MÁRCIO PEREIRA RIPPEL

A POLÍTICA NACIONAL PARA OS RECURSOS DO MAR:

instrumento para conhecer e explorar a Amazônia Azul

Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.

Orientador: CMG Adalberto de Souza Filho

Rio de Janeiro 2014

C2014 ESG

Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitido a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG _________________________________

Assinatura do autor

Biblioteca General Cordeiro de Farias

Rippel, Márcio Pereira. A Política Nacional para os Recursos do Mar : instrumento para

conhecer e explorar a Amazônia Azul / Capitão-de-Mar-e-Guerra Márcio Pereira Rippel. - Rio de Janeiro : ESG, 2014.

67 f.

Orientador: CMG Adalberto de Souza Filho. Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao

Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2014.

1. Política Nacional para os Recursos do Mar. 2. Desenvolvimento

sustentável. 3. Amazônia Azul. I.Título.

À minha esposa, meu reconhecimento

pela compreensão nos momentos de

dedicação às atividades da ESG, e

agradecimento pelo apoio

incondicional, sempre.

AGRADECIMENTOS

À Marinha do Brasil, por me proporcionar a oportunidade de realizar o

CAEPE, e de me aprimorar profissional e pessoalmente.

Aos Oficiais da Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do

Mar, pela paciência em atender às minhas solicitações, e pelos dados fornecidos para

a elaboração deste trabalho.

Ao meu orientador, pela atenção e paciência comigo.

Ao Corpo Permanente da ESG, pelos ensinamentos ministrados, e pela

experiência de vida compartilhada de modo tão generoso.

Aos meus companheiros, estagiários da Turma ESG – 65 anos pensando o

Brasil, pelo apreço, amizade e consideração, desenvolvidos ao longo de um ano

intenso em atividades e aprendizado.

“O Brasil dispõe de uma verdadeira ‘Amazônia Azul’, em relação à qual, sem dúvida, exerce direitos, mas tem também obrigações de conhecê-la e explorá-la economicamente, de forma racional e sustentável.”

(Roberto de Guimarães Carvalho, Almirante-de-Esquadra – Comandante da Marinha, 2003-2007)

RESUMO

Esta monografia apresenta a Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM),

elaborada para orientar o desenvolvimento das atividades afetas à utilização,

exploração e aproveitamento desses recursos, de forma sustentável, sendo alicerçada

pelo Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM) para cumprir sua finalidade.

Avalia em que medida este plano contribui para atingir os objetivos da PNRM. Logo,

pretende, como trabalho acadêmico, contribuir para o aperfeiçoamento de uma

política pública e, consequentemente, ser de utilidade para a sociedade. Usufrui da

pesquisa qualitativa, através de entrevistas semiestruturadas, além de levantamento

bibliográfico e documental. Mostra a evolução da PNRM, do PSRM e de seu principal

órgão articulador, a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM).

Descreve as principais ações para a formação de recursos humanos, para o

desenvolvimento da pesquisa científica marinha e para o aproveitamento sustentável

dos recursos do mar. Ao final, relaciona sugestões para o aperfeiçoamento da PNRM,

após análise dos resultados do PSRM, em conjunto com os demais aspectos

abordados no trabalho.

Palavras chave: Política Nacional para os Recursos do Mar. Desenvolvimento

sustentável. Amazônia Azul.

ABSTRACT

This monograph presents the National Policy for the Resources of the Sea (PNRM),

designed to guide the development of activities that involve economic use, exploration

and exploitation of these resources in a sustainable way, being founded by the

Sectorial Plan for the Resources of the Sea (PSRM) to fulfill its purpose. It assesses

to what extent this plan contributes to the achievement of the objectives of the PNRM.

As an academic work, it intends to contribute to the improvement of a public policy and,

therefore, to be useful to the society. It takes advantage of qualitative research, through

semi-structured interviews, in addition to bibliographic and documentary. It shows the

evolution of the PNRM, PSRM and its main component articulator, the Interministerial

Commission for the Resources of the Sea (CIRM). It describes the main actions for the

training of human resources, to the development of marine scientific research and for

the sustainable exploitation of the resources of the sea. At the end, it lists suggestions

for the improvement of the PNRM, after analysis of the results of the PSRM, in

conjunction with other aspects addressed in the work.

Keywords: National Policy for the Resources of the Sea. Sustainable development.

Blue Amazon.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AQUIPESCA Ação Aquicultura e Pesca

BIOMAR Ação Biotecnologia Marinha

Capes Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

CDB Convenção da Diversidade Biológica

CHM Centro de Hidrografia da Marinha

CIEFMAR Comissão Interministerial sobre a Exploração e Utilização do Fundo dos Mares e Oceanos

CIRM Comissão Interministerial para os Recursos do Mar

CLPC Comissão de Limites da Plataforma Continental

CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

CNUDM Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar

CNUMAD Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento

COI Comissão Oceanográfica Intergovernamental

COPPETEC Fundação Coordenação de Projetos, Pesquisas e Estudos Tecnológicos

CPLP Comunidade de Países de Língua Portuguesa, formada por Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste

CPRM Serviço Geológico do Brasil do Ministério de Minas e Energia, antiga Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais

CT&I Ciência, tecnologia e inovação

DHN Diretoria de Hidrografia e Navegação

DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral

EMA Estado-Maior da Armada

FFAA Forças Armadas

FINEP Financiadora de Estudos e Projetos

GOOS Global Ocean Observing System = Sistema Global de Observação dos Oceanos

GOOS/Brasil Sistema Brasileiro de Observação dos Oceanos e Clima

GPA Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-Based Activities = Programa Global de Ação para Proteção do Meio Ambiente Marinho frente às Atividades Baseadas em Terra

IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade

IEAPM Instituto de Estudos do Mar Almirante Paulo Moreira

Ifremer Institut Français de Recherche pour L’exploitation de la Mer

INMET Instituto Nacional de Meteorologia

ISBA International Seabed Authority = Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos

JAMSTEC Japan Agency for Marine Earth Science and Technology

LEPLAC Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira

MAPA Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

MB Marinha do Brasil

MCT Ministério da Ciência e Tecnologia

MCTI Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação

MD Ministério da Defesa

MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

MEC Ministério da Educação

MERCOSUL Mercado Comum do Sul

MI Ministério da Integração Nacional

MM Marinha Mercante

MMA Ministério do Meio Ambiente

MME Ministério de Minas e Energia

MPA Ministério da Pesca e Aquicultura

MRE Ministério das Relações Exteriores

MS Ministério da Saúde

OMM Organização Mundial de Meteorologia

ONG Organização não governamental

PC Plataforma Continental

PCJB Plataforma Continental Jurídica Brasileira

Petrobras Petróleo Brasileiro S.A.

PLOA Projeto de Lei Orçamentária Anual

PNGC Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro

PNRM Política Nacional para os Recursos do Mar

PNT Proposta Nacional de Trabalho

PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente

PPA Plano Plurianual da União

PPG-Mar Ação Formação de Recursos Humanos em Ciências do Mar

PROANTAR Programa Antártico Brasileiro

PROAREA Programa de Prospecção e Exploração de Recursos Minerais da Área Internacional do Atlântico Sul e Equatorial

PROARQUIPÉLAGO Programa Arquipélago de São Pedro e São Paulo

PROMAR Ação Promoção da Mentalidade Marítima

PRONABIO Programa Nacional da Diversidade Biológica

PROTRINDADE Programa de Pesquisas Científicas na Ilha da Trindade

PSRM Plano Setorial para os Recursos do Mar

REMPLAC Programa de Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma Continental Jurídica Brasileira

REVIMAR Ação Avaliação, Monitoramento e Conservação da Biodiversidade Marinha

REVIZEE Programa de Avaliação do Potencial Sustentável dos Recursos Vivos na Zona Econômica Exclusiva, antigo Programa para o Levantamento dos Potenciais Sustentáveis de Captura de Recursos Vivos da Zona Econômica Exclusiva

SEAP/PR Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da Presidência da República

SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas

SECIRM Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar

UFES Universidade Federal do Espírito Santo

UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro

UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte

UG Unidade de Gestão

UNEP United Nations Environment Programme = Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente

UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization = Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

ZEE Zona Econômica Exclusiva

ZOPACAS Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................. 12

2 CARACTERIZAÇÕES DA PNRM E DA CIRM NO CONTEXTO DO MARCO TEÓRICO RELATIVO A POLÍTICAS PÚBLICAS ......................... 15

2.1 ALGUNS CONCEITOS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................. 15

2.2 BREVE RETROSPECTO DA PNRM E DA CIRM........... ............................. 21

2.3 COMPARAÇÕES ENTRE AS DIRETRIZES GERAIS DA PNRM DE 1980 E A PNRM PUBLICADA EM 2005 ................................................................ 23

3 AVALIAÇÃO DA PNRM A PARTIR DAS AÇÕES DO PSRM. .................... 29

3.1 SUMÁRIO DAS EDIÇÕES ANTERIORES DO PSRM .................................. 29

3.2 CONTRIBUIÇÕES DO PSRM EM VIGOR ................................................... 38

3.2.1 Pesquisas Científicas nas Ilhas Oceânicas .............................................. 41

3.2.2 Avaliação, Monitoramento e Conservação da Biodiversidade Marinha 43

3.2.3 Aquicultura e Pesca ................................................................................... 44

3.2.4 Biotecnologia Marinha ............................................................................... 45

3.2.5 Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma Continental Jurídica Brasileira ....................................................................................... 45

3.2.6 Prospecção e Exploração de Recursos Minerais da Área Internacional do Atlântico Sul e Equatorial .............................................. 46

3.2.7 Sistema Brasileiro de Observação dos Oceanos e Clima ....................... 47

3.2.8 Promoção de Mentalidade Marítima .......................................................... 48

3.2.9 Formação de Recursos Humanos em Ciências do Mar .......................... 49

3.3 PRINCIPAIS ÓBICES OBSERVADOS ......................................................... 50

3.4 REALIZAÇÕES E CONQUISTAS DA PNRM ............................................... 51

3.5 SUGESTÕES ............................................................................................... 53

4 CONCLUSÃO................................................................................................59

REFERÊNCIAS ............................................................................................ 62

12

1 INTRODUÇÃO

O mar tem papel relevante na história brasileira. Foi por ele que os navegantes

portugueses chegaram às costas da Bahia em 1500. Nas lutas para garantir nossa

independência da coroa portuguesa, o controle do mar foi fundamental para isolar e

expulsar as forças militares portuguesas que ainda se encontravam no território do

jovem país. Por ocasião da Segunda Guerra Mundial, os ataques de submarinos

alemães contra navios mercantes brasileiros foram fator relevante para que a opinião

pública possibilitasse a decisão do governo brasileiro em declarar guerra aos países

do Eixo e enviar tropas para combater na Europa.

Devido às características das atividades econômicas desenvolvidas em nosso

território pelos colonizadores portugueses, os núcleos urbanos mais importantes se

desenvolveram no litoral. Hoje, boa parte de nossa população, cerca de 26,6%,

segundo o Censo Demográfico 2010 (IBGE, 2011, p. 117), habita municípios da zona

costeira. É pelo mar que se faz a maior parte das transações comerciais brasileiras

com os demais países, e é nele que encontramos as nossas maiores reservas de

petróleo. Apesar desses fatos relevantes, os brasileiros parecem valorizar pouco a

importância do mar em nossas vidas e, certamente, desconhecem o potencial dos

recursos naturais existentes em nossas águas. Essa ignorância se reflete na

indiferença de boa parte de nossas lideranças políticas em relação aos assuntos do

mar. A falta de mentalidade marítima de nosso povo e de nossos governantes fez

surgir a necessidade da Marinha do Brasil assumir a liderança no trato de diversos

assuntos relacionados ao uso dos recursos do mar.

Data de 1970 a primeira iniciativa para formular uma política pública para o

aproveitamento dos recursos do mar (BRASIL, 1970, p. 1). Desde então, evoluímos

consideravelmente em criar as condições para o uso sustentável dos recursos

naturais existentes nas águas e no subsolo das áreas marinhas sob jurisdição

brasileira. Apesar dessa evolução, ainda existe um longo caminho a percorrer para

aproveitar todo o potencial econômico desses recursos.

Um fato determinante para o ordenamento jurídico do uso dos mares foi o

advento da Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar (CNUDM), finalizada

em 10 de dezembro de 1982 e que entrou em vigor em 16 de novembro de 1994. Esse

tratado internacional foi amadurecido por décadas, fruto de intensas negociações

diplomáticas, e teve como propósito estabelecer regras a serem universalmente

13

aceitas acerca da liberdade de navegação, especialmente em estreitos, da

delimitação dos direitos de soberania dos Estados sobre os espaços marítimos, e do

uso pacífico dos fundos marinhos e de seu subsolo (UNITED NATIONS, 2001). A

CNUDM minimizou a possibilidade de conflitos entre nações e criou as condições para

o desenvolvimento da cooperação internacional relativa à pesquisa científica marinha,

à navegação marítima, ao uso sustentável dos recursos naturais marinhos, e à

proteção do meio ambiente. Nosso ordenamento jurídico reflete às disposições

estabelecidas na CNUDM, e nos proporciona direitos de soberania em uma área

marítima de mais de 4.500.000 Km2 que, por suas dimensões e riquezas, se

convencionou chamar de ‘Amazônia Azul’ (CARVALHO, 2004). Apesar disso, ainda

conhecemos pouco os recursos naturais e energéticos existentes nas águas e no

subsolo dessa imensa região, e que certamente poderiam ser usados para alavancar

o desenvolvimento econômico e social da nação.

Para orientar o desenvolvimento das atividades afetas à utilização, exploração

e aproveitamento desses recursos, de forma sustentável, foi elaborada a Política

Nacional para os Recursos do Mar (PNRM), que possui como um dos instrumentos

para o atingimento dessa finalidade o Plano Setorial para os Recursos do Mar

(PSRM).

A proposta deste trabalho acadêmico é estudar em que medida o Plano

Setorial para os Recursos do Mar tem contribuído para atingir a finalidade e os

objetivos da Política Nacional para os Recursos do Mar. Para o cumprimento desse

propósito, buscar-se-á a caracterização da PNRM e seu principal instrumento, a

Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), no contexto do marco

teórico relativo a Políticas Públicas, a partir de 1980; a verificação da correlação entre

os objetivos da PNRM e as principais ações constantes do PSRM; e a identificação

de óbices e oportunidades para a implementação das ações propostas no PSRM.

A análise tem o potencial de contribuir para o aperfeiçoamento das ações

constantes do PSRM e, consequentemente, da PNRM. Desse modo, pretende-se

desenvolver um trabalho acadêmico com a pretensão de contribuir para o

aperfeiçoamento de uma política pública e de utilidade para a sociedade.

A discussão fará uso de diversos autores para abordar a problemática de

‘Políticas Públicas’, com o propósito de identificar atores, dinâmicas, implementação,

acompanhamento e controle.

14

A hipótese que antecede o estudo é que as principais ações do Plano Setorial

para os Recursos do Mar têm contribuído para o atingimento dos objetivos da Política

Nacional para os Recursos do Mar, embora, em alguns aspectos, ainda fiquem aquém

do planejado.

O estudo ficará restrito às ações do PSRM. Não serão abordadas questões

relativas aos outros planos e programas derivados da PNRM, assim como outros

elaborados ou gerenciados pela CIRM, quais sejam: o Plano Nacional de

Gerenciamento Costeiro (PNGC), o Plano de Levantamento da Plataforma

Continental Brasileira (LEPLAC) e o Programa Antártico Brasileiro (PROANTAR). No

que concerne ao período da pesquisa, tomou-se por base o ano da publicação do

primeiro documento relevante ao assunto, as Diretrizes Gerais da Política Nacional

para os Recursos do Mar, em 1980.

A pesquisa realizada foi do tipo qualitativa, e utilizou como principais

instrumentos entrevistas semiestruturadas, pesquisa bibliográfica e documental. Para

tal, foi fundamental o apoio obtido junto à Secretaria da Comissão Interministerial para

os Recursos do Mar (SECIRM), que disponibilizou relatórios e atas de reuniões sobre

os assuntos abordados. Foram realizadas, também, entrevistas com atores

relevantes, de modo a colher dados e percepções sobre a relevância e a gestão das

ações do PSRM selecionadas para análise.

