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FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ – FIOCRUZ CENTRO DE PESQUISA AGGEU MAGALHÃES – CPqAM
DEPARTAMENTO DE SAÚDE COLETIVA – NESC
SANEAMENTO INTEGRADO NAS ZEIS MANGUEIRA E MUSTARDINHA -
RECIFE: UM ESTUDO DA PERCEPÇÃO DOS LÍDERES COMUNITÁRIOS.
ADIENE DE CARVALHO JERICÓ GUIMARÃES PATRÍCIA PEREIRA DA ROCHA WANDERCLEYDE DE ALMEIDA
ORIENTADOR: ANDRÉ MONTEIRO COSTA
Recife, 2002.
ADIENE DE CARVALHO JERICÓ GUIMARÃES PATRÍCIA PEREIRA DA ROCHA WANDERCLEYDE DE ALMEIDA
SANEAMENTO INTEGRADO NAS ZEIS MANGUEIRA E MUSTARDINHA -
RECIFE: UM ESTUDO DA PERCEPÇÃO DOS LÍDERES COMUNITÁRIOS.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial à obtenção do título de Especialista no Curso de Pós-Graduação latu sensu em nível de Especialização em Saúde Pública do Departamento de Saúde Coletiva/CPqAM/FIOCRUZ/MS, sob a orientação do Prof. André Monteiro Costa.
Recife – 2002
ADIENE DE CARVALHO JERICÓ GUIMARÃES
PATRÍCIA PEREIRA DA ROCHA WANDERCLEYDE DE ALMEIDA
SANEAMENTO INTEGRADO NAS ZEIS MANGUEIRA E MUSTARDINHA -
RECIFE: UM ESTUDO DA PERCEPÇÃO DOS LÍDERES COMUNITÁRIOS
Relatório do pôster aprovado como requisito parcial á obtenção do título de Especialista no Curso de Especialização em Saúde Pública do Departamento de Saúde Coletiva/ CPqAM/FIOCRUZ/MS, pela Comissão formada pelos Professores: Orientador: ________________________________________ Prof. André Monteiro Costa - NESC/FIOCRUZ
Debatedor: __________________________________________ Prof. Carlos Antônio Alves Pontes - NESC/ FIOCRUZ
Recife – 2002
LISTA DE ABREVIATURAS
ASA – Agente de Saúde Ambiental; COMUL – Comissão de Urbanização e Legalização da Posse da Terra; COMPESA – Companhia Pernambucana de Saneamento ; EMLURB – Empresa de Manutenção e Limpeza Urbana; PREZEIS – Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social; URB – Empresa de Urbanização do Recife; ZEIS – Zona Especial de Interesse Social.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo analisar como os líderes comunitários estão
percebendo a proposta e a implementação do Saneamento Integrado para as ZEIS
Mangueira e Mustardinha - Recife.
Constitui-se em um estudo de caráter exploratório e qualitativo. A análise foi
baseada nas seguintes categorias: Participação, Intersetorialidade, Integralidade,
Resolutividade e Mobilização.
O saneamento é condição essencial para a promoção da saúde, da qualidade de vida.
Evita e controla doenças, promovendo o conforto e o bem-estar. No entanto, as ações de
saneamento sempre estiveram voltadas para os serviços de água, esgoto e lixo, além de
serem planejadas e implementadas de forma desarticulada de outras políticas.
Nesse sentido, a proposta de Saneamento Integrado foi elaborada pela atual gestão
da Prefeitura do Recife, objetivando ações integrais, intersetoriais e participação da
comunidade (PREFEITURA DO RECIFE, 2001).
Os resultados demonstraram que as lideranças estão envolvidas com a proposta de
saneamento integrado, possuindo clareza quanto ao seu conceito e demonstrando
credibilidade na ação do Estado.
As ações do saneamento integrado que pressupõem a intersetorialidade,
integralidade e participação da comunidade são fundamentais para superar a desarticulação
e fragmentação das intervenções. É um projeto piloto, que vem desenvolvendo uma nova
cultura de articulação institucional.
SUMÁRIO
1.INTRODUÇÃO.............................................................................................................06
2.OBJETIVOS..................................................................................................................07
3.METODOLOGIA..........................................................................................................08
4.RESULTADOS..............................................................................................................10
5.DISCUSSÃO..................................................................................................................13
6.CONCLUSÃO................................................................................................................15
7.REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................16
ANEXOS
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1. INTRODUÇÃO
O saneamento abrange um conjunto de ações de: abastecimento de água, qualidade da
água para consumo, esgotamento sanitário, limpeza urbana, drenagem, controle de vetores e
reservatórios de doenças, melhorias sanitárias domiciliares, educação sanitária e ambiental
(Ministério da Saúde, 2000).
