Revista SÍNTESE Responsabilidade Pública #01

Revista SÍNTESE Responsabilidade

Pública

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CARTA DO EDITORCARTA DO EDITOR

É com grande satisfação que apresentamos a Revista SÍNTESE Responsabilidade Pública. O lançamento desta nova revista é o resultado do grande investimento feito pela SÍNTESE em produtos voltados para o segmento governamental, destinados para os agentes públicos em todas as esferas de atuação e com as mais diversas atribuições, os operadores do Direito, militantes e estudiosos de Responsabilidade Civil, Fiscal, Penal e Administrati-va do Estado e seus agentes, Improbidade Administrativa, Controle Interno e Externo da Administração Pública, e para toda a comunidade acadêmica brasileira.

A Revista publica os mais recentes artigos sobre assuntos relacionados à Responsabi-lidade Pública, jurisprudência dos Tribunais Regionais, Superiores e de Contas sobre temas correlatos, além de pareceres, comentários jurisprudencia is e orientações práticas.

Nesta primeira edição, destacamos o artigo “Despesas Impróprias para os Municí-pios”, elaborado em parceria por Ivan Barbosa Rigolin e Gina Copola, ambos advogados militantes em Direito Administrativo, autores de diversos livros e artigos sobre temas relacio-nados, e que aborda quais as despesas que os entes da federação, em especial os Muni-cípios, podem realizar sem correr riscos, bem como quais delas recomenda-se evitar pela natureza temerária e pelo consequente risco de desaprovação pelos Tribunais de Contas.

Além disso, na Parte Geral reunimos outros excelentes artigos elaborados por: Adriano Jannuzzi Moreira, Hidemberg Alves da Frota, Ives Gandra da Silva Martins, Julio Pinheiro Faro Homem de Siqueira, Lucas Rister de Sousa Lima e Thiago Rebellato Zorzeto.

Confira, ainda, o ementário administrativo (referente aos Tribunais de Contas) e judicial (congrega ementas emanadas pelos Tribunais Regionais, de Justiça e Superiores pátrios), ambos com valor agregado elaborado pela Equipe Editorial Síntese, tais como: comentários, transcrições, remissões, etc.

Na Parte Especial, veja, na Seção Em Poucas Palavras, uma breve exposição do advo-gado, parecerista e escritor jurídico Hélio Apoliano sobre a responsabilidade do ente federa-tivo por omissão na recuperação de via pública realizada por particular.

Vale a pena conferir, na Parte Prática desta edição, o modelo de Termo Circunstan-ciado Administrativo (TCA), procedimento instituído pela Controladoria Geral da União, por meio da Instrução Normativa nº 4/2009, a ser usado para a rápida reposição ou reparação de bem público de pequeno valor danificado ou extraviado por culpa do servidor público que o detinha; e também a Opinião Legal do Professor Ives Gandra sobre questão que envolve o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por fim, veja a seção denominada “Aconteceu”, que consolida as principais notícias e normas relacionadas à Responsabilidade Pública publicadas no período.

Aproveite esse rico conteúdo e tenha uma ótima leitura!!!

Maria Liliana C. V. PolidoDiretora Editorial

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SUMÁRIOSUMÁRIO

DESTAQUE DA EDIÇÃO

Despesas Impróprias para os MunicípiosIvan Barbosa Rigolin e Gina Copola ..................................................................................................................................................................................................................7

PARTE GERAL

Doutrinas

1. A Disregard Doctrine e a Administração PúblicaJulio Pinheiro Faro Homem de Siqueira ......................................................................................................................................................................................................19

2. Responsabilidade Civil por Omissão LegislativaAdriano Jannuzzi Moreira .....................................................................................................................................................................................................................................30

3. Os Limites de Atuação do Poder Judiciário na Área de SaúdeLucas Rister de Sousa Lima e Thiago Rebellato Zorzeto ...................................................................................................................................................................41

4. Considerações sobre a Infração Administrativa Continuada e os Sistemas do Conhecimento do Ato e da Consumação do AtoHidemberg Alves da Frota ...................................................................................................................................................................................................................................49