O trabalho se encontra estruturado em quatro seções: a segunda apresenta

conceitos teóricos relativos às Políticas Públicas, necessários à compreensão desse

fenômeno e ao desenvolvimento da proposta deste trabalho acadêmico; a terceira

contém a parte substantiva do trabalho, quando é feita a caracterização da PNRM e

de seus atores à luz do marco teórico, e se faz sua avaliação a partir das ações do

PSRM. Ainda nesta seção, são apresentados os óbices percebidos, além de

sugestões para o aperfeiçoamento dessa relevante política pública. Por fim, na

conclusão, são relacionados os principais aspectos abordados no trabalho e as

considerações pertinentes.

15

2 CARACTERIZAÇÕES DA PNRM E DA CIRM NO CONTEXTO DO MARCO TEÓRICO RELATIVO A POLÍTICAS PÚBLICAS

Esta seção apresenta conceitos teóricos relativos às Políticas Públicas,

necessários à compreensão desse fenômeno, e um breve retrospecto da PNRM e seu

principal órgão articulador, a CIRM, com o propósito de se conhecer a sua gênese e

a sua evolução. Por fim, é feita uma comparação entre as duas versões dessa política

pública, a primeira de 1980, e a segunda de 2005, evidenciando as transformações

ocorridas em seus objetivos e atores envolvidos.

2.1 ALGUNS CONCEITOS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS

O objeto deste trabalho é a análise de uma Política Pública - a Política

Nacional para os Recursos do Mar. Antes de sua avaliação substantiva, convém

buscar o entendimento sobre o que constitui uma Política Pública, o que é, a que se

destina, qual sua origem, e qual sua dinâmica.

Diversos conceitos foram elaborados para definir Políticas Públicas. Cada um

deles ilumina o objeto de estudo sob um determinado ângulo, mas todos apresentam

similitudes em seus elementos constitutivos, e foram elaborados no século XX.

Segundo Mead (1995 apud SOUZA, 2006, p. 24), Políticas Públicas seriam

um campo de estudo da Política que analisaria o governo à luz das demandas públicas

mais relevantes. Para Lynn (1980 apud SOUZA, 2006, p. 24), Políticas Públicas são

o conjunto de ações do governo que irão produzir determinados resultados. Outra

definição semelhante a esta é a de Peters (1986 apud SOUZA, 2006, p. 24), que

interpreta Políticas Públicas como a soma das atividades dos governos, e que têm

influência na vida dos cidadãos. Easton (1965 apud SOUZA, 2006, p. 24) a

caracterizou como um sistema constituído por um ambiente, um processo e

resultados. Duas definições que transmitem ideias sintéticas e esclarecedoras do que

trata Políticas Públicas são de Laswell e de Dye. Para Laswell (1936 apud SOUZA,

2006, p. 24), uma Política Pública se caracteriza nas respostas às seguintes

perguntas: “quem ganha o quê, por quê, e que diferença faz”. Já Dye (1984 apud

SOUZA, 2006, p. 24), resume a questão como: “o que o governo escolhe fazer ou não

fazer”. Em todas as conceituações se repetem os elementos ‘governo’, ‘ações’,

‘escolhas’, ‘resultados’, ‘cidadãos’.

16

Easton (1970 apud RUA, 1997, p. 2) ressalta que as Políticas Públicas seriam

decorrentes da atividade política. Elas resultariam do processamento pelo sistema

político de demandas oriundas do ambiente externo (‘input’) e, também, de demandas

oriundas do próprio sistema político (‘withinput’), como as provenientes dos atores dos

poderes executivo, legislativo e judiciário, por exemplo.

O estudo de Políticas Públicas busca sua fundamentação na Sociologia, na

Ciência Política, na Economia e na Administração. De todas essas conceituações,

depreende-se que uma Política Pública nasce a partir de uma demanda da sociedade

ou de um problema a ser resolvido, interpretado por uma elite governamental e que

faz escolhas políticas de ações, traduzidas em planos e programas, que por sua vez

produzem resultados para os cidadãos. Esses resultados devem ser medidos e

avaliados, possibilitando a realimentação do sistema.

A disciplina acadêmica Análise de Políticas Públicas ou, simplesmente,

Políticas Públicas, foi desenvolvida nos Estados Unidos da América, como uma

subárea da Ciência Política. Essa disciplina divergiu da tradição europeia de estudar

o Estado, sua origem e papel, e aprofundou-se em sua mais importante instituição, o

governo. Sendo este o produtor das Políticas Públicas, os cientistas que se dedicaram

ao assunto passaram a estudar a ação dos governos, como e porque optam por

determinadas ações e o resultado dessas ações.

O desenvolvimento de Políticas Públicas como ferramenta científica para

basear decisões governamentais teve impulso por ocasião da Guerra Fria. A aplicação

de métodos científicos aos processos decisórios governamentais sobre problemas

públicos foi desenvolvida em uma organização não governamental liderada por Robert

McNamara, a RAND Corporation, em 1948. Em um primeiro momento, a RAND

procurou racionalizar o processo de planejamento militar, usando o trabalho conjunto

de matemáticos, cientistas políticos, analistas de sistemas, engenheiros e sociólogos,

de modo a buscar eficiência na condução de uma guerra. Posteriormente, essa

metodologia científica teria sido adotada, também, para o desenvolvimento de

Políticas Públicas, inclusive na área social (SOUZA, 2006, p.22).

O estudo de processos governamentais que levam à adoção de planos e

programas para a solução dos problemas percebidos pelas elites levou ao

desenvolvimento de diversos conceitos teóricos.

Lindblom (1979 apud SOUZA, 2006, p. 29) desenvolveu a ideia de que a

Política Pública é um processo incremental, ou seja, os recursos do governo para uma

17

política, para um programa ou para um determinado órgão, não partem do zero, mas

de decisões cumulativas e, por si só, pouco substantivas. Os problemas são

solucionados de maneira gradual, sem haver mudanças significativas e sem haver

rupturas. Essa realidade de limitação do poder decorre não só das dificuldades

políticas para implementar soluções tecnicamente corretas em um sistema

democrático, mas também em virtude das restrições de recursos para sua

implementação. Essa limitação do poder condiciona a gradualidade das ações para a

mudança de uma realidade. Segundo essa lógica, as decisões do passado

constrangem as decisões do futuro e limitam a vontade dos governos em adotar

mudanças radicais nas Políticas Públicas. Em consequência, por vezes persistem

intactas estruturas governamentais associadas às Políticas Públicas que deixaram de

estar na agenda dos governos. Rua (1997, p. 9) observa que o incrementalismo pode

ser uma estratégia viável para a adoção de políticas com alto potencial de conflito ou

com limitação de recursos ou de conhecimentos, de maneira a garantir melhores

condições para sua implementação.

Uma visão complementar à de Lindblom seria o modelo do ‘equilíbrio

interrompido’ de Baugartner e Jones (1993 apud SOUZA 2006, p. 33). Segundo eles,

uma Política Pública se caracterizaria por longos períodos de estabilidade,

interrompidos por períodos de instabilidade que geram mudanças. Esse modelo

permitiria compreender porque haveria períodos de incrementalismo nas Políticas

Públicas, interrompidos, eventualmente, por fases de mudanças. A mídia teria um

papel fundamental na construção da imagem de uma Política Pública e, desse modo,

influenciaria o amadurecimento das decisões políticas para as mudanças.

Outro importante modelo conceitual construído para explicar o processo de

elaboração de uma Política Pública ficou conhecido como ‘Ciclo da Política’. Essa

sistematização entende a Política Pública como uma sucessão de etapas interligadas,

sendo um processo dinâmico e que se realimenta. As fases do ciclo são: identificação

do problema, conformação da agenda, formulação, implementação, e avaliação da

política (SERAFIM; DIAS, 2012, p. 128).

A primeira etapa do ciclo seria a identificação de um problema pelos atores

sujeitos da política. Essa identificação estaria sujeita aos valores e ideologia desses

atores. Desse modo, esse reconhecimento seria subjetivo e condicionado pelos

interesses dos atores, e por fatores externos e internos. Os fatores externos seriam:

crises ou escândalos, emotividade e impacto emocional, magnitude da população

18

afetada, pressão dos grupos de interesse, meios de comunicação, cultura e valores

sociais, e momento político. Este último fator diz respeito às situações em que o

ambiente político se encontra mais aberto e receptivo a tratar de determinado assunto

(PEREZ; SEISEDOS, 2006 apud SERAFIM; DIAS, 2012, p. 129). Os fatores internos

seriam as características e cultura organizacional dos órgãos e instituições envolvidas

na elaboração da política pública (VIANA, 1996 apud SERAFIM; DIAS, 2012, p. 129).

Uma realidade desfavorável não necessariamente será objeto de uma política

pública. Essa realidade pode ter raízes no passado, ser reconhecida como um ‘estado

de coisas’ insatisfatório, mas pode não vir a constituir uma prioridade para os

tomadores de decisão. Quando essa situação se torna um problema político, e passa

a ter a atenção das autoridades, ela se torna um item da agenda governamental.

Segundo Rua (1997, p. 6), para que um ‘estado de coisas’ se transforme em um

problema político e se torne um item da agenda governamental, ele deve mobilizar

uma ação política de grupos organizados com interesse no assunto e politicamente

capazes, constituir uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, ou, ainda, ser

uma situação de oportunidade para algum ator relevante.

A conformação da agenda é a escolha dos problemas que merecem ser

trabalhados em Políticas Públicas, e estaria condicionada ao modelo cognitivo dos

atores políticos, bem como ao poder e às redes sociais construídas por eles. A agenda

refletirá, então, a priorização dos problemas pelos atores protagonistas da cena

política.

Os atores são aqueles que participam da elaboração da agenda. Conforme o

problema a ser resolvido, eles podem ser o legislativo, as lideranças governamentais,

os técnicos dos ministérios e dos diversos órgãos da administração pública, os

partidos políticos, as organizações não governamentais, os grupos de interesse, os

sindicatos, a academia, entre outros. Os atores que terão papel na formulação de uma

Política Pública são aqueles que têm algum envolvimento no assunto em questão, ou

seja, quem tem algo a ganhar ou a perder com o que será deliberado pela política,

quem tem seus interesses afetados pelas decisões e ações que a compõem.

Quando a força política de um desses grupos for suficiente para influenciar a

agenda do governo, ele será compreendido como um formador de agenda (SERAFIM;

DIAS, 2012, p. 129). A pauta da agenda é influenciada pelos interesses, pelos valores

e pela ideologia desses atores protagonistas.

19

Conforme esclarece Rua (1997, p. 4), os atores podem ser públicos ou

privados. Os primeiros seriam aqueles que exercem funções públicas e que têm a sua

disposição os recursos associados aos seus cargos. Os atores públicos podem ser

políticos ou burocratas. Os políticos são aqueles que exercem mandatos eletivos,

onde suas ações seriam limitadas pela necessidade de aprovação popular e pelas

suas obrigações partidárias. Os burocratas, diferentemente dos políticos, devem seus

cargos a seus méritos profissionais, e conquistaram suas posições por meio da

ascensão em determinada carreira pública. Mesmo assim, também estes estariam

sujeitos a pressões políticas, de seus chefes, pares ou em decorrência da cultura

organizacional. Outra categoria de atores públicos que poderia ser adicionada a essa

tipificação de Rua seriam os burocratas em cargos comissionados. Estes, ressalvados

sua competência profissional e pressupostos éticos, seriam muito influenciados pelos

atores políticos, pois a indicação para seus cargos e sua manutenção dependem de

suporte político. Desse modo, pode-se esperar haver dissenso e conflitos não apenas

entre categorias de atores públicos distintos, mas também internamente a cada

categoria.

Os atores privados seriam aqueles que não se enquadram na categoria de

atores públicos. Os representantes mais óbvios seriam os empresários, mas também

seriam atores relevantes os trabalhadores, as organizações não governamentais

(ONG), as organizações internacionais, a Igreja ou outras associações religiosas, e a

mídia.

Os empresários fariam sua articulação política por meio de sindicatos

patronais, associações setoriais, e por forte influência sobre políticos - lobbies. Os

trabalhadores se organizam em sindicatos e partidos políticos e se articulam em ONGs

e associações religiosas. Outro ator com grande capacidade de influenciação no

sistema político seria a mídia. Embora não tenha papel ativo na formulação de uma

Política Pública, a imprensa e a televisão são formadores de opinião e possuem

capacidade de mobilizar outros atores (RUA, 1997, p. 5).

A terceira etapa do processo de elaboração de uma Política Pública é a

formulação. Esta é a fase em que as linhas de ação são analisadas e aceitas, ou

rejeitadas. É quando os atores manifestam suas preferências e os interesses são

explicitados. Nesse momento há maior possibilidade de conflitos entre os diversos

atores. Na busca de uma solução de consenso, cada ator procurará convencer os

demais quanto à adequação e às vantagens de sua proposta. Nessa negociação

20

poderá haver, também, a troca de favores, ameaças, pressões e constrangimentos.

O consenso ocorrerá se cada uma das partes interessadas chegar ao final do

processo ciente de que o resultado foi favorável e que seus objetivos mais importantes

poderão ser alcançados. Nenhum ator com capacidade para inviabilizar a Política

Pública deve ser prejudicado com as linhas de ação adotadas. Para Aguilar (1993

apud SERAFIM, DIAS, 2012, p. 130), esta fase seria subordinada à primeira fase, a

identificação do problema. Segundo ele, quem elabora o enunciado do problema

direciona a solução.

Diante do exposto, o processo de formulação da política teria duas fases,

segundo Mondragón (2006 apud SERAFIM, DIAS, 2012, p. 131): a primeira seria o

processo decisório, no qual os atores políticos, de acordo com seus interesses,

escolhem as linhas de ação e a estrutura do que virá a ser a política pública; a segunda

fase seria o processo formal de redação, quando as escolhas políticas se materializam

na norma escrita.

A quarta fase do ciclo da Política Pública é a sua implementação, onde o

marco normativo de objetivos e diretrizes da política pública é desdobrado em ações,

programas, planos e projetos, com o propósito de produzir efeitos.

O último momento do ciclo da Política Pública é a sua própria avaliação,

permitindo, assim, fundamentar a medição dos efeitos das estratégias escolhidas.

Essa avaliação buscará medir a eficácia e a eficiência das ações implementadas. Os

resultados da avaliação poderão ensejar o aperfeiçoamento da política, a sua

finalização ou o desenvolvimento de uma nova política. A avaliação dos resultados,

apesar de ser uma etapa fundamentalmente técnica, tem o efeito político de

demonstrar sua adequação e relevância para os atores interessados e para a

sociedade como um todo, conferindo credibilidade à Política Pública.

Em resumo, uma Política Pública é o conjunto de ações do governo com o

propósito de resolver ou mitigar um problema percebido pelo nível político. Ela se

origina da percepção dos atores políticos sobre uma determinada realidade, a qual é

vista como um problema a ser enfrentado por meio de uma intervenção

governamental. Esse processo complexo é influenciado pelos interesses e valores dos

formadores de agenda. A Política Pública, ao definir regras claras e planejamento,

minimizaria a influência dos políticos, burocratas, e de possíveis soluções de

continuidade das ações decorrentes dos ciclos eleitorais. Entretanto, supõe-se que os

diversos atores políticos persigam seus interesses particulares e lutem pelo poder e

21

pelos recursos finitos e, por vezes, escassos. A partir dessa premissa, dá-se o valor

da formalidade no trato dos assuntos e da existência de instituições políticas que

organizem a discussão e a busca do consenso.

2.2 BREVE RETROSPECTO DA PNRM E DA CIRM

A Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) entrou em vigor no dia

23 de fevereiro de 2005. Sua gênese, porém, é bem anterior a essa data. O interesse

do governo federal por esse assunto foi materializado, primeiramente, em dois

decretos. O primeiro, n° 62.232, 6 de fevereiro de 1968, foi assinado pelo então

Presidente da República, General Costa e Silva, e criou a Comissão Interministerial

sobre a Exploração e Utilização do Fundo dos Mares e Oceanos (CIEFMAR). Dois

aspectos relacionados a essa comissão merecem destaque: a sua presidência cabia

ao Secretário-Geral Adjunto para Organismos Internacionais do Ministério das

Relações Exteriores (MRE) e a ela competia tratar de todos os aspectos da questão

da exploração e utilização dos fundos dos mares e oceanos além dos limites da

Plataforma Continental brasileira (BRASIL, 1968, p. 1). É também interessante notar

que já àquela época, o Brasil considerava a Plataforma Continental parte integrante

do território nacional, apesar de não haver estabelecidos seus limites (BRASIL, 1950,

p. 1). Somente os limites do mar territorial e da zona contígua do Brasil haviam sido

fixados pelo Decreto-lei n° 44, de 18 de novembro de 1966, em 6 e 12 milhas náuticas,

respectivamente (BRASIL, 1966, p. 1).

