Seminário 1

Do Código Civil de 1916

ao Estatuto da Cidade de 2001;

a evolução da ordem

jurídico-urbanística no Brasil

Embate de paradigmas

Urbanização tem se dado sob a égide de embate de paradigmas jurídicos acerca da:

• natureza dos direitos individuais de propriedade, e dos conseqüentes limites da intervenção estatal no domínio da propriedade privada;

• competências jurídicas para proceder à regulação urbanística

Do Código Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade de 2001

• Do legalismo liberal à função socioambiental da propriedade e da cidade;

• Dos direitos individuais a uma geração de direitos coletivos;

• Do planejamento funcionalista e regulatório ao planejamento indutivo dos mercados de terra;

• Do binômio usucapião-desapropriação a toda uma gama de instrumentos para ação urbanística;

• Do Direito Civil ao Direito Urbanístico

Do Código Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade de 2001

• Da ordem estatal à ordem pública;• Da gestão tecnocrática à gestão

democrática;• Da representação democrática à

participação direta;• Do Direito Administrativo ao Direito

Urbanístico

A questão central: propriedade da terra

• Terra, direitos de propriedade e relações sociais em torno desse direito: questões centrais

• Problema – e dívida – histórica, na raiz de muitos das principais questões contemporâneas

• Tradição de acomodação de interesses das elites de proprietários

• Planejamento urbano não enfrenta de frente a questão fundiária e dos mercados de terras de frente e acaba se tornando mais uma forma de acumulação de capital

Privatização da terra pública

• De 1500 a 2006: privatização da terra pública e formação de mercado de terras

• Imposição inconteste de ordem jurídica da Metrópole; desrespeito à ordem indígena

• Falta de fiscalização das sesmarias, processos de invasão, grilagem, demarcação imprecisa, registros fraudulentos: estrutura fundiária concentrada e legalizada por Lei de Terras de 1850

• Tensões se formam ao longo dos séculos: ordem jurídica cada vez mais contestada

Antecedentes

• Princípio da função social da propriedade na legislação colonial; sesmarias e terras devolutas

• Valorização da posse• Herança portuguesa: praias, espaços públicos,

“baldios”• Constituição de 1824: absolutização da

propriedade plena• Outras formas se tornam obsoletas (algumas

resgatadas pelo Estatuto da Cidade)

Código Civil de 1916

• População rural• Expressão do legalismo liberal clássico• Direitos individuais sem maior qualificação: uso,

gozo e disposição; reintegração de posse• Intervenção do Poder Público mínima: relações de

vizinhança• Ênfase na segurança jurídica: contratos,

obrigações

A propriedade civilista

• Conteúdo pré-determinado• Valor de troca• Cultura patrimonialista e mercantilista• Usar e não-usar, gozar e não-gozar: especular• Construção como acessório• Valorização imobiliária como direito não oneroso• Expectativa de direito como direito adquirido

A pergunta sendo…

• Por que esse paradigma não mudou durante o Séc. XX?

• Quem ganhou, quem perdeu?

• Papel da propriedade individual plena na economia e no imaginário sociocultural

O outro paradigma

• Urbanização desde década de 1930• Estado Novo e modernização jurídico-institucional• CF de 1934; recupera princípio da função social

da propriedade• Sem maiores definições de natureza e conteúdo• Lugar incerto do Município no pacto federativo• Avanços promovidos pelo Executivo Federal

Função social da propriedade

• DL 25/1937: patrimônio cultural • DL 58/1937: parcelamento do solo para

venda de lotes em prestações• Ênfase em segurança jurídica: contratos,

registros• Alguns princípios urbanísticos não-

quantificados: áreas públicas; obrigações do empreendedor

A pergunta sendo…

• A nova prática era incipiente e suas implicações pouco conhecidas

• Mas, por que o marco jurídico inadequado só foi alterado 42 anos depois?

