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Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
Edição 2002_11_07_0005.2xt de 02 -
Ano www.tce.mg.gov.br/revista
Página impressa em
22/06/2015
Doutrina
LICITAÇÃO PASSO A PASSO*
Maria Celeste Morais Guimarães
Luciana Moraes Raso Sardinha Pinto
Vanêssa Martins Pimenta de Carvalho
Patricia Silva Cortez
Antônio da Costa Lima Filho
Ana Gabriela Tostes Dib
Nájila Maria Jaques Ferreira
Sumário 1 Introdução.
2 Da licitação.
2.1 Conceito.
2.2 Finalidade.
2.3 Princípios da licitação
2.4 Fase interna – importância.
3 Do planejamento da licitação.
3.1 Abertura do processo administrativo.
3.2 O planejamento de obras e serviços.
3.3 O planejamento de compras.
3.4 Elaboração do instrumento convocatório.
3.5 Exame prévio e a aprovação do órgão jurídico.
3.6 Abertura do certame.
4 Das compras.
4.1 Princípios.
4.2 Definições.
4.2.1 Compra.
4.2.1.1 Fracionamento.
4.2.1.2 Parcelamento.
4.3 Especificação do objeto.
5 Das obras e serviços.
5.1 Definições.
5.1.1 Obra.
5.1.2 Execução indireta.
5.1.2.1 Empreitada por preço global.
5.1.2.2 Empreitada por preço unitário.
5.1.2.3 Empreitada integral.
5.1.2.4 Tarefa.
5.1.3 Serviços.
5.1.3.1 Serviços contínuos.
5.2 Projeto básico.
5.2.1 Requisitos.
5.2.2 Como elaborar o projeto básico.
5.3 Projeto executivo.
5.4 Planilhas orçamentárias.
6 Da indicação de marcas ou aspectos sem similaridade.
6.1 Em caso de obras e serviços.
6.2 Em caso de padronização.
7 Da padronização.
7.1 Princípio da padronização.
7.2 Como adotar a padronização.
8 Do registro de preços.
8.1 Conceito.
8.2 Como instituir o sistema de registro de preços.
8.3 Vantagens.
8.4 Conseqüências.
8.5 Considerações finais.
9 Do registro cadastral.
9.1 Conceito.
9.2 Finalidade.
9.3 Entidades obrigadas a instituir o registro cadastral.
9.4 Como instituir o registro cadastral.
9.5 Observações acerca do registro cadastral.
10 Das distinções entre o sistema de registro de preços e o registro cadastral.
11 Da dispensa e inexigibilidade de licitação.
11.1 Dispensa de licitação.
11.2 Inexigibilidade de licitação.
11.3 Formalização do processo de dispensa ou inexigibilidade.
12 Conclusão.
13 Bibliografia.
1 - Introdução
O presente trabalho tem por objetivo contribuir para uma melhor aplicação das formalidades e
procedimentos relativos ao certame licitatório – fase interna, que a legislação em vigor estabelece
como de observação indispensável pelas diversas áreas dos órgãos da administração pública.
A abordagem restringe-se aos aspectos práticos da licitação concernentes à área de compras, obras
e serviços, fruto da experiência colhida pela Comissão Permanente de Licitação deste Tribunal de
Contas, no desempenho de suas atribuições, sem a pretensão de um maior aprofundamento teórico
e doutrinário.
Nesse sentido, pretende servir de subsídio nas rotinas usualmente praticadas pelos diversos órgãos
envolvidos, uma vez que a licitação erigida que foi ao patamar constitucional no art. 37, inc. XXI,
da Constituição Federal, passou , assim, a constituir regra fundamental, de observância obrigatória
por todos os entes da administração pública.
O intuito é, portanto, o de fornecer elementos para o aprimoramento das rotinas e métodos de
trabalhos diários, privilegiando a fase interna da licitação, com vistas à otimização da fase externa,
pois o sucesso desta, acreditamos, depende primordialmente da eficácia daquela.
2 - Da licitação
2.1 - Conceito
Licitar é tornar público que a administração deseja contratar a execução de um serviço, de uma
obra ou adquirir material para a realização de seus objetivos. É o procedimento administrativo que
tem por objetivo verificar, entre vários fornecedores habilitados, quem fornece condições mais
vantajosas.
2.2 - Finalidade
Selecionar a proposta mais vantajosa para a administração que será julgada em estrita
conformidade com os princípios básicos da licitação.
2.3 - Princípios da licitação
Os princípios da licitação estão insculpidos no art. 3º da Lei Federal n. 8.666, de 21/06/93, com
suas alterações posteriores. A nova Lei consagra o preceito constitucional da isonomia como o
princípio maior, do qual se originam os demais princípios básicos: da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo, do devido processo legal, da ampla defesa e dos
que lhes são correlatos.
Garantir a absoluta igualdade entre os interessados em contratar com o poder público, propiciando-
lhes as mesmas oportunidades, constitui a regra principal nos procedimentos licitatórios.
A compreensão destes princípios é essencial para que se possa entender a licitação como parte
integrante de um sistema normativo.
Tendo a licitação um sistema de normas que disciplina as contratações levadas a efeito pelo poder
público, é inafastável a aplicação de princípios de ordem pública, além daqueles tipicamente a ela
inerentes.
Os princípios cumprem, em síntese, duas funções: determinam a adequada interpretação das regras
e permitem o preenchimento de suas lacunas.
2.4 - Fase interna – importância
No dizer abalizado de Toshio Mukai,
"os procedimentos da licitação compõem-se de uma fase interna, que vai até a elaboração do
edital ou da carta-convite, e de uma fase externa, que se inicia com a publicação do edital ou
expedição da carta-convite e termina com a adjudicação do objeto da licitação (normalmente)"
(grifos nossos)1.
Essa idificação em fases é de todo oportuna, vez que, além de tecnicamente correta, permite a
elaboração de um roteiro operacional para o gerenciamento rápido da licitação evitando erros,
atrasos e conflitos desnecessários.
Observam-se na realidade administrativa das áreas responsáveis pelas compras, obras e serviços
algumas deficiências quanto ao planejamento sistematizado e ao controle da qualidade, cuja maior
parcela concentra-se na fase interna da licitação, o que deve ser evitado. Isto porque, quando esta é
bem formalizada, determinará a otimização da fase externa, minimizando as impugnações ou
recursos que possam inibir ou retardar o resultado final.
Outro aspecto que deve ser ressaltado é que na fase interna do processo vigora o chamado auto
controle da administração (art. 49 da Lei n. 8.666/93), auxiliado agora com maior ênfase pela
legislação, que explicita aspectos essenciais para sua operacionalização, que a seguir veremos.
3 - Do planejamento da licitação
3.1 - Abertura do processo administrativo
Os atos da licitação serão reunidos em processo administrativo previamente instaurado nos moldes
previstos no art. 38 da Lei de Licitações e Contratos. O processo administrativo, assim, se prestará
à adoção de providências básicas e indispensáveis ao regular processamento da licitação.
A partir da requisição ou pedido formulado pela área interessada, deverá ser expedida a autorização
respectiva para instauração do processo com as indicações do objeto a ser licitado e da existência
de recursos orçamentários para a realização da despesa.
Deve-se discriminar o objeto a ser executado, o que se deverá fazer do modo mais completo
possível, evitando-se falhas ou omissões indesejáveis, decorrentes de uma imprecisa descrição que
apenas se prestará a invalidar o certame ou acarretar descabido e injustificável prejuízo ao erário,
ante a contratação de algo diverso daquele que efetivamente se pretendia.
Essa delicada tarefa de definir o objeto que se visa obter consistirá de etapa específica em que não
serão dispensados conhecimentos técnicos e em que não haverá campo para especulações ou
amadorismo, pois, como vimos, a fase interna, quando bem formalizada, é que determinará a
correção e a adequação da fase externa.
Cumprida esta etapa, as peças serão autuadas e devidamente numeradas em seqüência, a partir da
capa, pela Comissão Permanente de Licitação.
3.2 - O planejamento de obras e serviços
A individuação do objeto há de ser feita em conformidade com a natureza do que se pretende
contratar.
Em se tratando de obras e serviços, especialmente na área de engenharia, ver-se-á a administração
compelida a providenciar a elaboração do projeto básico, o qual será posteriormente consolidado
em projeto executivo.
Tais projetos terão que reunir os requisitos postos no art. 6º, IX e X, da Lei de Licitação,
detalhando, assim, o que se pretende executar.
Há necessidade, ainda, de se buscar estimar o custo das obras e serviços, o que se fará por
intermédio de orçamento detalhado, expressando a composição de todos os custos unitários (art. 7º,
§ 2º, II). Esse levantamento prévio – que servirá como parâmetro para quantificação dos custos
estimados da contratação – deverá ser realizado de forma responsável, por intermédio de adequada
coleta de preços e previsão de custos.