O segundo decreto que antecede à PNRM, Decreto n° 66.682, de 10 de junho

de 1970, criou a Comissão Interministerial de Estudos dos Assuntos relacionados com

a Política Brasileira para os Recursos do Mar. Seu propósito era o de “preparar

subsídios para as ‘Diretrizes da Política Brasileira para os Recursos do Mar’, na

plataforma continental, mar territorial e águas interiores”. A presidência dessa

comissão cabia ao Subchefe de Planejamento Estratégico do Estado-Maior da

Armada do Ministério da Marinha (BRASIL, 1970, p. 1).

Ambas as comissões, criadas, respectivamente, em 1968 e 1970, tinham

competência sobre áreas geográficas que se complementavam, e aos seus

presidentes cabiam as ações de coordenação dos seus órgãos.

Já em 12 de setembro de 1974, no Governo Geisel, foi criada a Comissão

Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), por meio do Decreto n° 74.557, com

22

a finalidade de coordenar os assuntos relativos à consecução da Política Nacional

para os Recursos do Mar (PNRM). O decreto não especificava a área de abrangência

da política a ser elaborada e atribuía ao Ministério da Marinha a responsabilidade pela

sua coordenação (BRASIL, 1974, p. 1).

Somente em 12 de maio de 1980 foi editado um documento que orientava o

que deveria ser a futura política para os recursos do mar e o que nela deveria constar.

Seu título era ‘Diretrizes Gerais da Política Nacional para os Recursos do Mar’. Nele,

definia-se como finalidade da PNRM (BRASIL, 1980, p. 1):

[...] fixar as medidas essenciais à promoção da integração do Mar Territorial e Plataforma Continental ao Espaço Brasileiro e à explotação racional dos oceanos, compreendidos os recursos vivos, minerais e energéticos da coluna d’água, solo e subsolo, que apresentem interesse para o desenvolvimento econômico e social do País e para a segurança nacional [...]

A ênfase desse documento, assinado pelo Presidente da República, General

João Figueiredo, mas que não foi transformado em decreto, era a promoção da

formação e do aperfeiçoamento de cientistas e técnicos necessários à execução dos

programas ligados aos recursos do mar. A política deveria orientar uma execução

descentralizada dos programas, mas com supervisão das ações. Buscava, também,

o desenvolvimento de tecnologias nacionais, a participação da iniciativa privada na

produção de materiais e equipamentos, a priorização nos orçamentos plurianuais e a

exploração racional dos recursos do mar, com a preocupação em adotar medidas para

assegurar o restabelecimento ou a preservação da qualidade do meio ambiente

marinho e um melhor conhecimento de suas condições ecológicas. Esse documento

previa que o Presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional,

fixaria a PNRM, conforme proposta pela CIRM, e aprovaria suas atualizações

periódicas. Entretanto, isso somente ocorreu em fevereiro de 2005. Na ausência da

formalização de uma PNRM no período de 1980 a 2005, a CIRM considerou as

‘Diretrizes Gerais’ de 12 de maio de 1980 como a própria política (BRASIL, 2004, p.

1).

A PNRM, publicada em 2005, ainda em vigor, foi fortemente condicionada

pela evolução da moldura jurídica relativa aos oceanos decorrente da entrada em

vigor, em novembro de 1994, da Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar

(CNUDM).

A CNUDM estabeleceu conceitos para o Mar Territorial, a Zona Contígua, a

Zona Econômica Exclusiva, a Plataforma Continental e o alto mar, e definiu princípios

23

e critérios para a pesquisa científica marinha, a conservação e o aproveitamento dos

recursos vivos do alto mar e a proteção e preservação do meio ambiente marinho.

Esta convenção também tratou do regime legal do solo e do subsolo marinho em áreas

além das jurisdições nacionais. Dessa maneira, foi necessário incorporar esses

conceitos à nova política para os recursos do mar (BRASIL, 2005a, p. 2).

A PNRM se desdobra nos seguintes documentos:

Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC);

Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira

(LEPLAC); e

Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM).

O PNGC visa “orientar a utilização racional dos recursos na Zona Costeira, de

forma a contribuir para elevar a qualidade da vida de sua população, e a proteção do

seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural” (BRASIL, 1988, p. 1); o LEPLAC

tem como propósito “estabelecer as diretrizes reguladoras das ações a serem

empreendidas, visando à determinação do limite exterior de nossa plataforma

continental, além das 200 milhas marítimas” (BRASIL, 1989a, p. 1); e o PSRM, de

vigência plurianual, é estruturado em ‘Ações’ e Programas, em consonância com as

normas do Plano Plurianual da União (PPA) e do orçamento da União.

Já a CIRM, criada para gerir os assuntos relativos à PNRM, hoje é constituída

de um Coordenador, a cargo do Comandante da Marinha, membros, Secretaria,

subcomissões, comitês executivos e grupos de trabalho. A composição de seus

membros foi modificada em diversas oportunidades, para se adequar à evolução da

estrutura governamental federal. À Secretaria da Comissão Interministerial para os

Recursos do Mar (SECIRM) compete executar as atividades pertinentes aos encargos

técnicos e administrativos da CIRM e assessorar seu Coordenador (BRASIL, 1979, p.

1). A partir de 1982, a CIRM foi incumbida de elaborar o projeto do Programa Antártico

Brasileiro (PROANTAR) e de sua implementação (BRASIL, 1982, p. 1).

2.3 COMPARAÇÕES ENTRE AS DIRETRIZES GERAIS DA PNRM DE 1980 E A PNRM PUBLICADA EM 2005

O documento com as diretrizes para a futura política para os recursos do mar,

assinado por Figueiredo em maio de 1980, era organizado com os seguintes itens:

finalidade, princípios básicos, objetivos, política de consecução e condições para

24

execução. A PNRM em vigor, de fevereiro de 2005, possui a seguinte organização:

introdução, finalidade, recursos do mar, princípios básicos, documentos

condicionantes, objetivos, estratégia e diretrizes para execução. As duas versões da

PNRM têm um propósito socioeconômico: a utilização, exploração e aproveitamento

dos recursos naturais marinhos - recursos do mar, de forma racional e sustentável

para o desenvolvimento socioeconômico do país. Houve a preocupação, na versão

mais recente da política, em definir o que são os recursos do mar, tanto os recursos

vivos quanto os não vivos.

Quanto aos princípios básicos elas se assemelham. A primeira traz oito

princípios e a segunda sete, sendo que quatro se repetem. A primeira estimula a

participação do setor privado, e a segunda enfatiza a adoção do ‘Princípio da

Precaução’ na exploração e no aproveitamento sustentável dos recursos do mar e a

proteção da biodiversidade e do patrimônio genético marinho.

A PNRM de 2005 relaciona, como documentos condicionantes, instrumentos

jurídicos nacionais e os tratados internacionais pertinentes à matéria, do qual o Brasil

é signatário.

As Diretrizes Gerais, de 1980, apresentavam oito objetivos, enquanto a PNRM

de 2005 é mais sintética, com apenas três. São eles:

promover a formação de recursos humanos;

estimular o desenvolvimento da pesquisa, ciência e tecnologia

marinhas; e

incentivar a exploração e o aproveitamento sustentável dos recursos

do mar, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu

subsolo, e das áreas costeiras adjacentes.

Alguns dos oito objetivos discriminados no documento de 1980 aparecem

como ações a empreender no decreto de 2005. Dois dos objetivos relacionados em

1980 chamam a atenção. O primeiro trata de incentivar a formação de instituição

nacional central de pesquisa e ensino que se dedique ao estudo do mar. O segundo

diz respeito à “exploração dos recursos vivos, minerais e energéticos das águas, solo

e subsolo dos oceanos fora da jurisdição nacional” (BRASIL, 1980, p. 3, grifo

nosso). Este objetivo não aparece, explicitamente, na PNRM de 2005.

No item ‘Política de Consecução’, do documento de 1980, havia a

apresentação dos órgãos governamentais integrantes da CIRM, responsáveis por

propor ao Presidente da República o texto da PNRM e por assessorá-lo quanto à sua

25

consecução. Eram eles dez órgãos governamentais: o Ministério da Marinha, o

Ministério das Relações Exteriores, o Ministério dos Transportes, o Ministério da

Agricultura, o Ministério da Educação e Cultura, o Ministério da Indústria e do

Comércio, o Ministério das Minas e Energia, a Secretaria de Planejamento da

Presidência da República, o Ministério do Interior e o Conselho Nacional de

Desenvolvimento Científico e Tecnológico. Também foram descritas as competências

dos diversos órgãos federais e enumeradas suas atribuições.

Na PNRM de 2005, os órgãos integrantes da CIRM são apresentados como

orientadores e coordenadores das ações decorrentes, de acordo com suas

competências específicas, mas não houve a preocupação em citá-los ou descrever

essas competências, uma vez que isso fora matéria do Decreto n° 3.939, de 26 de

setembro de 2001 (BRASIL, 2001, p. 1). Os atores governamentais, integrantes da

CIRM, àquela época, eram doze: o Ministério da Defesa, o Comando da Marinha, o

Ministério das Relações Exteriores, o Ministério dos Transportes, o Ministério da

Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o Ministério da Educação, o Ministério do

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, o Ministério de Minas e Energia, o

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ministério da Ciência e

Tecnologia, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério do Esporte e Turismo.

Posteriormente, a composição da CIRM foi alterada pelos Decretos n° 6.484 (BRASIL,

2008a, p. 1), de 2008, 6.756 (BRASIL, 2009a, p. 1), de 2009, e 6.979 (BRASIL, 2009b,

p. 1), de 2009. Hoje são dezoito os órgãos com representação na CIRM:

1 - Casa Civil da Presidência da República;

2 - Ministério da Defesa;

3 - Ministério das Relações Exteriores;

4 - Ministério dos Transportes;

5 - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

6 - Ministério da Educação;

7 - Ministério da Saúde;

8 - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;

9 - Ministério de Minas e Energia;

10 - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

11 - Ministério da Ciência e Tecnologia;

12 - Ministério do Meio Ambiente;

13 - Ministério do Esporte;

26

14 - Ministério do Turismo;

15 - Ministério da Integração Nacional;

16 - Ministério da Pesca e Aquicultura;

17 - Secretaria Especial de Portos da Presidência da República; e

18 - Comando da Marinha, do Ministério da Defesa.

Percebe-se, assim, como a CIRM ganhou novos integrantes com o passar do

tempo, o que demonstra o amadurecimento da política com a incorporação de novos

atores.

A PNRM de 2005 apresenta, como estratégia, um conjunto de ações a serem

empreendidas nas áreas relacionadas aos três objetivos. Na ‘formação de recursos

humanos’ são seis ações a empreender, sendo uma relacionada à formação de

mentalidade marítima e ambiental na população brasileira, uma relacionada à

incorporação de conceitos sobre atividades sustentáveis de preservação ambiental e

recursos do mar nos currículos escolares, e quatro ações para a formação e o

aperfeiçoamento de cientistas, técnicos e profissionais, a criação e o fortalecimento

de instituições de ensino e pesquisa. Quanto ao objetivo de estimular o

desenvolvimento da pesquisa, ciência e tecnologia marinhas, são quatorze ações a

empreender, sendo quatro associadas a recursos vivos, três a recursos não vivos,

duas à Oceanografia, e cinco relacionadas ao ensino, à cooperação internacional e à

participação de empresas no esforço nacional de pesquisa. Associadas ao objetivo de

exploração e aproveitamento sustentável dos recursos do mar, são onze ações a

empreender, sendo uma dedicada à gestão integrada dos ambientes costeiro e

oceânico, uma à atualização da legislação brasileira, três ao uso dos recursos vivos,

duas à atividade de turismo, três à proteção do ambiente marinho, e uma ao fomento

da construção, no país, de embarcações e outros meios flutuantes.

A PNRM em vigor é um documento abrangente, com ênfase na pesquisa

científica marinha, formação de recursos humanos e atenção quanto à preservação

do ambiente marinho. Menor ênfase é dada à exploração e explotação dos recursos

minerais marinhos e dos recursos vivos, particularmente àqueles com potencial para

a indústria química e farmacêutica. Também não é enfatizada a importância de

envolver a iniciativa privada nessas atividades econômicas. A PNRM descreve um

sem número de ações a empreender que irão se refletir nas sucessivas edições do

Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM).

27

Já a esta altura do estudo, percebe-se dois traços característicos de nossa

PNRM: o caráter incremental e a evolução dos atores participantes.

Conforme observado por Lindblon (1979 apud SOUZA, 2006, p. 29), os

problemas públicos são solucionados de uma maneira gradual, sem mudanças

significativas ou rupturas. Assim acontece com a PNRM. Sua gênese ocorreu no final

da década de 60, amadureceu com o documento presidencial que estabelecia as

diretrizes da futura política em 1980, e foi consolidada com o decreto que a publicou,

em 2005. Essa gradualidade decorre da limitação de recursos materiais e humanos

para implementar as ações decorrentes, da necessidade de consenso político entre

os órgãos governamentais integrantes da CIRM e, como se verá, da restrição aos

recursos financeiros para sua implementação.

Dessa maneira, o incrementalismo é uma estratégia viável para a adoção de

uma política pública que necessita, intrinsecamente, de uma vasta gama de

informações científicas de diversas áreas, como Cartografia, Oceanografia,

Meteorologia, Climatologia, Geologia, Biologia, Física e Química, onde o

conhecimento vai sendo conquistado e acumulado pouco a pouco.

Outro aspecto já perceptível, é que o protagonismo dessa política pública é

atribuído, desde o decreto de criação da CIRM, do Presidente Geisel, em 1974, ao

Ministério da Marinha. Este é um fato pertinente de ser entendido, pois sugere que,

apesar da importância do assunto para o desenvolvimento nacional, sua relevância

não foi bem compreendida pelos políticos e pela elite governamental. Uma política

pública necessária e com potencial para trazer ganhos tangíveis à sociedade, ficou

sob a coordenação de um ministério militar. A Marinha do Brasil (MB), esta sim, desde

há muito, compreendeu a necessidade de se conhecer melhor o ambiente marinho e

o potencial econômico de seus recursos naturais. Se essa matéria fosse prioritária

para o governo, possivelmente a coordenação de sua consecução teria sido atribuída

a um ministério político, como a Casa Civil. A Lei Complementar 97, de 1999 (BRASIL,

1999b, p. 7), que dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o

emprego das Forças Armadas (FFAA), definiu que cabe à MB, como atribuições

subsidiárias particulares, entre outras, orientar e controlar a Marinha Mercante (MM)

e suas atividades correlatas, no que interessa à Defesa Nacional, prover a segurança

da navegação aquaviária, e contribuir para a formulação e condução de políticas

nacionais que digam respeito ao mar, ficando o Comandante da Marinha designado

como ‘Autoridade Marítima’.

28

A evolução na composição da CIRM também mostra como essa política ganha

relevância com o passar do tempo, e como novos atores buscam participar da

conformação da agenda e da formulação da política. Isso ficará mais claro ao se

analisar a incorporação de outros órgãos públicos às diversas ações do PSRM. Cada

órgão buscará estar presente às tratativas e influenciar os demais atores, de modo a

ter contemplada, nas ações decorrentes da política pública, sua pauta de interesses.

29

3 AVALIAÇÃO DA PNRM A PARTIR DAS AÇÕES DO PSRM

Esta seção pretende avaliar a Política Nacional para os Recursos do Mar

(PNRM) a partir das ações do Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM). Para

tanto, é feito um sumário das edições anteriores do PSRM, destacando seus pontos

principais, além de apresentar as contribuições das ações da versão em vigor deste

Plano Setorial para o atingimento dos objetivos da Política. São, também,

relacionadas as principais dificuldades observadas durante a elaboração deste

trabalho acadêmico para a execução das atividades planejadas, listadas algumas das

realizações e conquistas advindas da PNRM e apresentadas sugestões para o seu

aprimoramento.

3.1 SUMÁRIO DAS EDIÇÕES ANTERIORES DO PSRM

A Política Nacional para os Recursos do Mar estabelece os objetivos e a

estratégia para o desenvolvimento das atividades que visem à efetiva exploração e

aproveitamento dos recursos vivos e não vivos do mar. O Plano Setorial para os

Recursos do Mar é o desdobramento, a nível operacional, dessa Política. Possui

vigência de quatro anos, após o que é atualizado. Nele são descritas as ‘Ações’ a

empreender, que funcionam como planos e programas contínuos ou de longo prazo,

informações complementares, mecanismos de acompanhamento e avaliação, e

orientações quanto à integração com outras políticas.

