Simone Zibetti 1

FACULDADES INTEGRADAS DO BRASIL UNIBRASIL

PROGRAMA DE MESTRADO EM DIREITO

SIMONE RITA ZIBETTI DE SOUZA

CONTROLE JURISDICIONAL DO ORAMENTO E DA DESTINAO DOS TRIBUTOS

CURITIBA 2009



Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado em Direito, como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Direitos Fundamentais e Democracia, Faculdades Integradas do Brasil UniBrasil.

Orientador: Prof. Dr. Octvio Campos Fischer.

CURITIBA 2009

TERMO DE APROVAO



Dissertao aprovada como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Direitos Fundamentais e Democracia, Programa de Mestrado, Faculdades Integradas do Brasil UniBrasil, pela seguinte banca examinadora:

Orientador: Prof. Dr. Octvio Campos Fischer. Programa de Mestrado em Direito, Faculdades Integradas do Brasil UniBrasil.

Membros: Profa. Dra. Fabiane Lopes Bueno Netto Bessa Membro/PUCPR

Prof. Dr. Jorge de Oliveira Vargas Membro/ UniBrasil

Prof. Dr. Eduardo Biacchi Gomes Membro/ UniBrasil

Curitiba, / /

Dedico este trabalho para Srgio, pelo companheirismo e compreenso nas minhas

ausncias, para Felipe, Mariana e Serginho pela

colaborao e apoio, e para Cael, expresso do amor.

Agradeo aos meus pais, Antonio e Elo. Ao Prof. Clmerson Merlin Clve pelo incentivo.

Ao meu orientador Prof. Octvio Fischer pela dedicao. Doris e Mirian pelas correes realizadas. E acima de tudo agradeo a Deus.

SUMRIO

LISTA DE SIGLAS .................................................................................................... i RESUMO ..................................................................................................................... iii ABSTRACT ................................................................................................................ iv INTRODUO .......................................................................................................... 01 CAPTULO I O ORAMENTO NO DIREITO BRASILEIRO ........................ 04 1 O ORAMENTO NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS ............................ 04 1.1 SNTESE DA EVOLUO HISTRICA ............................................................ 04 1.1.1 Constituio de 1824 ........................................................................................... 05 1.1.2 Constituio de 1891 ........................................................................................... 06 1.1.3 Constituio de 1934 e a de 1937 ........................................................................ 07 1.1.4 Constituio de 1946 ........................................................................................... 09 1.1.5 Constituio de 1967 e EC n. 1/69 ...................................................................... 10 1.2 CONSTITUIO DE 1988 ................................................................................... 11 1.3 AS FUNES DO ORAMENTO ....................................................................... 18 1.4 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS ORAMENTRIOS .................................. 27 1.4.1 Princpios de Legitimao ................................................................................... 31 1.4.2 Princpios Estruturais ........................................................................................... 37

1.4.3 Princpios Fundamentais ..................................................................................... 38 1.4.4 Princpios Especficos ......................................................................................... 42

1.5 NATUREZA DO ORAMENTO ......................................................................... 61 CAPTULO II - ORAMENTO TRIBUTO E DEMOCRACIA IMPORTNCIA E ATUALIDADE DO TEMA........................ 73 CAPTULO III - DA FORA NORMATIVA DA CONSTITUIO E DO CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE........................ 84 3.1 INTERPRETAO CONSTITUCIONAL, SUPREMACIA E FORA

NORMATIVA DA CONSTITUIO ................................................................... 84 3.2 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE .................................................... 92 3.2.1 Breve Histrico do Controle de Constitucionalidade .......................................... 93

3.2.2 Conceito de Controle de Constitucionalidade .................................................... 101 3.2.3 Estrutura do Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro ................. 110 3.2.3.1 Instrumentos de controle concentrado de constitucionalidade ........................ 114 3.3 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS

ORAMENTRIAS ............................................................................................. 124 3.3.1 Controle Concentrado (ADIN, ADC, ADPF) .................................................... 124 3.3.2 Controle Difuso (MS, ACP, AP) ........................................................................ 140 CAPTULO IV - DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DA

DESTINAO DOS TRIBUTOS ............................................. 144 4.1 RELAO ENTRE DIREITO TRIBUTRIO E DIREITO FINANCEIRO ...... 144 4.2 TEORIA QUINQUIPARTIDA DA CLASSIFICAO DOS TRIBUTOS

E O ART. 4, II DO CTN ....................................................................................... 148

4.3 DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS E A DESTINAO DOS TRIBUTOS ............................................................................................................. 155 4.4 O CONTROLE DA DESTINAO DOS TRIBUTOS ....................................... 162 CONCLUSO ............................................................................................................ 175 REFERNCIAS ........................................................................................................ 180

i

LISTA DE SIGLAS

ACP Ao Civil Pblica ADC Ao Declaratria de Constitucionalidade ADCT Atos Disposies Constitucionais Transitrias

ADIN - Ao Declaratria de Inconstitucionalidade ADPF Arguio de Preceito Fundamental AP Ao Popular

ART - Artigo

CF Constituio Federal CIDE Contribuio Sobre Combustvel COFIN Contribuio de Financiamento Social CPMF Contribuio Provisrio Sobre Movimentao Financeira CSLL Contribuio Sobre o Lucro e Faturamento CTN Cdigo Tributrio Nacional DRU Desvinculao da Receita da Unio EC Emenda Constitucional EUA Estados Unidos da Amrica FEF Fundo Estabilizao Fiscal FSE Fundo Social de Emergncia INSS Instituto Nacional da Seguridade Social ISS Imposto Sobre Servio LC Lei Complementar

LDO Lei de Diretriz Oramentria LOA Lei Oramento Anual

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal MS Mandado de segurana PIB Produto Interno Bruto PIS Programa de Integrao Social OGU - Oramento Geral da Unio OGU

ii

OPI Oramento Plurianual de Investimento RISTF Regulamento Interno do Supremo Tribunal Federal

iii

RESUMO

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu um sistema de Federalismo Participativo, atravs do qual algumas receitas devem ser compartilhadas entre Unio, Estados e Municpios. Ela tambm estabeleceu um mecanismo atravs do qual vinculou parcela das receitas arrecadadas a certas finalidades entendidas como fundamentais para o desenvolvimento do pas. No entanto, a destinao dos tributos estabelecidos na Constituio tem sido violada com Emendas Constitucionais que reduziram o volume de recursos disponveis para utilizao obrigatria nas reas da sade, educao e seguridade social, bem como com desvios na aplicao dos tributos com finalidade constitucionalmente vinculada. Tendo em vista tal problemtica, o presente trabalho teve dois objetivos: (1) investigar a importncia do oramento para a efetivao dos direitos fundamentais; (2) verificar o sistema brasileiro de controle de constitucionalidade das leis oramentrias e de controle de legitimidade da destinao dos tributos. As principais concluses do estudo foram no sentido de que, segundo a Constituio, o oramento deve ser planejado e transparente. Dessa forma, os gastos e a arrecadao do Estado podem ser avaliados e controlados por toda sociedade e os direitos fundamentais do cidado podem ser efetivados. Para tanto, o controle das leis oramentrias e da legitimidade da destinao dos tributos deve ser aprimorado e intensificado atravs do controle jurisdicional, especialmente no mbito do Supremo Tribunal Federal.

Palavras-chave: Controle de constitucionalidade; controle oramentrio; oramento; destinao dos tributos.

iv

ABSTRACT

The 1988 Federal Constitution established a Participative Federalism, through which some revenues should be shared through the Union, Sates and Municipalities. It also established a mechanism that linked part of the collected revenue to certain ends understood as essential to the development of the country. However, the destination of the taxes established by the Constitution has been violated by Constitutional Amendments that reduce the bulk of mandatory resources that should be made available for health, education and social security. Considering this issue, this research had two goals: (1) To investigate the importance of the budget for the realization of the fundamental rights, (2) to verify the Brazilian control system of law constitutionality and the control of the legitimacy of taxes allocation. The main conclusions of the research were that, according to the constitution, the budget should be planned and transparent. This way, the tax collection and expenditures of the State can be measured and controlled by the whole society, and the fundamental rights of citizens can be respected. In order for that to happen, the control of the laws and the legitimacy of the allocation of taxes must be improved and intensified by judicial control, particularly in the scope of the Supreme Court.

Key-words: Constituonality control; budget control; budget; destination of the tributes.

1

INTRODUO

A Constituio Federal de 1988 constituiu um sistema de Federalismo Participativo, atravs do qual algumas receitas devem ser partilhadas com Estados e Municpios. Ela tambm estabeleceu um mecanismo de vinculao de parcela das receitas tributrias arrecadadas a certas finalidades entendidas como fundamentais para o desenvolvimento do pas. No entanto, a destinao dos tributos estabelecidos na Constituio tem sido violada com Emendas Constitucionais que reduziram o volume de recursos disponveis para utilizao obrigatria nas reas da sade, educao e seguridade social. Ademais, so constantes as crticas em relao incorreta aplicao das receitas tributrias. Diante das histricas necessidades e desigualdades sociais enfrentadas pelo Pas, faz-se importante desenvolver estudos que promovam o aprimoramento de institutos capazes de melhorar a fiscalizao e o controle da destinao dos tributos, bem como da elaborao das leis oramentrias.

Tendo em vista esta questo, o presente trabalho buscou alcanar dois objetivos: (1) investigar a importncia do oramento para a efetivao dos direitos fundamentais; (2) verificar o sistema brasileiro de controle de constitucionalidade das leis oramentrias e de controle de legitimidade da destinao dos tributos.

Trata-se de um tema ainda pouco estudado pela comunidade jurdica, o que reflete, tambm, a pouca preocupao da prpria sociedade em saber o que feito com os tributos arrecadados e como elaborado e administrado um oramento pblico. Reclama-se da m qualidade dos servios pblicos, reclama-se da falta de qualidade do aparelho pblico, mas pouco se faz para implementar formas de controle e de fiscalizao efetivas de como os tributos devem ser aplicados.