Jurisprudência AdministrativaACÓRDÃOS NA ÍNTEGRA 1. Tribunal de Contas da União ..............................................................................................................................................................................................................................66

2. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais ......................................................................................................................................................................................95

3. Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul ....................................................................................................................................................................... 104

4. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo .......................................................................................................................................................................................... 112

EMENTÁRIO ADMINISTRATIVO

1. Ementário de Jurisprudência Administrativa ........................................................................................................................................................................................ 116

Jurisprudência JudicialACÓRDÃOS NA ÍNTEGRA 1. Superior Tribunal de Justiça ............................................................................................................................................................................................................................. 139

2. Tribunal Regional Federal da 2ª Região .................................................................................................................................................................................................... 144




6. Tribunal de Justiça de Minas Gerais ............................................................................................................................................................................................................ 167

EMENTÁRIO JUDICIAL

1. Ementário de Jurisprudência Judicial ........................................................................................................................................................................................................ 172

PARTE ESPECIAL

Em Poucas Palavras

1. Responsabilidade do Ente Federativo por Omissão na Recuperação de Via Pública Realizada por ParticularHélio Apoliano ......................................................................................................................................................................................................................................................... 214

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PARTE PRÁTICA

Parecer

1. Inteligência do Artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) – Estímulos sem Impacto Orçamentário Não São pelo Dispositivo Abrangidos – Opinião LegalIves Gandra da Silva Martins ............................................................................................................................................................................................................................ 217

Modelos2. Termo Circunstanciado Administrativo (TCA) ...................................................................................................................................................................................... 225

ACONTECEU

Normas do Período1. Normas do Período ............................................................................................................................................................................................................................................... 230

Notícias do Período1. Notícias do Período ............................................................................................................................................................................................................................................... 232

ÍNDICE ALFABÉTICO E REMISSIVO ............................................................................................................................................................................................................ 241

NORMAS EDITORIAIS PARA ENVIO DE ARTIGOS ....................................................................................................................................................................... 248

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DESTAQUE DA EDIÇÃODESTAQUE DA EDIÇÃO

Despesas Impróprias para os Municípios

IVAN BARBOSA RIGOLINAdvogado em São Paulo.

GINA COPOLAAdvogada Militante em Direito Administrativo, Pós-Graduada em Direito Administrativo

pela UNIFMU. Autora dos livros Elementos de Direito Ambiental (Rio de Janeiro, 2003), Desestatização e Terceirização (São Paulo, 2006), A Lei dos Crimes Ambientais Comentada

Artigo por Artigo (Minas Gerais, 2008) e de diversos artigos sobre temas de Direito Administrativo e Ambiental

I – Um tema sempre palpitante para os Municípios, de seu imediato interesse desde o raiar do primeiro dia do ano até o crepúsculo do último, é o relativo à licitude das suas des-pesas, ou seja, saber que despesas pode diu-turnamente realizar, em oposição àquelas que não pode nunca, ou ao menos não deve por temerárias face à sua natureza.

Naturalmente não são apenas os Muni-cípios que padecem dessa permanente incer-teza sobre a legitimidade das suas despesas, porém são apenas os Municípios que humil-demente procuram orientação, como elo mais frágil da corrente, aquele que sempre arreben-ta ao lado dos que resistem.

Não se deve alimentar pretensão al-guma de que os Estados, o Distrito Federal e a União, com suas estruturas gigantescas e imensamente complexas, deem ouvido al-guma vez a manifestações doutrinárias – ao menos as externadas em artigos, pois que os livros já tiveram efeito surpreendente, sobre-tudo na União.

Os Municípios, entretanto – porque a corda invariavelmente arrebenta no ponto

mais fraco –, são bastante receptivos e aten-tos a quem se disponha a orientá-los e lhes indicar o resultado de sendas já trilhadas por outros, cientes de que vale ouro líquido o rela-to da experiência alheia. Assim, naturalmente o que aqui estiver consignado vale para todas as esferas de governo1.