Obtido o custo estimado da contratação, a etapa seguinte será a de verificar a existência de previsão
para a realização da despesa, mediante inclusão feita nas leis orçamentárias. Quanto a esse aspecto
específico, é necessário ter em mente que é vedado o início de projeto não incluído na lei
orçamentária anual, assim como a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais (C.F., art. 167, I e II). Não são admitidos,
outrossim, investimentos cuja execução ultrapassem um exercício financeiro sem prévia inclusão
no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de ver-se o responsável
incurso em crime de responsabilidade (C.F., art. 167, § 1º). A intenção da Lei é a de evitar a
instauração da licitação e a posterior contratação de algo que, por ausência de definição prévia, não
se preste a atender às necessidades da administração.
3.3 - O planejamento de compras
Referindo-se às compras, dá a Lei n. 8.666/93, em seu art. 14, início ao disciplinamento do tema
estabelecendo, como regra preliminar, que:
"Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos
recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de
quem lhe tiver dado causa".
As providências iniciais a serem cumpridas pelo setor requisitante são a prévia definição do que se
pretende adquirir, seu custo estimado e a verificação da existência dos recursos previstos para a
realização dessa despesa, conforme prevê o artigo acima mencionado. A Lei de Licitações contém
um elenco de dispositivos que prevêem a obrigatoriedade de observância dos preços atuais de
mercado para que as contratações decorrentes de licitação possam ser realizadas em consonância
com os preceitos constitucionais vigentes (C.F., art.37). Como exemplo, pode-se citar o art. 43, IV,
o qual assevera a observância dos preços correntes no mercado como um dos requisitos para uma
contratação decorrente de procedimento licitatório.
Para tanto, há de se providenciar um número mínimo de três orçamentos de fornecedores, a ser
comprovado no processo licitatório, cuja exigência deve ser adotada para melhor expressar a média
de preços praticados no mercado. Nesse particular aspecto, cumpre dizer-se que criticável é a forma
usualmente adotada no âmbito da administração, para cotação de preços, pois, em regra, é baseada
em consultas que, de forma imprecisa, são formuladas diretamente a eventuais fornecedores, os
quais apresentam cotações irreais e com valores elevados, decerto acreditando que poderão, a
seguir, impor tais valores em função de não haver uma preocupação, por parte da administração,
em comparar os preços reais com os que foram ofertados.
Para evitar-se esse tipo de prática viciada e tão tolerada na administração, recomenda-se adotar a
verificação, in loco , dos preços de mercado e a realização de uma avaliação criteriosa, fixando, a
seguir, valores médios baseados em custos reais e confiáveis.
A importância da verificação in loco se revela não só porque propicia uma apuração real dos
preços, mas também porque subsidia a coleta de dados para a especificação adequada dos bens.
Nada mais producente para a administração do que buscar os elementos para a caracterização dos
materiais na própria fonte, vale dizer, no mercado, que está sempre em mutação, com novidades
que precisam ser acompanhadas pela área de compras.
Além do que, pode-se obter folhetos e material informativo que auxiliem o setor responsável a
definir quais os produtos mais adequados, quanto a qualidade e preço, visando o resguardo do
interesse da administração.
A especificação completa dos bens que se pretende adquirir, sem indicação de marca, é a primeira
exigência posta na Lei, em seu art. 15, § 7º. Saliente-se que a eleição da marca ou a adoção do
estândar próprio somente pode acontecer mediante prévia e devida justificativa, lastreada,
conforme o caso, em estudos, laudos, perícias e pareceres técnicos, em que as vantagens para o
interesse público fiquem clara e sobejamente demonstradas, sob pena de caracterizar fraude ao
princípio da licitação. Nada, portanto, pode ficar ao critério subjetivo, discricionário, da autoridade
administrativa, bem como da Comissão Permanente de Licitação, que irá julgar as propostas.
A título de exemplificação, podemos citar os seguintes exemplos:
Ao invés de se indicar caneta da marca BIC, deve-se especificar o produto da seguinte forma:
caneta esferográfica azul ou preta, ponta de latão, esfera de tungstênio, corpo sextavado de plástico
transparente (conforme adotado no Processo Licitatório n. 01/99, Convite n. 01/99, realizado pelo
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, destinado à aquisição de material de expediente-
consumo).
Da mesma forma, para aquisição de disquete para computador, ao invés de se indicar,
simplesmente, uma marca, pode-se especificar o produto indicando uma similar como estândar, da
seguinte forma: disquete 3,5 polegadas, 1,44 MB, formatado, dupla face, alta densidade, caixa
contendo 10 unidades, marca Sony ou similar (conforme adotado no Processo Licitatório n. 03/99,
Tomada de Preço n. 01/99, realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, destinado
ao fornecimento de suprimentos de informática e para máquinas fotocopiadoras).
Finalmente, é necessário que sejam definidas as quantidades em função do consumo e utilização
prováveis, adotando-se, para esse efeito, adequadas técnicas quantitativas de estimação. E, além
desse cuidado de se adquirir apenas o que efetivamente se consumirá, há de se ter atenção com
outro aspecto de suma importância, qual seja, o de averiguar previamente as condições de guarda e
armazenamento, evitando, assim, a deterioração dos bens adquiridos por estarem ausentes
adequadas condições de acomodação e de proteção. Deverá, assim, ser adquirida uma quantidade
segundo as estimativas de consumo e utilização, para se evitar tanto o excesso como a carência de
produtos. Ademais, não deverá ser, pois, adquirida quantidade superior à capacidade de
armazenagem.
3.4 - Elaboração do instrumento convocatório
Cumpridas as exigências básicas anteriormente descritas, em relação a obras, serviços e compras,
poderá, então, a administração, por meio da Comissão Permanente de Licitação, considerando o
valor estimado da contratação (art.23), realizar a escolha da modalidade adequada e, após isso,
providenciar a elaboração do instrumento convocatório correspondente.
3.5 - Exame prévio e a aprovação do órgão jurídico
Elaborado o edital e estando definido o conteúdo desejável e adequado à licitação que se pretende
instaurar, impõe-se remeter todo o processo e as minutas do instrumento convocatório e do contrato
ao exame do órgão jurídico da entidade licitadora para, à luz das disposições legais, verificar-se se
não há alguma omissão ou o estabelecimento de qualquer exigência que, no caso específico,
venham a proporcionar futuros questionamentos e até mesmo a anulação de todo o certame,
conforme prevê o parágrafo único do art. 38 da Lei n. 8.666/93.
Esse exame jurídico prévio não deve ser visto e tratado como mera formalidade, cumprida apenas
para o efeito de atender-se à determinação legal. É, em realidade, ato que se inclui na fase interna
da licitação e que possui grande importância, até porque uma análise superficial poderá ensejar a
permanência de ilegalidades nos instrumentos, comprometendo não só o bom andamento da
licitação, como também a sua finalização. Isto acarretará para a administração injustificáveis e
desnecessários prejuízos, diretamente resultantes da necessidade de repetir-se procedimentos e do
fato de impedir ou retardar o alcance do objetivo de interesse público fixado.
3.6 - Abertura do certame
Estando o procedimento regularmente examinado e aprovado pelo órgão jurídico competente,
poderá, então, a Comissão Permanente de Licitação, definir a data de abertura do certame e dar
início à fase externa da licitação, o que se fará em conformidade com as regras que se acham
inseridas no art. 21 da Lei n. 8.666/93, ou seja, extrair-se-á um resumo do edital e se fará publicá-lo
uma vez na Imprensa Oficial e uma vez em jornal diário de grande circulação no local em que se
estará realizando a licitação.
Com tais procedimentos se terão cumprido as exigências alusivas ao planejamento da licitação de
modo eficiente e adequado.
4 - Das compras
4.1 - Princípios
Os processos de compra, conforme art. 15 da Lei n. 8.666/93, devem atender aos seguintes
princípios:
I - Padronização;
II - Registro de preços;
III - Condições de aquisição e pagamento similiares às do setor privado;
IV - Subdivisão em parcelas – economicidade;
V - Parâmetros: preços praticados pelos órgãos/entidades da administração pública.
Todas as compras passam, primeiro, pela requisição, com as especificações corretamente
elaboradas (considerando que só se licitam bens que tenham similar) e indicação das quantidades e
necessidades. Nesse sentido tem se posicionado o Tribunal de Contas da União, como se vê da
Súmula 177:
"A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até
mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o
princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das
condições básicas da licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a
quantidade demandada uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do
pregão."
4.2 - Definições
O art. 6º da Lei n. 8.666/93 catalogou expressões fundamentais para interpretação da Lei, definindo
os vocábulos relevantes no campo da licitação e contratação administrativa.
Os conceitos da Lei não são exaustivos e tampouco suficientes. Por isso, dentre os previstos no
Estatuto Licitatório, destacamos aqueles que reputamos de fundamental importância, assim como
outros que, a despeito de não terem sido ali contemplados, são igualmente relevantes.