Em funo dessa problemtica que se pensou o presente trabalho. O tema, contudo, alm de atual e interessante, extremamente complexo, amplo e multifacetrio. Bem por isto, resolveu-se empreender um corte metodolgico, para delimitar a sua linha de desenvolvimento s questes relacionadas possibilidade

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de controle judicial das leis oramentrias e da legitimidade dos tributos em razo de desvios de sua finalidade estabelecida pela Constituio.

Para tanto, tomou-se como ponto de partida a idia de que h uma importante relao entre democracia, constitucionalismo e oramento. No h democracia sem aplicao correta das receitas oramentrias nos fins estabelecidos pela Constituio de 1988. O oramento uma das molas propulsoras da realizao dos direitos fundamentais e de um Estado Democrtico de Direito.

No primeiro captulo, realizou-se um breve levantamento histrico do oramento ao longo das Constituies brasileiras, com o objetivo de verificar a importncia que o mesmo foi tomando em cada uma delas. Este levantamento iniciou-se com a Constituio outorgada de 1824, e, em seguida, nas demais como a 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e a EC/69. Aps este levantamento, apresentou-se o sistema oramentrio da Constituio de 1988 em mais detalhes. Em seguida, buscou-se identificar as funes do oramento como um instrumento essencial para o planejamento do Governo, principalmente no que se refere destinao dos tributos e implementao de polticas pblicas. A seguir, analisou-se os princpios constitucionais relacionados com a questo oramentria e, para tanto, adotou-se a classificao apresentada por TORRES (2008). Finalizando este captulo, investigou-se a questo da natureza oramentria, assunto este que ainda tem provocado grande discusso entre os estudiosos, sem que se tenha alcanado um consenso.

No segundo captulo, analisou-se a importncia do oramento e da destinao dos tributos, relacionando-os com o fortalecimento da democracia e a efetividade dos direitos sociais como a sade, seguridade social e educao.

No terceiro captulo, tomou-se como objeto a teoria da interpretao constitucional e questes referentes ao controle de constitucionalidade, mais especificamente aquelas relacionadas com matrias oramentrias. A anlise da teoria da interpretao constitucional neste estudo tem a pretenso de verificar a passagem do modelo clssico de interpretao fechada, reduzida interpretao de juizes e a procedimentos formalizados para um modelo de hermenutica mais

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aberto, principiolgico e plural, onde fazem parte todas as potncias pblicas e participantes do processo social.

No quarto captulo, buscou-se analisar o controle de constitucionalidade da destinao dos tributos, verificando-se a vinculao das contribuies com a arrecadao determinada na Constituio Federal.

Com este trabalho, procurou-se desenvolver conhecimentos tericos e prticos para subsidiar, com base na Constituio Federal, o aprimoramento do controle jurisdicional do oramento e da destinao dos tributos arrecadados, com vistas efetividade e garantia dos direitos fundamentais do cidado.

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CAPTULO I

O ORAMENTO NO DIREITO BRASILEIRO

A compreenso do oramento passa, necessariamente, pela sua evoluo constitucional. No direito brasileiro, desde a primeira Constituio, houve uma preocupao com a questo oramentria. Todavia, somente a partir das Constituies mais recentes que o assunto passou a ter um tratamento mais sistemtico e adequado, com estruturao e estipulao de vrios valores e princpios que lhe so concernentes.

1 O ORAMENTO NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS

1.1 SNTESE DA EVOLUO HISTRICA

No sistema oramentrio brasileiro, desde o tempo colonial, havia clculos de receitas e despesas1, entretanto, no se tratava propriamente de oramento. Naquela poca do imprio no Brasil as questes oramentrias brasileiras tinham como parmetro relaes assimtricas de poder entre Executivo e Legislativo. E, desde a independncia o processo de elaborao, discusso e execuo oramentria esteve sob o predomnio do governante.

Outro dado importante sobre a evoluo do oramento nas Constituies, de que a participao da populao brasileira foi praticamente inexistente. E, ainda, continua sendo mitigada a participao da sociedade. Neste sentido, comenta

1 OLIVEIRA, Regis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Revistas dos Tribunais,

2007. p. 290.

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SABBAG que Em todos os momentos histricos, uma caracterstica pode ser apontada: a populao brasileira nunca efetivamente participou das macro decises em matria oramentria e sempre permaneceu afastada, por diversas razes, da discusso sobre o que fazer com o recurso pblico2. Este Autor comenta, ainda, que no Brasil o oramento foi elaborado por muito tempo de forma emprica sem o devido respeito aos princpios ou tcnicas.

Atravs das mudanas nas Constituies e das necessidades da populao, isto, a partir de meados do sculo XX, o processo oramentrio se tornou mais elaborado na medida em que o Estado assumia novas responsabilidades, como intervir na atividade econmica, alm de suprir necessidades sociais.

1.1.1 Constituio de 1824

No imprio3, com a Constituio de 1824, atribui-se Assemblia Nacional (compostas pela Cmara dos Deputados e Cmara dos Senadores) a competncia para determinar anualmente as despesas pblicas e estabelecer meios para o pagamento da dvida pblica. Iniciam-se as primeiras exigncias para a elaborao da pea oramentria, e era dvida entre o executivo, na elaborao da proposta e com o legislativo, com a aprovao da lei oramentria, atravs da Assemblia Geral, alm dos exames das contas do exerccio anterior.

GIACOMONI cita que no artigo 172 da constituio de 1824 estabelecia que: O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os oramentos relativos s despesas das suas reparties, apresentar na Cmara dos Deputados anualmente, logo que estiver reunida, um balano geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as

2 SABBAG, Csar. Oramento e desenvolvimento recurso pblico e dignidade humana: o desafio

das polticas desenvolvimentista. Campinas: Millennium, 2007. p.10. 3 Ibid., p. 11.

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contribuies e rendas pblicas4. Este dispositivo apresentou algumas dificuldades para ser implementado nos primeiros anos e no entendimento do Autor era muito avanado para a poca.

Contudo, somente no ano de 1830 atravs do Decreto Legislativo de 15-12-1830 que foi elaborado o primeiro Oramento Geral, votado para o exerccio financeiro de 1830 e 1831.

Importante a ressalva de OLIVEIRA, ao comentar que na Constituio Imperial, apesar do Poder Moderador, que sobrepairava sobre os demais, nasce alguma restrio ao poder absoluto do Imperador. O oramento deveria ser aprovado5.


Com a Constituio de 1891, na repblica velha, influenciados pelos ideais republicanos e federalistas, com base no Decreto 1, de 15 de novembro de 1889, foi determinado privativamente ao Congresso Nacional orar a receita, fixar a despesa federal, tomar as contas de cada exerccio financeiro e legislar sobre a dvida pblica, estabelecendo os meios para seu pagamento6, bem como foi criado o Tribunal de Contas, que auxiliava o legislativo na funo de controle. A Cmara dos Deputados assumia a iniciativa de preparar propostas oramentrias, mas na verdade era o Ministro da Fazenda que continuava a orientar os encaminhamentos da Lei de Meios7.

4 GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 40.

5 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso... 2007. p. 291

6 SABBAG, Csar. Op. cit., p. 11-12.

7 Lei de Meios ou Lei de Oramento. a que deu inicio a critrios legais para a execuo de

despesas no ano em exerccio.

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De acordo com o artigo 34, inciso I, incumbia ao Ministrio8 da Fazenda de centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os oramentos parciais dos Ministrios para organizar a proposta.

A Constituio de 1891 seguida da Proclamao da Republica instituiu importantes alteraes na distribuio das competncias em relao ao oramento, uma vez que a elaborao passou a ser funo privativa do Congresso Nacional, e tendo como auxiliar no controle o Tribunal de Contas.

Na Repblica as antigas provncias transformaram-se em Estados regidos por Constituies prprias, o que lhes assegurou grande autonomia. Igualmente, a primeira constituio republicana tratou de estender essa autonomia para os municpios9. No sculo XX o Pas ultrapassou as duas primeiras dcadas sem grandes novidades na questo da organizao das finanas pblicas.

Em 1922 o Congresso Nacional aprova o Cdigo de Contabilidade da Unio, o que possibilitou melhores tcnicas para ordenar todos os procedimentos oramentrios, financeiros, contbeis, patrimoniais. Este Cdigo surgiu na vigncia da Constituio de 1891, que atribua Cmara dos Deputados a iniciativa da lei oramentria, assim formalizou o que j ocorria informalmente: o Executivo fornecia ao Legislativo todos os elementos para que esse exercitasse sua atribuio de iniciar a feitura da lei oramentria 10.

1.1.3 Constituio de 1934 e a de 1937

Na Constituio outorgada de 1934, o oramento tratado com destaque em uma seo prpria. Esta Constituio incorpora ao oramento importantes

princpios estrangeiros, o que resultou no rompimento com o regime da Constituio republicana. Altera a elaborao do oramento que era de competncia

8 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso... 2007. p. 291.

9 GIACOMONI, James. Op. cit., p. 42.

10 Id.

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do Executivo, e passa para o Legislativo a responsabilidade pela votao do oramento e julgamento das contas do Presidente da Repblica, com o auxlio do Tribunal de Contas. Neste perodo, informa SABBAG que no havia limitaes ao poder de emendar a proposta original, por parte dos parlamentares. Esta falta de limitao ao poder de emendas nas questes oramentrias por parte dos legisladores, caracterizava na co-participao dos dois poderes na elaborao da lei.

Com a crise na poltica brasileira surgiu o Estado Novo com regime autoritrio, e uma nova Constituio, decretada em 10-11-1937. Esta constituio na questo oramentria apresentou um capitulo especial com seis artigos. E, segundo estes dispositivos constitucionais a proposta oramentria seria elaborada por um departamento administrativo a ser criado junto Presidncia da Repblica e votada pela Cmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma espcie de Senado que contaria tambm com dez membros nomeados pelo Presidente da Republica)11. Segundo GIACOMONI essas duas cmaras legislativas nunca foram instaladas e o oramento federal foi sempre elaborado e decretado pelo chefe do Executivo12.

