas no que se refere à instalação das cisternas:

Opção assinalada Nº total de ocorrências Ocorrências (%)

a) Altura adequada do telhado – o telhado deve es-tar em altura superior à cisterna, para permitir o es-

coamento da água;145 95,4

b) Correta instalação do equipamento de escoamento da água.

OBS.: caso a residência possua fogão a lenha, o te-lhado sobre a cozinha não deve ser aproveitado para

a coleta de água, sob o risco de se contaminar a água – nesse caso, as calhas devem ser instaladas em

torno do restante do telhado;

122 80,3

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c) Local adequado de instalação da cisterna – a cis-terna não deve ser instalada próxima a árvores e ar-

bustos com raízes fortes;135 88,8

d) Telhado compatível com o objetivo de captação da água – telhado não deve ser de palha nem de

amianto;145 95,4

e) Execução dos serviços de instalação – a cisterna deve ter altura aparente de aproximadamente

1,55m;112 73,7

f) Nenhuma das condições acima foi observada. 4 2,6

Cisternas inexistentes 13 -

Cisternas fiscalizadas 152 -

Considerando-se como bom resultado respostas positivas acima de 75%, tem-se que, em geral, o serviço de instalação observou os parâmetros estabelecidos. Dentre as opções, merecem ressalvas apenas as opções “b- Correta instalação do equipamento de escoamento da água” e “e - Execução do serviço de instalação”. Dentre elas, o aproveitamento do telhado sobre fogão à lenha para coleta de água é a de maior gravidade, pois compromete a utilização d’água para fins potáveis.

Já quanto ao enterramento da cisterna além dos 80 cm recomendados pelo fabricante, compreen-de-se ser uma medida necessária para garantir a inclinação mínima ao sistema nos casos em que o telhado da casa é muito baixo. Não se sabe, contudo, qual o impacto dessa medida sobre a durabi-lidade dos reservatórios, já que, em tese, o aumento da pressão poderia provocar danos à cisterna.

O inverso, ou seja, cisternas pouco profundas podem causar prejuízo devido à instabilidade do sis-tema, fazendo com que as cisternas flutuem nas chuvas, ficando desniveladas e comprometendo a tubulação. Esta situação ocorreu com frequência no Maranhão, em que cinco, dentre nove cisternas fiscalizadas apresentavam o problema. Destaca-se que o guia de instalação do fabricante fornecido no âmbito do contrato de aquisição dos reservatórios estabelece a altura aparente17 de 1,55m.

Figuras 13 e 14 - Cisterna instalada no município de Catanhede/MA – altura aparente de aprox.1,80, com desnivelamento

17 Altura aparente: Altura da cisterna enterrada, medida a partir do nível do solo.

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Figura 15 – Cisterna instalada no município de Porteirinha/MG - altura aparente inferior à 1,55m.Figura 16 – Cisterna instalada no município de Umburanas/Bahia - aprovei-

tamento do telhado sobre fogão à lenha para coleta de água.

Também foi verificado se o sistema possuía os equipamentos necessários ao seu perfeito fun-cionamento (existência de calha, tubos condutores de água e bomba). Concluiu-se que 77,6% dos sistemas fiscalizados possuíam os equipamentos necessários para o perfeito funcionamen-to, o que pode ser considerado um resultado satisfatório.

Quadro 10 – Funcionamento dos equipamentos

A cisterna possui os equipamentos necessários para o seu perfeito funcionamento?

Resposta Nº absoluto Nº (%)

Sim 118 77,6

Não 30 19,7

Impossível avaliar 4 2,6

Cisterna não existe 13 8,6

Quantidade de sistemas fiscalizados 152 100,0

Dos defeitos apresentados, o mais recorrente ocorre na bomba manual. Considerando-se o intervalo de confiança, pode-se afirmar que, no mínimo, 47% das bombas manuais apresenta-vam ou já tinham apresentado algum defeito18. Em campo, constatou-se que as bombas eram duras e deixavam gosto de ferrugem na água. Além disso, conforme especificações técnicas do edital são necessários 40 movimentos do pistão por minuto para 12 litros, o que pode dificultar o manuseio por idosos e crianças, por exemplo.

Ressalta-se que a Codevasf substituiu a bomba de ferro fundido por um modelo de membrana angular, especialmente desenvolvido para o Programa. O novo modelo foi implementado du-rante a execução dos contratos resultantes do Edital nº 11/2013, pregão presencial. O edital seguinte, nº 105/2013, já contemplou a contratação com o novo modelo de bomba. Importan-te salientar que o novo modelo é mais barato do que o anterior.

18 O intervalo de confiança foi obtido a partir da seguinte pergunta: “Caso algum(ns) equipamento(s) apresente(m) ou já tenha(m) apresentado algum defeito identifique-o(s) abaixo”. Em resposta, 92 entrevistados apontaram defeito na bomba manual, o que corresponde a um intervalo de confiança que vai de 47% a 70% do universo da amostra.

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Para as bombas já instaladas, foram reforçados os ensinamentos acerca dos cuidados com a manutenção, e, em alguns sistemas, foram realizadas adaptações para retirada de ar da bomba com mais facilidade.

Ante o exposto, considera-se que o serviço de instalação apresentou as seguintes deficiências:

i) Possibilidade de comprometimento da validade da garantia na primeira etapa do Pro-grama;

ii) Possível risco à vida útil da cisterna de polietileno; e

iii) Prejuízo ao funcionamento do sistema em virtude dos problemas nas bombas manuais e de captação da água contaminada por telhado situado sobre fogão à lenha.

Observa-se, contudo, que a Codevasf adotou medidas para solucionar ou minimizar alguns problemas, especialmente a questão da garantia e a substituição do modelo de bomba.

