Sartori Giovanni_Elementos de Teoria Política_Cap9.Parlamento

8/10/2019 Sartori Giovanni_Elementos de Teoria Poltica_Cap9.Parlamento

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GIOVANNI SARTORI

ELEMENTOS DE TEORIAPOLITICA

.1 '

Versin de

M.a Luz Morn

Alianza Editorial


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T tulo or iginal:

E le m e n ti d i te oria p o litica

3 2 0

Pr imera edic in: 2 00 2 &

Cuarta re impres in: 2012

I'S l I T uCA - FLAC SO -EC- c cn tt :. . . A t U k d . l - J ' l .............

. . . . ..............5roveoGor.\, ..........................

C i n ie . ............................................................

O o i w c i i i . .............................................................

Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra est protegida por la Ley, que establece penas de prisin y/o

inultas, attems de las correspondientes indemnizaciones por daos y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren,

distribuyeren o comunicaren pblicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artstica o cientfica, o su transfor-

macin, interpretacin o e jecucin art st ica f i jada en cualquier t ipo de soporte o comunicada a travs de cualquier

medio, sin la preceptiva autorizacin.

t fE fclOTECA - FLACSO

Giovan ni Sat tori

de la traduccin: M.* Luz Morn

Ed. cast.: Alianza Editorial, S. A., Madrid, 1992, 1999, 2002, 2005, 2007, 2008, 2010, 2012

Calle Juan Ignacio Luca de Tena, 15; 28027 Madrid; telf. 91 393 88 88

www.alianzaeditorial.es

ISBN: 978-84-206-4787-6

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Fo tocom posic in e impres in: EFCA, S.A.

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S I Q U I E R E R E C IB I R I N F O R M A C I N P E R I D I C A S O B R E L AS N O V E D A D E S D E A L IA N Z A E D IT O R I A L ,

E N V E U N C O R R E O E L E C T R N I C O A L A D I R E C C I N :

[email protected]
http://www.alianzaeditqrial.es/mailto:[email protected]:[email protected]://www.alianzaeditqrial.es/


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N D IC E

PREFACIO A LA ED IC I N ESPA O LA ................................................................................................ 9

F U E N T E S................................................................................................................................................................ 11

1. C O N S T IT U C I N ...................................................................................................................................... 13

2. D E M O C R A C IA .......................................................................................................................................... 29

3. D IC T A D U R A ............................................................................................................................................... 71

4. IG U A L D A D ,.................................................................................................................................................. 101

5. ID E O L O G A ................................................................................................................................................ 115

6. LIB ERALIS M O............................................................................................................................................ 139

7. M E R C A D O ................................................................................................................................................... 149

8. O PIN I N PBLIC A................................................................................................................................. 169

9. PA R LA M EN T O .......................................................................................................................................... 201

10. PO LTIC A ...................................................................................................................................................... 2 3 3

11. R EPR ESENTA C I N................................................................................................................................. 2 5 7

12. SIST EM AS ELECTORALES.................................................................................................................. 2 7 9

13. SO C IE DAD L IB R E ................................................................................................................................... 3 0 9

14. TCNIC AS DE D E C ISI N .................................................................................................................. 321

15 V ID E O P O D E R ............................................................................................................................................ 351

N DIC E O N O M ST IC O ................................................................................................................................. 365

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C A P T U L O 9

PARLAMENTO

El estudio del parlamento puede emprenderse desde eres puntos de vista. Pri-

mero, en orden a los canales de acceso, es decir, de cmo y en qu condiciones

se llega a ser cargo electo del parlamento. Segundo, en referencia a la extrac-

cin econmicosocial de los parlamentarios (sociologa del parlamento pro-

piamente dicha). Tercero, en razn a la funcin y el funcionamiento correlati-vo del subsistem a parlamento dentro del sistema poltico en su conjunto .

Con respecto al primer aspecto se debate si los partidos operan como esla-

bn, o bien como diafragma entre el pas real y el pas legal. En el segundo as-

pecto se debate si el problema es de representatividad (de semejanza sociolgi-

ca) o bien de sintona. Y nuestra conclusin es que puede existir ausencia de

semejanza y sintona. Si la sintona es defectuosa, como lo es en Italia, enton-

ces la culpa es del bizantinismo del sistema de partidos Q ueda por em -

prender la tercera investigacin, el estudio de las funciones y el funcionamien-

to de los parlamentos. Pero primero me interesa estudiar un problema por s

mismo y relativamente nuevo: la profesionalizado!! de la poltica.

Profesionalizaciti y especializado}!

Qu se entiende por poltica profesional? En una primera aproximacin, esuna persona que se dedica de manera estable a la poltica. No son, por lo tan-

to, polticos profesionales los que se ocupan de forma ocasional, o durante un

1 Par: este anlisis debo rcm iiir a las pp. 28 6-3 22 (om itidas a qu) de (.. Sartori (ed.). I Paramientotlamo 946-1963, aples, Edi/ioni Scienrifiche Iraliane, 1963.

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ELEMENTOS DE TEORIA POLITICA

perodo de tiempo limitado, y que provienen de una profesin privada que

continan ejerciendo a latere incluso cuando ingresan en el parlamento. No

obstante, tanto el caso del poltico profesional puro como el caso del poltico

no profesional puro (el Nebenruflicherpolitiker de Max Weber), no son los msfrecuentes. Al menos hoy en da el grueso de los casos est constituido por po-

lticos semiprofesionales, es decir, por personas que no son, en rigor, ni total-

mente profesionales ni totalmente ocasionales. Debemos, pues, recurrir a una

clasificacin a tres voces: i) poltico no profesional; ii) poltico semiprofesion.il;

iii) poltico profesional.

El poltico noprofesional se identifica con bastante facilidad. Es el equiva-

lente del polticogentilhombre de antao: el gran industrial, la personalidad

cultural, el patricio propietario agrcola, el rentista y otros casos similares. En

resumen, la persona para la cual la poltica es claramente una vocacin, no

una ocupacin en el sentido econmico del trmino. Las dificultades se plan-

tean por la categora fluida de los semiprofesionales. Y estas dificultades reper-

cuten tambin sobre la determinacin de la clase de los polticos profesionales.

De hecho, estos ltimos 110 estn constituidos slo por personal de origen par-

tidista o sindical que entra en el parlamento. Un parlamentario que es elegido

consecutivamente durante trescuatro legislaturas se transforma, con toda pro-babilidad, en un poltico profesional de fado , incluso si no proviene de una ca-

rrera de partido. Por otro lado, existen los notables y los fundadores de los

partidos, que con frecuencia tienen, o posean, una profesin privada. Pero se-

ra absurdo considerarlos en bloque, por esta nica razn, como polticos se-

miprofesionales.

El criterio seguido ha sido clasificar en la voz poltico semiprofesional a

aquellos que no provienen principalmente de una carrera de partido, que pose-

en una profesin privada, y que en cierto modo continan ejercindola. Este

criterio 110 es taxativo, y por lo tanto en la voz poltico profesional se inclu-

yen no slo aquellos que no han tenido nunca otra profesin y que, por lo tan-

to, son un personal de estricta extraccin partidista, sino tambin una parte de

aquellos que no tienen ya posibilidad de retornar a su profesin civil . A este

: El significado que atribuyo a poltico profesional es, por lo tanto , m ucho ms reducido del


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ltimo respecto se debe proceder, sin embargo, con mucha cautela, y como

consecuencia hemos dejado los casos dudosos en el grupo de los semiprofesio

nales. En el parlamento italiano los casos dudosos son numerosos, tambin

porque quince aos no es suficiente (especialmente si se considera que la legis-latura constituyente constituye por muchos aspectos un caso aparte) para esta-

blecer cuntos semiprofesionales se han convertido de facto en profesionales

como consecuencia de elecciones repetidas.

Est ya claro, por lo general, que el crecimiento de la profesionalizacin es

sensible, grosso modoun 5 por ciento por legislatura: 22 por ciento en la Cons-

tituyente, 26 por ciento en el ao 1948, 33 por ciento en el ao 1952, 38 por

ciento en el ao 1958 J. Si se tiene presente que hemos usado con moderacin

el criterio de la estabilidad, no est fuera de lugar avanzar la hiptesis de queya en la cmara de la III Legislatura se puede aadir al 38 por ciento de los

parlamentarios verdaderamente profesionales un 10 por ciento de parlamenta-

rios que lo son potencialmente. Redondeando, despus de quince aos casi la

mitad de nuestros diputados est, o bien est muy prximo a estar constituida

por polticos de profesin, por profesionalizados.

Frente a este desarrollo se puede estar satisfecho y hablar bien de ello, o

bien no estar satisfecho y hablar mal 4. Ello porque la profesionalizacin delhombre poltico puede interpretarse con dos significados bien distintos: en el

sentido de especializacin, de adquisicin de una competencia ad hoc, o bien

con una serie de significados negativos. En el primer sentido el poltico de pro-

fesin es un experto, una persona que acaba por conocer el oficio que realiza,

uno que entiende de ello, y por lo tanto constituye un progreso sobre el polti-

co diletante, improvisado, inexperto. En el segundo sentido el poltico profe-

sional es slo una persona que no posee otro oficio. Su caracterstica no es la

de estar especializado en la propia profesin, sino la de transformar en oficiouna profesin que no es tal: ste hace poltica, pero no sabe de poltica. O me-

jor dicho: sabe para hacer carrera y estar inmerso en ella, pero no sabe, en el

plano cognitivo, ms que los otros.