Para SABBAG13, no Estado Novo surgiu um regime financeiro fortemente centralizado e todas as fases do oramento era de competncia exclusiva do Executivo. Foi criado um departamento vinculado Presidncia da Repblica, com as funes de estudar a administrao pblica sob a tica da economia e eficincia dos servios e elaborar a proposta oramentria de acordo com as instrues do Presidente da Repblica. Este rgo tambm fiscalizava a execuo oramentria, e ainda passou a intervir no incio dos anos 40 nos oramentos estaduais e municipais.


12 Id.


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Em 1946, com a redemocratizao do pas, o oramento voltou a ser do tipo misto (participao do Executivo e Legislativo), o projeto de lei oramentria era elaborado pelo Executivo e enviado para a Cmara dos Deputados para a discusso e propositura de emendas, durante os primeiros dois meses da sesso Legislativa. Neste perodo o sistema oramentrio consagrou os princpios da unidade, universalidade, exclusividade e especializao, e determinou as atribuies do Tribunal de Contas de forma mais clara.

Com o retorno democrtico a Constituio de 1946 instituiu as questes oramentrias com feio democrtica, isto , manteve-se em linhas gerais, a estrutura de aprovao, inexistindo, evidentemente, o Conselho a participar das deliberaes do Congresso Nacional14.

A estruturao de um sistema oramentrio surgiu no a partir de uma Constituio, mas com a Lei n. 4.320/1964, que traou os princpios oramentrios no Brasil que ainda vigora como principal diretriz para a elaborao dos oramentos pblicos. Surgiu pela primeira vez o principio da transparncia oramentria, no art. 2, que prev: a Lei do oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade.

Esta Lei em seu art. 47 e 48 prescreve que o Poder Executivo deve aprovar um quadro de cotas trimestrais de despesas que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar, seguindo objetivos na fixao; como assegurar as unidades oramentrias, em tempo til, a soma de recursos necessrios e suficientes melhor execuo do seu programa de trabalho; - manter, durante o exerccio, na medida do possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo as eventuais insuficincias de tesouraria.

14 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso ... 2007. p. 292.

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Estas cotas trimestrais podiam ser alteradas durante o exerccio de acordo com o art. 50 da referida Lei, observando o limite de dotao e o comportamento da execuo oramentria.

1.1.5 Constituio de 1967 e EC n. 1/69

Durante a Constituio de 1967 e Emenda Constitucional (EC) n. 1/69, a atividade Legislativa de discusso e alterao do oramento foi reduzida. E segundo SABBAG15 esta Constituio de 1967, imps tantas restries ao poder de emenda que inviabilizou, na prtica, a discusso legislativa sobre o projeto gerado no executivo. Vedavam-se as alteraes nos montantes, natureza e objetivos dos programas oramentrios. E ainda ao Congresso Nacional, cabia a fiscalizao financeira e oramentria da Unio, atravs do controle externo, com o auxlio do Tribunal de Contas. Na EC n. 1/69 pouco se modificou; respeitavam os princpios bsicos e se vedava transposio de recursos entre dotaes oramentrias, assim como crditos ilimitados. Crditos especiais e suplementares exigiam prvia autorizao legislativa ou indicao de recursos correspondentes.

FERREIRA aponta em seus estudos que entre 1964 a 1988, o Congresso esteve simplesmente impedido de participar no Oramento Geral da Unio (OGU); sobreviveu, contudo, a mesma forma de negociao para sedimentar a base de apoio parlamentar aos governantes do perodo16.


16 FERREIRA, Carlos Henrique. Os caminhos do oramento participativo como possibilidade de instrumento de capital social. .So Paulo, 2001 Dissertao de Mestrado, Programa de Ps-Graduao da Pontifica Universidade Catlica de So Paulo.

11

1.2 CONSTITUIO DE 1988

A Constituio Federal de 1988 consagrou o oramento pblico como instrumento de grande relevncia administrativa e institucional. Passando ser muito mais que previso de receita e estimativa de despesas, como no contexto tradicional de controle pblico, mas o oramento da atualidade constitui um sistema de normas multidisciplinares destinadas a possibilitar o planejamento e o controle governamental sobre o recurso pblico17. Afirma PEREIRA que o oramento, depois da prpria Constituio, apresenta-se como o ato mais importante da vida de uma nao18.

Segundo SABBAG a Constituio constituiu um sistema oramentrio, atravs da concepo sistmica, mas respeitando os princpios bsicos. PEREIRA tambm aponta a existncia de uma concepo sistmica no processo oramentrio introduzida pela Constituio de 1988, a partir de um plano plurianual (de quatro anos) que estabelece diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O oramento a pormenorizao dessa programao, seu desdobramento, uma etapa do processo cuja vigncia anual19.

Para BERCOVICI20, o modelo de planejamento previsto na Constituio de 1988 visa instituio de um sistema de planejamento com grande participao do Poder Legislativo e vinculao do plano ao oramento e aos fins enunciados no texto constitucional. Assim, entende o Autor que as bases esto estipuladas para um planejamento democrtico, com aumento da transparncia e controle sobre o

17 SABBAG, Csar. Op. cit., p. 17.

18 PEREIRA, Jose Matias-. Finanas pblicas, a poltica oramentria no Brasil. So Paulo: Atlas, 2006. p. 249.

19 Id.

20 BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento uma leitura a partir da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 76.

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gasto pblico, ao exigir coerncia entre o gasto anual do governo e o planejamento de mdio e longo prazo21.

Durante a evoluo constitucional, verificou-se que as questes

oramentrias ora de responsabilidade exclusiva do Executivo (de carter eminentemente poltico, e dos interesses), e ora tinha carter misto entre o Legislativo e Executivo. Assim, diante das distores polticas e econmicas ao longo do tempo, fez-se necessrio um planejamento criterioso e eficiente, uma vez que no basta apenas prever despesas, estimar receitas, mas era preciso economia e eficincia da mquina pblica; era necessrio planejar e controlar o recurso pblico, de maneira sistemtica.

Segundo GIACOMONI as duas principais novidades da Constituio a respeito do oramento so: primeira, no que diz respeito devoluo ao Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei do oramento, sobre despesa; e a segunda explicitao do sentido da universalidade oramentria, considerando a multiplicidade de formas organizacionais e jurdicas do setor pblico, quais as receitas e despesas pblicas que devem integrar o oramento pblico e merecer, portanto, a aprovao Legislativa. Comenta ainda como inovao a exigncia anual do Executivo encaminhar ao Legislativo projeto de lei das diretrizes oramentrias com o objetivo de orientar a elaborao da lei oramentria, dispondo sobre a poltica de fomento a ser observada pelas agncias oficiais22.

O Oramento brasileiro consagra na sua estrutura a existncia de trs grandes peas, estabelecidos nos artigos 165 a 169 da CF, o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual, cada qual com suas caractersticas distintas, mas todas vinculadas no sistema de planejamento. E o oramento anual deve ser compatvel com as diretrizes oramentrias, e estas devem corresponder formalizao estratgica do plano plurianual, que se encontra no topo do sistema de planejamento.

21 BERCOVICI, Gilberto. Op. cit., p. 77


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Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias e ao oramento anual, so de iniciativa do Presidente da Repblica, nos termos do artigo 165 da CF, e que sero apreciadas pelas duas casas do Congresso Nacional, na forma de regimento comum e a votao ser conjunta, sobre o parecer da Comisso Mista.

O oramento est previsto no planejamento plurianual, e na lei de diretrizes oramentrias ou na lei oramentria anual, que so mera autorizao para que a

Administrao execute o programa traado em leis especficas que compem o sistema do Direito Administrativo. TORRES comenta que o planejamento, qualquer que seja ele, controla a Administrao ao limite mximo de gastos, mas no a obriga a realizar a despesa autorizada.23 O planejamento plurianual tem como objetivo estabelecer os programas e as metas governamentais de longo prazo, para o desenvolvimento econmico e equilbrio entre as diversas regies do Pas, bem como a estabilidade econmica. Alm do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias, a CF dispe sobre a lei oramentria anual, que compreender o oramento fiscal, o de investimentos das empresas estatais e o da seguridade social; e que a CF proclama, no art. 165 para complement-lo no art. 167 alguns princpios gerais oramentrios: anualidade, unidade, universalidade, equidade entre as regies e exclusividade.

O plano plurianual por ser mais amplo, prevalece sobre as leis oramentrias anuais, naquilo que cuidar da mesma matria, tendo a ordem de indicao no artigo 165 da CF/88.

Segundo SABBAG o plano plurianual o componente superior da estratgia de planejamento em longo prazo e se destina a formular grandes diretrizes para as finanas pblicas do Estado, orientando aes executivas voltadas promoo do bem-estar social e progresso econmico24. O Plano Plurianual identifica e avalia os recursos disponveis para grandes projetos e estabelece

23 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio.

Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 82 24

SABBAG, Csar. Op. cit., p. 49.

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parmetros para a realizao das despesas correspondentes. Orienta a elaborao de programas nacionais, regionais e setoriais.

O Plano Plurianual representa um perodo de 04 anos, de forma regionalizada e de acordo com os objetivos mais importantes do Estado, considerando as despesa de capital e as relativas aos programas de durao continuada. Tem tambm como funo o diagnstico dos macro problemas do Estado, e um ponto de vista sobre as grandes necessidades sociais e desafios econmicos a serem superados.