A preocupação, mais que evidente, é com os Tribunais de Contas no apreciar as contas municipais. Este artigo apenas rela-ciona algumas frequentes despesas pratica-das pelos Municípios, tendo como fonte os apontamentos constantes com frequência dos relatórios das auditorias e fiscalizações sobre as contas anuais, tanto do Executivo quanto do Legislativo municipais, na expe-riência profissional de defesa dessas comu-nidades junto aos mesmos TCEs.

Com todo efeito, não pode haver fonte mais fidedigna nem mais real e ime-diata sobre o que se pode entender como irregularidades nas contas públicas, ao me-nos para um início de análise. Muita vez, os apontamentos dos relatórios iniciais são revertidos com boa defesa, mas também amiúde, conforme cada caso, ensejam a

1 Mas quem deve se cuidar, reitere-se à exaustão, são os Municípios.

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PARTE GERAL – DoutrinaPARTE GERAL – Doutrina

A Disregard Doctrine e a Administração Pública

JULIO PINHEIRO FARO HOMEM DE SIQUEIRAMestrando em Direitos e Garantias Fundamentais

pela FDV, Secretário-Geral da Academia Brasileira de Direitos Humanos (ABDH), Advogado.

RESUMO: O artigo analisa a possibilidade de se aplicar a disregard doctrine em face da Administração Pública, para responsabilizar diretamente o servidor público pela prática de condutas em prejuízo da sociedade.

PALAVRAS-CHAVE: Responsabilidade civil da Administração Pública; disregard doctrine; servidor público.

SUMÁRIO: Introdução; 1 Disregard doctrine; 2 Responsabilidade extracontratual do Estado; 3 Desconsideração da personalidade jurídica em sede de Administração Pública; Conclusão; Referências.

INTRODUÇÃO

A teoria da desconsideração da perso-nalidade jurídica é tema que traz relevantes considerações sobre sua aplicação e que leva, igualmente, fundamentais consequên-cias e diretrizes à atuação das pessoas sob o manto, antes inquebrável, da pessoa jurí-dica. Tendo início, no Brasil, timidamente em 1966, com uma previsão muito específica no CTN, houve uma considerável evolução da doutrina culminando com a previsão no atual CC. Se as fraudes não reduziram – seja devi-do à criatividade humana, para o bem e para o mal, para o ilegal e para o legal, seja de-vido às vistas grossas de alguns aplicadores do direito –, pelo menos se estabeleceu um mecanismo que possibilita sua redução.

Este breve ensaio tem como proposta apresentar a doutrina desconsideração da personalidade jurídica (seção 2), para, em seguida, lidar com o tema da responsabi-lidade extracontratual do Estado (seção 3), a fim de se poderem trazer as considera-

ções acerca da possibilidade de aplicação daquela doutrina à Administração Pública, permitindo-se a responsabilização direta do servidor público (seção 4). E, ao fim, será apresentada a conclusão permitida pelas re-flexões anteriores (seção 5).

1 DISREGARD DOCTRINE

Aquilo a que se chama, na common law, de disregard of legal entity doctrine foi adotado, no Direito brasileiro, sob o nome de desconsideração da personalida-de jurídica. Embora, seja preciso, de início, destacar sua importância e seus contornos dentro da responsabilidade contratual, que é onde geralmente incide, não há dúvidas sobre sua aplicação em sede de responsa-bilidade aquiliana. E, além disso, embora sua aplicação mais frequente se dê na esfe-ra privada, é indubitável sua aplicabilidade na esfera pública.

No Brasil, há arraigada no comporta-mento da sociedade uma norma costumeira


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Responsabilidade Civil por Omissão Legislativa

ADRIANO JANNUZZI MOREIRAAdvogado, Mestre em Direito Empresarial, Doutor em Direito pela UMSA –

Universidad del Museo Argentino.

RESUMO: O objetivo do presente trabalho é abordar a irresponsabilidade do Estado pelas omissões legislativas, ou a responsabilidade do Estado pela omissão desde que presentes alguns requisitos.