Evidentemente no puede echarse a suertes si el poltico profesional merece

o no ser apreciado como un experto. Se tratar de determinar si, en qu senti-

do y en qu medida, el oficio dedicarse a la poltica desarrolla ciertas cualida-

des y competencias que justifican la profesionalizacin del hombre poltico a laluz de una exigencia de especializacin. Es verdad que no est muy claro lo

' Cfr. en // Parlamento Italiano 946-1963 , op. cit., tabla p. 324.* En todo caso se trata de un desarrollo inevitable. Max W eber sealaba en 191N que la figura del p oltico profesional puede amarse u odiarse: ello no obsta para que sea el producto inevitable de la racionalizacin y especial izacion del trabajo poltico de partido en el terreno del sufragio ampliado a lasmultitudes, Parlamento y gobierno en una Alemania reorganizada** en M. Weber, Liscritos polticos,Madrid, Alianza editorial, 1991,

PARLAMENTO_________________________________________________

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que debe encenderse en poltica por un experto. Una competencia mtionimateriae, es decir, el conocimiento efectivo del contenido de los problemas del

que el legislador ha de estar investido? O bien un talento formal, como la ca-

pacidad de decidir, la rapidez de percepcin, o un alto grado de habilidad en la

negociacin y la transaccin? Tampoco est claro, por otro lado, cules puedenser los criterios objetivos que permiten determinar si la profesionalizado!! im-

plica o no una especializacin. Indudablemente estas dificultades subsisten,

pero es necesario no exagerarlas creando un pretexto para eludir el problema.

No todos aquellos que se dedican a la poltica lo hacen del mismo modo.

Hay quien se ocupa de la cosa y quien lo hace del cmo. Los verdaderos dea-sion-makers, es decir, los miembros del gobierno o los lderes del partido, de-

ben tomar decisiones y poseer iniciativa y capacidad de persuasin; lo que

equivale a decir que a ellos no se les pide que sean verdaderos tcnicos, espe-cialistas. Por el contrario, los parlamentarios no son verdadera y propiamente

decision-makers. A ello se les pide especialmene cuando el trabajo se desa-

rrolla cada vez ms en com isiones y m enos en el plen o una competencia ra-

tione materiae que les capacite para controlar la calidad y la esencia de la legis-

lacin de la que son responsables. De ello se desprende que mientras que para

el hombre de gobierno se puede mantener muy bien que lo que cuenta es so-

bre todo el cmo, la capacidad de decidir, la rapidez de percepcin y un talen-to negociador, para el personal parlamentario el argumento se aplica bastante

menos. Si la estabilizacin del personal parlamentario ha de apreciarse, ser

ms bien porque permite adquirir una competencia especfica sobre la cosa. Si

esto es verdad, existe un criterio objetivo para determinar si, y en qu medida,

existe la exigencia de la especializacin es el criterio de asignacin y la asigna-

cin sigue con demasiada frecuencia criterios que no tienen nada que ver con

la titulacin acadmica, el oficio o la experiencia anterior, y si al mismo tiem-

po los cambios de comisin son frecuentes, tanto como para convertirse enuna praxis normal, entonces est claro que la exigencia de especializacin no

se siente y que la profesionalizacin no transforma al hombre poltico en un

experto.

Los datos convergen e indican que en el parlamento italiano no se advierte

el problema de la especializacin. A este respecto se debe tener tambin pre-

sente la psicologa ministerial de nuestro parlamento. No se llega a ser minis-

tro porque se sea especialista, por el contrario se llega por ser verstil. Por de-

cirlo de otro modo, la prospectiva de la carrera ministerial genera, aunque

inconscientemente, una tendencia a cultivar no la competencia sino la ducribi

lidad. Est claro que todo partido tiene inters en tener un representante esta-

ble en cada comisin, que sea precisamente su experto en un determinado sec-

tor de problemas. Es igualmente claro que algunos diputados tienen una

vocacin propia, y se hacen destinar a una cierta comisin con la clara deter-

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PARLAMENTO

minacin de quedarse en ella. Sin embargo, el grueso de los diputados 110 pa-

rece tenerle aprecio a la permanencia en una misma comisin, o no parece

atribuirle por lo general ninguna importancia a esta cuestin. Pero si esto es

as, entonces el aspecto sobresaliente de la profesionalizacin de nuestro uni-

verso parlamentario no es el fu ncional (del parlamentario entendido como ex-

perto, o como persona que, al profesionalizarse, acumula experiencia), sino el

de la ausencia de profesin alternativa.

La poltica como profesin

Dejando al poltico de profesin que se convierte en un experto y pasando al

poltico de profesin en sentido estricto (o tautolgico), que es simplementequien no dispone de otro oficio, las implicaciones de la profesionalizacin del

hombre poltico puede ser: i) menos representatividad, ii) mayor oportunismo,

iii) mayor dependencia.

A la luz de la relacin de representacin se intu ye que, cu anto ms se pro fesio -

naliza un parlamentario, tanto ms se despega de sus orgenes sociales y tam bin

en muchos sentidos del electorado. A este respecto la profesionalizacin es

una ralentizacin de la relacin representativa, bien en referencia al significado

etimolgico de estar en lugar de, como al significado de pertenencia. El represen-

tante profesional se plantea como una categora por s misma, en la cual la faceta

profesin prevalece sobre la faceta representacin. Lo que, con ciertas condi-

ciones, permite suponer que un representante profesional deba preocuparse ms

por salvar su puesto que por actuar com o representante. En qu condiciones?

Una observacin bastante obvia es que si la profesionalizacin del poltico

no equivale a su especializacin, sigue existiendo el becho de que sta equivale

a un ordenamiento. Ordenamiento como adquisicin de status, pero al mismotiempo ordenamiento econmico. Esto no quiere decir, necesariamente, que el

poltico profesional vive de la poltica, y que por lo tanto tiene necesidad de la

poltica para vivir. Un poltico adinerado podra vivir igual de bien, incluso si

al perder su puesto corriera el riesgo de quedarse desempleado profesio-

nalmente. Pero, cuntos son hoy, en nuestro parlamento, los adinerados que

pueden vivir de las rentas? Entre los polticos profesionales no muchos''. Para

M. Weber, Wissenu'haft ah Beruj, Berln, Dunckcr unc Humboldt, 1919, distingua entre dos tiposdu poltico de profesin: el que vive (materialmente) de lapoltica, y el que vivepa ra la poltica, conforme a los dos sentidos del trmino lientj, que significa tanto profesin como vocacin (vase El poltico

y el cientfico, Madrid, Alianza Editorial, 1968 y La institucin estatal racional y los partidos polticos y parla me n tos modernos en Economa y Sociedad, op. cit.). En italiano [y en castellano] las dos nociones estn, sin embargo, separadas. Y desde el momento en que la poltica ya no es una prerrogativa hereditaria, y que la figura del poltico gentilhombre, del patr ic ian poli t n ia n se ha convertido en totalmentemarginal, la idea de vocacin ya no tienen ningn valor de definicin.

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la gran mayora la situacin es, por consiguiente, sta: el poltico profesional

ejerce una profesin extremadamente peligrosa y precaria, cuya alternativa 110

es la de cambiar de trabajo sino quedarse en paro. Y, en muchos casos, la au-

sencia de un oficio de recambio, de una profesin privada, los enfrenta al angutioso dilema de salvar el puesto o encontrarse en la ms absoluta miseria.

No es una perspectiva alegre, pero es una perspectiva que explica muchas

cosas. N uestros sistemas fueron conceb idos cuand o la actividad poltica no

constitua un empleo a tiempo completo, y por lo general sobre el supuesto de

que la clase poltica fuese una clase acomodada; mientras que hoy la poltica se

ha convertido en una actividad a tiempo completo y los acomodados han sido

destronados. Cmo asombrarse, entonces, si el apego al puesto se convierte,

en ocasiones, en espasmdico? O cmo sorprenderse si la esfera del subgo

bierno se extiende, incluso y precisamente en funcin de la necesidad de colo-

car a los colegas que han sido derrotados en las urnas. Sorpresa o no, la polti-

ca como profesincolocacin est destinada a alentar un aumento de

oportunismo, y tambin a consolidar relaciones objetivas de dependencia entre

el representante y su partido.

Sera interesante determinar a este respecto en qu medida la rotacin de

los parlamentarios es voluntaria, es decir, en qu medida la renuncia al manda-to ha sido espontnea; y, en segundo lugar, qu les sucede a los que no lian

sido reelegidos. Pero no es fcil. La ausencia de reeleccin puede depender de

tres motivos: prdida de los votos del partido, lucha interna de partido, renun-

cia espontnea. Nuestro anlisis ha revelado que un buen nmero de los que

supuestamente haban renunciado, por el contrario, se haban vuelto a presen-

tar, y haban sido derrotados por una distancia bastante exigua de votos prefe

renciales; lo que hace pensar que stos se implicaron en la campaa electoral, y

que su retiro no ha sido en modo alguno voluntario. El apego al puesto es, por

lo tanto, muy fuerte. Incluso si es imposible contabilizarlos, aquellos que se re-

tiran espontneamente, por cansancio o porque prefieren volver a su oficio (es

decir, prescindiendo de razones de fuerza mayor como la edad o la salud) no

son mu chos. N o obstante es ms difcil por razones obvias descubrir lo

que sucede con los no reelegidos. En lneas generales, casi todos los ex diputa-

dos del PCI (Partido Comunista Italiano) fueron recuperados por el partido, y

un alto nmero de los ex diputad os de la D C (D em ocrac ia Cristiana) se colocaen la presidencia de entidades paraestatales, aseguradoras, bancos, asociaciones

diversas y organismos de apoyo. En un cierto sentido, para los comunistas no

se plantea el problema. Casi todos provienen del aparato, son enviados a

prueba al parlam ento, y regresan disciplinad am ente a las filas cuando el

partido decide su sustitucin volviend o a hacer lo que hacan antes: dirigen-

te de federacin, de sindicato u otros puestos similares. El problema, por el

contrario, se plantea para todos las dems partidos, con esta diferencia: que la

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DC posee los medios para resolverlo desde el momento en que posee pues-

tos para ofrecer mientras que los dem s no los tienen. En particular, para los

ex diputados socialistas el problema de la ubicacin es angustioso'. Sea como

fuere, el destino ms favorable de los ex diputados de la D C 110 impide que to-

dos los diputados profesionales de cualquiera de los partidos estn unidos porun mismo problema: el de depender de su partido para ser repescados, salva-

dos o colocados cuando pierden su mandato.