Com previso constitucional no artigo 165, I e pargrafo 1, da CF, as estratgias de desenvolvimento de longo prazo podem ser detalhadas em trs mega objetivos25:

1) incluso social e reduo das desigualdades sociais; 2) crescimento sustentado com gerao de emprego, expanso da renda e

reduo das desigualdades regionais; e 3) promoo da cidadania e fortalecimento da democracia. Estes mega objetivos desencadeiam inmeros desafios como o combate

fome, a ampliao das fontes internas de financiamento, a gerao de emprego, a reforma agrria, o combate corrupo e a modernizao do aparelho estatal. Estas metas so limites a serem observados pelas futuras leis de diretrizes oramentrias e pelas leis oramentrias, isto , respeitando a regionalizao.

A Constituio de 1988 criou a figura do oramento de seguridade social que se integra lei oramentria anual segundo o princpio da unidade. E a seguridade social compreende as aes e prestaes do Estado tendentes a garantir os direitos sociais dos cidados, protegendo-os contra os riscos do trabalho e as contingncias da prpria existncia humana (velhice, maternidade, desemprego involuntrio, etc.). As fontes de financiamento ligadas segurana destes direitos fundamentais so custeadas pelos impostos em geral, enquanto que a seguridade social deve se basear nas contribuies parafiscais de empregadores e empregados. Por isso que no final da dcada de 70 o sistema da seguridade social entrou em


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colapso diante do alongamento da expectativa de vida, assim criaram anmalas contribuies sociais como COFINS, CSLL, CPMF, PIS, com o objetivo de sua destinao ao custeio das despesas da seguridade social26.

A lei de diretrizes oramentrias compreende as metas e prioridades da administrao pblica federal, a estrutura e organizao dos oramentos e as regras essenciais para sua elaborao e execuo. Inclusive as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, e, orienta a elaborao da lei oramentria anual, podendo dispor sobre alteraes na legislao tributria, bem como podendo estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Sua natureza formal, tem a funo de orientao ou sinalizao, de carter anual, para a confeco do oramento, devendo ser elaborada no primeiro semestre.

A lei de diretrizes oramentrias trata das questes da dvida pblica e das normas referentes s despesas da Unio com pessoal e encargos sociais, segundo as determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal. Constitui pea essencial de modelo de planejamento brasileiro, e se destina a viabilizar, nos oramentos anuais, as orientaes estratgicas e programas do plano plurianual. Contudo, a elaborao do oramento anual deve ser compatvel com as diretrizes definidas na LDO.

As diretrizes oramentrias vigentes determinam quais so as aes prioritrias do Estado e apontam as respectivas metas de execuo em programas de assentamento rural, assistncia farmacutica, proteo bsica sade, alfabetizao, desenvolvimento do semi-rido, drenagem urbana sustentvel, erradicao do trabalho infantil, habitao de interesse social, construo de barragens, saneamento ambiental e regularizao de assentamentos precrios.

A LDO aponta os programas prioritrios e as metas por unidade de medida, sem indicar os custos ou o valor do oramento relativo aos programas. Dispe, ainda, sobre a responsabilidade e exigncias formais referentes ao encaminhamento dos projetos ao Congresso Nacional, prevendo a utilizao do meio eletrnico para o envio e retorno de dados inclusive autgrafos

26 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado... 2000. p. 82-83.

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parlamentares27. Entretanto a LDO, bem como o plano plurianual, no vincula o Congresso Nacional quanto elaborao da lei oramentria, nem obriga alteraes da lei tributria.

TORRES comenta que no Brasil a prtica legislativa posterior a 1988 demonstrou pouca utilidade da Lei de Diretrizes Oramentrias para o planejamento financeiro; e que a LDO trouxe mais distores e desajustes que vantagens, bem como lamenta o pouco interesse pelo tema dentro da comunidade jurdica. Comenta, ainda, que a LDO serviu para consolidar o injustificvel alargamento da competncia do Legislativo, o que tem causado graves danos ordem financeira. E por fim o Autor aduz que:

De sorte que a transferncia de tais diretrizes para o Congresso soa falsamente, j que o prprio Presidente da Repblica quem elabora o projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias e no tem ela a funo reguladora da atividade administrativa que possui nos moldes europeus parlamentaristas. Sobre constituir demasia, a Lei de Diretrizes Oramentrias ainda atrasa a remessa da proposta oramentria ao Legislativo e a sua aprovao; eis que s no 2 semestre do ano pode o Executivo iniciar os trabalhos de elaborao dos oramentos. Ai est uma das causas do atraso na aprovao dos oramentos para diversos dos ltimos exerccios, como aconteceu de modo mais dramtico nos de 1993 e 199428.

Na CF/88, alm do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias, dispe no artigo 165 sobre a lei oramentria anual, que compreende o oramento fiscal da Unio, o oramento de investimentos das empresas estatais e o oramento da seguridade social, subordinados ao princpio da unidade. J no artigo 167 da CF contm alguns princpios gerais norteadores oramentrios como da anualidade, universalidade, equidade entre as regies e exclusividade.

Segundo o entendimento de SABBAG29 compreende a lei oramentria anual como:

a) o oramento fiscal, referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;


28 TORRRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 91. v. 5


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b) o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e

c) o oramento da seguridade social, relativo a todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

O oramento anual diferentemente das diretrizes oramentrias quantifica as programaes, expressando a poltica oramentria em nmeros; uma pea que expressa a concepo do oramento como instrumento de poder.

O oramento pblico passou a ter relevo poltico com a Constituio de 1988, enquanto instrumento de exerccio da democracia a partir do momento em que os particulares exercem seu direito, atravs de seus mandatrios. Somente se efetivam as despesas e se permitem as arrecadaes tributrias que estiverem autorizadas na lei oramentria.

Em conformidade com o artigo 165 da CF, existem trs leis oramentrias, todas de iniciativa do Executivo, que institui o plano plurianual, a de diretrizes oramentrias e a que aprova o oramento anual.

O oramento deve ser aprovado pelo Legislativo que passa a vigorar como lei sobre a atividade financeira do Estado. De acordo com o art. 166, e seus incisos e pargrafos da CF, que consiste na aprovao pelo Congresso, dos planos oramentrios, o Executivo elabora o projeto de lei oramentria, que enviado ao Legislativo, onde, na Comisso Mista do Oramento, discute a proposta, so realizadas as modificaes necessrias atravs de emendas ao projeto e votam. Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica, resultando a natureza jurdica de lei.

Sobre o perodo de vigncia do oramento varivel dependendo de cada pas; no Brasil, como na maioria deles, o ano financeiro coincide com o ano civil. FERREIRA informa que em outros pases adotam outros perodos como: 1 de julho a 30 de junho (Itlia e Sucia), 1 de abril a 31 de maro (Inglaterra e

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Alemanha), e 1 de outubro a 30 de setembro (EUA). Em geral, o que determina essa variao do ano oramentrio a poca do funcionamento30.

Na atual Constituio, prev, ainda, um sistema de controle da execuo oramentria, com especial participao do Poder Legislativo, que exerce o controle externo da Administrao, artigos 70 e 71 da CF, com o auxilio do Tribunal de Contas, alm do controle interno exercido por cada Poder e a possibilidade de atuao fiscalizatria do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio.

1.3 AS FUNES DO ORAMENTO

Importante a anlise das funes do oramento, neste trabalho de pesquisa, porque o oramento um instrumento essencial para o planejamento do Governo, principalmente no que se refere destinao dos tributos e na implementao das polticas publicas.

As funes do oramento so previstas atravs de uma lei, ou seja, um documento pblico, a partir da projeo de receitas que se originam de recursos extrados da populao e das despesas que se destinam a cobrir as necessidades de gesto da coisa pblica, isto , so as opes polticas e estratgias de quem controla o poder poltico.

WEISS31 entende que as principais funes do oramento a transparncia na administrao dos recursos pblicos e do controle social sobre a despesa pblica, e para isso entende que devem ser criadas estruturas normativas garantidoras. Aponta que alm da legitimao formal, se faz necessrio que as leis oramentrias legitimem-se materialmente atravs da efetiva implementao dos direitos fundamentais constitucionalmente previstos.

30 FERREIRA, Carlos Henrique. Op. cit., p. 36.

31 WEISS, Fernando Lemme. Princpios Tributrios e Financeiros. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2006. p. 240.

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E os projetos das leis oramentrias so apreciadas pelas duas Casas do Congresso Nacional na maneira de regimento comum, e examinadas, desde logo, por uma comisso mista permanente de Senadores e Deputados.

OLIVEIRA32 comenta que o oramento geralmente estudado o seu enfoque financeiro, ou seja, na quantidade de recursos que ingressam em determinado perodo e quais os gastos necessrios no mesmo perodo, um balano de despesas e receitas. Entretanto, afirma o Autor que o oramento no tem apenas o aspecto contbil, mas o aspecto poltico, econmico e social.

Para o Autor no aspecto poltico se faz funcionar os trs poderes, assegurando-lhes recursos para que cumpram suas finalidades. Sendo que a democratizao dos mecanismos de controle dar tambm cunho estritamente poltico ao oramento. A ampla publicidade arrecadatria, mecanismos de controle social, tudo leva verificao dos aspectos polticos do oramento

E no aspecto econmico relaciona-se o equilbrio que deve imperar entre receitas e despesas, assim o equilbrio determinado pelas regras econmicas e pelo mercado. Percebe-se que um oramento bem estruturado pode ser bom suporte para os eventuais choques econmicos que possam resultar de desacertos internos ou externos.

Nas palavras de HARADA33, O oramento espelha um instrumento representativo do consentimento dos contribuintes, isto , hoje o oramento constitui-se no principal instrumento de interveno estatal. Tendo o oramento o objetivo de refletir o plano de ao do governo, sendo que elaborado em seu aspecto poltico com base em uma deciso poltica. Parlamentares ligados massa pleiteiam incluso de despesas nos setores que a ela interessam: gastos enormes com a sade, a educao, a assistncia social, habilitao popular etc.34.

No aspecto econmico do oramento, atua como meio de otimizao dos recursos financeiros, equilibrando as necessidades da coletividade com as receitas estimadas, bem como elegendo as prioridades.

32 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso... 2007. p. 292-295.

