S.S. 5oP.indb 1 12/2/aaaa 14:41:19 06 S.S 5° PERÍODO 4ª PROVA … · Nota: Caderno de Conteúdos do 5º período do curso de Serviço Social (apostila). 1. Serviço Social –

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Fundação Universidade do Tocantins (UNITINS)F981s Serviço Social / Fundação Universidade do Tocantins; EADCON.

– Curitiba: EADCON, 2010460 p.: il.

Nota: Caderno de Conteúdos do 5º período do curso de Serviço Social (apostila).

1. Serviço Social – Estudo e ensino. I. EADCON. II. Título.

CDD 378

Ficha Catalográfica elaborada pela EADCON. Bibliotecária – Cleide Cavalcanti Albuquerque CRB9/1424

Direitos desta edição reservados à UNITINSÉ proibida a reprodução total ou parcial desta obra sem autorização expressa da UNITINS

FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DO TOCANTINSReitor Interino Lívio William Reis de Carvalho

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Diretora de Ensino Patrícia Martins Bühler Tozzi

Coordenadora do Curso Elizângela Glória Cardoso

SOCIEDADE DE EDUCAÇÃO CONTINUADA – EADCONDiretor Executivo Julián Rizo

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Diretor de Expansão em EaD Alex Rosenbrock Teixeira

Diretor de TI Juarez Poletto

Coordenação Geral Dinamara Pereira Machado

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06 S.S. – 5º PERÍODO – 4ª PROVA – 23/12/2009 APROVADO ____________

Sumário

Estratégias e Técnicas da Ação Profissional II 51 Serviço Social e sua inserção nos processos de trabalho . . . . . . . 92 A prática institucionalizada, as estratégias

e as técnicas do fazer prof issional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Relação teoria/prática e a atitude investigativa . . . . . . . . . . . 254 Cotidiano e práxis prof issional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 Mediação: singularidade, universalidade e particularidade . . . . 416 Instrumentalidade: categoria no processo

de trabalho do assistente social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 Abordagem em educação e organizações populares . . . . . . . . 51

Seguridade Social – Saúde 611 Antecedentes da saúde no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 652 A saúde como política de Seguridade Social . . . . . . . . . . . . . . 753 A reforma sanitária e a construção do SUS . . . . . . . . . . . . . . 874 SUS: bases conceituais e legais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 935 SUS: princípios e diretrizes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1056 SUS: modelo de financiamento

e estrutura organizacional - descentralização e gestão . . . . . 1197 A área de saúde enquanto espaço de atuação

do Assistente Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Pesquisa Social I 1351 Processo de construção do conhecimento . . . . . . . . . . . . . . 1392 O método em ciências humanas e a pesquisa social . . . . . . . 1513 Métodos e técnicas de pesquisa no Serviço Social . . . . . . . . . 1594 O Funcionalismo e o Estruturalismo no Serviço Social . . . . . . 1755 Métodos qualitativos e o Serviço Social e suas implicações . . . 1876 Abordagem compreensiva, interacionista e fenomenológica . . . 1997 Dialética, complexidade e reconstrução

do objeto no Serviço Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211


06 S.S. – 5° PERÍODO – 6ª PROVA – 16/12/09

Planejamento em Programas e Projetos Sociais 2231 O Planejamento na formação do Serviço Social . . . . . . . . . . 2272 Planejamento social e o Serviço Social . . . . . . . . . . . . . . . . 2353 Planejamento estratégico e construção de cenário . . . . . . . . 2454 Instrumentos de planejamento e gestão social . . . . . . . . . . . 2595 Mãos na massa: momento de elaboração de projetos . . . . . . . 2656 Captação de recursos e planejamento financeiro . . . . . . . . . 2757 Serviço Social e gestão: primeiro, segundo e terceiro setor . . . 283

Política Social Setorial – Infância e Adolescência 2911 História social da criança no Brasil: do período Colonial

à década de 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2952 Década de 1980: a luta da sociedade civil

em prol dos direitos da criança e do adolescente . . . . . . . . . 3013 Estatuto da Criança e do Adolescente:

uma lei específica na área da infância e da adolescência . . . . 3094 Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente . . . 3235 A política de atendimento à criança e ao adolescente

e os Conselhos de Direitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3336 Interfaces da questão social na área da criança

e do adolescente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3437 Política nacional de atendimento da criança e do adolescente . . . 359

Gerontologia Social 3711 Fundamentos históricos e teóricos da gerontologia . . . . . . . . 3752 Processo de envelhecimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3893 Direitos humanos e a pessoa idosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4034 O Estatuto do Idoso e a cidadania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4135 Políticas sociais e o idoso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4236 Violência contra o idoso e o sistema de proteção . . . . . . . . . 4357 O Serviço Social e a Política do Idoso . . . . . . . . . . . . . . . . . 449



5período

Serviço Social

Estratégias e Técnicasda Ação Profissional II1ª ediçãoAlessandra R. dos SantosSilvaneide Tavares2ª ediçãoCristina Prestes

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EQUIPE UNITINS

Organização de Conteúdos Acadêmicos1ª edição

2ª edição

Alessandra R. dos SantosSilvaneide TavaresCristina Prestes

Coordenação Editorial Maria Lourdes F. G. Aires

Revisão Linguístico-Textual Ivan Cupertino Dutra

Revisão Didático-Editorial Ivan Cupertino Dutra

Gerente de Divisão de Material Impresso Katia Gomes da Silva

Revisão Digital Rogério Adriano Ferreira da Silva

Projeto Gráfi co Albânia Celi Morais de Brito LiraKatia Gomes da SilvaMárcio da Silva AraújoRogério Adriano Ferreira da SilvaVladimir Alencastro Feitosa

Ilustração Geuvar S. de Oliveira

Capas Rogério Adriano Ferreira da Silva

EQUIPE EADCON

Coordenador Editorial William Marlos da Costa

Assistentes de Edição Cristiane Marthendal de OliveiraJaqueline NascimentoLisiane Marcele dos SantosSilvia Milena BernsdorfThaisa Socher

Programação Visual e Diagramação Ana Lucia Ehler RodriguesBruna Maria CantadorDenise Pires PierinKátia Cristina Oliveira dos SantosSandro Niemicz

Créd

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Caro estudante,

Você está recebendo o material referente à disciplina de Estratégias e Técnicas da Ação Profi ssional II, cujo conteúdo está sistematizado em sete capítulos. No capítulo 1, estudaremos a inserção do Serviço Social nos processos de trabalho; no capítulo 2, a prática institucionalizada, as estra-tégias e as técnicas do fazer profi ssional; no capítulo 3, a relação da teoria com a prática e como isso é determinante no fazer profi ssional do assistente social; no capítulo 4, o cotidiano e a práxis profi ssional; no capítulo 5, a mediação e suas categorias: singularidade, universalidade e particularidade; no capítulo 6, a instrumentalidade como categoria no processo de trabalho do assistente social. Por fi m, no capítulo 7, discutiremos a abordagem em educação e as organizações populares.

Gostaria de convidá-lo a uma apreensão acerca das estratégias e técnicas da ação profi ssional, em que serão discutidos os instrumentos e as técnicas imprescindíveis ao fazer cotidiano do assistente social. Analisarei, ao longo dos capítulos, categorias fundamentais para a compreensão e a análise das instrumentalidades e mediações necessárias para viabilizar a construção de estratégias utilizadas no exercício do profi ssional de Serviço Social.

No decorrer deste material, discutirei a melhor forma de utilização desses instrumentais na atuação cotidiana do assistente social, dentro dos espaços sócio-ocupacionais em que esse profi ssional se insere.

Espero que você tenha um ótimo aproveitamento dos conteúdos distribuí-dos nos capítulos deste caderno, assim como uma excelente refl exão sobre categorias e instrumentais tão importantes para a formação e atuação do assistente social comprometido com as classes populares.

Desejo que você usufrua, com dedicação e apreço, de todo este material preparado com muito carinho para você. Lembre-se: o sucesso profi ssional e pessoal depende do conhecimento! Abraços.

Prof.a Cristina Prestes

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CAPÍTULO 1 • esTrATégiAs e TéCniCAs dA AçãO PrOfissiOnAL ii

UniTins • serviçO sOCiAL • 5º PerÍOdO 9

IntroduçãoO Serviço Social, desde seu surgimento e ao longo de sua consolidação

como profi ssão, sofreu diversas modifi cações. Inicialmente, atuava sob o prisma fi lantrópico da ajuda. Com a evolução das expressões da questão social e as mazelas acirradas com o sistema capitalista, a profi ssão necessitou de sistema-tizar seus conhecimentos, na perspectiva de compreender melhor a realidade social. Assim, o Serviço Social adquiriu bagagem científi ca que permitiu galgar os degraus do profi ssionalismo e o seu fi rmamento como profi ssão especializada inscrita na divisão sócio-técnica do trabalho nas sociedades.

Segundo Souza (1982), as demandas sociais que vão se fazendo presentes ao longo da existência do Serviço Social vêm provocando contínuas modifi ca-ções na profi ssão.

O Serviço Social, antes da sua reformulação e renovação desencadeadas pelo Movimento de Reconceituação, atuava nos moldes do Serviço Social europeu e americano. Tinha como fi nalidade corrigir as disfunções sociais ou desajustamentos individuais, ou seja, instruir a população e educá-la para se adequar melhor ao trabalho na sociedade capitalista.

Na contemporaneidade, de acordo com Guerra (2000), é fundamental para o Serviço Social analisar e entender o conjunto das condições sócio-históricas em que se desenvolve desde sua gênese. É preciso saber como foram surgindo os espaços sócio-ocupacionais de sua atuação, as formas e metodologias de qualifi cação de seus profi ssionais, os projetos profi ssionais e também a corre-lação de forças das sociedades, fatores que enquadram a atuação do Serviço Social. Por esses motivos é que iremos discutir a categoria trabalho e a forma como o Serviço Social se insere nos diferentes espaços de atuação.

Para entender a inserção do Serviço Social nos processos de trabalho e conhecer os espaços sócio-ocupacionais em que atuam os assistentes sociais, é necessário que você tenha compreendido a forma de inserção do Serviço Social no processo produtivo e sua consolidação enquanto mão-de-obra especializada. Esses apontamentos foram estudados no capítulo 5 da disciplina de Introdução ao Serviço Social, no primeiro período do curso. Em decorrência da implantação do capitalismo, do aparecimento de suas consequências sociais, do aumento das desigualdades e do crescimento da pobreza, foram surgindo muitas áreas que demandam a intervenção profi ssional do assistente social.

Serviço Social e sua inserção nos processos de trabalho 1

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10 5º PerÍOdO • serviçO sOCiAL • UniTins

1.1 Categoria trabalho e os conflitos sociais

A categoria trabalho possui diversas definições. Vamos, então, relembrar o que é trabalho? Segundo Iamamoto (1998), é fundamental para o Serviço Social compreender a categoria trabalho na sociedade contemporânea. Desde os primórdios, o homem desenvolve trabalho a fim de garantir sua sobrevivência. Para satisfazer as suas necessidades, é necessário que os seres humanos trans-formem a natureza, o homem modifica algo ou a natureza, aperfeiçoa instru-mentos e planeja uma atividade para construir algo útil que atenda prontamente suas necessidades físicas e materiais.

Segundo Guerra (2000), o homem, logo após a satisfação das necessidades materiais imediatas, busca novas necessidades e precisa saciá-las. A partir disso, cria modos e novos meios (instrumentos e técnicas) para realizar o trabalho, que fazem com que os homens adquiram conhecimentos. Assim, o homem não só realiza por meio do trabalho atividades que culminam em objetos, mas também, em atividades críticas.

“No processo de trabalho a passagem do momento da pré-ideação (projeto) para a ação propriamente dita requer instrumentalidade. Requer a conver-são das coisas em meios para o alcance dos resultados. [...] É essa capaci-dade que, como instância de passagem, possibilita passar das abstrações da vontade para a concreção das finalidades” (GUERRA, 2000, p. 9).

O homem, ao longo do desenvolvimento das sociedades, foi aperfeiçoando o trabalho para satisfazer suas necessidades. Essas necessidades, por sua vez, também começaram a extrapolar do campo apenas material das satisfações imediatas, para a necessidade de acumulação dos objetos produzidos pelo trabalho.

O sistema capitalista tem como característica central a acumulação. É neces-sária, aos capitalistas, a produção dos bens em grande escala, e isso é conse-guido por meio da venda da força de trabalho humano e da exploração. Essa exploração fez surgir a questão social e suas expressões: a divisão entre classes, os antagonismos e os conflitos na sociedade.

“Essa contradição fundamental da sociedade capitalista – entre o trabalho coletivo e a apropriação privada da atividade, das condições e frutos do trabalho – está na origem do fato de que o desenvolvimento nesta socie-dade redunda, de um lado, em uma enorme possibilidade de o homem ter

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acesso à natureza, à cultura, à ciência [...]; porém, de outro lado, faz cres-cer a distância entre a concentração/acumulação de capital e a produção crescente da miséria” (IAMAMOTO, 1998, p. 27).

O Serviço Social é uma profissão que surge justamente dessa contradição gestada da necessidade para mediar os conflitos advindos da exploração capi-talista. Essa profissão vai aos poucos deixando de realizar ações caridosas e bondosas, e passa a executar atividades organizadas e sistematizadas, a fim de intervir nos problemas sociais.

Mas é necessário que você aprenda que o Serviço Social não evoluiu, como profissão, por si só. Foram necessários fatores externos para suscitar essa mudança. Um dos condicionantes primordiais para que a profissão se firmasse e se tornasse uma prática profissional foi a ampliação do Estado na regulação das relações sociais e também sua intervenção na sociedade. Dessa forma, o Estado passa de Estado mínimo (liberal) para Estado interventor que, sob influên cia keynesiana, busca a estabilidade social. Historicamente, a profissão de Serviço Social veio para colaborar com o Estado, atuando nas expressões de conflito entre capital versus trabalho.

Retomemos a discussão da categoria trabalho. Para produzir e reproduzir os meios de vida, os homens se relacionam, criam formas de estabelecer relações sociais e, pelo estabelecimento desses vínculos, constroem os meios necessários para difundir ideias, espalhando que é muito importante e necessário o acúmulo de objetos materiais. Essas ideias são absorvidas pela população, o que pos -sibilita o aumento do consumo e consequentemente, o aumento da produção e do lucro. A produção é realizada pela compra do trabalho humano.

“Assim é que o trabalhador trabalha sob o controle do capitalista a que pertence seu trabalho. [...] Ao capitalista e/ou a seus prepostos cabe, por-tanto, a função de direção e vigilância do trabalhador coletivo, seja garan-tindo o emprego racional dos meios de produção para evitar desperdícios, seja garantindo a maior intensidade possível de exploração da força de trabalho” (IAMAMOTO; CARVALHO, 1983, p. 40).

Segundo Iamamoto (1998), a produção social não trata somente da produção de objetos materiais, mas também de relação social entre pessoas, entre classes sociais que personificam determinadas categorias econômicas.

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As relações sociais engendradas pelo capital são responsáveis por essa exploração, que é mistificada, ou seja, mascarada, pois não está transparente para a sociedade, e os trabalhadores também não conseguem fazer esta leitura. Eles vendem sua força de trabalho, e o lucro dos bens mais produzidos fica nas mãos dos capitalistas. Esses capitalistas empregam valores muito maiores na venda e determinam o preço das mercadorias produzidas pelos trabalhadores. A diferença entre o valor da venda de mercadoria e o salário pago ao traba-lhador é chamado de mais-valia.

1.2 O Serviço Social e sua inserção como profissão no processo de trabalho

As relações construídas pelo capital culminam na exploração e nos conflitos. O Serviço Social se insere nos processos de trabalho como uma profissão que atua no aspecto coletivo. Isso quer dizer que o Serviço Social firma-se como uma especialização do trabalho coletivo, uma vez que o desenvolvimento das relações capital-trabalho exige profissionais qualificados e especializados no atendimento dos conflitos desencadeados pelo processo de trabalho, que visa ao lucro e à expansão das classes sociais: proletariado e burguesia industrial.

Essas modificações e transformações constituídas no processo de trabalho geraram, segundo Iamamoto (1998), as “expressões da questão social”. Tais expressões se apresentam no cotidiano da vida social e exigem respostas por parte da sociedade e do Estado. O Serviço Social justifica a sua existência inserindo-se nos espaços institucionais públicos e privados, para atuar nestas expressões da questão social. Sendo assim, o assistente social se configura como um trabalhador que vende sua força de trabalho especializado a serviço do Estado e do capital, intervindo para controlar as massas, apaziguar conflitos e amenizar as sequelas da exploração que afeta as condições de vida do conjunto dos trabalhadores.

“O Serviço Social no Brasil afirma-se como profissão, estritamente integra-do ao setor público em especial, face à progressiva ampliação do controle no âmbito da ação do Estado junto à sociedade civil. Vincula-se, também, a organizações patronais privadas, de caráter empresarial, dedicadas às atividades produtivas propriamente ditas à prestação de serviços sociais à população. A profissão se consolida, então, como parte integrante do apa-rato estatal e de empresas privadas, e o profissional, como um assalariado a serviço das mesmas” (IAMAMOTO; CARVALHO, 1983, p. 79-80).

Nessa perspectiva, o enraizamento da profissão na sociedade está intrinse-camente ligado ao desenvolvimento do sistema capitalista, ao engendramento

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das relações sociais de exploração, do avanço das relações e dos processos de trabalho assalariado, bem como à ampliação das funções do Estado e imple-mentação de políticas sociais.

O Serviço Social se insere nos processos de trabalho como um trabalho social, interferindo nas relações sociais desenvolvidas na sociedade, como uma profissão que tem uma utilidade social.

Vamos entender melhor esse processo de inserção do Serviço Social no processo de trabalho, participante do processo de produção e redistribuição de riqueza. Por exemplo: quando trabalha em uma empresa privada, cuja visão é capitalista, o assistente social exerce uma função cujo fim é colaborar para o aumento da produção, uma vez que irá atuar junto aos trabalhadores com políticas sociais para que cumpram melhor suas funções de forma a aumentar o lucro da empresa.

“O Serviço Social é socialmente necessário porque ele atua sobre questões que dizem respeito à sobrevivência social e material dos setores majori-tários da população trabalhadora. [...] Então, não resta dúvida de que o Serviço Social tem um papel no processo de reprodução material e social da força de trabalho, entendendo o processo de reprodução como o movi-mento da produção na sua continuidade” (IAMAMOTO, 1998, p. 67).

Quando esse mesmo profissional de Serviço Social trabalha em espaço público, atua junto à distribuição de mais-valia, uma vez que distribui a riqueza coletada por meio de impostos. O Estado, via fundo público, por necessidade de legitimação e para reprodução da força de trabalho, implementa as políticas públicas sob a forma de prestação de serviços, desenvolvendo programas e projetos que assimilam a mão-de-obra do assistente social.

Então podemos notar que o Serviço Social se insere nos processos de trabalho da sociedade, a priori, como uma profissão que detém um trabalho especiali-zado, que se traduz e se apresenta à sociedade como forma de serviços pres-tados. Esse profissional se especializa para intervir na produção e reprodução da força de trabalho servindo de mediador para a classe burguesa. Tem o obje-tivo de mediar essas relações e abrandar as mazelas produzidas em relação ao conjunto dos trabalhadores pelo capital.

Ao longo de sua trajetória histórica, o Serviço Social passou por transforma-ções, e o assistente social inseriu-se nos processos de trabalho não só para inter-ferir nas relações capital-trabalho, mas também com um objetivo social. Nesse

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sentido, produz conhecimentos e valores éticos, desperta criticidade, desvela a exploração com o objetivo de fortalecer a classe trabalhadora na luta pelas conquistas de direitos sociais, visando à melhoria da qualidade de vida das classes subalternizadas da sociedade.

1.3 O Serviço Social e os espaços sócio-ocupacionais de atuação profissional

Após o Movimento de Reconceituação e o encontro do Serviço Social com a teoria marxista, a profissão procura romper com as bases teórico-metodoló-gicas fundamentadas no positivismo e ganhar terreno na apreensão de uma mudança de cunho estrutural. Dessa forma, reestrutura sua formação e sua atuação, voltando a atenção para os movimentos de classes, para o Estado e as relações que esses segmentos reproduzem. Apreender melhor o engendra-mento das relações na sociedade e romper com a visão positivista, endógena e focalista, a partir do encontro com o marxismo, tornou-se o foco do Serviço Social. Portanto a profissão sofreu profundas mudanças em seu interior e passou a ter um processo de trabalho bem particular, pois o assistente social é um trabalhador assalariado e inserido nas relações da sociedade capitalista, como mercadoria e força de trabalho.

Mediante essas mudanças e percepções apreendidas pelo Serviço Social, a profissão começa a buscar mais competência no fazer profissional. Para tal, passou a buscar atualização teórica e metodológica e habilidades específicas para responder às demandas impostas pelo capital, bem como, para se engajar mais efetivamente na luta pelos direitos sociais da classe trabalhadora.

É interessante ressaltar que, na década de 80, no auge do Movimento de Reconceituação, o Serviço Social toma novo direcionamento profissional, mais crítico em relação à contradição capitalista. Nesse período, chegou-se ao extremo revolucionário de alguns negarem os espaços públicos de atuação por acreditarem que estariam somente legitimando a exploração e submissão capi-talista ao aparelho estatal.

Depois, com a percepção do movimento dialético nas sociedades capita-listas e a análise da relação capital-trabalho, o Serviço Social se insere na esfera pública e ganha terreno em diversos espaços sócio-ocupacionais. Assim, objetiva possibilitar à população o acesso aos direitos sociais adquiridos por meio das lutas de classes e dos movimentos sociais, materializados em serviços sociais.

Nesse sentido, o assistente social, no âmbito da reprodução social, maneja recursos destinados à melhoria das condições de vida da população e objetiva a efetivação dos direitos sociais.

Segundo Silva (2005), os espaços sócio-ocupacionais em que o Serviço Social contemporâneo atua são: empresas, hospitais, creches, postos de saúde, pronto-so-

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corros, clínicas, construtoras, usinas sucro-alcooleiras, fóruns, entidades assisten-ciais, centros comunitários, escolas, universidades, bancos, ONGs, entre outros.

“No âmbito das ONG(s) – Organizações Não Governamentais, há um amplo potencial de ocupação para Assistentes Sociais nos mais diversos programas de combate à pobreza ou em torno de problemas como meio-ambiente e qua-lidade de vida, direitos humanos, cultura popular, movimentos sociais, gestão social, família, relações de gênero, habitação popular, prevenção de DST-AIDS, violência urbana, alternativas de geração de renda etc.” (SILVA, 2005, p. 7).

Vamos agora aprender que o exercício profissional do assistente social pode ocorrer em diversas áreas, como: saúde, assistência social, criança, adolescente, empresas, justiça, educação, previdência, habitação, recursos humanos, terceira idade, área ambiental, rural e outras.

“O assistente social atua no âmbito dos serviços sociais em geral, desempe-nhando funções de: direção, gerenciamento, chefia, supervisão, assessoria, consultoria, pesquisa, docência, planejamento, gestão de banco de dados em políticas e serviços sociais, monitoramento de convênios e prestação de servi-ços com atendimento direto a usuários” (SILVA, 2005, p. 7).

Essas áreas de atuação estão intrinsecamente ligadas às instituições e a espaços sócio-ocupacionais, determinando as funções que o assistente social pode exercer no âmbito público e privado. Vale ressaltar que muitos profissionais, equivocadamente, ao assumirem cargos de gerência, docência, entre outros, consideram não estar no exercício profissional de Serviço Social, por pensaram, erroneamente, que o fazer estaria limitado aos trabalhos de ponta, ligados dire-tamente aos usuários. É importante perceber que o fazer profissional, tanto de quem atua diretamente com os usuários, como de quem atua na docência, no planejamento, na gerência e assim por diante, é atuação do assistente social. Isso nos leva a afirmar que o campo de trabalho é vasto, diversificado, e cabe aos profissionais ocupá-lo e ampliá-lo, conforme a área de interesse.

Concluímos nosso capítulo fazendo a seguinte reflexão: o serviço social é uma profissão que possui seu espaço sócio-ocupacional e que surgiu da





contradição capital versus trabalho, para atuar nas mazelas sociais advindas do acirramento do sistema capitalista. Como os problemas sociais se eviden-ciam a cada dia, os assistentes sociais são cada vez mais solicitados para atuar em diferentes áreas.

No próximo capítulo, você irá aprender como o Serviço Social desenvolve a prática institucionalizada nos processos de trabalho do assistente social, e como as instituições são utilizadas enquanto aparelhos ideológicos do Estado com função de assegurar a reprodução das relações sociais. Você compreenderá que o assistente social trabalha inserido em instituições estatais, órgãos buro-cratizados, em que o usuário dos serviços ou das políticas públicas precisa se encaixar nos critérios e nas normas de atendimento das políticas implementadas e oferecidas por essas instituições. Verá também a necessidade de se fazer uma leitura desse contexto a fim de formular e programar estratégias e técnicas para viabilizar os direitos dos usuários dos serviços sociais.

Referências

GUERRA, Y. A Instrumentalidade do Serviço Social. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2000.

IAMAMOTO, M. V. O serviço social na contemporaneidade: trabalho e formação profissional. 5. ed. São Paulo: Cortez, 1998.

______; CARVALHO, R. Relações sociais e Serviço Social no Brasil: esboço de uma interpretação histórico-metodológica. 2. ed. São Paulo: Cortez, 1983.

SILVA, A. A. da. A profissão de assistente social. São Paulo: PUC, 2005.

SOUZA, M. L. de. Serviço Social e instituição: a questão da participação. São Paulo: Cortez, 1982.

Anotações

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A prática institucionalizada, as estratégias e as técnicas do fazer prof issional 2

Introdução

Para iniciarmos o diálogo sobre as estratégias e técnicas utilizadas pelo assistente social no seu fazer profi ssional, é fundamental retornarmos a alguns conceitos apresentados em outros capítulos.

O primeiro deles se refere ao processo histórico da profi ssão, entendendo que as estratégias utilizadas pelo profi ssional são empregadas devido a um mover histórico. As técnicas utilizadas no exercício da profi ssão não se disso-ciam das características contemporâneas do Serviço Social.

O segundo é referente ao conceito de práxis como ação refl etida. A prática profi ssional e, por consequência, a utilização de estratégias e técnicas, dá-se em um processo de refl exão, ou seja, toda intervenção do profi ssional de Serviço Social deve ser fundamentada e pautada por objetivos e intencionalidade.

Outro conceito relevante é a percepção da natureza dos espaços ocupados pelo assistente social. Espaços esses, em sua maioria, de natureza pública (serviços de saúde, assistência social, previdência social, habitação), reforçando o caráter de intervenção institucionalizada. As estratégias e técnicas são utilizadas em um ambiente institucional e sua aplicação deve considerar as características da insti-tuição empregadora, não havendo, portanto, uma receita rígida para utilização.

Se, por um lado, o exercício profi ssional do Serviço Social é instituciona-lizado, por outro, deve estar vinculado ao projeto hegemônico da profi ssão (projeto ético-político) de transformação da sociedade, efetivação dos direitos sociais, trabalho em prol da melhoria da qualidade de vida da população.

Contudo quero que você apreenda o que é instituição na defi nição de alguns autores de relevância na área social e que consiga, assim, perceber a contra-dição do fazer profi ssional do assistente social nesses espaços.

Para conhecer a instituição como um espaço em que o assistente social desen-volve sua prática e compreender a aplicação de conhecimentos e a utilização de técnicas e estratégias no processo de trabalho em Serviço Social, é necessário que você tenha entendido a inserção do Serviço Social nos processos de trabalho bem como os espaços sócio-ocupacionais em que atuam os assistentes sociais. Com esse conteúdo, que foi trabalhado no capítulo 1 deste caderno, você terá melhores condições de apreender a complexidade dos espaços sócio-ocupacionais

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da profissão, os entraves que existem no cotidiano profissional, bem como o fazer profissional nos espaços institucionalizados, temas do presente capítulo.

2.1 O que são as instituições

Serra (1983) nos ensina que “instituição é parte de uma estrutura social que repassa uma ideologia dominante, é um mecanismo de controle social, reproduz valores, é a garantia de um sistema vigente, ela é código, ela é lei, ela é norma.” Logo a instituição é uma instância social orientada para a preservação dos valores instituídos.

“Mesmo quando privadas, as instituições são reconhecidas pelo poder pú-blico, ou recusadas por ele. Elas se organizam como aparelhos das classes dominantes para desenvolver e consolidar o consenso social necessário à sua hegemonia e direção sobre os processos sociais. As classes dominan-tes necessitam do consentimento das classes dominadas para exercer sua hegemonia” (FALEIROS, 1985, p. 32).

Para Faleiros (1985), “instituições são organizações específicas de políticas sociais, embora se apresentem como organismos autônomos e estruturadas em torno de normas e objetivos manifestos”. Elas ocupam um espaço político nos meandros das relações entre Estado e Sociedade Civil. Fazem parte da rede, do tecido social lançado pelas classes dominantes para amealhar o conjunto da sociedade.

Segundo Serra (1983), “as instituições são aparelhos ideológicos do Estado com função de assegurar a reprodução das relações sociais.” E, de acordo com Faleiros (1985), “as instituições se utilizam de uma face humanista para despertar o consentimento da população, bem como moldar, educar e submeter a população aos interesses hegemônicos”.

Portanto as instituições, conforme autores da área social, são aparelhos ideológicos que servem aos interesses do Estado e do capital para submeter a classe trabalhadora à dominação ideológica e material. Para tal, utiliza-se de políticas sociais para obter o consentimento, a legitimação diante da população. Sendo assim, como se dá o fazer profissional do assistente social nesses espaços legitimadores? Veremos adiante!

2.2 O Serviço Social e a prática institucionalizada

Você percebeu, pelas definições dos autores, que não podemos separar insti-tuição de Estado, uma vez que há um consenso entre esses dois elementos. E é

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justamente dentro dessas instituições que ocorre a prática institucionalizada do Serviço Social. As instituições são espaços de propagação de normas sociais e de disseminação de valores sociais e morais, são órgãos em que se cumprem funções no sentido de responder a problemas ou demandas impostas pela sociedade.

O Estado cria as instituições como aparelhos funcionais para atender as necessidades da sociedade na perspectiva do coletivo.

É necessário que o assistente social conheça a instituição em que está inse-rido como profissional, suas normas e critérios de trabalho. Daí, poderá, então, realizar a prática ou o exercício profissional, utilizando meios estratégicos e técnicos para viabilizar os direitos sociais.

Como as instituições são normalmente elementos ou aparelhos de controle da população, para os assistentes sociais é imprescindível a clareza da necessi-dade de montar estratégias criativas e propositivas para a tomada de decisões, analisando as alternativas que possam ser implementadas na superação das demandas dos usuários das instituições.

O assistente social efetua sua atividade mediante uma autonomia relativa. Isso significa que o profissional de Serviço Social (assistente social) decide os meios como realizar a atividade, os instrumentos técnico-operativos e as estraté-gias a serem implementadas. Porém depende do aval das estruturas ou das insti-tuições em que trabalha para a execução do seu trabalho: se o assistente social constrói um projeto, esse projeto só pode ser realizado se a instituição aprovar e destinar recursos financeiros ou verbas para sua execução.

Portanto o assistente social atua nas políticas públicas, mas na maioria das vezes, subordinado às chefias das instituições. Dessa forma, o assistente social, segundo Faleiros (1985), deve criar formas horizontais de comunicação com o usuário, informá-lo sobre o que sabe a respeito daquela política, se essa política é possível de ser efetivada ou não, socializando informações para que a classe trabalhadora articule resoluções de seu interesse. Para manter os usuá-rios informados e participantes do processo de decisão nas políticas sociais, é necessária a criação de formas de comunicação em que haja uma horizontali-dade no falar e em que o informar seja tomado como uma tarefa política para colocar a população a par daquilo que o assistente social sabe e faz, pois, no processo de comunicação, há um confronto de saberes que são diferentes, que servem a políticas diferentes e que estão em relação com interesses contradi-tórios. Esse informar implica a mudança das relações de força do saber para que a população tome conhecimento das políticas institucionais de forma clara, simples e articulada com seus interesses, pois nas relações de força estão os limites para a sua mudança (FALEIROS, 1985, p. 113).

O assistente social trabalha, muitas vezes (ou na maioria das vezes), inse-rido em instituições estatais e órgãos burocratizados, em que o usuário dos serviços ou das políticas públicas precisa se encaixar nos critérios e nas normas

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de atendimento das políticas implementadas e oferecidas por essas instituições. Esses critérios normalmente exigem um arsenal de papéis que podem consti-tuir, na maioria das vezes, um conjunto de medidas burocrático-administrativas que são um entrave ao exercício profissional. O usuário apresenta demandas urgentes, que precisam ser sanadas rapidamente, independentemente de formu-lários e laudos que demoram a ser confeccionados.

Faz-se necessário que sejam decifrados esses entraves institucionais, bem como a ampliação na seletividade dos atendimentos que as instituições impõem ao trabalho e à atuação do assistente social, pois o mesmo é colocado em situações contraditórias: prima pela universalidade do acesso aos bens, aos serviços e às políticas e é colocado diante da seletividade de usuário no exer-cício profissional nas instituições em que, normalmente, trabalha-se com o mínimo de recurso, para o máximo de beneficiados.

Diante da complexidade dos problemas sociais que hoje se apresentam ao assistente social, é fundamental o conhecimento de instituições que implementam políticas em áreas, como: saúde, assistência, educação, habitação, agricultura, meio ambiente, justiça etc. Conhecendo as instituições, é possível entender seu funcionamento. Além disso, deve ter ciência que a demanda por esses serviços vem crescendo, em função do aumento da miséria e do empobrecimento das camadas baixas da sociedade, bem como da crise fiscal e financeira do nosso país, que propicia a redução das verbas e dos recursos destinados às instituições prestadoras de serviços públicos. A conclusão desse raciocínio está na citação a seguir, quando Iamamoto (1998, p. 163) considera que

Daí resulta um receituário de medidas assentado na crítica dos desvios institucionais da implementação das políticas de assis-tência pública, isto é, se a assistência fosse tratada de forma “satisfatória” pelo Estado por meio de uma gestão racional e eficiente de verbas, poder-se-ia dar conta imediatamente da admi-nistração da miséria.

O assistente social deve ter compromisso com a tarefa de desvendar o mundo contemporâneo, descobrindo como as políticas sociais são implemen-tadas, como funcionam as instituições que as viabilizam, e como se insere a prática ou o exercício profissional do Serviço Social nestas instituições, buscando construir práticas que beneficiem os usuários de seu serviço, primando por uma transparência na socialização de informações para os mesmos, zelando por um trabalho de qualidade pautado no projeto ético-político da profissão, na defesa da universalidade dos serviços públicos, voltando o seu exercício profissional para o compromisso com os interesses coletivos da população usuária.

As estratégias e técnicas variam conforme o ambiente institucional. Cada espaço sócio-ocupacional do assistente social possui características e possibili-dades de intervenção peculiares. As políticas sociais públicas (assistência social, saúde, educação, previdência social, habitação, segurança pública, entre outras)

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são espaços em que os profissionais mais atuam e onde podem empregar estra-tégias democráticas previstas em leis específicas – como os conselhos gestores, as conferências descentralizadas e participativas, a aplicação transparente de recursos por meio de fundos.

Mas para além dos direitos previstos em lei, a atuação profissional deve propor a superação ou simplesmente a minimização da burocracia no acesso aos serviços – filas, adiamento de pedidos, falhas na comunicação, falta de prestação de contas, ausência de explicações plausíveis.

O silêncio diante de ações autoritárias é característica muitas vezes frequente no cotidiano dos usuários. Nessa situação, por exemplo, com o menor desgaste possível, o profissional poderia estimular a construção de uma resposta cons-ciente por parte do próprio usuário, contribuindo com sua capacidade de auto-nomia, garantindo, em longo prazo, o fortalecimento das iniciativas oriundas do saber popular.

Cabe a cada assistente social utilizar sua criatividade para, por exemplo, garantir, do planejamento à execução, a participação dos usuários nos projetos sociais, ou mesmo, mantê-los informados de seus direitos, sem, contudo, agredir aos princípios e interesses da instituição que o contratou.

Conforme Iamamoto (2005), o assistente social possui uma relativa auto-nomia: é contratado por uma classe, a burguesa e atende aos interesses de outra, a trabalhadora. Nesse contexto, o desempenho profissional deve, por um lado, garantir a reprodução de sua força de trabalho e, por outro, legitimar os interesses da classe trabalhadora.

Iamamoto fundamenta a utilização de estratégias e técnicas pelos profissio-nais de Serviço Social:

[...] as alternativas não saem de uma suposta “cartola mágica” do assistente social; as possibilidades estão dadas na realidade, mas não são automaticamente transformadas em alternativas profissionais. Cabe aos profissionais apropriarem-se dessas possi-bilidades e, como sujeitos, desenvolvê-las transformando-as em projetos e frentes de trabalho (IAMAMOTO, 2005, p. 21).

Pelo viés propositivo, em uma perspectiva de fortalecer cada vez mais a identidade profissional articulada a um projeto de classe, as estratégias e técnicas no desempenho do trabalho profissional devem garantir materialidade aos interesses da classe trabalhadora, promovendo a concretização de direitos sociais e humanos.

Como vimos, não há receitas para a atuação profissional, cabe ao assistente social conhecer as estratégias e técnicas que podem ser utilizadas no exercício da profissão. A seguir, exemplos de estratégias e técnicas.

Estratégias• : explanação dialogada, realização de debates, trabalhos em grupos visando à politização/emancipação; planejamento participativo.

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São ações com um fim político, que visam a contribuir para a reflexão e efetivação de direitos. Esses são mecanismos utilizados para atuar tanto junto aos usuários como às instituições, a fim de efetivar o projeto ético-político profissional.

Técnicas• : entrevistas; visitas domiciliares; aplicação de questionários; jogos interativos; dinâmicas grupais; utilização de músicas, poemas, teatro, fantoches; apresentação em data-show; leituras coletivas de textos; produção de painéis temáticos. São essas as ferramentas que o assistente social utiliza no fazer profissional. Ressalta-se que é neces-sário haver inter-relação entre as estratégias e as técnicas para que as ações não fiquem limitadas ao fazer burocrático e ao imediatismo.

Em resumo, esses são alguns instrumentais técnico-operativos que podem ser utilizados pelo assistente social, relembrando que essas estratégias e técnicas devem ser fundamentadas no arsenal teórico-metodológico de cada profissional (conhecimento, habilidades, valores e herança cultural), bem como nas caracte-rísticas e no perfil do público atendido.

2.3 O avanço prof issional na utilização das estratégias e técnicas prof issionais

Inicialmente, as estratégias e técnicas utilizadas pelo assistente social favo-reciam seu contratante, trazendo certo conformismo social e amenização de conflitos. O assistente social era responsável por atividades que demandavam contato com a classe economicamente vulnerável, como a entrega de auxílios governamentais em meio a situações de extrema pobreza.

Foi somente a partir da década de 80 que o Serviço Social adquiriu, como principal característica, a opção por um projeto profissional vinculado à defesa intransigente dos direitos humanos da classe trabalhadora.

Esse direcionamento, por um projeto aliado à classe trabalhadora, fez com que as estratégias e técnicas do profissional tivessem a intenção de reforçar a luta por uma nova ordem societária, sem dominação nem exploração de classe.

Na contemporaneidade, a maior parte dos assistentes sociais opta por uma identidade profissional aliada à camada mais pobre da sociedade. No bojo dessa identidade, o processo de trabalho se gesta como resposta consciente aos conflitos de classe. A elaboração e execução de projetos sociais, a concessão de benefícios, a realização de reuniões, entrevistas e atividades grupais, por exemplo, são pautadas pela concretização de direitos humanos, sob a lógica de empoderamento e participação da classe trabalhadora.