Con esto no pretendo decir que las acusaciones que se dirigen con tanta fre-

cuencia a nuestros hombres polticos de ser personas sin principios, sometidos a

la voluntad del partido y caracterizado por el carrerismo, el oportunismo,

etc..., sean siempre fundadas. El oportunismo no es una novedad introducida

por la poltica como profesin. Tambin el poltico gentilhombre de otros tiem-pos o tambin el que no tienen necesidad de recabar su propio mantenimiento

de la poltica puede revelarse por razones de am bicin o de prestigio como

un camalen dispuesto a todo con tal de salvar su puesto y hacer carrera. Sin em-

bargo, est fundamentada la sospecha de que la poltica como colocacin sin al-

ternativa, sin posibilidad de retorno a una profesin civil, est destinada a hacer

ms frecuente el tipo oportunista, la persona obsesionada por la idea de tener

que mantenerse a flote a toda costa. Pero, como deca, se trata de sospechas. Por

el contrario, pasamos a un terreno ms slido cuando ponemos nuestra atencinsobre otro aspecto del problema, el de la dependenciaindependencia. Porque

la situacin de quien necesita la poltica para vivir crea una condicin objetivade

subordinacin del parlamentario en sus relaciones con el partido del que depen-

de su reeleccin o, por decirlo de otro modo, su colocacin. Y aqu es donde to-

camos el punto doloroso de la evolucin partitocrtica del sistema.

Partitocracia y dependencia

Es necesario entenderse sobre el significado, o mejor dicho sobre los significa-

dos, de partitocracia. En el curso de la exposicin hemos distinguido entre:

i) partitocracia electoral, es decir, el poder del partido de imponer al electora-

do que lo vota el candidato preelegido por el partido; ii) partitocracia discipli

naria, es decir, el poder de imponer al propio grupo parlamentario una disci

b Pongo en evidencia el caso del PSI porque los pequeos partidos poseen un nmero relativa mente exiguo de diputados profesionales (con la excepcin del MSI). En la III Legislatura ms de la mitad de su grupo parlamentario viva tic la poltica, y ello ayuda a explicar el inmovilismo de! PSI, paralizado por el temor de que una poltica de separacin del PCI diera lugar a una hemorragia de votos que asumira para muchos un significado dramtico. Pot decirlo de otro modo, el PSI es hoy el partido queest en menos medida que cualquier otro en condiciones de coirer riesgos electorales, y en particular los riesgos vinculados con un rechazo abierto del slogan de la unidad de clase.

PARLAMENTO

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ELEMENTOS DE TEQUIA POLTICA

plina del partido, y ms exactamente, un comportamiento de voto que 110 es

decidido por el propio grupo parlamentario, sino por la direccin del partido;

iii) partitocracia literal, o integral, es decir, la fagocitacin partidista del perso-

nal parlamentario: quiere decir que una representacin que "se afirma en pri-

mera instancia en la vida civil es sustituida por una representacin de extrac-

cin estrictamente partidistasindical, burocrtica o de aparato. La diferenciaes que en las dos primeras acepciones el trmino partitocracia denota, no obs-

tante, siempre una relacin de poder extrnseco, mientras que en la acepcin

literal el poder del partido sobre su grupo parlamentario ya no es externo,

sino intrnseco: se convierte en un poder que el partido ejerce sobre su copia

parlamentaria7.

Para clarificar mejor esta ltima distincin podemos observar al poder del

partido segn tres escalones o niveles de intensidad. El primer escaln es elms previsto y el ms inocuo; lo plantea la disciplina que el partido impone a

su grupo parlamentario (no aquella que el grupo parlamentario se impone a s

mismo). Digo ms inocuo porque mientras que el personal parlamentario es

un personal servido (electoralmente) por el partido, pero no de partido, es

probable que la disciplina en cuestin no est tan sometida como puede pare-

cer desde fuera: es decir, que sta sea el fruto de acuerdos y transacciones en el

curso de las cuales todas han tenido que hacer concesiones para obtener algo.

El segundo escaln, el electoral, se plantea en trminos de eleccin de las can-didaturas, del orden de la lista y de las maniobras de las preferencias. Es en este

nivel en donde puede tener lugar el cambio: el cambio en el criterio de elegir

los candidatos tambin, si no sobre todo, en razn a su notoriedad y represen

tatividad en la vida civil (y, por lo tanto, son candidatos del partido, pero 110

estrictamente de partido), al criterio de escoger un candidato cualquiera por

ser fiel, seguro, es decir, sobre todo por ser una criatura del partido. En la me-

dida en la cual este cambio tienen lugar, un sistema partitocrtico pasa de una

intensidad mnima o media a una intensidad mxima. Mxima porque en este

punto el control del partido sobre el propio personal parlamentario ya no es

del tipo condicionamiento, sino que se transforma en el tipo dependencia.

Estas distinciones no agotan roda la causrica. EJ caso ingls, por ejemplo, es totalmente peculiar (si

guien do, en su ano m ala, lina regla casi con stante) hasta tal pu nto en q ue hace du da r si a pesar de la

estricta disciplina a la que est indudablemente sometido el btick-beucher, el dipumdo normal haya

de considerarse como un caso de partitocracia en nuestro significado del termino. En primer lugar d

grupo parlamentario se llama en Inglaterra partido parlamentario, y esta diferencia no es simplementenominal porque, precisamente, el partido est desdoblado: existe, por decirlo as, un parrido electora!

y existe un partido parlamentario. Ahora bien, puesto que es el segundo el que determina el liderms

que el primero, y puesto que es precisamente en torno al lderdonde gravita el sistema, de ello se des

prende qu e el partido parlam enta rio (esp ec ia lm ente el conse rv ador, pero en muchas ocasiones tam

bin el I-aborista) tienen mayor pe so que el part ido electoral. La peculiaridad del sistema ingls ha de

ser comprendida teniendo presente que cuando el gobierno es monopartidista, no apoyar al propio par

tido en el gobierno es simplemente estpido.

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cin depende del plncetde los lderes del partid o. El suyo es, pues, 1111 papel su-

balterno, el de ejecutor de las decisiones del partido.

Entre los lderes del partido y los funcionarios encontramos adems, en po-

siciones intermedias, un tercer grupo, que acoge a un alto nmero de parla-mentarios semiprofesionales y a todos los noprofesionales. Este grupo est

formado por personas que al disponer de otro oficio son independientes

o lo son potencialmene. Por ellos estn en condiciones de resistir, si quieren, a

la directivas del partido, pero no pueden imponer al partido sus directivas: una

situacin que llamar independencia pasiva.

Los datos que hemos sealado 10 indican una constante disminucin, en la

D C , en el PC I y en el PS I (Partido Socialista Italiano) de aque llos que estn en

condiciones de resistir el diktrtt del partido, y el constante y sensible aumento

de aquellos que 110 lo estn. A pesar de ello, las cifras indican que las propor-

ciones entre los tres grupos o las tres situaciones son tales que todava hoy per-

miten a la asamblea en su conjunto un amplio margen de autonoma en las re-

laciones de los partidos. Italia no es todava, al pie de la letra, una repblica de

partidos. Naturalmente podra convertirse en tal si la distribucin entre los

que hay que adscribir a la independencia pasiva y los que caen en la dependen-

cia contina desarrollndose en detrimento del primer grupo.He afirmado que Italia podra convertirse en una repblica partitocrtica, no

he dicho que llegar a serlo. La cuestin 110 depende slo de la vulnerabilidad

del personal parlamentario y, por lo tanto, de la debilidad de uno de los trmi-

nos de la relacin. Depende tambin de la fuerza del otro trmino, del krittosde

los partidos. Razn por la cual un sistema partiocrtico puede suplantar a un

sistema parlamentario slo con una condicin: que los partidos sean disciplina-

dos y unitarios, es decir, guiados por un liderazgo fuerte 1 Ahora bien, el hecho

es que todos los partidos italianos (con excepcin de el PC I) son desde el

punto de vista de su cohesin partidos desunidos y carentes de liderazgo. Ha-

blar de las divisiones internas de nuestros partidos como de divisiones de co-

rrientes es con frecuencia recurrir a un eufemismo. Si queremos ser realistas, el

trmino que mejor denota la situacin interna de nuestros partidos es el de fac

cionalismo y el de faccin. Y esta situacin de conflicto 110 tienen el aire de

ser provisional. Como he sealado ya, es la consecuencia lgica de la naturaleza

de nuestro sistema de partidos. E11 unas condiciones como stas los partidosson a su vez potencias carentes en gran medida de poder. Ms concretamente,

un partido que se resuelve iras su fachada unitaria en una confederacin

de subpartidos es un partido dbil, cuyo potencial partitocrtico permanece en

Cfr. tvi,pp. 336-340.

1 N o aludo, evidentem ente, a los partidos totalitarios caracterizados por relaciones verticales (el partido-clula y el partido-milicia de Ouverger). Cfr. Les Parts Politiques, Pars, Coln. 1954, espec. pp. 45-V) [ed. casr.: Los Partidos Polticos, Mxico, FCK, 1974],

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PARI.AMENTO

:stado potencial. Y es necesario estar atentos o no confund ir el poder aquello

que se ejercita aqu y ahora, o bien nose ejerce con los nietos potenciales de

poder. Objetivamente hablando, no hay duda de que en Italia las premisas deuna partitocracia que asfixie al parlamento existen, o se perfilan. Pero siguen

siendo premisas. Y estas premisas estn destinadas a seguir siendo tales, es decir,

un potencial de poder ampliamente inoperante, mientras que la partitocracia

no se aplique para comenzar al propio partido, indicando un kratosque el

partido ejerce sobre s mismo. Fuerza y debilidad estn en relacin; e incluso un

parlamento dbil puede resultar fuerte, si tiene por antagonista una partitocra

ria cuya potencia exterior esconde una fragilidad interior.

C ul es la funci n del pa rlam ento?