33 HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributrio. 10. ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 77.

34 Id.

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Ressalte-se a importncia da funo bsica do oramento como elemento de planejamento, embora, tenha acontecido repetidos fracassos dos planos econmicos nos ltimos governos; entretanto, sem oramento no se tem polticas pblicas, bem como sem planejamento, sem oramento, as polticas se tornam meras declaraes de inteno. Lembrando que o oramento, na poca do liberalismo, obteve relevo poltico porque os Legislativos procuraram controlar os respectivos Poderes Executivos.

Neste sentido, RIANI defende em sua tese de doutorado que:

a partir do oramento pblico, que no Estado brasileiro contemporneo demanda a elaborao prvia do oramento plurianual e das diretrizes oramentrias, que h a fixao da previso de receitas e a autorizao da entrega de prestaes (dinheiro) para o funcionamento da mquina estatal, o desenvolvimento das imposies constitucionais, e a alocao de recursos com destinao prevista no debate poltico-democrtico travado no parlamento. O oramento , pois, instrumental em relao implementao de polticas pblicas e realizao do programa governamental. Entretanto, muitas vezes, a previso de destinao dos recursos no atende a uma sistematizao, com vistas a otimizar os gastos pblicos, porque a pea oramentria inchada para atender demandas dos polticos35.

Na funo instrumental o oramento contribui com o exerccio da democracia atravs dos quais os particulares exercem o direito, por intermdio de seus representantes, de s verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadaes tributrias que estiverem autorizadas na lei oramentria. Assim o oramento considerado uma pea jurdica. Segundo BASTOS, se aprovado pelo Legislativo para vigorar como lei dispondo sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas. O seu objetivo, portanto, financeiro36.

O oramento um plano ou uma previso de dimenso econmica, funo esta que se torna mais ntida como instrumento posto a servio da maior racionalidade econmica. Assim, confrontando-se receitas com despesas e forando um processo de escolhas sobre as metas a serem cumpridas com os gastos

35 RIANI, Frederico Augusto DAvila. A Vinculao do Chefe do Executivo Lei Oramentria no Cumprimento das Determinaes Constitucionais. So Paulo, 2005. Tese de Doutorado do Programa de Ps-Graduao da Pontifcia Universidade Catlica.

36 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. 9 ed. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 75-76.

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pblicos, o oramento fora, inexoravelmente, um clculo econmico consistente na avaliao de cada item que o compe enquanto finalidade voltada a um mximo de bem-estar da coletividade mediante um dispndio mnimo37.

Alm da sua funo instrumental tm outras trs: de ordem poltica, de ordem econmica e reguladora nos gastos pblicos: funes estas que causam muita polmica e muitas vezes dificuldade de compreenso em relao s questes das funes oramentrias e dos limites constitucionais dos gastos pblicos. Para CAMPOS o oramento tem sido objeto de muitos conceitos, entretanto, todos eles registram um ponto em comum, a declarao de prvio estabelecimento da receita e da despesa38.

A funo poltica do oramento em um Estado de Direito tem conotao de controle da Administrao, sendo que a execuo das despesas fica restringida no perodo determinado e nos limites estabelecidos pelo Legislativo. TORRES menciona que, com as necessidades do planejamento, ao controle poltico se soma hoje a co-participao do Congresso na feitura do oramento, mediante a prvia orientao e as metas traadas na lei de diretrizes oramentrias e a decisiva opo quanto ao montante dos gastos pblicos e ao tamanho do Estado39. A questo poltica do oramento est diretamente relacionada com o relacionamento entre os Poderes do Estado.

GIACOMONI40 comenta que no oramento tradicional a funo poltica tinha como funo principal a de possibilitar aos rgos de representao um controle poltico sobre os Executivos, e o aspecto econmico tinha posio secundaria, e as finanas pblicas se caracterizam por sua neutralidade. Tendo o oramento tradicional o rtulo de Lei de Meios, uma vez que se tratava de um inventrio dos meios com os quais o Estado conta para levar a cabo suas tarefas.

37 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso... 2002. Op. cit., p. 78.

38 CAMPOS, Dejalma. Direito Financeiro e Oramentrio. So Paulo: Atlas, 1995. p. 69.

39 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado ... 2008. p. 66.


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Segundo SEIXAS FILHO41 na funo do oramento poltico que se decide aumentar as despesas governamentais, o momento adequado para se resolver, tambm poltica e economicamente, como sero obtidas as receitas que lhe daro cobertura. Enfatiza ainda o Autor que um oramento incompleto no permite, pois, o cumprimento de um compromisso poltico.

BASTOS tambm entende o papel poltico do oramento como pea de controle do Executivo pelo Legislativo, embora seja um poder que se renova anualmente e que se traduz na outorga de uma autorizao para a realizao de despesas. Mesmo que estas j estejam previstas em leis anteriores, h necessidade de autorizao, que como uma confirmao para que se efetivem42. Ressalta o Autor que esta funo poltica muito importante, pois cabe ao Legislativo a misso de autorizar, via oramento, a realizao das despesas pblicas.

O oramento reflete o plano de ao do governo, e elaborado com base em uma deciso poltica. Segundo HARADA43, Parlamentares ligados massa pleiteam incluso de despesas nos setores que a ela interessam: gastos enormes com sade, a educao, a assistncia social, a habitao popular, etc.. Comenta ainda, que todo o partido poltico tem um programa de governo, e estando no governo ir executar este programa, da porque o oramento para este Autor essencialmente um ato poltico.

A respeito da funo econmica do oramento, partindo da CF/88, recebeu influncias da Constituio de Bonn, na busca de um oramento equilibrado e no controle dos gastos pblicos.

No aspecto econmico do oramento compreende na otimizao dos recursos financeiros, e na compatibilizao das necessidades da coletividade, atravs das receitas estimadas e efetivamente ingressadas, o que resulta para o administrador uma maior racionalidade econmica. Elegendo as prioridades da ao governamental com o devido ajuste na situao econmica, buscando alternativas

41 SEIXAS FILHO, Aurlio Pitanga. A integralidade oramentria e as contribuies. Revista Tributria e das Finanas Pblicas. So Paulo, p. 210-211, nov./dez. 2004.

42 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributrio. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 1998. p. 79.

43 HARADA, Kiyoshi. Op. cit., p. 77.

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na otimizao de recursos financeiros disponveis, o que implica em clculo econmico. O que tambm apresenta uma correlao entre a economia privada e as finanas pblicas. E segundo HARADA44:

O oramento como veiculador de determinada poltica financeira do Estado acaba direcionando a poltica econmica global do estado. Realmente, por meio do oramento possvel ao Estado estimular ou desestimular a produo, o consumo e o investimento, ora incrementando a poltica de gastos pblicos (dfict sistemtico), ora contendo as despesas, adiando obras e servios e, ao mesmo tempo, aumentando a carga tributria para absorver o poder aquisitivo dos particulares (supervit oramentrio).

Para BASTOS, o oramento se apresenta com trs elementos fundamentais: o econmico, o poltico e o jurdico. A respeito do oramento econmico expe que:

O papel econmico do oramento fica mais ntido quando se leva em conta a sua funo como instrumento posto a servio de uma maior racionalidade econmica. Confrontando receitas com despesas e forando a um processo de escolha sobre as metas a serem cumpridas com os gastos pblicos, o oramento fora, inexoravelmente, um clculo econmico consistente na avaliao de cada item que o compe enquanto finalidade voltada a um mximo de bem-estar da coletividade mediante um dispndio mnimo. De outra parte, o oramento cumpre indisfarvel papel econmico, como veiculador de uma determinada poltica financeira45.

BASTOS entende que o papel poltico da funo do oramento como um controle do Executivo pelo Legislativo na autorizao para a realizao das despesas, mesmo quando j previstas em leis anteriores; necessrio que se faa a confirmao para que se efetivem. Sobre a funo jurdica aduz que: A funo jurdica do oramento o espelho dos poderes enfeixados nas mos do Legislativo. Eles vo traduzir-se em toda uma disciplina jurdica da atividade financeira do Estado que visa tornar efetiva a vontade poltica e as diretrizes econmico-financeiras infundidas na pea oramental46.

Aponta TORRES47 a importncia da interdisciplinaridade para a teoria do equilbrio oramentrio, envolvendo tanto juristas como economistas. Ele sustenta que os estudos sobre o oramento pblico tm sido desenvolvidos tanto por juristas

44 HARADA, Kiyoshi. Op. cit., p. 78

45 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso..., 2002. p. 130-131.

46 Ibid., p. 132.


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quanto por economistas, cada qual a partir dos pontos de observao de suas disciplinas. Os juristas voltados aos aspectos principiolgicos e constitucionais e com a anlise da natureza e da eficcia da lei oramentria. Enquanto que os economistas se concentram nas questes macroeconmicas e na perspectiva dos efeitos do equilbrio oramentrio sobre a economia, eis que uma quarta parte do PIB passa pela lei de meios.

Para TORRES, O Estado Oramentrio, que pelo oramento fixa a receita fiscal e a patrimonial, autoriza a entrega de prestaes de educao, sade, seguridade e transporte e orienta a promoo do desenvolvimento econmico, o equilbrio da economia e da redistribuio de renda; um Estado de Planejamento48.

A funo reguladora sofre modificaes, em virtude da crise financeira do Estado do Bem-estar Social, porque decresce a importncia da funo econmica do oramento, que perde o objetivo de regular a economia global do Pas e passa a perseguir o equilbrio entre despesas e receitas. Entretanto, a funo reguladora no desaparece, mas modifica o relacionamento entre os Poderes do Estado.

A funo reguladora do oramento resulta na diminuio da exagerada competncia que havia na Administrao do Estado do Bem-estar Social. Assim a funo reguladora sinaliza para a gesto responsvel do oramento e dos gastos pblicos.