Igualmente, o caráter assistencialista e a visão clientelista são substituídos pela ampliação e consolidação da cidadania e dos direitos sociais, sendo papel do assistente social facilitar aos usuários o acesso a informações, políticas, planos, programas e projetos sociais.

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“O desafio do profissional consiste justamente na reorientação de seu co-tidiano de acordo com a correlação de forças existentes, para facilitar o acesso da população ao saber, aos recursos disponíveis e ao poder de decisão [...] o acesso aos recursos facilita uma reapropriação dos exceden-tes retirados da população e o acesso ao poder produz efeitos políticos de auto-organização” (FALEIROS, 2001, p. 55, grifo do autor).

Nessa perspectiva de atrelamento aos interesses dos usuários, não se pode perder de vista a relação contratual do profissional, no sentido de compreender que essa defesa de direitos se dá no âmbito de instituições que seguem o modelo de produção e reprodução vigente no sistema capitalista. É importante observar que esse modelo nem sempre é aberto aos anseios da classe subalterna.

Nesse contexto, o desempenho profissional exige estratégias e técnicas capazes de empreender a mediação entre instituição empregadora e usuário/destinatário dos serviços profissionais.

No desempenho das atividades profissionais, o assistente social deve informar os direitos dos usuários, apontando os caminhos para melhoria da qualidade de vida. Além disso, é também de sua responsabilidade a ampliação da partici-pação dos usuários nos processos decisórios e na aplicação de recursos, o que implica a garantia de espaços em que a população poderá ser ouvida em seus questionamentos e solicitações.

Em suma, a partir da consolidação histórica da profissão, o profissional de Serviço Social utiliza estratégias e técnicas para a garantia de direitos à classe trabalhadora.

Como mencionado anteriormente, a práxis representa a realização de ativi-dades a partir de reflexão prévia, dentro de uma lógica de racionalidade e intencionalidade. A partir desse pressuposto, convém registrar que toda inter-venção do assistente social deve ultrapassar a prática pela prática e materia-lizar os objetivos profissionais voltados para a autonomia e emancipação dos sujeitos sociais.

Com respaldo teórico, toda técnica e estratégia encontram sua importância e sentido no ambiente institucional. Um exemplo de aplicação de estratégia é propor que as decisões institucionais considerem os anseios da população usuária. Além de configurar um princípio da Constituição Federal, essa estra-tégia é também uma forma inovadora de gestão.

Uma técnica também ilustrativa é a tomada de decisões em grupos mistos, reuniões em que estejam presentes representantes da instituição e dos usuários,

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considerando, portanto, o conjunto de seus interesses, sem ferir o princípio ético de radicalização da democracia, por exemplo.

Contudo tais ilustrações de estratégia e técnica representam a instrumenta-lidade no desempenho profissional. O assistente social utiliza sua linguagem e conhecimento teórico para garantir materialidade aos objetivos profissionais de alargamento da participação dos usuários, efetivação de direitos sociais, ampliação da cidadania e, sobretudo, melhoria nas condições de vida, sem, contudo, agredir os objetivos da instituição que o emprega.

Para concluir nosso capítulo, é importante frisar que a prática profissional do assistente social se dá em ambientes institucionalizados, sejam eles públicos ou privados, e sofre pressões e influências diretas e indiretas no cotidiano profis-sional. Frequentemente, os interesses do profissional se chocam com os da insti-tuição. Nessa situação, é necessário o conhecimento, o domínio das técnicas e das estratégias no processo de trabalho em Serviço Social para uma melhor efetividade da prática nesses espaços contraditórios.

No próximo capítulo, você aprenderá a importância de não dissociar a teoria da prática no exercício profissional. Além disso, você compreenderá a necessidade de ultrapassar a imediaticidade do cotidiano profissional.

Referências

FALEIROS, V. P. de. Saber profissional e poder institucional. São Paulo: Cortez, 1985.

______. ______. 6. ed. São Paulo: Cortez, 2001.


______. O serviço social na contemporaneidade: trabalho e formação profis-sional. 9. ed. São Paulo: Cortez, 2005.

SERRA, R. M. S. A prática institucionalizada do Serviço Social: determinações e possibilidades. 2. ed. São Paulo: Cortez, 1983.

Anotações

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Relação teoria/prática e a atitude investigativa 3

Introdução

O desempenho do exercício profi ssional pede a utilização de estratégias e técnicas que estejam subsidiadas pela bagagem teórico-metodológica acumu-lada pelo acadêmico durante sua formação na universidade. É importante que essa formação inicial seja realimentada continuamente pela busca incessante de novos conhecimentos que venham a subsidiar a prática profi ssional.

O profi ssional de Serviço Social deve ser capaz de estabelecer objetivos e fi nalidades profi ssionais e, para tal exercício, é fundamental a relação teoria/prática. Uma vez conectados, esses dois elementos permitem uma mediação que resulta na construção de atividades que venham a criar respostas para as demandas impostas aos assistentes sociais.

Além de conectar a teoria com a prática, o profi ssional deve desenvolver a atitude investigativa que, antes, não pertencia ao fazer profi ssional do assis-tente social: foi somente após a década de 1970 que o Serviço Social se rees-truturou. Com o Movimento de Reconceituação, essa profi ssão tomou postura diferente ao pautar seu exercício profi ssional pelas bases teóricas do Marxismo Histórico-Dialético ou de Karl Marx, rompendo com a forma de atuação anterior, pautada em correntes Positivistas e Funcionalistas.

Após o encontro do Serviço Social com a teoria marxista, a profi ssão avançou largamente na questão da investigação e na percepção crítica da realidade. Ao romper com a perspectiva de atuação do Serviço Social tradicional, foi possível introduzir elementos diferentes no exercício da prática profi ssional, tais como a pesquisa e a investigação. Esses elementos foram discutidos, reforçados e implementados como estratégias necessárias para a análise e deciframento das complexas relações socioeconômicas emanadas das relações capital-trabalho.

Vejamos, adiante, dois determinantes para o melhor desempenho do exer-cício profi ssional: a relação da teoria com a prática e a atitude investigativa.

Para você compreender a importância da relação teoria e prática e da atitude investigativa no desempenho do exercício profi ssional, é preciso que você tenha conhecimento da bagagem teórico-metodológica do Serviço Social sobre o exercício e a prática profi ssional do assistente social. Esses conteúdos foram trabalhados no capítulo 6 da disciplina de Introdução ao Serviço Social, no 1º período. Esse conhecimento contribui para que você compreenda como utilizar

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a teoria na prática e como essa união de elementos ilumina e aprimora o fazer profissional e possibilita ao assistente social a produção de conhecimento cien-tífico sobre a realidade social. É importante também que você tenha compreendido os processos de trabalho do Serviço Social, já estudados no capítulo 2 deste caderno. Neste capítulo, discorremos sobre a prática institucionalizada e a relação teoria/prática. Uma vez que o assistente social exercerá a atitude inves-tigativa nas instituições em que estiver inserido, é preciso haver uma reflexão sobre a investigação das realidades sociais.

3.1 O Serviço Social e a relação teoria/prática

As dimensões do Serviço Social imprescindíveis para a junção da teoria com a prática são: a) referencial teórico, construído na formação acadê-mica, pautado no saber teórico-científico adquirido pelo acadêmico durante a formação, em construção permanente durante a vida profissional; b) dimensões técnico-operativas, que compreendem o conjunto de instrumentos de trabalho utilizados pelo assistente social para a execução do exercício profissional. Esses instrumentos são: reuniões, entrevistas, visitas domiciliares, laudos, pareceres, relatórios etc.; c) dimensão ético-política, que determina a escolha do assistente social, por se pautar em uma postura ética adotada em sua prática profissional; d) dimensão investigativa, que resulta na investigação da realidade, objetivando a compreensão da totalidade dos fatos, primando por romper com a imediatici-dade dos fenômenos e analisar as demandas impostas, buscando soluções para os problemas dos usuários do Serviço Social.

Todas essas dimensões engendradas viabilizam a prática profissional exer-cida de forma totalitária, caminhando para uma transformação que impacte em melhoria na qualidade dos serviços prestados pelo assistente social.

“O grande desafio na atualidade é, pois, transitar da bagagem teórica acu-mulada ao enraizamento da profissão na realidade, atribuindo, ao mesmo tempo, uma maior atenção às estratégias, táticas e técnicas do trabalho profissional, em função das particularidades dos temas que são objetos de estudo e ação do assistente social” (IAMAMOTO 1998, p. 52).

Ressalta-se que a teoria não é uma atitude contemplativa. Ao contrário, ela dirige o pensamento e o intelecto do assistente social no sentido de derrubar o interior do fenômeno, em uma perspectiva superadora e de transformação. O referencial teórico é o elemento que irá iluminar e subsidiar a ação do profis-sional de Serviço Social. A prática deve ser entendida e exercida como ação

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efetiva de transformação, superando o existente, buscando resultados concretos e materiais, como criação do profissional inscrito na divisão sócio-técnica do trabalho contemporâneo.

A teoria também ilumina uma prática ainda não existente, permite elaborar essa prática, permite o planejamento, atribui ao profissional conhecimentos e subsídios para desenvolver práticas embrionárias.

A prática se remete à práxis, que compreende as atividades práticas humanas; a teoria está ligada ao conjunto do saber humano, apreendido pelos homens. Essas dimensões estão relacionadas e são desenvolvidas nas relações sociais, retiradas e abstraídas da história humana. A relação teoria-prática cons-titui um processo de reflexão complexo e contínuo, podendo passar da teoria para a prática e da prática para a teoria. No entanto não se constitui de forma direta e imediata, pois é possível haver teoria sem prática e, normalmente, toda teoria se embasa na prática, o que se coaduna com o ensinamento de Vásquez (1990, p. 233-234):

[...] ao falar-se da prática como fundamento e finalidade da teoria, deve-se entender: a) que não se trata de uma relação direta e imediata, já que uma teoria pode surgir – e isso é bastante frequente na história da ciência – para satisfazer direta e imediatamente exigências teóricas, isto é, para resolver difi-culdades ou contradições de outra teoria; b) que, portanto, só em última instância e como parte de um processo histórico-social – não por meio de segmentos isolados e rigidamente paralelos a outros segmentos da prática – a teoria corresponde a necessi-dades práticas e tem sua fonte na prática.

A prática e a teoria implicam trabalhar o exercício profissional, permitindo a viabilidade de apontar, resgatar, trabalhar e corrigir as deficiências, entendendo os limites, recursos e possibilidades do assistente social. Com esse embasamento, o assistente social poderá socializar conteúdos, construir análises e estudos das situações, voltando seu objetivo para o preparo do seu papel, produzindo respostas às demandas que a realidade lhe apresenta.

Portanto a prática profissional do assistente social nunca pode estar desvin-culada da teoria, pois é a teoria que sustenta a prática. A prática embasada

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poderá dar origem a novas teorias, desde que se cultive a atitude investigativa no cotidiano profissional. Sobre a atitude investigativa veremos a seguir.

3.2 Atitude Investigativa e o Serviço Social

A investigação para o Serviço Social toma um caráter instrumental na medida em que foi incorporada à profissão após a reformulação e o posicionamento dos assistentes sociais frente ao Movimento de Reconceituação. Dessa forma, a investigação passa a fazer parte da formação acadêmica, durante o processo de aprendizagem teórico-metodológica, e do exercício profissional na divisão sócio-técnica do trabalho.

Segundo Battini (1994), a investigação tem caráter dual, pois está voltada ao exercício profissional e à produção de conhecimento, determinando uma distinção na relação sujeito-objeto. Cumpre a função de sujeito, quando a inves-tigação é um instrumento para a execução da prática do assistente social, e de objeto, quando utilizada pelo Serviço Social como produção de conhecimento.

Ainda segundo essa mesma autora, a prática possui duas vertentes de exer-cício: a da ação interventiva e a da ação investigativa.

Para utilizar o instrumental da investigação, é necessário que este tenha o suporte da unidade teoria-prática. O referencial teórico vai garantir que a inves-tigação seja utilizada para uma pesquisa cujo objetivo é conhecer a realidade social em sua totalidade e possibilitar o movimento pensamento/realidade. Essa mediação só é possível pela junção desses dois elementos, os quais iluminam a investigação.

Segundo Kameyama (1995), a teoria e a prática constituem, portanto, aspectos inseparáveis do conhecimento e devem ser consideradas na sua unidade, levando-se em conta que a teoria não só se nutre da prática social e histórica, como também representa uma força transformadora que indica na prática os caminhos da transformação.

A investigação, como instrumento para o exercício profissional, busca compreender a sociedade, apreender as relações sociais a fim de identificar os problemas impostos nas demandas apresentadas aos assistentes sociais. Para isso, exige-se um novo perfil profissional que esteja atento à dinamicidade da sociedade, que seja capaz de criar, propor e construir novos caminhos, conforme afirma Iamamoto (1998, p. 49):

Novo perfil que se busca construir é um profissional afinado com a análise dos processos sociais, tanto em suas dimensões macros-cópicas quanto em suas manifestações quotidianas; um profis-sional criativo inventivo, capaz de entender o “tempo presente, os homens presentes, a vida presente” e nela atuar, contribuindo, também, para moldar os rumos de sua história.

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Por meio da investigação é possível construir um diagnóstico, avaliar as situações e planejar as estratégias para a intervenção do assistente social. Dessa forma, podemos dizer que a atitude investigativa está intrinsecamente ligada à atitude interventiva.

Analisar a realidade por meio da investigação faz com que se quebrem os estereótipos de que a ação profissional do Serviço Social é pautada e centrada na imediaticidade, na superficialidade e no assistencialismo.

Para colocar em prática a atitude investigativa e mantê-la constantemente integrada ao exercício profissional, exige-se a unidade teoria-prática, que permite ao profissional questionar e criticar a realidade, construir e reconstruir o real. Utilizar essa leitura contribui para intervir na realidade social, construindo caminhos que levem a soluções para os problemas e as demandas impostos ao assistente social.

Segundo Battini (1994), para compreender uma situação e intervir nela com competência, os assistentes sociais precisam:

ter claro o referencial teórico que ilumina a leitura que fazem da reali-•dade (competência teórica para a reconstrução de conceitos); o assis-tente social escolhe essas referências segundo sua visão de mundo e se posiciona no jogo de forças da sociedade, junto com aqueles grupos que mais se aproximam da sua ideologia;

ter habilidades para atuar na sociedade usando instrumental técnico e •estratégias adequadas ao enfrentamento da questão social objeto da sua intervenção (competência técnica);

inscrever-se de modo crítico nas demandas sociais, ter consciência da •repercussão da sua intervenção na defesa de um projeto de sociedade (dimensão política). A pesquisa é a base para essa competência no sentido da consolidação da mudança com a adoção da atitude investi-gativa na intervenção profissional cotidiana, criando maiores possibili-dades de novas explicações.

Concluindo nosso capítulo, reafirmamos que a atitude investigativa é um instrumental ou uma categoria que permite desvelar a realidade, fazendo um aprofundamento nas análises das situações reais, desnudando-as, saindo do imediato para visualizar e apreender a totalidade dos fatos e construir estraté-gias para serem utilizadas no desempenho do trabalho. Para tal atitude, rela-cionar a teoria com a prática se faz imprescindível no cotidiano profissional do assistente social.

No próximo capítulo, você estudará a categoria Cotidiano. Compreenderá o significado do cotidiano em nossas vidas, percebendo as transformações oriundas da própria cotidianidade, visto que nela está inserida uma série de

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complexidades, contraditoriedades e ambiguidades. Pontuaremos de forma sucinta os elementos constitutivos da vida cotidiana. Apreender o cotidiano não é algo tão simplório como poderíamos pensar, tendo em vista que nele se desen-volvem as complexas relações sócio-políticas, econômicas e ideoculturais que envolvem a vida dos sujeitos sociais. Fazer isso significa ter uma atitude de consciência do ser homem total, em plena relação com a humanidade de seu tempo. No cotidiano, as fortes pressões para a alienação profissional podem ser ultrapassadas por meio da práxis.

Referências

BATTINI, Odaria. Atitude investigativa e formação profissional: a falsa dico-tomia. Serviço Social e Sociedade, São Paulo: Cortez, ano XV, n. 45, ago. 1994, p. 142-146.


KAMEYAMA, N. Concepção da teoria e metodologia. Caderno ABESS, São Paulo, n. 3, 1995.

VÁSQUEZ, A. S. Filosofia da práxis. 2. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1990.

Anotações

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Cotidiano e práxis prof issional 4Introdução

Discutir a temática da práxis profi ssional do assistente social requer uma breve refl exão sobre o signifi cado dessa profi ssão no cenário capitalista. O cenário atual traz mudanças de caráter econômico, sociocultural, político e ético-valorativo. Tais mudanças se dão no cotidiano de forma tão acelerada que a realidade de intervenção do assistente social tende a ser multifacetada.

A complexidade do cotidiano passou recentemente a ser alvo de discussões de pensadores e fi lósofos que se preocupam em compreender as transformações oriundas da própria cotidianidade, visto que nela está imbuída uma série de complexidades, contraditoriedades e ambiguidades.

Queremos levar você, estudante de Serviço Social, a uma compreensão de como se dá a práxis profi ssional do assistente social no cotidiano, seu palco de intervenção: esse é nosso objetivo maior com este capítulo.

Para compreender como se dá a categoria práxis no exercício profi ssional do assistente social, é importante que você olhe criticamente o cenário sócio-cul-tural contemporâneo. Para tal, é proveitoso recorrer à disciplina de Introdução ao Serviço Social, do 1º Período, especifi camente ao capítulo 4, que aborda a formação profi ssional diante das novas demandas. Isso contribuirá para você compreender que tanto as sociedades quanto a profi ssão de Serviço Social passam por aceleradas mudanças que afetam diretamente nosso cotidiano pessoal, social e profi ssional.

4.1 Vida cotidiana: algumas questões relevantes

“A vida de todos os dias e de todos os homens, é percebida e apresentada diversamente nas suas múltiplas cores e faces”, como assinalam Carvalho e Netto (2000, p. 14):

a vida dos gestos, relações e atividades rotineiras de todos •os dias;

um mundo de alienação;•

o espaço privado de cada um, rico em ambivalências, tragici-•dades, sonhos, ilusões;

um modo de existência social fi ctício/real, abstrato/concreto, •heterogêneo/homogêneo, fragmentário/hierárquico;

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o micromundo social que contém ameaças e é, portanto, •carente de controle e programação política e econômica;

um espaço de resistência e possibilidade transformadora.•

Diante do exposto, dá para se ter uma percepção de’ que discutir sobre o cotidiano não é fácil. E o nosso propósito, neste capítulo, é levar você a refletir sobre o cotidiano, espaço no qual o assistente social faz sua intervenção.

Abordar a vida cotidiana nos remete ao nosso fazer de todos os dias: acordar cedo, ir para o trabalho, para a escola, cuidar de criança, tomar café, escovar os dentes, almoçar, jantar, praticar um esporte, assistir à novela ou ao noticiário, dormir e acordar no dia seguinte e repetir tudo outra vez. Não significa só isto: é sonhar, ter esperança de dias melhores, viver angústias, ter medo, opressão, sentir solidão, mas também segurança.

É uma raridade encontrar uma pessoa que consiga romper com sua coti-dianidade. Que consiga sair da superficialidade em que o cotidiano a coloca; fazer isso significa suspender o cotidiano, ter uma atitude de consciência “do ser homem total, em plena relação com o humano e a humanidade de seu tempo” (CARVALHO; NETTO, 2000, p. 23).

A vida cotidiana não é homogênea. É espaço de heterogeneidade e hierar-quia. Seu caráter fundamental se configura em um conjunto de ações e relações heterogêneas que são revestidas de hierarquia. Essa não é rígida nem imutável, como diz Agnes Heller, “ela se altera seja em função das particularidades e dos interesses de cada indivíduo e nas diferentes etapas de sua vida” (CARVALHO; NETTO, 2000, p. 23).

No entanto a autora em questão diz que a heterogeneidade e a hierar-quia do cotidiano podem ser superadas pela homogeneização enquanto mediação necessária para suspender a cotidianidade. Segundo Heller citado por CARVALHO; NETTO, 2000, p. 27 “este processo de homogeneização só ocorre quando o indivíduo concentra toda sua energia e a utiliza em uma ativi-dade humana genérica que escolhe consciente e autonomamente”.

De acordo com Agnes Heller, existem quatro formas de suspensão da vida cotidiana, de passagem do meramente singular ao humano genérico. São elas: o trabalho, a arte, a ciência e a moral.

Tal suspensão implica uma saída do cotidiano e uma retomada a ele de forma revigorada. Implica uma apreensão da plenitude obtida por meio da cons-ciência e da possibilidade de transformação do cotidiano singular e coletivo.

Com base em Carvalho e Netto (2000, p. 33-35) apresentaremos agora algumas questões relevantes em nosso mundo concernente à vida cotidiana.

a) A revolução do pós-guerra se configura como uma retomada revolucio-naria passiva da classe dominante capitalista perante o contexto político mundial pós-29.

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Para uma melhor compreensão do significado da revolução passiva, eis aqui algumas de suas principais características:

a evolução de um capitalismo individualista e selvagem para •um capitalismo planificado, transnacional e monopolista;

a generalização e mundialização do assalariado;•

a forte expansão das funções do Estado, que assume o papel •de mediador entre capital e trabalho. O chamado Estado-Pre- vidência, que assume as funções de reprodução da força de trabalho (educação, saúde, assistência social etc.);

as relações de dominação e poder tomam uma forma corpo-•rativista, funcional, triangular (sindicato, Estado, burguesia monopolista) sendo o Estado o figurante mediador principal;

o enfraquecimento da classe trabalhadora como sujeito polí-•tico real;

a perda de visibilidade dos valores essenciais ao desenvolvi-•mento do homem enquanto ser singular e social, e com ele, a perda de referências para a transformação da sociedade etc. (CARVALHO; NETTO, 2000, p. 33-35).

A classe dominante, para continuar a dirigir e dominar, torna-se “revolu-cionária”: ela revoluciona suas próprias bases materiais e políticas, ofe-recendo às outras classes uma nova perspectiva. “A revolução passiva sugere os primeiros delineamentos de uma teoria da subalternidade social e política que excede o campo classista da exploração de classe e so-mente os países capitalistas desenvolvidos” (GLUCKSMANN; THERBORN citados por CARVALHO; NETTO, 2000, p. 32).

Diante desse contexto, a autora em questão ainda propõe a leitura dessa realidade de forma metaforizada. Ela diz o seguinte: “é como se todo um povo dormisse um sono profundo do qual não quer acordar” (CARVALHO; NETTO, 2000, p. 38). Ela prossegue propondo algumas hipóteses para explicar esse sono profundo: a existência de um individualismo exacerbado com um consequente egoísmo generalizado; certa passividade, produto de uma massificação e alienação generalizadas. A pouca visibilidade dos valores fundamentais à emergência do ser total explica igualmente a dificul-dade de sair desse sono profundo.

b) A modernização, o progresso e o fantástico desenvolvimento tecnológico: fazer uma abordagem dessa tríade uma faca de dois gumes: se, de um lado, o desenvolvimento tecnológico trouxe benefícios, o que é indiscutível,

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por outro, trouxe uma problemática que não pode passar despercebida em nenhuma discussão acerca do assunto. Por exemplo, a informática e a tele-mática introduzem uma vertiginosa alteração na vida societária.

“Basta lembrar algumas imagens de ficção: o indivíduo diante de vários botões de um computador, por meio do qual ele gera a sua vida, seus negó-cios, seus amores, ao mesmo tempo em que dispõe de todas as informações e deformações que a telemática lhe traz. Esse quadro parece reforçar a solidão e o isolamento que já atingem a maioria dos indivíduos nos países capitalistas avançados.” (CARVALHO; NETTO, 2000, p. 40)

c) A alienação contamina e sufoca a vida cotidiana: a alienação se configura enquanto ingrediente da vida cotidiana. Isso se dá tanto na objetivação do trabalho, que deixa de ser algo prazeroso, criador, atividade vital do homem, para se tornar um mero meio de subsistência, e na objetivação das relações sociais, que deixam de se apresentar “como históricas, conscientes, livres, igualitárias, afetivas, criadoras etc. [...] para se reduzirem a instru-mentos de dominação e opressão” (CARVALHO; NETTO, 2000, p. 41).

Nessa perspectiva, a vida cotidiana vai se tornando também o espaço da mediocridade. Nesse espaço, valores burgueses, como individua-lismo, neutralidade e competição, tendem a reforçar essa mediocridade que anula o papel crítico-transformador dos sujei tos sociais que não se motivam para participar das grandes decisões políticas, econômicas e culturais que permeiam a sociedade. Tudo isso nos leva a refletir sobre outros elementos.

1º O grande vazio: as atividades rotineiras, inclusive as laborais, que se manifestam na vida cotidiana, levam o sujeito a um grande vazio que se manifesta na ausência de esperança de uma possibilidade de transformação do mundo em direção a uma plena humanização. Esse vazio vem recheado de falta de esperança de realização de sonhos, de desejos e gera desespero, angústias, medos etc. Esse vazio é revestido de ambiguidades: existência/subsistência, material/espiritual, singular/coletivo, igual/diferente, indivíduo/cidadão etc.

2º Espaço e tempo: esses dois elementos também perpassam a discussão sobre o cotidiano. O tempo não pára, mas se apresenta de forma linear e repetitiva para o cotidiano. O passado histórico dos homens e do mundo é vivido também nesse cotidiano. Nada melhor do que a ilus-tração de um relógio para demonstrar que as outras dimensões do tempo

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se chocam no presente de forma cíclica, linear e repetitiva. Quanto ao espaço, principalmente no que concerne às cidades, as pessoas encontram-se confinadas em apartamentos e condomínios padronizados que as impedem de serem livres. De certa forma, o espaço deixa de representar segurança, liberdade, movimento... para se transformar em elemento de confinamento (CARVALHO; NETTO, 2000, p. 45).

3º A queda do pacto de complementaridade: esse elemento da vida coti-diana tem levado muitos ao isolamento e à solidão, tendo em vista que os valores de comprometimento, de lealdade, renúncia e doação têm se manifestado enquanto propagação de valores que não permitem a persistência de um pacto de complementaridade entre os pares. Isso vem reforçando o singular e o particular em detrimento do coletivo, do comunitário e do genérico.

4º O Estado-Previdência cunhou o usuário de serviços e de benefícios. O cidadão foi substituído progressivamente pelo usuário: o cidadão deixa de existir para se transformar em usuário. A palavra cidadão só se encontra em discursos políticos, mas, na prática, sequer existe. Sobre esse fato, Carvalho e Netto (2000, p. 48) enfatizam que “[...] no terceiro mundo, os cidadãos são chamados de ‘cidadãos de segunda classe’ porque não conquistaram os chamados direitos sociais”.

5º O sagrado e o espiritual no cotidiano: o espiritual perpassa o cotidiano como energia e força para viver. O espiritual é vivido no cotidiano como energia da vida, podendo se manifestar de forma contraditória: ora como uma força alienante, como o ópio da vida, representando um momento de fuga, ora como um processo de libertação em que a comunidade se configura enquanto elemento de apoio em uma caminhada coletiva.

A ausência de esperança nesse mundo louco que aí está exige a busca de algo que venha a preencher o vazio espiritual que perpassa a cotidianida-de das pessoas, e daí o sagrado e o espiritual serem um forte elemento no qual se busca um refúgio. Resta compreender que essa busca tanto pode libertar, quanto alienar ainda mais as pessoas.

Esses itens sucintamente colocados nos levaram a uma reflexão sobre o cotidiano.

Agora veremos como se dá a práxis profissional do Serviço Social no coti-diano, espaço por excelência do fazer do assistente social.

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4.2 Cotidiano e práxis prof issional

Primeiramente, vamos compreender o que vem a ser práxis. A categoria práxis em Marx pode ser entendida como prática articulada à teoria, como busca de compreensão mais consistente da atividade prática, como prática eivada de teoria. Dessa forma entende-se que a práxis se configura enquanto ação refletida, pensada. Toda vida social é essencialmente prática, diz Marx.

Esta discussão traz à tona a percepção de que a práxis não se restringe a uma atividade qualquer. Ela se configura em diversos níveis, dependendo do contexto em que se insere. Daí a ramificação em diversas práxis: entre elas desta-caremos a práxis criadora (práxis das práxis), embora existam outras formas, tais como: a práxis reiterativa, a práxis reflexiva e a práxis espontânea.

Entre as formas de práxis, pode-se afirmar que uma pode vir vinculada à outra, até porque o homem é um ser que se relaciona com os objetos que cria. Pode-se afirmar que a práxis criadora é a práxis determinante.

“Do ponto de vista da práxis humana, que se traduz na produção ou auto-criação do próprio homem, a práxis criadora é determinante, já que é exa-tamente ela que lhe permite enfrentar novas necessidades, novas situações” (VASQUEZ, 1977, p. 247). O homem é o ser que tem de estar inventando ou criando constantemente soluções.

Essa assertiva nos permite refletir que a práxis, apesar de ser essencialmente criadora, propõe um momento de trégua, visto que o homem não vive no perma-nente estado criador: ora ele tende a repetir as suas ações humanas, ora ele sente a necessidade de criar. No entanto a necessidade criadora é para ele “a primeira e mais vital necessidade humana” (VASQUEZ, 1977, p. 248).

A práxis é, portanto, a capacidade que tem o homem de criar, de recriar, de produzir, reproduzir, manipular e, sobretudo, transformar situações históricas. Exemplo disso foi a Revolução Russa que se configura historicamente “como práxis social criadora enquanto atividade material dos homens que transformam radicalmente a sociedade e produzem um regime social novo” (VASQUEZ, 1977, p. 251).

Outro exemplo interessante de práxis criadora é a tarefa do artista que dá uma nova forma material ao seu objeto de trabalho. Isso significa que a verdadeira criação supõe uma elevação da atividade da consciência e que sua materialização supõe uma íntima relação do interior com o exterior, do subjetivo com o objetivo.

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Ante o exposto, podemos concluir que a práxis é a ação pensada, refletida, e resulta nas ações humanas conscientes que dão respostas às necessidades do devir histórico.

4.2.1 Práxis profissional do assistente social e cotidiano

As transformações sociais e a complexificação das sociedades, o processo de desumanização em face do avanço tecnológico e do aprofundamento das desigualdades sociais, resultantes do desenvolvimento capitalista, indicam a exigência de uma tomada de posição cada vez mais clara e definida por parte do assistente social. Diante desta desumanização e aviltamento dos direitos civis, políticos e sociais, o assistente social não pode deixar de intervir e lutar por melhores condições de existência.

Diante disto, o que fazer? Como atender, de forma competente e compro-metida, as demandas que perpassam o nosso fazer profissional? A práxis profis-sional do assistente social se dá em um processo que elucida a questão da atitude interventiva. Nesse processo, ele se apropria de uma determinada “instrumen-talidade qual seja a de conhecer, explicar, propor e implementar iniciativas voltadas ao enfrentamento das desigualdades sociais, que são inerentes à cons-tituição da sociedade capitalista” (MOTA, 2003, p. 10).

O Serviço Social, por meio da práxis, faz a mediação entre instituição e usuários, e viabiliza bens e serviços.

O cotidiano, lócus por excelência, em que se dá à práxis profissional do assistente social, precisa ser desvelado. Isso implica o conhecimento da própria realidade, visto que é nela que estão presentes os processos sociais sobre os quais a profissão intervém. Em linhas gerais, isso significa apreender os processos societários em curso e os modos e meios pelos quais eles afetam o conjunto da vida social em cada realidade.

O cotidiano profissional necessita ser elucidado continuamente, pois nele refletem as transformações societárias dinâmicas. Para tal, os profissionais de Serviço Social precisam decodificar criticamente o contexto em que estão inseridos. De acordo com Mota (2003, p. 11), até mesmo o direcionamento que damos à profissão depende de que forma percebemos e intervimos na realidade:

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[...] as tendências da profissão dependem da realidade objetiva e da capacidade que tenhamos de decodificá-la criticamente, abrindo frentes de intervenção social e propondo iniciativas que incidam sobre os perversos mecanismos de reprodução das desi-gualdades sociais. Aqui estamos pensando nos processos que respondem por transformações na esfera do trabalho, da ação das classes sociais, do Estado, da cultura e da ideologia.

Essa assertiva traz à baila a rediscussão de que o cotidiano profissional do assistente social requer que este esteja munido de referenciais que vão desde os téorico-práticos e ético-políticos até a capacidade de desvelamento do real e do irreal da vida social e dos sujeitos que nela se inserem e, mais precisamente, dos usuários de seus serviços.

Nesse sentido, devido à amplitude da temática, abordaremos alguns pontos que devem ser relevados no cotidiano do assistente social, de acordo com Sousa:

a) o primeiro passo é reconhecer o projeto ético-político profissional, partindo da análise da realidade contemporânea e das contradições que se apresentam no contexto atual;

b) o segundo passo é torná-lo visível no cotidiano do trabalho, em que a defesa da universalidade, da liberdade, da democracia, da cidadania se torne componente essencial da atuação profissional;

c) o terceiro é não se amoldar ao mero fazer cotidiano, às práticas roti-neiras, repetitivas e imediatas, o que não significa negá-las. É saber conduzir essas ações, mas dentro de um projeto que leve em consi-deração as reais necessidades da população e as realidades conjun-turais. Para isso, o profissional precisa ter uma postura investigativa que lhe permita identificar os problemas, classificar as prioridades, visualizar os caminhos possíveis, estabelecer as alianças e conduzir o processo interventivo;

d) outro ponto importante é a participação e o envolvimento dos assistentes sociais em fóruns de discussão que envolvam direitos humanos, políticos e sociais;

e) outra questão é ter clareza de que o assistente social é formado como um generalista e de que vai trabalhar com sequelas da questão social. A inserção dos profissionais em áreas como saúde, judiciário, educação, assistência social, ONG e empresas requer um posterior aprofunda-mento nessa formação inicial, de acordo com a especificidade institu-cional em que se vai atuar;

f) outra indicação que apontamos é a identificação e o reconhecimento das demandas colocadas ao Serviço Social. Essas demandas podem se referir ao conjunto de situações que envolvem as necessidades

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pessoais e familiares, que, apesar de se apresentarem como questões individuais, referem-se às necessidades coletivas, como, por exemplo, a busca de serviços como saúde, assistência social etc. (SOUSA, 2002, p. 136-138).

Embora a autora enfatize esses pontos, enquanto algumas propostas para a práxis profissional do assistente social, é importante saber que não existem receitas, nem tampouco fórmulas mágicas que sirvam de modelo para a atuação do assistente social. Compete ao assistente social, no exercício de sua práxis, estar munido de instrumentalidade, conhecimento teórico, filosófico, metodoló-gico, ético-valorativo, técnico-operativo. Isso implica atitude investigativa, capa-cidade de discernimento, criatividade, dinamismo, ser propositivo e, sobretudo, ser um mediador.

Para concluir este capítulo, trazemos na íntegra um exemplo de como se dá, no cotidiano profissional, a relação práxis profissional e mediação. Vejamos:

Um assistente social que trabalha em um Hospital Público tem como uma das demandas institucionais correntes atender os fami-liares dos pacientes internados, e algumas de suas atribuições são: disponibilizar (dentro dos critérios da instituição) o acesso às visitas fora do horário estabelecido; triar os casos de fami-liares que necessitam de vale transporte para locomoção nos dias de visita e outras emergências; orientar a família quanto aos cuidados necessários para a recuperação do paciente no período pós-internação etc. (BRITES; SALES, 2000, p. 72).

A resposta do assistente social, frente a esta demanda, remete-nos nova-mente às autoras em questão, que partem do princípio de que isso seria recons-truir as mediações:

Conhecer a política institucional; desvendar as relações de poder presentes na instituição; analisar as relações de poder e saber do assistente social na interlocução com os demais profis-sionais (a tendência, em geral, é a existência de uma relação de subalternidade dos vários saberes profissionais frente ao saber médico, por se tratar de uma instituição de saúde); apreender como são estabelecidas as relações entre pacientes, familiares e profissionais; identificar as necessidades concretas dos pacientes e familiares em cada processo de saúde-doença (BRITES; SALES, 2000, p. 74).

Esse exemplo ilustra e corrobora a discussão de que o cotidiano profis-sional do assistente social se apresenta de uma forma tão complexa e inusitada que, para exercer uma práxis social transformadora que venha ao encontro das necessidades da população usuária dos seus serviços, o assistente social precisa estar munido de instrumentalidade. Essa instrumentalidade implica a capacidade de intervir com competência, habilidade e compromisso ético-político com as classes subalternizadas da sociedade.

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Concluímos nosso capítulo fazendo uma reflexão sobre aspectos do coti-diano profissional do assistente social. Devido a suas demandas imediatistas, o cotidiano tende a alienar o assistente social e a reduzir seu poder de criticidade e de reflexão, o que desencadeia a inefetividade das ações. É por isso que se fazem necessárias a sistematização e a reflexão sobre a prática profissional.

No próximo capítulo, trabalharemos a categoria Mediação em Serviço Social e sua relação com a forma de entender os processos de trabalho em uma visão de totalidade. Aprofundaremos os conceitos de singularidade, parti-cularidade e universalidade, clarificando em termos teóricos e práticos como a mediação se configura no trabalho do assistente social junto aos usuários e às instituições.

Referências

BRITES, C. M.; SALES, M. A. Ética e práxis profissional. CFESS. Brasília, 2000.

CARVALHO, M. C. B.; NETTO, J. P. Cotidiano: conhecimento e crítica. 5. ed. São Paulo: Cortez, 2000.

MOTA, A. E. As dimensões da prática profissional. Revista Anual do Grupo de Estudo sobre Ética – GEPE/Pós-graduação em Serviço Social da UFPE, Ano III, n. 3, 2003.

SOUSA, A. M. C. da. A ética e o cotidiano do assistente social. Revista Anual do Grupo de Estudo sobre Ética – GEPE/Pós-graduação em Serviço Social da UFPE, Ano II, n. 2, 2002.

VASQUEZ, A. S. Filosofia da práxis. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977.

Anotações

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Mediação: singularidade, universalidade e particularidade 5

Introdução

O momento de ruptura com a perspectiva conservadora no Serviço Social inicia-se com o debate acerca de uma nova orientação teórico-prática que enca-minhasse o Serviço Social para uma prática interventiva transformadora ou crítica. Essa via, amadurecida ao longo dos anos 80 e 90, tem sua gênese com o Movimento de Reconceituação e, mais especifi camente, por meio do encontro do Serviço Social com o legado marxista.

Nesse sentido, o amadurecimento teórico-metodológico do Serviço Social tem em seu bojo a contribuição hegemônica do materialismo dialético. Essa contribuição é percebida no esforço de vários autores que se arvoram a trazer, para o debate do Serviço Social, diversas categorias da dialética. A mediação, enquanto categoria teórica que tem um papel teórico-metodológico imprescin-dível para a intervenção profi ssional do assistente social, é uma das categorias que passa a fazer parte do instrumental de trabalho dessa profi ssão. É essa temática da mediação que queremos apresentar agora.

Para conhecer o signifi cado da categoria mediação para o Serviço Social e compreender como essa mediação é utilizada no processo interventivo da prática profi ssional do assistente social, é importante que você tenha atitude investigativa, conteúdo trabalhado no capítulo 3 deste caderno, e curiosidade para familiarizar-se com a temática mediação e os conceitos a ela relacionados: singularidade, particularidade e universalidade. Entender a tríade supracitada propicia ao assistente social desvelar a realidade dos contextos sociais em que se inserem os usuários do Serviço Social.