4.2.1 - Compra: trata-se de instrumento, pelo qual a administração adquire definitivamente o
domínio de determinado bem. É definida como aquisição integral ou parcelada de bens.
4.2.1.1 - Fracionamento: é a divisão em lotes de um objeto que poderia ser estimado e adquirido
num todo. O fracionamento é usado como fuga ao dever de licitar, ou aplicação de uma modalidade
inferior. É uma figura negativa, censurável. O tempo não é fator relevante para caracterizar o
fracionamento. É previsível para a administração, de acordo com o planejamento, saber qual
quantidade de determinado produto deve ser adquirida para consumo durante o exercício. A Lei
condena o fracionamento se a aquisição puder ser feita de uma só vez (art. 8º e art. 24, inciso I e II,
da Lei n. 8.666/93).
4.2.1.2 - Parcelamento: é tecnicamente viável e economicamente vantajoso, pois resultará numa
relação custo/benefício, que irá trazer ganhos para a administração. É um loteamento autorizado,
visando a obtenção de melhores condições e a ampliação da competitividade, desde que não
acarrete elevação dos preços e se preserve, nos diversos parcelamentos, a modalidade apurada em
função do valor estimado para o regime anual (arts. 15, IV, e 23, §§ 1º e 2º, da Lei n. 8.666/93).
4.3 - Especificação do objeto
A Lei n. 8.666/93 impõe a obrigatoriedade de a administração definir, de maneira clara e precisa, o
objeto de sua licitação. Dessa forma, deve o instrumento convocatório da licitação a ser instaurada
determinar adequadamente o seu objeto, indicando as qualidades e quantidades desejadas.
Em primeiro lugar, quanto à qualidade, deverá haver completa especificação do material para que o
órgão, comprando A, B e C, não receba D, E e F, sendo estes de qualidade inferior ou diferentes
dos que constam da relação originária. Quanto à quantidade, deverá haver clara definição das
unidades a serem adquiridas. Por fim, diligenciará a administração para que o material adquirido
seja bem guardado e armazenado, seja perecível ou não.
A imprecisão do objeto ou a indicação genérica de um produto, quando, em verdade, o que se
deseja tem traços ou características específicas ou peculiares, ensejará a revogação ou anulação do
certame, conforme o caso.
Somente definindo adequadamente seu objeto é que a administração proporcionará aos potenciais
interessados o conhecimento exato da prestação pretendida, a que se obrigarão, no caso de
sagrarem-se vencedores, e possibilitará a apresentação de propostas que venham a satisfazer o seu
interesse.
A definição do objeto é, ainda, fundamental no julgamento das propostas, pois a Comissão de
Licitação tem o dever de verificar a compatibilidade dessas aos termos do edital.
Não é lícito à administração, no entanto, incluir características excessivas ou irrelevantes ao
atendimento de sua necessidade. Não pode, assim, a definição do objeto ser utilizada como
mecanismo para afastar potenciais interessados. Apenas especificações relevantes, essenciais à
satisfação do interesse da administração, é que poderão ser apontadas, justificadamente, sob pena
de infringência do disposto no § 1º do art. 3º da Lei n. 8.666/93.
Em síntese, repetindo, observar-se-ão nas compras vários aspectos, como:
a) a especificação completa do bem a ser adquirido, sem indicação de marca, o que, aliás já foi dito
no art. 14, quando o legislador aludiu à "caracterização adequada de seu objeto";
b) a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas;
c) as estimativas do consumo e utilização prováveis;
d) a guarda e armazenamento do bem, que lhe impeçam a deterioração.
5 - Das obras e serviços
5.1 - Definições
5.1.1 - Obra:
Será toda contratação que implicar na ampliação física do patrimônio público como construção,
fabricação e ampliação, incluindo-se também as reformas e recuperações.
5.1.2 - Execução indireta:
A que o órgão ou entidade contrata com terceiros, sob qualquer dos seguintes regimes:
5.1.2.1 - Empreitada por preço global:
Quando se contrata a execução da obra ou serviço por preço certo e total.
5.1.2.2 - Empreitada por preço unitário:
Quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas.
5.1.2.3 - Empreitada integral:
E definida para situações de complexidade, em que obras ou serviços de um empreendimento
estarão a cargo de uma contratada, que assume inteira responsabilidade, até a entrega do mesmo em
perfeitas condições, obedecidos os requisitos técnicos e legais que garantam segurança,
operacionalidade e adequação às finalidades do objeto contratado.
5.1.2.4 - Tarefa:
Contratação de mão de obra para pequenos serviços com preço certo, podendo a administração
fornecer ou não os materiais que serão utilizados.
5.1.3 - Serviços:
Serão todas as atividades contratadas que objetivem manter e operar os bens da administração,
destacando-se os consertos, montagens, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção
e incluindo-se também demolições, os serviços de transportes e locação de bens, publicidade,
seguro, e os trabalhos técnico-profissionais.
5.1.3.1 - Serviços contínuos:
São aqueles serviços auxiliares, necessários à administração para o desempenho de suas
atribuições, cuja interrupção possa comprometer a continuidade de suas atividades e cuja
contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro. Assim, os serviços contínuos não
são aqueles executados de forma contínua; o fato que os define é a necessidade de o serviço ser
contínuo na administração, ou seja, se não for prestado causará dano ou prejuízo ao órgão ou
entidade. A necessidade que é permanente. Exemplos: serviços de manutenção de elevadores,
equipamentos, limpeza e conservação. Os serviços contínuos podem ter prazo com vigência
superior à do crédito orçamentário respectivo (regra geral), admitindo-se, também, a prorrogação
por períodos iguais e sucessivos, devendo, no entanto, ser respeitado o limite imposto, que é de 60
meses (art. 57, II).
5.2 - Projeto básico
Na contratação de obras e serviços, faz-se presente, de forma primordial, a figura do projeto básico.
Trata-se de uma exigência estabelecida na Lei n. 8.666/93, que em diversos pontos a ele faz
referência direta ou indiretamente, por exemplo, ao conceituá-lo (art. 6º, XI) ou exigindo-o para
obras e serviços (art. 7º).
Assim, não resta dúvida de que a sua existência é uma determinação legal. Inclusive, quando
ausente, pode implicar na nulidade do processo (§ 6º, do art. 7º).
A título de exemplificação, o Tribunal de Contas da União, pela ausência de projeto básico, anulou
a licitação, já em fase de contratação, ordenando a elaboração de novo edital para a aquisição de
rede de computadores, com o projeto básico, renovando-se todo o certame licitatório. Pela ausência
de elemento essencial, o vício foi considerado insanável (Proc. n. 006.031/94.3).
Tal exigência, destaque-se, existe não só para serviços de engenharia, como sustentam alguns, mas
para toda e qualquer obra ou serviço. Esta é a interpretação adequada do art. 7º da Lei n. 8.666/93.
A título ilustrativo, citamos o projeto básico constante do Processo Licitatório n. 10/99,
Concorrência n. 01/99, realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, destinado à
contratação de empresa para prestação de serviços de limpeza, conservação, manutenção e reparos.
5.2.1 - Requisitos
Para a administração, é importante que o projeto básico atenda a certos requisitos, uma vez que
quando da realização de obras e serviços, os riscos para a administração são maiores que os
existentes nas compras, pois os contratos, em geral, obrigações de se fazer, prolongam-se no tempo.
Existem maiores riscos, inclusive, de haver a multiplicação dos custos, superando as previsões
iniciais.
Assim, justifica-se que a Lei Nacional de Licitações, tenha estabelecido, em seu art. 12, requisitos
próprios, cercados de maiores cautelas, para a contratação de obras e serviços, buscando evitar o
desperdício, contratações desnecessárias, precipitadas ou inexeqüíveis.
Obviamente, o conteúdo a ser exigido para este anexo do edital sofrerá modificações de acordo
com o que se pretende contratar, sendo tão mais completo quanto mais complexa for a obra ou
serviço em licitação.
A Lei eleva a questão relativa ao projeto básico a pormenores que ampliam de forma significativa
seu conteúdo. Antes era requisito para que apenas se definisse a obra ou serviço e se estimasse o
custo final e prazo de execução. Agora, acrescentou-se a necessidade de estudos técnicos que
garantam a viabilidade, o adequado tratamento de impacto ambiental, que avaliem o custo da obra e
também o método de execução.
O projeto básico deverá, assim, caracterizar plenamente o objeto a ser licitado, de forma a indicar
seu custo, o prazo de execução, sua viabilidade técnica, e as exigências para se adequar o impacto
ambiental da obra ou serviço, visando possibilitar a todos o mais amplo conhecimento sobre o
objeto licitado, desde a solução técnica pretendida até os tipos de materiais e serviços que serão, no
futuro, exigidos pelo órgão público, bem como garantir a regular execução – ainda que com
alterações mínimas no ambiente – evitando-se correções e aditamentos custosos.