Los parlamentos no deben transmitir nicamente una voluntad; deben darle for-

ma, y la forma transforma. Por otro lado, los parlamentarios no deben slo re-

presentar tambin deben hacer. De ello se desprende que un parlamento puede

tener todos los papeles en regla sub especie raepresentationis, y funcionar muy mal,

o viceversa, no satisfacer las exigencias de proyeccin de la representacin y, sinembargo, servir muy bien a los representantes. Por ello no basta saber quinentra

y cmo se entra en el parlamento; es necesario adems ver qu es lo que se hace y,

paralelamente, qu es o qu no se hace, y por parte de quin. El problema es, por

10 tanto, el de la funcin y al mismo tiempo de la funcionalidad, de las asambleas

representativas. Y el observador debe plantearse en prim er lugar esta pregunta:

cul es, o cul se piensa que debe ser, el rol de un parlamentario como tal?

Entendmonos sobre el concepto de rol. El rol es la percepcin que cadauno tiene de s mismo en una ubicacin dada, es decir, en relacin a cmo el

actor espera que los dems se comporten en sus relaciones y, viceversa, a cmo

supone que los otros esperan que l se comporte con ellos l2. El concepto de

rol pone en evidencia cmo nuestros comportamientos se insertan en una red

de expectativas estabilizadas que estn vinculadas al rol que cada uno siente

que debe jugar en determ inado puesto La diferencia entre un grup o social

11Para 1,1 teora del roU, vase R. K. Mcrton, Social Theory and Social S/rtictnre. Glencoe, l:ree Press,1957, caps. VIH y IX [cil. cast., Teora y Estructura Sociales. Mxico, FCF 1972]; Gross et al., Exploramm in Role Amilysis. Nueva York. Wiley, 1958; y Jean Viet, La Notion de Role en Politiquc, Rcime

.htn(,use de Science Volitiqtte, 2, 1960, pp. 309-334.u Naturalmente cada persona desempea muchos roles, segn los puestos que ocupa en cada ocasin.Potorro lado, el desempeo de un rol se modifica segn el interlocutor. Sin embargo, el asumir un rol (nlr-uhiif) tiene una rigidez fundamental. Y ello porque nosotros asumimos un rol frente a un otro pirralizactn. que en el caso del hombre poltico ser el electorado o la opinin pblica: el pblico delkombre poltico, en suma."En particular, los parlamentarios se atribuyen determinados roles en funcin cmo perciben a su pblico, y en consecuencia, de cmo piensen que son las expectativas pbli

os* con respecto a ellos mismos.


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PARLAMENTO

memos sobre el parlamentarismo o mejor dicho sobre las disfunciones y so-

bre la degeneracin de la institucin fueran ya oportunas y elocuentes al final

del siglo pasado, el grueso de las nuevas constituciones de la postguerra euro-

pea tras la Segunda Guerra Mundial repite los frutos de experiencias milena-

rias; pero el mejor modo de servirlos no es fosilizarlos prestando una reveren-

cia dogmtica a formas que han perdido su contenido. Que se deba pedir la

legislacin a los cuerpos representativos es un sabio principio; pero es necesario

recordar que aquel principio se afirma en relacin a una idea del derecho que

en el nterin ha cambiado profundamente. Que el parlamento deba controlar

el gobierno es tambin un principio sacrosanto; pero es necesario advertir que

en el nterin las ambiciones del parlamento han crecido, mientras que ya no

est claro, por otro lado, quin es el controlador y quin el controlado, quinel custodio y quin el custodiado (por quin).

El desarrollo asambleario de los sistemas liberalesdemocrticos ha desplaza-

do gradualmente el acento de la funcin de control a una funcin que se de-

nomina de distinta forma gobernante, o de senrido o de direccin polti-

ca; de todos modos una funcin que debera ser directiva y propulsora, no slo

de control. Despus de todo no hemos pensado mucho en la determinacin

en relacin al con trol de su naturaleza y sentido en nuestros das. F.s de-

cir, control sobre qu, sobre quin y de qu modo? Por ejemplo, el control so-bre el gasto ya no existe; nuestros parlamentarios son totalmente proclives a

gastar. Y sin embargo frenar el gasto fue, en su momento, una de las atribu-

ciones ms esenciales de las asambleas representativas. Y no se trata slo de las

materias que eran y ya no son objeto de control. Se trata, como veremos, de la

misma posibilidad de ejercer un control.

E,1discurso sobre la funcin y sobre la funcionalidad del parlamento debe,

por consiguiente, replantearse ab ovo. No es nicamente que los parlamenta-

rios no se den cuenta del papel que deberan ejercer, o que en parte, de hecho,ejercen. Es que ya nadie sabe bien cul es o debera ser este papel. Hemos ca-

minado ms de lo que la doctrina ha tomado en cuenta. Y para comprender en

qu punto de la trayectoria nos encontramos, y por donde estamos andando,

es necesario volver a recorrer el camino realizado hasta hora: grosso modo el

camino recorrido desde la mitad del siglo XVII hasta hoy.

La ubicacin d el parlam ento en el sistema

Retroceder hasta la noche de los tiempos no ayuda a clarificar las ideas. No es

necesario, por ello, referirse a las diversas asambleas medievales que aparecen

bajo distintos nombres, y tambin bajo varias atribuciones, entre el siglo XII y

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el XIV IS. Estos preparlamentos, as como los contiguos y en ocasiones afines

Comilia Regis no slo se adscriben a una concepcin y a una estructura feudal

de la sociedad, sino que con la pequea excepcin del parlamento ingls

no estn vinculados por ninguna apreciable continuidad, ni ideal ni histrica,

con nuestros parlamentos l6. Ni ideal, porque en la mayora de los casos eran

cuerpos consultivos y judiciales l7, o incluso simples asambleas de contribuyen-

tes l8. Ni histrica, porque las monarquas centralizadas y la edad del absolutis-

mo no permitieron al menos en el continente que echaran races las semi-

llas lanzadas por los preparlamentos medievales. No conviene, por lo tanto,

perderse en la oscura, multiforme y resbaladiza casustica histrica de los pre-

cedentes. Lo que importa es reconstruir con claridad las etapas ideales delproceso, teniendo presente a ttulo de orientacin cronolgica que la institu-

cin que nosotros conocemos se fue formando en Inglaterra esencialmente en-

tre 1689 y 1832.

El antecedente del parlamento en un significado del trmino comparable al

que hoy se le confiere se remonta al momento en que se dan estas tres condi-

ciones: i) que el soberano se encuentre frente a un cuerpo colegial provisto de

autoridad representativa; ii) que esta autoridad representativa sea bastante

IS C om o el parlamento ti el Reino de Sicilia, que se remonta a la poca normanda, el parlamento delEciuji. significativo por su iniciativa legislativa, en Italia: las Cortes en Espaa, el Parlenientde Pars ylos Etats Genera u x en Francia. (El parlamento ingls merece un tratamiento aparte, par lo cual vase lanota siguiente.) No son ejemplos peitincntes. por el contrario, los parlamentos o asambleas de los Comunes, que se adscriben a intentos de democracia directa, por lo general efmeros, y normalmente ajenos a la problemtica del gobierno representativo. Sobre los parlamentos en Italia, vase A. Marongiu, L stituto Parl/i me ntare iti Itilia dalle Origine al 1500, Roma, S. Barbara, 1949; y la contribucin deMarongiu en el vol. I de las Relazion i le X Congreso in t. d i Science Storiche, Florencia, Sansn i, l )55,

pp. 65-73. En general, cr. en el mencionado I volumen de Relazioni. Cam. Marongiu, Stokl, ReceWorks an d Presen t Views on tbe Origins an d Developmen o f Representati ve Assemblies, p. 3-101.' Incluso la excepcin inglesa no est exenta de profundas discontinuidades. Si es cierto que ya en1295 nos encontramos con un parlianientunique se denominar parlamento modelo, sin embargo elmismo Stubbs (que en su clsica Constitutronal Misto/y ofE ng lan d aba ms valor a los precedentes medievales y al Parlamento de 1295) reconoce que en el parlamento del siglo XIV quedaba la letra, pero yano el espritu del programa constitucional. Y Maitland ha restablecido las distancias al mostrar cmo elparlamento ingls de 1305 no era mucho ms que una reunin ocasional del King's Council como supremo rgano judicial del Reino. No olvidemos, por otro lado, el eclipse de la institucin a partir del final del siglo XV bajo el absolutismo de los Tudor. Para una sntesis que recorre la historia del parlamento ingls en relacin a su significado constitucional, cfr. para todo N. Matteucci, Antologid deConstituzionalisti Inglesi, Bolonia, II Molino, 1962, lntrodu/.ione.1 As era, por ejemplo, el Parlement de Pars, cuya principal funcin fue la de registrar las ordenanzas del soliera no. 1.a homonimia no debe, sin embargo, engaarnos.,N Fueron as, en particular, los tan citados Estados Generales. En verdad, la idea de que lew EstadosGenerales haban incubado las instituciones representativas francesas (idea implcita en las frecuemcs comparaciones entre este cuerpo y el parlamento ingles) es slo fruto de una arbitraria anticipacin de la fecha de los acontecimiento de 1789. La realidad es que entre 1302 y la ltima convocatoria de losEstados Generales antes de la revolucin -la de 1614 la instituc in no tu vo ni vitalidad, ni evolucin, ni mucho menos un desarrollo que permita clasificarla entre los precedentes de nuestros parla

mentos.

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extensa como para permitir a un parlamento hablar en nombre y por cuenta

de los intereses generales del reino en su conjunto, es decir, de la parte ms no-

table de la colectividad en su conjunto; iii) y que la autoridad del parlamento

10 situ en condiciones de tratar con el soberano, es decir, de obtener a cam-bio del propio consenso una cierta fraccin de poder soberano, o por lo menos

el derecho a intervenir en ejercicio de ste. En sntesis, un parlamento lo es

en nuestro significado del trm ino en el m om ento en que se convierte en

una contraparte efectiva y en un interlocutor efectivo del soberano, y comienza,

por lo tanto, a funcionar de conexin o de puente de paso, entre los sbditos y

el monarca.