A implementação das ‘Ações’ previstas no PSRM se dá de modo

descentralizado, no âmbito de vários Ministérios, instituições de pesquisa,

comunidades acadêmica e científica, e iniciativa privada, de acordo com as suas

respectivas competências. Cada ‘Ação’ contará com uma instituição coordenadora da

execução das atividades previstas, que é responsável, também, por subsidiar a Ação

Orçamentária do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA).

O fórum de coordenação e articulação das ‘Ações’ do PSRM é a

‘Subcomissão para o PSRM’ (BRASIL, 1984, p. 1). A ‘Subcomissão’ deve, também,

“avaliar o mérito de novos projetos, promover a elaboração, a revisão e a exclusão de

projetos, quando necessário, e avaliar seus resultados” (BRASIL, 1995, p. 1).

A Subcomissão para o PSRM, coordenada pelo Secretário da CIRM, é

composta por representantes dos seguintes ministérios e instituições (BRASIL, 2008,

30

p. 1): Ministério das Relações Exteriores (MRE), Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento (MAPA), Ministério de Minas e Energia (MME), Ministério da Ciência,

Tecnologia e Inovação (MCTI), Ministério do Meio Ambiente (MMA), Ministério da

Pesca e Aquicultura (MPA), Ministério da Educação (MEC), Marinha do Brasil (MB),

por meio do Estado-Maior da Armada (EMA) e da Diretoria de Hidrografia e

Navegação (DHN), Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade

(ICMBio) e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

(IBAMA).

O primeiro PSRM foi elaborado para o período de 1982 a 1985, e seguiu-se à

publicação das ‘Diretrizes Gerais da Política Nacional para os Recursos do Mar’, de

1980. Esta foi a primeira versão do Plano Setorial e buscou tratar de diminuir a grande

lacuna de conhecimento entre o Brasil e países mais desenvolvidos tecnologicamente

na exploração dos recursos do mar. O seu planejamento foi baseado no somatório

dos projetos e atividades propostas pelos diferentes interessados, o que levou a um

conjunto desordenado de ações, ocasionando deficiências no acompanhamento dos

projetos, as quais contribuíram para a não obtenção de melhores resultados. Os

recursos financeiros, escassos e decrescentes, colocados à disposição da CIRM,

contribuíram para conformar um plano particularmente modesto. Apesar dessas

dificuldades, o primeiro PSRM possibilitou uma maior organização institucional na

área, e despertar o interesse de pesquisadores e atores governamentais sobre a

relevância do assunto. Esse plano deu a tônica dos demais que viriam em sua

sequência: a geração de conhecimento sobre o ambiente marinho e a formação de

recursos humanos.

Nesse período ocorreu a III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito

do Mar, em Montego Bay, na Jamaica. Sua sessão de encerramento, em 10 de

dezembro de 1982, foi marcada pela abertura para assinatura da Convenção das

Nações Unidas para o Direito do Mar (CNUDM) pelos representantes dos Estados.

Na ocasião, foi aceita por cento e dezenove países, inclusive o Brasil. Esta convenção

marcou o início de uma nova era do Direito Internacional, pela amplitude de seus

termos, pela ampla aceitação recebida da comunidade internacional, e, também, pela

consagração, em seu texto, de um novo e decisivo conceito jurídico, o de ‘patrimônio

comum da humanidade’, proposto pelos países em desenvolvimento e aplicável aos

fundos marinhos além das jurisdições nacionais.

31

O segundo PSRM vigeu no período de 1986 a 1989, e buscou promover a

crescente incorporação dos recursos do mar à realidade socioeconômica brasileira.

Para elaborar um estudo preparatório, contendo a caracterização da situação

existente e um diagnóstico dos problemas mais relevantes, contratou-se a Fundação

Coordenação de Projetos, Pesquisas e Estudos Tecnológicos - COPPETEC,

instituição de direito privado, sem fins lucrativos, destinada a apoiar a realização de

projetos de desenvolvimento tecnológico, de pesquisa, de ensino e de extensão,

pertencente à Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Dentre as dificuldades

observadas, estavam a modesta frota de pesquisa, com embarcações

deficientemente equipadas e dispersas em vários órgãos, a falta de equipamentos

para estudos oceanográficos, a escassez de pessoal qualificado, e a dificuldade na

formação de equipes multidisciplinares para a execução dos trabalhos.

Em 22 de dezembro de 1988 o Brasil ratificou a CNUDM. Esperava-se que a

mesma entrasse em vigor no início da década de 90, o que de fato aconteceu em

novembro de 1994. Em consequência das obrigações decorrentes desse novo

instituto jurídico, seriam necessários esforços para a delimitação da Plataforma

Continental (PC) e para o levantamento do potencial sustentável dos recursos

pesqueiros da Zona Econômica Exclusiva (ZEE) do país. Segundo o Decreto n°

98.145, de 15 de setembro de 1989 (BRASIL, 1989a, p. 1), em relação a primeira

necessidade, a CIRM recebeu a incumbência de executar as atividades de

planejamento, coordenação e controle das tarefas relacionadas ao levantamento da

Plataforma Continental Brasileira, o que foi consubstanciado no Plano de

Levantamento da Plataforma Continental do Brasil (LEPLAC). Também seria de

grande importância garantir a ocupação permanente de ilhas oceânicas, como

Trindade e o Arquipélago de São Pedro e São Paulo, como forma de permitir ao país

reclamar o estabelecimento de ZEE em torno delas. Foram priorizadas as ações para

ampliar os conhecimentos sobre os recursos minerais existentes no leito do mar e

suas técnicas de aproveitamento econômico, identificar novos recursos pesqueiros e

aumentar a oferta de pescado por meio de iniciativas no campo operacional da

indústria da pesca e no desenvolvimento da maricultura. De acordo com o Decreto n°

92.522, de 7 de abril de 1986 (BRASIL, 1986, p. 1), percebe-se no segundo PSRM

um viés desenvolvimentista, apesar do enorme desafio em formar recursos humanos

dedicados às Ciências do Mar, e em aumentar o conhecimento sobre o ambiente

marinho. Neste plano, não foram estabelecidos programas ou ações, mas apenas

32

explicitadas necessidades e opções estratégicas. Em março de 1989, criou-se um

grupo técnico, formado por oito especialistas da comunidade científica, com a

atribuição de avaliar o desempenho dos projetos executados, e os em

desenvolvimento, do segundo PSRM.

A proposta do terceiro PSRM (BRASIL, 1989b, p. 1), com validade de 1990 a

1993, foi elaborada pelo mesmo grupo técnico encarregado de avaliar o segundo

PSRM, o que permitiu que os recursos fossem utilizados de modo mais eficiente. Esse

documento considerava que as prioridades estabelecidas no plano anterior

continuavam válidas, e que o Brasil havia ratificado a CNUDM. As diretrizes e linhas

de ação buscavam o entendimento dos ecossistemas marinhos, dos processos

físicos, costeiros e oceânicos, a formação de recursos humanos, a formulação de um

Programa Nacional de Gerenciamento de Meios Flutuantes, a avaliação da

potencialidade mineral da Plataforma Continental, e o levantamento dos potenciais

sustentáveis de captura de recursos vivos da Zona Econômica Exclusiva. Após a

aprovação do terceiro PSRM, foi concebido um programa específico para

operacionalizar a consecução dessa última meta, então denominado ‘Programa para

o Levantamento dos Potenciais Sustentáveis de Captura de Recursos Vivos da Zona

Econômica Exclusiva’ (REVIZEE). Este programa refletiu a preocupação da CIRM

com relação às responsabilidades assumidas pelo Brasil quando da ratificação de sua

adesão à CNUDM, e tinha como objetivos inventariar os recursos vivos da ZEE, as

características ambientais de sua ocorrência, determinar suas biomassas e

estabelecer os potenciais de captura. O REVIZEE foi elaborado por um grupo de

especialistas, oriundos da comunidade científica nacional, prevendo atividades de

1990 a 2001, quando, então, se esperava estar em posse dos resultados finais dos

trabalhos. As dificuldades financeiras e os problemas conjunturais ocorridos no

quadriênio 1989-1993, durante o período de vigência do terceiro PSRM, impediram,

quase que totalmente, a realização dos trabalhos previstos para aquele período.

Ao término do terceiro PSRM, continuavam a haver importantes deficiências

relacionadas à pouca disponibilidade de meios flutuantes de pesquisa, laboratórios

bem equipados e mão de obra qualificada em pesquisa oceanográfica, apesar de

alguns progressos.

O quarto PSRM, elaborado pela Secretaria da CIRM para o período de 1994

a 1998, foi uma adequação do terceiro PSRM, mantendo as mesmas prioridades e

diretrizes. Reconhecia que o Brasil, tendo ratificado a CNUDM, havia assumido o

33

compromisso de levantar, catalogar e calcular a quantidade de recursos pesqueiros

disponíveis para serem explorados de forma sustentável. Conforme esclarece artigo

publicado no Caderno de Estudos Estratégicos da Escola Superior de Guerra

(BRASIL, 2007, p. 102), o Programa REVIZEE foi reestruturado e renomeado como

‘Programa de Avaliação do Potencial Sustentável dos Recursos Vivos na Zona

Econômica Exclusiva’. Apesar da prioridade atribuída a esse programa, ele enfrentou

dificuldades em virtude da indisponibilidade de meios flutuantes disponíveis para

realizar as pesquisas necessárias. Ainda no contexto do novo ordenamento jurídico

internacional referente aos mares e oceanos decorrente do advento da CNUDM, foi

instituído o ‘Programa de Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma

Continental Jurídica Brasileira’ (REMPLAC).

Ainda, o quarto PSRM procurou incentivar a produção de artigos científicos

elaborados com base nos resultados obtidos em projetos apoiados pela CIRM, e que

oferecessem contribuições para a solução de problemas do país (BRASIL, 1994, p.

12).

Em 16 de novembro de 1994 a CNUDM entrou em vigor, doze meses após o

depósito do sexagésimo instrumento de ratificação. Essa data marcou o início da

contagem do tempo disponível para o Brasil apresentar à Comissão de Limites da

Plataforma Continental (CLPC) a proposta de extensão de nossa plataforma

continental. O Artigo quarto do Anexo II da CNUDM, que trata da Comissão de Limites

da Plataforma Continental (CLPC), dispõe que um Estado Costeiro, quando tiver

intenção de estabelecer o limite exterior de sua plataforma continental além de 200

milhas marítimas apresentará à Comissão, logo que possível, mas em qualquer caso

dentro dos dez anos seguintes à entrada em vigor da Convenção para o referido

Estado, as características de tal limite, juntamente com informações científicas e

técnicas de apoio. O Artigo 77, da mesma Convenção, estipula que o Estado Costeiro

exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental para efeitos de exploração

e aproveitamento dos recursos minerais e outros recursos não biológicos do leito do

mar e subsolo. Desse modo, o Brasil teria até o ano de 2004 para apresentar sua

submissão de extensão da Plataforma Continental à CLPC.

Também é desse período o ‘Acordo Relativo à lmplementação da Parte XI da

CNUDM’, que flexibilizou alguns dispositivos que dizem respeito aos recursos do leito

do mar, fundos marinhos e o seu subsolo além dos limites das jurisdições nacionais,

permitindo, dessa forma, que países de todos os blocos e regiões geográficas, até

34

então reticentes, aderissem à Convenção. Esse acordo foi adotado pela Assembleia

Geral das Nações Unidas em julho de 1994, entrando em vigor em 1996. No período

de vigência do quarto PSRM, foi possível concluir a fase de aquisição de dados do

levantamento da Plataforma Continental Brasileira, no escopo do Programa LEPLAC.

O quinto PSRM definiu as diretrizes e prioridades para o setor no período de

1999 a 2003. Seu objetivo maior era o conhecimento e a avaliação de potencialidade

dos recursos vivos e não vivos das áreas marinhas sob jurisdição nacional e

adjacentes, visando à gestão e ao uso sustentável desses recursos. Ele procurou dar

continuidade ao REVIZEE e priorizar o REMPLAC, de modo a permitir sua efetiva

implementação para o levantamento geológico e geofísico da Plataforma Continental

Jurídica Brasileira (PCJB).

A quinta edição do PSRM incorporou, ainda, conceitos que foram

desenvolvidos por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente

e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro em 1992 - a Rio-92, e

pela Convenção da Diversidade Biológica (CDB), como o princípio da precaução,

sustentabilidade ecológica, econômica e social, e a promoção da repartição justa e

equitativa dos benefícios advindos do uso dos recursos genéticos. Também foi

condicionada por mecanismos de gestão integrada dos ambientes costeiros e

marinhos, particularmente o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), e

buscou ter interface com diversos programas gerenciados no Brasil pelo Ministério do

Meio Ambiente, como o Global Programme of Action for the Protection of the Marine

Environment from Land-Based Activities (GPA) = Programa Global de Ação para

Proteção do Meio Ambiente Marinho frente às Atividades Baseadas em Terra, do

United Nations Environment Programme (UNEP) = Programa das Nações Unidas para

o Meio Ambiente, o Programa Nacional da Diversidade Biológica (PRONABIO), o

Programa de Consolidação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, e

diversos outros programas, projetos e iniciativas, visando à proteção de ecossistemas

e de espécies marinhas ameaçadas. Observa-se, a partir dessa época, uma maior

inserção dos assuntos ambientais na pauta do PSRM e um maior protagonismo do

MMA, mais precisamente do IBAMA.

A integração do PSRM com o Programa Piloto em Ciências do Mar, do então

Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), e com os programas de ciência e tecnologia

marinha do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq)

35

e da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) contribuiu para o fomento das

atividades de pesquisa e formação de recursos humanos em Ciências do Mar.

Conforme observado no texto do decreto de aprovação do Quinto PSRM

(BRASIL, 1999, p. 18), problemas recorrentes observados nas edições anteriores do

PSRM também afetaram as ações previstas para o período: a insuficiência de meios

flutuantes, a inadequação dos equipamentos para pesquisa oceanográfica e a falta de

recursos humanos, necessários à manutenção dos equipamentos e a sua operação.

Um fato marcante, ocorrido em 2004, foi a publicação de um artigo do, então

Comandante da Marinha, Almirante-de-Esquadra Roberto de Guimarães Carvalho, no

jornal Folha de São Paulo, intitulado “A outra Amazônia”. Nele, chamava a atenção

para o fato que a CNUDM havia estabelecido que todos os bens econômicos

existentes no seio da massa líquida, sobre o leito do mar e no subsolo marinho, ao

longo de uma faixa litorânea de 200 milhas marítimas de largura, na chamada Zona

Econômica Exclusiva (ZEE), constituem propriedade exclusiva do país ribeirinho.

Além disso, quando a plataforma continental do país ultrapassasse esse limite, seria

possível pleitear a sua extensão, tendo o país, nesse caso, direito a explorar os bens

não vivos contidos no seu solo e subsolo. Guimarães Carvalho (2004, p. 1) chamou a

atenção para o fato que as áreas marítimas sob jurisdição do Brasil alcançariam quase

4,5 milhões de Km2, quando a submissão brasileira para a extensão da Plataforma

Continental fosse apreciada pela CLPC, o que acrescentaria ao país uma área

equivalente a 50% de sua extensão territorial. Fazendo um paralelo com a Amazônia,

ele chamou essa imensa área marítima brasileira, com recursos econômicos ainda

não plenamente conhecidos, mas certamente riquíssimos, de ‘Amazônia Azul’. Desse

modo, despertava a atenção da sociedade brasileira para a necessidade de “conhecer

suas águas jurisdicionais, explorar de modo sustentável suas riquezas e dispor dos

meios necessários para defendê-la” (CARVALHO, 2004). Esse conceito seria

incorporado pela Marinha do Brasil (MB) em documentos de planejamento e

campanhas de comunicação social e acabaria sendo bem assimilado pela sociedade.

Outro fato relevante, ocorrido nesse ano, em Nova Iorque, foi o

encaminhamento à CLPC da submissão brasileira pela extensão da Plataforma

Continental, incluindo dados científicos e informações técnicas de apoio. Em abril de

2007, após inúmeras reuniões com representantes brasileiros e deliberações internas,

a CLPC aprovou as recomendações e as enviou ao governo brasileiro. Da área

pleiteada, a CLPC discordou de cerca de 5%, o que ensejou o governo brasileiro a se

36

decidir a preparar uma submissão revisada, com a coleta de novos dados científicos,

a ser oportunamente encaminhada a Nova Iorque.