5 .1 Mediação: desmistif icando o signif icado

A mediação está na base do método dialético, porém alguns autores a tratam como sendo intermediária. Sobre isso, Pontes (1997, p. 38) nos ensina que

É uso correto compreender o termo mediação como ação de atuar como mediador de confl itos de natureza política, jurídica, familiar etc., visando à conciliação de interesses entre partes. No campo particular do Serviço Social, a prática da mediação, tomada nesta visão, encontra-se atualmente em expansão nas instituições de serviços sociais de várias naturezas, já sendo possível encon-trar, inclusive, cursos interdisciplinares para mediadores.

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A proposta aqui é apresentar e discutir a Mediação em uma perspectiva mais ampla, enquanto “categoria objetiva, ontológica, que tem de estar presente em qualquer realidade, independente do sujeito” (LUKACS citado por PONTES, 1997, p. 38)

Para o Materialismo Histórico-Dialético, mediação é o processo de supe-ração do senso comum, é o que permite a criticidade. Fazer mediação significa passar pelas fases da singularidade, da universalidade e da particularidade.

A singularidade é o nível do imediato, do fato tal qual ele aparece no coti-diano, é a aparência, é o fenômeno visto a olho nu. É o plano da imediatici-dade. Sobre isto, Pontes (1997, p. 85) esclarece que

o plano da singularidade é a expressão dos objetos “em si”, ou seja, é o nível de sua existência imediata em que se vão apresentar os traços irrepetíveis das situações singulares da vida em socie-dade, que se mostram como coisas fortuitas, rotineiras, casuais.

A partir daí você tenta articular esse fato com a universalidade, que são as leis gerais. É o plano em que se colocam grandes determinações gerais de uma dada formação histórica. Feito esse processo de relação/conexão singulari-dade/universalidade, você particulariza o objeto, ou seja, passa a compreender o objeto a partir da relação singularidade/universalidade.

A particularidade é o campo das mediações. É o objeto rico de reflexões, questionamentos, interpretações. É sair do imediatismo e compreender o objeto como parte de uma dinâmica social mais ampla.

A noção de particularidade, aqui, é reforçada por Agnes Heller (citado por PONTES, 1997, p. 87)

a relação indivíduo-sociedade pode vir a ser analisada sem esquematismos empobrecedores; quer seja do papel do indi-víduo, – que na realidade exprime na sua particularidade o modo genérico da vida humana – quer seja do papel da socie-dade, que na sua dinâmica exprime em essência o modo geral da vida individual.

Nessa perspectiva, a tríade particularidade/singularidade/universalidade compõe o caminho metodológico das aproximações sucessivas, como parte de uma totalidade.

Pontes (1997, p. 39) corrobora essa afirmativa quando diz que

A totalidade não é a soma das partes, mas um grande complexo constituído de complexos menores. Quer dizer: não existe no ser social o elemento simples, tudo é complexidade [...] Cada complexo social ou totalidade parcial se articula em múltiplos níveis e por meio de múltiplos sistemas de mediações a outros, levando-nos a uma sequência real e também lógica, para entender a totalidade concreta.

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A totalidade se configura, então, enquanto categoria concreta, em que se dá a construção do real, ou seja, “é a essência constitutiva do real” (PONTES, 1997, p. 70).

Segundo Lukacs, a totalidade é “um complexo constituído de outros comple-xos subordinados, ou seja, toda parte é também um todo [...] um complexo de forças com relações diversas que agem em conjunto” (LUKACS citado por PONTES, 1997, p. 73).

A mediação se dá dentro desta totalidade concreta, visto que resulta desse movi-mento dinâmico contraditório entre os complexos que constituem a totalidade, ela se apresenta aí, enquanto elemento de alto poder de dinamismo e articulação.

Nessa perspectiva, a categoria de mediação é imprescindível para a cons-trução teórico-metodológica do Serviço Social.

A partir do processo de mediação é que vem a intervenção profissional e a elaboração do instrumental metodológico. A mediação dá ao Serviço Social o caráter da competência teórico-crítica e técnico-operativa, pois ela constitui o diferencial da intervenção. Posteriormente, abordaremos, de forma mais explí-cita, a sua importância para a prática do assistente social.

5.2 Contribuição teórica da mediação para o Serviço Social

Vimos, anteriormente, que a mediação é uma categoria lógica da dialé-tica, responsável pela articulação dinâmica, processual, entre as partes, que se constituem em uma totalidade parcial, também complexa. Daí a justificativa da afirmação de que “a mediação é que faz com que o verdadeiro seja resultado” (HEGEL citado por PONTES, 1997, p. 14). Isso significa que a mediação é fruto de um processo, de múltiplas passagens, de moventes articulações multilaterais e complexas (PONTES, 1997, p. 55).

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A mediação se configura, ainda, enquanto categoria reflexiva e ontológica: tanto se manifesta como uma categoria que compõe o ser social (ontológica), quanto se constitui em um construto que a razão elabora logicamente para possi-bilitar a apreensão do movimento do objeto (reflexiva).

A mediação ocorre quando segmentos intelectuais do Serviço Social lutam contra as consequências da incorporação enviesada do marxismo no Serviço Social. O primeiro encontro do Serviço Social com a teoria marxista se deu de forma positivista, em um “Marxismo sem Marx” (QUIROGA, 1991, p. 17).

O foco das atenções desse autor se dá no campo das questões teórico-meto- dológicas, cujas abordagens têm basicamente três direções.

a) A primeira rediscutiu a questão teórico-metodológica da profissão com base nos autores marxistas, tais como Gramsci, Lukács e no próprio Marx; apro-fundando principalmente a discussão do método dialético marxista.

b) A segunda buscou resgatar a historicidade e a inserção estrutural da profissão na sociedade capitalista – tendência que buscou uma análise mais exógena da profissão, ocupando uma enorme lacuna, no que tange a sua reconstrução histórico-concreta.

c) A terceira direção se propõe a discussão da inserção do Serviço Social na esfera das políticas sociais capitalistas e das próprias questões provenientes da especificidade dessa inserção, tais como: cotidianidade, a questão do indivíduo e de sua problemática de atendimento na intervenção profissional, a discussão da própria assistência social como campo interventivo privile-giado da prática do assistente social (PONTES, 2002, p. 58).

5.2.1 Como se dá a mediação na ação prof issional do assistente social?

O assistente social lida cotidianamente com um leque de situações que se apresentam para ele dentro do espaço sócio ocupacional sob forma de fatos, problemas de cunho individual, familiar, grupal e comunitário. Essas situações imediatas não são revestidas de criticidade. Apresentam-se para ele de forma singular, sem uma reflexão que o faça ultrapassar a experiência factual, como foi dito anteriormente: tais fatos são vistos a olho nu, sem implicações analí-ticas. Eis aí a singularidade: tais fatos e situações precisam sair da facticidade, é necessário compreendê-los e entendê-los enquanto parte de uma totalidade social que sofre a interferência de leis e relações sociais mais dinâmicas. Esse é um dos problemas com que lida o assistente social em seu cotidiano.

Fazer esta interlocução implica que o profissional capture, no próprio coti-diano do seu fazer profissional, a interferência de forças, percebendo a relação concreta entre singular e universal. É a partir dessa relação que ocorre a mediação. Ou seja, o campo da particularidade se manifesta neste momento em que a singularidade da situação é analisada, refletida e investigada para uma intervenção concreta do profissional de Serviço Social.





Particularizar o objeto significa fazer a mediação, ou seja, o profissional vê o problema, faz a sua relação com as leis gerais da sociedade, nos aspectos sociais, econômicos, políticos e culturais, e daí se apropria do objeto de inter-venção, para agir com competência.

Vamos exemplificar aqui uma situação em que ocorre a mediação.

No caso da adoção, por exemplo, fazer mediação significa analisar o processo (denominado de auto) a partir das interlocuções necessárias (aqui está inserida toda a dinâmica do processo: adotantes, adotado, pais bioló-gicos, circunstâncias, etc. enfim, toda a sistemática que envolve um processo de adoção) e não apenas pelo fato imediato. Significa a percepção do fato como parte de um processo com implicações econômicas e socioculturais. O assistente social, em um processo de adoção, via de regra, faz um estudo social de toda a situação da criança a ser adotada: visitas domiciliares, entrevistas, estudo dos autos, etc., para posteriormente emitir um laudo com parecer social. Este procedimento envolve toda uma sistemática que vai do conhecimento teóri-co-metodológico que ele adquiriu ao longo de sua formação, passando pelos fundamentos ético-políticos que norteiam a sua ação, até a apropriação das leis e referenciais que vão respaldar sua decisão no processo de adoção. Tudo isto implica em fazer Mediação!

A mediação nada mais é do que o melhor conhecimento da realidade que orienta a intervenção do assistente social, o que, nos termos de Pontes (1997, p. 49), seria: “uma efetiva forma de resistência e de luta contra a barbárie, que também fortalece o projeto de emancipação humana”.

Concluindo, a mediação é um caminho metodológico dinâmico a ser percor-rido para viabilizar a aproximação com o que há de mais real na totalidade. É uma categoria presente no cotidiano profissional do assistente social que neces-sita desenvolver uma percepção do todo social, sendo que seu fazer, mesmo o mais particularizado, precisa buscar elementos à prática nesta totalidade. Dentro do todo social, há o que é universal como os valores e as crenças que predominam na sociedade como verdades. A mediação se dá justamente nesta relação concreta do que é singular com o que é universal, para daí, compreender o fenômeno que lhe é apresentado e, a partir daí, intervir na particularidade de cada situação.

No próximo capítulo, trabalharemos uma análise da categoria Ins trumentalidade, como esta é utilizada pela ordem burguesa e pelo Serviço Social. Entenderemos melhor como essa capacidade (instrumentalidade), adquirida pela profissão, possibilita responder às demandas colocadas ao Serviço Social no exercício de sua práxis. A instrumentalidade é resultado da junção da teleologia e da causalidade – do desejo, do planejamento, da prospecção do exercício profissional – com o resultado que o assistente social objetiva alcançar.

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ReferênciasPONTES, R. N. Mediação e Serviço Social: um estudo preliminar sobre a cate-goria teórica e sua apropriação. 2. ed. São Paulo: Cortez, 1997.

QUIROGA, C. Invasão positivista no marxismo: manifestações no ensino da metodologia no serviço social. São Paulo: Cortez, 1991.

Anotações

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Instrumentalidade: categoria no processo de trabalho do assistente social 6

Introdução

Instrumentalidade é a capacidade de responder às demandas colocadas ao Serviço Social no exercício de sua práxis. A instrumentalidade é o resultado da junção da teleologia e da causalidade – do desejo, do planejamento, da pros-pecção do exercício profi ssional – com o resultado ou objetivo que o assistente social busca alcançar.

Para identifi car a instrumentalidade como meio de reprodução de valores da sociedade burguesa e conhecer a sua importância para a práxis do assistente social, é necessário que você tenha compreendido o desenvolvimento do sistema capitalista, o surgimento e a evolução do Serviço Social e seus aspectos sócio-his-tóricos, conteúdos trabalhados no capítulo 1 deste caderno e no capítulo 5 do 1º período da disciplina de Introdução ao Serviço Social. Esses aspectos são impor-tantes, porque elucidam a relação do Serviço Social com o sistema capitalista, bem como a evolução ético-política da profi ssão, que acabou se posicionando contra a ideologia dominante. A partir disso, você entenderá melhor a instrumenta-lidade utilizada pela sociedade burguesa, que difere completamente da instrumen-talidade que deve estar presente no fazer profi ssional do assistente social.

6.1 A instrumentalidade utilizada pela ordem burguesa

Na sociedade capitalista a instrumentalidade é utilizada como meio de reproduzir os valores necessários para a manutenção do capital.

Vamos entender como o capitalismo se apropria da categoria instrumen-talidade. Para o capital, a produção é fundamental, pois ela é a base de sua sustentação. Essa produção material só é possível pelo trabalho.

A instrumentalidade é parte integrante do trabalho, uma vez que para se realizar um trabalho é necessário transformar algo, a fi m de satisfazer necessidades humanas. Para a realização de um trabalho é necessária uma consciência, um projeto, uma intenção do que se quer construir ou do que se quer realizar. A ordem burguesa utiliza a instrumentalidade para gerar lucro por meio dos bens produ-zidos, e a transformação da matéria da natureza em objeto de valor rentável.

Essas mediações, necessárias para transformar a natureza e gerar objetos de consumo rentáveis, são alcançadas pela instrumentalidade, pois essa categoria é que possibilita o desenvolvimento das relações entre homem, natureza e trabalho.

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Segundo Guerra (2000), os homens constroem a instrumentalidade de suas ações ao mesmo tempo em que atribuem instrumentalidade ou valores às coisas, já que para produzir coisas é necessário teleologia e causalidade.

Dessa forma, quando um homem concretiza um trabalho, intencionalmente, já pensa em convertê-lo em lucro, conforme observa Guerra (2000, p. 13):

Com isso vê-se que a instrumentalidade do processo produtivo na ordem burguesa está não apenas na produção de valores de uso, mas também, na produção de valores (mercadorias para troca).

Teleologia é o desejo, a intenção do que se quer realizar com o trabalho, a prospecção do exercício profissional, o planejamento das ações e das ativida-des profissionais. Causalidade é o objetivo que o exercício profissional preten-de alcançar, ou o resultado que as ações e atividades do trabalho alcançam.

O sistema capitalista, para que a ordem burguesa permaneça no poder, cultiva a manutenção da divisão social do trabalho, das forças produtivas, das estruturas econômicas, das forças jurídicas, políticas e sociais. Essas estruturas são repassadas para a sociedade por duas formas diferentes de determinações: o fetichismo e a contradição.

Nesta perspectiva, a contradição na sociedade capitalista propicia antago-nismos, tensões e conflitos, abrindo campo na divisão sócio-técnica do trabalho para a atuação do Serviço Social. O sistema capitalista utiliza a instrumentalidade não só na produção dos valores, mas também nas representações das ideias na sociedade (ideias de acumulação e produção) e na cristalização dessas ideias na consciência dos indivíduos. O sistema capitalista utiliza o Serviço Social como instrumento da burguesia para disseminar essas ideias e contribuir para o desen-volvimento das forças produtivas.

Dessa forma, você pode apreender que a manutenção da ordem burguesa cria os conflitos e as tensões que possibilitam o surgimento do Serviço Social, cuja atuação utiliza a instrumentalidade para difundir as ideias de que os valores do capital é que são importantes. Esses valores são traduzidos no acúmulo e na produção de bens materiais.

6.2 Instrumentalidade com categoria para a atuação do Serviço Social

É necessário que você, no seu processo de formação acadêmica, compreenda a categoria instrumentalidade e o que ela representa para o Serviço Social.

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O Serviço Social é uma profissão especializada na divisão sócio-técnica do trabalho e desenvolve seu exercício profissional respondendo às demandas colocadas à profissão.

A instrumentalidade, como você já sabe, não é um conjunto de instrumentos técnico-operativos que o assistente social utiliza no cotidiano para desenvolver seu exercício profissional. Instrumentalidade é a capacidade adquirida pelo profissional de Serviço Social, durante o planejamento e o estabelecimento de objetivos com a finalidade de alcançar resultados, utilizando conhecimentos ético-políticos, teórico-metodológicos e técnico-operativos.

O Serviço Social é fruto do antagonismo e da divisão da classe burguesa e do proletariado. Sua gênese está inteiramente ligada ao quadro sócio-histórico desenvolvido com o estabelecimento do capitalismo monopolista e com o agra-vamento da questão social.

Como forma de abrandar a questão social, foi instituída uma modalidade de atendimento ou resposta do Estado, traduzida sob forma de políticas públicas e sociais. Dessa forma, criou-se o espaço para a atuação do Serviço Social. Foi necessário um profissional que implementasse essas políticas sociais dentro da divisão sócio-técnica do trabalho. Guerra (2000, p. 18) explica que

Com a complexificação da questão social e em decorrência do tratamento que o Estado atribui, recortando-a como questão social a ser atendida pelas políticas sociais, institui-se um espaço na divisão sócio-técnica do trabalho para um profis-sional que implemente as políticas sociais, contribuindo para a produção e reprodução material e ideológica da força de trabalho (melhor dizendo, da sua subjetividade como força de trabalho).

A instrumentalidade possibilita ao assistente social a mediação necessária para analisar sua trajetória sócio-histórica de funcionalidade, vinculada à classe dominante e ao Estado, e para modificar dando sentido histórico a seu exercício profissional, buscando a criticidade para romper com a concepção de instru-mento de racionalização de conflitos.

Mediante a apropriação dessa mediação há uma busca da profissão por inserir-se como um ramo na divisão do trabalho, sendo uma categoria que presta serviços especializados e que adquire condições de preparo técnico e intelectual por meio da instrumentalidade. É ainda Guerra (2000, p. 23) que nos elucida sobre esta questão, ao dizer que

Nessa perspectiva pode-se pensar a instrumentalidade do trabalho do assistente social como propriedades/capacidades historicamente construídas e reconstruídas pela profissão, como uma condição sócio-histórica do Serviço Social, em três níveis:

1. no que diz respeito à sua funcionalidade ao projeto refor-mista da burguesia (reformar conservando);

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2. no que se refere a sua peculiaridade operatória, ao aspecto instrumental-operativo das respostas profissionais (ou nível de competência requerido) frente às demandas das classes, donde advém a legitimidade da profissão;

3. como uma mediação que permite a passagem das análises macroscópicas, genéricas e de caráter universalista às singu-laridades da intervenção profissional, em contextos, conjun-turas e espaços historicamente determinados.

A instrumentalidade pode ser utilizada como mediação. Ela permitiria ao assistente social compreender os contextos, as conjunturas sociais (para a conscientização das massas), e as transformações das relações sociais dos próprios homens, desvendando as representações e as relações capital-trabalho e rompendo com o processo conservador do exercício profissional e da atuação do Serviço Social tradicional. A instrumentalidade possibilita ao assistente social evitar a dicotomia entre o trabalho manual e o trabalho intelectual, colaborando para que esse profissional não acredite na falsa ilusão de que, no exercício profissional, a teoria é uma coisa e a prática, outra.

Para concluir, observemos que a instrumentalidade do Serviço Social não se limita ao desencadeamento de ações instrumentais, nem ao exercício de ativi-dades imediatas: ela permite apreender a totalidade dos processos sociais e atuar sobre eles.

No próximo capítulo, estudaremos a abordagem que o assistente social realiza em Educação nas Organizações Populares. Você terá a oportunidade de compreender o conceito de educação por meio da visão de alguns autores. Para além disto, você apreenderá como a educação passa a ser entendida como prática da liberdade, sobretudo por representar uma alternativa de prota-gonismo e organização dos grupos oprimidos ao longo da história – a classe trabalhadora. Por fim verá o posicionamento do profissional de Serviço Social contemporâneo, que vem ao encontro dessa luta de emancipação e de liber-dade da população por meio da educação.

Referência

GUERRA, Y. Instrumentalidade do processo de trabalho e Serviço Social. Serviço Social e Sociedade, ano XX, n. 62, mar. 2000.

Anotações

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Abordagem em educação e organizações populares 7

IntroduçãoA realidade contemporânea é marcada pelo aprofundamento da questão

social e pelo esvaziamento das relações de vizinhança, baseadas na ajuda mútua, na colaboração e na reciprocidade. É notório que no cotidiano tumul-tuado das cidades, a busca por aceitação e sobrevivência material tem acarre-tado o empobrecimento das relações sociais.

O cotidiano capitalista traz à tona a busca pelo ter, em detrimento do ser e em contraposição às redes de solidariedade. Vizinhos já não se cumprimentam, amigos disputam o mesmo espaço de trabalho e, até mesmo, famílias quase não possuem mais tempo para dialogar ou trocar experiências.

A solidariedade é referida neste texto como processo de socialização entre sujeitos sociais; como estratégia de agrupamento de classes, não como ação caritativa.

Tal realidade nos faz refl etir sobre os entraves no processo de organização e mobilização da classe trabalhadora. Como agregar pessoas em um único obje-tivo, se o dia-a-dia das cidades caminha na contramão das relações sociais?

Então percebe-se a relevância da educação e da organização popular na construção de uma contra-hegemonia e contracultura.

Não poderíamos iniciar a abordagem em educação popular sem a apre-sentação do conceito primário de educação. De forma simplista, segundo o dicionário Aurélio, a educação é compreendida como processo de apropriação de saberes originado do desenvolvimento físico, moral e intelectual do ser humano. Em uma perspectiva de totalidade, esse conceito pode ser ampliado como processo de cognição gestado no interior das relações sociais. Ou seja, a educação se dá em uma relação de troca que envolve também a capacidade desenvolvida por cada sujeito ao longo de sua história.

Outro ponto a ser considerado é a natureza do processo educativo enquanto manifestação do saber popular. A educação não se dá apenas no âmbito formal,

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e sua gênese está organicamente vinculada ao dia-a-dia da sociedade. Nesse sentido, as manifestações cotidianas de saber representam a raiz do conheci-mento, sendo, portanto extremamente educativas e responsáveis pelo desenvol-vimento da ciência.

A partir desse fundamento, a temática da educação popular é entendida não como um processo de repasse de informações do intelectual ao povo que não sabe. Pelo contrário, é compreendida como uma troca de saberes em que o objetivo fundamental é o protagonismo participativo dos envolvidos e a concre-tização de objetivos comuns.

Procurando traçar pistas e indicar alternativas à organização popular, estru-turamos este capítulo sob os seguintes tópicos:

desmitificando o processo educativo;•

a cultura popular e a organização de uma contra-hegemonia;•

o papel do intelectual orgânico no processo organizativo das •comunidades;

analisando a organização da classe trabalhadora na sociedade •capitalista;

o papel do assistente social na educação popular e no processo organi-•zativo das comunidades.

Para compreender a cultura popular, em uma perspectiva de empoderamento da classe trabalhadora e de organização de uma contra-hegemonia, e entender o processo interventivo e o papel pedagógico do profissional de Serviço Social nas organizações da classe trabalhadora e na construção de uma nova cultura, é importante que você tenha compreendido, em primeiro lugar, a natureza clas-sista e excludente do sistema capitalista; em segundo lugar, a noção de classe trabalhadora, questões trabalhadas nos capítulos 1 e 2. Retornar ao conteúdo trabalhado nesses capítulos é importante para que você possa compreender o processo de organização e de educação popular.

7 .1 Desmitif icando o processo educativo

É objetivo deste tópico, clarificar o entendimento do leitor sobre a temá-tica da educação popular, desmitificando-a a partir das contribuições de Paulo Freire (2005). Em capítulos anteriores, foi possível compreender que as relações sociais engendradas no sistema capitalista são fundamentadas em opressão e supressão de direitos.

Para iniciarmos o diálogo, é importante reiterar que esse modelo de socie-dade é sustentado pelo individualismo exacerbado, pela acumulação de riquezas e sobreposição de classes, o que incide diretamente sobre a forma como o senso comum compreende a educação.

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O imaginário da sociedade capitalista reduz a educação aos espaços formais da burguesia. Nesse ínterim, a apropriação e produção de conheci-mentos são excludentes e restritas a um seleto grupo de intelectuais. Nota-se que o capitalismo, por um lado, possui um modelo de produção, que é o sustentáculo da propriedade privada, e, por outro, um mecanismo de reprodução, que utiliza instituições e os meios de comunicação para reforçar a cultura burguesa.

Essa cultura propagada na atualidade sufoca o protagonismo da classe trabalhadora, que, na maioria das vezes, não possui méritos em relação à educação formal, sendo também caracterizada como inculta, leiga ou iletrada.

A educação defendida por Paulo Freire (2005) vem se contrapor a essa lógica e referendar a importância da cultura e do saber popular, propondo uma mobilização desses saberes informais frente às manifestações da opressão. Isso porque o senso comum alimenta a produção de teorias; e é nele que se inicia o processo educativo.

Nessa perspectiva, a educação passa a ser entendida como prática da liberdade, sobretudo por representar uma alternativa de protagonismo e organi-zação do grupo oprimido ao longo da história – a classe trabalhadora.

Na assertiva de Paulo Freire, isso implica em uma relação dinâmica entre educador e educando, interação de saberes e superação da educação passiva, definida pelo autor como bancária.

Segundo Paulo Freire (2005, p. 66), no modelo bancário a educação se torna um ato de depositar, em que os educandos são depositários e o educador o depositante. Em lugar de comunicar-se, o educador faz comunicados e depó-sitos que os educandos recebem pacientemente, memorizam e repetem.

A educação é então uma alternativa de consolidação de uma nova cultura ou, nos termos de Gramsci (2004), de uma contracultura. Processo que se gesta no interior das classes sociais, podendo ser apropriado pela classe trabalhadora como alternativa de libertação.

A libertação ora referida nada mais é do que a libertação da opressão de classe, como afirma Paulo Freire.

Quem vivencia a opressão de classe tem maiores condições de entender os efeitos da sociedade em que vivemos. A desigualdade social e a realidade de barbárie instaurada no sistema capitalista é melhor compreendida pela classe que vive do trabalho. E essa compreensão se dá a partir da reflexão, conforme nos mostra Freire (2005, p. 34):

Quem melhor que os oprimidos se encontrará preparado para entender o significado terrível de uma sociedade opressora? Quem sentirá, melhor que eles, os efeitos da opressão? Quem, mais que eles, para ir compreendendo a necessidade da liber-tação? Libertação a que não chegarão pelo acaso, mas pela

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práxis de sua busca; pelo conhecimento e reconhecimento da necessidade de lutar por ela.

A pedagogia do oprimido proposta por Paulo Freire vem reforçar a necessidade de os sujeitos oprimidos se entenderem como classe, despertarem sua consciência crítica e se auto-ajudarem – razão pela qual a educação popular ou educação dos oprimidos não pode ser elaborada e nem praticada pelos opressores.

Conforme Paulo Freire explica (2005, p. 45), “seria uma contradição se os opressores, não só defendessem, mas praticassem uma educação libertadora”.

Considerando esses fundamentos da educação popular, partiremos para uma incursão nos aspectos culturais apontados por Gramsci.

Saiba mais

Para maiores esclarecimentos, consulte a obra de Ivete Simionato, intitulada Gramsci: sua teoria, incidência no Brasil, influência no Serviço Social (São Paulo: Cortez, 1999).

7.2 Cultura popular e organização de uma contra-hegemonia

Antonio Gramsci construiu as formulações sobre cultura popular e contra-hegemonia a partir de sua militância política ao lado das massas operárias de Turim (Itália), diante dos desafios suscitados no interior das fábricas, em um contexto de opressão da classe trabalhadora.

A análise dessa conjuntura é fundamental para compreendermos o conceito de cultura trabalhado por Gramsci. Voltado para a emancipação política da classe trabalhadora, esse conceito vem reafirmar que a sabedoria popular deve ser (re)elaborada com o protagonismo do próprio povo. Trata-se da tomada de consciência coletiva sobre seus problemas, com o objetivo de instaurar relações democráticas independentes do domínio ideológico da classe burguesa.

Conforme Gramsci, um novo projeto cultural só é possível a partir da orga-nização da classe trabalhadora. Para ele, ao longo da história, toda revolução foi precedida por um intenso trabalho de crítica, de penetração cultural, de permeação de ideias por meio de agregados de homens (GRAMSCI citado por SIMIONATO, 1999, p. 27).

A cultura é então uma condição fundamental para que se alcance uma ordem em que a democracia seja possível. Não apenas uma cultura, mas uma cultura coletiva. O que fazer para se instaurar uma nova cultura em uma

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sociedade em que a hegemonia é do capital? Para refletirmos sobre esse ques-tionamento é importante apresentarmos o conceito de hegemonia conforme Gramsci. Ele fala da hegemonia como “direção intelectual e moral”, afirma que essa direção deve exercer-se no campo das ideias e da cultura, manifes-tando a capacidade de conquistar o consenso e de formar uma base social (SIMIONATO 1999, p. 43).

A hegemonia de uma classe se dá a partir do domínio intelectual e moral. Ou seja, na sociedade capitalista, em que as escolas reproduzem a ideologia dominante e os veículos de comunicação social propagam a cultura burguesa, a classe hegemônica, indubitavelmente, é a que possui o domínio.

Nessa situação, o processo inverso – o domínio da classe trabalhadora – representaria a contra-hegemonia. Para o autor, a passagem de classe subal-terna a classe hegemônica se dá no processo de correlação de forças sociais e políticas, o que representaria a saída da passividade e da subordinação.

Levando em conta a teoria gramsciana, poderíamos compreender que, além da educação popular, é necessário um processo de organização da classe trabalhadora enquanto conjunto contra-hegemônico. Dessa forma, a construção de uma nova cultura é um processo que se dá a partir da correlação de forças; da articulação das forças oprimidas.

A mobilização social seria não apenas um passo tomado para alcance de objetivos no plano imediato, mas fundamentalmente uma estratégia para formação de uma nova cultura. Na concepção gramsciana, para se avançar rumo à emancipação, em um processo participativo, é imprescindível desen-volver o aprofundamento educativo-cultural (uma reforma intelectual e moral) que vise à hegemonia da classe trabalhadora.

A classe trabalhadora só se tornará hegemônica mediante protagonismo coletivo, preconizando participação consciente e crítica dos sujeitos envolvidos com o apoio de intelectuais orgânicos à classe.

7.3 O papel do intelectual orgânico

Para Gramsci, o intelectual orgânico, em contraposição ao intelectual tradi-cional, é elaborado pela classe no seu desenvolvimento histórico. O intelectual tradicional é aquele formado por escolas seculares que se apropria do saber e o aplica em questões de cunho individual – como mencionado na educação bancária criticada por Paulo Freire. Já o intelectual orgânico é vinculado aos interesses de uma classe e tem o objetivo de facilitar (e não conduzir) o processo organizativo do povo.

O papel do intelectual orgânico junto à classe trabalhadora não consiste em substituir a reflexão e auto-organização do povo; pelo contrário, é legitimado por sua identificação classista às massas despossuídas.

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De acordo com Abreu (2002, p. 50), “não há organização sem organiza-dores e dirigentes, como também não há intelectuais sem classe. Os intelectuais são criadores e difusores das concepções de mundo das classes fundamentais.”

Gramsci chama a atenção para o fato de que a elaboração das camadas intelectuais na realidade concreta não ocorre em um terreno democrático abstrato, mas de acordo com processos históricos tradicionais e muito con-cretos (ABREU, 2002, p. 53).

Todos os homens podem e devem desempenhar o papel de liderança intelec-tual nas relações sociais, porém nem todos o desempenham, tornando a função restrita a um grupo de homens e mulheres aliados ao movimento político dos trabalhadores.

A partir das reflexões supracitadas, podemos ressaltar, ao final deste capí-tulo, dois pontos fundamentais para a formação de uma nova cultura: 1º) a educação popular é a base para a crítica ao pensamento liberal dominante, no interior das organizações de base (associações de bairros, movimentos sociais); 2º) a organização de uma nova cultura é um processo que deve ser pensado e repensado por intelectuais orgânicos à classe trabalhadora.

7.4 Analisando a organização da classe trabalhadora na sociedade capitalista

A noção de classe trabalhadora surge a partir das contribuições de Marx sobre o modelo societário vigente. O marxismo coloca o homem na condição de feitor de sua história e a classe organizada como termômetro da transformação social. Tais conceitos agregam dois pontos fundamentais para compreendermos a organização da classe trabalhadora na sociedade capitalista: 1º) a organi-zação é uma alternativa de transformação social; 2º) o intelectual orgânico e as lideranças comunitárias são instrumentos na educação popular.

O primeiro ponto se refere ao poder da organização como estratégia de trans-formação. Quando organizada, uma classe social possui maiores condições de incluir seus anseios na pauta do dia, e dessa forma, conquistar mudanças. Todos os direitos já garantidos foram um dia reivindicados por uma classe organizada. Só poderá haver mais direitos se houverem reivindicações e mobilização de classe.

O segundo ponto representa o caminho a ser seguido para a conquista de direitos. Não há povo organizado sem liderança democrática e sem planos a serem seguidos. Nessa reflexão, a organização da classe trabalhadora poderia

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resultar em melhorias ao coletivo e não configurar apenas sonhos de dias melhores. A estruturação de uma nova cultura deve estar na pauta e na reali-dade da classe trabalhadora.

Trata-se de uma referência ao coletivo em uma sociedade do individual. Se, por exemplo, uma comunidade padece pela ausência de iluminação pública, mesmo tendo contribuído por meio do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU, e não se manifesta diante das autoridades competentes (nesse caso o prefeito), a iniciativa individual de um morador poderia não resultar na resolução desse problema.

Todavia o posicionamento coletivo da Associação de Bairro, por meio da junção dos argumentos e das solicitações da comunidade em documento espe-cífico, poderia representar uma mudança imediata, ou seja, o reparo da ilumi-nação pública. A iluminação poderia ou não ser reparada a partir da manifes-tação coletiva da Associação de Bairro, mas apenas o fato de existir um embrião de organização comunitária já representa uma força de mudança.

Entretanto a organização de uma classe ultrapassa essas reivindicações embrionárias e representa o reforço a um novo modelo ou projeto de socie-dade, contraposto ao capitalismo. Não defendemos aqui que as comunidades não devem se organizar, pelo contrário, manifestamos que estes embriões de organização são o terreno fértil para a formação de cidadãos mais críticos e conscientes, não sendo, portanto, o fim da organização comunitária.

A organização da classe trabalhadora deve desencadear um amplo processo de protagonismo dos sujeitos rumo à estruturação de uma nova ordem social, que inclua a emancipação dos sujeitos, a garantia de vida digna e, sobretudo, a supressão da desigualdade de classe.

7.5 O papel do assistente social na educação popular e no processo organizativo das comunidades

A década de 80 insere na agenda pública determinações decorrentes da participação de diversos sujeitos, Em meados de 80, o Brasil vivencia o processo de redemocratização e abertura política a partir das eleições diretas.

Da mesma forma, insere no Serviço Social a incorporação da participação emancipatória enquanto elemento ideológico e operativo central.

Nesse contexto, demarca-se o protagonismo do assistente social na educação popular e no processo organizativo da classe trabalhadora. Esse profissional não é o único que atua nas frentes de organização popular, mas tem certa rele-vância na atuação, em virtude de um projeto ético-político vinculado à camada mais pobre da sociedade.

O processo de abertura política, a mobilização social contrária à ditadura militar de 64 e as demais manifestações de repúdio à repressão, resultaram em grande efervescência dos movimentos sociais e grupos de organização

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específica da classe trabalhadora. Como resultado, houve uma ampliação do debate acerca de questões étnicas, econômicas, políticas e de gênero, conso-lidando assim a contestação à desigualdade social capitalista.

No âmbito do movimento operário, conforme ensina Cardoso (1995, p. 187), começam a se desenvolver inúmeras lutas sociais, travadas na tensa relação entre Estado e sociedade civil:

Todas essas lutas se desenvolvem na perspectiva de melhores salários e estabilidade no emprego, negociação direta com os patrões, reconhecimento de formas de organização criadas pelos trabalhadores, autonomia sindical frente ao Estado e diante dos partidos políticos. Enfim, expressam a amplitude da insatisfação com as condições gerais de vida dos trabalhadores e apontam no sentido de uma radical renovação.

É nesse contexto de condições histórico-estruturais propícias à organização política dos trabalhadores que se aponta a estruturação de uma nova ordem social, lembrando que a alternativa à classe trabalhadora é lutar continuamente pela revolução (entendida aqui como reforma intelectual e moral), diante da reiterada e contínua contra-revolução burguesa.

Em um contexto de barbárie capitalista o povo começa a compreender que é preciso lutar pela socialização da riqueza socialmente produzida, pelo fortalecimento do Estado, pela consciência de classe e, profundamente, pela transição a “uma ordem social que vá além dos limites do capital” (NETTO, 2001, p. 49).

O profissional de Serviço Social tem um papel fundamental na organização da classe trabalhadora. Sua contribuição não se situa apenas na relação entre profissional e público atendido. Pelo contrário, se dá em uma relação de traba-lhador para trabalhador. O assistente social, como intelectual orgânico, precisa ter a consciência da classe à qual pertence – a trabalhadora, e conduzir sua intervenção de modo a reforçar os interesses e a autonomia dessa classe.

Há horizontes viáveis para a organização dos trabalhadores. Entretanto trata-se de um processo organizativo, não de uma mobilização em curto prazo. Por tratar-se de um processo, não há como obter êxito em iniciativas pontuais e unilaterais, sem a participação dos sujeitos ou apenas com o protagonismo do assistente social. A responsabilidade é coletiva e compartilhada com o conjunto dos trabalhadores e com outros intelectuais orgânicos a esta classe.

O primeiro horizonte viável para a organização da classe trabalhadora estaria vinculado aos próprios movimentos populares, ou seja, às iniciativas embrionárias de organização popular. Outra possibilidade estaria nas próprias instâncias de participação institucionalizadas a partir da Constituição Brasileira de 1988 – fóruns, conselhos de políticas públicas, conferências, entre outros mecanismos de participação social.

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Há possibilidades para o Serviço Social enquanto profissão inscrita nessas lutas. O imprescindível é que a organização dos trabalhadores se dê de forma gradual e profundamente coletiva.

São lutas tumultuadas, mas também significativas vitórias. A cada conquista exige-se que os trabalhadores não recuem, mas avancem em direção a esse objetivo comum. A sociedade capitalista contemporânea é repleta de direitos, é preciso efetivá-los e é necessário ampliar esses direitos, conquistar novos direitos e impulsionar outras lutas.

Paradoxalmente, a atuação do Serviço Social não deve ser confundida com uma militância extremista. Defende-se que o assistente social é também um mili-tante, mas antes de tudo é um profissional que não substitui os trabalhadores na militância social.

Importa reiterar que a profissão é essencialmente institucional, sobretudo porque atua na consolidação de direitos sociais, concedidos na esfera pública (no âmbito estatal). Portanto a esfera pública é o lócus de concretização de diretos e ainda o espaço de trabalho do assistente social, em que o mesmo atua com relativa autonomia.

Tal autonomia pode ser restringida pela falta de consistência teórica dos próprios profissionais. O aprofundamento teórico e o constante aprimoramento são fundamentais, não apenas para a sobrevivência no mercado profissional, mas para que exista coerência no que tange aos objetivos profissionais e institucionais.

Portanto a organização e politização popular são de fundamental impor-tância para a construção de uma contra-hegemonia por meio do fortalecimento de classe e da consequente pressão social. A intervenção profissional como intelectual orgânico na organização popular é mais que simples atuação. Essa atuação é dever ético do assistente social contido na Lei n. 8662/1993, que regulamenta a profissão e que prevê assessoria e apoio aos movimentos sociais, em matéria relacionada às políticas sociais, no exercício e na defesa dos direitos civis, políticos e sociais da coletividade.

Referências

ABREU, M. M. Serviço Social e organização da cultura: perfis pedagógicos da prática profissional. São Paulo: Cortez, 2002.

CARDOSO, F. G. Organização das classes subalternas: um desafio para o Serviço Social. São Paulo: Cortez, 1995.

FREIRE, P. Pedagogia do oprimido. 43. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2005.

GRAMSCI, A. Cadernos do cárcere. 3. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2004. v. 1.

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NETTO, J. P. Cinco notas a propósito da questão social. Temporalis, Brasília: ABEPSS, Grafline, n. 3, 2001.

SIMIONATO, I. Gramsci: sua teoria, incidência no Brasil, influência no Serviço Social. 2. ed. São Paulo: Cortez, 1999.

Mensagem final

Chegamos ao final de mais esta disciplina que, espero, tenha contri-buído para você compreender de fato a aplicação das estratégias e técnicas no fazer profissional. Lembre-se que, na disciplina de Estratégias e Técnicas I, você aprendeu as técnicas para desenvolver a prática profissional enfocando a questão prática do cotidiano do assistente social. Em Estratégias e Técnicas II, você estudou as questões teóricas e reflexivas que embasam todo o cotidiano e o fazer profissional.

Aguardo você no próximo semestre!

Anotações

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Seguridade Social – Saúde

1ª edição

Valdete Boni

2ª edição rev. e ampl.