No Brasil, historicamente, as ações de saneamento priorizam os serviços específicos
para água, esgoto e lixo. As intervenções têm sido planejadas e implementadas de forma
desarticulada de outras políticas, contribuindo para a ineficácia dos serviços de saneamento.
Segundo Cardoso, “romper esse isolamento implica em rever o diagnóstico e o modelo de
intervenção que estruturam os padrões de provisão desses serviços. Em termos políticos
implica enfrentar as estruturas de poder-técnico, econômico, corporativo - que caracterizam a
área do saneamento” (CARDOSO, 1998).
A atual gestão da Prefeitura do Recife formulou uma proposta na qual objetiva
desenvolver ações integrais, intersetoriais, com ênfase na participação da comunidade através
dos canais de participação como PREZEIS (Plano de Regularização das Zonas Especiais de
Interesse Social), COMUL (Comissão de Urbanização e Legalização da Posse da Terra) e
Orçamento Participativo, resultando no Plano de Saneamento Integrado para as ZEIS
Mangueira e Mustardinha, desenvolvendo-se como uma experiência piloto (RECIFE, 2001).
A proposta de Saneamento Integrado consiste em um conjunto de ações que “deve
considerar um reordenamento urbanístico, por mínimo que seja, que contemple a remoção de
habitações, mais o projeto e implantação simultânea das redes de água, esgotos e drenagem
(incluída a pavimentação). Além da realização de melhorias sanitárias domiciliares, a partir de
um trabalho intensivo de mobilização comunitária, que contemple a educação sanitária,
ambiental, interfaces com o lixo e gestão ambiental” (MIRANDA NETO, 2002).
O presente trabalho pretende analisar como os líderes comunitários estão percebendo a
proposta e implementação do saneamento integrado, tendo em vista que as ações atingem
diretamente o cotidiano desses sujeitos, geram expectativas e modificam o ambiente.
A análise será realizada a partir das seguintes categorias: Participação (COSTA,
1997); Intersetorialidade (WESTPHAL, 1995); Integralidade (GIOVANELLA, 2002);
Resolutividade (BRASIL, 1990); Mobilização (LIMA, 1978).
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2. OBJETIVOS
OBJETIVO GERAL
� Analisar como os líderes comunitários estão percebendo a proposta e a implementação do
saneamento integrado para as ZEIS Mangueira e Mustardinha - Recife.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
� Identificar se os líderes percebem no cotidiano o diferencial de uma proposta de
saneamento integrado.
� Identificar como as lideranças comunitárias percebem aspectos da integralidade,
intersetorialidade e de sua participação na formulação e implementação da proposta do
saneamento integrado.
� Conhecer quais as expectativas dos líderes sobre a resolutividade dos problemas a partir da
proposta de saneamento integrado.
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3. METODOLOGIA
1. Tipo de Estudo
1.1.Exploratório. As pesquisas exploratórias são desenvolvidas com o propósito de
proporcionar visão geral, do tipo aproximativo, acerca de determinado fato. O resultado final
passa a ser um problema mais esclarecido(GIL, 1999).
1.2.Qualitativo. Abordagem qualitativa responde a questões particulares, se preocupa,
com um nível da realidade que não pode ser quantificado. Trabalha com o universo de
significados, aspirações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais
profundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à
operacionalização das variáveis (MINAYO, 1998).
2. Área de estudo
ZEIS Mangueira e Mustardinha, ambas fazem parte da RPA (Região Política Administrativa)
05 da Prefeitura do Recife. A primeira abriga uma população de cerca de 26.233 habitantes, e
a segunda cerca de 12.500 habitantes, segundo dados da Empresa de Urbanização do Recife -
URB (RECIFE, 2001).
3. Seleção dos Sujeitos
A pesquisa é de “amostra intencional”, (MARCONI; LAKATOS, 1999). “nesta, o
pesquisador está interessado na opinião (ação, intenção etc.) de determinados elementos da
população, mas não representativos dela. Seria, por exemplo, o caso de se desejar saber
como pensam os líderes de opinião de determinada comunidade. O pesquisador não se
dirige, portanto, à “massa”, isto é, há elementos representativos da população em geral,
mas àqueles que, segundo seu entender, pela função desempenhada, cargo ocupado, prestígio
social, exercem as funções de líderes de opinião na comunidade. Pressupõe que estas
pessoas, por palavras, atos ou atuações, têm a prioridade de influenciar a opinião dos
demais” (Marconi & Lakatos, 1999: 54).