Sem este documento básico, que deve ser aprovado pela autoridade competente, e no qual estejam
definidos a obra (ou serviço), a técnica exigida, os prazos, os custos e os materiais, não será
possível iniciar-se o procedimento licitatório.
O não-cumprimento deste requisito ou seu cumprimento de forma parcial é, sem qualquer dúvida, o
principal fator responsável pelas inúmeras irregularidades que ocorrem nas contratações do poder
público. Projetos básicos incompletos, vagos, deficientes e sem controle de qualidade induzem a
erros e gastos desnecessários pela administração, o que deve ser evitado.
5.2.2 - Como elaborar o projeto básico
Primeiro passo:
O § 2° do art. 7º, ao preceituar a necessidade do projeto básico, assim se expressa:
"As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente..." (o destaque é nosso).
Nas palavras de Marçal Justen Filho,
"será competente para aprovar o projeto básico a autoridade competente para determinar a
contratação da obra ou serviço a que tal projeto se refere"2.
Em conseqüência, o projeto básico tem como destinatário imediato a autoridade que irá aprová-lo.
Por isso, deverá conter os elementos suficientes para tal aprovação, demonstrando a viabilidade e
conveniência de sua execução. Deve evidenciar que os custos são compatíveis com as
disponibilidades financeiras (art.6º, IX, f); que todas as soluções técnicas possíveis foram cogitadas,
selecionando-se a mais conveniente (art. 6º, IX, a); que os prazos para execução foram
corretamente estimados (art. 6º, IX); que os reflexos sobre o meio ambiente foram sopesados (art.
12, VII).
Segundo passo:
O projeto básico deve descrever em detalhes o objeto do contrato, a obra ou serviço, que
atenderá às suas necessidades.
É isso, justamente, o que está preconizado no conceito apresentado no inc. IX do art. 6º
(orçamento detalhado do custo global):
"conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar a obra ou serviço...".
Daí, conclui-se que o projeto básico tem como função primeira caracterizar o que se pretende
contratar, evitando que o obtido não atenda ao que se quer, com conseqüente desperdício de
recursos. Ademais, também, é fato que, ao gerar dúvidas aos licitantes, o projeto básico
forçará que estes estabeleçam uma margem de segurança quando da apresentação de suas
propostas.
Essa margem de segurança implica maiores custos para a administração.
5.3 - Projeto executivo
É, na verdade, o detalhamento pormenorizado e completo do projeto básico licitado,
necessário e suficiente à execução completa da obra ou serviço. Estabelece a lei, como
novidade, a obediência às normas da ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas.
Poderá ser desenvolvido no decorrer da execução da obra ou do serviço, mediante aprovação
do responsável.
A diferença entre o projeto básico e o projeto executivo é a seguinte:
PROJETO BÁSICO PROJETO EXECUTIVO
| |
É O QUE FAZER É COMO FAZER
5.4 - Planilhas orçamentárias
Nas licitações de obras e serviços é de fundamental importância a decomposição do orçamento em
planilhas, uma vez que vai auxiliar a Comissão no julgamento das propostas e dificultar as
contratações inexeqüíveis.
Esta exigência está prevista no art. 7º, § 2º, II, do Estatuto Licitatório e complementa a
procedimentalização estabelecida nos dispositivos antecedentes.
Em decisão acerca da matéria, o Tribunal de Contas da União decidiu que, em obra, faz-se
necessária a existência de orçamento detalhado em planilha, que expresse a composição de todos os
seus custos unitários, à vista do contido no § 2º, II, do art. 7º da Lei de Licitação, concluindo não
ser necessária a entrega deste com o edital, bastando que seja apenso ao processo (Decisão n.
097/97, de 19/03/97, D.O.U. de 08/04/97).
6 - Da indicação de marcas ou aspectos sem similaridade
Consoante o art. 3º da Lei n. 8.666/93, o edital não pode conter cláusulas que comprometam,
restrinjam ou frustem o caráter competitivo do certame, vedada qualquer exigência que iniba a
participação de licitantes (art. 30, § 5º).
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União considerou válido o seguinte item editalício:
"nos itens que contiverem marca de fabricante, fica facultado aos interessados apresentarem
material similar".
Entende-se, entretanto, ser necessária a definição de parâmetros, estabelecendo com a máxima
clareza as especificações do produto em referência, de forma a evitar que se atribua ao conceito de
similar conotação demasiado elástica (o que dificultaria sobremaneira o julgamento pela
Comissão).
6.1 - Em caso de obras e serviços
Muitas vezes, o requisitante necessita de uma obra ou serviço que inclua em seu objeto o
fornecimento de bens e serviços com características especiais, o que implicará em uma restrição à
competitividade do certame.
Nesta hipótese, havendo a necessidade de contratação com as características especiais devidamente
indicadas, o requisitante deverá justificar tecnicamente tal fato. Isso será feito no projeto básico.
É importante destacar que o simples fato de ser caracterizado um produto a ser fornecido para uma
dada obra ou serviço pode resultar na eliminação de possíveis licitantes. Dessa forma, ao ser
realizada a especificação, permite-se até que sejam utilizados como referência os dados de um
produto específico (um standard), mas apenas no que for essencial ao resultado pretendido e com
aceitação de similares, atendendo ao princípio constitucional da isonomia – inc. XXI do art. 37 da
Constituição Federal, e ao § 5º do art. 7º da Lei n. 8.666/93, que estabelece:
"É vedada a realização de licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade ou de
marcas, características e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente
justificável, ou ainda quando o fornecimento de tais materiais e serviços for feito sob o regime de
administração contratada, previsto e discriminado no ato convocatório" (grifos nossos).
6.2 - Em caso de padronização
O processo de padronização, por levar à eleição de uma marca ou variedade de bem existente no
mercado, seria entendido como juridicamente inviável, dada a expressa vedação contida, nesse
sentido, no inc. I do art. 25 da Lei n. 8.666/93 e repetida, por exemplo, no § 5º do art. 7º, acima
transcrito. Entretanto, as proibições aí consignadas são apenas para as escolhas arbitrárias. A
vedação somente alcança a escolha pela escolha. De sorte que a eleição, por exemplo, de uma
marca será sempre válida quando se deseja:
a) dar continuidade a um dado serviço ou obra em que um produto de certa marca já tenha sido
empregado;
b) introduzir a padronização no serviço;
c) manter a padronização adotada;
d) atender as necessidades específicas do serviço ou obra que só podem ser satisfeitas com
vantagem se empregado produto de certa marca ou variedade.
Sendo efetiva, comprovadamente vantajosa, e em benefício da entidade compradora, não há óbice a
que esse ou aquele bem seja padronizado.
7 - Da padronização
7.1 - Princípio da padronização
As compras, estabelece o inc. I do art. 15 da Lei Federal n. 8.666/93, sempre que possível, devem
atender ao princípio da padronização, de sorte a compatibilizar as especificações técnicas e o
desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção e assistência técnica.
Padronizar significa igualar, uniformizar, estandardizar. Padronização, por sua vez, quer dizer:
adoção de um standard, um modelo.
Assim, deve a administração pública, em todos os negócios para aquisição de bens, observar as
regras que levam à adoção de um standard, ou padrão, que, vantajosamente, possa satisfazer as
necessidades de suas atividades. As compras, portanto, não devem ser simplesmente executadas,
mas planejadas e decididas antes de sua realização segundo esse princípio e as finalidades do
interesse público que se quer alcançar. Sendo possível a padronização, dela não pode escapar a
entidade compradora (art. 15, caput, da Lei n. 8.666/93). Entretanto, deve-se adotá-la somente
quando oferecer real interesse para os serviços públicos. Sua adoção não deve ficar ao alvedrio do
administrador, e a falta de comprovação das vantagens pode ensejar a sua anulação administrativa e
a responsabilização do agente que a determinou.
O intuito da padronização é o de evitar aquisições de bens diferentes nos seus elementos
componentes, na qualidade, na produtividade e na durabilidade, com implicações diretas e
imediatas no estoque, na manutenção, na assistência técnica, nos custos, no controle e na atividade
administrativa. Cumpre registrar, todavia, que a padronização implantada deve permanecer
enquanto não superada por vantagens diversas, novas, tudo tendo em conta o interesse do serviço
público.
7.2 - Como adotar a padronização
Primeiro passo
A condução do processo administrativo de padronização é realizada por uma Comissão de
Padronização, a ser instituída por ato da autoridade competente e veiculado por portaria. Esse ato
também enuncia sua finalidade, seus poderes e prazo para a conclusão do processo que lhe deu
origem. Dadas as finalidades a que se destina, seus membros, normalmente três, devem ter
habilitação profissional compatível com a finalidade da Comissão que integram. Tal Comissão
pode ser assessorada por técnicos e peritos na área em que se pretende a padronização.