No quiero decir con esto que los ciudadanos puedan ser tutelados slo por un

cuerpo que los represente. Los cuerpos judiciales y los propios parlamentosmientras que fueron, sobre todo, cortes superiores de justicia u rganos jurisdic-

cionales no representaban a nadie; sin embargo, protegieron con eficacia, du-

rante siglos y siglos, la vida y los bienes de los ciudadanos de las arbitrariedades

de los soberanos. Pero el hecho de no representar a nadie establece un lmite pre-

ciso a lajurisdictio: el de no poder plantear exigencias en nombre y por cuenta de

la colectividad. Los cuerpos judiciales no manifiestan una voluntad, o mejor

dicho su voluntad se manifiesta slo como voluntad de defender los derechos re-

conocidos por la le.v terrae, por la tradiccin, o bien octroycs (otorgados) por el

Seor. El juez no es juez de la ley, sino secundum legem; a l le compete el tus di-

cereyno el ius dar, interpretar la ley, no crearla ' He aqu por qu el parlamen-

to es algo profundamente distinto de un rgano judicial (incluso si sus orgenes

dieron comunes o casi indiferenciados); y he aqu por qu es necesario referirse,

para la historia de nuestros parlamentos, a la afirmacin de una autoridad repre-

sentativa suficientemente generalizada y capaz, en concreto, de superar el esque-

ma de divisin feudal de la sociedad en estados o clases autrquicas. Con estacondicin, de hecho, un cuerpo colegial comienza a poder manifestar una vo-

luntad que sea expresin de demandas que crean un nuevo derecho, y no simple-

mente una voluntad que se remite al derecho ya creado.

Puede ocurrir que se llegue a una fase bastante avanzada en la elaboracin

de la idea de representacin, por el contrario, se supere la fase ms embriona-

ria de la organizacin electoral. Al menos desde el punto de vista de la historia

de la institucin no es necesario, en rigor, que la representacin en cuestin

este constituida de modo electivo: puede ser virtual como deca Burke. Siexiste dem sentir, existe representacin. La eleccin del representante es una

precaucin bien entendida, m uy esencial que aade a la idea de represen

11 Bien entendido, a fuerza de interpretar las leyes ios jueces acaban por transfoimarlas y tambin porctcarl.is; pero el resultado es distinto de las intenciones, y la intencin del juez, en el momento en el que haca justicia, era aplicar el derecho, no crearlo.

PARLAMENTO

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ELEMENTOS DE TEORA POLTICA

racin la nocin de responsabilidad, y que provee a la obligacin de responder

del representante de un mecanismo de sancin (la no reeleccin). Por consi-

guiente no se debe exam inar con excesiva sutileza cuand o, durante y des-

pus de las revoluciones del siglo XVII, el parlamento ingls se afirma como de-po sitario de la vo lun tad del pas cu ntos fue ron , y quin es fueron los

representantes efectivos. A partir del siglo XVII los Comunes y la Cmara de los

Lores han establecido los cimientos de nuestros sistemas constitucionales a pe-

sar de los burgos podridos y de lo exiguo y la muy desigual distribucin del

electorado activo. La inercia nos lleva a preguntarnos hoy en inters de

quin?, pero ello no debe hacernos perder de vista el hecho de que ante el

parlamento ingls en los siglos XVII y XVIII la pregunta no tienen mucho senti-

do. Pinsese en la Peticin de derechos de 1610, vuelta a presentar en 1628, oen el Bill de los derechos de 1689 y pongmoslo en relacin con los debates

que los ilustraron o acompaaron. En inters de quin se oponan los Comu-

nes al soberno? Puede decirse, si nos place, que en nombre de intereses parti-

culares; pero unos intereses particulares que no se distinguen del inters gene-

ral. Y ello por la simple razn de que un principio que se afirma como tal vale

indistintamente para todos.

Una vez establecido con claridad el punto de partida, es fcil darse cuenta

de cmo ha cambiado radicalmente la ubicacin del parlamento en el sistema.

En su primera fase el parlamento se encuentra situado en el exterior del Esta-

do, y con la funcin precisa de primar sobre ste desde el exterior. Pero a me-

dida que crece el poder del parlamento, tambin el rgano representativo

avanza sobre la pasarela que haba lanzado entre la orilla de la obediencia y la

del mando. Metforas aparte, con el paso del tiempo, el parlamento se trans-

forma gradualmene de un rgano externo en un rgano interno del Estado. El

punto crucial de este proceso est marcado por la afirmacin del principio delking in Parliament, el rey en el parlamento. El poder ejecutivo sigue siendo una

prerrogativa del soberano; pero los impuestos deben ser votados en las cmaras

y las leyes pueden ser promulgadas (enacted) solo por el rey en el parlamento,

es decir, con la aprobacin de los Lores y los C o m u n es20. El Estad o es, por lo

tanto, el Rey en el Parlamento; lo que equivale a decir que el parlamento ya

es parte del Estado. Sin embargo, si el monarca y la asamblea ejercitan en algu

H:iy que tener en cuenta esta diferencia. En Francia las ordonancesdel rey no se convertan en ejecutivas si no estaban registradas por el Parltment de Pars, el cual tena, por consiguiente , el poder, siquera, de ejercer el que ser denominado despus ju d ic ia l review, el control judicial de las leyes, y poresra va el poder de bloquear la voluntad arbitraria (es decir, deformadora de Ja constitucin eh sentidomaterial) del soberano; pero no el poder de concurrir a la formacin de su voluntad. La frmula ingle

sa. por el contrario, es que para convertirse en ley vinculante, una norma debe ser formalmente promulgada by (fie advice and consent o f the King, the Lords, and Com mon s in chis presenr Parliamentassembled and by the authority of the same Cit. en Mcllwain. Constitntional/sm and the ChttngingWorld, Cambridge, Cambridge Univcrsity Press, 1939, p. 227).

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PARLAMENTO

nos aspectos decisivos un poder conjunto, lo ejercen siempre en frentes opues-

tos. Lis posiciones estn todava bien definidas, el rol del parlamento es claro e

inequvoco: ste condiciona el poder votando los impuestos y aprobando las

leyes, pero no gobierna. Estamos, por decirlo as, en la mitad del puente.

Una vez sobrepasada esta mitad, el papel del parlamento se hace, poco apoco, cada vez menos claro y cada vez menos unvoco. A partir de este punto el

parlamento se transforma cada vez ms, inevitablemente, en un rgano bifronte

que debe ser muy diestro en una posicin de equilibrio nada fcil. Los parlamen-

tos deben representar siempre a los representados, de acuerdo; pero tambin de-

ben representar y tutelar las exigencias del Estado. Se deben identificar con los

gobernados, de acuerdo; pero se deben identificar tambin con las necesidades

del gobierno. Se convierten, as, en el portavoz del pas ante el Estado; pero des-

pus deben dar media vuelta y funcionar como portavoz del Estado ante el pas.

En esencia ha sucedido lo siguiente: una vez que se ha echado el puente entre

gobernantes y gobernados, los parlamentos lo han atravesado completamente,

movindose desde una situacin inicial de asambleas de representantes acredita-

dos ante el soberano, a la situacin de rgano interno del Estado. Los primeros

parlamentos trataban con el Estado para la defensa de los intereses de los contri-

buyentes; nuestros parlamentarios son el Estado. De este modo, hoy los parla-

mentos se encuentran detrs, justamente detrs del gobierno. Han completadotan bien la trayectoria com o para encontrarse situados dentro del sistema

en una posicin que se superpone con la que ocupa el gobierno. De hecho, de-

searan gobernar, o compiten con el gobierno, o gobiernan a medias, o desgo-

biernan. En todo caso, el papel del parlam ento y deL gobierno al menos en los

sistemas asamblearios ya no se pueden diferenciar: de este modo han formado

un ovillo inextrincable. El hecho de que este estado de cosas no nos turbe excesi-

vamente no obsta para que la traslacin que se ha descrito suscintameme m odifi-

que por completo el funcionamiento del sistema; en cuanto que estamos todavaen Montesquieu, ciertamente no damos grandes muestras de haber comprendi-

do que tenemos en las manos un hijo que el padre no podra reconocer.

Para calificar mejor esta conclusin es necesario apuntar la otra novedad: el

nacimiento de otro subsistema, el partidista. Podramos estar tentados de ob-

servar que es la translacin del parlamento en el interior del sistema la que ha

dejado vacante el espacio ocupado por otro subsistema. Hay algo de verdad en

esa observacin, en el sentido de que los partidos estn situados a medio ca-

mino entre el pas y el gobierno, un poco como los parlamentos del pasado.

Sin embargo, slo en parte, y en una parte bien pequea, los partidos juegan

un rol anlogo que el que, fuera del Estado, jugaban los primeros parlamentos.

En verdad los partidos se plantean como un subsistema totalmente indito,

que responde, por un lado, a la necesidad de controlar un electorado cada vez

ms numeroso, y por otro lado, a la necesidad de controlar un parlamento que

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ELEMENTOS DF. TEORIA POLTICA

en virtud de su actual ubicacin en el sistema se inclinara a desautorizar

al gobierno para gobernar en su lugar. Y en esta situacin la pal titocracia, en-

tendida como control disciplinar del partido sobre el propio grupo parlamen-

tario, se convierte en un sustituto de la divisin de poderes. No porque vuelvaa dividir las respectivas competencias del parlamento y del gobierno, sino por-

que permite a un subsistema de superposicin y de confusin de poderes fun-

cionar a pesar de la confusin. La transformacin de la ubicacin del parla-

mento, por consiguiente, no ha generado la partitocracia que hubiera nacido

de todos m odos pero ciertam ente la justifica. S in em bargo, sta no es la

consecuencia ms importante. Si los partidos son un mal, son un mal necesa-

rio. Por el contrario , hay otros males que son innecesarios. Y son estos ltimos

los que merecen una atenta consideracin.