Jaqueline Carvalho Quadrado

5período

Serviço Social

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EQUIPE UNITINS

Organização de Conteúdos Acadêmicos1ª versão

2ª versão rev. e ampl.Valdete BoniJaqueline Carvalho Quadrado


Responsável Técnico de Área Silvaneide Maria Tavares

Revisão Linguístico-Textual Ana Lúcia Petrocione Jardim

Revisão Didático-Editorial Karylleila Andrade Klinger

Gestão de Qualidade Sibele Letícia Rodrigues de Oliveira Biazotto


Revisão Digital Katia Gomes da Silva




EQUIPE EADCON



Programação Visual e Diagramação Ana Lúcia Ehler RodriguesBruna Maria CantadorDenise Pires PierinKátia Cristina Oliveira dos SantosSandro Niemicz

Créd

itos

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Caro estudante,

Este é o material referente à disciplina Seguridade Social – Saúde.

Continuaremos a discussão acerca da Seguridade Social iniciada no quarto período com a disciplina de Seguridade Social – Assistência Social. Agora vamos refl etir sobre outra política inserida no sistema da Seguridade Social brasileira: a política de saúde.

Organizamos o conteúdo em sete capítulos. Nos dois primeiros, vamos ver como se compõem o Sistema de Seguridade Social e como a saúde se insere como uma política de Seguridade Social. O terceiro capítulo trata do movimento pela reforma sanitária e como se constrói o Sistema Único de Saúde – SUS.

Os capítulos 4, 5 e 6 tratarão da política do SUS em sua especifi cidades. O último tratará do campo da saúde como espaço de atuação dos assistentes sociais, ou seja, como o assistente social se insere atuando nessa política. Assim concluímos nosso estudo acerca da política da saúde.

Desejamos a você um bom estudo sobre uma das políticas que compõe o Sistema de Seguridade Social, um amplo campo de atuação dos assistentes sociais.

Prof.a Jaqueline Carvalho Quadrado

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CAPÍTULO 1 • segUridAde sOCiAL – sAúde


Introdução

Para melhor compreensão deste primeiro capítulo, é importante a leitura das obras indicadas nas referências bibliográfi cas no fi nal dele, principalmente a referência do Ministério da Saúde (BRASIL, 1990). Nela você encontrará a trajetória da saúde no Brasil. Essa leitura anterior ajudará você a conhecer a trajetória da saúde no Brasil e compreender a importância da saúde para o delineamento da política de saúde brasileira.

Ao longo de nossa história, o atendimento à saúde pública no Brasil sempre teve problemas, seja na efi cácia das ações, seja nos escassos recursos aplicados na política ou na complexidade de implementar a política de saúde devido à extensão territorial e à difi culdade de locomoção. Enfrentamos problemas no atendimento à saúde desde o período da colonização. Mas foi no último século que a saúde passa a ser central entre as políticas públicas do país. Essa centrali-dade, no entanto, não signifi ca prioridade em relação às demais políticas.

A nossa proposta de trabalho é estudar ainda alguns aspectos relacionados à saúde na história brasileira, com ênfase no século XX, quando mudanças importantes acontecem na política. Inicialmente vamos fazer uma breve retros-pectiva sobre o que é saúde.

1.1 Alguns marcos sobre saúde

A seguir, destacaremos alguns marcos na saúde, entre eles as duas revolu-ções: a saúde no Brasil até o século XIX e a saúde na política social brasileira no século XX. São aspectos importantes para entendermos como se vem confi gu-rando a saúde no Brasil.

1.1.1 Primeira revolução da saúde

O início da revolução industrial, no fi m do século XVIII, teve consequências nefastas para a saúde. Exemplos maciços de desequilíbrio ecológico foram, por exemplo, as grandes epidemias decorrentes das mudanças sociais e das alterações do sistema de produção. Grande quantidade de pessoas migrava e aglomerava-se nas cidades, com fracas condições de salubridade e habitabili-dade, o que facilitava a difusão de microorganismos causadores de doenças e mortes. A tuberculose foi uma das mais conhecidas da época e a que mais

Antecedentes da saúde no Brasil 1

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vítimas provocou, tendo-se verificado o mesmo padrão de mortalidade elevada para outras doenças infecciosas, tais como: a pneumonia, o sarampo, a gripe, a escarlatina, a difteria e a varíola (entre outras).

A primeira revolução da saúde foi um dos ramos do modelo biomédico que conduziu ao desenvolvimento das modernas medidas de saúde pública (BOLANDER,1998). Tais medidas foram essenciais para as mudanças dos padrões de saúde e doença do mundo e suficientes até meados do presente século.

Esse modelo biomédico desenvolveu-se devido ao reconhecimento de que: a) as doenças infecciosas eram difíceis senão impossíveis de curar e, uma vez instaladas no adulto, o seu tratamento e a sua cura eram dispendiosos; b) os indivíduos contraíam doenças infecciosas em contato com o meio ambiente físico e social que continha o agente patogênico; c) as doenças infecciosas não eram contraídas a não ser que o organismo hospedeiro fornecesse um meio favorável ao desenvolvimento do agente infeccioso.

Para prevenir doenças, era necessário controlar os agentes patogênicos. Isso foi feito, por exemplo, controlando a mobilidade desses agentes por meio da construção de sistemas de esgotos e de distribuição de água potável. Partiu-se também para a gestão da migração desses agentes, ou destruição por meio da clorificação das águas de consumo, e, finalmente, já no presente século, iniciou-se a produção de vacinas.

Quando essas medidas falhavam, intervinha a medicina curativa que, a partir de meados do século XX, encontrou nos antibióticos um auxiliar eficaz na destruição desses microorganismos. Os princípios do modelo biomédico definidos pela teoria do germe, que inicialmente se referiam apenas aos microorganismos, estenderam-se depois às toxinas, ao neoplasma, à desregulação endócrina, à deficiência nutricional etc.

Nesse modelo biomédico, a saúde é concebida como sendo a ausência de doença, e essa é decorrente exclusivamente das perturbações que se processam na dimensão física da pessoa. Partiremos agora para o segundo momento de revolução na saúde.

1.1.2 Segunda revolução da saúde

A expressão segunda revolução da saúde foi utilizada por Richmond, em 1979, no seu relatório sobre a saúde dos americanos. Propõe-se a qualificar as mudanças cuja implementação é necessária para responder às novas exigências de saúde.

Destacam-se dois aspectos dessa segunda revolução:

centrar-se na saúde ao invés de na doença;•

preconizar o retorno a uma perspectiva ecológica.•

Acreditava-se que, com a primeira revolução da saúde, os problemas estariam resolvidos. No entanto, a partir de meados do século XX, surge nova

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epidemia: uma epidemia comportamental (McINTYRE, 1994). Com efeito, cons-tatou-se que nos países desenvolvidos as doenças que mais contribuíam para a mortalidade eram doenças com etiologia comportamental.

Com base nessa evidência, a segunda revolução da saúde teria de se centrar em uma nova concepção, em novos princípios: dado as novas epidemias não terem origem em organismos patogênicos, a teoria do germe deixou de ser aplicável.

Assim essa constatação chama a atenção dos profissionais da saúde e da doença para a importância de alterar o estilo de vida da população. A modifi-cação de alguns comportamentos, tais como deixar de fumar, cuidar da alimen-tação, controlar o estresse, praticar exercício ou atividade física regularmente, dormir um número de horas adequado, verificar periodicamente a saúde, permi-tiria reduzir drasticamente a mortalidade.

Além da mudança na etiologia da morbilidade e mortalidade, outros fatores contribuíram para o surgimento de uma nova concepção de saúde. Entre vários, podemos citar:

as alterações demográficas, tais como envelhecimento da população, •diversificação da família, ao que se pode acrescentar a mobilidade social dos indivíduos e as migrações;

a revolução tecnológica que, aumentando as possibilidades de inter-•venção na doença, exige mais e melhores especialistas, o que aumenta os custos da assistência médica;

a aproximação dos serviços de saúde da comunidade.•

Os conceitos da segunda revolução da saúde foram difundidos, primeiro por Marc Lalonde, depois por Julius Richmond e pela Organização Mundial da Saúde na declaração de Alma-Ata, em 1978. Os conceitos foram divulgados e implementados universalmente no documento “Metas da Saúde para Todos”, com edição original de 1984 e tradução portuguesa do Ministério da Saúde, de 1986. São conceitos particularmente importantes para os países desenvolvidos, onde os benefícios da primeira revolução da saúde já eram visíveis.

Embora toda a filosofia desse novo modelo estabeleça uma ruptura com o modelo anterior, salientam-se dois conceitos centrais, específicos e inovadores: promoção da saúde e estilo de vida. Esses conceitos encerram implicitamente, na sua definição, todos os princípios da segunda revolução da saúde. A seguir, vamos conhecer a história da saúde no Brasil.

Saiba mais

A OMS tem por objetivo desenvolver ao máximo possível o nível de saú-de de todos os povos. A saúde para a OMS é definida como um estado

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de completo bem-estar físico, mental e social, não consistindo somente da ausência de uma doença ou enfermidade. Acesse o sítio da Orgnização Mundial de Saúde (OMS) e Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS) para saber mais sobre saúde no mundo e na América Latina. Os endereços são: <http://www.who.int/es/index.html> e <http://www.opas.org.br>. Lá você terá muitas informações e dados interessantes sobre como anda a saúde no mundo.

1.2 Um breve histórico da saúde no Brasil até o século XIX

Com a descoberta do Brasil em 1500, não havia as chamadas doenças tropicais. Os índios tratavam as enfermidades por meio dos seus conhecimentos da medicina natural, por meio de ervas e raízes. Os colonizadores trouxeram consigo as doenças já comuns nas cidades européias, a maioria delas decor-rentes da carência em saneamento básico, muito comum na época. Até a insta-lação do império, não se dispunha no Brasil de nenhum modelo de atenção à saúde da população. Não havia também interesse, por parte de Portugal, em fornecer esse atendimento.

No final do século XVIII, no Rio de Janeiro, só havia quatro médicos exer-cendo a profissão. Os demais estados sequer dispunham desses profissionais. O atendimento era realizado pelos boticários (farmacêuticos), e essa realidade perdurou por todo o período colonial. A situação somente se modifica com a chegada da família real ao Brasil, em 1808. Cria-se, então, a necessidade de organizar uma estrutura mínima de atendimento à saúde, especialmente no Rio de Janeiro, sede do governo imperial.

Surgem, assim, os primeiros estabelecimentos hospitalares de cunho filan-trópico, administrados pelas irmandades católicas. Durante muito tempo, as enfermarias jesuítas e depois as Casas de Misericórdia eram as únicas formas de assistência hospitalar disponíveis para a população brasileira. Essa possibi-lidade era disponível apenas nas maiores cidades ou vilas. A população que vivia no campo, nas matas, no interior do país não dispunha de atendimento. Outra medida adotada com a chegada da família real foi a criação dos hospi-tais militares, do primeiro Colégio Médico-Cirúrgico no Real Hospital Militar da Cidade de Salvador e da Escola de Cirurgia do Rio de Janeiro, também um Hospital Militar.

A falta de controle sanitário existente na época deixava as cidades vulne-ráveis às epidemias, principalmente porque não havia um controle eficaz nos Portos. Assim as doenças da Europa e da África eram trazidas para o Brasil com as constantes chegadas de navios de escravos e de europeus. E como fica a relação saúde e política social?

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1.3 A saúde na política social brasileira no século XX

Apresentaremos alguns marcos da saúde pública no Brasil, por períodos e governos. Você já tomou conhecimento da política social em diferentes períodos históricos, políticos e econômicos do Brasil na disciplina de Serviço Social e Políticas Sociais. Agora verá como a saúde pública se contextualizou nesses diferentes períodos da história brasileira.

No início do século XX, a saúde era ignorada pelo Estado e as pessoas eram tratadas de forma diferenciada. Os pobres eram atendidos por meio da caridade dos religiosos, de feiticeiros ou de ervas medicinais. Aos mais abastados financeira-mente, o atendimento se dava por meio de médicos que vinham do exterior a pedido das famílias ou quando ficavam doentes iam para a Europa para se tratarem. A saúde, nessa época, estava vinculada ao aspecto econômico do indivíduo.

O Estado passa a assumir a saúde pública no Brasil quando as doenças começaram a prejudicar a economia, em especial, a exportadora cafeeira. É nesse ínterim que a saúde pública passa a ser tratada como questão social.

Na passagem para o século XX, Oswaldo Cruz instalou o modelo de inter-venção campanhista, concebido com uma visão militar na qual os fins justificam os meios. O uso da força e da autoridade foi considerado instrumento de ação a fim de controlar as doenças epidêmicas. Essa medida obteve algum êxito ao erradicar a febre amarela da cidade do Rio de Janeiro e implantar uma campanha de vacinação anti-varíola nos primeiros anos de 1900. Essas medidas eram necessárias para não prejudicar as exportações, principalmente de café, principal motor econômico da época.

Com o início da industrialização, o processo de urbanização e a chegada massiva de imigrantes europeus, especialmente italianos, para trabalharem nas indústrias, houve uma pressão maior por políticas sociais e trabalhistas. Em 1923, o Congresso Nacional aprova a Lei Elói Chaves, que marcou o início da previdência social no Brasil.

Com a lei, foram instituídas as Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs) que atendiam, no primeiro momento, os trabalhadores ferroviários. Esse aten-dimento, entretanto, era destinado apenas aos trabalhadores urbanos e seus dependentes. A discussão sobre previdência social vai ser discutida na disci-plina de Seguridade Social – Previdência Social, no próximo semestre.

As ações desenvolvidas pelas CAPs incluíam a assistência médica aos filiados. Inicia-se uma nova fase no atendimento à saúde no Brasil. As ações de saúde incluíam os socorros médicos, em caso de doença, para os empregados e seus dependentes e a aquisição de medicamentos a preços mais acessíveis.

Com a quebra da Bolsa de 1929, a crise atinge também o setor agrá-rio-exportador, especialmente a exportação do café, o que afeta os rumos da política brasileira. O governo de Getúlio Vargas traz significativas mudanças em





relação à política social, sobretudo em relação à assistência previdenciária e médica aos trabalhadores. São criados os Ministérios da Educação e Saúde e do Trabalho, Indústria e Comércio.

A chamada Era Vargas trouxe mudanças para a política de saúde. As Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs) foram substituídas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), que estendiam o atendimento a outras catego-rias de trabalhadores. Essas alterações melhoraram o atendimento à saúde, mas não abrangiam a totalidade da população, pois o atendimento era exclusivo aos trabalhadores e seus dependentes.

Durante o Estado Novo, na década de 30, o atendimento à saúde pública se reduziu a aspectos normativos, sem solucionar os graves problemas existentes no país, principalmente decorrentes do intenso processo de industrialização, urba-nização e êxodo rural. Essa situação perdurou nas décadas seguintes. Somente em meados de 1950, com o crescimento do desenvolvimento industrial e com o aumento significativo das cidades, é que a sociedade civil passa a pressionar os governos nas questões referentes à saúde e à previdência.

Uma nova concepção de Saúde Pública Brasileira tem início em 1808, mas o Ministério da Saúde só veio a ser instituído no dia 25 de julho de 1953, com a Lei n. 1920, que desdobrou o então Ministério da Educação e Saúde em dois ministérios: Saúde e Educação e Cultura. O Ministério passou a encarregar-se especificamente das atividades até então de responsabilidade do Departamento Nacional de Saúde (DNS), mantendo a mesma estrutura que na época não era suficiente para dar ao órgão governamental o perfil de Secretaria de Estado, apropriado para atender aos importantes problemas da saúde pública exis-tentes. Limitava-se à ação legal e à mera divisão das atividades de saúde e educação, antes incorporadas em um só ministério. O Ministério da Saúde enfatiza que

Mesmo sendo a principal unidade administrativa de ação sanitária direta do Governo, essa função continuava, ainda, distribuída por vários ministérios e autarquias, com pulverização de recursos financeiros e dispersão do pessoal técnico, ficando alguns vincu-lados a órgãos de administração direta, outros às autarquias e fundações. (BRASIL, MINISTERIO DA SAÚDE, 1990).

Em 1956, surge o Departamento Nacional de Endemias Rurais, que tinha como objetivo organizar e executar os serviços de investigação e de combate à malária, leishmaniose, doença de Chagas, peste, brucelose, febre amarela e outras endemias existentes no país, de acordo com as conveniências técnicas e administrativas da época. Nesse contexto, enfatiza-se que

O Instituto Oswaldo Cruz preservava sua condição de órgão de investigação, pesquisa e produção de vacinas. A Escola Nacional de Saúde Pública incumbia-se da formação e aperfeiçoamento de pessoal e o antigo Serviço Especial de Saúde Pública atuava no campo da demonstração de técnicas sanitárias e serviços de

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emergência a necessitarem de pronta mobilização, sem prejuízo de sua ação executiva direta, no campo do saneamento e da assistência médico-sanitária aos estados (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1990).

Podemos perceber que há um crescimento no número de hospitais e de aten-dimento médico via os IAPs. Com a criação do Ministério da Saúde, em 1953, crescem as ações preventivas e de pesquisa em saúde. Mesmo assim, não há uma preocupação muito grande por parte do governo em resolver os graves problemas. Nesse sentido, observa-se que

No início dos anos 60, a desigualdade social, marcada pela baixa renda per capita e a alta concentração de riquezas, ganha dimensão no discurso dos sanitaristas em torno das relações entre saúde e desenvolvimento. O planejamento de metas de cresci-mento e de melhorias, conduziram o que alguns pesquisadores intitularam como a grande panacéia dos anos 60 – o planeja-mento global e o planejamento em saúde. As propostas para adequar os serviços de saúde pública à realidade diagnosticada pelos sanitaristas desenvolvimentistas tiveram marcos importantes, como a formulação da Política Nacional de Saúde na gestão do então ministro, Estácio Souto-Maior, em 1961, com o objetivo de redefinir a identidade do Ministério da Saúde e colocá-lo em sintonia com os avanços verificados na esfera econômico-social.

Outro marco da história da saúde no âmbito ministerial ocorreu em 1963, com a realização da III Conferência Nacional da Saúde (CNS), convocada pelo ministro Wilson Fadul, árduo defensor da tese de municipalização (BRASIL, MINISTERIO DA SAÚDE, 1990, grifo nosso).

O documento ainda afirma que essa conferência propunha a reordenação dos serviços de assistência médico-sanitária e alinhamentos gerais para deter-minar uma nova divisão das atribuições e responsabilidades entre os níveis polí-tico-administrativos da Federação visando, sobretudo, à municipalização.

Em 1964, os militares assumem o governo e reitera-se o propósito de incor-porar ao MS a assistência médica da Previdência Social, dentro da proposta de fixar um Plano Nacional de Saúde, segundo as diretrizes da III Conferência Nacional de Saúde.

Em 25 de fevereiro de 1967, foi implantada a Reforma Administrativa Federal, na qual ficou estabelecido que o Ministério da Saúde seria o responsável pela formulação e coordenação da Política Nacional de Saúde, que até então não havia saído do papel. Ficaram as seguintes áreas de competência: política nacional de saúde; atividades médicas e paramédicas; ação preventiva em geral, vigilância sanitária de fronteiras e de portos marítimos, fluviais e aéreos; controle de drogas, medicamentos e alimentos e pesquisa médico-sanitária.

No início da década de 60, ocorre uma tentativa de dividir os encargos do Estado com a saúde, com a celebração dos primeiros convênios com empresas.

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Estas contratavam assistência médica privada e em troca poderiam abater da cota devida ao INPS, 2% da folha de pagamento.

Durante a ditadura militar, os IAPs foram unificados em um instituto único, o Instituto Nacional de Previdência Social – INPS. Com a unificação do sistema previdenciário, o governo incorporou os benefícios já instituídos fora das aposen-tadorias e pensões, entre os quais a assistência médica já oferecida pelos IAPs. Com isso, foram estabelecidos convênios e contratos com médicos e hospitais de todo o país para fornecer o atendimento à saúde, o que gerou um aumento no consumo de medicamentos e de equipamentos médico-hospitalares, formando um complexo sistema médico-industrial.

Em 1970, é criada a Superintendência de Campanhas da Saúde Pública – SUCAM, que tem como objetivo realizar as atividades de erradicação e controle das endemias, especialmente na erradicação da malária. Ainda na década de 70, o atendimento à saúde era dividido em serviços públicos e os serviços de assistência médica prestada aos assegurados. Aqueles que dispunham de recursos pagavam para utilizar os serviços de emergência. Quem era segurado, recebia atendimento no IAPs. Já aqueles que não possuíam recursos e não eram segurados, dependiam do atendimento prestado pelos hospitais filantrópicos, que não atendiam na sua totalidade.

Nessa década, a sociedade civil começa a se organizar em luta por uma reforma no sistema de saúde. O atendimento à saúde era muito precário e não vinha do Estado, mas dos recursos da previdência, por meio de contribuições dos empregados e patrões, ou seja, com os recursos do INPS.

É na década de 70 que surgem as primeiras iniciativas dos planos e seguros de saúde. Em 1975, foi instituído o Sistema Nacional de Saúde, que estabelecia de forma sistemática o campo de ação na área de saúde, dos setores públicos e privados, para o desenvolvimento das atividades de promoção, proteção e recu-peração da saúde. Esse sistema estabelecia que a medicina curativa fosse de competência do Ministério da Previdência, e a medicina preventiva, de respon-sabilidade do Ministério da Saúde.

O governo, entretanto, destinou poucos recursos ao Ministério da Saúde. Assim esse ministério não conseguiu desenvolver as ações de saúde pública propostas. Isso constituiu, na prática, a opção pela medicina curativa que, mesmo sendo mais cara, dispunha de recursos garantidos por meio das contri-buições dos trabalhadores para o INPS.

Ao longo desses períodos, o Ministério da Saúde passou por diversas reformas na sua estrutura. Destaca-se

[...] a reforma de 1974, na qual as Secretarias de Saúde e de Assistência Médica foram englobadas, passando a constituir a Secretaria Nacional de Saúde, para reforçar o conceito de que não existia dicotomia entre Saúde Pública e Assistência Médica.

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No mesmo ano, a Superintendência de Campanhas de Saúde Pública – SUCAM – passa à subordinação direta do Ministro do Estado, para possibilitar-lhe maior flexibilidade técnica e admi-nistrativa, elevando-se a órgão de primeira linha. Foram criadas as Coordenadorias de Saúde, compreendendo cinco regiões: Amazônia, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste, ficando as Delegacias Federais de Saúde compreendidas nessas áreas subordinadas às mesmas. As Delegacias Federais de Saúde deixavam, assim, de integrar órgãos de primeira linha. É criada também, a Coordenadoria de Comunicação Social como órgão de assistência direta e imediata do Ministro de Estado e instituído o Conselho de Prevenção Antitóxico, como órgão colegiado, dire-tamente subordinado ao Ministro de Estado (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1990).

Na década de 80, o crescimento econômico decaiu, aumentando o desem-prego com o agravamento da crise econômica. Os movimentos sociais, as orga-nizações da sociedade civil e o movimento pela Reforma Sanitária se fortalecem, transformando o cenário da saúde. A partir do final da década de 80 em diante, destaca-se a Constituição Federal de 1988, que determinou ser dever do Estado garantir saúde a toda a população e para tanto, criou o Sistema Único de Saúde. Em 1990, o Congresso Nacional aprovou a Lei Orgânica da Saúde que detalha o funcionamento do Sistema. Nos próximos capítulos, discutiremos mais detalhadamente como foi a saúde nas décadas de 80 e 90 em diante.

A partir das discussões propostas neste capítulo, podemos concluir que a história da saúde no Brasil inicia no período da colonização. Época em que não havia médicos. Assim as doenças eram tratadas pelos índios, com seus conheci-mentos das ervas ou pelos boticários (farmacêuticos da época). Com a chegada da família real ao Brasil, em 1808, é organizada uma estrutura mínima de aten-dimento à saúde, especialmente no Rio de Janeiro, sede do governo imperial.

Surgem os primeiros hospitais filantrópicos administrados pelas irmandades católicas. Depois, são criados os hospitais militares em Salvador e no Rio de Janeiro. O maior problema enfrentado na época eram as endemias e epidemias trazidas pelos navios vindos da Europa e também falta de controle sanitário nas cidades. No século XX, com a industrialização e o crescimento das cidades, criou-se a necessidade de um controle mais rigoroso. Inicia-se o modelo campa-nhista de controle de endemias e epidemias.

Somente a partir dos anos 50 é que a população começa a exigir mais atenção para a saúde. O desenvolver dessa mobilização vai gerar o movimento pela reforma sanitária, desencadeado a partir dos anos 70. A partir do final da década de 80, destacaram-se a Constituição Federal de 1988 e a aprovação da Lei Orgânica de Saúde, em 1990, como fatores determinantes para garantir a saúde para toda a população.

Vamos iniciar, no próximo capítulo, o estudo sobre a saúde como Política de Seguridade Social, como resultado das lutas pela expansão da cobertura

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assistencial da saúde, iniciada nos anos 70 para atender, principalmente, a determinações da Organização Mundial da Saúde (OMS). Também discutiremos as matrizes legais que fundamentam a política da saúde e como se configura a política de saúde no Brasil, destacando algumas Normas Básicas do SUS.

Referências

BOLANDER, V. R. Enfermagem fundamental: abordagem psicofisiológica. Lisboa: Lusodidacta, 1998.

BRASIL. Ministério da Saúde. Lei Orgânica da Saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 1990.

McINTYRE, T. M. A psicologia da saúde: Unidade na diversidade. Braga: Apport, 1994.

Anotações ‘

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A saúde como política de Seguridade Social 2

IntroduçãoNo terceiro período, você cursou a disciplina de Serviço Social e Políticas

Sociais, na qual tomou conhecimento de um modo geral sobre os fundamentos das políticas sociais em diferentes períodos e governos. No quarto período, estudou Seguridade Social – Assistência Social um dos pilares da Seguridade Social Brasileira. Neste capítulo é importante retomar a discussão iniciada nos períodos anteriores para você entender uma das políticas de seguridade social: a saúde.

Esperamos que, ao fi nal deste capítulo, você seja capaz de compreender a saúde como Política de Seguridade Social inserida no Sistema de Seguridade Social Brasileiro a partir dos anos 90, bem como identifi car algumas matrizes legais que fundamentam a política da saúde.

A saúde é incluída na Constituição de 1988 como uma política, parte do Sistema de Seguridade Social. A inclusão no sistema gera uma nova confi gu-ração da política de saúde no Brasil. A partir disso, a saúde adquire um sentido de direito universal e incondicional ao cidadão, com princípios fundados na gratuidade, universalidade, não-contributividade, redistribuitividade e descen-tralização de suas ações. O processo iniciado em 1988 se efetiva a partir da promulgação da LOS 8.080/90, que institui o Sistema Único de Saúde.

Vamos, agora, estudar como a saúde se tornou uma política.

2.1 A Saúde como Política de Seguridade Social

Como já foi tratada no capitulo anterior, a Constituição de 1988 inclui a saúde como uma política que se insere no Sistema de Seguridade Social. Essa inserção provoca mudanças signifi cativas na política de saúde no Brasil. A primeira é a defi nição da saúde enquanto um direito social, dever do Estado e direito de todo o cidadão. A segunda, por sua vez, estabelece normas de atuação para a ação do Estado nesse campo.

As últimas décadas foram marcadas por importantes mudanças no sistema de saúde brasileiro. Essas transformações estão relacionadas com as mudanças ocorridas no âmbito político-institucional, ou seja, ao mesmo tempo em que ocorre o processo de redemocratização nos anos 80, o país sofre grave crise na área econômico-fi nanceira. Assim no início dos anos 80, busca-se concre-tizar o processo de expansão da cobertura assistencial de saúde iniciado

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nos anos 70 para atender, principalmente, a determinações da Organização Mundial da Saúde (OMS).

A Constituição Federal de 1988 é, então, o marco dessa transformação, ao mudar a forma com que a política de saúde era tratada até então. O art. 196 traz que “a saúde é um direito de todos e dever do Estado”. Assim a garantia de saúde pública é estendida a todos os brasileiros, contribuintes ou não da seguridade social. O Estado fica responsável pela sua execução, direta ou indiretamente e sua fiscalização. O art. 196 determina ainda que “o direito à saúde deverá ser garantido mediante políticas econômicas e sociais que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e iguali-tário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

A saúde é fundada nos princípios de universalidade, gratuidade, não-contri-butividade, redistributividade e descentralização. Ela adquire sentido de direito universal e incondicional do cidadão. Essa orientação aproxima a política de saúde brasileira do modelo de proteção beveridgiano. Esse modelo era baseado em princípios de universalidade, uniformidade com relação ao montante apli-cado e modalidade dos benefícios e aspectos contributivos e não contributivos no financiamento do sistema de proteção social. O modelo beveridgiano foi estu-dado na disciplina de Políticas Sociais e Serviço Social, no terceiro período.

A Constituição de 1988 estabelece a saúde como política de seguridade social, no entanto sua regulamentação se dá com a Lei Orgânica da Saúde – LOS 8.080/90. Veja um exemplo a seguir.

Segundo o Art. 198 da CF 88, as ações e serviços públicos de saúde deveriam ser organizados por meio de uma rede regionalizada e hierarquizada, constituindo um sistema único de saúde, de acordo com essas três diretrizes pré-estabelecidas:

o atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, •sem prejuízo dos serviços assistenciais;

a descentralização com direção única em cada esfera de governo; •

a participação comunitária.•

São as leis posteriores, Leis n. 8.080/90 e n. 8.142/90, que vão delinear o modelo de atenção e demarcar as linhas gerais para a redistribuição de funções entre os entes federados. Assim essas leis vão assegurar que os princípios e as diretrizes sob os quais o sistema foi organizado e as competências e atribuições das três esferas de governo sejam regulamentadas.

O novo modelo de política de saúde, o Sistema Único de Saúde, instituído pela Constituição de 1988, estabeleceu as bases para o novo padrão de gestão da saúde pública no Brasil. A municipalização dos serviços, tida como um dos princípios fundamentais, contrapunha-se ao antigo modelo centralizado implan-tado pelo Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social, o INAMPS, gestado nos tempos da ditadura militar.

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O modelo implantado pelo SUS descentralizou a assistência à saúde pública entre os entes federativos: União, estados e municípios passaram a trabalhar em parceria, mas com ações delimitadas para cada um. Como veremos nos capí-tulos posteriores, a política de descentralização é a primeira grande meta colo-cada pelo Sistema Único de Saúde e visa a aproximar os serviços de saúde da população. Ou seja, o SUS, enquanto Sistema de Saúde, delega aos estados e municípios mais responsabilidades na execução da política de saúde. Conheça, em seguida, as Normas Básicas do SUS.

Saiba mais

A Constituição Federal de 1988 inaugurou um novo modelo de atendi-mento ao garantir o acesso universal e igualitário aos serviços de saúde como um direito de cidadania, art. 196. Sua regulamentação, por meio da Lei n. 8.080/90, inclui, entre os princípios do SUS, a “igualdade da assistência, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie”. A Lei n. 8.080/90 ainda garantiu a gratuidade de modo a impedir que o acesso fosse dificultado por uma barreira econômica além das já existentes, como a distância dos serviços, o tempo de espera, o horário de funcionamento, a expectativa negativa quanto ao acolhimento, além de fatores educacionais e culturais. Sugerimos a leitura da Constituição Federal nas seções que ver-sam sobre saúde e da Lei n. 8.080/90.

2.2 Matrizes Legais que Fundamentam a Política da Saúde

Para entender como se configura a política de saúde no Brasil, vamos destacar algumas Normas Básicas do SUS, as quais são imprescindíveis para quem atua na área da saúde. No decorrer dos capítulos deste caderno, vamos aprofundando algumas delas.

2.2.1 Constituição Federal

Em 1988, a Carta Política buscou por meio na Seguridade Social um status de proteção que se almejava, ou seja, abrangente e bem distribuído. Após a ditadura, as políticas sociais transformaram-se, surgindo os conceitos de seguri-dade social, de universalidade de cobertura e atendimento, de irredutibilidade de valores pagos, de envolvimento da comunidade nas decisões e de caráter descentralizado na gestão entre outros.

Entretanto o sistema de proteção social no Brasil está além das necessi-dades sociais, mesmo tendo como princípio a universalidade como promoção da cidadania. Os benefícios políticos se resumem a classes mais desfavorecidas





economicamente e socialmente, por meio de transferência de renda, programas assistenciais focalizados, enquanto que ao mercado fica a tarefa de cobrir aqueles cuja situação econômico-social permite adquirir planos e seguros privados de saúde.

2.2.2 Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990

A Lei n. 8.080 dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recu-peração da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspon-dentes e dá outras providências. Essa lei trata do Sistema Único de Saúde, dos objetivos e atribuições, dos princípios e diretrizes, da organização, da direção e da gestão, do financiamento, dos recursos, da gestão financeira.

Saiba mais

É muito importante que você faça a leitura completa da Lei n. 8.080, para que você possa tomar conhecimento e para entender como funciona o SUS. Acesse o sítio do Ministério da Saúde para visualizar a Lei <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/LEI8080.pdf>.

Na sua disposição preliminar, no Art. 1º, a lei regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito público ou privado.

Nas disposições gerais, temos os seguintes artigos:Art. 2º A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício.

§ 1º O dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e execução de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos e no estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação.

§ 2º O dever do Estado não exclui o das pessoas, da família, das empresas e da sociedade.

Art. 3º A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a organização social e econô-mica do País.

Parágrafo único. Dizem respeito também à saúde as ações que, por força do disposto no artigo anterior, se destinam a garantir

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às pessoas e à coletividade condições de bem-estar físico, mental e social.

Outras alterações à Lei n. 8.080 foram feitas ao longo dos anos. Elas estão sacramentadas nas seguintes leis:

Lei 9.836, 23/09/1999: Acrescenta dispositivos à Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, que “dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a orga-nização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências”, instituindo o Subsistema de Atenção à Saúde Indígena.

Lei 11.108, de 07/04/2005: Altera a Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, para garantir às parturientes o direito à presença de acompanhante durante o trabalho de parto, parto e pós-parto imediato, no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS.

Lei 10.424, de 15/04/2002: Acrescenta capítulo e artigo à Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento de serviços correspondentes e dá outras providências, regulamentando a assistência domiciliar no Sistema Único de Saúde.

Essas alterações foram importantes conquistas no campo da saúde, no que se refere à Atenção Indígena, à Parturiente e à Assistência Domiciliar. Essas alte-rações são frutos de reivindicações de diferentes segmentos da sociedade civil e que tiveram o intuito de ampliar e qualificar os serviços prestados.

2.2.3 Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990

A Lei n. 8.142 dispõe sobre

A participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.

A referida lei trata do controle social, das instâncias colegiadas e suas respec-tivas atribuições. No capítulo 5, discorreremos mais detalhadamente como acon-tece a participação da comunidade. Aqui esboçaremos a fundamentação legal desse controle social, por meio de seus respectivos artigos. Observe:

Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:

I – a Conferência de Saúde; e

II – o Conselho de Saúde.

§ 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada

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pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde.

§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, presta-dores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formu-lação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econô-micos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.

§ 3° O Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e o Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems) terão representação no Conselho Nacional de Saúde.

Art. 2° Os recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) serão alocados como:

I – despesas de custeio e de capital do Ministério da Saúde, seus órgãos e entidades, da administração direta e indireta;

II – investimentos previstos em lei orçamentária, de iniciativa do Poder Legislativo e aprovados pelo Congresso Nacional;

III – investimentos previstos no Plano Quinquenal do Ministério da Saúde;

IV – cobertura das ações e serviços de saúde a serem implemen-tados pelos Municípios, Estados e Distrito Federal.

Parágrafo único. Os recursos referidos no inciso IV deste artigo destinar-se-ão a investimentos na rede de serviços, à cobertura assistencial ambulatorial e hospitalar e às demais ações de saúde.

Art. 3° Os recursos referidos no inciso IV do art. 2° desta lei serão repassados de forma regular e automática para os Municípios, Estados e Distrito Federal, de acordo com os critérios previstos no art. 35 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990.

Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com:

I – fundo de Saúde;

II – conselho de Saúde, com composição paritária de acordo com o Decreto n. 99.438, de 7 de agosto de 1990;

III – plano de saúde;

IV – relatórios de gestão que permitam o controle de que trata o § 4° do art. 33 da Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990;

V – contrapartida de recursos para a saúde no respectivo orçamento;

VI – comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS), previsto o prazo de dois anos para sua implantação.

Parágrafo único. O não atendimento pelos Municípios, ou pelos Estados, ou pelo Distrito Federal, dos requisitos estabelecidos neste artigo, implicará em que os recursos concernentes sejam administrados, respectivamente, pelos Estados ou pela União.

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Como você viu, o controle social é normatizado e fiscalizado pelas devidas instâncias colegiadas. O importante é saber o que compete a cada instância cole-giada. Ressaltamos também que nessas instâncias a participação do Assistente Social é imprescindível, pois são instâncias de controle social, que visam, sobre-tudo, a acompanhar as ações no campo da saúde.

2.2.4 Emenda Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000

No capítulo 6 deste caderno, trataremos mais detalhadamente o teor dessa emenda. A Emenda Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000, trata da alteração dos

Arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituição Federal e acrescenta artigo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para assegurar os recursos mínimos para o financia-mento das ações e serviços públicos de saúde.

A emenda constitucional trata especificamente dos recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde.

2.2.5 Norma Operacional Básica – NOB 1/96 do Sistema Único de Saúde (SUS)

A Norma Operacional – NOB 1/96 do Sistema Único de Saúde (SUS), está regulamentada pela Portaria n. 2.203, de 5 de novembro de 1996. A NOB, em seu Art.1, redefine o modelo de gestão do Sistema Único de Saúde, constituindo, por conseguinte, instrumento imprescindível à viabilização da atenção integral à saúde da população e ao disciplinamento das relações entre as três esferas de gestão do Sistema.

A partir da Constituição Federal de 1988, várias iniciativas institucionais, legais e comunitárias foram criando as condições de viabilização plena do direito à saúde. Destacam-se, nesse sentido, no âmbito jurídico institucional, as chamadas Leis Orgânicas da Saúde (n. 8.080/90 e 8.142/90), o Decreto n. 99.438/90 e as Normas Operacionais Básicas (NOB), editadas em 1991 e 1993.

A Lei n. 8.080/90 é o marco de regulamentação do Sistema Único de Saúde – SUS. Estabelecida pela Constituição Federal de 1988, agrega todos os serviços estatais − das esferas federal, estadual e municipal − e os serviços privados (desde que contratados ou conveniados), ainda que sem exclusividade, pela concretização dos princípios constitucionais.

As Normas Operacionais Básicas se voltam mais direta e imediatamente para a definição de estratégias e movimentos táticos, que orientam a operacio-nalidade deste Sistema.

A finalidade primordial da Norma Operacional é promover e consolidar o pleno exercício, por parte do poder público municipal e do Distrito Federal, da função de gestor da atenção à saúde dos seus munícipes (Artigo 30, incisos V

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e VII, e Artigo 32, Parágrafo 1º, da Constituição Federal), com a consequente redefinição das responsabilidades dos Estados, do Distrito Federal e da União, avançando na consolidação dos princípios do SUS. Isso significa aperfeiçoar a gestão dos serviços de saúde no país e a própria organização do Sistema, visto que o município passa a ser, de fato, o responsável imediato pelo atendimento das necessidades e demandas de saúde do seu povo e das exigências de inter-venções saneadoras em seu território.