SUMÁRIO: Introdução; 1 Funções do Estado; 1.1 Responsabilidade civil do Estado por omissão legislativa – Me-canismos constitucionais de controle; 1.2 Mandado de injunção e ação direta de inconstitucionalidade por omis-são; 2 Direito argentino; 3 Direito português; 4 Responsabilidade civil; 4.1 A responsabilidade civil do Estado; 4.2 Causas excludentes da responsabilidade do Estado; Conclusão; Referências.

INTRODUÇÃO

A atividade estatal, tanto por meio de uma conduta positiva, quanto por uma conduta negativa, cria um risco para os administrados. Através do estudo de alguns parâmetros históricos da responsabilidade do Estado, procurar-se-á analisar o institu-to da omissão legislativa, bem como uma analise doutrinária da responsabilidade ci-vil estatal por omissão.

A responsabilidade estatal extracon-tratual é de cunho patrimonial, já que visa à reparação de danos, decorrentes de condu-tas omissivas dos agentes públicos.

Através de um estudo da legislação brasileira, vai se verificar a questão e qual a ferramenta jurídica utilizada para gerar o pedido de indenização. Far-se-á uma bre-ve menção à legislação de Portugal, que influenciou nossa legislação, avaliando a posição da Argentina.

1 FUNÇÕES DO ESTADO

A ordem soberana produz direito atra-vés da legislação, função estatal puramente jurídica ao lado do Estado-juiz ao qual cor-responde a função jurisdicional.

A legislação produz normas jurídicas consideradas como preceitos em série para casos típicos. Por sua vez, a jurisdição aplica os preceitos para cada caso singular.

O entendimento das funções do Esta-do transparecem nas lições da doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

Para bem entender-se a distinção entre Ad-ministração Pública (em sentido estrito) e Governo, é mister partir da diferença entre as três funções do Estado. Embora o poder estatal seja uno, indivisível e indelegável, ele desdobra-se em três funções: a legisla-tiva, a executiva e a jurisdicional. A primei-ra estabelece regras gerais e abstratas, de-nominadas leis; as duas outras aplicam as leis ao caso concreto: a função jurisdicio-

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Os Limites de Atuação do Poder Judiciário na Área de Saúde

LUCAS RISTER DE SOUSA LIMAEspecialista em Direito Processual Civil pela PUC/SP, Advogado. Autor de diversos trabalhos

e artigos publicados em periódicos e revistas especializadas.

THIAGO REBELLATO ZORZETOPós-Graduando em Direito Processual Civil pela PUC/SP, Advogado.

SUMÁRIO: Introdução; 1 Saúde: dever do Estado, direito de todos; 2 Limites para atuação do Estado Social; Conclusão; Referências.

O fim do direito é a paz, e o meio de que se serve para consegui-lo é a luta.1

INTRODUÇÃO

A atuação do Estado, mormente na es-fera do Poder Judiciário, quando instado a se manifestar acerca dos direitos sociais de seus cidadãos, é matéria passível de gerar as mais acaloradas discussões por parte dos opera-dores do Direito, havendo entendimentos dos mais diversos, partindo-se daqueles que con-ferem uma maior amplitude a esses direitos até aqueles que não conseguem enxergar como seria possível a influência do Judiciário em de-cisões que caberiam, em tese, exclusivamente aos outros dois Poderes da República.

Independentemente do ponto de vista defendido, fato é que, ao se posicionar em qualquer dos lados da discussão, estar-se-á gerando forte impacto no mundo empírico, seja, de um lado, favorável ao cidadão e dispendioso ao Estado, seja, de outro, pre-judicial ao cidadão e economicamente viá-vel à Administração Pública.

Com efeito, muito já se discutiu acer-ca da necessidade de o Estado fomentar e prover a saúde de todos os cidadãos, sendo esta, inclusive, matéria elencada textualmen-te no bojo da própria Constituição Federal. Por estarem desamparados nos momentos em que mais precisariam da tutela estatal, os mais necessitados buscam, pois, a pro-teção do Poder Judiciário, pleiteando seja o Executivo obrigado a suprir suas necessida-des no âmbito da saúde, com a concessão de medicamentos e tratamentos, que, infe-lizmente, não se encontram disponíveis a to-dos os pacientes usuários do SUS – Sistema Único de Saúde –, o que vem sendo, já há algum tempo, amplamente admitido pela jurisprudência dos Tribunais pátrios.