Quanto aos serviços de instalação, no âmbito do RAC nº 16/2013, recomendou-se que a “Co-devasf reforçasse os controles sobre os serviços de instalação, com a suspenção do pagamento dos serviços cujo relatório produzido pelas equipes de apoio apontasse irregularidades, além da aplicação das sanções cabíveis”.

Em resposta contida na Nota Técnica nº 12/2014, 03/10/2014, encaminhada por meio do Ofí-cio nº 542/2014/PR/GB, de 09/10/2014, a Codevasf afirmou que estava empregando novo modelo de recebimento da cisterna, no qual, além da assinatura do beneficiário, consta assina-tura do representante legal da Codevasf. Considera-se que, em virtude da atribuição clara de responsabilidade, a medida deve contribuir para redução dos casos de instalações inadequadas.

Complementarmente, considera-se que o ideal seria anexar o Termo de Recebimento digitali-zado em sistema informatizado, de modo a permitir a consulta a qualquer tempo. Além disso, é fundamental que o representante legal da Codevasf tenha conhecimento detalhado acerca do projeto, de modo a identificar possíveis irregularidades, a exemplo daquelas detectadas nos Contratos nº(s) 0.044.00/2013 e 0.084.00/2013, decorrentes do Pregão nº 11/2013.

Recomendações:

À Codevasf:

a) Proceder, em parceria com a SDR, aos ajustes necessários no Sistema de Programas Sociais – SPS, de modo a inserir o Termo de Recebimento digitalizado (com assinaturas), para consulta a qualquer tempo, de forma que, em caso de problema nas cisternas, seja possível avaliar com maior clareza se esse problema ocorreu após o recebimento ou se é decorrente da instalação e, consequentemente, identificar a responsabilidade pelo saneamento.

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Providências: A Codevasf reconheceu que o SPS necessita de aperfeiçoamento, o qual sofrerá uma revisão mais rigorosa após a conclusão da fase de recebimento de todos os dados e infor-mações. Apontou que o processo de alimentação é o grande desafio a ser superado. Salientou que apesar dos problemas apontados, o SPS vem atendendo ao seu propósito.

À SDR:

a) Atuar junto à Codevasf com a finalidade de proceder aos ajustes necessários no Sistema de Programas Sociais – SPS de modo a inserir o Termo de Recebimento digitalizado (com as-sinaturas), para consulta a qualquer tempo, de forma que, em caso de problema nas cisternas, seja possível avaliar com maior clareza se esse problema ocorreu após o recebimento ou se é decorrente da instalação e, consequentemente, identificar a responsabilidade pelo saneamento.

Providências: A SDR/MI esclareceu que em relação aos Termos de Recebimento, atualmente os botões da aba checklist do SPS apenas geram os documentos. Na nova versão do Sistema (em desenvolvimento) haverá uma nova aba denominada Termo, na qual os usuários poderão fazer o upload dos Termos de Recebimento e consequentemente, será possível acessar os re-feridos termos digitalizados.

5.2.3 As cisternas que apresentaram problemas de qualidade e inadequação foram substituídas?

Foi solicitado às Superintendências da Codevasf que enviassem documentos capazes de demonstrar a existência de controles sobre defeitos e danos apresentados nas cisternas e seus equipamentos. Dentre as sete Superintendências fiscalizadas, apenas duas – 7ª SR/PI e 2ª SR/MA – apresentaram relatórios de acompanhamento de problemas nas cisternas, registrando, por beneficiário, as cisternas que apresentaram os problemas, as corrigidas ou substituídas e as pendentes de providência. Para os demais casos, foi verificado que a Codevasf possuía docu-mentos relativos apenas à substituição de equipamentos antes da instalação.

Nesse contexto, cabe uma reflexão sobre a quem compete a adoção de providências para demandar a substituição de equipamentos: Codevasf, SDR, Comitê Gestor Municipal ou ao próprio beneficiário. Idealmente, considera-se que os beneficiários deveriam ser capazes de acionar diretamente a empresa no caso de equipamentos defeituosos cobertos pela garan-tia. Entretanto, tendo em vista a condição de hipossuficiência do público-alvo do Programa, é provável que eles não obtivessem êxito em suas demandas. Dessa forma, faz-se necessária a existência de um intermediário, capaz de sistematizar as reclamações e monitorar as provi-dências, quando for o caso. Ante a ausência de definição clara desses papéis nos normativos do Programa, presume-se que o intermediário seja a própria Codevasf.

Nesse contexto, recomendou-se, no âmbito do RAC nº 16/2013, que “a Codevasf mantives-se controle informatizado (monitoramento) sobre defeitos e danos apresentados pelos equi-pamentos, bem como sobre as providências já adotadas para a substituição/reparo”. Nesse

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sentido, foram solicitados também os documentos relativos aos controles realizados por cada Superintendência no ano de 2013, tais como planilhas, solicitações de substituição de equipa-mentos, notas fiscais dos equipamentos substituídos, etc.

A unidade se manifestou por meio da Nota Técnica nº 12/2014, afirmando que “a verificação é um processo contínuo da Codevasf, onde sempre que é detectado avaria ou defeito de fabrica-ção a garantia é acionada, conforme relatórios constantes no anexo VI”.

No referido anexo, constam relatórios técnicos de visita produzidos pela empresa Dalka do Brasil Ltda., com lista de cisternas substituídas em municípios da Bahia e Piauí. Porém, não há qualquer documento que demonstre o efetivo controle pelo gestor, de modo a monitorar quantas cister-nas possuem relato de problemas e quantas, dentre elas, já foram substituídas. Assim, há indícios de que, de modo geral, a Codevasf não possui uma estratégia para monitoramento dos defeitos que ocorreram após a implantação dos sistemas, e tampouco é essa incumbência formalmente designada para outra unidade – CGM, Prefeitura ou Superintendências, por exemplo.