Una vez que parlamento y gobierno se disputan una misma ubicacin, y por

consiguiente intentan conseguir funciones y atribuciones no bien diferenciadas,

de ello se deriva o de hecho se han derivado extraas mezclas de ideas: so-

bre todo la extraa y confusa idea de que gobernar equivale, grosso modo, a legis-

lar. Desde el punto de vista legislativo, ello significa que el parlamento se atribu-

ye el derecho y el deber de legislar sobre una enorme cantidad de procedimientos

de naturaleza particular, administrativa o meramente reglamentaria. Desde tipunto de vista del ejecutivo ello significa que el gobierno se siente obligado a go-

bernar legislando, es decir, a hacer ejecutivas sus decisiones polticas (aunque 110

todas, bien entendido) bajo la forma de normas jurdicas. Ahora est claro que la

praxis de gobernar legislando, y viceversa, equivale a mal gobernar y mal legislar;

que ello desacredita al derecho y acaba por desautorizar, de hecho, al parlamen-

to; y que, de este modo, el principio de un gobierno controlado por las leyes y

sometido a las leyes se ha transformado en el principio bien distinto de gobernar

bajo forma de leyes, multiplicando e inflacionando las leyes.Que el vino sea nuevo, aunque los odres sigan teniendo una factura del si-

glo XVlll, no debe sorprendernos. Lo que sera ms sorprendente es lo contra-

rio. Lo desastroso es que el trasvase ha sucedido sin preguntarse si nuestro vino

se ha adaptado a aquellos odres: es decir, si estos desarrollos son compatibles

con la justificacin que se contina dando y con la propia naturaleza de un r-

gano representativo.

Un excursus en materia de ley y de sobrecarga

Existen preguntas que, por el hecho de parecer demasiado obvias, yacen olvi-

dadas en el polvo de los siglos. Por ejemplo sta: por qu la competencia legis-

lativa es una prerrogativa de los parlamentos? En qu sentido y cmo los re-

presentantes se han transformado poco a poco en legisladores. La respuesta no

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PARLAMENTO

es la de que una asamblea de representantes es el cuerpo ms cualificado, ms

capaz y r.ss idneo para crear las leyes. Que los legisladores se denominen as

porque saben legislares una tontera; se llaman as porque se les ha atribuido el

poder de aprobar o rechazar una legislacin. Lo que es algo totalmente distinto.

En realidad los parlamentarios asumieron el control de la ley por objetivos y

razones que son muy distintos, cuando no, adems, opuestos a los que infor-

man la praxis legislativa de los parlamentos modernos.

En primer lugar, hay que recordar que cuando el parlamento ingls se otorg

a s mismo el poder de promulgar las leyes, o al menos oblig al monarca a no

promulgarlas sin su propio consentimiento, la lex no era ms que una peque-

sima parte el orden jurdico y del sistema legal. Tan pequea que, hasta el finaldel siglo XVI no se mantena que el poder del soberano estuviera caracterizado

por la facultad de promulgar edictos u ordenanzas: el prim an ac praecipitum ca-

put majestatisconsista en el poder de determinar y de nombrar los jueces Y

esto porque en aquel momento el derecho se resuma casi totalmente a un dere-

cho consuetudinario de produccin jurdica, al common law. Lo que significa

que cuando el parlamento ingls afirm a lo largo del siglo XVII su propia com-

petencia sobre la lex, no pretenda en ningn caso otorgarse la tarea de crear c

derecho. No haba que crear derecho, haba que encontrarlo en la consuetudi-ney en las costumbres, y tena que ser aceptado por medio de las decisiones

de los jueces. Usando nuestra terminologa, el parlamento no se convierte en un

cuerpo legislativo para resolver el derecho en su legislacin, sino ms bien para

sustraer el derecho a las intromisiones legislativas del monarca: por lo tanto, no

para hacer leyes, sino para impedir que el rey las hiciera a su discrecin. Deten-

gmonos sobre este punto: el poder legislativo del parlamento nace como un

control poltico sobre aquel componente poltico del sistema legal que esta-

ba constituido por la facultad del soberano para emanar normas vinculantes

er it omites, derogando el principio sobre el que se fundamenta un derecho con-

suetudinario, de produccin judicial.

No debemos ser desviados por el principio de la omnipotencia del parla-

mento, es decir, no debemos referir este eprincipio a la idea de una discrecio

nalidad y voracidad legislativa del parlamento. En el lxico ingls el parlamen-

to est constituido por los lores, los comunes y el soberano (recurdese la

frmula del king in Parliament), as que, histricamente, el objetivo del princi-pio de la omnipotencia del parlamento era atrapar al rey en el parlamento.

Con este principio no se entenda que el parlamento ingls estuviera investido

del deber y del poder de hacer cualquier cosa legislando a su arbitrio, sino ms

bien se deseaba obtener que el soberano no hiciese nada fuera del parlamento.

' 11 Baste recordar, a modo de confirmacin, que el mismo Bodino , en su Mctlwdus de 1566 mantenaeta tesis. Slo en 157 6 Dodino, por primera vez, reconduce la soberana al poder de promulgar las leyes.

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No debemos tampoco creer, por otra parte, que en el continente el modo de

entender la ley y la legislacin fuese muy distinto. Tomemos a Rousseau, que

aborreca las instituciones inglesas (lo que le convierte en un testimoni no sos-

pechoso), pero no obstante sigue siendo uno de los difusores ms firmes y efica-

ces de todos los tiempos de la frmula gobierno de las leyes, no de los hom-bres. Ahora bien, Rousseau entenda por la ley algo opuesto a lo que nosotros

entendemos. Las leyes eran, para Rousseau, unas pocas, fundamentalsimas, re-

verenciadas y casi intocables reglas generales. Rousseau era todava totalmente

ajeno a la concepcin legislativa del derecho, y en particular a la idea de que el

pueblo debera autogobernarse legislando En verdad la idea de que el dere-

cho se resuelve en la legislacin se asoma nicamente con las codificaciones del

siglo siguiente3. Y digo se asoma porque tambin aqu es necesario entenderse.

La idea de un derecho creado de forma legislativa no era entendida en el

sentido de que las 'asambleas legislativas recondujeran el jus a su jitssum, a su

mando. En efecto, las codificaciones fueron encargas a los juristas, y tanto los

legisladores que las aprobaron como los juristas que las prepararon pretendan

sobre todo dar una racionalidad, una coherencia y una certeza escrita al corpas

juris preexistente, es decir, al ya catico desarrollo de la tradicin romana, de

las consuetudini y del derecho judicial. Hay que comprender que los codifi-

cadores no se limitaron a ordenar el pasado, sino que innovaron (con frecuen-cia profundamente) sobre el pasado; pero no con el criterio esto es derecho yo

lo quiero as. Por decirlo de otra manera, los parlamentarios decimonnicos

estaban todava muy lejos de una concepcin voluntarista del derecho, y en

particular de la idea de que las asambleas legislativas tuvieran el deber y la ca-

pacidad de crear un sistema de legislacin de la nada y en base a su propiofat.Para encontrar verdaderamente la idea de que el jus se resuelve en unjussitm,es

decir, que el derecho posee su fuente en la voluntad de los legisladores, y no

en el saber de los expertos jurdicos, hay que llegar a los parlamentos elegidospor sufragio universal y a la cancelacin en los sistemas asamblearios de

toda clara demarcacin enere jus dar y gubernacuturn, entre derecho y poltica.

Se trata, por lo tanto, de un paso realtivamente reciente. Tan reciente que, qui-

z por esto, se nos escapa todava su excepcional gravedad24.

:: Me derengo en esce punto en Democrazia t Defiuizioui , Bolonia, II MuJino, 2.a ed., 1958, pp. 185-198.Me querr aducir, supongo, que olvido la Convencin. Si bien la Convencin pertenece a la historia

de las revoluciones ms que a la del constitucionalismo; y un rgano constituyente no es un rgano constituido. Una asamblea constituyente es un rgano extraordinario y provisional creado para crear exnovo un nuevo derecho. FJ parlamento no es un rgano constituyente, sino un rgano ordinario queopera en el interior de un orden constituido. Razn por la cual el problema que se discute no se plantea para el primer fenmeno en el plano ordo ordinam , sino para el segundo, en el plano de ordo or-dinttm.

Un a gravedad que perspicazmente subraya B. Len i, Freedont and the Lnw, Nueva York, Van Nostrand, 1961.

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PARLAMENTO

Las asambleas legislativas no lo son porque sean, o hayan sido, asambleas de

xperros en ciencia de la legislacin. La implicacin es que la intermediacin

del experto jurdico no im porta si es reconocido abiertam ente o bien clan-

destina es necesaria. M ientras que esta interm ediacin exista, incluso en la

reforma ms innovadora de un ordenamiento jurdico, la fase terica de la in-

vestigacin del derecho, del law finding, precede siempre al momento prctico

de la fabricacin de la ley, de law makitig. Pero, en la medida en que esta inter-

mediacin viene a menos, y en el momento en que un parlamento se toma en

serio su propia competencia y capacidad de legislar, se salta intencionadamente

la fase del law fm ding, y, por lo tanto, queda slo un improvisado law making.Desaparece, en realidad, el saber fabricar, y permanece el crudo acto de fa-

bricar quia nominor leo, en virtud del principio de que quien posee la mayoratiene el derecho de hacer lo que quiere, de dictar leyes como quiera.

Deca que los parlamentos se conv irtieron y se denom inaron cuerpos legis-

lativos por razones que no tienen nada que ver cuan do no son, adem s,

opuestas a las manifestadas por la praxis legislativa actual. Para resumir, la di-

ferencia entre ayer y hoy puede recapitularse en cinco puntos: a) cuando los

parlamentos asumieron la competencia legislativa, se entenda por ley una

cosa totalmente distinta de la que se entiende hoy; b) la facultad de crear las le-

yes no equivala de hecho a la facultad de crear el derecho; c) incluso conci-biendo de un modo limitado a la lex, los parlamentos no se convirtieron el

cuerpos legislativos para hacer leyes continuamente, produciendo una inflacin

en la esfera de la ley sino, por el contrario, para impedir al monarca que hiciera

y deshiciera leyes a su arbitrio; d) el sentido originario de todo el edificio consti-

tucional al que todava hoy nos referimos es el de impedir la arbitrariedad en la

creacin de la ley; c) y, por lo tanto, por esta va, llegar concretamente a un esta-

do de derecho en el que los gobernantes estuvieran sometidos a las leyes.