Ao tempo em que aperfeiçoa a gestão do SUS, essa NOB aponta para uma reordenação do modelo de atenção à saúde, na medida em que redefine:

a) os papéis de cada esfera de governo e, em especial, no tocante à direção única;

b) os instrumentos gerenciais para que municípios e estados superem o papel exclusivo de prestadores de serviços e assumam seus respectivos papéis de gestores do SUS;

c) os mecanismos e fluxos de financiamento, reduzindo progres-siva e continuamente a remuneração por produção de serviços e ampliando as transferências de caráter global, fundo a fundo, com base em programações ascendentes, pactuadas e integradas;

d) a prática do acompanhamento, controle e avaliação no SUS, superando os mecanismos tradicionais, centrados no fatura-mento de serviços produzidos, e valorizando os resultados advindos de programações com critérios epidemiológicos e desempenho com qualidade;

e) os vínculos dos serviços com os seus usuários, privilegiando os núcleos familiares e comunitários, criando, assim, condições para uma efetiva participação e controle social.

A NOB apresenta os campos da atenção à saúde, que encerra todo o conjunto de ações levadas a efeito pelo SUS, em todos os níveis de governo, para o aten-dimento das demandas pessoais e das exigências ambientais. Compreende três grandes campos, a saber:

a) o da assistência, em que as atividades são dirigidas às pessoas, individual ou coletivamente, e que é prestada no âmbito ambu-latorial e hospitalar, bem como em outros espaços, especial-mente no domiciliar;

b) o das intervenções ambientais, no seu sentido mais amplo, incluindo as relações e as condições sanitárias nos ambientes de vida e de trabalho, o controle de vetores e hospedeiros e a operação de sistemas de saneamento ambiental (mediante o pacto de interesses, as normalizações, as fiscalizações e outros);

c) o das políticas externas ao setor saúde, que interferem nos determinantes sociais do processo saúde-doença das cole-tividades, de que são partes importantes questões relativas às políticas macroeconômicas, ao emprego, à habitação,

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à educação, ao lazer e à disponibilidade e qualidade dos alimentos (grifo nosso).

Nos três campos referidos, engloba-se todo o elenco de ações compreen-didas nos chamados níveis de atenção à saúde, representados pela promoção, pela proteção e pela recuperação, nos quais deve ser sempre priorizado o caráter preventivo. Assunto que ainda discutiremos neste caderno.

É importante ressaltar que existem, da mesma forma, conjuntos de ações que configuram campos clássicos de atividades na área da saúde pública. Eles são constituídos por uma agregação simultânea de ações próprias do campo da assistência e de algumas próprias do campo das intervenções ambientais, de que são partes importantes as atividades de vigilância epidemiológica e de vigi-lância sanitária. Tudo isso ainda será foco de nossas discussões neste caderno.

2.2.6 Portaria n. 373, de 27 de fevereiro de 2002

A presente portaria foi criada a partir das considerações de que os princí-pios do Sistema Único de Saúde visam à universalidade, ao acesso e à integra-lidade da atenção. O artigo 198 da Constituição Federal de 1998 estabelece que as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único. A continuidade do processo de descentralização e organização do Sistema Único de Saúde – SUS foi fortale-cida com a implementação da Norma Operacional Básica – SUS 01/96, de 5 de novembro de 1996, considerando vários fatores, como:

as contribuições do Conselho de Secretários Estaduais de Saúde – CONASS •e Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde – CONASEMS;

a aprovação da Comissão Intergestores Tripartite – CIT e Conselho •Nacional de Saúde – CNS, em 7 de dezembro de 2001;

contínuo movimento de pactuação entre os três níveis de gestão, visando •ao aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde.

Nesse sentido, foi aprovada a Norma Operacional da Assistência à Saúde, NOAS-SUS 01/2002, que amplia as responsabilidades dos municípios na Atenção Básica; estabelece o processo de regionalização como estratégia de hierarqui-zação dos serviços de saúde e de busca de maior equidade; e cria mecanismos para o fortalecimento da capacidade de gestão do Sistema Único de Saúde e procede à atualização dos critérios de habilitação de estados e municípios.

O contínuo movimento de pactuação entre os três níveis de gestão, visando ao aprimoramento do Sistema Único de Saúde, resultou na Norma Operacional da Assistência à Saúde 01/2002 – NOAS-SUS 01/02.

A partir da publicação da NOAS-SUS 01/01, o Ministério da Saúde, as Secretarias Estaduais de Saúde, por meio do CONASS, e as Secretarias Municipais de Saúde, por meio do CONASEMS, desencadearam diversas





atividades de planejamento e de adequação de seus modelos assistenciais e de gestão aos preceitos estabelecidos. Ponderaram criticamente os avanços e os desafios que novas diretrizes organizativas trariam para sua realidade concreta.

Cabe ressaltar que essa NOAS-SUS 01/02, ao assegurar a manutenção das diretrizes organizativas definidas pela NOAS-SUS 01/01, procura oferecer as alternativas necessárias à superação das dificuldades e impasses oriundos da dinâmica concreta de sua implementação.

Sobre regionalização e hierarquização, discutiremos em outro capítulo deste caderno. Essa NOAS-SUS 01/02 prevê outras diretrizes que você pode acessar no sítio do Ministério da Saúde.

2.2.7 Portaria n. 399, de 22 de fevereiro de 2006

A Portaria n. 399, 22 de fevereiro de 2006, divulga o Pacto pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do Pacto. Na referida portaria, o Art 2º prevê a aprovação das Diretrizes Operacionais do Pacto pela Saúde em 2006, bem como a Consolidação do SUS com seus três compo-nentes: Pactos Pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão. Observe a seguir.

O SUS tem uma rede de mais de 63 mil unidades ambulatoriais e de cerca de 6 mil unidades hospitalares, com mais de 440 mil leitos. Sua produção anual é aproximadamente de 12 milhões de internações hospitalares; 1 bilhão de procedimentos de atenção primária à saúde; 150 milhões de consultas médicas; 2 milhões de partos; 300 milhões de exames laboratoriais; 132 milhões de aten-dimentos de alta complexidade e 14 mil transplantes de órgãos. Além de ser o segundo país do mundo em número de transplantes, o Brasil é reconhecido internacionalmente pelo seu progresso no atendimento universal às Doenças Sexualmente Transmissíveis/AIDS, na implementação do Programa Nacional de Imunização e no atendimento relativo à Atenção Básica. O SUS é avaliado posi-tivamente pelos que o utilizam rotineiramente e está presente em todo território nacional (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1990).

O SUS, ao longo de sua história, teve muitos avanços e também desafios permanentes a superar. Isso tem exigido dos gestores do SUS, um movimento constante de mudanças, pela via das reformas, de um lado pela dificuldade de imporem-se normas gerais a um país tão grande e desigual; de outro, pela sua fixação em conteúdos normativos de caráter técnico-processual, tratados em geral com detalhamento excessivo e enorme complexidade.

Com o intuito de superar as dificuldades apontadas, os gestores do SUS assumem o compromisso público da construção do pacto pela saúde 2006, que será anualmente revisado, com base nos princípios constitucionais do SUS, ênfase nas necessidades de saúde da população. Isso implicará o exercício simultâneo de definição de prioridades articuladas e integradas nos três compo-nentes: Pacto pela Vida, Pacto em Defesa do SUS e Pacto de Gestão do SUS.

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Essas prioridades são expressas em objetivos e metas no Termo de Compromisso de Gestão e estão detalhadas no documento Diretrizes Operacionais do Pacto pela Saúde 2006. Acesse o documento na íntegra no sítio do Ministério da Saúde <http://portal.saude.gov.br/portal/saude/>. Mas, para você poder entender a saúde como uma política, precisa conhecer os antecedentes dela no Brasil, assunto do próximo capítulo.

Finalizamos este capítulo considerando que a saúde é incluída na Constituição de 1988 como uma política, parte do Sistema de Seguridade Social, adquirindo assim um sentido de política pública, de dever do Estado e de direito universal e incondicional do cidadão. A Constituição Federal de 1988 é considerada o marco dessa transformação, pois não altera somente a forma com que a saúde era concebida, mas altera também as responsabilidades do Estado com relação à sua execução.

A Lei Orgânica da Saúde – LOS 8.080/90 – é a responsável pela regula-mentação do que a Constituição preconiza. Essa lei e a Lei n. 8.142/90 vão delinear o modelo de atenção e demarcar as linhas gerais para a redistribuição de funções entre os entes federados. Em outras palavras, vão assegurar que os princípios e as diretrizes sob os quais o sistema foi organizado e as competên-cias e atribuições das três esferas de governo sejam regulamentadas.

Vamos estudar, no próximo capítulo, a reforma sanitária e suas contribuições para o processo de construção do Sistema Único de Saúde – SUS. A contribuição principal do movimento foi no sentido de ocupar os espaços internacionais com o objetivo de operacionalizar as diretrizes transformadoras do sistema de saúde.

Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.

______. Lei Federal 8.080/1990. Brasília: Ministério da Saúde, 1990.


______. Ministério da Saúde. Lei Orgânica da Saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 1990.

Anotações

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A reforma sanitária e a construção do SUS 3

Introdução

É importante que você retome a discussão apresentada nos capítulos ante-riores deste caderno para compreender como a trajetória da saúde no Brasil contribuiu não somente para o movimento da Reforma Sanitária, mas também para a construção do SUS. Os aspectos a que você deve se atentar são: como era o atendimento a população tanto a que tinha recursos próprios como as que não tinham recursos; como a saúde foi inserida como política publica; quais as preocupações dos governos em relação a saúde; qual a relação da doença e saúde.

Estabelecemos dois objetivos que você deverá alcançar ao fi nal desta discussão: conhecer o Movimento da Reforma Sanitária no Brasil e suas contri-buições para a construção do Sistema Único de Saúde – SUS – e compreender como se confi gurou sua construção.

O movimento pela Reforma Sanitária, iniciado na década de 70, alcança seu auge nos anos 80, com as conquistas alcançadas na Constituição Federal de 88 e com a Lei Orgânica da Saúde – LOS 8.080/90. Essa lei estabelece as diretrizes, os objetivos, os princípios e a forma organizacional, o fi nanciamento, o planejamento e a gestão do Sistema Único de Saúde, consolidando, dessa forma, o que a CF estabeleceu como direito. Esse movimento teve muitas conse-quências. Vamos começar pelo Movimento Sanitário.

3.1 A articulação do Movimento Sanitário – anos 70

Com a ditadura militar instaurada em 1964, foram cassados direitos e extintos partidos políticos. Em 1967, foi promulgada uma nova Constituição já com bases autoritárias. Nesta época, toma posse o general Costa e Silva. Essa fase é conhecida como a mais autoritária e burocrática do regime militar: chega ao poder a linha dura do regime, pois no ano seguinte assume, em seu lugar, o general Emílio G. Médici, cujo governo foi marcado pela repressão.

Ao mesmo tempo em que crescia a repressão, crescia também a economia, ocorre o chamado milagre econômico. Mas os benefícios gerados pelo cresci-mento não foram repartidos igualmente, crescendo as disparidades sociais.

O Sistema de Saúde, nesse período, foi marcado pelo fi nanciamento das instituições previdenciárias, os IAPs. Somente quem contribuía tinha acesso

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aos serviços, pelo estímulo à mercantilização dos serviços de saúde. A saúde pública, por sua vez, enfrenta uma crise ainda pior do que a dos governos ante-riores. Com o crescimento das cidades e o desenvolvimento econômico desigual, crescem os problemas gerados pelas condições degradantes a que grande parte da população era submetida.

A assistência médica de base previdenciária cresceu muito na década de 70, com a expansão dos serviços prestados. A grande arrecadação, entre-tanto, gerou corrupção. Cresceram também o número de hospitais financiados com os recursos da previdência e as faculdades particulares de medicina.

Em 1974, final do governo Médici, os sinais de que o milagre econômico havia gerado mais desigualdades sociais e aumentado a crise eram visíveis. Rearticulam-se os movimentos sociais, e as denúncias acerca do desmantela-mento da saúde aumentam consideravelmente. Escorel e outros (2005, p. 62) afirmam que

[...] sindicatos das diversas categorias profissionais da saúde – principalmente médicos, acadêmicos e cientistas – debatiam em seminários e congressos as epidemias, as endemias e a degra-dação da qualidade de vida do povo.

É nesse contexto que se configura o movimento pela Reforma Sanitária. Os Departamentos de Medicina Preventiva – DMP – foram o berço das primeiras ações que mudaram o pensamento em relação à política de saúde. O movimento preventista que predominou até a década de 60 era baseado em conceitos norte-americanos: saúde e doença tinham uma relação intrínseca com a ecologia, sem questionar a interferência das relações sociais.

Essa visão passa então a ser questionada, adotando-se a tese de medi-cina comunitária, baseada na desmedicalização, no autocuidado de saúde e pela revitalização da medicina tradicional. Assim o movimento sanitário, de bases ideológicas e práticas políticas, contrapõe-se ao movimento preventista de modelo americano. Escorel e outros (2005, p. 64) acrescentam que

O movimento reformista, que iria construir uma nova agenda no campo da saúde, desenvolveu sua base conceitual a partir de um diálogo estreito com as correntes marxistas e estruturalistas em voga. A reformulação do objeto saúde, na perspectiva do mate-rialismo histórico, e a construção da abordagem médico-social da saúde pretendiam superar as visões biológicas e ecológicas do antigo preventismo.

Ao lado dos DMP, a Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva – Abrasco – teve um papel essencial na luta do movimento sanitário. A Abrasco, criada em 1979, enfatizou a prática da residência em medicina preven-tiva e social, formando gestores sanitários para o Sistema Nacional de Saúde.

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Saiba mais

A Abrasco teve grande importância para a efetivação da Reforma Sanitá-ria. Abraçou a defesa da investigação e do ensino de saúde coletiva e foi porta voz da comunidade científica. Tem como proposta a prática da medi-cina em uma perspectiva histórico-cultural, fazendo a relação entre saúde e sociedade. Consulte o sítio da Abrasco para aprofundar seus conhecimen-tos na área de saúde coletiva. O endereço é <http://www.abrasco.org.br/eventos/abrasco>.

O movimento sanitarista teve muita influência nas faculdades de medicina, atuando como liderança no processo de reformulação do setor saúde (ESCOREL e outros, 2005). No primeiro momento, a ênfase do movimento foi no sentido de ocupar os espaços internacionais com o objetivo de operacionalizar as diretrizes transformadoras do sistema de saúde.

3 .2 A Reforma sanitária nos anos 80

O último governo militar, presidido pelo general João Figueiredo, marcou a transição do regime militar para a democracia. É um período de efervescência popular, quando o movimento pela reforma sanitária atuou de maneira incisiva para a reformulação do sistema de saúde.

A pressão dos setores da sociedade civil, em especial o movimento sani-tário, fez com que o governo criasse mecanismos de reordenamento no campo da saúde. O Prev-Saúde, primeiro projeto implantado pelo governo, previa a hierarquização do atendimento pelos níveis de complexidade, a integração dos serviços e a regionalização do atendimento por áreas. Esse projeto, além de se mostrar ineficiente, não abrangia a rede hospitalar privada.

Na década de 80, o movimento em torno da democratização do sistema de saúde ganha mais força. Surgem, nesse período, as Ações Integradas de Saúde – AIS –, que promoveram avanços no fortalecimento da rede básica ambulatorial, na contratação de recursos humanos, na articulação com os serviços municipais, na revisão do papel dos serviços privados e até mesmo na participação popular na gestão dos serviços (ESCOREL e outros, 2005).

Em 1986, já sob o governo de José Sarney, acontece a 8ª Conferência Nacional de Saúde. É nessa conferência que são lançados os princípios da Reforma Sanitária. A intensa participação nas discussões mostrou que o setor da saúde carecia de mais do que uma simples reforma de base financeira e administrativa, mas de uma mudança profunda de organização e de concepção do sistema. Conforme Bravo (1996, p. 77), a 8ª Conferência, diferente das

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anteriores, teve uma participação expressiva, com cerca de 4.500 participantes, entre os quais quase mil delegados. A discussão girou em torno do conceito de saúde como um direito do cidadão e dever do Estado. Observe a seguir.

O relatório final foi divulgado amplamente entre os participantes e delegados. O conceito de saúde e a necessidade de reestrutu-ração do setor com a criação do Sistema Único de Saúde que efetivamente representasse a construção de um novo arcabouço institucional separando saúde e previdência, com estatização progressiva através de uma ampla Reforma Sanitária, foram avanços na perspectiva de acumular forças para a efetivação dessa reforma (BRAVO, 1996, p. 77).

Essa conferência representou um marco ao trazer a discussão acerca da saúde para a sociedade. Foi aprovada a criação de um sistema único de saúde que gerenciasse a política de saúde independentemente da previdência. Assim, em 1987, é criado o Sistema Unificado e Descentralizado da Saúde – SUDS –, que tinha como princípios básicos a universalização, a equidade, a descen-tralização, a regionalização, a hierarquização e a participação comunitária. O SUDS nunca se efetivou em todos seus princípios, transformando-se em uma política de transferência de recursos federais para os estados e municípios por meio da descentralização dos serviços de atendimento.

A Comissão Nacional da Reforma Sanitária, formada pelos ministérios da Saúde, da Previdência e Assistência Social e da Educação, foi considerada insuficiente pelos integrantes do Movimento de Reforma Sanitária. Mesmo assim, consegue elaborar uma proposta para o projeto de lei do sistema único de saúde. Essa proposta é levada para a Assembléia Constituinte no momento em que se discutia a nova Constituição.

Em 1988, é aprovada a nova Constituição que marcou a redefinição da polí-tica de saúde pública, garantindo-a como um direito universal do cidadão e como dever do Estado. Os dois anos seguintes foram de discussão e aperfeiçoamento da proposta, que é sancionada em 1990 por meio da LOS 8.080. É criado, defi-nitivamente, o Sistema Único de Saúde – SUS –, assunto do próximo capítulo.

Considerando a discussão deste capítulo, podemos concluir que a Reforma Sanitária é um movimento extremamente importante para a reformulação da polí-tica de saúde no Brasil. O movimento preventista, predominado até a década de 60 e de origem norte-americano, não fazia a relação entre saúde e doença com as relações sociais. Passa então a ser questionado. Um novo modelo, baseado na medicina comunitária, desmedicalização, no autocuidado de saúde e na medicina tradicional é gestado entre profissionais de saúde ligados às correntes marxistas e estruturalistas.

Esse movimento ganha mais força no início dos anos 80 com a pressão dos setores da sociedade civil. Além disso, faz com que o governo crie mecanismos de reordenamento no campo da saúde. Na 8ª Conferência Nacional de Saúde,

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realizada em 1986, a participação expressiva dos setores ligados à saúde discutiu a saúde como um direito do cidadão e dever do Estado. A conferência é considerada um marco em relação à política de saúde Brasil. No ano seguinte, é criado o SUDS que, em 1990, por meio da LOS 8.080, é transformado no Sistema Único de Saúde – SUS.

Para o próximo capítulo, você estudará as bases conceituais e legais do Sistema Único de Saúde – SUS. O tema que será abordado é de suma importância para entender como se constitui a saúde hoje no Brasil, as atribuições, os objetivos, a organização, direção e outras ações do SUS, como, por exemplo, a vigilância epidemiológica, a vigilância sanitária e a vigilância da saúde do trabalhador.

Referências

ABRASCO. Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva. Disponível em: <http://www.abrasco.org.br>. Acesso em: 10 ago. 2009.

BRAVO, M. I. S. Serviço social e reforma sanitária: lutas sociais e práticas profis-sionais. São Paulo: Cortez, 1996.

ESCOREL, S. et al. As origens da Reforma Sanitária e do SUS. In: LIMA, N. T. (Org.). Saúde e Democracia: história e perspectiva do SUS. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2005.

Anotações





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SUS: bases conceituais e legais 4

Introdução

Para melhor compreender este capítulo, é importante que você já conheça o processo de construção do SUS, apresentado anteriormente. É a partir do modelo de construção que se fundam suas bases conceituais e legais. Para entender o processo de construção do SUS, é importante que você compreenda o movimento de Reforma Sanitária, pois é a partir dele que se inicia o Sistema de Saúde que temos hoje no Brasil.

O governo criou o Sistema Único de Saúde – SUS – para que todas as pessoas tivessem respeitado o seu direito de acesso à saúde, garantido na Constituição de 1988. A sua estrutura de gestão descentralizada, ou seja, dividida entre União, estados e municípios, tem a função de garantir esse direito de acesso a toda a população, de forma gratuita e sem qualquer forma de discriminação.

Com essa revisão feita, você certamente terá facilidade para conhecer as bases conceituais e legais do Sistema Único de Saúde – SUS – e compreender as atribuições do Sistema Único de Saúde.

Para que o SUS funcionasse de maneira a atender essas exigências da melhor maneira possível, foram instituídas leis que se tornaram as bases legais e conceituais desse sistema. São essas leis que estudaremos nestes dois capítulos que se seguem. Vamos iniciar as discussões com o tema saúde pública.

4.1 Saúde pública

Sabe-se que o SUS deve atender gratuitamente a todas as pessoas que dele necessitarem. Vamos, então, estudar algumas leis da Constituição Federal de 1988 que orientam o seu funcionamento. Observe a seguir:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao poder público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fi scalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.

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Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I – descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II – atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III – participação da comunidade.

Parágrafo único: O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguri-dade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu as diretrizes que orientaram a construção do Sistema Único de Saúde, especialmente levando-se em conta o princípio do direito universal dessa política.

A partir de uma visão histórica da economia brasileira, o que se revela é que o país enfrentou muitos problemas e dificuldades nas décadas posteriores de 1930. Apesar de uma crise econômica e dos altos índices de inflação até meados de 1994, o PIB (Produto Interno Bruto) brasileiro apresentou crescimento nos anos posteriores, mas esse crescimento foi acompanhado pela crise no setor da saúde devido aos baixos investimentos (COHN e outros, 1997, p. 227).

Em relação à assistência médico-hospitalar, a crise no setor é notícia frequente, hospitais públicos com superlotação, faltam leitos, faltam equipamentos, medi-camentos, funcionários e os hospitais privados selecionando pacientes por meio da fila dupla.

No Brasil, a assistência à saúde desde suas origens esteve vinculada à Previdência Social. Essa assistência social teve seu financiamento relacionado com a contribuição do empregado e do empregador. Com a implantação do seguro social na década de 1920, é que se define o direito à assistência médica, mas limitado devido à disponibilidade de recursos. Os gastos com a saúde foram defi-nidos em um limite que não ultrapassasse 12% da receita da Previdência Social.

Na década de 1930, os gastos com a assistência médica se concentram na compra de serviços privados para garantir, assim, um maior acesso aos serviços de saúde. Nesse período, inicia-se também o processo de industrialização do país e, de 1945 a 1960, essa industrialização assume um papel que passou a ser denominado de substituição de importações, tendo como lógica a necessi-dade de articulação das políticas sociais e a necessidade de investimentos do Estado em setores básicos da economia.

O período de 1964 a 1975 tem como marca o desenvolvimento sem demo-cracia. Em se tratando das políticas sociais, elas assumem um caráter centrali-zador por parte do Estado brasileiro. É nesse período que ocorre e se consolida

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no país a privatização da assistência médica. Durante a década de 1980, o país passou por oito planos de estabilização econômica, no entanto, isso não resultou num ajuste estrutural da economia e nem na estabilização.

O Brasil entra na década de 1990 convivendo com altos índices de inflação e com iniciativas de privatização para enfrentar o fantasma do déficit público. A saúde precisa ser pensada também no que diz respeito ao seu financiamento, para assim avançar na conquista da universalidade e equidade dos serviços. Reverter esse processo significa reformular a questão do financiamento dentro do sistema de Seguridade Social, já que os recursos em grande parte continuam vindo da contribuição de empregados e empregadores (COHN e outros, 1997).

A crise no sistema de saúde foi diminuída devido à inserção dos municípios na responsabilidade dos serviços e por meio do direcionamento e aumento dos seus recursos no setor. Se na questão de recursos houve algumas melhorias, não se pode dizer o mesmo com relação ao gasto federal, já que grande parte dos recursos vai para pagamentos de pessoal e amortização de dívidas, entre outras despesas.

Com essas despesas, é importante que se expresse o debate sobre a necessi-dade de (re)organização do modelo de atenção a saúde, para implantar realmente o que foi previsto com a instituição do Sistema Único de Saúde. Essa (re)organi-zação da atenção à saúde transforma-se num ponto fundamental para a verda-deira implantação do SUS, e o caminho para se alcançar esse objetivo é o apro-fundamento na descentralização, na gestão, no controle e na oferta de serviços que garantem a atenção e promoção da saúde (COHN e outros,1997).

Saiba mais

A VIII Conferência é o marco de discussão e de propostas da reforma sani-tária que foram levadas para a Assembléia Constituinte, que inclui a saúde na Constituição, especificamente no capítulo da Seguridade Social, como um direito de todos e um dever do Estado. Antes disso, quem tinha direito à saúde eram somente os trabalhadores e dependentes que contribuíam com a Previdência Social. O sistema público só atendia quem fazia parte do mercado formal de trabalho. Acesse o sítio <http://www.saude.gov.br>. Lá você encontrará informações sobre a saúde de um modo geral, e mais especificamente sobre as Conferências Nacionais de Saúde, espaços privilegiados de debates e proposições na área da saúde.

O processo de construção do Sistema Público de Saúde veio se construindo ao longo dos diferentes períodos da nossa história. Um processo de lutas sociais por uma saúde mais justa e universal, desde o Movimento Sanitário.

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A Lei n. 8.080-90 afirma que o Sistema Único de Saúde é

[...] o conjunto de ações e serviços de saúde prestados por órgãos e instituições Públicas Federais, Estaduais e Municipais, da admi-nistração direta e indireta e das fundações mantidas pelo poder publico [...] e, complementarmente [...] pela iniciativa privada (BRASIL, 1990, p. 2).

O conjunto de ações e serviços se refere às ações de promoção da saúde, prevenção de doenças e recuperação. Significa que as ações não se dire-cionam somente para a doença (ações de recuperação), mas também para promover e proteger a saúde. Esse é um dos avanços significativos com a implantação do SUS.

Em relação aos serviços prestados por órgãos e instituições públicas fede-rais, estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo poder público, cabe observar que as ações de saúde são oferecidas nas instituições públicas das três esferas. E quando as instituições da rede pública de saúde não oferecem ou não dispõem das ações e serviços que a população necessita, o gestor municipal pode realizar convênios com instituições privadas.

A Revista Radis (2001, p. 2), muito conceituada nessa área, afirma que o SUS é

[...] uma rede hierarquizada, regionalizada e descentralizada, sob o comando único em cada nível de governo [...] gerido pelo poder público e financiado com recursos da União, estados e municípios, incorpora também o controle social, mediante a parti-cipação da população [...].

Esse conceito vai além, destacando a forma de organização do sistema, a gerência e a participação da sociedade civil.

Uma pergunta que parece óbvia, mas que precisa ser esclarecida. Por que o SUS é único? O SUS é único porque segue as mesmas diretrizes doutrinárias e de organização em todo o país, ou seja, tem a mesma forma de se organizar e segue os mesmos princípios doutrinários, em qualquer parte do país, região.

Segundo Chioro e Scaff (2001), o SUS é a união de unidades, ações e serviços que se relacionam para atingir um objetivo comum, promovendo, prote-gendo e recuperando a saúde. No próximo item, estudaremos as atribuições do Sistema Único de Saúde.

4.2 Atribuições do Sistema Único de Saúde – SUS

Segundo a Lei, ao SUS competem muitas atribuições (parte delas sequer imaginávamos ser de competência do SUS). É importante nos aprofundarmos no estudo das leis que regem nosso país, principalmente aquelas relacionadas à saúde e ao bem estar, para reivindicarmos nossos direitos e dos usuários desse sistema. Vamos conhecer essas atribuições do SUS:

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Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:

I – controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos;

II – executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador;

III – ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;

IV – participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico;

V – incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento cien-tífico e tecnológico;

VI – fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano;

VII – participar do controle e fiscalização da produção, trans-porte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;

VIII – colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreen-dido o do trabalho.

Essas atribuições orientaram posteriormente a elaboração das leis que regu-lamentaram o funcionamento do SUS. A seguir, discutiremos os objetivos do SUS e o que eles preconizam em cada artigo.

4.3 Os objetivos do SUS

Segundo a Lei Orgânica da Saúde, Lei n. 8.080/90, que dispõe sobre o Sistema Único de Saúde, são objetivos do SUS:

I – a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde;

II – a formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos econômico e social, a observância do disposto no § 1º do art. 2º desta lei;

III – a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das atividades preventivas.

Esses objetivos devem garantir o bom funcionamento do sistema e o aten-dimento aos artigos 196 e 197 da Constituição de 1988. No próximo item, discutiremos a organização e direção do SUS, a forma como está organizado e é dirigido, com base na Lei n. 8.080/90.

4.4 A organização e direção do SUS

A forma em que o Sistema Único de Saúde está organizado e é dirigido está regulamentada por uma lei. Por isso existe todo um regimento burocrático a

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ser seguido, principalmente nos casos de maior complexidade, quando é neces-sário encaminhar usuários de uma unidade de saúde para outra mais especiali-zada. Quando isso acontece, geralmente ocorrem atrasos no atendimento, pois se devem seguir procedimentos rígidos determinados na lei. Cada esfera de governo é responsável pela direção do SUS em sua região, conforme definido pela Lei n. 8.080/90. Observe a seguir.

Art. 9º A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única, de acordo com o inciso I do art. 198 da Constituição Federal, sendo exercida em cada esfera de governo pelos seguintes órgãos:

I – no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde;

II – no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente; e

III – no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente.

Os estados e municípios podem organizar e constituir consórcios ou outros meios para desenvolver em conjunto as ações e serviços de saúde para atender melhor a população, conforme está regulamentado pela Lei n. 8.080/90.

Art. 10. Os municípios poderão constituir consórcios para desen-volver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam.

§ 1º Aplica-se aos consórcios administrativos intermunicipais o princípio da direção única, e os respectivos atos constitutivos disporão sobre sua observância.

§ 2º No nível municipal, o Sistema Único de Saúde (SUS), poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde.

Art. 12. Serão criadas comissões intersetoriais de âmbito nacional, subordinadas ao Conselho Nacional de Saúde, integradas pelos Ministérios e órgãos competentes e por entidades representativas da sociedade civil.

Parágrafo único. As comissões intersetoriais terão a finalidade de articular políticas e programas de interesse para a saúde, cuja execução envolva áreas não compreendidas no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).

Art. 13. A articulação das políticas e programas, a cargo das comissões intersetoriais, abrangerá, em especial, as seguintes atividades:

I – alimentação e nutrição;II – saneamento e meio ambiente;III – vigilância sanitária e farmacoepidemiologia;IV – recursos humanos;V – ciência e tecnologia; eVI – saúde do trabalhador.

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Art. 14. Deverão ser criadas Comissões Permanentes de Integração entre os serviços de saúde e as instituições de ensino profissional e superior.

Parágrafo único. Cada uma dessas comissões terá por finalidade propor prioridades, métodos e estratégias para a formação e educação continuada dos recursos humanos do Sistema Único de Saúde (SUS), na esfera correspondente, assim como em relação à pesquisa e à cooperação técnica entre essas instituições.

Vimos que todas as ações desenvolvidas no âmbito do Sistema Único de Saúde são regulamentadas, seja pela CF 88, seja pela Lei n. 8.080/90 ou por Emendas Constitucionais. São necessárias ainda alterações legais para melhorar o Sistema. No entanto, desde que respeitados seus princípios e diretrizes, o SUS é um sistema de saúde muito bem elaborado. Se na prática não funciona como deveria, é porque seus princípios não são respeitados na íntegra.

Vale destacar que o SUS foi instituído pela Lei Federal n. 8.080-90 e comple-mentado pela Lei n. 8.142-90, esta última regulamentou a participação da popu-lação por meio do Conselho de Saúde. No próximo item, abordaremos outras ações do SUS, tais como vigilância sanitária, vigilância epidemiológica, saúde do trabalhador, promoção, prevenção e recuperação.

4.5 Outras ações do SUS

O SUS contempla uma diversidade de ações, divididas em programas, projetos, por setores etc. Algumas são importantes para que percebamos as demandas exis-tentes para as diversas áreas de atuação de que o serviço social faz parte. Vamos listar algumas para que você conheça e entenda como se compõe.

Vigilância sanitária• : “ações capazes de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde, intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, controlar a produção dos bens de consumo e os serviços prestados relacionados à saúde” (BRASIL, 1990, p. 2).

Vigilância epidemiológica• : “ações que proporcionam o conhecimento, a detecção e a prevenção de qualquer mudança que afeta a saúde indi-vidual ou coletiva, a fim de prevenir e controlar doenças ou agravos” (BRASIL, 1990, p. 3).

Saúde do trabalhador• : a Lei n. 8.080 dispõe que se trata de um

[...] conjunto de ações de vigilância que visa promover a saúde do trabalhador e inclui também, além da prevenção, a recupe-ração e a reabilitação em decorrência das condições de trabalho, assistir ao trabalhador vítima de acidente, ou portador de doença, avaliar o impacto que a tecnologia provoca à saúde entre outras (BRASIL, 1990, p. 3).

A atenção à saúde deve considerar a pessoa como um ser social, examinando as suas condições biopsicossociais, estilo de vida, situações de vida e trabalho,

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bem como o processo saúde/doença. Deve considerar também o contexto espe-cífico do qual faz parte. As ações de saúde do SUS devem estar voltadas, ao mesmo tempo para o indivíduo e para a coletividade, para a promoção da saúde, a prevenção das doenças e para a recuperação da saúde, quando uma doença já está instalada.

A organização do sistema deve priorizar a promoção e a prevenção. Mas quando essas ações não forem suficientes, o indivíduo tem direito à assistência, a com ações de tratamento e reabilitação, para proporcionar a cura.

A seguir, vamos ver mais sobre as ações que são referidas no parágrafo anterior.

Promoção de Saúdea)

É o processo que consiste em

[...] proporcionar à população as condições e requisitos neces-sários para melhorar e exercer controle sobre sua saúde, envol-vendo: “a paz, a educação, a moradia, a alimentação, a renda, um ecossistema estável, justiça social e equidade” (CARTA DE OTTAWA, 1986, p. 1).

As ações de promoção de saúde são aquelas que objetivam educar a população para a melhoria da sua qualidade de vida. São ações que envolvem a interdisciplinaridade, a intersetoriedade, diferentes fatores, a participação da comunidade em todas as ações de saúde, o estí-mulo ao estilo de vida saudável, conservação de recursos naturais, atividades de educação em saúde, conhecimento e informação das causas das doenças, dos determinantes de saúde e outros aspectos.

Na promoção de saúde, não se pode esquecer que ela é responsabili-dade de todos, tanto no aspecto individual quanto coletivo. Um exemplo de ação de promoção de saúde são as ações de saneamento básico. A partir do momento em que são realizadas, essas ações promovem a saúde da comunidade.

Podemos citar também ações em outras áreas, como educação e meio ambiente. O mais importante é saber que essas ações são voltadas para a promoção da saúde da coletividade. A promoção é um pouco dife-rente das ações de prevenção. É o que você verá a seguir.

Prevençãob)

As ações de prevenção são realizadas para prevenir riscos e exposi-ções às doenças. Visam a reduzir os riscos. As suas ações são mais pontuais, para grupos mais específicos, voltadas para prevenir as doenças. São programas focalizados, estratégias específicas, são ações mais restritas. Citamos alguns exemplos de prevenção: a distribuição de preservativos nas unidades básicas de saúde para prevenir as DSTs

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(Doenças Sexualmente Transmissíveis) e a gravidez. São ações especí-ficas voltadas para o grupo de pessoas sexualmente ativas.

Outros exemplos de ações de prevenção: vacinação, controle da quali-dade dos materiais disponíveis no banco de sangue, aplicação de flúor nos dentes das crianças para prevenir a cárie dental, tratar a água para evitar a cólera, prevenção do câncer de mama e útero.

Recuperaçãoc)

As ações de recuperação, tão importantes quanto as anteriores, são as ações necessárias quando a doença já ocorreu. Destinam-se à cura ou à redução do índice de mortalidade das pessoas doentes e suas conse-quências. Chioro, Almeida e Zioni (1997, p. 30) afirmam que “[...] são as ações que já atuam sobre os danos”. Podemos listar algumas ações de recuperação: atendimentos a urgências e emergências, internações hospitalares, ações de reabilitação, atendimento odontológico e aten-dimento médico ambulatorial especializado. Ainda sobre o princípio da integralidade, é importante ressaltar que ele deve estar presente na elaboração das políticas públicas que constituem respostas governamen-tais às necessidades de saúde. Articula ações de promoção, prevenção e assistência na organização dos serviços e nas práticas de saúde.

Agora que você conheceu os princípios doutrinários do SUS, as ações entre outras atividades, você entendeu o porquê de o profissional do Serviço Social ser reconhecido como profissional de saúde?

O reconhecimento do assistente social como profissional de saúde, junto com biólogos, profissionais de educação física, enfermeiros, farmacêuticos, fisio-terapeutas, fonoaudiólogos, médicos, médicos veterinários, nutricionistas, odon-tólogos, psicólogos e terapeutas ocupacionais, aconteceu em 1997.

Pergunta-se: o que todos esses profissionais têm em comum? Contribuem com o cuidado da qualidade de vida, da saúde, na prevenção das doenças e alguns mais especificamente, tratam da recuperação quando a doença já se instalou. São profissionais de saúde. Entre outras razões, a 8ª Conferência Nacional de Saúde concebeu que

[...] a saúde como “direito de todos e dever do Estado” ampliou a compreensão da relação saúde/doença como decorrência de vida e trabalho, bem como do acesso igualitário de todos aos serviços de promoção e recuperação da saúde, colando como uma das questões fundamentais a integralidade da atenção à saúde e a participação social (CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE, 1986, s/p).

A evolução da profissão no campo da saúde aconteceu juntamente com a mudança das políticas públicas no processo saúde/doença. A atuação do assis-tente social está centrada nas ações de promoção de saúde e na prevenção, na

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garantia dos direitos dos usuários, na mediação entre eles e as instituições e no estímulo da participação da sociedade civil nos conselhos municipais.

Carrijo, Porto e Bertani (2003) destacam o papel do Serviço Social na fase da recuperação. Não tratamos de uma pessoa doente, mas podemos contribuir com todo o processo de enfrentamento da doença, de recuperação ou de situa-ções de pacientes em fase terminal, já que o processo saúde/doença vai além do biológico, envolve questões no âmbito pessoal, familiar e com o meio social do qual faz parte. Intervenções que ocorrem também no âmbito interdisciplinar, com vistas a contribuir com a não fragmentação dos atendimentos.

A intervenção do Serviço Social, por meio de práticas educativas, também é apontada por Simionatto (2006), nas atuações interdisciplinares de orientação, informação e de incentivo à gestão participativa. Diante do contexto atual de atenção à saúde, o profissional de Serviço Social deve estar ligado à realidade social, às políticas sociais, procurando, no seu cotidiano, ratificar os princípios doutrinários do SUS.

Finalizamos este capítulo estudando as bases conceituais e legais do Sistema Único de Saúde. Vimos que todas as pessoas devem ter respeitado o seu direito de acesso à saúde, direito garantido na Constituição de 1988. Assim o Sistema Único de Saúde deve atender gratuitamente a todas as pessoas que dele neces-sitarem. A Lei Orgânica da Saúde, Lei n. 8.080/90, que dispõe sobre o Sistema Único de Saúde, determina os objetivos do SUS e dispõe sobre seu funciona-mento, delimitando as áreas de abrangência de suas políticas e redistribuindo as responsabilidades entre as esferas de governo. O SUS é universal, é equânime, pois se propõe a atender a todos conforme suas necessidades e deve organizar os seus serviços e desenvolver as suas ações considerando o indivíduo completo e não um ser fragmentado.

Vamos continuar nosso estudo acerca do SUS no próximo capítulo. Estudaremos ainda os princípios e as diretrizes que norteiam essa política. O Sistema Único de Saúde sustenta-se pelos seus princípios, que são definidos em: Princípios Doutrinários e Princípios Organizativos. Veremos cada um deles e seus desdobramentos, a saber: direito universal à saúde, à equidade, à integra-lidade; os princípios organizacionais e seus desdobramentos, descentralização, regionalização, hierarquização e a participação popular.