Verifica-se, portanto, fragilidade no Programa com relação ao monitoramento, visto que não há registro gerencial dos equipamentos que apresentaram defeitos e as providências adotadas. O ideal seria que os defeitos relatados e as respectivas providências fossem registrados no sis-tema SPS, por exemplo, permitindo-se extração de relatórios específicos para essa finalidade, de modo a possibilitar a posterior avaliação da efetividade do Programa.

5.2.4 Existem instrumentos e meios necessários para usufruir a garantia?

Uma das medidas essenciais para o acionamento da garantia é que o beneficiário saiba de sua existência e a quem recorrer no caso de defeitos. Assim, essas perguntas foram feitas aos beneficiários. Considerando-se o intervalo de confiança, pode-se afirmar que, na melhor hipótese, conforme figura abaixo, não mais que 57% dos beneficiários estão cientes da garan-tia, o que pode ser considerado um resultado negativo. Salienta-se, que, na pior hipótese do intervalo de confiança, esse percentual é de 8,6% dos beneficiários.

A família está ciente da existência de garantia das cisternas e a quem recorrer em caso de cisternas equipamentos com defeito (melhor hipótese)?

Figura 17 – Inferência sobre a garantia das cisternas

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Uma medida implementada pelo Programa para minimizar o problema é a anexação de uma placa de identificação em cada cisterna, com número do equipamento e telefone da ouvidoria do Ministério da Integração Nacional, de forma que este serviço possa orientar os beneficiários sobre as medidas a serem adotadas. Observa-se que, dentre os 152 sistemas fiscalizados e instalados19, 44 reservatórios estavam sem placa de identificação. O problema ocorreu espe-cialmente em Pernambuco, onde se concentraram 39 dos reservatórios sem identificação.

Contudo, de modo geral, mesmo os beneficiários que possuíam cisternas com placa de identi-ficação contendo telefone da ouvidoria do Ministério da Integração Nacional não sabiam que o número de telefone era de fato um canal de comunicação para reclamações quanto a defeitos, e que a cisterna possuía garantia de cinco anos contra defeitos de fabricação.

No âmbito do RAC nº 16/2013, foi emitida a seguinte recomendação:

“Quanto à divulgação e formas de acionamento da garantia - definir, em conjunto com a SDR, o procedimento a ser observado no que tange ao recebimento de reclamações dos beneficiários sobre defeitos e danos e avaliar a oportunidade de fazer constar esse procedi-mento do manual do Programa. Tendo em vista que a maioria das ações de orientação aos beneficiários da primeira etapa já foi finalizada, esses procedimentos devem ser divulgados para os integrantes do Comitê Gestor Municipal, Comissões Comunitárias e Prefeituras, in-clusive com publicação no sítio eletrônico da Codevasf e distribuição de cartilhas de orien-tação, se necessário. Para as próximas etapas do Programa, avaliar a pertinência de incluir, nos cursos e materiais de divulgação, orientações específicas sobre o procedimento a ser adotado pelo beneficiário no caso de equipamentos com defeito.”

Em resposta, a Codevasf reafirmou seu entendimento de que “os procedimentos de identificação são eficientes, utilizando como avaliador o número de ligações que a empresa recebe através do 0800 – foram 1.105 ligações de janeiro a junho para tratar de cisternas”. Além disso, informa que acrescentou o número do telefone do 0800 no Termo de Recebimento das cisternas.

Nesse sentido, a Codevasf enviou à CGU lista com relação da data e hora das ligações rece-bidas por meio do 0800, como uma forma de demonstrar que os beneficiários sabiam como realizar reclamações. Não foi demonstrada, contudo, qualquer sistematização dessas ligações em que constasse a origem e o motivo dos contatos telefônicos. Assim, não foi demonstrado que o 0800 estava sendo utilizado, de fato, como uma ferramenta gerencial para monitoramen-to. Além disso, é possível que a falta de conhecimento sobre a garantia iniba contatos tratando especificamente sobre deformações nos reservatórios.

Dessa forma, pode-se afirmar que existem graves deficiências no tocante à eficácia da garantia, a saber:

19 Faz-se referência a 152 sistemas fiscalizados porque, dentre os 165 sistemas selecionados, 13 não foram insta-lados e não encontravam-se no local indicado, sendo considerados, portanto, inexistentes.

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i) Ausência de placa com o telefone da ouvidoria do MI para 29% dos casos, compro-metendo divulgação do canal de comunicação para fornecimento de orientações sobre o acionamento da garantia;

ii) Desconhecimento dos beneficiários sobre existência da garantia e a quem recorrer no caso de defeitos; e

iii) Falha nas cláusulas contratuais vigentes entre comprador e fabricante no que concerne à aplicabilidade da garantia das cisternas, conforme relatado no item 5.2.2.


À Codevasf:

a) Quanto à divulgação e formas de acionamento da garantia - definir, em conjunto com a SDR, o procedimento a ser observado no que tange ao recebimento de reclamações dos beneficiários sobre defeitos e danos e avaliar a oportunidade de fazer constar esse proce-dimento do manual do Programa. Tendo em vista que as ações de orientação aos benefici-ários da primeira etapa já foi finalizada, esses procedimentos devem ser divulgados para os integrantes do Comitê Gestor Municipal, Comissões Comunitárias e Prefeituras, inclusive com publicação no sítio eletrônico da Codevasf e do Ministério da Integração Nacional, além da distribuição de cartilhas de orientação, se necessário e possível. Para as próximas etapas do Programa, avaliar a pertinência de incluir, nos cursos e materiais de divulgação, orientações específicas sobre o procedimento a ser adotado pelo beneficiário no caso de equipamentos com defeito.