O oramento regula o social e o econmico por intermdio da Administrao; mas no vincula integralmente o Executivo, posto que a lei oramentria apenas prev as receitas e autoriza as despesas, competindo autoridade administrativa, com larga dose de discricionariedade, efetivar os gastos e implementar a atividade-fim. Por outro lado, a Administrao no dirige o oramento; a fixao de receitas tributrias no se faz para atender integralmente as polticas pblicas traadas pelo Executivo, posto que se subordinam tambm a critrios de justia fiscal e a leis materiais; a escassez de recursos limita os gastos


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em polticas sociais e a lei anual oramentria acaba por se constituir no documento que sintetiza e d objetividade numrica atividade administrativa.

Importante lembrar que toda vez que o oramento no consegue um equilbrio fiscal, ou seja, quando as despesas pblicas so maiores que os tributos arrecadados, h necessidade de se complementar este dficit, nas modalidades de rendas patrimoniais, emprstimos pblicos ou emisso de moeda. Assim, a previso oramentria tem um papel muito importante para a realizao das despesas da mquina pblica.

No campo das funes do oramento se faz necessrio a anlise da receita pblica, em que os investimentos e as despesas so previstas, de acordo com planos anuais e plurianuais. A Constituio prev o princpio do planejamento ou da programao, o que para TORRES, transcende os lindes da Constituio Oramentria para penetrar em todos os outros subsistemas do texto fundamental49.

No artigo 70 da CF/88, caput, prev o termo receita no mbito da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. E segundo os estudos de KNOEPFELMACHER, a receita alm de contrapor a despesa compe o oramento, o que defende que as receitas merecem um tratamento, vez que se relacionam com a fiscalizao contbil, financeira, operacional e patrimonial confirmando-se, assim a sua relao com a formao do patrimnio50.

No conjunto dos dispndios do Estado para o funcionamento dos servios pblicos, CAMPOS entende que (...) a despesa pblica a aplicao de certa importncia em dinheiro, por autoridade pblica, de acordo com autorizao do Poder Legislativo, para a execuo de servios a cargo do Governo51.

A lei oramentria anual no pode conter dispositivos diversos previso da receita e fixao da despesa. Segundo BASTOS, fica proibido o que ficou

49 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado... 2008. p. 78.

50 KNOEPFELMACHER, Marcelo. O conceito de receita na constituio: mtodo para sua tributao sistemtica. So Paulo, 2006, p. 77. Dissertao do Programa de Ps-Graduao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Ver tambm; CAMPOS, Dejalma. Direito Financeiro e oramentrios. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 32-34.

51 CAMPOS, Dejalma. Op. cit., p. 31.

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conhecido como caudas oramentrias, matria de natureza no-financeira, cuja aprovao era forada por via da aprovao da lei oramentria52. Entretanto, a Constituio permite que na lei oramentria se inclua a autorizao para a abertura de crditos suplementares53 e da contratao de crdito por antecipao54.

Sobre a receita no artigo 164, pargrafo 5, I, prev o oramento fiscal, o qual se refere aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive Fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. Bem como o oramento de investimentos das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, tambm integra a lei anual. Para TORRES o objetivo da novidade constitucional, que obviamente no atinge as despesas de custeio, foi o de impedir as transferncias de recursos do Tesouro e as emisses inflacionrias para suprir a ineficincia das empresas estatais55. Comenta ainda o Autor a respeito dos recursos de que as estatais so indomveis e que os tetos de investimentos esto sendo desrespeitados com freqncia.

RIANI ressalta que numa democracia contempornea o pluralismo poltico norma jurdica, no se pode compreender o oramento como um instrumento ou do Executivo ou da maioria parlamentar, mas como uma pea jurdico-poltica que contempla os interesses de toda a Comunidade56

A possibilidade de comparao entre gastos tributrios e arrecadao estimada para o exerccio, por regio, importante ponto de partida para a anlise e verificao do cumprimento de um objetivo fundamental da CF/88, que deve nortear as polticas financeiras e de desenvolvimento, qual seja, a reduo das desigualdades sociais e regionais.

52 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso... 1998. p. 80.

53 Crdito suplementar o credito a ser aberto pelo Presidente da Repblica, durante o curso do exerccio financeiro, para reforar algum item do oramento que se encontre na eminncia da exausto.

54 Crdito por antecipao se compreende em antecipao de receita atravs de emprstimos que os Poderes Pblicos tomam para saldar necessidades durante o curso do mesmo exerccio financeiro.

55 TORRES, Ricardo Lobo. Torres... 2008. p.101.

56 RIANI, Frederico Augusto DAvila. Op. cit., p. 138.

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1.4 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS ORAMENTRIOS

As questes relacionadas com oramento esto inter-relacionadas com diversos princpios constitucionais, implcitos ou no. Este estudo passa a anlise de alguns princpios, tomando como base principalmente a obra de Ricardo Lobo TORRES, na qual foi adotada a sua classificao, entre outros autores, como SABBAG, GIACOMONI, HARADA, ALEXY, NOGUEIRA, VILA, MACHADO, CAMPOS.

O direito oramentrio, mesmo sendo instrumento que autoriza gastos e prev receitas, no uma finalidade autnoma, uma vez que permite a implementao de polticas pblicas e atualizao dos programas e do planejamento governamental. Embora o direito oramentrio seja instrumental, respeita os valores e os princpios jurdicos. A questo dos valores jurdicos se projeta tambm para o campo dos princpios oramentrios, como o pluralismo, a abertura, a unidade, a inespecificidade, a parcialidade, o equilbrio, a polaridade, a analogia, a generalidade e a abstrao.

Os princpios no direito tm tambm a funo orientadora na compreenso do ordenamento jurdico, quer seja para aplicao ou interpretao, quer para a elaborao de novas normas. A Constituio brasileira principalmente principiolgica, e por sua vez muito rica na enunciao dos princpios, em especial aos princpios oramentrios.

O artigo 165 da CF enuncia os seguintes princpios: planejamento, anualidade, publicidade, unidade, universalidade, clareza, equidade entre regies e exclusividade. E, os princpios gerais do oramento esto no artigo 167 como o da legalidade, no-afetao de receitas, especialidade, anterioridade e equilbrio oramentrio.

Segundo SABBAG57, os princpios oramentrios constituem um legado das finanas pblicas ao Direito contemporneo e devem ser compreendidos como


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diretrizes destinadas a conferir estabilidade, segurana e legitimidade ao sistema. Continuando o Autor, entende que os princpios no representam apenas um conjunto de normas jurdicas formais voltadas a garantir certeza, transparncia e objetividade aos procedimentos, mas, tambm, exigncias ticas da atividade oramentria.

E, TORRES menciona que se os princpios se vinculam aos valores, deles se diferenciando em virtude do grau de abstrao, conclui-se que tm aproximadamente as mesmas caractersticas dos valores58. Segundo o entendimento do Autor os princpios que se aproximam dos valores so: o pluralismo, a abertura, a unidade, o equilbrio, a polaridade, a analogia, a historicidade, a abstrao e a interdisciplinariedade. Conforme a anlise dos mesmos a seguir:

a) Pluralismo - significa que os princpios constitucionais oramentrios aparecem no plural, ou seja, a pluralidade de princpios se manifestam igualmente nas outras subconstituies, como a econmica, a penal, a tributao. O que no significa uma inflao de princpios, mas a expanso das declaraes constitucionais de princpios que acaba despertando discusso acerca dos valores o que aprofunda o estudo das normas constitucionais e transforma a escolha entre princpios num tema muito

relevante.

b) Abertura - a existncia de princpios implcitos nas Constituies dos Estados democrticos resulta em um sistema aberto de princpios constitucionais, bem como as clusulas gerais e conceitos de grande indeterminao como os que se referem igualdade, permitem a construo de um sistema de princpios com valores abstratos ou ao direito natural, que exigem os princpios para uma positivao. O sistema de princpios no contm lacunas. E mesmo quando so interpretados constitucionalmente mantm a sua abertura e indefinio; como possuem grande generalidade,

58 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado...,2008. p. 160.

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no podem ser objeto de uma nica traduo em dispositivo constitucional, nem so concretizados inteiramente pelo direito positivo. c) Unidade - os princpios apresentam certa unidade, o que no significa que o sistema constitucional oramentrio no tenha contradio de princpios. Sendo que o risco de contradio entre os princpios constitucionais e as normas e princpios de nvel inferior, est sempre presente. A contradio entre os princpios se resolve atravs da interpretao e complementao do direito. O princpio da unidade oramentria no condiz com oramentos paralelos ou excepcionais, vez que dificulta a atividade oramentria. Para GIACOMONI59 na Constituio de 1988 o princpio da unidade tem

melhor entendimento no sentido da composio do oramento anual que passa a ser integrado da seguinte maneira: a) o oramento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e entidades da administrao direta e indireta; b) o oramento de investimento das empresas estatais; e c) o oramento das entidades de seguridade social. O que significa que mltiplos oramentos so elaborados de forma independente, resultado, posteriormente na consolidao o que possibilita o conhecimento do desempenho global das finanas pblicas.