Avanços e recuos da ordem jurídico-urbanística

• 1930/46: lei de desapropriação por utilidade pública; leis ambientais

• 1946/1963: lei de desapropriação por interesse social; decisões judiciais sobre inquilinos e posseiros

• 1964/1978: primeiro momento ambíguo: Reforma Tributária de 1965 e DL 271/67

• Recuo ao civilismo inconteste; lei da indústria da construção civil e incorporação; denúncia vazia

A retomada da função social

• Abertura política

• Mobilização social

• Disputas dentro do capital imobiliário

• Lei do Inquilinato: fim da denúncia vazia

• Lei Federal no. 6.766/1979

Enquanto isso, nos Municípios…

• Ação restrita• Leis de perímetros, códigos de obras e posturas• Poucos têm leis urbanísticas próprias: regras

mínimas federais são regras únicas • Intervenções urbanísticas com base em

desapropriação e sem recuperação dos ganhos• Distribuição desigual de equipamentos e serviços

A questão dos perímetros

• Manipulação dos perímetros municipais• Maior arrecadação tributária e/ou pressão

de empreendedores• Ocupação urbana em áreas rurais –

chácaras, etc. – abrindo portas para desenvolvimento irregular

• Intervenções de Estados e União sem consulta

Zoneamentos municipais

• Leva de leis urbanísticas a partir de meados da década de 1960/1970

• Belo Horizonte 1976• Questionamentos jurídicos• A indústria dos Planos Diretores• Papel crescente da legislação municipal na

determinação dos preços de terras• Distribuição gratuita de valores fundiários• Caráter elitista das regras• Procedimentos tecnocráticos e burocráticos

O caso Curitiba

• Processo contínuo desde meados da década de 1960

• Separação de direito de construção, outorgas, transferências, áreas verdes, patrimônio cultural

• Territorizalizacao de políticas públicas; transporte, lazer, saneamento

• Prova relatividade da questão jurídica: avanços significativos em contexto jurídico adverso, contexto político hostil

Lei Federal no. 6.766/1979

• Novo marco jurídico• Exigências, diretrizes, critérios, busca de

equilíbrio, procedimentos, contratos, registro e regularização

• “Pode, desde que”• Competências jurídicas concorrentes• Responsável pela “explosão da

informalidade”?

Anos 1980

• Nova leva de leis ambientais

• Ação Civil Pública

• Processo Constituinte: 1986/1988

Emenda popular

Movimento pela Reforma Urbana:

• Direito de moradia

• Função social da propriedade

• Combate à especulação imobiliária

• Regularização de assentamentos informais

• Descentralização

• Gestão democrática das cidades

CF 1988

• Capítulo de Política Urbana:• Gestão democrática• Lugar do Município: RMs jogadas fora com

água do banho…• Usucapião especial urbano e concessão de

direito real• Obrigação de parcelar/edificar• Moradia: Emenda Constitucional de 2000

A disputa acerca da função social

Exigência de Planos Diretores: burocratizar e inviabilizar?

Subverter o processo?

Direitos coletivos na CF 1988

• Planejamento urbano

• Regularização fundiária

• Preservação ambiental

• Participação em processos descentralizados

Autonomia do Direito Urbanístico

Reconhecida explicitamente pela CF 1988:• Objeto• Princípios: função social, urbanismo como

função pública, equilíbrio entre público e privado, justa distribuição dos ônus e benefícios, recuperação de mais-valias, etc.

• Instrumentos• Leis próprias

A consolidação da nova ordem-jurídico-urbanística

• Estatuto da Cidade

• Lei das OSCIP

• Lei dos Consórcios Públicos

• Lei das Parcerias Público-Privado

• Lei do Fundo Nacional da Moradia Popular

• Revisão da Lei no. 6.766/1979

A disputa continua!

• A disputa de paradigmas continua, talvez mais forte do que antes

• Questão das competências menos problemática, embora União e Estados queiram retomar espaço de ação

• Natureza do direito de propriedade – limites da intervenção – sob pressão: movimento global neoliberal pela homogeneização dos regimes de propriedade