Segundo passo
A padronização deve ser objeto de competente processo administrativo, aberto e instruído com toda
a transparência possível e conduzido por uma Comissão de alto nível. Tudo o que for importante
para a entidade compradora se ver convencida da vantagem da estandardização e para escolher,
técnica e fundamentada, o bem ou produto-padrão de seu interesse, que melhor atenda às
necessidades do serviço público, como os estudos, laudos, perícias, pareceres técnicos, atestados,
relatórios de experiências e testemunhos, deve fazer parte da instrução desse processo.
Nada impede, até será útil, que a instrução também contenha informações sobre os vários produtos
similares ao que se quer ter como padrão em razão da necessidade do serviço ou da qualidade que
se quer obter, existentes no mercado, de modo a se poder comparar as vantagens e desvantagens de
cada um.
O processo de padronização, nada tem de contencioso, de sorte que não se pode permitir que os
vários produtores ou comerciantes de bens tenham acesso às informações nele constantes, ou uma
participação efetiva na defesa de seus produtos, bem como na contestação dos que lhe são
similares, devendo o sigilo preservar os estudos da Comissão.
Terceiro passo
Encerrada a instrução do processo administrativo de padronização, cabe à Comissão analisar o
conjunto de elementos instrutivos trazidos para o processo e, em função deles, oferecer relatório em
que permaneçam devidamente demonstradas a possibilidade e a conveniência da padronização. No
relatório há que se definir bem o modelo tal qual a marca ou a indicação das características do
padrão próprio, conforme tenha sido o objetivo do processo administrativo de padronização. Com
esse relatório, em tese, está concluído o trabalho da Comissão, sem que isso signifique que o
padrão eleito está adotado na entidade compradora.
Quarto passo
O processo administrativo de padronização deve, imediatamente após o seu encerramento, ser
remetido à autoridade competente para promovê-la juridicamente. Recebido o processo, essa
autoridade examina-o por completo e sob todos os ângulos que possam prestigiar o interesse
público.
Nesse momento pode, conforme sua análise, decidir:
1. pelo acolhimento do relatório e conseqüente adoção do padrão eleito;
2. pela devolução do processo à Comissão de Padronização para que proceda a certa diligência que
entenda necessária ao seu convencimento ou decisão;
3. pelo arquivamento e conseqüentemente pela rejeição da padronização proposta.
Somente o primeiro comportamento exige a devida fundamentação por parte da autoridade
competente. Essa não precisa ser de sua lavra. Basta, a esse título, que o ato jurídico de adoção
mencione, à vista do relatório, o que consta do presente processo, para se ter por devidamente
justificada a decisão. Se outra for a fundamentação ou se novas razões forem aduzidas, estas e
aquelas devem fazer parte do ato de acolhimento da padronização. Se for determinada, por essa
autoridade, certa diligência, cumprida esta e aditado, se for o caso, o relatório, o processo volta para
o novo exame e decisão dessa autoridade.
Quinto passo
O ato que decide pela padronização deve ser publicado para que possa produzir efeitos
externamente e para propiciar aos interessados em geral a sua apreciação e a possibilidade, se for o
caso, de defender seus direitos. Só depois dessa publicação a entidade compradora está em
condições de adquirir o bem padronizado. Observe-se que esse ato jurídico, quase sempre
administrativo (pode ser lei) de acolhimento da padronização, deve ser veiculado por portaria em
cujo preâmbulo deverão constar, necessariamente, os motivos e os considerandos que
substancialmente justificam a medida. Somente após a publicação desse ato, a entidade interessada
na padronização pode promover a aquisição do bem padronizado. Se a aquisição for mediante
prévia licitação, o edital deve claramente indicar a marca e o modelo do bem desejado, informando
que o mesmo foi padronizado nos termos da portaria, evitando com isso a interposição de recursos
ou impugnações.
A título ilustrativo, apresentamos o seguinte exemplo3:
Aquisição de veículo por padronização
Objeto: veículo para transportar servidores.
Qualificação: veículo seguro, confortável, econômico, custo razoável, utilizável em estradas de
terra.
Quem vai utilizar: servidores da área de fiscalização do órgão.
Memorando: deverá ser feito um memorando pelo Chefe do Setor de Transportes, historiando os
fatos, explicando o propósito para aquela padronização, tendo em vista a segurança, o conforto,
custo de manutenção e outras razões pertinentes.
Abertura do processo de padronização: a abertura do processo de padronização inicia-se com a
autorização pela autoridade competente, que designará uma Comissão de Padronização.
Comissão de Padronização: a Comissão de Padronização será integrada por elementos que
possam avaliar as necessidades do órgão, com relação ao veículo a ser padronizado: engenheiro,
usuários do veículo, motorista, entre outros.
Instrução do processo
1 – Solicitar de várias empresas montadoras ou vendedoras, folhetos constando as especificações
técnicas de veículos, de diversos tipos e marcas.
2 – Ouvir os usuários no tocante ao conforto; os motoristas, quanto ao desempenho geral (subidas,
estradas de terra, economia de combustível, conforto, visibilidade) e os mecânicos quanto ao custo
de manutenção, facilidade na reposição de peças.
3 – Tendo em vista as informações colhidas, a Comissão deverá elaborar relatório circunstanciado,
contendo a comparação entre cada marca e tipo de veículo. Tendo sido encontrado veículo que
atenda às necessidades do órgão, este será escolhido como o veículo padrão.
4 – O relatório da Comissão será encaminhado à autoridade superior, que aprovará ou, caso entenda
necessário, solicitará novas informações à Comissão de Padronização.
5 – Preenchidos satisfatoriamente todos os requisitos, a padronização será efetivada por meio de
Portaria, devidamente publicada no Órgão de Imprensa Oficial do Estado.
Estando em vigor a Portaria, sempre que o órgão necessitar adquirir um veículo deverá instaurar o
devido processo licitatório, tendo em vista o fato de que vários licitantes poderão fornecer o veículo
padronizado.
O processo de padronização pode ser, assim, sintetizado:
1. A padronização requer competente processo administrativo, que será instruído por uma
Comissão de Padronização, cujos trabalhos serão orientados pelos princípios da razoabilidade e
economicidade.
2. A escolha deverá ser embasada em estudos, laudos, perícias e pareceres técnicos que
demonstrem as vantagens econômicas e a plena satisfação do interesse público na eleição desse,
por assim dizer, modelo.
3. Os critérios informadores do processo de padronização devem ser objetivos, vedada a eleição ou
indicação das características do objeto a ser padronizado que se situe em seara subjetiva.
4. O laudo deve ser apreciado e aprovado pela autoridade superior, e a decretação da padronização,
publicada na Imprensa Oficial.
5. A regra é a padronização de características indispensáveis ao atendimento do interesse público.
A padronização de uma marca somente poderá ser adotada nos casos em que fique exaustivamente
comprovado que apenas um determinado produto, de uma certa marca, atende aos interesses da
administração pública, não afastando, contudo, a licitação.
8 - Do registro de preços
8.1 - Conceito
O sistema de registro de preços é um procedimento especial de licitação, que se efetiva por meio de
uma concorrência sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do
princípio da isonomia, para futura contratação pela administração.
No sistema de registro de preços, a principal diferença reside no objeto da licitação. Usualmente, a
licitação destina-se a selecionar um fornecedor e uma proposta para uma contratação específica, a
ser efetivada posteriormente pela administração. No registro de preços, a licitação destina-se a
selecionar fornecedor e proposta para contratações inespecíficas, seriadas, que poderão ser
realizadas durante um certo período, por repetidas vezes. A proposta selecionada fica à disposição
da administração que, se e quando desejar adquirir, valer-se-á dos preços registrados, tantas vezes
quantas o desejar (dentro dos limites estabelecidos no ato convocatório).
Cumpre ressaltar, por oportuno, que o sistema de registro de preços é comumente utilizado nas
hipóteses de compra.
8.2 - Como instituir o sistema de registro de preços
Primeiro passo: pesquisa de mercado
Antes do registro de preços, a que se refere o art. 15, II, da Lei n. 8.666/93, indispensável é que a
autoridade administrativa proceda à ampla pesquisa de mercado, fazendo contínuas coletas de
preços cujos resultados devem ser divulgados. Essas cautelas destinam-se a evitar o risco de preços
muito elevados serem objeto de registro.
É pressuposto de validade das contratações que os preços registrados sejam compatíveis com os
praticados no mercado. Pela sua divulgação, qualquer cidadão tem acesso aos preços adotados no
setor público, podendo tomar providências contra qualquer abuso. Se os preços de mercado forem
inferiores àqueles registrados, a administração deve revogar a licitação.
Segundo passo: realização de concorrência
A seleção das propostas far-se-á por meio de concorrência, exatamente por ser essa a modalidade
que garante a maior participação e, por conseguinte, a menos restritiva à competição. A licitação
será do tipo menor preço e o instrumento convocatório deverá definir, claramente, que a licitação
terá por objeto a elaboração de registro de preços, estabelecendo as condições a que se
subordinarão os interessados. Será indispensável a indicação precisa do objeto pretendido.