Providências: A Codevasf considerou que a inclusão do número do telefone 0800 no Termo de recebimento e Doação da Cisterna de Consumo, atendeu as recomendações da CGU. Em que pese o referido número também constar nas placas de identificação das cisternas de polietileno, bem como serem informados durante os eventos de formação e capacitação das comunidades.

À SDR:

a) Quanto à divulgação e formas de acionamento da garantia - definir, com o auxílio da Co-devasf, o procedimento a ser observado no que tange ao recebimento de reclamações dos beneficiários sobre defeitos e danos e avaliar a oportunidade de fazer constar esse procedi-mento do manual do Programa. Tendo em vista as ações de orientação aos beneficiários da primeira etapa já foi finalizada, esses procedimentos devem ser divulgados para os integrantes do Comitê Gestor Municipal, Comissões Comunitárias e Prefeituras, inclusive com publicação no sítio eletrônico da Codevasf e do Ministério da Integração Nacional, além da distribuição de cartilhas de orientação, se necessário e possível. Para as próximas etapas do Programa, avaliar a pertinência de incluir, nos cursos e materiais de divulgação, orientações específicas sobre o procedimento a ser adotado pelo beneficiário no caso de equipamentos com defeito.

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Providências: A SDR/MI informou que foi acrescentado o número do telefone 0800 no Termo de Recebimento das cisternas, bem como houve inserção do número 0800 nas cisternas. Além dis-so, nos processos de capacitação, os beneficiários recebem orientação acerca desse dispositivo. Quanto à recomendação de incluir orientações específicas nos cursos e materiais de divulgação referente ao procedimento a ser adotado pelo beneficiário no caso de equipamento com defeito. Reafirmou que não há mais que falar em novas etapas do Programa, pois, no que se refere ao MI, a meta pública foi atingida e a execução em andamento é apenas residual. Existe uma decisão governamental, recentemente emanada, de que o MI e seus parceiros executores abstenham-se de instalar novas cisternas. Cabendo ao MDS ficar com tal atribuição a partir de então.

Em que pese à decisão governamental na qual o MI e seus parceiros executores não mais executarão ações no âmbito do Programa Água para Todos, entende-se necessário um acom-panhamento junto aos beneficiários, mesmo após o encerramento do Programa. Tal ação pro-piciará subsídios para uma análise da efetividade do Programa, bem como correções numa eventual nova etapa de fornecimento e instalação de sistemas individuais (cisternas).

5.2.5 Há controle de qualidade adequado sobre o processo de fabricação das cisternas?

Inicialmente, verificou-se que os controles de qualidade da cisterna ocorriam por meio de testes realizados pela fabricante e enviados para Codevasf, acompanhado por fotos e vídeos. Os testes não eram acompanhados por técnicos da Codevasf e tampouco havia previsão de realiza-ção de testes por alguma empresa certificadora de qualidade, como o INMETRO, por exemplo.

Após diligências da CGU, os testes passaram a ser realizados por empresas certificadoras de qualidade. A medida, contudo, só foi implementada para os reservatórios fabricados na segun-da etapa do Programa – Edital nº 11/2013 e seguintes.

Cumpre ressaltar que, a partir da segunda etapa, a mesma empresa passou a ser responsável pelo fornecimento, pela instalação, e por cumprir a garantia dos reservatórios. Logo, em tese, há incentivo para o fabricante efetuar o controle de qualidade, uma vez que será mais difícil eximir-se da garantia.

Dessa forma, conclui-se que o controle de qualidade foi frágil durante a 1ª etapa do Programa, mas passou por aperfeiçoamento a partir do Edital nº 11/2013. A fiscalização pelo INMETRO, contudo, ainda não foi viabilizada.

Observa-se que, dentre 152 sistemas fiscalizados, 12 (7,8%) estavam deformadas ou danificadas.

As fotos a seguir ilustram casos de cisternas defeituosas em Pernambuco e Minas Gerais.

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Figura 18 – Cisterna instalada em Bodocó/PE – deformação do polietileno.Figura 19 – cisterna instalada em Porteirinha/MG – rachadura e remendos improvisados.

Figuras. 20 e 21 – Cisterna instalada no município de Custódia/PE – rachaduras e remendos.

5.3 EIXO EFETIVIDADE: As cisternas instaladas oferecem água de qualidade e em quantidade suficiente

para os beneficiários previstos?

5.3.1 Os critérios de elegibilidade para a instalação das cisternas foram cum-pridos?

Para ser atendido pelo Programa, o beneficiário deve atender aos seguintes requisitos:

a) ser morador de zona rural;

b) não ser atendido por outra fonte hídrica adequada ao consumo humano;

c) não ter sido atendido por outro programa com a mesma finalidade;

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d) telhado compatível com o objetivo de captação de água; e

e) renda per capita familiar de até R$140,00, com exceção de aposentados que vivam ex-clusivamente de sua renda previdenciária.

Dentre as 165 cisternas selecionadas para serem fiscalizadas, treze não tinham sido instaladas, ou não estavam no local designado, o que corresponde a 7,9% da amostra. Esses casos foram con-siderados como “cisterna inexistente” e todas as demais questões do questionário foram respon-didas como “não se aplica” uma vez que o residente não era, de fato, beneficiário do Programa.

A tabela a seguir apresenta o percentual de atendimento aos critérios “a” a “d”, conside-rando-se, para todas as categorias, o pior resultado possível obtido a partir do intervalo de confiança. Assim, tem-se que os números indicam que os critérios de elegibilidade têm sido atendidos satisfatoriamente, já que apenas em um dos quesitos o atendimento ao critério ficou abaixo dos 80% (letra “b”).