Dados os pesos e contrapesos do que vem decidindo a jurisprudência, reside aí o ponto ora proposto para debate: até onde o Poder Judiciário pode interferir na Adminis-tração executiva, a fim de se garantir a apli-

1 IHERING, Rudolf von. A luta pelo direito.

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Considerações sobre a Infração Administrativa Continuada e os Sistemas do Conhecimento do Ato e da Consumação do AtoReflections about the Continued Administrative Infraction and the Knowledge of the Act System and the Consummation of the Act System

HIDEMBERG ALVES DA FROTAAdvogado, Pesquisador em Direito Público e em Direitos da Personalidade.

Autor da Obra O Princípio Tridimensional da Proporcionalidade no Direito Administrativo: um Estudo à Luz da Principiologia do Direito Constitucional e

Administrativo, Bem Como da Jurisprudência Brasileira e Estrangeira ( Rio de Janeiro, 2009, 286 p.).

RESUMO: Este artigo jurídico extrai balizas sobre a infração administrativa continuada (colhidas do Direito espa-nhol, peruano, mexicano e português) e examina os sistemas adotados pelos Estatutos dos Servidores Públicos da União e dos Estados-membros brasileiros para a contagem do prazo para o exercício da potestade disciplinar, a fim de realizar sugestões ao legislador pátrio de aperfeiçoamento da disciplina jurídica da infração administrativa continuada e do dies a quo do ilícito administrativo.

PALAVRAS-CHAVE: Infração administrativa continuada; prazo decadencial; sistema do conhecimento do ato; sistema da consumação do ato.

ABSTRACT: This article examines the continued administrative infraction in the Spanish, Peruvian and Mexican legislation, besides analyzing it in the light of the Portuguese administrative case law. This article also examines the systems adopted by the Brazilian Federal and States Civil Service Laws concerning the date in which begins the period for the exercise of the administrative disciplinary power. This article thereby seeks to make suggestions to the Brazilian legislatures for the improvement of legal regulation related to the continued administrative infraction and the dies a quo of the administrative offense.

KEYWORDS: Continued administrative infraction; decay period; knowledge of the act system; consummation of the act system.

SUMÁRIO: Introdução; 1 Pausa excursiva: prescrição ou decadência?; 2 A infração administrativa continuada no Direito espanhol, peruano, mexicano e português; 3 Os sistemas do conhecimento do ato e da consumação do ato: estatutos funcionais da União e dos Estados-membros brasileiros; Considerações finais; Referências.

INTRODUÇÃOO presente artigo jurídico intenciona

propiciar ao legislador brasileiro e a nossa comunidade jurídica parâmetros sobre a in-fração administrativa continuada (colhidos do Direito espanhol, peruano, mexicano e

português), como semente de reflexão para o aprimoramento da legislação pátria de di-reito administrativo sancionador e disciplinar concernente ao ilícito continuado e a análi-se de determinadas nuanças relacionadas a essa espécie de infração administrativa.

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PARTE ESPECIAL – Em Poucas PalavrasPARTE ESPECIAL – Em Poucas Palavras

Responsabilidade do Ente Federativo por Omissão na Recupe-ração de Via Pública Realizada por Particular

HÉLIO APOLIANOAdvogado em Fortaleza/CE, Parecerista e Escritor Jurídico.

Tema que começa a despontar no Ju-diciário brasileiro diz respeito à recuperação e à reparação de via pública por particular frente à omissão do Poder Público, e o dever e a obrigação de ressarcimento por parte deste.

Referido assunto ainda irá gerar vá-rias controvérsias, especialmente no que diz respeito à postulação de indenização de valores despendidos por particulares com o conserto de estrada pública, federal, esta-dual ou municipal, quando referida estrada encontra-se sem as condições necessárias de tráfego.

O ordenamento jurídico pátrio adota a teoria do risco administrativo, devendo o ente federativo suportar o ônus de sua ati-vidade, sem que se cogite da culpa de seus agentes, donde se conclui que para o dever estatal de indenizar não se exige comporta-mento culposo de seus funcionários, basta a existência do dano causado por agente pú-blico em exercício das suas funções.