A administração deverá, ainda, determinar os padrões de qualidade, as quantidades máximas e
mínimas que poderão ser adquiridas nos períodos, assim como a ressalva de que, no período de
validade do registro de preço, a administração terá a faculdade de contratar ou não. Uma vez
decidida a contratar, as quantidades a serem adquiridas e a ocasião em que ocorrerá a aquisição
dependerão de suas conveniências.
Terceiro passo: regulamentação
O registro de preços será regulamentado por meio de portaria, fazendo-se necessário o
estabelecimento de um sistema de controle e atualização dos preços, informatizado, sempre que
possível, consoante o disposto nos §§ 3º e 5º do art. 15 da Lei n. 8.666/93.
8.3 - Vantagens
A adoção do sistema de registro de preços traz para a administração os seguintes benefícios:
• realização de uma só licitação para aquisição de um ou mais itens de material ou para contratação
de serviços e preços unitários;
• validade de um ano, independentemente da vigência do crédito orçamentário, período em que as
contratações podem ser realizadas diretamente do detentor do registro;
• permite manutenção de menores estoques, com a conseqüente redução de imobilização de capital,
custos de armazenagem e de perdas;
• redução de custos em distribuição, pois permite entregas diretas fornecedor/usuário consumidor;
• redução de prazos de aquisição;
• redução de custos decorrentes da realização de diversas licitações realizadas durante o ano;
• redução da possibilidade de contestações administrativas e judiciais das licitações;
• permite melhor administração dos contratos e do material e melhor conhecimento do
comportamento do mercado e dos preços praticados no âmbito da administração pública;
• melhor gestão dos recursos financeiros;
• serve de orientação aos órgãos e unidades da administração para fins de verificação de
conformidade dos preços em licitações.
8.4 - Conseqüências
Há duas conseqüências, pelo menos, da providência do registro de preços, uma para a
administração, outra para o beneficiário do registro. Relativamente à administração, esta não é
obrigada a celebrar os contratos que poderão advir dos preços registrados, porque, levando em
conta o interesse público, poderá utilizar-se de outros meios, desde que respeite a legislação em
vigor concernente às licitações públicas. Quanto ao beneficiário do registro, é-lhe assegurada a
preferência, em caso de empate ou igualdade de condições, nos termos do § 4º do art. 15 da Lei n.
8.666/93.
8.5 - Considerações finais
Ante o exposto, pode-se concluir que o sistema de registro de preços é procedimento sui generis da
licitação, porque a administração vincula-se, em termos, à proposta do licitante vencedor, na exata
medida em que, juridicamente, ele – o licitante – também se vincula.
Há no conjunto uma reciprocidade de obrigações que tanto flexibiliza o negócio como lhe dá
eficácia. Essa harmonia cria um eficiente sistema de equilíbrio.
Desse modo:
- a administração não está obrigada a comprar;
- o licitante tem o dever de garantir o preço, salvo supervenientes e comprovadas alterações dos
custos dos insumos;
- a administração não pode comprar de outro licitante que não seja aquele que ofereceu a melhor
proposta;
- o licitante tem a possibilidade de exonerar-se do compromisso assumido, na ocorrência de caso
fortuito ou força maior na forma preconizada, inclusive no § 2º do art. 13 do Decreto Federal n.
2.743/98, que regulamenta o sistema de registro de preços no âmbito da Administração Pública
Federal;
- qualquer cidadão é parte legítima para impugnação de preço, constante do quadro geral, por meio
de ação popular, em razão de incompatibilidade desse preço com o vigente no mercado.
9 - Do registro cadastral
9.1 - Conceito
Registros cadastrais são assentamentos que se fazem, nas repartições administrativas obrigadas a
licitar, dos interessados em contratar com o poder público segundo o ramo de suas atividades, para
fins de habilitação. Os registros cadastrais nada mais são do que verdadeiros bancos de dados, nos
quais a administração registra todas as informações pertinentes à habilitação dos interessados em
contratar com o poder público.
9.2 - Finalidade
A finalidade do registro é a de realizar, de forma antecipada, o assentamento e a avaliação das
informações jurídicas, fiscais, técnicas e econômico-financeiras dos interessados em participar da
licitação na modalidade tomada de preços, bem como permitir que, na modalidade convite, os não-
convidados, mediante a prova de estarem registrados, possam manifestar interesse com
antecedência e apresentar suas propostas. Portanto, como a licitação na modalidade tomada de
preços é circunscrita aos cadastrados, os interessados devem apresentar toda a documentação
exigida para esse fim e, após a análise dos diversos aspectos envolvidos e o atendimento das
condições impostas, recebem um documento que atesta a condição de inscrito no registro: o
certificado do registro cadastral.
9.3 - Entidades obrigadas a instituir o registro cadastral
Consoante se pode vislumbrar pelo contido no caput do art. 34 da Lei n. 8.666/93, devem instituir o
registro cadastral todas as entidades e órgãos da administração pública que realizem com
freqüência certames licitatórios.
9.4 - Como instituir o registro cadastral
Primeiro passo: sua regulamentação
Considerando-se que os atos praticados pela administração pública devem ser regidos pelo
princípio constitucional da legalidade, temos que o registro cadastral deve, primeiramente, ser
instituído mediante regulamento, o qual deverá ser amplamente divulgado e ficar permanentemente
aberto aos interessados (cf. § 1º do art. 34 da Lei de Licitações).
Nesse ato, a administração pública deve estabelecer todos os requisitos e normas para o
cadastramento e sua renovação.
Assim sendo, temos que o ato instituidor do registro cadastral deve, em rigor, estabelecer:
1) a documentação a ser apresentada pelos interessados em obter o cadastro;
2) o prazo em que o pedido de cadastramento será analisado;
3) a divisão por ramos de atividade, a subdivisão em grupos de conformidade com a capacidade
técnica e econômica dos interessados;
4) as regras para a renovação do cadastro;
5) que o cadastro fique permanentemente aberto a qualquer interessado;
6) a disciplina dos recursos administrativos.
Enfim, a administração pública deverá disciplinar todo o trâmite para análise e deferimento do
registro cadastral, bem como para sua renovação, em regulamento próprio.
Conseqüentemente, temos que os dispositivos da Lei n. 8.666/93 sobre registro cadastral não são
auto-aplicáveis e dependem, pois, de regulamentação expressa de cada entidade ou órgão licitador.
Segundo passo: organização do registro cadastral
Como se infere do disposto no art. 36 da Lei n. 8.666/93, o cadastro não é genérico, mas sim
específico. A Lei determina que os inscritos no registro cadastral sejam idificados por categorias,
segundo sua especialização, e subdivididos em grupos de acordo com sua qualificação técnica e
econômica.
Atente-se para o fato de que a Lei determina que o registro cadastral seja atualizado ao menos uma
vez por ano (cf. § 1º do art.34) ou seja, os cadastrados devem manter seus registros atualizados,
devendo providenciar sua atualização toda vez que venham a ocorrer modificações nos
assentamentos constantes do registro cadastral. Em resumo, o registro cadastral é dinâmico.
Ao estruturar o registro cadastral, a administração pública deve atentar para o fato de que ele deve
corresponder às suas reais necessidades e que os dados constantes do certificado de registro
cadastral devem refletir as reais condições do cadastrado.
Terceiro passo: Comissão de Cadastramento
À vista do art. 51, caput , e seu § 2º, da Lei n. 8.666/93, tem-se que o pedido de inscrição no
registro cadastral deve ser processado e julgado por uma Comissão de Cadastramento, a qual será
integrada por, no mínimo, três profissionais legalmente habilitados, no caso de obras, serviços ou
aquisição de equipamentos. Porém, considerando-se o fato de que será esta Comissão que irá
operacionalizar o registro cadastral, mister se faz registrar que suas atribuições não se restringem à
análise da documentação dos interessados na obtenção do certificado de registro cadastral. À
Comissão de Cadastramento poderão ser outorgadas outras atribuições administrativas; tudo vai
depender do que estiver estatuído nas normas instituidoras do registro cadastral. Assim, em rigor,
poderão ser-lhe atribuídas as seguintes funções:
a) elaborar as regras para o cadastramento (emitir o regulamento que será rigorosamente observado
pela própria Comissão e também pelos interessados em obter o certificado de registro cadastral);
b) atualizar o cadastro, pelo menos uma vez por ano;
c) promover ampla publicidade e divulgação do cadastro;
d) anotar a atuação nos contratos firmados do cadastrado contratado;
e) alterar, suspender ou cancelar, quando e conforme seja o caso, o registro cadastral dos
fornecedores nele inscritos;
f) analisar e julgar o recurso previsto no art. 109, I, d , da Lei n. 8.666/93;
g) assessorar a Comissão de Licitação em questões pertinentes ao registro cadastral, esclarecendo
inclusive o conteúdo dos certificados de registro cadastral;
h) efetuar as alterações no regulamento do registro cadastral, que se fizerem necessárias em função
de sua evolução, promovendo a inclusão de novas categorias, grupos e subgrupos, ou eliminando
ou simplificando a sua estrutura.