Segundo SABBAG60 a consolidao do oramento em pea nica facilita o apontamento do: - montante, a natureza e a origem das receitas pblicas estimadas para o exerccio; - o destino e as dotaes especificas, por rgos e poderes, destes recursos; bem como apontamento da: - existncia de alguma espcie de dispndio que, isoladamente, possa comprometer o total das despesas pblicas, inviabilizando destinaes prioritrias; e importncia relativa do endividamento pblico no contexto oramentrio.

d) Equilbrio - os princpios constitucionais oramentrios se equilibram com outros princpios da Constituio. Como por exemplo, o princpio da capacidade contributiva com os princpios constitucionais econmicos, em

59 GIACOMONI, James. Op. cit., p. 66-67.


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especial o da subsidiariedade e o do equilbrio econmico. Muitos destes princpios possuem um nexo de complementaridade muito grande, como os de natureza financeira e os princpios tributrios. Sendo que se constri o princpio de custo-benefcio, em duas ordens de valor, a financeira e a tributria, o princpio da capacidade contributiva atua em conjunto com o da destinao pblica dos tributos. e) Polaridade - os princpios constitucionais tendem polaridade diante da excessiva preocupao do legislador com a legalidade financeira, que pode produzir o preciosismo ou a inflao do direito tributrio, que acaba introduzindo os defeitos que o legislador quis se livrar, como o da falta de clareza.

f) Analogia - devido o sistema de princpios serem abertos resulta simultnea ou sucessivamente dedues a partir de valores e idias ou de induo. No um sistema que se esgote em princpios e mximas abstratas, mas que se integra com o sistema de fatos, de institutos e conceitos.

g) Historicidade - os princpios oramentrios constitucionais possuem historicidade o que resulta em mudana de sua compreenso, dependendo das necessidades socais, por isso devem se ajustar s tendncias e necessidades do seu tempo, apesar de apresentarem certa permanncia e resistncia s mudanas. h) Abstrao - o que significa que os princpios tm mbito de abrangncia diverso, uns de grande generalidade, abrange quase toda a Constituio Oramentria, como o da legalidade e economicidade. E outros, de menor expresso, influenciam alguns aspectos administrativos ou do federalismo fiscal, como o princpio da no-afetao das despesas. i) Interdisciplinariedade - os princpios constitucionais oramentrio no permanecem estranhos integrao interdisciplinar, todavia, se transformam no centro das discusses da Cincia das Finanas, nos

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julgamentos que envolvem valores e se equilibram com os princpios ticos e jurdicos. TORRES61 em sua obra sobre O Oramento na Constituio, apresenta,

alm da classificao acima analisada dos princpios que se aproximam dos valores, um quadro de classificao dos princpios constitucionais oramentrios:

a) Princpios de Legitimao b) Princpios Estruturais c) Princpios Fundamentais d) Princpios Especficos

Liberdade

Justia

Eqidade Legalidade Segurana

Esta classificao ser adotada neste estudo para a anlise.

1.4.1 Princpios de Legitimao

Os Princpios de Legitimao classificam-se em: a) Equilbrio oramentrio; b) Igualdade; c) Eficincia; d) Subsidiariedade; e) Responsabilidade; f) Ponderao; g) Razoabilidade; h) Transparncia.

Os princpios de legitimao, o do equilbrio oramentrio, da igualdade e da ponderao, penetram em todos os princpios fundamentais ou especficos buscando a harmonia e equilbrio, uma vez que estes princpios legitimam e justificam o prprio Estado Oramentrio.


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a) Princpio constitucional do equilbrio oramentrio: Este princpio legitima porque penetra em todos os princpios especficos,

do lado da receita e da despesa. Sustenta TORRES que equilbrio oramentrio a equalizao de receitas e de gastos, harmonia entre capacidade contributiva e legalidade e entre redistribuio de rendas e desenvolvimento econmico. E o desequilbrio oramentrio resulta da contradio dos princpios constitucionais do estado de Direito. Continua o Autor o oramento no se desequilibra pela falta de dinheiro, mas pelo desencontro entre valores e princpios jurdicos62.

Na legislao infraconstitucional como a Lei de Responsabilidade Fiscal, so normas que conduzem para o equilbrio oramentrio, entretanto, no incio, a LRF pretendia alcanar o equilbrio por meio de princpios como os da prudncia e transparncia, indeterminados e vazios, mas que oferecem subsdios importantes para alcanar o oramento equilibrado.

Este princpio determina que o montante das despesas no deve ultrapassar as receitas previstas para o exerccio, ou seja, o oramento deve ter uma gesto compensada e prudente das contas pblicas, para evitar o surgimento do dficit. O princpio do equilbrio oramentrio surgiu com a Constituio de 67, que determinou que o montante da despesa autorizada em cada exerccio no ultrapassasse o total das receitas estimadas para o mesmo exerccio, salvo em caso de recesso econmica, que haveria abertura de crditos extraordinrios. Mas na EC n. 1/69 os dispositivos que tratavam do equilbrio oramentrio foi suprimido, causando um prejuzo da unidade.

Segundo HARADA, prevalece hoje o pensamento de que no cabe economia equilibrar o oramento, mas ao oramento equilibrar a economia, isto , o equilbrio oramentrio no pode ser entendido como um fim em si mesmo, mas como um instrumento a servio do desenvolvimento da nao63


63 HARADA, Kiyoshi. Op. cit., p. 81.

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b) Princpio da igualdade: O referido princpio informa a todos os outros princpios constitucionais,

penetra, ainda, nos direitos de liberdade, equilibrando as prestaes estatais positivas para sua defesa. O oramento deve ter como objetivo a redistribuio de rendas, a economicidade, o desenvolvimento econmico, a legalidade, em igualdade de condies. A igualdade por ser um direito fundamental, passa a ser uma das condies essenciais de legitimidade do Estado Oramentrio. O princpio da igualdade devido a sua importncia, no se trata de norma programtica, mas, um vago programa normativo. Do ponto de vista oramentrio, vincula, incumbe o legislador a promover, no caso de desigualdades no oramento, o equilbrio.

c) Principio da Eficincia: Obteve status constitucional, com a Emenda n. 19/98, e no caput do art. 37

da CF que trata da administrao pblica direta e indireta, o eleva dentre os demais princpios, como o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. O princpio da eficincia tem grande importncia no modelo atual da administrao gerencial, influenciada por mtodos da empresa privada, portanto o princpio da eficincia transborda o campo da Administrao Pblica para se inserir tambm no campo oramentrio. Ao permitir a abertura do controle oramentrio ao Judicirio e ao Tribunal de Contas, o princpio da eficincia se aproxima do da economicidade.

Segundo TORRES a eficincia um princpio de legitimao ou de justificao por ser vazia, destituda de contedo material, cabendo-lhe equilibrar e harmonizar os outros princpios constitucionais da tributao e os prprios valores presentes no direito tributrio, como a liberdade, a justia e a segurana jurdica64.

Ao tratar do princpio econmico e jurdico, a questo da eficincia surge com a globalizao e o renascimento do liberalismo; entretanto, desde incio da doutrina liberal os economistas se preocupavam com o problema de eficincia. O princpio da eficincia no pode ser apenas na concepo da justia, mas tambm como a equidade e com a concepo da igualdade liberal, esta com o objetivo de

64 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado... 2008., p.193.

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suprir as insuficincias da liberdade material baseada na desigual distribuio de talentos e aptides. J a eficincia sob a tica jurdica tem-se como uma concepo ponderada de princpios e valores o que aprofunda o campo argumentativo. Todavia, o princpio da eficincia est em constante tenso e na busca por equilbrio com os princpios da equidade na distribuio de bens e da solidariedade.

O princpio da eficincia convive com os demais princpios de legitimao, inclusive com ntima articulao entre os princpios da eficincia e da razoabilidade, ponderao, igualdade, praticabilidade, simplificao, concorrncia, economicidade e transparncia; juntos, devem necessariamente informar o sistema tributrio, considerando que o sistema tributrio precisa do equilbrio entre a liberdade e a justia e entre os seus princpios dotados de contedo.

d) Princpio da Subsidiariedade: Segundo este princpio da subsidiariedade, o relacionamento do Estado e

sociedade, afeta todas as reas do direito. Nas relaes oramentrias, este princpio orienta que entre o Estado e a sociedade a satisfao das necessidades deve ser realizado prioritariamente pelos rgos societais.

e) Princpio da Responsabilidade: No Brasil, este princpio surge com a responsabilidade fiscal atravs da Lei

de Responsabilidade Fiscal. Este princpio tem tradio no direito oramentrio anglo-americano com a expresso accountability, de difcil traduo para o portugus. Significa a necessidade envolver nveis especficos de desempenho, liberdade administrativa para buscar os resultados e sanes por falhas, ou seja, quais seriam os recursos empregados para se produzir resultados desejados, e um processo de avaliao para certificar se os resultados foram obtidos.

O princpio da responsabilidade est inserido nos vrios momentos da vida oramentria desde a elaborao da lei de meios at a gesto dos recursos oramentrios e o controle de contas, o que pode resultar em uma permanente tenso com o desenvolvimento econmico.

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f) Princpio da Ponderao: A questo da ponderao o que distingue os princpios das regras, sendo

que os princpios podem ser sopesados diante do interesse emergente e dos princpios que esto em conflitos. Entretanto, a ponderao pode se desdobrar no campo especfico da metodologia e da aplicao do direito para ganhar foros de princpio jurdico. O que significa que os estudiosos esto preocupados no s com a ponderao dos princpios, mas com o princpio da ponderao.

Segundo TORRES o princpio da ponderao tem papel importante na questo oramentria, pois, permite que se sopesem todos os outros princpios jurdicos pertinentes lei de meios, tanto os princpios fundantes quanto os vinculados s idias de liberdade, justia e segurana jurdica65. Assim o princpio da ponderao orienta quais so os princpios que devem prevalecer diante dos interesses sociais, isto tanto no momento da elaborao oramentria como na alocao de verbas, quanto na fase da gesto discricionria como no controle da execuo oramentria.

g) Princpio da Razoabilidadade: Junto com os princpios da ponderao e da subsidiariedade, est o da

razoabilidade, eis que transcendem todo o aspecto valorativo do direito. No campo oramentrio o princpio da razoabilidade tem papel de extraordinrio vigor, com diversas funes como: serve de princpio de interpretao dos dispositivos da lei de meios; influi na elaborao do oramento, ao governar as escolhas trgicas e as opes pela alocao de verbas; informa a prpria legitimidade oramentria, que deve resultar do equilbrio razovel entre legalidade e economicidade66.

g) Princpio de Transparncia: No princpio de legitimao a transparncia fiscal sinaliza em que sentido a

atividade financeira deve se desenvolver, de acordo com os ditames da clareza, abertura e simplicidade. E, dirige o princpio da transparncia fiscal ao Estado como Sociedade, tanto aos organismos financeiros supranacionais quanto s entidades


66 Ibid., p. 203.

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no-governamentais. Na questo oramentria baliza e modula na elaborao do oramento e de sua gesto responsvel, bem como na criao de normas antielisivas, na abertura do sigilo bancrio e no combate corrupo.