O sexto PSRM foi publicado apenas em 2005, no Governo Lula, teve vigência

até 2007. Houve uma descontinuidade de um ano entre o término do período do quinto

PSRM e a sua entrada em vigor. Ele trouxe modificações no formato, sendo elaborado

em conformidade com as normas do Plano Plurianual da União (PPA) para o período

de 2004-2007. Seu objetivo foi conhecer e avaliar as potencialidades do mar;

monitorar os recursos vivos, não vivos, e os fenômenos oceanográficos e

climatológicos das áreas marinhas sob jurisdição e de interesse nacional, visando à

gestão, ao uso sustentável desses recursos, e à distribuição justa e equitativa dos

benefícios derivados dessa utilização.

O PSRM trouxe a descrição de ‘Ações’ a empreender e ‘Ações’ a serem

propostas. Algumas eram continuação de programas constantes das edições

anteriores do PSRM, como o REVIZEE, que estava sendo concluído, e o REMPLAC.

Houve a introdução de várias ‘Ações’ relacionadas à atividade pesqueira e de

maricultura, todas sob a coordenação da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca

da Presidência da República (SEAP/PR). A SEAP/PR, recém criada no primeiro

Governo Lula, com status de Ministério, parece ter sido prestigiada no contexto do

sexto PSRM. Duas Ações relevantes propostas por este plano foram o ‘Levantamento

e Avaliação do Potencial Biotecnológico da Biodiversidade Marinha’, sob a liderança

do MCT, e a ‘Consolidação e Ampliação dos Grupos de Pesquisa e Pós-Graduação

em Ciências do Mar’, sob a liderança do Ministério da Educação (BRASIL, 2005b).

O sétimo PSRM, com vigência entre 2008 e 2011, foi um plano mais

amadurecido, com inovações e uma maior sofisticação. A abrangência geográfica

explicitou a atuação do governo para espaços marítimos além da jurisdição nacional,

contemplando a Zona Costeira, o Mar Territorial, a Zona Econômica Exclusiva, a

Plataforma Continental brasileira, e os espaços marítimos internacionais, onde houver

interesse brasileiro.

O número de ‘Ações’ aumentou e procurou abranger todas as áreas de

interesse e objetivos estratégicos, sem um protagonismo de apenas poucos órgãos

governamentais. Diversos ministérios e órgãos foram encarregados da coordenação

das ‘Ações’, como a SECIRM, a Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN), o

Estado-Maior da Armada (EMA), o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), o

Ministério de Minas e Energia (MME), o Ministério do Meio Ambiente (MMA), o Instituto

37

Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), o

Ministério da Educação (MEC), e a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da

Presidência da República (SEAP/PR).

Houve a concepção de um novo planejamento estratégico nesta edição do

PSRM, com a definição de quatro eixos estruturantes, objetivos estratégicos,

indicadores e unidades de medida. Os quatro eixos estruturantes estabelecidos foram:

soberania, sustentabilidade, gestão da informação e comunicação, e articulação. Os

objetivos estratégicos definidos no Decreto n° 6.678, de 08 de dezembro de 2008

(BRASIL, 2008b, p. [17-19]), são resumidos a seguir:

Legitimar os interesses político-estratégicos do Brasil no mar (jurisdicional

e internacional);

Promover e ordenar o desenvolvimento socioeconômico;

Resgatar e disseminar a cultura da mentalidade marítima na sociedade

brasileira;

Garantir a qualidade do ambiente marinho;

Reduzir a vulnerabilidade e os riscos decorrentes de eventos extremos e da

variabilidade do clima e das mudanças climáticas;

Garantir recursos financeiros para o PSRM;

Garantir e gerir recursos humanos para o PSRM;

Ampliar e divulgar o conhecimento sobre o ambiente marinho e o papel

global dos oceanos;

Desenvolver e aplicar tecnologias nacionais para o uso sustentável dos

recursos do mar; e

Promover inovação em produtos, serviços e processos ligados ao uso

sustentável dos recursos do mar.

Uma nova gestão estratégica, mais complexa e detalhada, definiu como

tarefas para a ‘Subcomissão para o PSRM’, a supervisão da evolução dos indicadores

estratégicos, o monitoramento e a relatoria do progresso das ‘Ações’ à plenária da

CIRM, o apoio aos coordenadores dos Comitês Executivos em suas atribuições, e o

estabelecimento de canais de comunicação com outras instituições. As ‘Ações’ do

PSRM deveriam dar origem às Propostas Nacionais de Trabalho (PNT), que

contemplariam o planejamento de longo prazo, e seriam desdobradas em

planejamentos de curto prazo, os ‘Planos Gerenciais’, que embasariam a aplicação

38

dos recursos. Os ‘Planos Gerenciais’, por sua vez, detalhariam a contribuição

esperada para a melhoria dos indicadores estratégicos do PSRM, a estratégia de

comunicação, de articulação e de sustentabilidade da ação, os atores relevantes, os

marcos a serem atingidos, bem como os recursos necessários e os riscos identificados

para consecução das metas da ‘Ação’.

Os Comitês Executivos de cada ‘Ação’ ficariam encarregados de conduzir as

atividades, definir prioridades, solucionar divergências, gerir fluxos orçamentários e

financeiros, avaliar o desenvolvimento da ação, apurar e avaliar os indicadores

aplicáveis às suas ações, e subsidiar a revisão dos planejamentos setoriais (BRASIL,

2008b, p. 25).

Desse modo, percebe-se, no sétimo PSRM, a incorporação das experiências

dos planos anteriores, o aperfeiçoamento da articulação institucional e a introdução

de mecanismos de acompanhamento, análise e avaliação do impacto das ações na

sociedade.

3.2 CONTRIBUIÇÕES DO PSRM EM VIGOR

O oitavo PSRM, aprovado em resolução da CIRM em 29 de novembro de

2011, encontra-se na Casa Civil para assinatura da Presidente da República, desde

23 de julho de 2012 (BRASIL, 2011, p. 1). Em vigor desde 2012 até 2015, ele

representa a continuidade de esforços para a consecução dos objetivos dispostos na

PNRM, e procura introduzir alguns aperfeiçoamentos à metodologia até então

implementada. Adotou um novo modelo de gestão participativa, integrando os

Ministérios representados na CIRM, instituições de pesquisa, comunidade acadêmica,

e iniciativa privada, e buscando uma correlação direta entre as ‘Ações’ previstas no

plano e o contido no Programa Temático 2046, do Plano Plurianual 2012-2015: “Mar,

Zona Costeira e Antártida” (BRASIL, 2012, p. 197).

Os temas de interesse continuaram a ser muito semelhantes aos observados

nos planos anteriores: o monitoramento dos recursos vivos marinhos e a sua

conservação, exploração e explotação sustentável; a prospecção da biodiversidade

costeira e marinha, com vistas à sua conservação e explotação sustentável; o

levantamento dos recursos não vivos e as suas potencialidades nas áreas marítimas

nacionais, bem como nos espaços marítimos de interesse, além dos limites da

jurisdição nacional, sua exploração e explotação sustentável; o monitoramento

39

oceanográfico e climático; o resgate e o fortalecimento da mentalidade marítima na

população brasileira; e a formação continuada de recursos humanos na área de

Ciências do Mar. Esse fato demonstra que o PSRM é um instrumento de longo prazo

da PNRM. Seus programas e ações buscam objetivos que avançam muito lentamente,

como a formação de recursos humanos em Ciências do Mar, o desenvolvimento de

uma mentalidade marítima na sociedade brasileira, e um maior conhecimento do

ambiente marinho. Por sua vez, a PNRM tem origem durante o período dos governos

militares, sem solução de continuidade até o atual governo. Apesar de sua evolução

incorporar perspectivas diferentes de acordo com a orientação ideológica do governo,

sua continuidade demonstra que ela é, portanto, uma política de Estado e não de

Governo.

O PSRM estabelece quatorze objetivos, estabelecidos de modo a promover a

adequada utilização dos meios existentes e da capacidade instalada, além dos

interesses político estratégicos do Brasil no mar (BRASIL, 2011, p. 2):

a) desenvolver pesquisa científica e tecnológica marinha e ações de conservação ambiental, nas Ilhas Oceânicas, a fim de garantir a conservação dos seus ecossistemas terrestres e marinhos; b) desenvolver ações que promovam o conhecimento, a conservação e o uso sustentável dos recursos vivos marinhos em águas nacionais e internacionais; c) contribuir nos assuntos relacionados à criação e consolidação de Unidades de Conservação marinhas e costeiras em áreas sob jurisdição nacional, bem como em estudos para a possível criação de áreas marinhas protegidas além da jurisdição nacional; d) estimular o planejamento e a gestão ambiental territorial da zona costeira, visando à redução de suas vulnerabilidades ambientais, sociais e econômicas; e) promover estudos e pesquisas para conhecimento, avaliação e uso sustentável do potencial biotecnológico e energético dos recursos marinhos; f) pesquisar o potencial mineral da Plataforma Continental (PC) e dos fundos marinhos internacionais, visando, também, à aquisição do direito de exploração mineral na ‘Área’; g) ampliar e consolidar sistemas de monitoramento dos oceanos, da zona costeira e atmosfera, a fim de aprimorar o conhecimento científico e contribuir para reduzir vulnerabilidades e riscos decorrentes de eventos extremos, da variabilidade do clima e das mudanças climáticas; h) fomentar sistemas para disponibilização de dados oceanográficos produzidos no âmbito do PSRM, para acesso público; i) estimular o intercâmbio de dados e informações científicas e tecnológicas, nos âmbitos nacional e internacional, referente aos recursos do mar; j) estimular o desenvolvimento de tecnologias e a produção nacional de materiais e equipamentos necessários às atividades de pesquisa, monitoramento e exploração no mar; k) promover estudos e sugerir alterações na legislação, visando ao aperfeiçoamento do marco legal e à incorporação da iniciativa privada nos temas relacionados ao mar e à Zona Costeira; l) divulgar as Ações deste Plano pelas diferentes mídias, aos órgãos governamentais e instituições de ensino e pesquisa e sociedade em geral;

40

m) estimular e fortalecer a consolidação de uma mentalidade marítima junto à sociedade brasileira; e n) estimular a formação continuada de recursos humanos na área de Ciências do Mar.

Logo, verifica-se que esses objetivos estão alinhados com os três objetivos

da PNRM, quais sejam: formação de recursos humanos; desenvolvimento da

pesquisa, ciência e tecnologia marinhas; e incentivo à exploração e ao aproveitamento

sustentável dos recursos do mar.

Observa-se, também, nestes quatorze objetivos, uma quantidade razoável

relacionada a temas de interesse do Comando da Marinha e diversos outros oriundos

da pauta de interesses do IBAMA, parecendo, então, haver um protagonismo

compartilhado entre essas duas instituições. A preservação dos ecossistemas e a

conservação da biodiversidade marinha, com vista a garantir a manutenção dos

recursos para as gerações futuras, é uma ideia pertinente, mas não se pode descuidar

de dar um propósito palpável para os recursos empregados nas ‘Ações’ e programas

para as gerações atuais. Seria oportuno, portanto, nos próximos planos setoriais,

tentar resgatar a prioridade dada ao caráter de fomento ao desenvolvimento

econômico e social, estes já existentes nos primeiros PSRM.

O PSRM atual incorporou a necessidade de criação de ‘Unidades de

Conservação’ em áreas sob jurisdição nacional, além de estudos para a criação de

outras em áreas marinhas internacionais, adotando a pauta que tem sido constante

nas considerações da comunidade ambiental internacional. A criação de redes de

áreas marinhas protegidas, além das jurisdições nacionais, é uma proposta defendida

pela União Europeia - particularmente França, Portugal e Espanha, e poderia estar

relacionada aos dispositivos constantes no “Acordo para a Implementação das

Provisões da Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar relativas à

Conservação e Manejo das Espécies Transzonais e Altamente Migratórias” (Acordo

de Nova Iorque ou UN Fish Stocks Agreement), de 1995, particularmente no que se

refere ao procedimento de abordagem e inspeção de embarcações pesqueiras em

alto mar. A criação de ‘Unidades de Conservação’ implica, necessariamente, em se

dispor de meios navais, isto é, embarcações e navios de Estado, para se fazer cumprir

a legislação correspondente à área a ser conservada. No caso das ‘Unidades de

Conservação’ em áreas marinhas internacionais, deve ficar claro a qual país caberá a

fiscalização. Não parece ser conveniente, para nosso país, a existência de ‘Unidades

41

de Conservação’ no Atlântico Sul patrulhadas por forças navais de países não

integrantes da iniciativa Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS). Tal

possibilidade, combinada com o poder econômico, militar e a capacidade de

articulação política dos países da União Europeia, reforçaria a influência daquele

bloco econômico e político sobre o espaço geopolítico do Atlântico Sul, algo que não

interessa ao Brasil. Tal proposta deve ser bem debatida, não apenas com o Ministério

do Meio Ambiente, mas também com o Ministério das Relações Exteriores, e com o

Estado-Maior da Armada.

O PSRM estabelece ‘Ações’ a empreender para a consecução dos objetivos

estabelecidos. A seguir, serão apresentadas as descrições sucintas destas ‘Ações’:

3.2.1 Pesquisas Científicas nas Ilhas Oceânicas

Esta ‘Ação’ engloba dois programas já existentes anteriormente, o

Programa Arquipélago de São Pedro e São Paulo (PROARQUIPÉLAGO) e o

Programa de Pesquisas Científicas na Ilha da Trindade (PROTRINDADE). Seu

objetivo é o desenvolvimento da pesquisa científica nessas ilhas oceânicas, e sua

ocupação permanente, assegurando a conservação dos seus ecossistemas terrestres

e marinhos, e os direitos de soberania sobre a Zona Econômica Exclusiva e a

Plataforma Continental em seu entorno (BRASIL, 2011, p. 12).

O artigo 121 da CNUDM trata do regime das ilhas e define os direitos de

soberania sobre os espaços marítimos adjacentes. O seu parágrafo terceiro prevê que

uma ilha somente gerará direito a uma ZEE e a uma Plataforma Continental adjacente,

se for capaz de sustentar habitação humana ou atividade econômica autônoma.

Assim, em uma interpretação própria deste artigo, e de modo a resguardar nossos

direitos sobre os espaços marítimos adjacentes ao Arquipélago de São Pedro e São

Paulo e à Ilha da Trindade, mantém-se de modo permanente a ocupação humana

daquelas ilhas, com pesquisadores e militares.

O PROARQUIPÉLAGO foi criado em 1998, e possibilita a realização de

pesquisas em várias áreas de conhecimento, como Geologia, Geofísica, Biologia,

Oceanografia, Meteorologia e Sismologia. Diversos ministérios, órgãos e instituições

participam desse programa: Ministério das Relações Exteriores (MRE), Ministério da

Educação (MEC), Ministério de Minas e Energia (MME), Ministério da Ciência,

Tecnologia e Inovação (MCTI), Ministério do Meio Ambiente (MMA), Ministério da

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Pesca e Aquicultura (MPA), Serviço Geológico do Brasil do Ministério de Minas e

Energia (CPRM), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis (IBAMA), , Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e

Tecnológico (CNPq), Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN),

Universidade Federal do Espírito Santo (UFES) e Marinha do Brasil (MB), por meio da

SECIRM, do Estado-Maior da Armada (EMA) e do Comando do 3° Distrito Naval. As

dificuldades associadas a esse programa são a distância da costa brasileira (1.010

Km), o transporte dos pesquisadores para o arquipélago, que é realizado por barcos

de pesca, e a limitação quanto aos recursos financeiros para se promover esse

transporte e apoiar as pesquisas em embarcações adequadas a essas finalidades.

Além da realização de pesquisas de alto nível, com impacto direto na formação de

recursos humanos em diversos ramos da ciência, a ocupação permanente do

arquipélago possibilita ao Brasil a incorporação de uma área de 450.000 Km2 à nossa

ZEE, o equivalente a um círculo com raio de 200 milhas náuticas ao redor do

arquipélago.

O PROTRINDADE foi criado em 2007 com o propósito de promover e

gerenciar pesquisas científicas na Ilha da Trindade, no Arquipélago de Martim Vaz e

na área marítima adjacente. O programa conta com a participação do Ministério da

Defesa (MD), do MME, do MCTI, do MMA, do MPA, do MEC, do IBAMA, do Instituto

Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), do CNPq e da MB, por

meio do EMA, da SECIRM, do Comando do 1° Distrito Naval e da Diretoria de

Hidrografia e Navegação (DHN). Além de relevantes pesquisas científicas apoiadas

pelo programa, de maneira semelhante ao que acontece com o PROARQUIPÉLAGO,

a ocupação da Ilha da Trindade possibilita ao nosso país o estabelecimento de uma

ZEE em torno da ilha. As dificuldades no gerenciamento do PROTRINDADE também

são semelhantes às do programa descrito anteriormente: a distância da ilha ao

continente – são necessários cerca de quatro dias de viagem de navio; a escassez de

navios e embarcações para o apoio ao transporte dos pesquisadores e dos militares

que compõem a guarnição e a pouca disponibilidade de recursos financeiros para o

programa.