Quadro 11 – Atendimento aos critérios de elegibilidade

Critérios de elegibilidade observados

Requisitos Pior hipótese (%)

a) Morador de zona rural 83

b) Não ser atendido por outra fonte hídrica adequada ao consumo humano 72

c)Não ter sido atendido por outro programa com a mesma finalidade 80

d) Telhado compatível com o objetivo de captação de água 80

e) Nenhum dos critérios foi observado 6

Cisterna Não Localizada 13

OBS.: A pior hipótese corresponde ao limite inferior do intervalo de confiança obtido a partir das respostas aos questionários.

No que tange a essa alternativa, cumpre ressaltar que a existência de fonte hídrica adequada ao consumo humano comporta certa dose de subjetividade, pois a verificação da equipe de fiscalização não tem por base análises químico-bacteriológicas da fonte de água disponível. Assim, percebe-se que, mesmo considerando a pior hipótese possível a partir do intervalo de confiança, os resultados obtidos são satisfatórios.

As fotos a seguir ilustram casos em que os beneficiários foram considerados inelegíveis pela equipe de fiscalização.

69

Figura 22 – Residência localizada no município de Mamonas/MG - caixa d’água cilíndrica existente no lo-cal e construída pelo morador, havendo indícios de situação econômico-financeira incompatível

Figura 23 – Cisternas localizadas no município de Mamonas/MG: existência também de outro reser-vatório em alvenaria com capacidade de armazenamento similar ao da cisterna do Programa

Quanto à renda familiar, observa-se que esse critério é de difícil avaliação, pois segundo os nor-mativos do Programa são elegíveis, em princípio, os inscritos no CadÚnico. Ocorre que o CadÚ-nico é auto declaratório, ou seja, baseia-se unicamente nas informações fornecidas pelo benefici-ário. Os agentes executores não possuem meios nem responsabilidade de realizar pesquisa para checar a veracidade das informações. Mesmo com sinais exteriores de riqueza aparentemente incompatíveis com renda de R$140,00 per capita, não existem meios de saber se o patrimônio é fruto de atividade laboral regular ou se trata de renda eventual, doação ou outros fatores.

Assim, no que tange ao critério da renda, foi verificado se havia sinais exteriores de riqueza aparentemente incompatíveis com a faixa de renda definida pelo Programa. Nesse contexto, tem-se que, admitindo o intervalo de confiança no pior cenário, 80% dos beneficiários enqua-dravam-se nos critérios de renda, considerando apenas os sinais exteriores de riqueza. Tendo em vista que os indícios não são suficientes para afirmar que o beneficiário não pertence ao público alvo do Programa, considera-se positivo o resultado da inferência.

Há sinais exteriores de riqueza que indiquem que o beneficiário possui renda superior ao limite do programa?

Figura 24 – Inferência sobre sinais exteriores de riqueza.

Abaixo, apresenta-se foto de residência cujo padrão foi considerado incompatível com o limite

70

de renda familiar de R$140,00 per capita.

Figura 25 - Residência localizada no município de Caetité/BA – sinais exterio-res de riqueza incompatíveis com o limite estabelecido pelo programa.

Conclui-se, portanto, que o Programa tem alcançado o público-alvo previsto em seus norma-tivos, salvo em algumas ocorrências específicas identificadas nas fiscalizações, as quais devem ser tratadas caso a caso.

5.3.2. As famílias beneficiadas efetuaram ou se comprometeram a alguma contraprestação (pagamento, serviço, etc.)?

Nenhum dos beneficiários entrevistados relatou exigência de qualquer contraprestação pelo abastecimento de água ou pelo recebimento das cisternas. Assim, não há recomendações específicas para este item.

5.3.3. Os equipamentos instalados estão proporcionando água em quantidade suficiente para suprir as necessidades básicas dos beneficiários?

A capacidade da cisterna - 16 mil litros – foi calculada para suprir as necessidades bá-sicas de uma família de cinco pessoas por um período de até oito meses - que corresponde à duração média do período de seca no semiárido.

Com vistas a avaliar se o Programa estava oferecendo água em quantidade suficiente, verificou-se:

i) se os equipamentos estavam armazenando água no momento da visita e se a água arma-zenada era exclusivamente proveniente das chuvas, conforme orientação do Programa; e

ii) se a cisterna atendia ao consumo de água da família para beber, cozinhar e para a higiene bucal.

Quanto à existência de algum volume de água, tem-se que apenas oito, dentre as 152 cisternas

71

localizadas e efetivamente instaladas, não estavam armazenando água no momento da visita, o que corresponde a 5,3% das cisternas inspecionadas.

Nesse contexto, destaca-se que, idealmente, as cisternas devem ser abstecidas somente com água da chuva. Isso porque, em área rural relativamente livre de poluentes e com adoção dos cuidados recomendados, considera-se que esse tipo de abastecimento é mais seguro do que o realizado por carros pipa e outros que utilizam água de poços.

Em entrevista aos beneficiários, perguntou-se como a cisterna havia sido abastecida: chuva; e/ou carro pipa; e/ou sistemas coletivos; e/ou outros meios. Como o ideal é abastecer a cisterna apenas com água da chuva, sem misturá-la com água de outras origens, as categorias foram reparametrizadas para explicitar apenas os casos em conformidade com as orientações do Programa. O resultado indica possível comprometimento da qualidade da água usada por par-cela significativa dos beneficiários, tendo em vista que apenas 66% afirmaram que a cisterna foi abastecida exclusivamente com água da chuva.

A cisterna foi abastecida exclusivamente por água da chuva?

Figura 26 – Inferência sobre abastecimento das cisternas exclusivamente com água da chuva.

Já quanto ao volume de armazenamento, verificou-se que, de modo geral, os beneficiários rela-taram que a quantidade de água era suficiente para atendimento de suas necessidades básicas.