Os sujeitos dessa pesquisa são as lideranças comunitárias das duas ZEIS, bem como da
Coordenação do PREZEIS, conforme seguinte distribuição: 03 (três) lideranças da
Mangueira, sendo 01 (um) da Associação dos Moradores, 01 (um) da COMUL, 01 (um) da
Comissão de Acompanhamento das Obras; 03 (três) lideranças da Mustardinha, sendo 01
(um) da Associação dos Moradores, 01 (um) da COMUL, 01 (um) da Comissão de
Acompanhamento das Obras e 03 (três) da coordenação do PREZEIS.
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4. Procedimentos Metódicos
Pesquisa documental e entrevista semi - estruturada (CRUZ NETO, 1994).
5. Análise
O tratamento dos dados teve como base a análise de conteúdo (BARDIN, 1979). Os dados
foram coletados e classificados nas seguintes categorias analíticas: Participação,
Intersetorialidade, Integralidade, Resolutividade e Mobilização.
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4. RESULTADOS
PARTICIPAÇÃO DAS LIDERANÇAS
Na Formulação da Política
As lideranças da Mangueira afirmam conhecer o Plano de Saneamento Integrado:
“Sim conheço, foi discutido na COMUL” (L.MA.03). Quanto ao processo de formulação,
ressaltam que o plano foi apresentado e discutido nos principais canais institucionais, como o
PREZEIS e a COMUL: “... primeiro convocaram as lideranças para discutir a retomada
das obras só que mais completa... divulgou a proposta, o objetivo, o compromisso do
prefeito, ele compareceu à comunidade” (L.MA.02).
Os entrevistados da Mustardinha afirmam não conhecer o Plano de Saneamento
Integrado e que não participaram de sua formulação, argumentando que o mesmo foi
apresentado em reuniões na comunidade, como descritos a seguir: “Não li. A contribuição foi
no sentido de mostrar a realidade e cobrar do poder público. Mas para o Plano em si, não.
Foi feito a exposição (pela Secretaria de Saneamento e COMPESA) do plano e as
lideranças concordaram” (L.MU.01).
A coordenação do PREZEIS afirma não ter participado da formulação do plano, teve
um papel de articulador e o envolvimento mais direto com a proposta foi através da
COMUL:“A gente não tem afinidade com o projeto. Quem geralmente discutia era a
COMUL. Foi apresentado um projeto com integração governo, prefeitura e comunidade, a
coordenação não contribuiu, apenas articula as lideranças” (L.PR.01).
Todas as lideranças demonstram perceber a diferenciação de uma proposta de
Saneamento Integrado, em contraposição a intervenções anteriores voltadas para o
abastecimento de água e o esgotamento sanitário, conforme ilustra as falas a seguir: “C om
certeza tem uma diferença (...) porque a proposta de saneamento era só o saneamento, ou
seja, esgoto condominial” (L.MA.02); “antes era feito sem integração, em partes...
demorava muito para atender e hoje é imediato e simultâneo” (L.MU.01).
Apontam como aspecto positivo: “A própria ampliação do sistema, porque agora é
mais completo, agora ele não resolve só a questão da água, do esgoto, mas também vai
pavimentar rua, vai fazer a drenagem, conseqüentemente melhorar a urbanização das
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favelas, valoriza mais a saúde” (L.MA. 02). Quanto aos comentários negativos destacaram-se
o atraso no andamento das obras, o fato das ações não contemplarem a comunidade como um
todo e dificuldades relacionadas à compreensão de termos técnicos: “O processo está muito
lento, está muito burocrático” (L.MA.02); “Nem todos os moradores vão ter casas boas,
pois há pessoas que não vão mexer porque a divisão não chega até elas” (L. MU.02);
“tenho dificuldade de entender o que os técnicos apresentam, nesse momento a gente
questiona”(L.MU.02).
Na implementação
Para as lideranças da Mangueira a participação acontece através das comissões de
acompanhamento das obras e representantes de ruas na implementação das ações, porém com
certa insatisfação no tocante ao processo decisório, conforme os relatos a seguir: “Não gosto
muito, porque se decide com eles em reunião e não é cumprido, por exemplo a construção
das casas que ainda não começou e que estava prevista para agosto de 2002 e o dinheiro
das indenizações que demora. O acompanhamento está bom” (L.MA.03); “tem
acompanhamento através de moradores de rua e das áreas - Com Roberto Magalhães a
gente participava até das licitações e hoje não participa” (L.MA.01).