Referências




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CARRIJO, D.; PORTO, E. L.; BERTANI, I. F. Ensaio sobre tema da prática do Serviço Social na área da saúde: interdisciplinaridade. Serviço Social & Saúde, Campinas, v. 2, n. 2, p. 39-54, jun. 2003.

CHIORO, Arthur; SCAFF, Alfredo. A implantação do Sistema Único de Saúde. Saúde e Cidadania, Consaude, 2001. Disponível em: <http://grad.unifesp.br/alunos/materialapoio/2006/saopaulo/gestao/2gestao/2semestre/SaudeCidadania-CONSAUDE.doc>. Acesso em: 20 ago. 2009.

______; ALMEIDA, E. S.; ZIONI, F. Políticas públicas e organização do sistema de saúde antecedentes, reforma sanitária e o SUS. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública – USP, Secretaria de Estado da Saúde/SP, Conselho de Secretários Municipais de Saúde de São Paulo, 1997.

COHN, Amélia et al. (Org.). Saúde como direito e como serviço. 3. ed. São Paulo: Cortez, 1997.

CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE. Relatório final da 8ª Conferência Nacional de Saúde. Brasília. 1986. Disponível em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/8_CNS_Relatorio%20Final.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2009.

OPAS. Carta De Otawa. 1986. Disponível em: <htp://www.opas.org.br/promocao/uploadArq/Ottawa.pdf>. Acesso em: 14 set. 2009.

RADIS. 5,7 bilhões a menos. Radis, Rio de Janeiro, Fundação Osvaldo Cruz, São Paulo, n. 55, p. 8-12, mar. 2001.

SIMIONATTO, Ivete. Caminhos e descaminhos da política de saúde no Brasil. Inscrita. CEFESS, n. 1, p. 15-20, 2006.

Anotações

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SUS: princípios e diretrizes 5Introdução

Para melhor compreender este capítulo, é importante que você já conheça o processo de construção do SUS e as bases conceituais e legais apresentadas no capítulo anterior. O estudo das leis que regulamentam a política de saúde é fundamental para compreensão dos princípios e diretrizes que orientam o SUS.

Estabelecemos dois objetivos que você deverá alcançar ao fi nal da discussão deste capítulo: conhecer os princípios e diretrizes que norteiam a política de saúde do Sistema Único de Saúde – SUS – e compreender como se confi guram os princípios que orientam o Sistema Único de Saúde – SUS.

Com o intuito de que o SUS funcionasse de forma que atendesse aos anseios e necessidades da população, foi necessário fazer a regulamentação por meio de leis. Isso aconteceu com a LOS – Lei Orgânica da Saúde – Lei 8.080, de setembro de 1990. A LOS defi niu o modelo operacional do SUS, regulamen-tando sua forma de organização e de funcionamento. Com isso foram criados princípios e diretrizes que orientam o SUS e que veremos neste capítulo. Vejamos agora de forma detalhada as diretrizes do SUS.

5.1 Diretrizes do SUS

O SUS é defi nido pelo artigo 198 da Constituição Federal de 1988 do seguinte modo:

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I – Descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II – Atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III – Participação da comunidade.

Parágrafo único – O Sistema Único de Saúde será fi nanciado com recursos do orçamento da Seguridade Social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.

Em todos os níveis de governo, a população tem o direito e o dever de participar das decisões, propor as linhas de ação e os programas que considera mais importantes, controlar a qualidade e o modo como são desenvolvidas e

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fiscalizar a aplicação dos recursos públicos. No próximo item, abordaremos os princípios fundamentais que norteiam o SUS. Dividimo-nos em dois grandes grupos para melhor compreensão: doutrinários e organizacionais.

5.2 Princípios do SUS

O Sistema Único de Saúde sustenta-se pelos seus princípios, que podemos definir de dois modos: Princípios Doutrinários e Princípios Organizativos. Estes últimos derivam dos primeiros.

Diversos autores propõem a divisão dos princípios fundamentais do SUS em dois grandes grupos. Observe-os a seguir.

Doutrinários a) (ou éticos), que se referem aos objetivos finalísticos do sistema e incluiriam:

o• direito universal à saúde, entendido não só como a oferta de serviços e ações de saúde, mas abrangendo também, em seu conceito, “políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos” (CF), incluindo como “fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a organização social e econômica do País” (Lei n. 8.080/90);

a equidade• , compreendida como o reconhecimento das diferenças existentes nas necessidades de saúde, quer regionais ou individuais, com o desenvolvimento de ações objetivando a justiça social, isto é, que reduzam a exclusão e beneficiem prioritariamente aqueles que possuem piores condições de saúde; e

o atendimento integral à saúde• , mediante a articulação de ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, necessários à efetiva melhoria dos níveis de saúde da população.

Organizacionais b) (ou operativos), referentes aos processos que permi-tirão o cumprimento das principais diretrizes do SUS:

a • descentralização de ações e serviços de saúde, com direção única em cada esfera de governo e ênfase na municipalização;

a • regionalização e a hierarquização da rede de serviços assisten-ciais; e

a • participação da população na formulação e acompanhamento das políticas do sistema.

Veremos cada um deles e seus desdobramentos, a seguir.

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5.2.1 Princípios doutrinários

Os Princípios Doutrinários se dividem em princípio da equidade, princípio da integralidade e princípio da universalidade. Começaremos pelo princípio da equidade.

Princípio da equidadea)

Todas as pessoas têm direito ao atendimento às suas necessidades. Mas as pessoas são diferentes, vivem em condições desiguais e suas necessidades são diversas. Para atender às diferentes necessidades, foi criado esse princípio e significa que a rede de serviços de saúde deve estar atenta para as desigualdades existentes, com o objetivo de ajustar as suas ações às necessidades de cada parcela da população a ser coberta. Deve, portanto, tratar desigualmente os desiguais, oferecendo mais a quem precisa, procurando reduzir a desigualdade.

Você deve estar se perguntando, mas qual é a diferença entre igualdade e equidade? Escorel e outros (2005, p. 28) ensinam que

Há uma tendência na bibliografia de tentar definir equidade diferenciando-a da igualdade. Os argumentos centram-se que igualdade é um princípio de justiça social, aborda a ética dos arranjos sociais, têm conteúdos francamente valorativos e está centrada nos direitos de cidadania. Mas esses argumentos não permitem distinguir da equidade que também incorpora regras de distribuição justas, encerra juízos de valor e é regida pelas orientações filosófico-políticas que regulamentam a vida social. Ambos conceitos, igualdade e equidade, partem do princípio que a humanidade é diversa, plural, que os seres humanos diferem entre si em suas personalidades, identidades e necessidades.

Turner citado por Escorel e outros (2005, p. 35) indica que a igualdade pode ser avaliada em quatro dimensões:

Ontológica – inerente aos seres humanos, constituinte de princí-•pios religiosos e de correntes filosóficas;

Oportunidades – princípio das doutrinas liberais que consideram •que dado um mesmo patamar de direitos o acesso a posições sociais resulta da competição entre os indivíduos que as conquis-tarão conforme seus méritos;

Condições – estabelecimento de um mesmo nível de partida, •isto é, nivelamento da satisfação de um mínimo de necessidades básicas substancialmente idênticas em todos;

Resultados – envolve mudanças nas regras de distribuição para •transformação das desigualdades de início em igualdade de conclusão.

Equidade de quê? A resposta a essa pergunta nos leva necessariamente a uma escala de prioridades. Mesmo restritos aos problemas de saúde mais preponderantes e para os quais já há conhecimento científico acumulado

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de forma a poder controlar e resolver, uma discussão deverá ser feita sobre quais grupos populacionais priorizar – a criança? O adulto produ-tivo? A mulher? O idoso? O portador de deficiências permanentes? O primeiro da fila? O que conseguir atendimento? E, novamente, vamos entrar em juízos de valor que não podem nem devem ser matematizados e reduzidos a fórmulas matemáticas ou a programas computacionais que estabelecem escalas (ESCOREL e outros, 2005).

Não podemos fugir, portanto, de juízos de valor. O que vai permitir compreender o significado do conceito é a resposta às perguntas: igualdade de quê?, equidade em relação a quê?. O julgamento e a medida das desigualdades são integralmente dependentes da escolha da variável em torno da qual a comparação é feita. Essa variável pode encerrar características diversas ou uma combinação de características, ou seja, contém uma pluralidade interna. Por sua vez, a igualdade em termos de uma variável não coincide com igualdade na escala de outra variável (SEN, 1992).

Silva e Almeida Filho citado por Escorel e outros (2005, p. 27) expõem que

A equidade, segundo Perelman, corresponde então a um instru-mento da justiça concreta concebida para resolver as antino-mias entre as diversas fórmulas da justiça formal. A equidade significa dessa forma um produto de uma intervenção sobre situa ções de conflito.

Esse princípio foi mais longo, devido à sua complexidade de entendi-mento, em relação aos outros apresentados a seguir.

b) Princípio da integralidade

Esse princípio considera a pessoa como um todo, devendo as ações de saúde procurar atender a todas as suas necessidades. Ou seja, não focar apenas na sua necessidade mais urgente, que gerou a busca pelo serviço de saúde, mas também na promoção e prevenção das doenças, exigindo assim atenção, tempo e melhor preparo dos profissionais de saúde.

Um exemplo para entender esse princípio: um paciente diabético está internado na enfermaria de um hospital. Descobre-se então que ele é fumante. Uma equipe treinada orienta o paciente a deixar o cigarro, alertando para os problemas que ele acarreta. Então, o médico, além de cuidar da diabete, pede exames para avaliar outros problemas decorrentes do uso do cigarro.

c) Princípio da universalidade

Na época em que assistência médica e hospitalar estava sob a respon-sabilidade das Caixas ou Institutos de Previdência, somente quem tinha

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carteira assinada e seus dependentes diretos tinham direito ao atendimento da saúde gratuita. O restante da população pagava com seus próprios recursos ou dependia de conseguir atendimento em entidades filantró-picas, como as Santas Casas de Misericórdia. Com a criação do SUS, isso se modificou. O princípio da universalidade garante o acesso às ações e serviços de saúde a todas as pessoas, independente de sexo, etnia, renda, ocupação, contribuição, ou outras características sociais ou pessoais.

5.2.2 Princípios organizativos

Nesse subitem, discutiremos como estão organizados os serviços de saúde. Os princípios organizativos são: regionalização, hierarquização (nível primário, secun-dário e terciário), participação popular e resolutividade, descentralização e comple-mentaridade do setor privado. Finalizamos o item com outros princípios do SUS.

a) Regionalização

Os serviços de saúde são organizados de forma regionalizada, dispostos em uma área geográfica demarcada e com a definição da população que será atendida, pois nem todos os municípios conseguem atender a todas as demandas e a todos os tipos de problemas de serviços. O Ministério da Saúde (1990, p. 11) afirma que

Os serviços devem ser organizados em níveis de complexidade tecnológica crescente, dispostos em uma área geográfica delimi-tada e com a definição da população a ser atendida. Isso implica na capacidade dos serviços em oferecer a uma determinada população todas as modalidades de assistência, bem como o acesso a todo tipo de tecnologia disponível, possibilitando um ótimo grau de resolubilidade (solução de seus problemas).

O princípio da regionalização se baseia nas diretrizes da Conferência de Alma-Ata, URSS, setembro de 1978, que propõe que os serviços devem estar próximos da casa das pessoas, com acesso facilitado. As regiões são delimitadas nas três esferas do governo: municipal, estadual e federal, considerando as características epidemiológicas, geográficas e culturais da região. “Quanto mais perto da população as ações são executadas, maior é a capacidade de agir sobre as causas dos problemas de saúde de determinada região” (CARTA DE OTAWA, 1986).

Saiba mais

Conferência Internacional Sobre Cuidados Primários de Saúde – Alma-Ata, URSS, 12 de setembro de 1978. A Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde, reunida em Alma-Ata aos doze dias do

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mês de setembro de mil novecentos e setenta e oito, expressou a necessi-dade de ação urgente de todos os governos, de todos os que trabalham nos campos da saúde e do desenvolvimento e da comunidade mundial. A Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde concita à ação internacional e nacional urgente e eficaz, para que os cuidados primários de saúde sejam desenvolvidos e aplicados em todo o mun-do e, particularmente, nos países em desenvolvimento, em um espírito de cooperação técnica e em consonância com a nova ordem econômi-ca internacional. Exorta os governos, a OMS e o UNICEF, assim como outras organizações internacionais, entidades multilaterais e bilaterais, organizações governamentais, agências financeiras, todos os que tra-balham no campo da saúde e toda a comunidade mundial a apoiar um compromisso nacional e internacional para com os cuidados primários de saúde e a canalizar maior volume de apoio técnico e financeiro para esse fim, particularmente nos países em desenvolvimento. A Conferência conclama todos a colaborar para que os cuidados primários de saúde sejam introduzidos, desenvolvidos e mantidos, de acordo com a letra e espírito desta Declaração. Acesse o sítio <http://www.opas.org.br>, 2009 e veja mais informações sobre essa conferência.

Entendemos que ações e serviços organizados de forma regionalizada favorecem as ações de vigilância epidemiológica e sanitária, controle de vetores, ações de educação em saúde, de atendimento ambulatorial e hospital em todos os níveis de complexidade.

b) Hierarquização

É um conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos em cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema. Um exemplo para entender esse princípio: uma pessoa procura o posto de saúde do seu bairro, mas, chegando lá, descobre que sua necessidade não poderá ser suprida, pois seu estado é mais complexo. Ela é então encaminhada para outra Unidade do SUS que possa atender a sua enfermidade, mesmo que seja em outro município ou até em outro estado.

A regionalização objetiva o acesso fácil ao sistema de saúde, mas seria inviável, até mesmo financeiramente, todos os municípios oferecerem todos os serviços. Por isso o SUS prevê a articulação das ações de forma hierarquizada.

Para melhor ilustrar o que estamos falando, vamos apresentar em forma de pirâmide como a atenção à saúde deve ser organizada.

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Figura 1 Hierarquização dos níveis de complexidade de atenção.

Nível primário

Nível secundário

Nível terciário

Agora vamos analisar cada um dos níveis da hierarquização.

Nível primário•

A entrada da população deve ser dar, segundo a proposta da Lei Orgânica da Saúde (Lei n. 8.080/90), pelo nível primário. As ques-tões menos complexas, não menos importantes, devem ser atendidas no nível primário. A intenção do SUS é que 80% dos problemas de saúde sejam resolvidos nesse nível. Podemos citar como exemplo de atenção primária as ações desenvolvidas nas Unidades Básicas de Saúde (UBS), anteriormente chamadas de postos de saúde.

As diferenças entre as regiões do país, entre os estados e municípios são muito significativas, é notório que muitos municípios não têm nem a atenção básica mínima e nem dispõem de equipe básica. Enquanto que, em outros municípios há até mais profissionais do que a equipe necessária. Ter equipe na UBS não é garantia de atenção integral. Há necessidade de maiores investimentos, melhor gerenciamento e aplicabilidade dos recursos existentes.

A proposta de resolver 80% dos problemas no nível primário está longe de se concretizar. Mas para que ela se torne uma realidade, faz-se necessária uma mudança de comportamento da população em relação aos seus hábitos de cuidados de saúde.

Reflita

Você percebe que a população também precisa contribuir para mudar o panorama que encontramos na saúde pública do país? Você já percebeu que as pessoas só procuram o médico quando estão doentes? Procure

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refletir sobre esses dois questionamentos e discuta com os seus colegas seus posicionamentos.

Se todos procurassem os serviços de atenção básica para fazer prevenção ou para fazer um acompanhamento, muitos recursos seriam poupados, as filas nos hospitais (pronto-socorros) diminuiriam e muitas pessoas poderiam não morrer ou evitar sequelas em decor-rência de alguma doença que as acometeu. Isso implica, sobretudo, um trabalho de caráter educativo-preventivo junto à população.

Nível secundário•

O nível secundário destina-se aos problemas que não podem ser resolvidos no nível primário, nesse caso, o cidadão deve ser enca-minhado para os serviços de maior complexidade tecnológica.

Vejamos: se uma pessoa não teve o seu problema resolvido na atenção básica e necessita de um atendimento mais especializado, deverá ser encaminhada para um centro de especialidades. Nesse nível de atenção, a proposta é que 15% dos casos sejam resolvidos.

Nos centros de especialidades atendem profissionais especialistas e também se realizam ações de recuperação. Podemos citar como exemplo as terapias psicológicas, fonoaudiológicas, fisioterápicas e outras.

Nível terciário•

No nível terciário, encontram-se os hospitais de ponta, com alta tecnologia que devem resolver 5% dos problemas de saúde. Nesses hospitais, são realizadas, por exemplo, as cirurgias de transplantes. Na realidade, o atendimento e os encaminhamentos nem sempre ocorrem assim, de forma tão hierarquizada.

É importante que se concentre um maior esforço na atenção básica, nível que deve reunir mais ações de prevenção e manutenção da saúde. O Ministério da Saúde (1990, p. 12) assinala que

a rede de serviços, organizada de forma hierarquizada e regio-nalizada, permite um conhecimento maior dos problemas de saúde da população da área delimitada, favorecendo ações de vigilância [...].

c) Participação popular

Os usuários dos serviços de saúde têm direito de participar dos processos decisórios por meio de conselhos de saúde e de conferências





que acontecem a cada quatro anos com representantes de vários segmentos da sociedade.

É nas conferências que ocorrem as decisões acerca das diretrizes da saúde. Elas acontecem nas três esferas de governo: Conferência Municipal, Conferência Estadual e Conferência Nacional. Para que se possa influenciar no processo de decisão da política de saúde, é neces-sário que a população participe e saiba também quem são os membros dos conselhos de saúde para ter acesso às informações necessárias. Dessa forma pode dar sugestões para melhorar o atendimento e a quali-dade da saúde pública.

A participação da sociedade civil se dá desde a contribuição para a formulação de políticas públicas de saúde até o controle de suas execu-ções. Você sabe como a sociedade civil pode participar? Quais os instru-mentos para exercer o controle social? A participação dos conselhos de saúde (locais, municipais, estaduais e federais) é essencial nesse sentido.

A Lei n. 8.142/90, que regulamentou a participação da sociedade civil no SUS, determina que os conselhos devam ser paritários, ou seja, 50% com representação dos usuários do SUS e 50% com representantes dos prestadores de serviços. Pode ser também, tripartite, como você pode ver no esquema a seguir – 50% como já foi dito com representação dos usuários do SUS, e os outros 50% se dividem em: 25% de prestadores de serviços e 25% de trabalhadores da saúde.

Figura 2 Divisão da representatividade da participação nos conselhos de saúde – hierarquização dos níveis de complexidade de atenção.

25% 25%

50%

Prestadores de serviços

Trabalhadores da saúde

Usuários do SUS

Fonte: Chioro e Scaff (2001).

E o outro espaço de participação social são as conferências de saúde (também nas três esferas: municipais, estaduais e federais). As conferên-cias ocorrem periodicamente e definem as prioridades e linhas de ação sobre a saúde. Ambos os instrumentos e espaços servem para exercer o controle social, têm poder deliberativo, ou seja, tem poder de decisão.





As instituições que têm acento nos conselhos e conferências têm o dever de oferecer as informações e conhecimentos necessários para que a população se posicione sobre as questões que dizem respeito à sua saúde e que são discutidas nesses dois espaços.

d) Resolutividade

É a capacidade dos serviços ou das ações de resolverem o problema no seu nível de complexidade e capacidade tecnológica. Os prestadores de serviços do SUS devem estar aptos a resolverem os problemas mais frequentes da comunidade, dentro de sua competência, no menor tempo e custo possível. Isto significa que o planejamento das ações deve levar em conta as características epidemiológicas, geográficas e culturais da população. Isso propiciará também maior racionalidade de recursos. Por exemplo, em uma determinada comunidade, o maior problema de saúde é a diabetes, logo, as ações de prevenção e recuperação devem priorizar essa realidade.

A mídia tem nos mostrado a peregrinação de pacientes por diferentes serviços, o que contraria o princípio da resolutividade. O procedi-mento correto é: caso a primeira unidade de saúde que atendeu o paciente não tenha estrutura para atendê-lo, os profissionais devem referenciá-lo para um serviço de maior complexidade. A resolutividade deve estar presente não só nas ações de caráter coletivo, mas também nas ações individuais.

e) Descentralização

Antes da criação do SUS, o sistema de saúde era centralizado e as prin-cipais decisões eram tomadas pela União sem o conhecimento real das necessidades de cada região do país. Isso aconteceu muito no período militar, mas se via a necessidade e a urgência de uma mudança nesse modo de administrar a saúde pública.

Com a criação do SUS, a Constituição definiu que o sistema seria descentralizado e que cada esfera de governo deveria ter maior grau de responsabilidade e de autonomia para decidir as questões relativas à saúde. Com isso, os estados e os municípios poderiam atender às necessidades mais urgentes e próprias de sua região.

A descentralização concretiza um dos maiores avanços na organização da saúde no país com a implantação do SUS. Objetiva a redistribuição das responsabilidades pelas ações e serviços entre os três níveis de governo: municipal, estadual e federal. Pressupõe-se que, quanto mais perto da população for tomada a decisão, maior é a possibilidade de acerto. Ou seja, quem está mais próximo dos cidadãos tem mais chances de acertar na solução das questões de saúde.

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Sendo mais específico: todas as ações e serviços que atendem à neces-sidade de um município devem ser municipais; quando é de interesse ou necessidade de vários municípios, devem ser estaduais e aquelas que atendem a necessidade do país devem ser federais.

No que se refere à gestão, o SUS propõe um gestor único em cada esfera. No município o gestor é a Secretaria Municipal de Saúde; no estado, a Secretaria Estadual da Saúde; no âmbito federal, o Ministério da Saúde. Assim também acontece com a responsabilidade. Quando a abrangência é de um município, a responsabilidade é municipal e, assim, sucessivamente nas outras esferas.

Segundo Chioro, Almeida e Zioni (1997), a proposta do SUS é que haja um maior esforço do poder municipal sobre a saúde – o que se chama municipalização da saúde, diferente de prefeiturização. Pois quanto mais próxima da população a decisão for tomada, maior a possibilidade de acerto. Com a descentralização política e administrativa, o município torna-se gestor das ações e serviços e também gestor financeiro do SUS.

Você percebeu o avanço com a descentralização, considerando o tamanho do nosso país. Com a criação do SUS, as decisões passaram a ser de competência de cada esfera. Antes da existência do SUS, as decisões eram tomadas somente pelo Ministério. A descentralização propicia aos gestores um planejamento das ações de acordo com sua realidade, pois ele é quem conhece e está vivenciado os problemas de saúde da sua população.

Um dos entraves que contraria o movimento sanitário e da efetivação do SUS é que a concentração dos recursos está no governo federal, o que é contraditório e prejudicial para o planejamento das esferas esta-duais e municipais.

f) Complementaridade do setor privado

A Constituição Federal preconiza que quando o setor público não dispõe do serviço ou ação para atender a demanda da população, o gestor pode contratar o setor privado, mas preferencialmente, serviços prestados pelo setor filantrópico e sem fins lucrativos. Não disponível na sua área de abrangência, pode contratar serviços particulares ou profissionais liberais.

A contratação deve ser realizada por meio de convênio, e os serviços privados devem seguir os preceitos do SUS. Observa-se que mesmo que determinado procedimento seja realizado em instituição particular, isso não descaracteriza a natureza pública dos serviços.

Além dos princípios organizacionais que vimos até agora, temos ainda outros que regem o SUS, como veremos a seguir.

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5.3 Outros princípios do SUS

No artigo 7 da Constituição Federal, vemos mais alguns princípios que regem o Sistema Único de Saúde. São eles:

preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integri-•dade física e moral;

igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios •de qualquer espécie;

direito à informação às pessoas assistidas, sobre a sua saúde;•

divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de •saúde e a sua utilização pelo usuário;

utilização de epidemiologia para o estabelecimento de priori-•dades, a alocação de recursos e a orientação programática;

integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente •e saneamento básico;

conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais •e humanos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, na prestação de serviços de assistência à saúde da população;

organização dos serviços públicos de modo a evitar a duplici-•dade de meios para fins idênticos.

Os princípios listados anteriormente retratam como devem ser os serviços de saúde, com ênfase na preservação, igualdade, direito, divulgação, utilização, integração, conjugação e organização dos serviços.

Finalizamos este capítulo estudando os princípios e as diretrizes do SUS esta-belecidos na Lei Orgânica da Saúde que definiu o modelo operacional do SUS. O SUS tem como principais diretrizes a descentralização, o atendimento inte-gral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais, e a participação da comunidade. A população tem o direito de participar das decisões, propor as linhas de ação e os programas que considera mais importantes, controlar a qualidade e o modo como são desenvolvidas e fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.

Os princípios são divididos em dois tipos: doutrinários e organizativos. Entre eles se destacam os princípios de equidade, da integralidade, da universalidade, da hierarquização, da participação popular e da descentralização. Todos são fundamentais para que seja garantido o princípio básico contido na Constituição que estabelece a saúde como direito do cidadão e dever do Estado.

Vamos continuar nosso estudo acerca do SUS no próximo capítulo. Estudaremos ainda como acontece a política de financiamento, quais são as funções da política do SUS e quem são os beneficiários dessa política. Vamos conhecer também a estrutura organizacional do SUS, especificamente os modelos de gestão e as políticas de descentralização do SUS.

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Referências




CHIORO, Arthur; SCAFF, Alfredo. A implantação do Sistema Único de Saúde. Saúde e Cidadania. Consaude, 2001. Disponível em: <http://grad.unifesp.br/alunos/materialapoio/2006/saopaulo/gestao/2gestao/2semestre/SaudeCidadania-CONSAUDE.doc>. Acesso em: 20 ago. 2009.

______; ALMEIDA, E. S.; ZIONI, F. Políticas públicas e organização do sistema de saúde antecedentes, reforma sanitária e o SUS. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública – USP, Secretaria de Estado da Saúde/SP, Conselho de Secretários Municipais de Saúde de São Paulo, 1997.

ESCOREL, S. et al. As origens da Reforma Sanitária e do SUS. In. LIMA, N. T. (Org). Saúde e Democracia: história e perspectiva do SUS. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2005.

OPAS. Carta De Otawa. 1986. Disponível em: <http://www.opas.org.br/promocao/uploadArq/Ottawa.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2009.

SEN, A. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro: Record, 2001.

Anotações

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CAPÍTULO 6 • SEGURIDADE SOCIAL – SAÚDE

UNITINS • SERVIÇO SOCIAL • 5º PERÍODO 119

SUS: modelo de financiamento e estrutura organizacional - descentralização e gestão 6

Introdução

Para melhor compreender este capítulo, é importante que você já conheça o processo de construção do SUS, apresentado no capítulo 4, as bases concei-tuais e legais, apresentadas no capítulo 5, e os princípios e diretrizes, apresen-tados no capítulo anterior. Com esses conhecimentos, você poderá conhecer as políticas de fi nanciamento do Sistema Único de Saúde – SUS e compreender a estrutura organizacional, no que se refere à descentralização e à gestão.

Todos os cidadãos brasileiros ou residentes no país têm direito à saúde. Esse direito é garantido por lei e deve ser exercido pelo Poder Público nas esferas federal, estadual e municipal, em que cada parte cumpre suas funções e compe-tências específi cas, porém articuladas entre si. É essa articulação que caracte-riza os níveis de gestão do SUS nas três esferas governamentais.

Veremos, neste capítulo, quais as responsabilidades de cada uma das esferas e de onde provêm os recursos necessários para o sistema. Conheceremos também como se estrutura organizacionalmente, enfocando a descentralização e a gestão.

6.1 Financiamento da saúde

As ações e os serviços de saúde, implementados pelos estados, municípios e Distrito Federal, são fi nanciados com recursos da União, próprios e de outras fontes de fi nanciamento, todas devidamente contempladas no orçamento da seguridade social.

Os recursos são repassados por meio de transferências regulares e automá-ticas, remuneração por serviços produzidos, convênios, contratos de repasses e instrumentos similares. Vamos ver agora como funciona cada uma delas.

6.1.1 Transferência regular e automática

É realizada por repasses fundo a fundo e pagamento direto a prestadores de serviços e a benefi ciários cadastrados, de acordo com o estabelecido em portarias. A transferência fundo a fundo caracterizou-se pelo repasse dos recursos diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde, observando as condições de gestão, a qualifi cação e a certifi cação dos programas e incentivos do Ministério da Saúde e os respectivos tetos fi nanceiros.





Os recursos transferidos fundo a fundo financiam as ações e os serviços de saúde da atenção básica dos municípios habilitados na Gestão Plena da Atenção Básica e dos municípios não habilitados, quando realizados por estados habili-tados na Gestão Avançada do Sistema Estadual. Financiam também as ações e os serviços de saúde da assistência de média e alta complexidade realizada por estados e municípios habilitados na Gestão Plena do Sistema Estadual.

6.1.2 Remuneração por serviços produzidos

Destina-se ao pagamento do faturamento hospitalar registrado no Sistema de Informações Hospitalares – SIH e da produção ambulatorial registrada no Sistema de Informações Ambulatoriais – SIA, contemplando ações de assistência de média e alta complexidade, também observados os tetos financeiros dos respectivos estados e municípios.

O pagamento é feito mediante apresentação de fatura calculada com base na tabela de serviços do SIA e do SIH.

6.1.3 Convênios

São celebrados com órgãos ou entidades federais, estaduais e do Distrito Federal, prefeituras, entidades filantrópicas, organizações não-governamentais interessadas em projetos específicos na área de saúde. Objetivam a realização de ações e de programas de responsabilidade mútua do órgão concedente (transferidor) e do receptor (recebedor).

O repasse dos recursos é realizado de acordo com o cronograma físico-financeiro aprovado como parte do Plano de Trabalho e com a disponibilidade financeira do concedente. Os recursos repassados desta forma devem ser utili-zados para o pagamento de despesas correntes e de despesas de capital.

6.1.4 Criação da Emenda Constitucional n. 29

Com o objetivo de garantir os recursos necessários para o atendimento da saúde pública, em 13 de setembro de 2000, foi editada a Emenda Constitucional n. 29, que altera a Constituição Federal de 1988. A Emenda assegura a efetiva coparticipação da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios no financiamento das ações e serviços públicos da saúde.

Com a Emenda Constitucional, União, estados e municípios passaram a ter de destinar um percentual mínimo para a aplicação na saúde pública. Foi estabelecido a obrigatoriedade de aplicação de um percentual mínimo de 7% de receitas de impostos, inclusive as transferências constitucionais e legais, para os estados, o Distrito Federal e os municípios. Nos exercícios seguintes, esse percentual deveria ser acrescido, anualmente, à razão de um quinto, até atingir, em 2004, ao percentual mínimo de 12% para as receitas estaduais e de 15% para as receitas municipais.

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O governo federal deve destinar o valor equivalente ao empenhado no exer-cício de 1999, acrescido de 5%. Nos anos seguintes, esse valor começou ser calculado com base nos valores do ano anterior, sempre corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto – PIB – do ano em que a proposta orçamentária foi elaborada.

Segundo a EC n. 29/2000, os recursos depositados nos fundos de saúde são acompanhados e fiscalizados pelos conselhos de saúde, em que os gestores, União, estado, Distrito Federal e municípios devem atuar de forma comprometida com as metas estabelecidas. A EC n. 29/2000 determina ainda a elaboração de demonstrativos orçamentários e financeiros para facilitar o acompanhamento da gestão dos recursos do Fundo de Saúde.

A Lei de Responsabilidade Fiscal enfatizou a necessidade da transparência da ação pública ao exigir a elaboração de relatórios de acompanhamento da gestão fiscal e a realização de audiências públicas para prestação de contas. Os órgãos responsáveis por acompanhar e fiscalizar são: o Conselho de Saúde, o Poder Legislativo e os Tribunais de Contas.

O Governo Federal tem como comprovar, por meio do Relatório de Gestão, a transferência de recursos aos Estados e aos Municípios, que deve ser realizada na forma da legislação vigente.

Segundo a EC 29, cabe ao Ministério da Saúde:

prestação de contas e relatórios de atendimento do objeto, se •vinculado aos convênios, ajuste ou outro instrumento do gênero, celebrados para a execução de programas e projetos específicos;

relatório de gestão aprovado pelo respectivo Conselho de Saúde, •quando os recursos forem repassados diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde.

para o Tribunal de Contas:•

prestação de contas e relatório de gestão dos recursos repas-•sados diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde e dos destinados à remuneração dos serviços produzidos.

O SUS prevê também a participação da sociedade até na elaboração dos Planos de Saúde (EMENDA CONSTITUCIONAL N. 29, 13/9/2000).

Essa participação se dará por meio dos representantes do povo nas Câmaras de Vereadores e nas Assembléias Legislativas por meio de projetos e de relató-rios apresentados pelo Gestor do SUS a cada três meses. Esses relatórios devem conter os dados sobre o montante e a fonte de recursos aplicados, as auditorias concluídas ou iniciadas no período, a oferta e a produção de serviços na rede assistencial própria, cadastrada ou conveniada.

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A legislação prevê que as informações financeiras devem ser disponibilizadas aos demais organismos de representação política ou da sociedade civil para que o cidadão beneficiário do SUS possa ter acesso às informações e à saúde.

6 .1 .5 Créditos adicionais

Os recursos do Fundo de Saúde são orçados pela elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA ou por meio de créditos adicionais posteriores. Isso ocorre quando falta saldo orçamentário, havendo, então, uma alteração do orçamento. Os tipos de créditos adicionais são:

crédito suplementar• – o Poder Executivo, por meio de um decreto, aumenta o valor dos recursos alocados em uma dotação (previsão de despesas) já existente no orçamento;

crédito especial• – por meio de uma lei, são alocados recursos em uma dotação que ainda não existia;

crédito extraordinário• – destina-se a atender despesas urgentes e que não foram previstas no orçamento (EMENDA CONSTITUCIONAL N. 29, 13/9/2000).

Os créditos adicionais são utilizados conforme a demanda, que podem ser suplementar, para aumentar o valor dos recursos em uma dotação orçamentária; ou especial, para alocar recursos em uma dotação que não existia; e extraordi-nário, para atender a despesas urgentes e que não foram prevista no orçamento. Nesses três casos, o próprio nome indica: créditos a algo que não existia e que precisou ser incorporado, adicionado para atender a determinada situação.

No próximo item, abordaremos como se estrutura organizacionalmente o SUS, com ênfase na descentralização e gestão.

6.2 SUS: estrutura organizacional - descentralização e gestão

Todo órgão ou sistema necessita ter uma estrutura organizacional. O SUS, mesmo sendo o Sistema Único de Saúde, teve a necessidade de ser descentra-lizado e dividido entre as esferas de governo, em que cada um assume a sua responsabilidade e tem seu próprio gestor, sem que para isso o sistema deixasse de ser interligado entre si. Veremos, a seguir, como funciona a descentralização do SUS e as funções de cada gestor.

6.2.1 Níveis de Gestão do SUS

Esfera Federal•

Gestor: Ministério da Saúde

Função: formulação de políticas nacionais de saúde, planejamento, normalização, avaliação e controle do SUS em nível nacional; finan-

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ciamento das ações e serviços de saúde por meio da aplicação/distri-buição de recursos públicos arrecadados.

Esfera Estadual•

Gestor: Secretaria Estadual de Saúde

Função: formulação da política estadual de saúde, coordenação e planeja-mento do SUS em nível estadual; financiamento das ações e serviços de saúde por meio da aplicação/distribuição de recursos públicos arrecadados.

Esfera Municipal•

Gestor: Secretaria Municipal de Saúde

Função: formulação da política municipal de saúde e a provisão das ações e serviços de saúde, financiados com recursos próprios ou trans-feridos pelo Gestor Federal e/ou Estadual do SUS.

O que é necessário para o município receber os recursos?•

Para receber os recursos, além do que é definido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, é necessário que:

a) por parte do Executivo, a elaboração do Plano Plurianual (PP), que apresenta as informações necessárias sobre quais obras pretende realizar e onde pretende investir (duração de quatro anos);

b) a elaboração dos orçamentos anuais, para que o município possa planejar e executar o seu orçamento;

c) a criação do fundo municipal de saúde;

d) a elaboração do relatório de gestão;

e) a aprovação das contas e orçamento pelos conselhos municipais de saúde.

6.2.2 O Sistema hierarquizado e descentralizado

As ações e serviços de saúde de menor grau de complexidade são colocados à disposição dos beneficiários em unidades próximas de seus domicílios. As ações especializadas ou de maior grau de complexidade são alcançadas por meio de mecanismos de referência organizados pelos gestores nas três esferas de governo.

Saiba mais

Regionalização e Hierarquização – os serviços devem ser organizados em níveis de complexidade tecnológica crescente, dispostos numa área geográfica delimitada e com a definição da população a ser atendida. Isso implica aa capacidade dos serviços em oferecer a uma determinada

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população todas as modalidades de assistência, bem como o acesso a todo tipo de tecnologia disponível, possibilitando um ótimo grau de reso-lubilidade (solução de seus problemas). O acesso da população à rede deve ser através dos serviços de nível primário de atenção que devem estar qualificados para atender e resolver os principais problemas que demandam os serviços de saúde. Os demais deverão ser referenciados para os serviços de maior complexidade tecnológica.

Acesse o sítio <http://www.pbh.gov.br/smsa/bibliografia/abc_do_sus_doutrinas_e_principios.pdff>. Lá você vai encontrar o ABC DO SUS – DOU-TRINAS E PRINCÍPIOS, um documento elaborado pela Secretaria Nacional de Assistência à Saúde.

6.2.2.1 Gestão avançada e gestão plena

Para os estados e municípios participarem e receberem a transferência de recursos fundo a fundo precisam estar habilitados a uma das condições de gestão estabelecidas pelas Normas Operacionais (NOB e NOAS). Vamos conhecer as condições de gestão da Norma Operacional de Assistência à Saúde – NOAS/SUS.

a) Estados

Gestão Avançada do Sistema Estadual e Gestão Plena do Sistema Estadual

As atribuições do estado habilitado a uma das condições de gestão compreendem, entre outros:

coordenação do Sistema de Saúde Estadual, abrangendo o plane-•jamento e a organização das redes assistenciais do estado e a inte-gração dos sistemas municipais;

coordenação do processo de elaboração da Programação Pactuada •Integrada – PPI estadual;

coordenação do sistema de referências intermunicipais, organi-•zando o acesso da população, a compensação das internações, dos procedimentos especializados e de alta complexidade/custo.

b) Municípios

Gestão Plena de Atenção Básica Ampliada

Os municípios habilitados nessa condição de gestão devem dispor de condições para ofertar, com suficiência e qualidade, todo elenco de procedimentos propostos para a Atenção Básica Ampliada, constantes nos anexos 1 e 2 da NOAS-SUS, além dos serviços de média e alta

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complexidade por meio de referências de sua população para outros municípios, segundo “pactuação” estabelecida.

c) Gestão Plena do Sistema Municipal

Além dos procedimentos propostos para a Atenção Básica Ampliada, os municípios habilitados nesta condição de gestão deverão dispor de uma rede assistencial capaz de ofertar um conjunto mínimo de serviços de média complexidade, relacionados no anexo 3 das NOAS-SUS, e cons-tituir-se referência para municípios cuja capacidade de oferta limita-se à Atenção Básica Ampliada.

d) A descentralização nos estados e municípios

Com o intuito de avaliar a implementação da descentralização em estados e municípios, foram escolhidas algumas variáveis cujo compor-tamento é indicativo da evolução do processo de descentralização. Um dos propósitos centrais da incorporação da descentralização nos princípios constitucionais do SUS foi produzir um maior equilíbrio entre as regiões da federação, assim como diminuir as desigualdades regionais em saúde. Isso facilita o acesso à saúde no nível local, considerando que o acesso é relacionado com a desigualdade social da população.