A transparncia na atividade financeira e oramentria deve ocorrer para que se tenha uma gesto responsvel no momento da elaborao oramentria, com o intuito de se evitar os riscos fiscais que ocorrem frequentemente na atividade financeira do Estado. Este princpio recomenda que o oramento organize as entradas e as despesas com clareza e fidelidade, veda as prticas translcidas ou encobertas. O princpio da responsabilidade est previsto j no artigo 1, pargrafo 1. da Lei de Responsabilidade Fiscal, que prev:

A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o compromisso de metas e resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crditos, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar67.

Outra maneira de contribuir com a transparncia fiscal a divulgao de informaes atravs de notcias sobre a arrecadao, os gastos pblicos e o contedo da legislao tributria. A Constituio Brasileira preocupada com a transparncia fiscal em seu artigo 31, pargrafo 3 prev que as contas dos Municpios ficaro por 60 dias, anualmente, disposio dos contribuintes, para que possam analisar e apreciar, no que permite questionar a legitimidade. No artigo 150, pargrafo 5 tem a previso de medidas para que os consumidores sejam esclarecidos sobre os impostos que incidem sobre mercadorias e impostos. A questo do combate corrupo dos agentes do Fisco, tambm faz parte das medidas para assegurar a transparncia, um problema que no somente do Brasil, mas um problema supranacional.

67 Art. 1 pargrafo 1 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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TORRES, sobre a questo da transparncia, explica que:

O princpio da transparncia, em sntese, significando clareza, abertura e simplicidade, vincula assim, o Estado que a Sociedade se transforma em instrumento importante para a superao dos riscos fiscais provocados pela globalizao. S a transparncia na atividade financeira, consubstanciada na clareza oramentria, na responsabilidade fiscal, no respeito aos direitos fundamentais do contribuinte, no aperfeioamento da comunicao social e no combate corrupo dos agentes pblicos, em contraponto transparncia na conduta do contribuinte garantida pelas normas antielisivas, pelas regras anti-sigilo bancrio, pelo combate corrupo ativa e pela desmobilizao dos parasos fiscais, pode conduzir minimizao dos riscos fiscais do Estado Oramentrio68.

1.4.2 Princpios Estruturais

Os Princpios Estruturais classificam-se em: a) Repblica; b) Estado de Direito; c) Separao de Poderes; e) Federalismo.

a) Princpios da Repblica e Estado de Direito: Estado Democrtico de Direito proclamado na Constituio Federal em

seu artigo 1; e, em seguida, o princpio da separao dos poderes, um dos princpios estruturais de maior importncia para a Constituio Oramentria. que abarca o controle jurisdicional, no que tange s funes do oramento e serve de controle das atividades do Executivo pelo Legislativo, bem como o Judicirio tem grande relevncia na sua funo de controle da legalidade, economicidade e legitimidade do processo oramentrio e de sua execuo.

Na execuo do oramento no sistema constitucional brasileiro a responsabilidade do Executivo, e ao Congresso cabe o controle e a fiscalizao; entretanto, o veto impeditivo do Congresso depende de ameaa de dano irreparvel e grave leso ordem pblica.


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b) Princpio de Separao de Poderes: A Separao de Poderes um dos princpios mais importantes para

Constituio Oramentria, em virtude de seu peso sobre outros princpios de justia e segurana.

Este princpio compreende o controle jurisdicional das polticas oramentrias que consiste na interferncia do Judicirio sobre as questes polticas nsitas elaborao legislativa, principalmente na via do controle de constitucionalidade. O que altera o papel do juiz que deixa de ser mero aplicador formalista da lei, para agir como agente das transformaes sociais, utilizando os instrumentos para sua funo como o da razoabilidade, proporcionalidade e a moralidade diante das novas questes que surge com o pluralismo de interesses da atual sociedade.

TORRES alerta que a judicializao da poltica pode ofender o princpio da separao dos poderes, principalmente em temas oramentrios. Com efeito, a tradio do direito oramentrio sempre foi a de deixar fora da apreciao judicial as escolhas do legislador e da administrao, consideradas questes polticas69, posto que a tese da natureza administrativa da lei de meios, o que no vislumbrava o controle jurisdicional. Mas, ultimamente com a emergncia dos direitos humanos cogita-se na judicializao das polticas oramentrias, enfatiza TORRES, que precisa ter uma distino entre direitos fundamentais e direitos sociais, vez que aqueles so garantidos at mesmo na ausncia de polticas pblicas; j os direitos sociais esto sujeitos reserva do possvel. Alertam, ainda, que existe uma zona de penumbra na qual a poltica pblica pode conter programas de apoio simultneo ao mnimo existencial e aos direitos sociais e, neste caso, se abre jurisdio70.

c) Princpio do Federalismo: Previsto no artigo 1 da CF/88, considerado um dos princpios que estrutura

o Estado democrtico de Direito, bem como se insere em todos os princpios especficos vinculados justia e segurana. Este princpio tem sido ao longo dos


70 Id.

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tempos alterado, vez que entra no jogo da ponderao com o princpio da soberania, que perde seu sentido absoluto, assim como diante da descentralizao das finanas pblicas. Tais alteraes ocorrem em virtude dos direitos fundamentais, a cidadania multidimensional e o princpio da subsidiariedade. Os instrumentos de Governo como a lei complementar e as medidas provisrias, tm contribuindo para o desequilbrio federativo.

1.4.3 Princpios Fundamentais

Princpios Fundamentais: a) Soberania; b) Cidadania; c) Dignidade da pessoa humana; d) Trabalho, Livre iniciativa; e) Pluralismo poltico.

Na Constituio Oramentria, os princpios fundamentais irradiam para todos os demais princpios do ordenamento jurdico e assim constituindo o primeiro momento de concretizao de valores. Disposto no artigo 1 da CF e que a Repblica Federativa do Brasil, tem como fundamento: I a soberania; II a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V- o pluralismo poltico. No Estado Oramentrio os princpios fundamentais se irradiam para o relacionamento entre as liberdades, os direitos e as escolhas oramentrias, por intermdio dos princpios de legitimao.

a) Principio da Soberania: Com o enfoque da globalizao a idia de soberania deixa de ser vista

como um problema de competncia e de auto-limitao do poder; entretanto, se aproxima da noo de titularidade popular, afirmada numa repblica universal. A soberania entende com a competncia do Estado, mas , em sua essncia, atributo do povo71. Na questo oramentria as mudanas do conceito de soberania causam reflexos, uma vez que para caracterizar a situao do oramento atual que no se


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subordina apenas soberania do Estado, mas que operacionalmente se deixa afetar tambm pelas fontes jurdicas no-governamentais como os rgos do 3 setor.

b) Principio da Cidadania: O princpio fundamental da cidadania, aqui se trata da cidadania fiscal, ou

seja, o dever e o direito de pagar imposto, bem como os conceitos entre contribuintes e cidados que coexistem desde o incio do liberalismo. A cidadania fiscal em sentido amplo, que abrange alm do problema da receita, outros aspectos da cidadania financeira, que, compreendendo a vertente da despesa pblica, envolve as prestaes positivas de proteo aos direitos fundamentais e aos direitos sociais e as escolhas oramentrias72; assim, se pode entender que a cidadania fiscal, sobretudo, a cidadania oramentria.

O atual conceito de cidadania fiscal compreende os direitos fundamentais, os polticos, os sociais, econmicos e os difusos; e intensa tenso com as idias de liberdade, de justia poltica, social e econmica, de igualdade e de solidariedade a que se vinculam. Tambm se inclui na cidadania os direitos polticos como cidadania democrtica, atravs do voto e do processo eleitoral.

A cidadania fiscal abarca nas idias de justia social e econmica e de solidariedade, e se manifesta no princpio da capacidade contributiva. No campo tributrio os direitos sociais e econmicos surgem s contribuies sociais e econmicas, com o advento da CF/88, ingressos destinados ao financiamento da interveno do Estado no campo do social e do econmico. Estas contribuies so: a COFINS, a contribuio sobre o lucro e a CPMFs, que possuem destinao especial com distores injustificveis, segundo TORRES73.

Os direitos difusos ou direitos solidariedade se integra na cidadania fiscal, no momento em que se cria o poluidor-pagador para proteger o meio ambiente. A situao de proteo do meio ambiente se abre para diversas possibilidades de financiamento, havia certa esperana de resolver o problema da ecologia na via tributria, porm, ainda no possvel. Os instrumentos tributrios so restritos, ou


73 Ibid., p. 240-241.

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so de natureza compensatria dos danos ou sancionatria de conduta potencial ou efetivamente, prejudiciais ao meio ambiente. E a instituio de multas ou de contribuies econmicas no foi um meio bem sucedido. E ainda, os impostos ecolgicos, diante do nosso rgido quadro constitucional de discriminao de competncias impositivas, no encontraram espao normativo74.

c) Principio da Dignidade da Pessoa Humana: Princpio fundamental de grande importncia o principio da dignidade da

pessoa humana que vem se positivando nas Constituies mais recentes, na busca pela concretizao de valores, bem como irradiam a todos os demais princpios. Conceituar o princpio da dignidade humana muito complexo diante das mais diversas variantes como a filosfica e jurdica, entretanto, aps diversos estudos, hoje se aceita a ponderao neste princpio, tese defendida por ALEXY75

A eficcia do princpio da dignidade da pessoa humana tem se tratado com especial nfase no campo do mnimo existencial, tendo a garantia contra a tributao de um mnimo necessrio sobrevivncia digna do contribuinte e sua famlia, e a obrigatoriedade por parte do Estado em entregar prestaes compreendidas nos direitos fundamentais sociais tocados

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