As lideranças da Mustardinha, consideram-se participantes tanto no acompanhamento
das ações quanto no processo decisório: “Na gestão atual a comunidade discute mais, tem o
direito de discutir como vai ser feito, pode criar critérios, diz o que quer e o que não quer”
(L.MU.02); “tem a representante de rua e a comissão de acompanhamento (...) e participa
também das decisões de como vão ser as ações” (L.MU.01).
INTERSETORIALIDADE
No que se refere à intersetorialidade, as lideranças identificam mais facilmente órgãos
operacionais das obras como a URB, a EMLURB e a COMPESA. Foram citadas, também, a
Secretaria de Saúde, Secretaria de Desenvolvimento e de Orçamento Participativo, como
ressalta o trecho seguinte: “COMPESA, Secretaria de Saneamento, a população (através
das entidades), Secretaria de Saúde (através da implementação de dois postos do Programa
de Saúde da Família), Secretaria de Planejamento, Secretaria de Orçamento Participativo,
a URB, a EMLURB” (L.MU.01). Destacam como positivo a atuação desses diferentes
setores pelo fato de cada um ter sua competência e importância no processo, conforme
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demonstra a fala a seguir: “...dentro desse plano cada um tem a sua função estratégica,
porque tem determinado setor que compete a uma determinada secretaria” (L.MA.02).
INTEGRALIDADE
No tocante ao aspecto da integralidade, as lideranças identificam diversas ações que
estão sendo desenvolvidas, como: pavimentação, drenagem, remoção de casas, atuação dos
ASAS, o projeto de aproveitamento da mão-de-obra local, as ações do social (através do
Escritório Local) e o Plano Urbanístico: “Parte social (Escritório local), informes,
pavimentação, drenagem, remoção de casas, ASAS, Projeto mão de obra – empregam
pouco. Deveria ter mais cursos profissionalizantes para ocupar os adolescentes, uma Usina
de Reciclagem que aí estaria contribuindo para o Saneamento” (L. MA. 03).
MOBILIZAÇÃO E AÇÕES EDUCATIVAS
No tocante ao processo de mobilização, as lideranças identificam a realização de
reuniões, apresentação e discussão das ações a serem desenvolvidas na comunidade:
“Panfletagem, musicleta para participar das reuniões, a prefeitura convoca sempre
reuniões para discutir como é que está – usa carro de som” (L.MU.03). Quanto ao processo
educativo, ressaltam ações esporádicas e apontam a necessidade de ações contínuas: “ Isso
fica a desejar. Eles distribuem folder, mas ainda precisa mais, visitar escolas, palestras” (L.
MA. 02). “esporadicamente tem feito um trabalho de educação, através de panfletos, carro
de som e palestras, mas deveria ser permanente” (L.MU.01).
EXPECTATIVAS QUANTO À RESOLUTIVIDADE
As lideranças acreditam que as ações empreendidas podem resolver a questão do
saneamento, desde que sejam desenvolvidas ações de manutenção e operação, trabalho
educativo constante. Conforme exemplo: “Após as ações vem a questão da conservação,
depende da educação ambiental da população, ou seja, concluindo o saneamento e tendo
uma conservação e educação ambiental aí vai resolver” (L.MA.01).Também ressaltam a
necessidade de intervenção permanente em outros setores devido à complexidade dos
problemas da comunidade. A fala a seguir ilustra essa afirmação: “Resolve uma grande parte,
mas a gente sabe que os problemas da comunidade são vários, que está agregada a uma
série de problemas sociais” (L.MA.02).
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5. DISCUSSÃO
Inicialmente, apresentam-se algumas ponderações quanto ao contexto em que a
política de saneamento integrado é operacionalizada: escassez de recursos, indefinições de
papéis institucionais, pouca tradição cultural no que se refere a ações intersetoriais e integrais,
bem como a criação recente da Secretaria de Saneamento na Prefeitura do Recife.
Um aspecto a se destacar, refere-se a não participação das lideranças na formulação da
do Plano de Saneamento Integrado. A participação não deve ser limitada apenas à
implementação e acompanhamento das ações, mas segundo Costa (1997), deve se dar também
no processo decisório.
O PREZEIS apresentou-se enquanto articulador, não explicitando uma relação estreita
com o referido projeto. Tal questão pode ser atribuída ao fato de que o Plano de Saneamento
Integrado para as ZEIS Mangueira e Mustardinha, não foi uma deliberação do fórum do
PREZEIS e do Orçamento Participativo - instituições deliberativas de definição de prioridades
para investimentos - mas um compromisso político da atual gestão que priorizou essas duas
áreas. Nesse sentido, percebe-se uma contradição, pois o Plano de Saneamento Integrado
apresenta o fórum do PREZEIS e o Orçamento Participativo como instâncias privilegiadas do
processo decisório.