Na medida em que cresce a pobreza, cresce a necessidade de atenção e menor é a utilização dos serviços de saúde, seja pela distância dos serviços, pelas dificuldades de locomoção (falta de recursos), pela falta de informações, por ter de se ausentar do trabalho ou outros motivos decorrentes da falta de condições mínimas de sobrevivência enfrentadas por uma parcela significativa da população brasileira.

Devido a esses fatores, surgiu a necessidade da descentralização para dar mais oportunidade de acesso aos serviços de saúde. Ao mesmo tempo em que o sistema é descentralizado, ele é hierarquizado e buro-crático. Vejamos um exemplo.

Uma pessoa que reside em um pequeno município onde só existe o posto de saúde e está com um problema mais grave, necessitando de exames mais complexos que o posto não dispõe, é encaminhada à outra cidade que dispõe do atendimento. Esse trâmite pode levar algum tempo, pois existem critérios que determinam o número de atendimentos dessa espe-cialidade que é realizada por mês, estabelecidos pelo cronograma da unidade de saúde. Toda essa burocracia que diz respeito à parte finan-ceira e orçamentária acaba por prejudicar o atendimento a pessoas que realmente necessitam desse serviço com urgência. Isso pode levar

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a problemas mais sérios de saúde e até a óbito, como acompanhamos constantemente.

Neste capítulo, você conheceu o modelo de financiamento do SUS e como os recursos que mantêm o sistema são geridos nas três esferas de governo. Todas as ações e os serviços de saúde são financiados com recursos da União, dos estados e municípios ou de outras fontes de financiamento já estabelecidas no orçamento da Seguridade Social. Esses recursos são repassados por meio de transferências regulares e automáticas, remuneração por serviços produzidos, convênios, contratos de repasses e instrumentos similares.

Sabemos que o estudo apresentado até aqui foi bastante técnico. Discutimos a estrutura organizacional do Sistema Único de Saúde, seu modelo de gestão e de descentralização. Cada esfera de governo (União, estados e municípios), por meio de seus gestores, tem um papel na gestão do SUS. A formulação e execução da política de saúde pelo Ministério da Saúde e secretarias estaduais e municipais fazem com que o processo seja descentralizado, melhorando as condições de atendimento.

O sistema hierarquizado e descentralizado funciona entre as esferas de governo dentro dos próprios municípios entre as Unidades de Saúde na tenta-tiva de agilizar o processo de atendimento à população. Os modelos de gestão avançada e gestão plena estabelecem as normas para que estados e municípios recebam os recursos da União para a prestação dos serviços de saúde.

Vamos encerrar nosso estudo sobre o SUS, no próximo capítulo, conhecendo como o assistente social se insere nesse campo de atuação. Faremos uma breve contextualização sobre como o Serviço Social participa na política de saúde, bem como sua contribuição na produção e no redimensionamento do conheci-mento teórico-prático.

Referências





______. Emenda Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc 29 .htm.> Acesso em: 30 de ago. 2007.

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A área de saúde enquanto espaço de atuação do Assistente Social 7

Introdução

Para o melhor aproveitamento deste capítulo, é importante que você tenha compreendido o Sistema Único de Saúde e a política de saúde como uma polí-tica de seguridade social, apresentados neste caderno, nos capítulos 3 e 4. Isso é importante porque a atuação do profi ssional do serviço social no campo da saúde só é efi ciente com o conhecimento teórico sobre essa política.

A atuação dos assistentes sociais na área da saúde vem ganhando mais espaço e importância nas últimas décadas. A participação efetiva desses profi s-sionais no movimento sanitário e a inserção da saúde no sistema de seguridade social contribuíram positivamente para a inserção desse profi ssional na saúde.

O Serviço Social, na área da saúde, atua buscando a integralidade das políticas de seguridade social, ou seja, fazendo o elo necessário principalmente entre a saúde e a assistência. Busca assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, como prevê a Constituição Federal de 1988. Sua atuação junto às demais políticas não visa a complementá-las, mas fazer a interface entre essas políticas.

Estabelecemos como proposta de trabalho dois objetivos a serem atingidos por você ao fi nal deste capítulo: conhecer a importância da área de saúde enquanto espaço de atuação do assistente social e compreender a contribuição do Serviço Social na produção e no redimensionamento do conhecimento teóri-co-prático das políticas de saúde.

Sabemos que a contribuição do assistente social é essencial para trazer uma visão mais ampla da expressão da questão social. Neste capítulo, veremos a relação que há entre a saúde e o serviço social.

7.1 A saúde e o serviço social

O Serviço Social surge na década de 30 no Brasil. No entanto se abre como campo de atuação para os assistentes sociais somente após 1945. Com o agrava-mento dos problemas sociais e, consequentemente, de saúde, decorrentes da indus-trialização, amplia-se o campo de atuação dos assistentes sociais nessa área.

Em um primeiro momento, o foco dos profi ssionais do Serviço Social foram os serviços educativos de higiene e saúde e os programas da política de saúde,

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com prioridade para as ações no nível curativo e hospitalar. Ao mesmo tempo em que se exigia a ampliação da assistência médica hospitalar, os serviços ainda eram seletivos e excludentes, conforme já vimos nos capítulos anteriores.

Somente na década de 60 é que se iniciam as discussões sobre o papel desem-penhado pelo assistente social na saúde, com críticas quanto ao conservadorismo da profissão. Com o golpe de 64, as discussões arrefeceram. Mas são retomadas, nas décadas seguintes, especialmente no interior do movimento sanitário.

Saiba mais

O movimento pela democratização da saúde atinge os assistentes sociais que estão em processo de reconceituação da sua atuação profissional, de revisão e de negação do conservadorismo, até então presentes na pro-fissão. Sugerimos como leitura imprescindível para entender a Saúde e o Serviço Social as seguintes referências bibliográficas:

BRAVO, A. M. I. S. et al (Org.). Saúde e Serviço Social. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2006.

COHN, A; ELIAS, P. E. M. Saúde no Brasil: políticas e organização de ser-viços. 6. ed. São Paulo: Cortez, 2005.

VASCONCELOS, A. M. Prática do Serviço Social: cotidiano, formação e alternativa na área da saúde. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2006.

Com isso, os assistentes sociais passam a ter uma postura crítica frente à problemática da saúde e passam a participar mais efetivamente dos eventos e debates nessa área.

A partir da Constituição de 1988 e da implementação do SUS, os assis-tentes sociais passaram a ter uma participação mais efetiva na área da saúde, seja na prática profissional ou na prática política, enfatizando a importância de seu trabalho para a execução da política dessa área. Hoje, é a saúde que mais emprega assistentes sociais.

7.2 A atuação do assistente social na área da saúdeO assistente social atua na implantação das políticas sociais, viabilizando

o acesso a direitos nas áreas de saúde, assistência social, previdência, entre outras, para garantir o atendimento de suas demandas. No entanto, hoje, a prática profissional do assistente social na saúde está aumentando e tornou-se extremamente necessária para o acesso à saúde e seu cuidado.

O assistente social tem um papel interlocutor entre o usuário dos serviços de saúde e as instituições que prestam esse serviço, procurando promover o

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ingresso da população nos serviços oferecidos pelo SUS. Ele atua no processo de trabalho na área da saúde como agente de interação entre os diversos níveis do Sistema Único de Saúde e entre as demais políticas sociais setoriais.

O serviço social desenvolve a sua prática profissional possibilitando a parti-cipação dos usuários e das equipes nos processos de decisão das ações desen-volvidas na esfera da saúde, com o objetivo de garantir a efetivação do atendi-mento participativo, humano e cidadão.

Com a implementação do SUS, o conceito interdisciplinar de saúde tem levado os assistentes sociais a ocupar postos antes praticamente monopolizados pelos médicos. Agora, o profissional do Serviço Social, juntamente com os profissionais da saúde, torna-se peça fundamental nesse processo de reordena-mento da política de saúde. Com a inserção dos assistentes sociais no campo da saúde, tem-se reforçado a ideia de que os fatores socioeconômicos são condi-cionantes da qualidade de vida e saúde da população, pois esse profissional consegue compreender o contexto social, entendendo a saúde como resultante das condições de vida da população.

O profissional de serviço social atua nos serviços de saúde pelo acesso a esses serviços públicos, garantindo esse direito. Mas encontram dificuldades que demandam, ao mesmo tempo, o domínio da operacionalização do SUS e a necessidade de sistematização da rede de saúde para orientar-se, orientar a referência e contra-referência e fazer levantamento de recursos institucionais da rede de serviços.

Ao atender às necessidades imediatas e mediatas da população, o serviço social interfere na realidade e cria um conjunto de mecanismos que incidem nas principais contradições do sistema de saúde pública no Brasil. Essas contradi-ções são o confronto entre as reais necessidades da população e a forma de organização dos serviços a partir do processo de racionalização e reorgani-zação do SUS.

No campo da saúde, o assistente social tem como missão principal o de proporcionar assistência aos usuários, com uma diretriz socioeducativa humani-zadora, que incentiva os usuários a participarem do processo de recuperação da saúde na condição de cidadãos. Também deve democratizar as informações disponíveis no âmbito hospitalar na garantia de acesso aos serviços oferecidos e na resolução das situações sociais que interferem no processo saúde-doença por meio dos recursos institucionais e comunitários. O Assistente Social, então, atua em conjunto com a equipe de saúde, fornecendo informações e pareceres sociais que contribuirão para que o paciente seja visto em sua totalidade.

Na área da saúde, o assistente social deve, acima de tudo, buscar a incor-poração dos princípios da Reforma Sanitária e do projeto ético-político do Serviço Social, aliando e articulado com outros segmentos que defendem o

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aprofundamento do SUS e a ampliação dos seus direitos. Assim suas principais ações devem incorrer em:

defender os direitos humanos e recusar o arbítrio e o autoritarismo, •conforme o seu código de ética;

posicionar-se a favor da equidade e justiça social, que assegure univer-•salidade de acesso aos bens e serviços relativos aos programas e polí-ticas sociais, bem como sua gestão democrática;

articular-se com os movimentos de outras categorias profissionais que •partilhem dos princípios desse código de ética e com a luta geral dos trabalhadores;

reiterar seu compromisso com a qualidade dos serviços prestados à •população e com o aprimoramento intelectual, na perspectiva da compe-tência profissional.

Nesse sentido, os assistentes sociais devem pautar suas ações no compro-metimento com os serviços prestados, buscando para tal qualificar-se teórico-me-todologicamente, trabalhar na perspectiva de defesa dos direitos humanos, lutar pela igualdade e justiça social, inserir-se em movimentos sociais que lutem em prol dos trabalhadores. Uma pratica emancipadora e transformadora da reali-dade social.

No próximo item, abordaremos a contribuição do Serviço Social na produção e no redimensionamento teórico-prático das políticas de saúde. Com destaque para as contribuições para com as Políticas Públicas.

7.3 A contribuição do Serviço Social na produção e no redimensionamento do conhecimento teórico-prático das políticas de saúde

O Serviço Social tem um vínculo histórico com o tratamento da questão social, atuando na operacionalização das políticas sociais. O assistente social é autônomo no exercício de suas funções, respaldado legalmente pelo Código de Ética Profissional e pela sua competência teórico-metodológica e ético-política.

Portanto os profissionais do Serviço Social devem pautar o exercício de sua profissão em valores democráticos, de justiça, equidade, consolidação da cida-dania e garantia dos direitos sociais. Todavia essa prática confronta-se com o atual modelo societário e econômico de redução de investimentos do Estado na execução das políticas sociais públicas.

7.4 Contribuições do Serviço Social para com as Políticas Públicas

O assistente social funciona como um mediador capaz de perceber a relação vivida entre a população e o Estado, negocia e articula coletivamente o

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cumprimento das demandas sociais por meio de políticas públicas. Dessa forma, os caminhos para a inserção nas políticas de saúde e previdência se fazem entender por meio do profissional do serviço social.

Silva (2000, p. 122) enfatiza que

O Assistente Social no exercício profissional, tanto nos órgãos públicos quanto nos privados, historicamente dedica-se ao planejamento e operacionalização dos serviços sociais, sendo chamado a atuar na mediação das relações entre o órgão que oferece o serviço e a população demandante: entre os serviços prestados e a solicitação desses serviços pelos interessados. Nessa perspectiva, informa sobre os direitos ao recebimento de benefícios e os meios de exercê-los, assessora dirigentes de órgãos públicos e dos movimentos sociais, seleciona aqueles que podem participar de programas, viabiliza o acesso aos programas e benefícios existentes.

Conforme o autor, a atuação do assistente social nos órgãos públicos contribui para que os usuários tenham acesso aos serviços, programas e benefí-cios assegurados pela Constituição brasileira.

Uma dessas ações é a socialização das informações referentes aos direitos sociais. A socialização das informações se define como um processo demo-crático e político que desvenda a Saúde como política social. Essa ação torna oportuno o acesso ao direito com respostas concretas às demandas, o estabe-lecimento articulado de ações coletivas e a correlação de forças que podem conduzir a um encaminhamento de mudanças da política social. Ou seja, as demandas apresentadas representam a possibilidade de alteração da realidade adversa (DIAS, 2004).

A segunda ação do Serviço Social é o fortalecimento do coletivo por meio da organização de grupos sistemáticos em busca de soluções de problemas e enfrentamento da questão social de forma coletiva e organizada.

Outra ação do Serviço Social é a assessoria. Define-se como um trabalho técnico e sistemático pelo qual se instrumentalizam os movimentos sociais e os governos em matéria de previdência e assistência social. Instrumentalizados, os movimentos sociais podem elaborar propostas alternativas em relação à política e à legislação previdenciária, a de assistência social e a de saúde.

Os instrumentos técnicos utilizados pelo assistente social, que serão vistos na disciplina de Estratégias e Técnicas da Ação Profissional II, podem ser: o Parecer Social, o Recurso Assistencial do Serviço Social, a Pesquisa Social e o Cadastro das Organizações da Sociedade.

Por meio da utilização dos diversos instrumentos técnicos, destacamos algumas contribuições do profissional do Serviço Social em relação às políticas públicas de Saúde, à Assistência e Previdência Social e aos cidadãos. Assim o assistente social, no exercício de suas funções profissionais, contribui para:

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a concretização do princípio de equidade na avaliação e compro-•vação da necessidade ou não de concessão de benefícios e serviços assistenciais;

a articulação com os segmentos organizados da sociedade, com os •sindicatos, entidades de classe e outras, possibilitando maior partici-pação na implementação da Política Previdenciária;

a inclusão social por meio da inclusão nas políticas sociais;•

o acesso do cidadão aos direitos sociais;•

a solução de problemas no acesso a benefícios;•

a operacionalização de benefícios;•

a compreensão das determinações e manifestações da questão social;•

a interlocução junto às áreas do tripé da seguridade social (ou seja, •saúde, assistência e previdência) para garantir aos usuários o atendi-mento de suas necessidades básicas;

o ajustamento das políticas públicas às demandas sociais;•

a adequação das políticas sociais aos direitos conquistados pelo •cidadão, considerando também as suas vulnerabilidades;

o conhecimento da realidade, identificando demandas políticas;•

a diminuição do nível de insatisfação, em relação aos programas e polí-•ticas sociais, por falta de esclarecimento;

o subsídio a reformulações institucionais, profissionais e políticas;•

o conhecimento dos impactos provocados na população pelas mudanças •na política da saúde, assistência e previdência social e, também, para a avaliação constante do grau de eficácia dessas políticas;

a construção do conhecimento crítico e interpretativo da realidade, •para criação e implementação de políticas sociais a fim de responder demandas e alterar a realidade social.

Como você pode perceber, as contribuições são inúmeras e não se esgotam aqui nesse texto. Em cada serviço de saúde, existem especificidades para os profissionais, por isso tentamos listar algumas delas. Todas elas reportam ao fazer profissional do Assistente Social e o mais importante, com comprometi-mento ético, junto aos usuários.

Este capítulo tratou da contribuição do Serviço Social na produção e no redi-mensionamento das Políticas Públicas de Saúde. A mediação realizada pelo Serviço Social entre Políticas do Estado e população (o que possibilita a realização de um processo de questionamento, de negociação e de articulação constante entre

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ambos) é que facilita o encaixe da população dentro do Sistema de Seguridade Social, fazendo com que as políticas sociais atendam às demandas surgidas.

Apresentamos a você a atuação dos assistentes sociais na área da saúde. Vimos como a participação dos assistentes sociais no movimento sanitário e a inserção da saúde no sistema de seguridade social contribuíram positivamente para a sua inserção profissional nessa área. Com o movimento de reconceitu-ação e a atuação profissional em discussão, os assistentes sociais se aproximam mais das discussões acerca da problemática da saúde, participando dos eventos e debates na área.

Com a promulgação da CF 88 e a implementação do SUS, em 1990, os assistentes sociais se consolidam no campo da saúde, seja na prática profissional ou na prática política. Atuam na implantação das políticas sociais, viabilizando o acesso a direitos nas áreas de saúde, de assistência social, de previdência, entre outras políticas, para garantir que suas demandas sejam atendidas. A prática profissional do assistente social na saúde está aumentando e, na atuali-dade, é a área que mais emprega esses profissionais.

Referências


BRAVO, A. M. I. S.; et al (Org.). Saúde e Serviço Social. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2006.

CÓDIGO de Ética Profissional dos Assistentes Sociais. 15 de março de 1993, com as alterações introduzidas pelas resoluções CFESS n. 290/94 e 293/94.

COHN, A; ELIAS, P. E. M. Saúde no Brasil: políticas e organização de serviços. 6. ed. São Paulo: Cortez, 2005.

DIAS, N. R. O serviço social no INSS: uma trajetória de contribuição na efetivação dos direitos sociais. Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Serviço Social da Universidade Estadual Paulista “Julio Mesquita Filho”– UNESP, 2004.

SANTANA, E. B. A especificidade do assistente social na saúde. 2004. Disponível em: <http://www.midiaindependente.org/pt/blue/2004/04/278461.shtml>. Acesso em: 24 set. 2009.

SILVA, M. L. L. Um novo fazer profissional. Capacitação em Serviço Social e Política Social. Módulo 4. O trabalho do Assistente Social e as Políticas Sociais. Brasília: UnB/ CEAD, 2000.

VASCONCELOS, A. M. Prática do Serviço Social: cotidiano, formação e alterna-tiva na área da saúde. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2006.

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Anotações

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Pesquisa Social IJoão Nunes da Silva

5período

Serviço Social

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EQUIPE UNITINS

Organização de Conteúdos Acadêmicos João Nunes da Silva


Revisão Linguístico-Textual Sibele Letícia R. O. Biazotto

Revisão Didático-Editorial Sibele Letícia R. O. Biazotto

Gestão de Qualidade Silvana Lovera Silva


Revisão Digital Leyciane Lima OliveiraMárcio da Silva Araújo




EQUIPE EADCON




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Prezado acadêmico, bem-vindo à disciplina Pesquisa Social I. Para maior aproveitamento deste material de estudo, é indispensável não se esquecer do que você já teve a oportunidade de estudar até o momento. Por isso os conteúdos trabalhados nas disciplinas de Metodologia Científi ca e de Teorias Sociológicas, do primeiro período, servirão de base para essa nova etapa que se inicia.

A pesquisa social é um dos grandes desafi os para o pesquisador e o profi s-sional do Serviço Social. Trabalhar com questões sociais, com a realidade e a complexidade das relações sociais exige um conjunto de elementos que permitem alcançar os objetivos. Nesse sentido, é fundamental um conjunto de conhecimento de teorias, métodos e técnicas, bem como sensibilidade crítica para saber atuar como investigador sem deixar, evidentemente, de adotar uma conduta científi ca para o tratamento dos problemas sociais.

O pesquisador não faz uma análise coerente e concreta das realidades sociais se não souber conceitos, teorias e metodologias fundamentais na pesquisa e análise dos fenômenos sociais. É com essa compreensão que este material é apresentado, no sentido de contribuir para que você possa conhecer as teorias e as metodologias que orientam a pesquisa e a prática no Serviço Social.

Este material divide-se em sete capítulos. Nos capítulos de 1 a 3, você estudará sobre conhecimento, realidade, metodologia em ciências humanas e Serviço Social. Nos seguintes, desenvolveremos os métodos voltados para a abordagem positivista, cuja ênfase está na objetividade. Pertencem a essa perspectiva o funcionalismo e o estruturalismo. Em seguida, veremos os métodos qualitativos, como as abordagens compreensiva, interacionista e fenomenológica dialética, momento em que mostraremos como esses modelos teóricos e metodológicos se opõem à abordagem objetivista. Para fi nalizar, você verá a perspectiva teórica da complexidade e suas implicações no Serviço Social

Um ótimo estudo!

Prof. João Nunes da Silva

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CAPÍTULO 1 • PesqUisA sOCiAL i


Introdução

Para iniciarmos nossos estudos, você deve rever alguns conteúdos das disci-plinas Metodologia Científi ca e Teorias Sociológicas, estudadas no primeiro período do curso. Nas referidas disciplinas, especialmente as primeiras unidades servirão de base para o que você vai estudar a partir de agora. Por exemplo, em relação à Metodologia Científi ca, você vai precisar das discussões sobre o conhe-cimento, dos métodos e das técnicas de pesquisa. Já em Teorias Sociológicas, será importante a releitura dos temas relacionados ao início das ciências sociais, a abordagem positivista e as metodologias qualitativas. Assim você terá uma maior compreensão de como se dá o processo de observação da realidade a partir das ciências sociais, bem como suas características centrais e reconhe-cerá o processo de investigação no Serviço Social, seus aspectos centrais, como teorias e metodologias, no processo de investigação, como indispensável para a ação do assistente social.

Toda nossa experiência de vida resulta em um processo de construção de conhecimentos. Desde os primeiros dias de vida, os estudos na escola, o trabalho, o cotidiano dos lares, a amizade e o carinho na convivência com as demais pessoas e com os diversos grupos sociais contribuem sobremaneira para acumular conhecimentos. Em outros termos, viver é conhecer e produzir conhecimentos.

Neste capítulo, você vai estudar sobre como se produz o conhecimento, quais seus tipos, sua relação com a realidade, como se dá o processo de inves-tigação e, concomitantemente, a produção do conhecimento, tendo como foco central o Serviço Social. Começaremos com alguns conceitos.

1.1 Conhecimento e realidade: conceituando

Não se conhece algo se não houver uma relação entre o sujeito conhecedor, o objeto a ser conhecido e o contexto que envolve o sujeito e o objeto, a partir de uma realidade. Para começo de conversa, vamos deixar claro quais os signi-fi cados de conhecimento e de realidade e, em seguida, saber como se dá essa relação entre um e outro.

A capacidade do ser humano de vivenciar diversas experiências e arquivar na memória tudo o que está a sua frente ou que já passou contribui para o que

Processo de construção do conhecimento 1

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chamamos de conhecimento. Mas não seria possível conhecer se não tivés-semos os sentidos e o pensamento. A partir desses elementos, a relação do sujeito com o objeto se completa, favorecendo, assim, o conhecimento. Dessa forma, a participação do sujeito é fundamental para que haja conhecimento.

A realidade, por sua vez, consiste em um conceito que envolve várias discus-sões. A questão que se coloca é: o que é realidade? Para saber o que é reali-dade, é preciso se voltar ao sentido e ao pensamento, elementos já indicados como indispensáveis para o conhecimento.

Reflita

Você sabe de fato o que é realidade? Por exemplo, quando você afirma que é real o que viu ou o que defende em algum momento, o que o leva a crer que é algo real?

Para que você considere algo como realidade, primeiramente é neces-sária a capacidade de perceber, sentir e relacionar isso com a sua vida ou o contexto em que já viveu ou ainda está vivendo. Quando você afirma que estudou hoje em uma telessala da sua cidade, mais precisamente na sala dois, por exemplo, logo está querendo mostrar uma pequena parte do seu dia e que considera muito importante para sua vida. Todavia o que é real nessa afirmação só será de fato se você vivenciou essa experiência e, por sua vez, tem como provar para determinadas pessoas que queiram ou precisam saber.

Você não precisa, é claro, inventar para você mesmo que fez o que disse, mas pode precisar provar para o seu patrão, o seu namorado, enfim para alguma pessoa. Mas é claro que o que existe ou acontece pode não ser conhe-cido por alguém, no entanto não deixa de ser real. Todavia, no que se refere à demonstração do que existe, isso sim precisa dos elementos essenciais para que outras pessoas possam saber de fato que existe ou que existiu o que você afirma. Veja, portanto, que está posta a necessidade de saber o que é real e o que é realidade. Não é por acaso que a realidade é uma categoria ou um objeto de estudo das ciências sociais.

Conforme o Minidicionário Houaiss, realidade é “tudo o que existe de ver-dade, o que é real” (2004, p. 625). Já no que tange ao real, o mesmo

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dicionário afirma que é “aquilo que tem existência palpável, concreta, que existe de fato, de verdade” (2004, p. 624).

Quando alguém se refere à questão da realidade, em geral, o que está implí-cito é a leitura e a compreensão do mundo nos seus diversos aspectos. Assim a realidade social, isto é, o que envolve o ser humano e a sociedade têm sido alvo de diversas discussões e preocupações por parte dos cientistas sociais.

Para conhecer a realidade, os sociólogos, os antropólogos, os cientistas os políticos, os historiadores, entre outros cientistas sociais, adotam determinadas metodologias, conforme suas respectivas visões de mundo. Temos, portanto, concepções diferentes acerca da forma de se estudar a sociedade, o que, conse-quentemente, gerou várias abordagens e a adoção de metodologias conforme a necessidade apontada pelos pesquisadores; são formas de buscar aprender as realidades, as abordagens, como: o positivismo, a fenomenologia, o marxismo, a metodologia compreensiva, o estruturalismo e a teoria da complexidade, que você vai estudar ao longo desta disciplina.

Saiba mais

Para uma compreensão mais ampla acerca do que seja realidade e conhe-cimento, leia o livro A construção social da realidade, dos autores Peter Berger e Thomas Luckmann. A sua primeira edição é de 1966, mas ainda é bastante atual. Há também uma publicação mais recente (2002) feita pela editora Vozes. Veja também As novas Sociologias – construções da realida-de social, de Philippe Corcuff, publicado pela editora Edusc, em 2001.

Agora que você refletiu um pouco sobre conhecimento e realidade, vamos tratar dos tipos de conhecimento surgidos ao longo da história da humanidade, conforme você já viu em Metodologia Científica. É claro que não é preciso se alongar nesse tema, mas é importante retomar conceitos para maior aproveita-mento e compreensão da importância do conhecimento na sociedade.

1.2 Os tipos de conhecimento

Os tipos de conhecimento fundamentais até os dias de hoje são os seguintes: comum (também conhecido como empírico ou popular), religioso (ou teológico), filo-sófico e científico. São considerados ainda o mitológico e o artístico como formas de conhecimento, embora apresentem diferentes formas de perceber o mundo.

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Reflita

Baptista (1993, p. 2) afirma que “o conhecimento é um instrumental de tra-balho do profissional na sua ação sobre o objeto e é, ao mesmo tempo, pre-liminar e concomitantemente à sua construção”. Você concorda com ele?

O conhecimento empírico é o da experiência, do cotidiano de cada um de nós que contribui significativamente para agir no mundo, orientar-se e fazer as atividades necessárias. Se você tomar como exemplo o estudo que ora está realizando, vai perceber que, muito embora esteja envolvido em uma atividade acadêmica do curso de Serviço Social, para conseguir fazer o que precisa com vistas ao conhecimento e à sua formação, logo precisou antes de tudo de uma variedade de conhecimentos a respeito do seu mundo, até mesmo para chegar ao seu local de estudo. Veja então que o conhecimento comum é indispensável para que você possa alcançar novos conhecimentos mais deta-lhados e aprimorados, como é o caso da formação que espera alcançar com o final do curso.

Quando a experiência em si já não se mostra suficiente para compreender determinadas coisas ou assuntos, você logo busca uma forma de conhecer, dife-rentemente do que fazia, como procedimento normal, raciocinando rapidamente para resolver algo, como a simples necessidade de ir à faculdade de ônibus ou de carro particular.

Em relação ao conhecimento religioso ou teológico, sabemos que, nos primór-dios da humanidade, os primeiros habitantes do planeta já buscavam explicar os fenômenos ao seu redor, como a chuva, o fogo, o trovão, por exemplo, a partir da crença em deuses ou divindades. Dizem que esse tipo de comportamento se deu tendo em vista que, quando alguns homens já não sabiam como explicar concre-tamente por que determinados fenômenos ocorriam à sua volta, alegavam que poderia ser talvez pelo fato de que algum deus estivesse enfurecido com eles por algum motivo, ou como forma de repreensão pelos seus atos. Assim temos o surgi-mento do conhecimento religioso como parte dessa perspectiva de explicação das coisas a partir de crenças no sobrenatural, nas divindades ou na espiritualidade.

O conhecimento religioso se caracteriza por sua generalidade, simbologia e aspecto ético acentuado (JOHAN, 1997).

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À medida que o homem vai se desenvolvendo, juntamente com a sociedade, ele percebe a capacidade de pensar de forma aguçada, o que o leva a refletir sobre os diversos assuntos. Nasce então o conhecimento filosófico que, por sua vez, possibilitou mais adiante o surgimento do conhecimento científico, que se desenvolveu a partir do surgimento da industrialização.

Johan (1997, p. 29) ensina que

A atitude primeira do homem diante da realidade não é a de um sujeito analítico que a examina em profundidade, mas a de um ser que atua praticamente nas suas relações com a natureza e com os outros homens. Por isso ele necessita da reflexão filosó-fica, através da qual destrói a pseudoconcreticidade e a pretensa independência dos fenômenos, demonstrando o seu caráter deri-vado da essência.

Quando nos referimos à realidade, é indispensável levar em conta a capa-cidade de pensar, de refletir sobre tudo que faz parte do universo humano. O sentimento e o pensamento estão intimamente relacionados à reflexão filosófica, o que permite a ação dos indivíduos, dos grupos e de organizações.

Considerando as palavras do autor, sobre a reflexão filosófica, e relacio-nando com o papel do assistente social, podemos inferir que não faria sentido algum o trabalho desse profissional se ele não tivesse a compreensão de que sua ação está intimamente relacionada com a filosofia. Isso porque, ao atuar, o assistente social age a partir do que pensa sobre o mundo, as coisas e toma as decisões conforme sua filosofia adotada como a mais aceitável ou correta por ele. Por outro lado, ao pensarmos no trabalho em uma instituição, por exemplo, devemos levar em conta a filosofia que movimenta ou direciona as ações dos seus dirigentes e empregados.

O conhecimento científico, por seu turno, surge com a necessidade da precisão, da comprovação, da organização, tendo em vista o desenvolvimento da industrialização. Como você já estudou em Teorias Sociológicas, a ciência tem suas bases já na Grécia Antiga; em seguida, avança com o Renascimento e o Iluminismo, aprimora-se e segue até os nossos dias com o avanço da tecno-logia presente em todas as esferas da sociedade.

Cabe à ciência a garantia do desenvolvimento da sociedade da maneira mais segura, eficiente e eficaz. Isso é o que se espera da ciência. Mas esse tipo de conhecimento não deve ser considerado absoluto ou superior, até mesmo porque é feito pelos homens e permeado de interesses e de ideologias. Se você tem alguma dúvida sobre isso, lembre-se das guerras, da bomba atômica lançada na cidade de Hiroshima, do nazismo e do fascismo, das ditaduras que ocorreram na América Latina, entre outras formas de ação humana baseadas na ciência e a serviço do poder e de interesses escusos.

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Para o conhecimento científico, a realidade a ser conhecida não se apre-senta como um objeto à mostra, claro, transparente. Há, sim, uma distinção entre as coisas tal como aparecem em um primeiro momento à nossa per-cepção e como são na realidade (JOHAN, 1997).

O conhecimento apresenta uma estreita relação com a realidade. Ao longo da história, o homem foi construindo tipos de conhecimento na esperança de alcançar ou de apreender a realidade. Sabemos que o conceito de realidade deve ser compreendido a partir da capacidade humana de pensar e de sentir para depois agir. Também não se pode imaginar ou ter a ciência como algo absoluto e superior, do contrário, corre-se o risco de adotar uma conduta faná-tica em relação a esse conhecimento.

No próximo item, você estudará o processo de observação da realidade e as ciências sociais. Trata-se de buscar compreender como as ciências sociais procuram explicar as diferentes realidades a partir de metodologias, conceitos e teorias.

1.3 O processo de observação da realidade e as ciências sociaisObservar a realidade requer acuidade e paciência. A tarefa das ciências

sociais é observar a realidade de maneira que permita à sociedade respostas favoráveis às descobertas das causas dos problemas ou dos fenômenos sociais.

Mas é evidente que essa não é uma tarefa fácil de realizar, até mesmo porque o objeto de estudo das ciências sociais é por demais complexo, uma vez que se trata do homem e da sociedade nas suas mais diversas formas de atuação.

A realidade, como você já viu anteriormente, deve ser compreendida a partir da capacidade humana de sentir, de pensar e de agir. Vejamos, agora, sobre a forma de observação da realidade por parte das ciências sociais, os problemas ou as dificuldades enfrentados pelos cientistas sociais para alcançar o que chamamos de conhecimento da realidade.

Os estudos em torno da realidade iniciaram, de forma mais clara, a partir do século XIX, quando a Revolução Industrial já produzira diversas situações que estão entre o que podemos chamar de aspectos positivos e negativos. Mas não devemos esquecer que há muito tempo se buscou compreender os problemas sociais, a cultura, a política, a vida em sociedade.

Os filósofos gregos como Sócrates, Platão e Aristóteles abordaram a reali-dade de diferentes maneiras. Antes desses filósofos já tínhamos também outros que apresentaram suas preocupações em torno da vida e da sociedade ou, em outros termos, ocuparam-se da vida dos homens.

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Ao longo da história, acontecimentos como o Renascimento e o Iluminismo permi-tiram diferentes abordagens, agora com uma preocupação com a racionalidade, o que favoreceu, portanto, o desenvolvimento das ciências sociais mais adiante.

A questão que surge, quando se trata de estudar a realidade, é a seguinte: como estudar cientificamente a realidade? A partir de então, os estudiosos se debruçaram para encontrar respostas a essa questão.

Ao se tratar de estudo da realidade, logo podemos nos perguntar: mas que realidade? O que chamamos de realidade? Na busca de um caminho para o estudo da sociedade, dos problemas, dos fenômenos que surgem na socie-dade, é que estudiosos como Augusto Comte se basearam nas ciências natu-rais. Por isso ele pensou na objetividade que a ciência da sociedade, no caso a Sociologia, por exemplo, deve ter. Dessa maneira, Comte procura estudar a sociedade com a mesma lógica e metodologia usadas nas ciências como biologia, física, química e na astronomia.

O precursor do positivismo teve essa ideia porque não imaginava como alguém poderia demonstrar objetividade, comprovação dos estudos da socie-dade, sem uma metodologia que permitisse encontrar as causas dos fenômenos ou, em outros termos, encontrar o que se denomina nas ciências de Leis Naturais. Nessa perspectiva positivista, só se aceita como ciência o que pode ser mensu-rado, quantificado, demonstrado estatisticamente ou visto concretamente. Então temos, na busca de observação da realidade social, a questão da objetividade, isto é, estudar a sociedade tal qual se faz nas ciências da natureza.

Essa questão da objetividade gerou várias discussões e polêmicas nas ciên-cias sociais por parte de importantes estudiosos da área até os dias atuais. A maneira de perceber e de estudar a sociedade nunca foi algo de consenso por parte dos intelectuais. No caso dessa perspectiva positivista, Comte buscava demonstrar que não havia outro caminho ou metodologia diferente dessa ótica da objetividade a partir das Leis Naturais. Esse teórico se colocava contrário a toda percepção idealista a respeito do estudo da sociedade. Essa visão é também conhecida como objetivismo, que “tem como projeto estabelecer regula-ridades objetivas (estruturas, leis, sistemas de relações etc.) independentemente das consciências individuais” (BOURDIEU citado por CORCUFF, 2001, p. 17). O objetivismo dá prioridade ao objetivo na análise dos fenômenos sociais, enquanto que o subjetivismo prioriza o subjetivo, a interpretação, ou seja, aquilo que não pode ser mensurado e quantificado.

O objetivismo procura seguir as regras rígidas traçadas pelo positivismo. Tal procedimento tem sido contestado por diferentes teóricos. Bourdieu cita-do por Corcuff (2001, p. 17) ensina que “o objetivismo constitui o mundo

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social como um espetáculo oferecido a um observador que assume um ‘ponto de vista’ sobre a ação e que, importando do objeto, age como se ele fosse destinado unicamente ao conhecimento”.

Os estudiosos que se colocam contrários ao objetivismo são subjetivistas, até mesmo porque não veem como estudar aquilo que é tão complexo, como a sociedade, de forma totalmente voltada para o objetivo. É por isso que surgiram outras perspectivas teóricas e metodológicas, como a análise compreensiva, de Max Weber, que você já estudou em Teorias Sociológicas, e a fenomenologia, assunto que você vai estudar mais especificadamente adiante.

Embora tenha sido de grande relevância a contribuição teórica e metodo-lógica de Augusto Comte no que diz respeito à forma de estudar a sociedade e seus fenômenos, os estudiosos que se seguiram demonstraram as lacunas deixadas pelo positivismo comtiano. Essas lacunas deram margem para a busca de estudos mais voltados para uma visão subjetiva, o que se apresenta como uma metodologia qualitativa, enquanto que a outra é quantitativa.

Como o próprio termo já indica, a metodologia quantitativa prioriza o que pode ser medido, enquanto a qualitativa prioriza o não quantificável, como é o caso de estudar os comportamentos e os sentidos dados às ações sociais.

Agora, para uma maior compreensão a respeito dessa polêmica entre obje-tivo e subjetivo, vejamos um exemplo de como isso se apresenta no âmbito do Serviço Social: o assistente social que atua em uma determinada instituição, em geral, está a serviço do que lhe é determinado para realizar. No caso de uma intervenção do poder público em uma determinada comunidade, para traçar o perfil socioeconômico de sua população, o assistente social é o agente institu-cional responsável pelo levantamento de dados junto às pessoas para saber as condições de moradia, de renda familiar, dos problemas centrais que as pessoas vivenciam na sua localidade, entre outros. Para tanto, esse profissional lança mão de um questionário, geralmente fechado ou misto, isto é, com perguntas para marcar a alternativa correspondente ou com outras para que o informante dê a sua opinião sobre a realidade na qual vive. Temos, portanto, o uso de uma metodologia quantitativa, tendo em vista que se procura mensurar os dados e, em seguida, apresentar o relatório detalhado para a instituição na qual atua. De posse dos dados quantitativos, é que se discute com a equipe o que deve ser feito para resolver os principais problemas verificados com a pesquisa.

No caso da aplicação de uma metodologia qualitativa, o assistente social atua de forma detalhada e comedida, por meio de observações in loco, de entrevistas com pessoas da comunidade para saber sobre os principais problemas e como as pessoas de lá buscam suas soluções possíveis. O relatório final a ser apresentado

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pelo assistente social deve levar em conta tudo o que observou, procurar perceber o sentido dado aos problemas encontrados por parte das pessoas da comunidade para, em seguida, tirar suas possíveis conclusões. Sobre métodos e técnicas de pesquisa no Serviço Social, você vai estudar de forma mais detalhada adiante.

Observar a realidade não é tarefa simples, como se pode imaginar. Cabe aos cientistas sociais encontrarem o caminho mais adequado para estudar a sociedade, de maneira que se encontrem as respostas necessárias. Com isso, é possível agir de forma que proporcione às pessoas uma melhor qualidade de vida e, evidente-mente, respostas para enfrentar os seus problemas e suas especificidades. Existem duas formas de estudar a sociedade: pelo objetivismo ou pelo subjetivismo. Assim vemos que é necessária cautela suficiente para buscar estudar e compreender a sociedade com os seus respectivos problemas e situações diversas.