Vale ressaltar que muitos beneficiários não estavam presentes no momento da visita. Nesses ca-sos, a pergunta sobre a suficência da quantidade de água foi respondida com “impossível avaliar”, o que aumentou o intervalo de confiança e comprometeu a obtenção de dados conclusivos. Por esse motivo, considerou-se apenas os números absolutos para apresentação da questão.

72

A cisterna atende ao consumo de água da família para beber cozinhar e escovar os dentes?

* OBS.: Dados referentes aos números absolutos. Figura 27 – Suficiência da quantidade de água.

Logo, observa-se que o Programa tem tido impacto positivo para a maioria dos beneficiários entrevistados. Apesar de a fonte de obtenção de água não estar de acordo com os normativos do Programa, entende-se que a questão depende em grande parte de aspectos culturais, os quais estão inseridos em um longo processo de evolução e aprendizagem. Quanto ao volume de água, até o momento não se verificou que a falta de abastecimento esteja colocando em risco a efetividade do Programa. Por tais motivos, considera-se razoável o resultado geral da sub-questão estratégica.

Tendo em vista os resultados encontrados, na há recomendações para este item.

5.3.4. Os equipamentos estão proporcionando água com qualidade adequada ao consumo humano?

Quanto à qualidade da água disponibilizada, foram verificados quatro aspectos prin-cipais, a saber:

- adoção dos cuidados de consumo da água: dispensar a água da primeira chuva; não mis-turar água da chuva, captada pela cisterna, com outro tipo de água; usar sempre a bomba d´água para tirar a água da cisterna; utilizar técnicas de tratamento da água (hipoclorito, fervura, filtragem e solução feita com sementes de moringa);

- adoção de cuidados de manutenção da cisterna: manutenção da tampa sempre bem fechada; proteger os “suspiros” e entradas com telas, panos finos, etc; guardar os canos depois das chuvas para evitar que rachem;

- adequabilidade dos equipamentos, particularmente de bombas manuais;

- realização de ações de controle da qualidade da água nas residências.

Sobre essas questões, é importante ressaltar que, assim como a questão anterior, a obtenção de dados conclusivos depende em grande parte do número de respostas efetivas. O fato de muitos beneficiários não estarem presentes no momento da fiscalização prejudicou a obtenção

73

de dados probabilísticos, na medida em que aumentou o intervalo de confiança. Por razões didáticas, serão apresentados abaixo os gráficos referentes à melhor hipótese e serão citados os dados da pior hipótese. Pode-se perceber que até mesmo a melhor hipótese indica um re-sultado preocupante em relação à qualidade da água consumida.

No que se refere à adoção dos cuidados para o consumo da água, obtiveram-se os seguintes resultados, considerando-se a melhor hipótese do intervalo de confiança:

Cuidados adotados pela família para captação e consumo da água (melhor hipótese):

Figura 28 – Inferência sobre cuidados adotados pelas famílias.

No pior cenário, 83,4% dos beneficiários estariam deixando de observar um ou mais cui-dados de captação.

Observa-se que, tendo em consideração uma postura conservadora no que tange à interpreta-ção dos resultados, foram incluídos na parcela “adoção de todos os cuidados” os beneficiários que não possuíam cisternas, uma vez que, nesses casos, não se pode afirmar que houve uma falha do beneficiário ao não colocar em prática as orientações fornecidas no curso de capacita-ção. Dessa forma, verifica-se que, a julgar pela adoção dos cuidados, há problemas em relação à qualidade da água consumida por parcela significativa dos beneficiários.

Especificamente em relação à bomba manual, perguntou-se como o beneficiário estava ex-traindo água da cisterna. Dentre os 165 beneficiários selecionados, apenas 51 (30,9%) estavam usando bomba fornecida pelo Programa ou outras bombas para a extração da água. Destaca-se que a extração por outros meios não é recomendada, pois pode contaminar a água.

Em outra questão, foram analisados os cuidados de manutenção da cisterna listados acima. Os resultados foram:

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Quadro 12: Cuidados com a manutenção da cisterna

Figura 29- Cisterna instalada no município de Bodocó/PE - água escura, com sujeiras e animais.Figura 30 - Cisterna instalada no município de Bodocó/PE - água com

sujeiras suspensas, insetos e areia no fundo.

Quanto à adequabilidade dos equipamentos, foi verificado se as cisternas, bombas e equipa-mentos apresentavam ou já tinham apresentado algum defeito. Como a resposta depende de um momento variável, não é possível extrapolar os resultados a fim de se obter inferências pro-babilísticas. Contudo, a análise dos números absolutos propicia uma dimensão da frequência de problemas nos sistemas individuais.

Quadro 13– Equipamentos com defeitos, em números absolutos.

A cisterna, bomba e demais equipamentos já apresentaram algum defeito (nº absolutos)?

Não 51

Sim 99

Cisterna inexistente 13

Para verificar o acompanhamento e a efetividade das garantias, perguntou-se há quanto tempo os equipamentos estavam com defeito. Os resultados são apresentados abaixo:

Quadro 14 – Sistemas com equipamentos defeituosos há mais de seis meses, em números absolutos.

Quantos equipamentos estão com defeito há 6 meses ou mais (nº absolutos)?

Nenhum defeito com mais de 6 meses 48

Defeito em um ou mais equipamentos há mais de 6 meses 51


Logo, percebe-se que mais da metade dos sistemas individuais apresentou defeito em al-gum dos equipamentos. Entre os equipamentos defeituosos, a maioria está com defeito há mais de seis meses.

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Finamente, apenas 16, dentre os 152 beneficiários contemplados com cisternas, relataram já ter existido alguma ação para efeito de controle da água armazenada nas cisternas.

Quadro 15 – Controle de qualidade da água.

Houve controle de qualidade da água na residência?