Quanto a intersetorialidade, essa não apresentou interface consistente com os setores
previstos no Plano. Não foram identificados setores como a Secretaria de Educação,
Secretaria de Cultura e Imprensa. Essas têm um papel fundamental no fortalecimento de uma
postura colaboradora por parte da comunidade e segundo Fonseca (2001) “... contribuem cada
vez mais para a difusão da cultura em geral e das noções de saneamento em particular”.
Ressalta-se, também, que as ações relacionadas à saúde se apresentaram como tendo pouca
articulação com as intervenções do saneamento. “Apesar do paradigma da intersetorialidade
não ser de difícil compreensão, na prática, há dificuldades de concretizar-se pelas resistências
intuitivas e culturais que desencadeia” (WESTPHAL, 2002).
A integralidade se constitui em um dos princípios contemplados adequadamente na
implementação do saneamento integrado. As ações abrangem um conjunto articulado de
intervenções urbanísticas, que contribuem para a salubridade do ambiente, o bem-estar da
população e para a qualidade de vida, de acordo com o conceito utilizado por Giovanella
(2002) a integralidade refere-se à articulação das ações.
Com relação às ações educativas, percebe-se a necessidade de práticas constantes e
que apresentem maior visibilidade junto à comunidade.
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Um outro aspecto que não foi questionado na abordagem às lideranças, mas que
emergiu nos discursos dos entrevistados, refere-se ao fato das ações não contemplarem as
duas ZEIS em sua totalidade. Foram utilizados critérios técnicos, baseados no contorno da
bacia de esgotamento, para a definição das áreas atendidas, o que deixou de contemplar parte
da população.
A proposta de saneamento integrado se constitui em um esforço no sentido de romper
com uma intervenção fragmentada e isolada e vem exigindo articulação de conhecimentos
interdisciplinares e práticas integrais. Destaca-se, também, o Escritório Local de Saneamento
Integrado, que possibilita a operacionalização e a manutenção do sistema, bem como as
relações interinstitucionais, a exemplo da articulação com a COMPESA que possibilita uma
intervenção partilhada e garante sustentabilidade à intervenção.
15
6. CONCLUSÃO As lideranças apresentaram-se envolvidas com a proposta de saneamento integrado,
demonstrando credibilidade na ação do Estado, e reconhecem a importância do saneamento
para a qualidade de vida.
As ações do saneamento integrado - que apontam para intersetorialidade e a
integralidade - são fundamentais para superar a desarticulação, fragmentação e pulverização
das intervenções. Vale ressaltar que é um projeto piloto, que vem desenvolvendo uma nova
cultura de articulação institucional, buscando o envolvimento da comunidade, em um
contexto adverso, com uma cultura de articulação institucional tênue e com diversas
indefinições.
.
16
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Disponível em: http:www.cepan.sp.gov.br/pp-1/cepan30-07/pdf , acesso em16 set. 2002.
FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ CENTRO DE PESQUISA AGGEU MAGALHÃES
Departamento de Saúde Coletiva Especialização em Saúde Pública
ROTEIRO DE ENTREVISTA COM LIDERANÇAS COMUNITÁRIAS E NVOLVIDAS NO
PLANO DE AÇÕES DE SANEAMENTO INTEGRADO DA PCR
Dados de Identificação Nome:________________________________ Localidade:____________________________ Representação:__________________________ 1. O que você entende por Saneamento Integrado? ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2. Você percebe alguma diferença entre a proposta de Saneamento Integrado e as ações desenvolvidas anteriormente? Quais? ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 3. Você conhece o Plano de Ações de Saneamento Integrado da PCR? Você acha que as lideranças das ZEIS contribuíram com algum conteúdo na elaboração do Plano de Saneamento Integrado? ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 4. Como você está vendo a questão da decisão e acompanhamento pelas lideranças nas ações de Saneamento Integrado? ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 5. Quais são os órgãos da Prefeitura e Governo do Estado que estão participando das ações? (Intersetorialidade). ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
6. Quais são as ações que estão sendo desenvolvidas? Que outras ações você acha que deveria ter? Essas ações estão sendo discutidas junto à proposta de Saneamento Integrado? (Integralidade). ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 7. Quais são os aspectos positivos e negativos do Plano (na proposta e na implementação)? ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 8. Você acha que essas ações do Saneamento Integrado vão resolver definitivamente os problemas da comunidade? ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 9. Fale sobre o processo de mobilização para implementação e desenvolvimento da Proposta de Saneamento Integrado pela PCR. ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Data:____/____/_______. Entrevistador: _________________________________