Si stas eran las intenciones, hoy los hechos son, par el contrario: a) la ley

ha absorbido todas las dems fuentes del proceso de creacin del derecho; b)

por lo tanto, los parlamentos se sienten investidos de la tarea de crear del de-

recho; c) nuestros parlamentos no frenan, sino que por el contrario producen

una inflacin en la legislacin; d) la afirmacin de una concepcin voltintarista

del derecho implcita en la promiscuidad entre legislar y gobernar vuelve

a reinsertar un elemento peculiar de arbitrio en el proceso legislativo; e) y por

lo general, el gobierno de la ley ha sido sustituido por la realidad bien distintadelgobierno de los legisladores1 .

El significado de estas diferencias, que con frecuencia son verdaderas y par-

ticulares inversiones, no es difcil de percibir. El ideal ltimo y la misma razn

Sobre es ce ltimo punco, vase ms ampliamente en mi vo lumen Demcrata' Thcory. Detroit, Way-neState University Press, 1962, cap. XIII, y especialmente pp. 306-313.

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de ser del constitucionalismo se resume en la frmula proteccin de la ley. Y el

presupuesto de la proteccin de la ley es la subordinacin de los gobernantes a

las leyes. Se entiende que, en este ltimo anlisis, son siempre los hombres los

que hacen las leyes. Pero esto no significa que el ideal del gobierno de las le-yes, no gobierno de los hom bres d lugar a una distincin irreal. La distin-

cin subsiste con dos condiciones: que aquellos que hacen las leyes 110 se

identifiquen totalmente con los detentadores del poder del gobierno, y que,

por lo general, la modificacin y la creacin de las leyes se convierta en relati-

vamente lenta y difc il. Por lo tanto el Estado de derecho no es (al menos de

que se entienda como una mera tautologa) el Estado que crea a su albedro

un nuevo derecho, sino un Estado en el que el ejercicio del poder est limita-

do por vnculos jurdicos precisos. De ello se desprende que la praxis de go-bernar legislando est vaciando, en concreto, el Estado de derecho. Aunque

se contine invocando el gobierno de la ley, es cierto que nos estamos aproxi-

mando cada vez ms al punto en el que se tienen simplemente un gobierno

de los hombres en nombre de la ley. Y, que quede claro, cuando los gobernan-

tes pueden hacer y deshacer todas las leyes que desean, la proteccin de la ley

ya no existe. M ejo r dicho, 110 existe ya en el nivel constitu cional; lo que no

significa que la proteccin de la ley no pueda subsistir a causa de determina-

das circunstancias polticas. Pero dos barreras son mejores que una sola, y una

vez cada la barrera constitucional, la poltica no proporciona, por s misma,

mucha confianza.

Si queremos dar cuenta concretamente de las implicaciones corrosivas y au

todestructivas de este desarrollo, basta pensar en la facilidad con la que los re-

gmenes democrticoliberales son seguidos por regmenes dictatoriales. Las

dictaduras contemporneas no tienen el problema de cambiar la constitucin,

sino slo el problema de ahuyentar o de domesticar al exiguo nmero de per-sonas que estn destinadas en los rganos de control constitucional; por lo de-

ms, pueden continuar haciendo tranquilamente lo que estaban haciendo has-

ta pocos das antes, es decir, mandar bajo forma de leyes. Y ello gracias a la

reduccin del derecho a la legislacin, a la consiguiente inflacindevaluacin

de leyes y a la correlativa aceptacin de una definicin puramente formal del

derecho. Cuando el jus se resuelve cada vez ms en un jussum y pierde todo

vnculo necesario con el justum, y por ello cuando el imperio de la ley 110 es

otro que el imperio de la voluntad de los legisladores (aunque est condiciona-do por el respeto a 1111 cierto procedimiento; pero un procedimiento que ha

sido establecido por los propios legisladores), se ha allanado el camino para el

ejercicio ms insidioso y absoluto del poder en nombre de la ley; es decir, sin

que los destinatarios de la ley adviertan una ruptura entre las leyes anteriores y

las posteriores, entre la ley de un parlamento y la de un dspota. Y ello porque

hemos perdido de vista la verdad elemental de que la ley tiene tanto mayor va


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rARLAMP.NTO

ir cuanto menos se identifica con el gubernaculum y en la medida en que re

rescnta su contrapeso 6.

Rousseau, al que con tanta frecuencia atribuimos la paternidad ideal de

uestras democracias, haba concebido un sistema en el cual las leyes lucranocas, relativamente inmutables y reverenciadas: reverenciadas porque son r

enes justos. Nosotros hemos realizado un sistema en el que las leyes son nu

erossimas, m uy mutables, son slo ob edecidas, y son nicam ente rdenes.

Jo nos hagam os ilusiones: de este m odo no se libera al hombre de las cadenas,

ils bien se le expone a traicin al ms ferreo de los despotismos: el despotis

(iolegal.

Hasta ahora hemos subrayado que la praxis de gobernar legislando es psi

na, prescindiendo del hecho de que las leyes en cuestin sean buenas o malas,stn bien hechas o mal hechas. Queda por constatar lo que todos advierten

lor s mismos, es decir, que el sistema produce tambin una mala legislacin,

ilala en muchos sentidos, y tanto en relacin a las leyes que se hacen (que son

ragnientarias, desorganizadas, con frecuencia improvisadas y tcnicamente

nal redactadas) como en relacin a las leyes que no se hacen, y que, sin em

largo, seran necesarias y urgentes. Porque ocurre lo siguiente: las leyes de se

undo orden (legine) ocupan el tiempo y el puesto destinado a las leyes de princr orden. Es un viaje demasiado pequeo para tantas alforjas. Las verdaderas

tyes, las leyes generales, por consiguiente, se dejan de un ao a otro y de

ina legislatura a la siguiente. El sistema de condominio de gobernar legislan

lo, y viceversa de legislar subgobernando, no es por consiguiente slo un sis

cma peligroso por sus implicaciones venideras, es tambin un sistema que

imeiona con graves disfunciones aqu y ahora.

Una pregunta: por qu perseveramos en el error? Es decir, por qu el sis

:ema 110 muestra capacid ad de recuperacin? Se po dra responder que los le-vadores, los de ayer y los de hoy, estn poco inclinad os a la pre visin; que

stos son tan poco sensibles a la perspectiva del diluvio como lo era Luis XIV;

pen suma, que su caracterstica es la de vivir el presente, y en su presente ms

inmediato. Salvo excepciones, esto es as. Pero lo que importa es comprender

por qu es as. Para m, arrem eter contra nuestros legisladores es injusto. La

rulpa no es suya. La culpa es del sistema, en el sentido en que se les atribuye

una tarea ultra vires, que sobrepasa la medida del hombre. Cmo asombrar-

se, por ello y, para comenzar, si una vida cotidiana angustiosa y preocupaday la del par lam entario lo es no deja tiem po y sitio para una visin a largo

plazo?

* Es ciertamente por esto por lo que en la Edad Media la comuctudovuelve a equipararse con la ex, ypot csia va se retorna a un derecho extra-estatal, es decir, a la superposicin del derecho comn, delnmmoti htw, sobre el derecho estatal. Quien ve en esta solucin una involucin no advierte que la superposicin de la consuctndosobre la lexsalvaba el derecho.

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Dejemos a un lado la legislacin y pasemos a los hombres que la crean. Y

recordemos un hecho: que el parlamentario no est ocupado slo por el par

ment. Tiene una infin idad de actividades a desarrollar fuera del parlamento o

que por lo general no entran en el orden del da de los trabajos parlamentarios.

Un diputado o senador debe ocuparse del partido (y de su posicin en el para-do), de su circunscripcin, y de diversas clientelas (electorales o de otro tipo);

al mismo tiempo debe hacer frente a una voluminosa correspondencia, hacer

solicitudes y recomendaciones, participar en diversos actos, preparar discursos

y etc... Brevemente, el parlamentario no es slo un legislador, es tambin un

representante que est afectado por mil problemas extralegislativos, y que

debe ocuparse y preocuparse de ser reelegido. El suyo es, pues, un oficio preca-

rio y terriblemente disperso. Est obligado a hacer mil cosas distintas y de dis-

tinta importancia. Termina por tener que hacerlas todas corriendo, y, con fre-cuencia, dedicando ms tiempo y energa a las minucias o a las actividades

extraparlamentarias que a las cosas importantes que tienen que hacer en d

parlamento. Y no por mala voluntad. Es que de las minucias tiene que ocupar-

se l mismo, solo; mientras que el trabajo parlamentario es un trabajo colegia-

do: existen siempre otros que pueden proceder en nuestra ausencia, o que es-

tarn atentos (se espera) cuando nosotros estemos distrados.

La leccin que se extrae de estas consideraciones est clara: el parlamentario

de la segunda mitad del siglo XX vive en un estado de ntrmenngeclnico. Y este

es el mal invisible que est en el origen de los niales visibles. Porque en estas

condiciones el parlamentario es ipso facto absorbido, si no triturado por el en-

granaje. Que no se me responda que exagero porque, a pesar de todo, nuestros

parlamentarios logran en cierto modo mantener el paso, aunque sea jadeando.

Aparte del hech o de que esta tesis puede dem oscrarse nicamente mostrando

que no hay casos relevantes en los que esto no ocurra (que, por el contrario,

existen y son muy relevantes), el centro de la cuestin no consiste en la capaci-dad con que se desempea materialmente el trabajo, sino en el modo mentalde

afrontarlo. Se lamenta, y justamente, que nuestros parlamentarios no tengan a

su disposicin una infraestructura capaz de informarlos y documentarlos sobre

las cuestiones a examen. Pero dudo mucho de que, si existiese la infraestructu-

ra, sta se aprovechase. Porque los parlamentarios no tienen un minuto de

tiempo para aislarse, para pensar, para reflexionar, para profundizar en un pro-

blema, para informarse. Son personas mentalmente extenuadas. Hace medio

siglo los diputados hacan las mismas cosas que hoy, pero en una escala infini-tamente ms pequea; ni el electorado ni los partidos, ni el Estado de entonces

son comparables con el de hoy. Sobre todo el Estado.