Sim 16

Não 99


Ressalta-se que as ações de vigilância e apoio ao controle da qualidade da água para consumo humano são responsabilidade do Ministério da Saúde, por meio da Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS), e da Fundação Nacional de Saúde (Funasa). Nesse sentido, considera-se que seria interessante a coordenação conjunta das ações dos Ministérios da Saúde e da Integração Na-cional, de modo a possibilitar o controle da qualidade da água disponibilizada aos beneficiários no âmbito do Programa Água para Todos.

No âmbito do RAC nº 16/2013, foram recomendadas as seguintes ações, com vistas a melhorar a qualidade da água:

“i – seja realizado esforço de coordenação com o Ministério da Saúde com vistas ao planeja-mento de ações de controle de qualidade da água em municípios atendidos pelo Programa;

ii - seja reavaliada a escolha das bombas manuais em ferro fundido dúctil, bem como as especificações técnicas aplicáveis, para, se for o caso, implantar outro tipo de equipamento nas próximas etapas do Programa, que seja de fácil manuseio, evite a contaminação pelo contato direto (uso de baldes) na captação de água nas cisternas e garanta ao beneficiário a qualidade da água para consumo humano.”

Quanto às ações de controle de qualidade da água, a Codevasf relatou negociações junto ao Comitê Gestor Nacional, já que o Ministério da Saúde/FUNASA tem assento no Comitê, a fim de que os beneficiários do Programa sejam atendidos. Contudo, até a conclusão deste relatório não havia notícias sobre definição de plano específico em parceria com o Ministério da Saúde.

Quanto à bomba de ferro fundido, houve substituição do modelo para bomba de membrana angular, conforme já relatado no item 5.2.2.

Ainda, cumpre observar que a Codevasf incorporou novos equipamentos aos sistemas, como tela de nylon e grelha, e, mais recentemente, o kit 3P, constituído por filtro, sistema de descar-te de água manual (para facilitar o descarte da água da primeira chuva) e freio d’água. Embora essas medidas contribuam para a melhoria da qualidade da água, não são capazes de substituir a conscientização da população, que deverá continuar a adotar cuidados indispensáveis para consumo de água com qualidade, como por exemplo, o tratamento da água com hipoclorito, fervura, etc. Nesse sentido, considera-se que intensificação de campanhas e aperfeiçoamento das ações de capacitação são as principais medidas no sentido de propiciar à população atendi-da acesso à agua de boa qualidade.

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5. Conclusão

Os resultados das fiscalizações indicam que o Programa Água para Todos está atingindo boa parte de seus objetivos, uma vez que 87,3% dos beneficiários visitados estavam com as cisternas instaladas e abastecidas com água no momento da visita. Apesar da inobservância dos critérios de elegibilidade em casos pontuais, os resultados também indicam que, de modo geral, a ação está atendendo seu público alvo.

Contudo, alguns pontos observados merecem atenção, pois podem comprometer a efetivi-dade do Programa em médio e em longo prazo, além de apresentarem risco em relação à economicidade das ações desenvolvidas.

Um ponto crítico verificado é o risco à qualidade da água. Verificou-se que parcela significativa dos beneficiários não adotam as orientações quanto à captação e consumo da água, além da manutenção dos equipamentos. A esse ponto soma-se a falta de ações de controle da qualida-de da água, medida que seria essencial para diagnosticar se a água disponibilizada pode de fato comprometer a saúde do beneficiário.

Nesse contexto, cumpre observar que a ação social realizada pelas equipes de apoio repre-senta grande desafio, na medida em que a conscientização e o engajamento dos beneficiários constituem um processo lento e dependente em grande parte de hábitos histórico e cultural-mente arraigados. Assim, é essencial que os diferentes órgãos atuem em conjunto e de forma contínua, por meio de ações educativas empreendidas tanto na área educacional quanto no âmbito da saúde preventiva.

Outra questão sensível é a gestão das atividades de aquisição, transporte e instalação dos equi-pamentos. Na primeira etapa, em que a contratação ocorreu por pregão presencial, constatou--se que não foram adotadas todas as medidas recomendáveis para a obtenção do menor custo, uma vez que apenas uma empresa participou da licitação. No edital seguinte, repetiu-se a falha quanto à modalidade de licitação, o que prejudicou a competitividade do certame.

Quanto ao planejamento, foi estabelecido o mesmo prazo de vigência para os contratos de instalação celebrados por cada Superintendência, a despeito de realidades distintas em relação a terreno, distância e número de cisternas a serem instaladas. Assim, foi grande a incidência de atrasos no cronograma, com impactos financeiros sobre o custo final das cisternas e sobre o cumprimento de metas. Como o acompanhamento não foi realizado a contento, não foi pos-sível determinar em quais casos os atrasos ocorreram por culpa da contratada, ficando a cargo da Administração os valores acrescidos em virtude das sucessivas prorrogações.

A fiscalização da instalação das cisternas também foi um aspecto preocupante, particularmente no caso da 1ª SR, em que se identificou manipulação dos boletins de medição e cobrança por serviços e materiais quantitativamente muito superiores ao observado em campo. Em respos-

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ta, a Codevasf limitou-se a afirmar que os serviços foram acompanhados por técnicos da Co-devasf e que não foram constatadas irregularidades após apresentação de novo boletim de me-dição. Contudo, nenhum documento comprobatório ou memória de cálculo foi apresentado, motivo pelo qual se mantém a constatação. Cumpre ressaltar que ação de controle específica sobre os contratos resultantes do Edital nº 11/2013, referente a fornecimento e instalação de cisternas do Programa, também identificou graves irregularidades na 1ª SR – MG.