Devido às suas atribuições, tem-se que os membros da Comissão de Cadastramento devem ser
qualificados, seja em razão da sua escolaridade, ou da sua experiência profissional. Saliente-se que
tais membros devem ser aptos a proceder à análise da documentação referente ao cadastramento,
em suma, devem ter conhecimentos específicos, dentro de cada aspecto a ser analisado no registro
cadastral (habilitação jurídica, regularidade fiscal, capacidade técnica e econômica).
Contudo, salientamos que os membros da Comissão de Cadastramento não necessitam ser
especialistas, de tal forma que estejam aptos a analisar toda e qualquer questão porventura surgida
acerca dos documentos referentes ao cadastramento. Devem ter conhecimentos básicos que lhes
possibilitem vislumbrar a solução de toda e qualquer questão havida durante a análise de um pedido
de inscrição no registro cadastral, conhecimentos que não afastam a possibilidade da Comissão ser
assessorada por técnicos especialistas em determinadas áreas técnicas (engenharia, contabilidade,
economia, etc.), quando a questão enfrentada refugir ao domínio de seus conhecimentos.
9.5 - Observações acerca do registro cadastral
a) O art. 37 da Lei n. 8.666/93 determina que, a qualquer tempo, o registro do inscrito poderá ser
alterado, suspenso ou cancelado, o que não obsta a que o interessado solicite, a qualquer momento,
a atualização das informações constantes nos assentamentos do registro cadastral em função das
modificações ocorridas.
b) A Lei assegura o direito de interpor recurso administrativo nos casos de indeferimento do pedido
de inscrição no registro cadastral, sua alteração ou cancelamento (cf. art. 109, I, d). Registre-se que,
em tais circunstâncias, a Lei não impôs a obrigatoriedade de publicação da intimação na Imprensa
Oficial. Apesar dela ter sido silente com relação a esse aspecto, entendemos que nada impede que a
intimação seja feita por meio da publicação, visando não só o interesse do administrado, mas,
sobretudo, o resguardo da própria administração.
c) A prova de inscrição no registro cadastral se dá mediante a apresentação do certificado de
registro cadastral dentro de seu prazo de validade (cf. § 1º do art. 36 da Lei de Licitações).
d) Ao proceder ao cadastramento, a administração pública procede à aferição das condições
genéricas do direito de licitar, em um momento prévio, à realização do certame licitatório
propriamente dito. Em outras palavras, temos que o cadastramento independe da existência de um
certame licitatório em concreto.
e) O registro cadastral deve ficar permanentemente aberto, a todo e qualquer interessado.
Assim, à vista de tudo o que foi aqui exposto, temos que:
I O registro cadastral constitui, na realidade, um verdadeiro banco de dados que contém todas as
informações pertinentes à habilitação dos interessados em contratar com o poder público.
II Sua finalidade principal é agilizar o processamento do julgamento das licitações, através da
simplificação da análise da fase de habilitação.
III O cadastramento não exonera o licitante de comprovar sua habilitação específica diante das
peculiaridades da licitação a que pretende concorrer. Resumindo, o CRC não substitui toda a
documentação pertinente aos arts. 28 a 31 da Lei n. 8.666/93; a administração pública, quando da
realização da licitação, deve exigir a comprovação dos aspectos aludidos nos incisos III e IV do art.
29, bem como dos demais aspectos pertinentes à capacidade técnica e econômica do licitante, que
não tenham sido analisados quando do cadastramento, por estarem diretamente relacionados com o
objeto da licitação.
IV A autoridade responsável pelo processamento dos pedidos de inscrição e atualização do registro
cadastral é a Comissão de Licitação, caso não tenha sido constituída outra específica para essa
finalidade.
V O registro cadastral deve ser dinâmico, deve conter informações sempre atualizadas da situação
referente à habilitação de seus inscritos, ou seja, deve sempre refletir as reais condições de
habilitação dos interessados em contratar com o poder público.
VI As entidades e órgãos que realizam certames licitatórios com freqüência devem instituir e
manter registros cadastrais próprios. Contudo, isso não impede que referidas entidades e órgãos
venham a aceitar a apresentação de registros cadastrais expedidos pelos demais órgãos ou entidades
da administração pública, desde que admitida essa hipótese expressamente no instrumento
convocatório da licitação.
VII O registro cadastral deve ser, obrigatoriamente, regulamentado. A estrutura técnica do registro
será variável, segundo as peculiaridades regionais do órgão ou entidade instituidora.
10 - Das distinções entre o sistema de registro de preços e o registro cadastral
Pouco há em comum entre o sistema de registro de preços e o registro cadastral além da palavra
registro, como se observa:
REGISTRO DE PREÇOS REGISTRO CADASTRAL a) constitui um ciclo completo
de licitação;
b) validade não superior a um
ano;
c) sua adoção é facultativa;
d) prevê, além da apresentação dos documentos de habilitação e
qualificação, a apreciação do
preço do produto;
e) constitui uma verdadeira
licitação.
a) visa apenas à fase de
habilitação;
b) validade igualmente não
superior a um ano;
c) também é facultativo;
d) exige apenas a apresentação
dos documentos de habilitação
jurídica e qualificação técnica do
licitante;
e) subsidia uma licitação futura.
Cumpre ressaltar, por oportuno, que o sistema de registro de preços vem sendo empregado, com
bastante êxito, pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, por meio do Decreto n. 8.322/95. E no
tocante ao registro cadastral destaca-se a sua implantação pela Secretaria de Estado de Recursos
Humanos e Administração do Estado de Minas Gerais, por meio do Decreto n. 39.426/98,
largamente utilizado pela Administração Pública Estadual.
11 - Da dispensa e inexigibilidade de licitação
A regra para a administração pública é a de realização de procedimento licitatório, pelo qual ela
poderá escolher o negócio que lhe será mais vantajoso, dentro das regras da eleição por ela mesma
dispostas, dando igual oportunidade a todos os particulares interessados em oferecer seus bens e
serviços ao Estado. Quando a todos os particulares, sem distinção, é dada a oportunidade de
contratar com a administração, restam respeitados os princípios da isonomia e da impessoalidade.
Quando a administração pública escolhe, dentre todas as propostas que recebe dos particulares,
aquela que melhor atingirá o cumprimento de sua vontade, com a indispensável verificação da
maior vantagem que auferirá nessa escolha, está respeitado o princípio da moralidade.
Como toda regra, esta também comporta exceção, ou seja, excepciona-se a obrigatoriedade da
realização de procedimento licitatório quando, por definição do texto legal, o ajuste pretendido pela
administração se inserir nas hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação.
Atente-se, todavia, para o art. 89 da Lei n. 8.666/93, que determina ser crime dispensar ou inexigir
licitação fora das hipóteses legais.
NÃO HÁ LICITAÇÃO NAS HIPÓTESES
Licitação dispensada art. 17, I, II, § 2º e § 4º Licitação dispensável art. 24, I a XXIV
Licitação inexigível art. 25, I a III
11.1 - Dispensa de licitação
A dispensa de licitação verifica-se em situações em que, embora viável competição entre
particulares, a licitação afigura-se objetivamente inconveniente ao interesse público. A licitação
envolve uma relação de custos e benefícios. Muitas vezes, sabe-se de antemão que tal relação será
desequilibrada. Os custos necessários à licitação ultrapassarão benefícios que dela poderão advir.
Logo, o procedimento licitatório acarretará o sacrifício do interesse público. Assim, apesar de no
campo fático ser viável a competição, pela existência de vários particulares que poderiam ofertar o
bem ou serviço, optou o legislador por permitir que, nos casos arrolados, e tão-somente nesses
casos, a administração contrate de forma direta com terceiros, sem abrir o campo de competição
entre aqueles que, em tese, poderiam fornecer os mesmos bens ou prestar os mesmos serviços.
A invocação ao interesse público não afasta a relevância ao tratamento igualitário a todos os
administrados. Não há como justificar, frente ao interesse público e ao princípio da isonomia, que a
administração efetive contratação abusiva.
Cumpre ressaltar, por oportuno, a distinção entre licitação dispensada e licitação dispensável. A
primeira hipótese ocorre sempre quando a situação se enquadrar na previsão legal, estabelecida no
art. 17, I e II, §§ 2º e 4º, da Lei Nacional de Licitação. No tocante à licitação dispensável, a mesma
só poderá ser argüida nas hipóteses previstas no art. 24, I a XX, devendo, ainda, a autoridade
contratante, com base em seu poder discricionário, demonstrar que a licitação, se realizada, afigura-
se inconveniente ao interesse público.