A Marinha do Brasil, por intermédio da SECIRM, é a coordenadora do

PROARQUIPÉLAGO e do PROTRINDADE, e a ela compete subsidiar a Ação

Orçamentária do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) ligada a esta atividade.

43

3.2.2 Avaliação, Monitoramento e Conservação da Biodiversidade Marinha

Esta ‘Ação’, conhecida pelo acrônimo REVIMAR, foi criada em 2005 e tem

como objetivo (BRASIL, 2011, p. 14):

[...] avaliar, monitorar e promover a conservação da biodiversidade marinha, com enfoque ecossistêmico, visando ao estabelecimento de bases científicas e de ações integradas capazes de subsidiar políticas e ações de conservação e estratégias de gestão compartilhada para uso sustentável dos recursos vivos.

A ação é coordenada pelo MMA e participam, também, representantes do

MRE, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), do MME, do

MCTI, do MPA, do MEC, do CNPq, de Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e da MB,

por intermédio da SECIRM, do EMA e do Instituto de Estudos do Mar Almirante Paulo

Moreira (IEAPM).

O REVIMAR aproveitou a base de conhecimento proporcionada pelo

Programa de Avaliação do Potencial Sustentável de Recursos Vivos na Zona

Econômica Exclusiva (REVIZEE), executado por ocasião do quinto PSRM.

As metas são ambiciosas: estabelecer um programa de monitoramento das

espécies marinhas, com destaque para aquelas em situação de vulnerabilidade,

ameaçadas e sobre-explotadas; manter a avaliação contínua de seis ‘Unidades de

Conservação’ de ecossistemas recifais; monitorar 100% (cem por cento) das áreas de

manguezais mapeadas - 1.225.000 hectares em 2011; avaliar o estado de

conservação de espécies marinhas, visando à atualização das listas de espécies

ameaçadas; duplicar o número de ‘Planos de Ação’ elaborados para as espécies

marinhas ameaçadas de extinção; ampliar para 4% (quatro por cento) do mar territorial

e da ZEE o total de áreas marinhas protegidas consolidadas - em 2011 era de 1,6%

(um virgula seis por cento), e ampliar em 20% (vinte por cento) ao ano as operações

planejadas de fiscalização do uso dos recursos vivos marinhos, visando à proteção e

à exploração sustentável.

A realidade dessa ação fica bem aquém do desejado, com suas atividades

sendo desenvolvidas precariamente. A avaliação do potencial sustentável dos

recursos vivos, pretendida pelo REVIMAR, prevê a execução de doze Unidades de

Gestão (UG). Em face de dificuldades orçamentárias e de carência de embarcações,

apenas duas foram implementadas: a UG de sardinha-verdadeira e lagosta; e a UG

de atuns e afins, e demersais de profundidade. Outros aspectos que parecem dificultar

a execução das metas pretendidas são as diferentes visões e percepções dos

44

representantes dos ministérios com maior interesse nessa ação - o MMA, por meio do

IBAMA e do ICMBio, e o MPA; e as competências compartilhadas sobre a gestão da

pesca entre estes ministérios, o que parece prejudicar a coordenação do

planejamento e da execução das providências decorrentes, acarretando imobilismo e

descontinuidade das atividades de monitoramento dos recursos vivos.

3.2.3 Aquicultura e Pesca

A ‘Ação’ Aquicultura e Pesca (AQUIPESCA) foi criada em 2005, na vigência

do sexto PSRM, e possui o objetivo de “articular a execução de ações prioritárias do

plano de desenvolvimento sustentável da pesca e aquicultura, a fim de qualificar a

mão-de-obra pesqueira, adequar o esforço de pesca e incentivar a maricultura”

(BRASIL, 2011, p. 16).

O AQUIPESCA é conduzido por um Comitê Executivo, coordenado pelo

MPA, e é composto por representantes do MRE, MEC, MCTI, MMA, MAPA, IBAMA,

CNPq e da MB, por meio do EMA e da SECIRM. Entre suas metas estão a implantação

de escolas de pesca, o desenvolvimento de protótipos de embarcações com novas

tecnologias apropriadas à pesca artesanal, projetos de pesquisa de cunho tecnológico

e socioeconômico da atividade pesqueira marinha, a implantação de parques

aquícolas marinhos e de um centro de pesquisa e desenvolvimento para tecnologia

de cultivo em mar aberto, além de levantamentos estatísticos da pesca marinha e da

maricultura nos estados costeiros.

Apesar de ter sido criado em 2005, e tendo propósito tão relevante, o

AQUIPESCA não tem sido valorizado pelo seu órgão coordenador, o MPA. Seu

Comitê Executivo não se reúne desde o início da vigência do sétimo PSRM, em 2008,

e tem sido preterido quando da avaliação de propostas de editais de pesquisa na área

de interesse do AQUIPESCA, preferindo o MPA assumir a responsabilidade por essa

seleção.

A pouca operacionalidade do Comitê Executivo do AQUIPESCA parece

estar relacionada ao menor interesse do MPA em compartilhar com os demais

integrantes, particularmente o MMA, a gestão de aspectos relacionados ao uso

sustentável dos recursos pesqueiros. Os conflitos de interesse entre os dois

ministérios protagonistas desta ação, o MPA e o MMA, parecem ser a causa da pouca

efetividade do AQUIPESCA.

45

3.2.4 Biotecnologia Marinha

A ‘Ação’ Biotecnologia Marinha (BIOMAR) foi concebida por ocasião do

sexto PSRM, em 2005, e tem como objetivo “promover e fomentar o estudo e a

exploração sustentável do potencial biotecnológico da biodiversidade marinha

existente nas águas jurisdicionais brasileiras e em outras áreas de interesse nacional”

(BRASIL, 2011, p. 19).

O BIOMAR possui um Comitê Executivo coordenado pelo MCTI e composto

por representantes do MRE, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio

Exterior (MDIC), do MME, do MD, do MMA, do MPA, do MEC, do Ministério da Saúde

(MS), do CNPq, do IBAMA, do ICMBio, da Petrobras e da MB, por meio do EMA e da

SECIRM. As suas atividades têm o propósito de apoiar a exploração de produtos e

processos oriundos de organismos marinhos, considerando estratégias apropriadas e

condizentes com uma abordagem sustentável, incorporando a avaliação da

necessidade de investimento continuado para ciência, tecnologia e inovação (CT&I) e

a definição de estratégias para ampliação de registros de patentes e produção de

compostos em escala industrial.

As suas metas relacionam-se à ampliação do número de projetos

integrados no âmbito de redes de pesquisa multidisciplinares sobre o potencial

biotecnológico da biodiversidade marinha e à criação de um projeto piloto de estímulo

e suporte ao registro de patentes e desenvolvimento de produtos. As dificuldades

observadas para o atingimento das metas propostas estão relacionadas à escassez

de recursos orçamentários, à pouca disponibilidade de meios flutuantes para o

embarque de pesquisadores para a coleta e a triagem de amostras, à falta de

profissionais qualificados para o processamento e a análise do material coletado, e a

uma aparente falta de harmonia entre os diversos atos normativos relacionados à

Biotecnologia, biodiversidade, recursos genéticos e materiais biológicos.

3.2.5 Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma Continental Jurídica Brasileira

O Programa de Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma

Continental Jurídica Brasileira (REMPLAC) foi criado em 1997 com o propósito de

“adquirir dados técnicos, econômicos e ambientais necessários para que órgãos

governamentais e empresas públicas e privadas possam desenvolver atividades de

46

exploração mineral e gestão ambiental” (BRASIL, 2011, p. 20). O programa ainda

prevê a oportunidade de pesquisas em proveito do BIOMAR, com a finalidade de

identificação e avaliação do potencial biotecnológico associado aos recursos minerais

da Plataforma Continental.

O REMPLAC é constituído por um Comitê Executivo coordenado pelo MME

e composto por representantes do MRE, do MCTI, do MMA, do Departamento

Nacional de Produção Mineral (DNPM), da CPRM, da Petrobras e da MB, por meio

do EMA e da DHN.

O MME tem destinado vultosos recursos financeiros para fretar navios em

favor das atividades do REMPLAC e do programa que será citado a seguir, o

PROAREA, além de subsidiar a utilização de navios da MB nessas duas ações.

3.2.6 Prospecção e Exploração de Recursos Minerais da Área Internacional do Atlântico Sul e Equatorial

O termo ‘Área’ foi criado pela CNUDM e significa o leito do mar, fundos

marinhos e o seu subsolo, além dos limites das jurisdições nacionais. A Área e seus

recursos são bens de uso comum de toda a humanidade. Para organizar a exploração

e a explotação de seus recursos minerais, a CNUDM criou a ‘Autoridade Internacional

dos Fundos Marinhos’ - International Seabed Authority (ISBA). A ela cabem a

regulamentação das atividades de mineração e a autorização aos Estados

interessados para exploração e explotação dos seus recursos minerais.

O Programa de Prospecção e Exploração de Recursos Minerais da Área

Internacional do Atlântico Sul e Equatorial, também conhecido como PROAREA, foi

criado em 2009, e visa:

[...] identificar e avaliar a potencialidade mineral de regiões com importância econômica e político-estratégica para o Brasil localizadas na ‘Área’ e elaborar proposta, a ser apresentada à ISBA, para prospecção e exploração desses recursos minerais, a fim de ampliar a presença do país no Atlântico Sul e Equatorial (BRASIL, 2011, p. 22).

O PROAREA pretende viabilizar a coleta de dados para subsidiar as

requisições brasileiras para prospecção e exploração mineral junto à ISBA, e a

aquisição de dados técnicos, econômicos e ambientais necessários para que órgãos

governamentais e empresas, públicas e privadas, possam desenvolver atividades de

exploração mineral. Duas regiões do Atlântico Sul atraem interesse especial, devido

ao seu potencial econômico e ao seu valor estratégico: a Elevação do Rio Grande,

47

devido a existência de crostas cobaltíferas, e a Cordilheira Meso-Atlântica, com

depósitos de sulfetos polimetálicos.

O PROAREA se constitui, na prática, em uma extensão do REMPLAC, e

sua implementação, em áreas distantes do litoral e a grandes profundidades,

demanda navios, equipamentos e pessoal qualificado para a realização de pesquisa

em profundidades que podem atingir seis mil metros, o que contribuirá para que o país

exerça a liderança dessas atividades nas águas internacionais do Atlântico Sul. Em

paralelo com as pesquisas geológicas e geofísicas inerentes a esta ação, são

realizados trabalhos pertinentes ao BIOMAR, o que vem permitindo a identificação e

avaliação do potencial biotecnológico dos recursos vivos associados aos recursos

minerais dos fundos e do subsolo marinho.

O MRE é o órgão coordenador do seu Comitê Executivo, que conta ainda

com a participação do MD, do MME, do MCTI, do MMA, do Ministério da Integração

Nacional (MI), do MEC, do MDIC, da CPRM, do DNPM, da Petrobras e da MB, por

meio da SECIRM. Os recursos financeiros para as atividades planejadas têm sido

disponibilizados por meio do MME e são utilizados basicamente para a contratação

de navios de pesquisa. O protagonismo desta ação é dividido entre o órgão

coordenador, o MRE, que tem a tarefa de realizar as negociações junto à ISBA, e o

MME, que orienta tecnicamente as atividades e disponibiliza os recursos financeiros

necessários.

O PROAREA é um programa estratégico para o país, pois permitirá uma

maior inserção no cenário internacional, além do desenvolvimento de tecnologias de

ponta, geração de empregos e qualificação de recursos humanos. A prioridade

atribuída pelo MME a esta ação tem sido fator importante para o seu sucesso.

3.2.7 Sistema Brasileiro de Observação dos Oceanos e Clima

Esta ‘Ação’ teve início em 1997, com o propósito de possibilitar ao país

participar ativamente no Global Ocean Observing System (GOOS) - Sistema Global

de Observação dos Oceanos, criado pela Comissão Oceanográfica

Intergovernamental (COI) da United Nations Educational, Scientific and Cultural

Organization (UNESCO) - Organização das Nações Unidas para a Educação, a

Ciência e a Cultura, em cooperação com a Organização Mundial de Meteorologia

(OMM) e o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Criado

48

como Programa Piloto GOOS/Brasil, foi renomeado no oitavo PSRM como Sistema

Brasileiro de Observação dos Oceanos e Clima (GOOS/Brasil).

Segundo o texto do oitavo PSRM (BRASIL, 2011, p. 24), seu objetivo é:

Ampliar e consolidar um sistema de observação permanente dos oceanos,

zona costeira e atmosfera, a fim de aprimorar o conhecimento científico,

disponibilizar os dados coletados e subsidiar estudos, previsões e ações,

contribuindo para reduzir riscos e vulnerabilidades decorrentes de eventos

extremos, da variabilidade do clima e das mudanças climáticas que afetam o

Brasil.

Seu plano de implementação prevê o estabelecimento de redes de observação

a partir de boias fixas e de deriva, ondógrafos, marégrafos e outros sensores para

coletar dados oceanográficos e meteorológicos, visando produzir conhecimento e

fornecer previsões ambientais para as áreas marinhas sob jurisdição e de interesse

nacional, subsidiando processos decisórios sobre a utilização eficaz dos recursos do

mar.

O Comitê Executivo do GOOS/Brasil é coordenado pela MB, por meio da

DHN, e conta com a participação de representantes do MCTI, do MAPA, por meio do

Instituto Nacional de Meteorologia (INMET), do MME, do MEC, do MMA, do IEAPM,

da SECIRM, da comunidade científica e dos coordenadores das redes de observação

que compõem o sistema.

Entre os produtos desta ‘Ação’ estão previsões do tempo e clima;

informações que contribuem para redução de riscos e vulnerabilidades decorrente de

eventos naturais extremos e das mudanças climáticas; elaboração de ferramentas que

auxiliem na segurança ambiental das operações marítimas e de extração de petróleo

no mar; detecção de florações de algas nocivas; definição de cotas de inundação em

zonas costeiras e parâmetros para dimensionamento de obras costeiras.

As dificuldades mais relevantes à implementação das diversas atividades e

projetos desta ‘Ação’ são a inexistência de pessoal capacitado, tanto na MB quanto

nas demais instituições participantes, e a insuficiência de meios flutuantes adequados.

3.2.8 Promoção de Mentalidade Marítima

A PNRM não nasceu da vontade de nossa população. Não há registro de

alguma iniciativa de um elemento da sociedade civil, no sentido de sensibilizar a elite

política. A PNRM nasceu durante o ciclo dos governos militares, em uma época em

49

que estavam acontecendo as tratativas diplomáticas que levariam ao texto da

Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar. A criação da ‘Comissão

Interministerial de Estudos dos Assuntos relacionados com a Política Brasileira para

os Recursos do Mar’, em 1970, teve origem no seio da burocracia governamental,

muito provavelmente para atender aos questionamentos colocados pelo Ministério das

Relações Exteriores e pelo Ministério da Marinha. Ela foi fruto da necessidade de

serem criadas as condições necessárias para o melhor conhecimento do meio

ambiente marinho, para estimular o desenvolvimento social e econômico, e para a

garantia de nossos direitos de soberania de acordo com os novos conceitos jurídicos

relativos aos oceanos, que seriam consolidados na CNUDM.

Percebe-se, em parte da sociedade brasileira, um desconhecimento da

importância do mar para as nossas vidas, para a economia e o desenvolvimento do

país. Esse desconhecimento se reflete em desinteresse pelas coisas do mar ou em

um interesse limitado, relacionado aos seus aspectos lúdicos. Para reverter esse

quadro e estimular o interesse da população brasileira pelo mar, por meio da

realização de projetos que abordam a preservação e o uso, racional e sustentável, de

suas riquezas, foi idealizada a ‘Ação’ Promoção da Mentalidade Marítima (PROMAR),

sob a coordenação da SECIRM (BRASIL, 2011, p. 26). Suas metas são a inclusão de

temas ligados ao mar nas grades curriculares dos ensinos fundamental e médio; a

realização de exposições itinerantes e palestras sobre assuntos do mar; a distribuição

de material de divulgação das atividades da CIRM; o fortalecimento dos laços entre a

coletividade e o mar, por meio da dinamização dos museus oceanográficos; e a

ampliação do número estimado de pessoas conscientizadas, anualmente, por ações

relacionadas ao desenvolvimento de mentalidade marítima.