Como estabelece o art. 37, § 6º, da CF/1988:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de servi-ços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

O debate toma corpo em razão da inexistência de previsão legal da responsa-bilidade objetiva em razão da omissão, es-tando prevista no referido dispositivo apenas a hipótese de conduta comissiva.

Com algumas ressalvas bem fun-damentadas, a jurisprudência e a doutri-na consolidaram entendimento no sentido da responsabilidade do Estado quando da ocorrência de omissão ser subjetiva, neces-sitando a comprovação da culpa, conforme ensina Celso Antônio Bandeira de Mello:

[...] a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por ato ilícito. E, sendo responsabilidade por ilícito, é necessariamente responsabi-lidade subjetiva, pois não há conduta ilíci-ta do Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente de negli-gência, imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito de violar a norma que o constituía em dada obriga-ção (dolo). (Curso de direito administrati-vo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 1003)

Todavia, em sentindo diverso, Sérgio Cavalieri Filho dispõe não se tratar, sempre, de responsabilidade subjetiva quando ocor-rer omissão por parte do Estado, sendo ne-cessário verificar se a conduta omissiva é de natureza específica ou genérica. Vejamos a sua lição:

217217

PARTE PRÁTICA – ParecerPARTE PRÁTICA – Parecer

Inteligência do Artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) – Estímulos sem Impacto Orçamentário Não São pelo Dispositivo Abrangidos – Opinião Legal

IVES GANDRA DA SILVA MARTINSProfessor Emérito da Universidade Mackenzie, em cuja Faculdade de Direito

foi Titular de Direito Econômico e de Direito Constitucional.

CONSULTA

Formula a empresa, por intermédio de sua eminente advogada, Dra. Leandra Ferreira Leite, a seguinte consulta:

A empresa, juntamente com o Governo do Estado de São Paulo, suas autarquias esta-duais e o Município, celebraram Protocolo de Intenções para viabilizar a instalação de um Polo Industrial, Tecnológico, no Es-tado de São Paulo, mais especificamente no Município, por meio do qual este Mu-nicípio ratificou a proposta de concessão de isenção dos tributos municipais, pelo prazo de 15 anos para a empresa, bem como para as demais empresas que se instalarem no Polo nos primeiros 5 anos.

Entretanto, o Poder Executivo do Município, ao buscar a correta aplicação do dispos-to no art. 14 da LC 101, de 04.05.2000 (LRF), que disciplina os requisitos e expe-dientes necessários para concessão de be-nefício fiscal de natureza tributária, encon-trou dúvidas quanto ao alcance, conteúdo, eficácia e aplicabilidade da referida nor-ma, motivando, assim, a formulação da presente consulta, visando ao melhor es-clarecimento jurídico para o cumprimento do que fora pactuado através do protoco-lo de intenções, já mencionado, tendo em vista os seguintes aspectos:

1. A isenção de tributos será concedida às novas empresas que se instalarem no polo em que o referido benefício fiscal será um dos motivos de atração delas;

2. Os fatos geradores dos tributos munici-pais somente ocorrerão após a instalação das empresas, levando-se, assim, a evi-dente conclusão de que antes da instala-ção não há receita a ser arrecadada;

3. Que os fatos geradores dos tributos de competência municipal constituem-se, por-tanto, em fatos jurídicos futuros e insertos, inviabilizando, assim, qualquer dimensiona-mento, ainda que estimado das receitas que a instalação das empresas poderá causar;

4. Que o Município possui uma popula-ção inferior a 50.000 (cinquenta mil) ha-bitantes, não estando obrigada a adotar o anexo de metas fiscais em sua LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias –, conforme previsão do inciso III do art. 63 da LRF.

Desta forma, solicitamos sua opinião le-gal sobre as seguintes questões:

1. Estaria o Município dispensado de, no ato da concessão do benefício, demons-trar a estimativa do impacto financeiro no exercício que entrará em vigor e nos dois subsequentes, conforme determina o ca-put do art. 14 da LRF?

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