Destacam-se, ainda, os limites estabelecidos pelo art. 24 da Lei n. 8.666/93 para a possibilidade de
dispensa do procedimento licitatório a seguir discriminados:
- para obras e serviços de engenharia: até R$15.000,00 (quinze mil reais);
- para outros serviços, compras e alienações: até R$8.000,00 (oito mil reais).
11.2 - Inexigibilidade de licitação
Diferentemente da dispensa (pela qual o legislador isenta a administração de licitar, quer pelo valor
do bem a ser contratado, quer em razão de uma situação de excepcionalidade momentânea, quer em
razão das características próprias da pessoa a ser contratada), a inexigibilidade de licitação se
define pela inviabilidade de competição, que significa ausência de opção ou alternativa para a
administração pública. Sempre que existir uma única pessoa ou um único objeto em condições de
satisfazer o interesse público, a licitação representaria uma formalidade inútil, cujo resultado seria
previsível de antemão.
Mas a inexigibilidade também poderá ser caracterizada em situações de pluralidade de particulares
em condições de atender ao interesse público. Há casos em que o interesse público exige que a
administração pública formule proposta de contratação, dirigida a um particular que, por suas
aptidões, cumprirá de modo mais satisfatório o contrato.
Nesse sentido, as hipóteses de inexigibilidade estão previstas, exemplificativamente, pelo
legislador, no art. 25 da Lei n. 8.666/93, o que corresponde a afirmar que outras, não textualmente
indicadas, poderão ocorrer no mundo fático quando comprovadamente se estiver diante da
inviabilidade de competição, quer pela singularidade do objeto pretendido pela administração, quer
pela singularidade do contratado a fornecer o bem ou prestar o serviço.
11.3 - Formalização do processo de dispensa ou inexigibilidade
Estabelece o art. 26 que os processos de dispensa e inexigibilidade contenham os seguintes
elementos:
I caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa;
II razões da escolha;
III justificativa do preço;
IV documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.
O ato administrativo deve revestir-se de motivos sérios, exatos e lícitos.
Sugere-se, pois, a formalização documental que se segue:
a) em processo administrativo próprio, contendo os elementos necessários à demonstração relativa
aos atos praticados pela autoridade competente (art. 24 e 25);
b) documentação relativa aos atos praticados pela autoridade competente (art. 26);
c) parecer jurídico prévio (inciso VI, do art. 38);
d) pesquisa de mercado por meio da apresentação de três orçamentos obtidos com fornecedores
(art. 10, V, da Lei n. 8.429/92, e § 2° do art. 25 da Lei n. 8.666/93);
e) projeto básico em caso de obras e serviços de engenharia (art. 7°);
f) ato de reconhecimento (art. 26), sendo que o extrato da publicação deve ser juntado a posteriori;
g) comprovação de regularidade fiscal junto ao FGTS e à Seguridade Social, se for o caso (Leis n.
8.036/90, n. 8.212/92, n. 9.012/95 e n. 9.032/95, arts. 2° e 4°);
h) termo de contrato, incluindo a respectiva proposta (art. 54, § 2°) na hipótese de ser obrigatória a
avença (art. 62), e garantia do cumprimento do art. 13, § 3°, no caso específico.
O Tribunal de Contas da União recomenda a adoção de medidas cautelares visando assegurar a
veracidade das declarações prestadas pelos órgãos e entidades emitentes, no caso de atestados de
exclusividade de fornecimento de materiais, equipamentos ou gêneros (Decisão 047/95, de
15/02/95, DOU de 01/03/95).
No que se refere à comprovação dos preços correntes no mercado, a despeito de não haver
disposição expressa na Lei n. 8.666/93 em relação ao processo de dispensa e inexigibilidade, que
determine a obrigatoriedade de três orçamentos, tal medida é de todo conveniente, uma vez que se
trata de prática administrativa, amplamente defendida pela doutrina3 e adotada para melhor
expressar a média de preços praticados no mercado. Ademais, o aspecto econômico de qualquer
relação contratual pública deverá ser efetivamente demonstrado a fim de que o princípio da
economicidade seja alcançado.
Ante o exposto, o comando normativo supracitado demonstra que tais ocorrências (dispensa/
inexigibilidade) não são sinônimos de isenção de um procedimento absolutamente formal que deve
ser seguido pela administração, sob pena de nulidade dos atos praticados.
12 - Conclusão
Podemos, pois, enunciar sinteticamente as conclusões seguintes:
1) A licitação consiste em um procedimento administrativo geral e impessoal, que antecede a
celebração dos contratos firmados pela administração pública, com a finalidade de selecionar a
proposta mais vantajosa dentro de critérios objetivos. Presidem-na, além dos princípios vetoriais do
instituto, assentados na legislação infraconstitucional, os princípios constitucionais da igualdade,
moralidade, impessoalidade, motivação e eficiência.
2) A eficaz atuação da fase interna é de suma importância para o êxito da fase externa da licitação.
3) Não resta dúvida de que o estabelecimento de um fluxo administrativo, planejado e eficiente,
garantirá o suporte necessário à agilização e otimização do procedimento licitatório.
4) A partir da Lei n. 8.666/93, observa-se um aumento significativo da importância do papel do
cidadão no controle do procedimento licitatório, permitindo seu acompanhamento e
questionamento em ambas as fases, interna e externa; é o que se infere das seguintes disposições
legais: qualquer cidadão poderá acompanhar o desenvolvimento do procedimento licitatório (art.
4º); requerer à administração os quantitativos e preços unitários de obras executadas (arts. 7º e 8º);
ser parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral, em razão de incompatibilidade
desse com o preço vigente de mercado (art. 15, § 6º); ser parte legítima para impugnar edital de
licitação por irregularidade (art. 41, § 1º); qualquer interessado tem acesso e direito a todas as
informações pertinentes ao processo licitatório, e a se manifestar em audiência pública (art. 39);
qualquer pessoa poderá provocar a iniciativa do Ministério Público para os efeitos da Lei (art.
101); qualquer licitante, contratado, pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal de
Contas da União (art. 113, § 1º; Lei n. 8.429/92, art. 14; e Lei n. 8.443/92, art. 53).
5) A Lei por si só não cria no indivíduo o comportamento adequado, é preciso construir uma
consciência e uma internalização de valores, conceitos e concepções, posto que a cidadania
depende desta aprofundada compreensão dos princípios.
Assim, para a consecução de tais premissas, primordiais para o resguardo do interesse público, os
trabalhos desenvolvidos pela Comissão de Licitação mostraram que a implantação de um cadastro
de materiais, centralizado , responsável pela especificação e atualização dos dados de todos os
produtos utilizados pelas diversas áreas do órgão, como por exemplo, os de consumo, de
informática, elétrico, hidráulico, como também os de uso ambulatorial, médico e odontológico, é
imprescindível para a correta especificação do objeto a ser licitado.
Frise-se, ainda, a necessidade da instituição de processo de padronização de forma a
compatibilizarem-se as especificações técnicas e o desempenho das atividades do órgão.
A implantação do sistema de registro de preços visa reduzir o número de licitações, o nível de
imobilização de capital, os custos de armazenagem e os prazos de aquisição dos bens, bem como a
instituição do registro cadastral que permitirá a agilização do processamento do julgamento das
licitações por meio da simplificação da análise da fase de habilitação.
Por fim, cumpre ressaltar a necessidade de se observar a estrita formalização dos processos de
dispensa e inexigibilidade de licitação, eis que se tratam de exceções à regra de licitar.
13 - Bibliografia
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ed. São Paulo: Max Limonad, 1997.
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JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitação e contratos administrativos. 4a ed. Rio
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MIQUELOTO, Simone. Da vigência e da prorrogação dos contratos por prazo certo. Informativo
Licitações e Contratos. Curitiba: Zênite, n.63, p. 363-369, maio. 1999.
MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas licitações e contratos. 6a ed. Belo Horizonte: Del Rey,
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MUKAI, Toshio. Estatutos jurídicos de licitações e contratos administrativos. 2a ed. São Paulo:
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NÓBREGA, Airton Rocha. O planejamento da licitação. Informativo Licitações e Contratos.
Curitiba: Zênite, n.58, p.1.048-1.053, dez.1998.
Notas
* Orientações práticas para a execução da fase interna do procedimento licitatório – trabalho
elaborado pela Comissão Permanente de Licitação do Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais, período de 1999/2000.
1 Estatutos jurídicos de licitações e contratos administrativos. 2a ed. São Paulo: Saraiva, 1990,
p.54.
2 Comentários à Lei de Licitações e contratos administrativos. 4a ed. Rio de Janeiro: Aide, p. 59,
1996.
3 Conforme palestra proferida pelo prof. Diógenes Gasparini no IV Ciclo Nacional de Conferências
e Debates sobre Temas de Administração Pública, realizado pela empresa Zênite, no período de 11
a 14/11/97, em Foz do Iguaçu – PR.