3.2.9 Formação de Recursos Humanos em Ciências do Mar

A formação de recursos humanos para serem empregados em pesquisas

relacionadas às Ciências do Mar, assim como para as atividades econômicas

relacionadas ao uso sustentável dos recursos do mar foi um objetivo presente em

todos os planejamentos elaborados pela CIRM, desde as ‘Diretrizes Gerais da Política

Nacional para os Recursos do Mar’, de 1980. Por ocasião da sexta edição do PSRM,

em 2005, tendo em consideração a percepção que as instituições de ensino, os

programas de pós-graduação e os grupos de pesquisa dedicados ao estudo do mar

50

ainda estavam aquém das necessidades, foi instituído o Comitê Executivo da ‘Ação’

Formação de Recursos Humanos em Ciências do Mar (PPG-Mar). Seu objetivo é o

de “fortalecer a formação de recursos humanos qualificados para promover o

conhecimento sobre os componentes, processos e recursos dos ambientes marinho

e costeiro” (BRASIL, 2011, p. 28). O PPG-Mar é coordenado pelo MEC e conta com

representantes da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

(Capes), do MME, do MCTI, do MMA, do MPA, do CNPq, do IBAMA, do ICMBio, do

EMA, da SECIRM e de universidades com cursos de graduação e programas de pós-

graduação em Ciências do Mar.

Para minorar a pouca disponibilidade de meios flutuantes para a

capacitação de estudantes, o MEC lançou edital para a construção de quatro

embarcações de um total de nove, destinadas a servir como laboratórios flutuantes. A

MB – por meio da DHN, do Centro de Hidrografia da Marinha (CHM) e da SECIRM,

tem participado do esforço para a obtenção de novos navios de pesquisa. São

exemplos o Navio Hidroceanográfico Cruzeiro do Sul e o Aviso de Pesquisa Aspirante

Moura.

Esta ‘Ação’ tem sido bem sucedida em suas iniciativas, fato reconhecido

nos meios acadêmicos e de pesquisa brasileiros relacionados ao ambiente marinho.

3.3 PRINCIPAIS ÓBICES OBSERVADOS

As principais dificuldades ao pleno atingimento dos objetivos da Política

Nacional para os Recursos do Mar observadas durante a elaboração deste trabalho

acadêmico foram:

Insuficiência de recursos financeiros. Dificuldade que parece ser uma constante

na maioria das ações do PSRM, e que parece estar relacionada ao menor apelo

político desta política pública. As ‘Ações’ e atividades do PSRM disputam fatia

do orçamento do governo com outras políticas públicas, muitas com maior

apelo social e força política. Internamente a cada ministério, essas ‘Ações’

também competem com outras, do que resulta uma baixa prioridade para o

recebimento dos escassos recursos financeiros.

Inadequação da frota de pesquisa. Problema recorrente observado desde o

segundo PSRM e que continua a ser um fator limitador na formação de

51

profissionais de Ciências do Mar, tanto na graduação quanto na pós-

graduação.

Falta de mentalidade marítima pela sociedade e, consequentemente, pouco

interesse da elite política nos assuntos relacionados à PNRM.

A falta de harmonia entre os diversos atos normativos relacionados à

biotecnologia, biodiversidade, recursos genéticos, patrimônio genético e

materiais biológicos, o que tem se mostrado um forte entrave ao

desenvolvimento da biotecnologia marinha.

Dificuldades de definição de prioridades relativas ao desenvolvimento da

atividade de pesca e maricultura, pelos dois órgãos com competências

compartilhadas, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério da Pesca e

Aquicultura. As atribuições em duplicidade nesses dois ministérios e as visões

particulares sobre o uso sustentável dos recursos pesqueiros parecem estar

entre as causas da dificuldade de coordenação das ações.

3.4 REALIZAÇÕES E CONQUISTAS DA PNRM

A Política Nacional para os Recursos do Mar estabelece três objetivos:

promover a formação de recursos humanos; estimular o desenvolvimento da

pesquisa, ciência e tecnologia marinhas; e incentivar a exploração e o aproveitamento

sustentável dos recursos do mar, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do

mar e seu subsolo, e das áreas costeiras adjacentes. Observa-se, a partir das ‘Ações’

contidas nas diversas edições do PSRM, desde 1982, a busca constante pelo

atingimento dos objetivos estabelecidos na PNRM.

A continuidade da PNRM, com seus três planos decorrentes, o Plano

Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), o Plano de Levantamento da

Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC) e o Plano Setorial para os Recursos do

Mar (PSRM), possibilitaram ao nosso país uma significativa evolução na articulação

das questões ligadas à gestão dos recursos naturais marinhos. Trata-se, sem dúvida

de uma iniciativa feliz e de sucesso, a despeito das dificuldades enfrentadas. A seguir,

são listadas algumas das realizações e conquistas advindas da PNRM:

Direitos de soberania sobre a Zona Econômica Exclusiva e a Plataforma

Continental em torno do Arquipélago de São Pedro e São Paulo e da Ilha da

52

Trindade. Para tanto, é necessário a continuidade da ocupação humana dessas

ilhas oceânicas por meio do PROARQUIPÉLAGO e do PROTRINDADE.

Definição do limite exterior da plataforma continental, objetivo alcançado pelos

trabalhos do LEPLAC. Quando a submissão brasileira de proposta de extensão

da Plataforma Continental for reconhecida pela Comissão de Limites da

Plataforma Continental (CLPC), da Convenção das Nações Unidas para o

Direito do Mar, nosso país poderá usufruir dos recursos minerais e energéticos

contidos no solo e subsolo dessa área a ser acrescida à nossa jurisdição.

Considerando que as reservas de hidrocarbonetos já provadas da região do

pré-sal se aproximam do limite exterior da Zona Econômica Exclusiva (ZEE),

teremos a possibilidade de descoberta de novos campos petrolíferos.

Melhor compreensão sobre o estado dos recursos pesqueiros existentes em

nossas águas, por meio das ‘Ações’ REVIZEE, REVIMAR e AQUIPESCA, o

que confirmou a sobrepesca sobre importantes espécies. A ZEE, a despeito da

sua grande extensão, não oferece condições favoráveis para a existência de

quantidades significativas de recursos pesqueiros. A maricultura apresenta-se

como alternativa viável para o aumento da produção de pescado, com impacto

favorável sobre as comunidades tradicionais.

Ampliação do conhecimento e de pesquisas para o aproveitamento sustentável

do potencial biotecnológico da biodiversidade marinha, visando o

desenvolvimento de produtos com aplicação nas indústrias química,

farmacêutica, alimentícia e de cosméticos, o que foi possível por meio do

BIOMAR.

Melhor conhecimento do potencial mineral das águas jurisdicionais, inclusive

da extensão da Plataforma Continental, em decorrência das pesquisas

realizadas por meio do REMPLAC. Com esse conhecimento, será possível

planejar atividades sustentáveis de mineração das riquezas existentes no solo

e subsolo marinho.

Melhor conhecimento do potencial mineral de feições submarinas de interesse

estratégico além da jurisdição nacional, no Atlântico Sul, o que vem sendo

possível devido às atividades do PROAREA. Será possível, a partir desse

conhecimento, apresentar à Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos

(ISBA) propostas para prospecção e exploração de crostas cobaltíferas

53

presentes na Elevação do Rio Grande e de sulfetos polimetálicos existentes na

Cordilheira Meso-Atlântica, o que contribuirá para que o país exerça a liderança

dessas atividades nas águas internacionais do Atlântico Sul.

Melhor compreensão, em virtude dos dados e análises obtidos pelo

GOOS/Brasil, sobre a hipótese de haver alterações climáticas e os efeitos

decorrentes de uma possível elevação do nível do mar sobre a Zona Costeira,

o que implicaria ações de prevenção, mitigação e adaptação necessárias ao

equilíbrio da linha de costa.

Aprimoramento da previsão de tempo e clima, estudos sobre a variabilidade e

possíveis mudanças climáticas e a previsão e alerta de eventos extremos que

afetam o Brasil, tais como secas prolongadas, chuvas intensas ou continuadas

que podem levar a inundações e deslizamentos de terra, ventos intensos e

ressacas, também por meio do GOOS/Brasil.

Formação continuada de recursos humanos na área de Ciências do Mar, pelas

iniciativas do PPG-Mar. Um corpo técnico e científico com sólido embasamento

teórico e prático será capaz de contribuir para a pesquisa, a conservação e a

exploração ordenada dos recursos costeiros e marinhos.

Aquisição de navios para o desenvolvimento de pesquisas em Ciências do Mar,

por intermédio do PPG-Mar. São exemplos o Navio Hidroceanográfico Cruzeiro

do Sul e o Aviso de Pesquisa Aspirante Moura. O uso desses meios é definido,

conjuntamente, entre o MCTI, a MB - por meio da DHN, do CHM e da SECIRM,

e a comunidade científica.

Cooperação com instituições estrangeiras de reconhecida relevância em

pesquisa científica marinha, como o Japan Agency for Marine Earth Science

and Technology (JAMSTEC), e o francês Institut Français de Recherche pour

L’exploitation de la Mer (Ifremer).

3.5 SUGESTÕES

Apresenta-se, a seguir, uma relação de sugestões, com o propósito de

contribuição para o aprimoramento da Política Nacional para os Recursos do Mar

(PNRM) e estratégias decorrentes, consubstanciadas no Plano Setorial para os

Recursos do Mar (PSRM). É importante ressaltar que diversas dessas sugestões

54

estão direcionadas para dar continuidade às atividades que estão contempladas em

diversas ‘Ações’ do PSRM, mas que, por sua importância e pertinência, merecem

destaque. Algumas sugestões apresentam elementos adicionais ao que já existe, e

outras apresentam visão distinta em relação a alguns aspectos da última edição do

PSRM. São elas:

Continuar os esforços para promover a harmonização das demais políticas

públicas com a PNRM, coordenando e integrando as respectivas ações, de

modo a evitar duplicidade de esforços e desperdícios de recursos. Envidar

esforços para que a próxima versão da PNRM continue a ser o instrumento

mais relevante para tratar de Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) voltada

especificamente para os oceanos. Ressaltar a importância de prestigiar a CIRM

como o espaço adequado para as discussões relativas às questões

relacionadas aos recursos do mar, e ao uso compartilhado dos espaços

marinhos.

Ampliar o público atendido pelos projetos de conscientização da sociedade pra

os assuntos marítimos, a conservação do meio ambiente e o aproveitamento

sustentável dos recursos do mar. O pouco conhecimento pela sociedade

brasileira das atividades desenvolvidas e dos resultados alcançados pela

PNRM e pelas ‘Ações’ do PSRM não contribui para o esforço de fortalecimento

dessa política pública junto à elite política e à busca de recursos financeiros.

Ampliar a atuação da Assessoria Parlamentar dos Ministérios para buscar o

apoio político e a suplementação de recursos financeiros à consecução das

diversas ‘Ações’ previstas no PSRM. Considerar a possibilidade de sugerir a

criação de uma ‘Frente Parlamentar para os Recursos do Mar’,

semelhantemente a já existente ‘Frente Parlamentar em apoio ao Programa

Antártico Brasileiro’.

Buscar soluções para redução da carga fiscal e o aprimoramento da segurança

jurídica necessária para incrementar a participação da iniciativa privada em

atividades econômicas relacionadas ao ambiente marinho, com o

desenvolvimento de novos produtos.

Estimular o estabelecimento de iniciativas e aprimorar os instrumentos jurídicos

que possibilitem parcerias entre empresas e universidades para a realização

de pesquisas científicas e desenvolvimento tecnológico, com o propósito de

55

aproveitar, de maneira sustentável, os recursos minerais e o potencial genético

dos recursos vivos da Plataforma Continental e da Área.

Realizar a aprovação do PSRM por portaria da CIRM, e não por decreto

presidencial. Desse modo, evitar-se-á o que ocorreu com o oitavo PSRM, que

foi aprovado pelo plenário da CIRM, mas não entrou em vigor formalmente por

não ter seu decreto sido assinado pela Presidente da República. A próxima

edição da PNRM deverá incorporar ao seu texto essa alteração de

procedimento.

Buscar o aperfeiçoamento da legislação relacionada à Biotecnologia,

biodiversidade, recursos genéticos e materiais biológicos, de modo a eliminar

a aparente falta de harmonia entre os diversos instrumentos legais e facilitar o

desenvolvimento da Biotecnologia Marinha. Incentivar os pesquisadores a

procurar o registro de patentes para as inovações desenvolvidas a partir dos

recursos genéticos marinhos.

Preparar uma nova versão da PNRM. Tendo a versão em vigor sido aprovada

em 2005, ela completará 10 anos brevemente. Talvez seja o momento para

revisitar as conquistas, avaliar o que ficou aquém do desejado, compreender

melhor as circunstâncias existentes, e propor uma nova PNRM. Neste sentido,

e aproveitando de experiência bem sucedida quando da elaboração do

segundo PSRM, seria oportuna a elaboração de trabalho preparatório contendo

a caracterização do quadro atual, e a diagnose dos problemas de maior

relevância, incluindo, também, uma análise prospectiva, mediante a aplicação

de metodologia capaz de incorporar os mais prováveis cenários futuros ao

processo analítico. Uma instituição de consultoria ou grupo universitário de

prestígio poderia ser incumbida dessa tarefa.

Resgatar a prioridade dada ao caráter de fomento ao desenvolvimento

econômico e social existente nas primeiras edições do PSRM. Tornar a PNRM

e o PSRM mais ‘desenvolvimentistas’ e menos ‘ambientalistas’. Incrementar a

participação, valorizar e envolver atores do setor econômico. Realizar

seminários com a participação de representantes do MDIC, Serviço Brasileiro

de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), federações de indústrias,

sindicatos e cooperativas. Convidar representantes dos setores empresariais a

participar das atividades da CIRM, da ‘Subcomissão para o PSRM’, e de

56

simpósios temáticos, de modo a estreitar os laços entre governo e empresa,

ampliando o conhecimento mútuo.

Incrementar a busca de produtos e processos que tenham repercussão mais

direta no dia-a-dia de nossa população. No entanto, a exploração dos recursos

do mar depende grandemente do domínio de conhecimentos científicos e

tecnológicos. Por essa razão, o planejamento para a conquista de capacidades

nessa área deve ser de longo prazo, do que decorre a necessidade de decisões

estratégicas, a continuidade dos investimentos e a perseverança na busca dos

objetivos pretendidos. Os resultados só costumam amadurecer ao longo de

vários ciclos de governo e das sucessivas versões do PSRM. Assim aconteceu

com a formação de recursos humanos dedicados às Ciências do Mar e com

várias ‘Ações’, como o REVIZEE, o LEPLAC e o REMPLAC. Alguns programas,

também, se caracterizam pela continuidade, não havendo momento para seu

término, como a ocupação permanente das ilhas oceânicas. Tendo em

consideração que a incorporação dos recursos do mar à realidade

socioeconômica brasileira se fundamenta na construção de uma base sólida

de conhecimentos científicos, é preciso incrementar a busca de produtos e

processos que tenham repercussão mais direta no dia-a-dia de nossa

população, particularmente da parcela cujo sustento depende do mar. É o caso

do fomento à maricultura e do aprimoramento de técnicas de pesca

sustentáveis. Também merece atenção o estudo climático e o aperfeiçoamento

da capacidade de previsão meteorológica, como forma de orientar as

atividades econômicas diretamente ligadas à natureza e de prever,

tempestivamente, a ocorrência de catástrofes decorrentes de fenômenos

meteorológicos extremos, como secas, inundações e deslizamentos de terra.

Projetos com óbvios impactos sociais, certamente, serão melhor recebidos pela

sociedade, pela classe política e pelos burocratas que tratam do planejamento

orçamentário governamental.

Avaliar com muito critério, em coordenação com o Ministério das Relações

Exteriores (MRE) e com o Estado-Maior da Armada (EMA), a conveniência ou

não em favorecer a criação de Unidades de Conservação em águas

internacionais do Atlântico Sul, levando em consideração quais países ficariam

responsáveis por patrulhar e fazer cumprir a legislação pertinente na área.

57

Ampliar parcerias em pesquisa científica marinha com países mais capacitados

tecnologicamente, como o Japão e a França, de modo a impulsionar os nossos

projetos e dar acesso aos nossos pesquisadores ao que há de mais moderno

em planejamento, processos, equipamentos e instrumentos.