Hasta ahora hemos analizado el Estado democrtico, y por ello la relacin

entre los partidos, el parlamento y el gobierno. Pero junto al Estado democr-

tico no hay que olv idarlo est el Estado btiiocrtico; y un Estado buro

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PARLAMENTO

crtico siempre en permanente expansin, al cual los propios polticos solicitan

que se ocupe cada vez ms de todo y de todos. Desde esta perspectiva la confu-

sa cuestin de quin controla qu en el interior del Estado democrtico asu-

me el sabor de una modesta pelea en fam ilia. C uan do hayamos estab lecidobien si es el parlamento el que controla al gobierno o si son los partidos los

que controlan al parlamento, y si en general el gobierno est controlado real-

mente (algo distinto a la impotencia), queda el hecho de que sectores decisivos

de poder han escapado desde hace tiempo tanto al control del parlamento

como al del gobierno y al de los partidos. Por consiguiente, el hecho es que la

mole del custodiado corre el riesgo de aplastar por s misma al custodio, la ele-

fantiasis del Estado burocrtico (incluyendo aqu, bien entendido, sus ramifi-

caciones paraestatales), cada vez se escapa ms, en virtud de su propia dimen-sin, al mbito del Estado democrtico. Y, sin embargo, el Estado democrtico

no reacciona. En particular, los parlamentos ya no slo no hacen nada para ha-

cer frente al crecimiento de un poder burocrtico descontrolado, sino que

tampoco dan muestras de advertirlo. Por qu los parlamentos no desisten m-

nimamente del antiguo juego de asalto a los ministerios cuya implicacin es

que mandar cada vez ms la burocracia (o nadie) y cada vez menos aquella

evanescente figura en perpetuo trnsito que es el ministro; y entre una masacre

y otra perseveran im pertrritos en la idea de poder desecar un ro (que crece)bebindose el agua, y por lo tanto sin dar muestras de advertir que la solucin

del gobernar legislando no slo es contraproducente, sino errnea.

Por qu no reacciona el Estado democrtico? Acaso no saben los parla-

mentarios lo que todos sabemos, es decir, que la inestabilidad gubernativa au-

menta la acumulacin de los problemas no resueltos? Por otra parte, es real-

mente cierto que los parlamentarios no son ni siquera conscientes de la

sospecha de que un parlamento que inflaciona la legislacin resuelve sus pro-

pios problemas exactamente igual que cuando un Estado hace frente a sus deu-

das acuando moneda? Yo creo que los parlamentarios intuyen muy bien estas

cosas. Sin embargo, no actan en consecuencia. Y ello por la simple razn que

he apuntado, por un fenmeno de extenuacin. Para cambiar, para reaccionar,

para innovar son necesarias energas, y no existe energa fresca, es decir, dispo-

nible. Todo el potencial de energa que una asamblea puede prodigar humana-

mente est ya empleado en seguir la lnea de menor resistencia: la de continuar

haciendo desde hace un siglo hasta nuestros das lo que siempre se ha he

Digamos la verdad: no tenemos ninguna necesidad de un parlamento que

como un nuevo Saturno despus de haber devorado al monarca contina

de modo anacrnico devorando a sus propios hijos, es decir, a aquellos gobier-

nos que son su expresin. Por el contrario, tenemos una gran necesidad de un

parlamento que liberado de la sobrecarga del trabajo superfluo que lo sofoca

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ms que nunca est en disposicin de ayud ar al Estado d em ocrtico a resol-

ver la parlisis y la im potencia que lo aflige; es decir, que consolide el gobier-

no, y que colabore con ste mediante una distribucin racional de las tareas en

la empresa de hacer frente a la elefantiasis del Estado burocrtico. Es cierto que

nuestros legisladores no tienen tiempo, y tampoco aptitudes, para mirar de le-

jo s. Pero incluso limitn dose a mirar de cerca, los sntomas de crisis y las mani-

festaciones de disfuncin estn al alcance de la mano da a da. Al querer con-

tinuar hacindolo todo 27, nuestros parlamentarios se arriesgan a hacer poco y

mal. Al querer parecer omnipotentes, el resultado final est muy prximo a la

impotencia. Y en su estril intento de hacer ms de lo necesario paralizan toda

la maquinaria del Estado, comenzando por el gobierno. No es necesario, porlo tanto, ser un lince para comprender que el dilema es preciso; hay que esco-

ger entre la cantidad que devala una legislacin y la calidad que la revala. Es

necesario, en primer lugar, liberarse de las leyes de segundo orden (legitie).

Control legislativo y control poltico

Si mantengo que el trabajo legislativo debe ser drsticamente aligerado vol-viendo de la cantidad a la ca lidad , no es para llegar a la conclusin de que el

parlamento debe recuperar la iniciativa efectiva de la legislacin. Esta es una

idea errnea que induce a equvocos. Cuando se dice, como se oye decir con

un tono de lamento, que antes las leyes se hacan en el parlamento, mientras

que hoy transitan a travs del parlamento, se mantiene un mito. Porque ese

antes es totalmente m it o l g ic o N in g n parlamento ha sido jams el crea-

dor y el verdadero iniciador de la legislacin.

Existe sin duda una grandsima diferencia entre la forma en que los parla-

mentos de hoy en da conciben la funcin legislativa con respecto a los parla

27 Higo queriendo continu.ir, porque este com por tam iento se basa tambin sobre un preciso dementovolitivo, aunque tiene su origen en la inercia. Basta con pensar en el hccho de que nuestro parlamentorehsa valerse de los instrumentos auxiliares que, sin embargo, estn a su disposicin, como por ejemplo el Consejo Nacional de Economa y Trabajo; y en la resistencia con la que concede delegaciones Ifrgislntivas.

Entendmonos, siempre puede encontrarse una primera; pero es necesario referirse a cuando todava no se tena una concepcin legislativa del derecho. Entre los siglos X II I yX V l l l las leyes en el ve rd ad f rro y especfico sentido del trmino no pertenecan a la especie legislacin, sino a la especie -peticinde derechos. As fue el primer estatuto del Statutc Bool la Magn a Charui, revisada en 1225 quenace de una peticin, y que plante el precedente en el que durante siglos se inspirar la legislacinconstitucional inglesa (cfr. Faith Thompson, Mag na Chavta, fts Role in the M ak ingo fth c English Con-(tution 1300-629, M innesota University Press, 1948); as son adems, en esencia, el Haheas ('jorfmftAct de 1679, el Bill o f Rights de 1689 (y los dems), el Act o f Set llem cn t de 1701: que fueron aincretkjmente, cartas, declaraciones de principios que firmaban reivindicaciones, no leyes en nuestro i i f j

n i Picado del termino.

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PARLAMENTO

mcntos de ayer. Pero, en codo caso, el par lam ento ha aprobado siempre o 110

aprobado nicam ente las leyes. La diferencia entre el pasado y el presente

no se plantea como una diferencia entre leyes generadas y leyes simplemente

ratificadas por los parlamentos. Se plantea, por el contrario, observando que

hay modos y modos de aprobar, igual que hay modos y modos de entender lo

que se aprueba (es decir, la nocin de ley). Existe una aprobacin que implica

un control efectivo, un juicio meditado sobre el mrito, sobre la oportunidad y

sobre las probables consecuencias de una cierta norma formulada de una de-

terminada manera; y una aprobacin que lo hace todo (ratifica, distorsiona,

chapucea) salvo controlar verdaderamente. Pero en ningn caso la funcin le-

gislativa puede ser algo ms que una fitncin de controlde la legislacin. N opuede ser ms que eso (pero, cuidado, no es poco) poque los parlamentos ya

no son ni podrn ser nunca ms que rganos idneos y cualificados con el fin

de crear \in sistema de legislacin. Cuando se habla de competencia legislativa,

la palabra competencia se usa en su significado jurdico: es decir, se alude a

una prerrogativa, no a una habilidad o capacidad tcnica. Por consiguiente, no

es que el parlamento haya perdido una supuesta potencia creadora y una capa-

cidad de idear en materia de legislacin: no la ha perdido porque nunca la ha

posedo. Lo que el parlamento ha perdido es el control sobre la legislacin. Ylo ha perdido porque ha confundido cosas distintas: no slo la legislacin con

el controlsobre la legislacin, sino tambin el control legislativo con el control

poltico. Y ste es el punto sobre el que es necesario meditar.

E11 los parlamentos de nuestro tiempo, de hecho, se ha ofuscado gradual-

mente la distincin entre el control de la legislacin y el control de la actividad

de direccin poltica del gobierno (que denomino por brevedad control polti-

co). Esta distincin ha venido a menos en el sentido de que el control poltico

y su funcin asociada de inspeccin ha sido progresivamente fagocitada

por el control legislativo. Quiz tambin porque los parlamentarios han acaba-

do por tomar demasiado en serio su propio apelativo de legisladores, el hecho

es que ellos han desarrollado poco a poco esta curiosa conviccin: el modo

ms seguro y consecuente de ejercer un control es el de dar formas de ley a

cualquier tipo de normativizacin. Ahora bien, lo que es verdad es lo contra-

rio. Pretendo decir que cuanto ms se generaliza esta prctica, menos constitu-

ye una garanta de control efectivo el control sub specie legis. No es slo que nose pueda controlar todo y a todos; es tambin que la eficacia ci un control de-

pende de la probabilidad o no de que un cierto potencial de control se ponga en

accin. Un parlamento sobrecargado de trabajo no asusta a nadie. Por el con-

trario, un parlamento que se reserva el tiempo y las energas para poder con-

trolar se convierte eo ipso en un controlador temible. Lo que es necesario, por

(consiguiente, no es controlarlo todo, que es un modo d

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Sartori Giovanni_Elementos de Teoria Política_Cap9.Parlamento