No que diz respeito à ação social, identificou-se que as equipes estão cumprindo a maioria dos objetivos propostos, haja vista a criação de Comissões Comunitárias e Comitês Gestores Municipais com participação da sociedade civil e do poder público. Apesar de falhas na docu-mentação em relação aos cursos ministrados, 80,6% dos beneficiários entrevistados relataram ter participado dos cursos de capacitação.

Por outro lado, no âmbito do RAC Piloto identificou-se que os Relatórios produzidos pelas equipes de trabalho social estavam insatisfatórios. Nesse sentido, recomendou-se que a Co-ordenação do Programa padronizasse os campos mínimos a serem observados nos relatórios e orientasse as Superintendências para que exigissem a individualização dos beneficiários cujos equipamentos e instalações houvessem apresentado problemas. Apesar do aperfeiçoamento empreendido pela 2ª SR – Bom Jesus da Lapa, a padronização não foi demonstrada.

Um ponto crítico identificado diz respeito aos mecanismos de transparência, acompanhamento e monitoramento. Quase todas as obrigações previstas no Manual Operacional dos Objetos Padronizados foram revogadas, como, por exemplo, a obrigatoriedade de monitoramento bi-mestral pela Secretaria de Desenvolvimento Regional, órgão gestor do Programa, a obriga-toriedade de inserção de dados em sistema informatizado para efeito de contabilização da meta física e a obrigatoriedade de disponibilização de macrodados quantitativos no website do Programa. Assim, observou-se que, em vez de empreender esforços para executar as ações previstas, o gestor optou por retirar do normativo tais dispositivos, de forma contrária ao interesse público. Também em relação à falta de transparência, observa-se que o Sistema de Programas Sociais, desenvolvido para unificar as ações dos diversos parceiros executores, não está atingindo o objetivo proposto.

No que se refere aos processos de aquisição e instalação das cisternas, além da sua garantia, cumpre relatar que alguns problemas observados no âmbito dessa avaliação tendem a ser mi-nimizados em virtude de alteração da logística para a segunda etapa do Programa. Enquanto na primeira etapa o fornecimento de reservatórios e os serviços de instalação eram realizados por empresas distintas, da segunda licitação em diante passou-se a contratar, por lote, uma mesma empresa para fornecimento dos reservatórios, transporte e instalação. No que tange à execução pela Codevasf, a mudança diminui consideravelmente as preocupações em relação a descompassos de cronograma, segurança do armazenamento e validade da garantia. Con-tudo, como outros parceiros continuarão a contratar os serviços separadamente, cabe à SDR orientá-los em relação às vulnerabilidades dessas etapas.

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Com relação ao pós-atendimento, é fundamental ainda aperfeiçoar a comunicação com os beneficiários, haja vista a grande parcela (43%) de usuários que não sabiam da existência da garantia e a quem recorrer em caso de defeitos. Observa-se, ainda, que apenas duas, dentre as oito Superintendências fiscalizadas, apresentaram controles sobre defeitos e danos apresenta-dos nas cisternas e seus equipamentos, após a implantação.

Além disso, verificou-se que, de modo geral, foram observadas as instruções relativas às condi-ções de instalação dos equipamentos. Quanto à funcionalidade dos equipamentos, observou-se que o maior índice de defeitos ocorreu na bomba manual. Cabe ressaltar, contudo, que, nas licitações seguintes, a Codevasf substituiu a bomba de ferro fundido por bomba de membrana angular, desenvolvida especialmente para o Programa. Nesse sentido, é importante verificar como tem sido a aceitação e o desempenho da bomba do novo modelo.

Diante do exposto, conclui-se que o Programa tem atingido o objetivo de oferecer água para o público alvo definido. Contudo, são necessários aperfeiçoamentos para assegurar a quali-dade da água, garantir a economicidade dos gastos e para melhorar a gestão e a transparência das ações desenvolvidas.

Anexo I - Municípios Fiscalizados

Do plano amostral, foram selecionados e fiscalizados os municípios elencados a seguir:

MUNICÍPIOS FISCALIZADOS

UF MUNICÍPIO SR Codevasf UF MUNICÍPIO SR Codevasf

AL Arapiraca 5ª SR PE Betânia 3ª SR

AL Craíbas 5ª SR PE Bodocó 3ª SR

AL Delmiro Gouveia 5ª SR PE Brejinho 3ª SR

AL Estrela de Alagoas 5ª SR PE Custódia 3ª SR

BA Boquira 2ª SR PE Dormentes 3ª SR

BA Caetité 2ª SR PE Exu 3ª SR

BA Macaúbas 2ª SR PE Itaíba 3ª SR

BA Chorrochó 6ª SR PE Ouricuri 3ª SR

BA Morro do Chapéu 6ª SR PE Petrolândia 3ª SR

BA Santa Brígida 6ª SR PE Petrolina 3ª SR

BA Uauá 6ª SR PE Santa Maria da Boa Vista 3ª SR

BA Umburanas 6ª SR PE Serrita 3ª SR

MA Anajatuba 8ª SR PE Verdejante 3ª SR

MA Arari 8ª SR PI Alagoinha do Piauí 7ª SR

MA Cantanhede 8ª SR PI Conceição do Canindé 7ª SR

MA Codó 8ª SR PI Paulistana 7ª SR

MG Gameleiras 1ª SR PI Rio Grande do Piauí 7ª SR

MG Lontra 1ª SR PI São João da Serra 7ª SR

MG Mamonas 1ª SR PI São Miguel do Tapuio 7ª SR

MG Matias Cardoso 1ª SR SE Canindé de São Francisco 4ª SR

MG Porteirinha 1ª SR SE Japaratuba 4ª SR

MG Riacho dos Machados 1ª SR SE Nossa Senhora da Glória 4ª SR

PE Águas Belas 3ª SR SE Poço Redondo 4ª SR

PE Araripina 3ª SR SE Porto da Folha 4ª SR

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