Aprofundar a cooperação para a formação de recursos humanos em Ciências

do Mar com países integrantes do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), da

Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP) e da Zona de Paz e

Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS).

Criar uma ‘Ação’, transversal às demais, para incrementar a cooperação do

Brasil com países menos capacitados a realizar pesquisa científica marinha,

em particular do MERCOSUL, da ZOPACAS e da CPLP. Aproveitar a estrutura

e a experiência desenvolvidas nas ‘Ações’ existentes, como o REMPLAC, o

PROÁREA, o REVIMAR, o BIOMAR e o GOOS/Brasil. A coordenação da nova

‘Ação’ ficaria dividida entre o MRE e a SECIRM, e haveria o fortalecimento dos

laços de amizade entre o Brasil e os países apoiados, assim como da nossa

imagem junto aos organismos internacionais que tratam da gestão dos

recursos do mar.

Estender o convite feito aos países da CPLP, de cooperação para pesquisa

sobre recursos minerais na ‘Área’ às nações amigas do MERCOSUL e da

ZOPACAS. Especificamente, convidar Argentina e Uruguai a participarem das

comissões para pesquisa científica na área da Elevação do Rio Grande. Sugerir

a esses dois países a preparação de solicitações conjuntas à Autoridade

Internacional dos Fundos Marinhos (ISBA), na modalidade joint venture, para

exploração de crostas cobaltíferas nessa feição submarina, subsidiando os

dados necessários e assessorando na preparação das requisições. Será mais

conveniente dividir a área a ser explorada na Elevação do Rio Grande com

nossos vizinhos, do que com potências extra regionais, como China e Rússia.

Continuar a busca de soluções para dotar as instituições de pesquisa e os

centros universitários, dedicados às Ciências do Mar, com navios e

embarcações adequados à investigação científica marinha, com laboratórios e

instrumentos modernos, e capacidade para gerir a manutenção e a operação

de seus meios flutuantes.

58

Retomar as atividades do AQUIPESCA e do REVIMAR. Como vimos na

teorização sobre o “Ciclo da Política”, na fase de formulação são analisadas as

linhas de ação pelos diversos atores, podendo ser aceitas ou rejeitadas. O

consenso ocorrerá se cada uma das partes interessadas chegar ao final do

processo com o sentimento de que o resultado foi favorável, e que seus

objetivos mais importantes serão alcançados. Nesse sentido, nenhum ator com

capacidade para inviabilizar a política pública deve ser prejudicado com a linha

de ação adotada. O imobilismo observado na ação AQUIPESCA, com a

aparente falta de empenho de seu órgão coordenador, o Ministério da Pesca e

Aquicultura (MPA), e os resultados modestos alcançados pelo REVIMAR,

parecem sugerir haver, dentre suas causas, uma dissonância de interesses

com o outro ator protagonista do assunto pesca sustentável, o Ministério do

Meio Ambiente (MMA). Pode estar havendo, nesse caso, um desinteresse do

MPA em articular o assunto no âmbito da CIRM, em virtude de não conseguir

fazer prevalecer seus interesses fundamentais. Uma possível providência para

retomar com sucesso essas duas ‘Ações’ seria coordenar os interesses de

ambos os ministérios citados com um ator político mais relevante, talvez a Casa

Civil.

59

4 CONCLUSÃO

A Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) é um exemplo do que

afirma Rua (1997, p. 9), quando o incrementalismo é uma estratégia viável para a

adoção de políticas com limitação de recursos ou de conhecimentos, de maneira a

garantir as melhores condições para sua implementação.

As ‘Ações’ do Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM) têm contribuído

para o atingimento da finalidade e dos objetivos da PNRM, sendo relevantes para o

desenvolvimento econômico e social do Brasil, embora em alguns aspectos fiquem

aquém do planejado. Os principais óbices observados foram a carência de recursos

financeiros, a pouca disponibilidade de meios flutuantes para a realização de

pesquisas científicas marinhas, e visões diferentes de alguns atores participantes da

política.

Além do impacto positivo sobre a coletividade brasileira, essas ‘Ações’ geram

oportunidades para comunidades tradicionais litorâneas e para empresas nacionais

em várias atividades econômicas, como a pesca, a maricultura, a mineração e a

indústria química e farmacêutica. Além disso, são relevantes os ganhos de caráter

estratégico, como o desenvolvimento científico e tecnológico, o aumento do número

de patentes, a melhor compreensão das dinâmicas climáticas que impactam nosso

território, o conhecimento do potencial econômico sustentável das riquezas minerais

e energéticas do solo e subsolo marinho, o desenvolvimento de produtos a partir de

micro-organismos marinhos, a garantia do direito à Zona Econômica Exclusiva (ZEE),

associada às nossas ilhas oceânicas e à possibilidade de pleitear junto à Autoridade

Internacional dos Fundos Marinhos (ISBA) o direito de exploração e explotação de

recursos minerais sobre porções dos fundos marinhos além das jurisdições nacionais

(na ‘Área’).

Já foi possível, ao longo de tantos anos desde o primeiro PSRM, avançar no

conhecimento científico relacionado ao ambiente marinho, formar gerações de

profissionais capacitados em diversas áreas do conhecimento humano –

especialmente as Ciências do Mar, conhecer melhor o potencial econômico

sustentável dos recursos vivos e não vivos das águas, do solo e do subsolo marinhos.

As diversas edições do PSRM, em especial a oitava, têm priorizado a

conservação e o uso sustentável da biodiversidade marinha, aliada ao

desenvolvimento científico e tecnológico, com vistas a garantir a manutenção dos

60

recursos para as gerações presentes e futuras. A ideia de conservação não deve ser

um fim em si mesma, mas deverá sempre estar associada ao desenvolvimento

sustentável. O propósito das ações não é manter o ambiente marinho intocado, mas

aproveitar seu potencial no limite da sustentabilidade, de modo a que os serviços

ambientais e as potencialidades econômicas sejam revertidas em bens para a

sociedade como um todo, especialmente para as camadas sociais menos

privilegiadas. Faz todo sentido avançar na busca de produtos e processos que tenham

repercussão mais direta no dia a dia de nossa população.

O PSRM é um instrumento de longo prazo da PNRM. Seus programas e

‘Ações’ buscam objetivos que são alcançados muito lentamente, como a formação de

recursos humanos em Ciências do Mar, fomentar a mentalidade marítima na

sociedade brasileira, e um maior conhecimento do ambiente marinho. Por sua vez, a

PNRM tem origem no período dos governos militares, sem solução de continuidade

até hoje. Apesar de sua evolução incorporar perspectivas diferentes de acordo com a

orientação ideológica do governo, sua continuidade demonstra que ela é, portanto,

uma Política de Estado e não de Governo.

Para ser relevante, a PNRM precisa produzir impactos na sociedade. Ela

precisa ser visível. Parece ser oportuno, doravante, enfatizar mais a necessidade de

envolver a sociedade nesse esforço conjunto para o uso sustentável dos recursos do

mar. Para tanto, as atividades relacionadas ao desenvolvimento econômico e social

devem ser priorizadas. Devemos conhecer melhor os recursos pesqueiros, de modo

a garantir a sustentabilidade da pesca industrial e artesanal; estabelecer programas

para formar marítimos e pescadores que dominem técnicas modernas, dentro das

melhores práticas para a preservação das espécies e do ambiente marinho; fomentar

iniciativas para a organização de cooperativas e o estabelecimento de pequenas e

médias empresas dedicadas à aquicultura, como forma de promover o

desenvolvimento econômico e social, proporcionando fontes de renda para

comunidades tradicionais, tanto no litoral como em águas interiores.

É necessário, também, avançar no desenvolvimento de produtos elaborados

a partir de substâncias encontradas nos seres vivos marinhos. Precisamos dominar a

tecnologia para a coleta de amostras, a pesquisa das propriedades das substâncias,

e a replicação, em laboratório, de moléculas, a fim de desenvolver produtos que serão

utilizados na indústria química, farmacêutica e alimentícia. Nossos pesquisadores

devem ser incentivados a registrar patentes para as inovações desenvolvidas a partir

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dos recursos genéticos marinhos e nossas empresas devem receber incentivos para

investir no desenvolvimento de novos produtos.

Diversos resultados de alcance estratégico foram obtidos por meio das

‘Ações’ contidas nos diversos planos setoriais: conhecemos melhor as características

físicas das águas do Atlântico Sul e Equatorial; avançamos em pesquisas

climatológicas e meteorológicas; melhoramos os prognósticos e a previsão de

fenômenos extremos, com impacto no agronegócio e na prevenção e mitigação de

catástrofes naturais; ocupamos permanentemente ilhas oceânicas, o que possibilitou

ao nosso país o acréscimo de imensas áreas à nossa Zona Econômica Exclusiva; e

elaboramos um trabalho científico profundo e de qualidade, com a coleta de dados

que permitiram a submissão de pleito para a extensão de nossa Plataforma

Continental muito além das duzentas milhas náuticas.

Após a apreciação e ratificação de nossa proposta revisada pela Comissão

de Limites da Plataforma Continental, teremos o reconhecimento, pela comunidade

internacional, do direito ao aproveitamento dos recursos minerais e energéticos

contidos no solo e subsolo marinho de imensa área. Essa será a última parcela a ser

acrescida à nossa ‘Amazônia Azul’, lembrando que já estamos nos preparando para

ir além de nossas águas jurisdicionais, em áreas de interesse estratégico, como a

Elevação do Rio Grande.

A Política Nacional para os Recursos do Mar atende aos interesses da

sociedade brasileira. Trata-se de um processo contínuo, que ultrapassa trinta anos.

Muito já foi conquistado, mas ainda há muito trabalho a fazer. É necessário aprimorar

os processos de comunicação sobre seu propósito, as ações e as consequências

dessa política. Somente assim, com a perspectiva de que nossa população dê a ela o

valor que merece, nossos políticos se sensibilizarão quanto ao tema e a administração

federal terá interesse em priorizar a disponibilização dos meios e dos recursos

financeiros necessários à sua consecução.

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REFERÊNCIAS

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GLOSSÁRIO

ÁGUAS JURISDICIONAIS BRASILEIRAS (AJB) - compreendem as águas interiores e os espaços marítimos, nos quais o Brasil exerce jurisdição, em algum grau, sobre atividades, pessoas, instalações, embarcações e recursos naturais vivos e não vivos, encontrados na massa líquida, no leito ou no subsolo marinho, para os fins de controle e fiscalização, dentro dos limites da legislação internacional e nacional. Esses espaços marítimos compreendem a faixa de 200 milhas marítimas contadas a partir das linhas de base, acrescida das águas sobrejacentes à extensão da plataforma continental, além das 200 milhas marítimas, onde ela ocorrer. AMAZÔNIA AZUL - área marítima sob jurisdição nacional de dimensões que correspondem à, aproximadamente, metade do território nacional, ou ainda, pela semelhança com sua potencialidade de recursos naturais, comparada à outra Amazônia, assim chamada pela Marinha com o intuito de destacar para a sociedade a importância estratégica e econômica do mar que nos pertence. ÁREA - leito do mar, fundos marinhos e o seu subsolo além dos limites da jurisdição nacional. AUTORIDADE MARÍTIMA – designação dada ao Comandante da Marinha pelo parágrafo único do artigo dezessete da Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, pela sua competência no trato dos assuntos dispostos nesse artigo. BIODIVERSIDADE MARINHA - recursos vivos existentes nos oceanos, aí incluídos os recursos pesqueiros, mamíferos e os micro-organismos presentes tanto na coluna d’água quanto no solo e subsolo marinho. CICLO DA POLÍTICA – modelo conceitual que entende a política pública como uma sucessão de etapas interligadas, sendo um processo dinâmico e que se realimenta. CIÊNCIAS DO MAR - área do saber que se dedica à produção e disseminação de conhecimentos sobre os componentes, processos e recursos do ambiente marinho e zona de transição. São exemplos a biologia marinha, oceanografia, engenharias de aquicultura e de pesca e geofísica marinha. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL - desenvolvimento que atende às necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade das futuras gerações de atenderem às suas próprias necessidades. EFICÁCIA – qualidade daquilo que produz o resultado esperado. EFICIÊNCIA – refere-se à relação entre os resultados obtidos e os recursos empregados. EVENTOS EXTREMOS - condições ambientais de intensidades muito diferentes das condições normais conhecidas.

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EXPLORAÇÃO – pesquisa, busca sistemática por recursos naturais para futuro aproveitamento econômico. EXPLOTAÇÃO - retirar, extrair ou obter recursos naturais (vivos e não vivos) para aproveitamento econômico, pelo seu beneficiamento, transformação e utilização. FUNDOS MARINHOS - o leito marinho e seu subsolo do Mar Territorial, da Plataforma Continental e da Área. MAR TERRITORIAL BRASILEIRO (MT) - compreende uma faixa de doze milhas náuticas de largura, medidas a partir das linhas de base, tal como indicado nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente pelo Brasil. A soberania do Brasil estende-se ao MT, ao espaço aéreo sobrejacente, bem como a seu leito e subsolo. Entretanto, é reconhecido aos navios de todas as nacionalidades o direito de passagem inocente no mar territorial brasileiro. MARICULTURA - atividade que envolve o cultivo de organismos marinhos como algas, moluscos, camarões e peixes. MENTALIDADE MARÍTIMA - a convicção ou crença, individual ou coletiva, da importância do mar e o desenvolvimento de hábitos, atitudes, comportamentos ou vontade de agir, no sentido de utilizar, de forma sustentável, as potencialidades do mar. PLATAFORMA CONTINENTAL (PC) - compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas náuticas (370 km) das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância. O Brasil exerce direitos de soberania sobre a PC, para efeitos de exploração e aproveitamento de seus recursos naturais, aí entendidos como os recursos minerais e outros recursos não-vivos do leito do mar e subsolo, bem como os organismos vivos pertencentes a espécies bentônicas, isto é, àquelas que no período de captura estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo, ou que só podem mover-se em constante contato físico com esse leito ou subsolo. O limite exterior da PC que ultrapasse as duzentas milhas náuticas será fixado de conformidade com os critérios estabelecidos no art. 76 da CNUDM. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO - preconiza que a ausência de informações científicas completas e/ou a falta de certeza absoluta não devem ser utilizadas como motivos para postergar a adoção de decisões e medidas eficazes para impedir a degradação do meio ambiente, quando houver risco de dano ecológico grave ou irreversível. RECURSOS DO MAR - são todos os recursos vivos e não-vivos que ocorrem nas águas jurisdicionais e na plataforma continental brasileira, entendidas como as águas sobrejacentes ao leito do mar, o leito do mar e seu subsolo, sob jurisdição nacional, bem como nas áreas marinhas adjacentes, cujo aproveitamento e conservação são relevantes sob os pontos de vista econômico, social, cultural e ambiental.

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RECURSOS NÃO VIVOS DAS ÁREAS MARÍTIMAS - são os recursos minerais existentes na água do mar, no solo e no subsolo marinhos e os recursos energéticos advindos do aproveitamento dos ciclos de marés, ondas, correntes, ventos e gradientes térmicos. SOBREPESCA – pesca excessiva. Situação em que a atividade pesqueira de uma espécie ou numa região deixa de ser sustentável, ou seja, quanto mais esforço de pesca se utilizar, menores serão os rendimentos, seja do ponto de vista biológico, seja económico. SUSTENTABILIDADE - exploração de áreas ou uso de recursos planetários (naturais ou não) de forma a prejudicar o menos possível o equilíbrio entre o meio ambiente e as comunidades humanas e toda a biosfera que dele dependem para existir. É um conceito sistêmico relacionado à continuidade dos aspectos econômicos, sociais, culturais e ambientais da sociedade humana, em harmonia com os demais seres vivos do planeta Terra. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO - espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção. ZONA COSTEIRA (ZC) - compreende o espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, inclusive seus recursos ambientais, abrangendo uma faixa marítima que se estende por 12 milhas náuticas (22,2km), compreendendo a totalidade do Mar Territorial, e uma faixa do continente formada pelos municípios que sofrem influência direta dos fenômenos ocorrentes na costa. ZONA ECONÔMICA EXCLUSIVA (ZEE) - compreende uma faixa que se estende das doze às duzentas milhas náuticas (370Km), contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do MT. Na ZEE, o Brasil tem direitos de soberania para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não-vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo, e no que se refere a outras atividades com vistas à exploração e ao aproveitamento da zona para fins econômicos.