Você viu até aqui como se observa a realidade, a partir das ciências sociais. Viu também que o estudo da realidade social demanda acuidade para evitar precipita-ções e interpretações ou conclusões apressadas que não levam a nada. Assim, no intuito de garantir segurança e precisão nos estudos da sociedade, surgiram duas formas de abordagem da realidade: o objetivismo e o subjetivismo. Aquele prioriza o que é mensurável ou quantificável, enquanto que o segundo dá prioridade ao não quantificável, isto é, aos aspectos subjetivos presentes nos processos e nas relações existentes na sociedade. Cabe ao positivismo a perspectiva objetivista e, por outro lado, a abordagem compreensiva, o subjetivo. Assim temos as correntes de estudos e análises da sociedade como o positivismo, a fenomenologia, o marxismo, que se destacam no que tange aos estudos ou observação da realidade social.

A questão da observação da realidade é uma constante preocupação das ciências sociais e, a partir da observação científica, são realizadas as investi-gações e se produzem novos conhecimentos. Vejamos, a seguir, a relação entre investigação, trabalho e produção do conhecimento.

1.4 Investigação, trabalho e produção de conhecimento

Pensar a investigação como dimensão constitutiva do trabalho do assis-tente social e como subsídio para a produção do conhecimento sobre processos sociais e reconstrução do objeto da ação profissional consiste em uma impor-tante reflexão sobre o Serviço Social e sua prática.

Sabemos que o assistente social tem à sua frente uma infinidade de problemas e de necessidades na atuação junto às questões sociais. Portanto não se pode prescindir da tarefa da produção do conhecimento na empreitada desse profis-sional. Para uma ação efetiva e de qualidade que proporcione às populações respostas concretas no que tange aos seus problemas, como os relacionados à saúde, à habitação, à violência, à prostituição, entre outros, o assistente social deve ter uma conduta séria, um faro de pesquisador que lhe permita alcançar o sucesso desejado no que se refere à solução dos problemas da sociedade.

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No próximo item, esse tema (investigação, trabalho e produção de conheci-mento) continuará como objeto de nossa discussão.

1.5 A investigação na prática profissional em Serviço Social

Baptista (1993, p. 1) assevera que,

No Serviço Social, assumido como profissão interventiva, o conhecimento a ser construído pela investigação tem como hori-zonte não apenas a compreensão e a explicação do real, mas a instrumentação de um tipo determinado de ação.

Para uma determinada ação, temos uma intenção e, no Serviço Social, não é diferente. As palavras de Baptista nos remetem também à necessidade da instrumentação de um determinado tipo de ação. É importante refletir sobre essa questão, até mesmo para que não se pense em uma concepção de instru-mentação pautada no objetivismo e no tecnicismo, o que pode levar a ações e conclusões equivocadas sobre o trabalho do assistente social.

Baptista (1993, p. 2) ainda acrescenta que,

No exercício de sua prática, o profissional pode ter diferentes motivos para investigar, os quais muitas vezes estão imbricados em uma mesma pesquisa. É o motivo “dominante”, o motivo “central” que, de certa forma, vai definir a natureza da investi-gação encetada.

Considerando essa afirmação, a autora destaca três aspectos fundamentais na investigação como prática do assistente social. Veja quais são a seguir.

Subsidiar e instrumentalizar a prática.•

Ampliar a capacidade de “comunicação racional”.•

Construir conhecimento científico.•

A respeito do primeiro, a autora chama atenção para a necessidade de adquirir conhecimentos condizentes para uma atuação na realidade, o que exige o pensamento (lógica), o discurso do conhecimento (aspectos epistemoló-gicos) e também as técnicas.

O assistente social pode atuar no sentido de dar subsídios e instrumentali-zação de sua prática, mas sem necessariamente ser um mero técnico indiferente aos problemas e às realidades que vivencia junto às populações. Assim passa a ser um mero reprodutor do sistema, conformado com determinadas realidades que se repetem a cada dia e são alimentadas por meio de práticas que não passam de assistencialistas.

Ao contrário dessa postura conservadora, é necessário que o assistente social possa “encaminhar suas reflexões e seus resultados em um sentido histó-rico, social, político e técnico de produção de conhecimentos que tem em vista uma prática mais consequente” (BAPTISTA, 1993, p. 2).

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Observe que a prática desse profissional não significa focalizar apenas o cumprimento de determinadas tarefas, como, por exemplo, a aplicação de um questionário em um determinado bairro ou setor da cidade. O que move a ação do assistente social, pelo menos o que deve movimentar, é a intenção que se concretiza em uma determinada ação. Assim, se esse profissional é limitado no que tange aos conceitos e às teorias e a uma visão crítica da sociedade, não fará praticamente nada que permita uma mudança significativa da realidade na qual está inserido e atuando.

A teoria permite a orientação para a incursão no mundo social e apoiado na teoria é que se faz a escolha certa dos métodos e das técnicas a serem utilizados na prática do assistente social. Somente assim, esse profissional terá condições para atuar junto às populações e no trato com as questões sociais.

Sobre a capacidade de ampliação de comunicação racional, conforme as ideias de Baptista (1993), deve-se levar em conta que a prática do assistente social requer uma reflexão contínua sobre a sua ação e a forma com que vai atuar na sociedade. Mas é importante saber que o termo comunicação racional já conduz a uma prática consciente, intencional em torno do objeto da ação profissional.

Quanto à construção do conhecimento científico e o Serviço Social, o que está em questão é a prática do assistente social, que não deve ser utilitarista e muito menos descompromissada com a necessidade de transformação da sociedade. Essa perspectiva de transformação necessária, com vistas à solução de problemas sociais, requer uma atitude científica. Isso não significa neces-sariamente uma prática objetivista, mas a elaboração de “conhecimentos que permitam aos assistentes sociais responder às exigências pragmáticas de sua ação profissional”, como afirma Baptista (1993, p. 8).

A investigação consiste em uma tarefa importante na prática do Serviço Social. Sem a consciência de que são necessários conhecimentos teóricos e metodológicos para a ação diante das questões sociais, o assistente social não logrará êxito no que tange à mudança social e, consequentemente, a solução de determinados problemas sociais.

A partir do exposto, podemos inferir que há uma forte relação entre conhecimento e realidade; daí que, ao longo do tempo, os seres humanos foram buscando compreender o mundo e seus desafios para viver. Nesse sentido, surgiram os tipos de conhecimentos: empírico, religioso, filosófico e científico. Tais conhecimentos são fundamentais para o mundo ainda hoje e, em função da racionalidade industrial, o conhecimento científico passou a ser cada vez mais utilizado. No Serviço Social, temos o uso constante do conhe-cimento científico, como também uma produção de conhecimento que se dá no processo de trabalho do assistente social, tendo em vista as diferentes reali-dades nas quais trabalha. Com isso, torna-se indispensável a investigação, isto é, a pesquisa científica.

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No capítulo seguinte, você estudará o método em ciências humanas e a pesquisa social. Esse é um tema indispensável para os cientistas sociais e para todos aqueles que trabalham com pesquisa social, como é o caso do assistente social. Com isso, você poderá aprofundar alguns pontos que foram sinalizados até então. Por exemplo, serão destacados os principais métodos em ciências sociais, o conceito de metodologia e as abordagens qualitativas e quantitativas.

ReferênciasBAPTISTA, Myrian Veras. Questões que se colocam para a investigação na prática profissional. 1993. Notas de aula. (Mimeografado)

CORCUFF, Philippe. As novas sociologias – construções da realidade social. São Paulo: Edusc, 2001.

HOUAISS, Antônio; VILAR, Mauro de Sales. Minidicionário Houaiss da Língua Portuguesa. 2. ed. Rio de Janeiro: Objetiva, 2004.

JOHAN, Jorge Renato et al. (Coord.). Introdução ao método científico. 2. ed. Canoas: Ulbra, 1997.

Anotações

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O método em ciências humanas e a pesquisa social 2

Introdução

Na disciplina de Metodologia Científi ca, você teve oportunidade de estudar os conceitos e os aspectos metodológicos básicos para o estudo cientí-fi co. No capítulo anterior, aprendeu sobre realidade e investigação no Serviço Social. Esses assuntos servirão para você fundamentar a questão dos métodos nas ciências sociais e, agora, conceituar metodologia de pesquisa e conhecer os métodos e os aspectos centrais da pesquisa social em ciências humanas e suas particularidades.

Você viu, no capítulo anterior, que, para se conhecer o que chamamos de realidade, a partir da capacidade de pensar e de sentir, é preciso pesquisar. Para tanto, é necessário sabermos o que queremos com a pesquisa e de que forma será realizada. Para isso, precisamos de metodologias. Nas ciências sociais, é indispensável que o pesquisador esteja munido de uma metodologia que favoreça o caminho mais seguro para atingir os seus objetivos. A fi m de assentarmos no tema proposto, um ótimo passo é, primeiramente, saber o que signifi ca pesquisar. Como devemos pesquisar? Para que se pesquisa? Questões como essas são fundamentais para ajudar a compreender o conceito de meto-dologia da pesquisa, objeto de estudo deste capítulo. Aqui você terá a oportu-nidade de saber o que é metodologia da pesquisa e conhecer a metodologia qualitativa e a quantitativa, utilizadas no Serviço Social.

2.1 O que é metodologia de pesquisa

Quando nos referimos à metodologia da pesquisa, estamos tratando da metodologia científi ca. Pensar em pesquisa nos remete a pensar no que é e como se deve pesquisar. Nesse caso, temos necessidade de uma prática cons-ciente, científi ca, para que sejam alcançados os resultados concretos no que diz respeito às questões sociais, objeto de ação do assistente social.

O conceito de pesquisa diz respeito a algo que se busca para atender a determinados objetivos, como, por exemplo, saber qual o perfi l socioeconômico de um determinado município. Pesquisar é se debruçar sobre uma variedade de coisas, situações e problemas que possibilitem atender aos objetivos defi nidos pelo pesquisador. Pesquisar é ainda ser criterioso na forma de buscar informa-ções sufi cientes para responder a determinadas questões.

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Pesquisar é buscar sistematicamente dados para saber sobre as causas e os efeitos de um determinado fenômeno. No caso da pesquisa social, pesquisar é buscar saber quais os fatores que podem explicar determinados fenômenos sociais, como o desemprego, a pobreza, a violência etc. Minayo e outros (2000, p. 17) ensinam que a pesquisa é “a atividade básica da ciência na construção da realidade”.

Minayo e outros (2000, p. 25) acrescentam que

A pesquisa é um labor artesanal, que se não prescinde da criativi-dade, se realiza fundamentalmente por uma linguagem fundada em conceitos, proposições, métodos e técnicas, linguagem esta que se constrói com um ritmo particular.

Muito pertinente a afirmação dos autores quando relaciona pesquisa com o labor artesanal, isso porque a atividade da pesquisa não é algo pronto e acabado que deve ser visto como um único padrão. A pesquisa requer trabalho e arte, o que se apresenta no cotidiano do pesquisador e nas inúmeras situações com as quais se defronta no seu cotidiano, para chegar à resposta de um determinado problema.

Os autores também lembram que a pesquisa implica uso de linguagens, conceitos, métodos e técnicas; portanto não se pesquisa sem uma compreensão sobre um determinado assunto, ou objeto de estudo. Da mesma forma, é preciso saber que caminho o pesquisador deve seguir para chegar a reunir os elementos necessários à resolução de determinadas questões.

A metodologia da pesquisa diz respeito à forma como se faz a pesquisa, é o caminho a ser percorrido pelo pesquisador para alcançar seus objetivos. É ainda, conforme Minayo e outros (2000, p. 16) “o caminho do pensamento e a prática exercida na abordagem da realidade”.

Os autores afirmam que

A metodologia inclui as concepções teóricas de abordagem, a teoria e a metodologia caminham juntas e intrincavelmente inse-paráveis. Enquanto conjunto de técnicas, a metodologia deve dispor de um instrumental claro, coerente, elaborado, capaz de encaminhar os impasses teóricos para o desafio da prática (MINAYO e outros, 2000, p. 16).

A metodologia implica o uso de métodos e de técnicas para se chegar a um fim. Mas, não é somente isso, como nos alerta os autores. A metodologia implica ainda uso de instrumentos e requer do profissional uma visão crítica a respeito da realidade na qual vive e estuda.

No Serviço Social, a metodologia da pesquisa é indispensável, contanto que o assistente social não conceba a pesquisa como uma mera tarefa de coletar dados sem nenhum propósito claro.

As principais metodologias utilizadas no Serviço Social, conforme o objeto e os objetivos, podem ser de caráter quantitativo e ou qualitativo. Assim temos

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uma variedade de métodos e de técnicas a serem utilizados pelo pesquisador e assistente social.

A metodologia quantitativa dá prioridade a tudo o que pode ser mensurado, como o uso de questionários, escalas, amostragens. O profissional, ao adotar essa metodologia, tem uma percepção generalizada, quando confia piamente nos dados coletados e transformados em gráficos, tabelas e ou escalas.

Na prática, geralmente o assistente social é impelido a assumir essa conduta objetivista. Um exemplo do uso dessa postura se dá na adoção demasiada de aplicação de formulários e de questionários junto à população, sem que o profis-sional tenha a noção de fato da realidade em que foi inserido para trabalhar, muitas vezes, pela instituição a que está ligado.

Almeida (2001, p. 1) assevera que

A pesquisa enquanto forma de investigar a realidade social já era utilizada pelo Serviço social desde 1917, através da metodologia do diagnóstico social criada por Mary Richmond. A autora refere “a investigação ou coleta dos dados reais” como primeiro passo para a realização do diagnóstico, seguindo-se “o exame crítico e a comparação das realidades averiguadas” para ser possível a interpretação e esclarecimento da dificuldade social.

A base teórica que orientou por muito tempo a pesquisa no Serviço Social era de caráter positivista, portanto mais voltado para o objetivismo, com o uso acentuado de técnicas e instrumentos de mensuração da realidade social. A partir da década de 80, com o Movimento de Reconceituação, a pesquisa ganha um novo enfoque, agora com uma preocupação com o homem e sua totalidade.

O que reclamava o Movimento de Reconceituação era uma maior articu-lação da teoria com a prática. Almeida (2001, p. 1) ensina que “a pesquisa é resgatada como condição básica para a construção teórico-metodológica do projeto profissional de ruptura”. Nesse sentido, buscava-se a superação do prag-matismo tradicional na profissão, conforme acentua o autor.

A partir de então, a pesquisa no Serviço Social passou a utilizar uma metodologia do tipo qualitativa, com o uso de técnicas e instrumentos voltados para os aspectos subjetivos e comportamentais, antes ignorados na metodo-logia tradicional.

A pesquisa qualitativa originalmente foi desenvolvida pelos antropólogos e, após, pelos sociólogos. Mais tarde foi descoberta por educadores e outras áreas do conhecimento (ALMEIDA, 2001, p. 2).

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As principais orientações teóricas que permeiam a abordagem qualitativa são: a fenomenologia, o interacionismo simbólico e a análise compreensiva, cuja ênfase está no indivíduo e não na sociedade como um todo. Tais aborda-gens serão estudadas nos capítulos 4 e 5. As principais técnicas de pesquisa qualitativa são: estudo de caso, observação participante, história de vida, entre-vista, entre outras.

A seguir, você estudará o método em ciências humanas e a pesquisa social. Perceba como, ao longo do tempo, os cientistas sociais buscaram novos cami-nhos que os fizessem aproximar de uma explicação mais concreta das reali-dades sociais, tarefa que não é tão simples.

2.2 O método em ciências humanas e a pesquisa social

As ciências humanas apresentam características peculiares que as diferen-ciam das chamadas naturais ou exatas. A diferença fundamental está na natu-reza do seu objeto de estudo: o ser humano e a sociedade. Sem dúvida, trata-se de um objeto que exige bastante atenção e paciência da parte do pesquisador.

A partir de agora, serão desenvolvidos os conteúdos sobre os métodos em ciências humanas, com destaque para suas particularidades e seus principais aspectos. Você vai estudar sobre os principais métodos e técnicas das ciências humanas e saber sua importância na investigação da realidade.

Como o nome indica, as ciências humanas se ocupam em estudar o ser humano e a sociedade. Você deve estar se perguntando: como é isso? Como se estuda o homem e a sociedade? Pois bem, essa é a pergunta que os cien-tistas sociais fizeram ao longo do tempo e, ainda hoje, continuam a fazer, espe-cialmente quando precisam realizar alguma pesquisa social. É na busca de responder a questões como essa que surgiram as metodologias a serem adotadas nas pesquisas que tratam da sociedade. Estamos nos referindo ao método nas ciências humanas.

A tentativa de estudar cientificamente a sociedade por parte de estudiosos como Augusto Comte, como você já estudou em Teorias Sociológicas e também no capítulo anterior deste caderno, baseou-se nos métodos utilizados nas ciên-cias naturais. Comte pensava na objetividade das ciências sociais tal qual se pode encontrar nas ciências seguintes: química, física, biologia, matemática e astrologia. Mas por que será que o precursor do positivismo resolveu fazer isso? Podemos dizer que, na visão desse estudioso, como as ciências exatas traba-lham com métodos e técnicas que permitam mensurar, quantificar, experimentar para se chegar a um resultado comprovável no que diz respeito à identificação das causas dos fenômenos, assim ele imaginou que isso poderia ser feito para estudar os fenômenos sociais. Em outras palavras, Comte percebia que existem leis naturais na sociedade que a regem, portanto pode ser estudada, assim como se faz nas ciências da natureza.

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Com essa ideia, Augusto Comte funda o positivismo que, mais tarde, influen-ciaria significativamente os estudos da sociedade. As ciências sociais fundam-se sob égide positivista. A sociologia, a antropologia, a economia, o direito, a psicologia social, a história passam a adotar, a partir de seus pesquisadores, toda uma metodologia que auxiliasse nas pesquisas e nos estudos da sociedade de modo claro, objetivo, mensurável e sem rodeios.

A partir de então, os pesquisadores buscam compreender as diferentes culturas, a política e as diversas realidades sociais por meio do paradigma positi-vista, cuja metodologia se coloca a serviço da sociedade industrial e capitalista.

O modelo positivista é adotado como o único considerado científico pelo fato de trabalhar com a mesma lógica e metodologia das ciências naturais. Para se saber as causas de determinados fenômenos sociais, acreditava-se que, de posse de instrumentos e de técnicas de mensuração, tudo seria esclarecido.

A ideia central do modelo positivista de pesquisa e análise da sociedade defende a neutralidade científica, de modo que buscou nas ciências naturais a metodologia da mensuração e da experimentação.

Observe que essa forma de abordagem você viu também em Teorias Socio-lógicas, especialmente sobre o positivismo e o funcionalismo em Comte e Durkheim, respectivamente.

Em uma sociedade que se industrializava de forma acelerada, esse modelo seria suficiente e único para encontrar respostas concretas aos fenômenos sociais; pelo menos é o que se esperava. Mais tarde, à medida que as pesquisas e os estudos eram difundidos, começou a se formar um ambiente de discussões. De um lado, pesquisadores e cientistas sociais pareciam maravilhados com os resul-tados alcançados. De outro lado, surgiam várias críticas ao modelo quantitati-vista que também foi acusado de cientificista, devido à “frieza” com que tratava as questões sociais.

No positivismo, “a realidade é exterior ao indivíduo e a apreensão dos fenômenos é feita de forma fragmentada” (BAPTISTA, 1994, p. 19). Esse é um dos problemas centrais da abordagem objetivista. A partir dessa perspectiva, o indivíduo é tratado como mero objeto de pesquisa, sem que possa intervir na realidade e alterá-la.

Baptista (1994, p. 20) afirma que

As pesquisas orientadas sob esse paradigma utilizam a experi-mentação, que é uma criação artificial cuja operacionalização

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faz uso de uma lógica hipotético-dedutiva. A metodologia da experimentação busca a veracidade ou falsidade de hipóteses, validadas por processos dedutivos matemáticos, tipo causa e efeito. Os resultados são expressos em número, intensidade e ordenação; a realidade é exterior ao sujeito, com interdepen-dência entre sujeito e objeto; as relações são lineares, ou seja, o processo é unilateral entre pesquisa e pesquisador: buscam-se o consenso, conhecimentos operacionais, índices quantitativos.

O modelo positivista nas ciências sociais aos poucos dá lugar à abordagem qualitativa. Baptista (1994, p. 21) acrescenta que

A abordagem quantitativa, quando não exclusiva, serve de fundamento ao conhecimento produzido pela pesquisa qualita-tiva. Para muitos autores a pesquisa quantitativa não deve ser oposta à pesquisa qualitativa, mas ambas devem sinergica-mente convergir na complementaridade mútua, sem confinar os processos e questões metodológicas a limites que atribuam, sem confinar os processos e questões metodológicas a limites que atri-buam os métodos quantitativos exclusivamente ao positivismo ou aos métodos qualitativos ao pensamento interpretativo, ou seja, a fenomenologia, a dialética, a hermenêutica.

Observe que a autora não ignora o uso da metodologia quantitativa quando se refere à qualitativa, mas lembra que uma pode muito bem ser usada com a outra. Não se esqueça de que estamos tratando de ciência e, portanto, trabalhar com a abordagem qualitativa é mais uma opção do pesquisador, no sentido de vislumbrar os aspectos internos, isto é, interpretar, buscar uma explicação do fenômeno social a partir de dentro. Isso significa considerar os valores, inten-ções, ideologias, crenças, comportamentos, por exemplo.

Na metodologia qualitativa, em vez da objetividade, damos lugar à subje-tividade, à interpretação. Essa perspectiva ajuda a uma maior compreensão do fenômeno, uma vez que o pesquisador passa a dar maior atenção ao informante e à sua realidade.

Reflita

De que forma devemos utilizar as abordagens quantitativas e qualitativas? Quando e como podemos trabalhar com essas perspectivas metodológi-cas? Será que devemos nos ater apenas a uma metodologia para pesquisar e atuar no Serviço Social?

É importante saber que o fato de ter surgido outra proposta metodológica, em contraposição ao objetivismo, como é o caso da análise interpretativa, não

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significa que agora o pesquisador deve se apoiar apenas nessa nova metodo-logia para atender a todas as necessidades de análise social. É para isso que Baptista (1994) chama a atenção.

Para atuar com base no objetivismo, o assistente social se utiliza de instru-mentos e técnicas de mensuração dos dados. Assim faz uso de questionários, esta-tísticas, escalas de experimentação. Em vários casos, é evidente que é necessário esse tipo de abordagem da realidade. Mas, por outro lado, não se deve ter o objetivismo como único e perfeito para a análise e a compreensão dos fenômenos sociais: pobreza, violência, prostituição, corrupção, desemprego, entre outros.

No caso da adesão à análise interpretativa, o assistente social prioriza as formas de inserção da realidade que permitam compreender os fatores subje-tivos, os motivos das ações sociais, os comportamentos, entre outros.

As pesquisas qualitativas fazem uso de instrumentos e técnicas como a observação participante, a história de vida, o estudo de caso, a história oral, a análise de conteúdo, as entrevistas, a pesquisa-ação e os estudos etnográ-ficos, como aponta Baptista (1994). Esses métodos e técnicas de pesquisas serão trabalhados no capítulo subsequente.

Saiba mais

Existe uma gama de obras sobre as metodologias qualitativas, entre elas, você pode encontrar o livro Metodologias qualitativas na sociologia (Pe-trópolis: Vozes, 1987) da autora Tereza Maria Frota Haguette. Trata-se de uma importante obra referente ao assunto e nele você pode encontrar as principais abordagens qualitativas, tais como: a fenomenologia, o intera-cionismo simbólico, além dos métodos e das técnicas, como: entrevista, observação, história de vida, história oral, as quais são, também, utiliza-das no Serviço Social. Veja também A arte de pesquisar, de Mirian Gol-denberg (Rio de Janeiro: Record, 1999), que trata de como fazer pesqui-sa qualitativa em ciências sociais. A autora trabalha com questões como métodos e técnicas qualitativas e destaca as implicações e a importância dessa forma de pesquisar.

Os métodos nas ciências humanas requerem uma postura da parte do pesquisador ou do cientista social de muita atenção, paciência e, acima de tudo, atitude crítica. O objeto de estudo das ciências humanas é de natureza diferente das ciências naturais ou exatas. Por isso necessita de flexibilidade para a pesquisa e a análise da realidade. Na busca da objetividade, predominou por muito tempo o paradigma positivista, o que levou a uma conduta indiferente da parte do pesquisador com os sujeitos/indivíduos, verdadeiros responsáveis pela

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realidade social. As lacunas deixadas pela prática objetivista levou à formu-lação de novos métodos e técnicas de análise social: a metodologia qualitativa, com prioridade para a interpretação da realidade.

A partir do que foi visto neste capítulo, é importante que você tenha perce-bido que a pesquisa é indispensável para se chegar à compreensão de um determinado fenômeno. Para tanto, é necessário o uso de uma metodologia adequada, de modo a proporcionar ao pesquisador e ao profissional das ciên-cias sociais elementos suficientes para a compreensão das realidades.

Ao relacionar com o Serviço Social, você deve ter percebido nas metodolo-gias qualitativas e quantitativas formas de busca de compreensão e de explicação da sociedade. Em outros termos, significa a utilização de uma conduta científica, seja a partir de um olhar da objetividade ou da subjetividade. O uso do modelo subjetivo não significa adotar uma prática alheia à ciência, nem descartar total-mente a objetividade, mas sim optar por uma conduta flexível e introspectiva.

No próximo capítulo, você estudará sobre métodos e técnicas de ação e de pesquisa no Serviço Social. Serão destacados os principais métodos e as técnicas de pesquisa e de ação no Serviço Social e sua importância para a análise das realidades e das questões sociais.

Referências

ALMEIDA, Sônia Maria. A pesquisa no Serviço social. Curso preparatório ao concurso do Poder Judiciário, 2001. (Mimeografado)

BAPTISTA, Dulce Maria Tourinho. O debate sobre o uso de técnicas qualitativas e quantitativas de pesquisa. In: O uso de abordagens qualitativas na pesquisa em Serviço Social: um instigante desafio. Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – Programa de Estudos de Pós-Graduados em Serviço Social, Núcleo de Estudos e Pesquisa sobre Identidade. 2. ed. São Paulo, 1994.

MINAYO, Maria Cecília de Souza et al. (Org.). Pesquisa social: teoria, método e criatividade. 17. ed. Petrópolis: Vozes, 2000.

Anotações

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Métodos e técnicas de pesquisa no Serviço Social 3

Introdução

No primeiro capítulo, tratamos do conhecimento e da realidade e, no segundo, dos métodos em ciências humanas e da pesquisa social. A releitura dos temas abordados até então servirão de suporte para você articular a questão da prática do Serviço Social com seus métodos e suas técnicas, como também, as implicações das metodologias utilizadas nessa área.

O Serviço Social, assim como qualquer outra área, necessita de métodos e técnicas para a pesquisa e a ação. O assistente social tem diante de si o desafi o de trabalhar com o que é por demais complexo, ou seja, o ser humano e a sociedade. Isso envolve valores, interesses, poder, ideologia, entre outras necessidades na relação do indivíduo com a sociedade. Nesse sentido, para a prática do Serviço Social, o assistente social necessita saber quais as principais formas de ação profi ssional junto às diferentes realidades que se apresentam no seu cotidiano. Isso signifi ca pensar em questões como as seguintes: o que fazer, como, por quê, para quê, com quem e quais os possíveis resultados que serão alcançados. Essas são algumas perguntas que se fazem presentes toda vez que se precisa trabalhar com as questões sociais. Com isso, o assistente social precisa de uma metodologia que lhe dê suporte para atingir os objetivos do seu trabalho.

Neste capítulo, você vai estudar sobre os métodos e as técnicas de pesquisa e de ação utilizadas no Serviço Social. Serão trabalhados os principais aspectos da pesquisa quantitativa e qualitativa e suas implicações quanto ao Serviço Social.

3.1 Os métodos e as técnicas no Serviço Social

O trabalho do assistente social demanda uma gama de recursos teóricos e metodológicos necessários para atender à sociedade e ao próprio profi ssional da área. O Serviço Social se detinha em um tipo de trabalho voltado para o atendimento social, mais especifi camente de uma maneira sutil, sem uma preo-cupação maior com a mudança social.

Na verdade, como você já estudou em disciplinas anteriores (como em Introdução ao Serviço Social e Fundamentos Históricos, Teóricos e Metodológicos do Serviço Social), o trabalho do assistente social se resumia a ações isoladas, no auxílio aos menos favorecidos, mas como se fosse uma ação de caridade, de modo que via no assistido um problema isolado, alheio aos mecanismos que

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mantêm a estrutura injusta da sociedade e ao modelo econômico e social respon-sável pela desigualdade social.

A forma de pesquisa e de prática do Serviço Social nasceu com base em uma perspectiva teórica e metodológica positivista; o que significa ter uma postura dos problemas sociais conforme a lógica e os interesses da sociedade industrial capitalista. Na prática, o assistente social atuava de forma pontual, munido de instrumentos e técnicas objetivistas: formulários, questionários, experimentos.

Como aponta Quadrado (s/d, p. 1), a pesquisa enquanto forma de investigar a realidade social já era utilizada pelo Serviço Social desde 1917, por meio da metodologia do diagnóstico social criado por Mary Richmond. Essa autora refere “a investigação ou coleta dos dados como reais”, como primeiro passo para a realização do diagnóstico, seguindo-se “o exame crítico e a comparação das realidades averiguadas” (RICHMOND citado por QUADRADO, s/d, p. 1) para ser possível a interpretação e o esclarecimento da realidade social.

No Brasil, a metodologia quantitativa foi também por muito tempo a prin-cipal forma de prática do Serviço Social, seja no que diz respeito à ação ou à pesquisa social. Somente com o Movimento de Reconceituação, nos anos 80, é que a pesquisa é resgatada como condição básica para a construção teórico-me-todológica do projeto profissional de ruptura.

Você já viu sobre a metodologia quantitativa, suas características gerais e principais aspectos. Agora, vejamos sobre essa metodologia no Serviço social.

3.2 Métodos quantitativos no Serviço SocialJá sabemos que a metodologia quantitativa prioriza os aspectos que possi-

bilitam a mensuração dos dados: questionários, estatísticas, experimentação, amostras. No Serviço Social, essa metodologia, embora tenha sua importância, tem contribuído muito mais para uma prática conservadora. Não se pode negar a relevância dos métodos quantitativos para verificar algo da realidade social; o que não deve haver é uma supervalorização do uso de métodos e técnicas quantitativas, o que leva a falhas na percepção da realidade, uma vez que há uma forte tendência a considerar realidade apenas o que pode ser medido por meio de estatísticas, gráficos, tabelas ou demonstrado com experimentações.

Reflita

Considerando o uso da metodologia quantitativa, por meio de questioná-rios, estatísticas, amostras, escalas, por exemplo, em que medida essa for-ma de abordagem pode ser utilizada, de modo que não favoreça uma con-duta extremamente técnica por parte do profissional assistente social?

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O Serviço Social, quando se preocupava apenas com o diagnóstico quan-titativo de uma dada realidade social, deixava de lado determinados aspectos da realidade que não apareciam nos dados quantitativos. Isso levava a inter-pretações muitas vezes precipitadas e atitudes de indiferença no que se refere à relação pesquisador e pesquisado – no caso, assistente social e assistidos.

A metodologia quantitativa surgiu a partir da necessidade de se ter algo concreto que possibilitasse uma compreensão acerca de determinados fe-nômenos sociais. O termo quantitativo diz respeito à quantidade, isto é, aquilo que pode ser mensurado.

Minayo e outros (2000, p. 30) nos ensinam que

A questão do quantitativo traz a reboque o tema da objetivi-dade. Isto é, os dados relativos à realidade social seriam obje-tivos se produzidos por instrumentos padronizados, visando a eliminar fontes de propensões de todos os tipos e apresentar uma linguagem observacional neutra.

Como destacam os autores, a questão da objetividade constitui uma preocu-pação central à necessidade de objetividade, isto é, daquilo que pode ser demons-trado com propriedade e segurança, a ponto de não deixar nenhuma dúvida. Com isso, surge o quantitativismo na pesquisa social, o que significa o uso indiscrimi-nado de instrumentos e técnicas como questionários, formulários, tabelas, amostras, escalas, experimentos, entre outros recursos que possibilitem a mensuração.

Para os adeptos da metodologia quantitativa, a realidade social poderia ser mensurada de tal forma que seria possível o controle total de determinados fenômenos sociais. Mas o uso de métodos e técnicas quantitativas, embora tenha sua importância, pode iludir o pesquisador na busca da objetividade. Por exemplo, não é pelo fato de se ter aplicado um questionário, utilizando estatísticas, que se deve ter como verdade absoluta uma determinada pes-quisa. Foi por isso que surgiram os métodos e as técnicas qualitativos, os quais percorrem um caminho diferente da perspectiva quantitativa.

Optar pela metodologia qualitativa é adotar um caminho oposto ao da quan-titativa. Esse tipo de pesquisa se preocupa “nas ciências sociais, com um nível

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de realidade que não pode ser quantificado [...] trabalha com o universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes”, afirmam Minayo e outros (2000, p. 22).

Esse tipo de metodologia se opõe à objetividade e à rigidez adotada na quantitativa. Qualitativo significa se preocupar com a qualidade e não com a quantidade. Aspectos comportamentais, significados, valores, costumes, entre outros aspectos, são estudados a partir da abordagem qualitativa. Você vai estudar mais detalhadamente esse assunto nos capítulos 5, 6 e 7.

Para alguns autores, como é o caso de Minayo e outros (2000, p. 15), o “objeto das ciências sociais é essencialmente qualitativo. A realidade social é o próprio dinamismo da vida individual e coletiva com toda riqueza de signifi-cados dela transbordante”. Veja, portanto, como as ciências sociais apresentam fortes discussões, como esta que você pode perceber: será que devemos utilizar somente uma dessas metodologias e ignorar a outra? Evidentemente que não, pois ambas têm sua importância no estudo dos fenômenos sociais.

Para atender à necessidade de compreensão dos fenômenos sociais, as ciências sociais, entre elas a Sociologia, nasceram com base positivista, de modo a priorizar uma metodologia quantitativa para o estudo da sociedade. Foi com o processo de industrialização que a pesquisa social se desenvolveu. A dinâmica social protagonizada pelo surgimento das indústrias, pela urbani-zação e pelo mercado demandou estudos diversos com vistas à formação de uma sociedade organizada.

Reflita

Você já pensou sobre as diversas necessidades que uma cidade tem para atender à sua população? Se você parar para pensar sobre a estrutura de uma cidade, como residências, comércio, indústrias, áreas de lazer, entre outros espaços, perceberá que tudo demanda um mínimo de organização e, consequentemente, conhecimento.

Os estudos realizados acerca das populações e de suas demandas têm contribuído significativamente para que os gestores das cidades saibam que ações devem ser realizadas a curto, médio e longo prazo.

É de posse dos indicadores sociais que é possível adotar medidas necessá-rias para as áreas como: saúde, educação, moradia, segurança, entre outras necessidades sociais. Você já estudou na disciplina de Indicadores Sociais como os dados quantitativos são fundamentais para a compreensão de determinados aspectos da realidade social.

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Baptista (1994, p. 25) nos ensina que,

Ao invés de serem excludentes ou opostas, as técnicas qualita-tivas e quantitativas, se devidamente utilizadas em uma pesquisa, poderão ser igualmente eficazes no aproveitamento e conheci-mento do tema em estudo. O importante é ressaltar que o pesqui-sador deve não só estar seguro das referências teórico-metodo-lógicas em que se está apoiando para que possa transitar e se movimentar sem se sentir em uma camisa de força de uma ou outra linha metodológica.

A pesquisa social pode ser feita com base em métodos quantitativos ou qualitativos. Estes últimos têm sido bastante priorizados para o estudo de ques-tões sociais. Não se pode radicalizar quanto à importância desta ou daquela metodologia, mas é importante saber até que ponto uma complementa a outra. O surgimento de estudos com bases qualitativas trouxe importantes descobertas e contribuiu para se ter uma visão mais ampla sobre determinadas realidades.

No Serviço Social, o uso das duas metodologias (quantitativa e qualitativa) pode ser encontrado em diversas situações. Conforme você já estudou até aqui, nota-se a predominância de técnicas quantitativas, especialmente quando se usam questionários, formulários, dados estatísticos, amostras, escalas e outras formas de mensuração de dados da realidade social.

As duas metodologias têm sido fundamentais para estudar aspectos da reali-dade social. Quando se precisa saber sobre índices da saúde, da segurança, sobre moradia, epidemias, entre outros, os dados quantitativos são indispensá-veis. As diversas organizações da sociedade, como empresas, escolas, hospitais, prefeituras e demais órgãos (públicos ou privados), em geral, para fazer algum tipo de acompanhamento de qualquer segmento da sociedade, necessitam levar em conta os dados quantitativos.

É importante também saber que dados quantitativos podem ser utilizados para fazer uma leitura qualitativa de determinada realidade social. Portanto não se deve pensar em utilizar apenas uma metodologia em qualquer pesquisa social. De acordo com objetivos e objeto a ser estudado, é possível escolher instrumentos e técnicas qualitativas e ou quantitativas.

Saiba mais

Entre os vários livros de métodos e técnicas temos, também, na área de Serviço Social uma excelente produção. Indicamos, para você aprofundar o assunto desenvolvido neste capítulo, a obra A pesquisa em Serviço Social e nas áreas humano-sociais, organizada por Heloísa de Carvalho Barrili e outros autores, publicada pela editora Edipucrs, em 1998. Aproveite!

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3.3 Instrumentos de coleta de dados em pesquisa quantitativaToda pesquisa necessita ser feita com instrumentos e técnicas que favoreçam

ao pesquisador uma percepção mais ampla possível sobre o problema estudado. Assim, ao longo do tempo, os cientistas sociais foram criando pouco a pouco um leque de instrumentos e de técnicas, conforme as necessidades e os contextos nos quais se encontravam. Veja alguns aspectos desse tipo de abordagem.

3 .3 .1 Amostragem

Lakatos e Marconi (1991, p. 30) ensinam que “a amostra é uma parcela conve-nientemente selecionada do universo (população); é um subconjunto do universo”.

As amostras podem ser: a) simples, b) sistemáticas, c) aleatórias de múltiplo estágio, d) estratificada proporcional e estratificada não proporcional, e) por conglomerado, f) por tipicidade, g) por quotas.

As autoras descrevem cada tipo de amostra e apresentam as suas vantagens e desvantagens. Observe o quadro a seguir.

Quadro 1 Tipos de amostras – um comparativo.

TIPO DESCRIÇÃO VANTAGENS DESVANTAGENS

1. Aleatória simples

Atribuir a cada •elemento da população um número único.

Selecionar a •amostra utili-zando números aleatórios.

Requer o mínimo •de conhecimento antecipado da população.

Livra de possí-•veis erros de classificação.

Facilita a análise •de dados e o cálculo de erros.

O conhecimento •da população, que o pesqui-sador possa ter, é desprezado.

Para a mesma •extensão da amostra, os erros são mais amplos do que na amostragem.

2 . Sistemática

Usar ordem •natural ou ordenar a população. Selecionar ponto de partida aleatório entre 1 e 10.

Selecionar •a amostra segundo intervalos correspondentes ao número escolhido.

Dá como efeito a •estratificação e, portanto, reduz a variabilidade em compa-ração com A, se a população é ordenada com respeito à propriedade relevante.

Simplifica a •colheita de amostra; permite verificação fácil.

Se o intervalo •de amostragem se relaciona a uma ordenação perió dica da população, pode ser intro-duzida variabili-dade crescente.

Se há efeito de •estratificação, as estimativas de erro tendem a ser altas.

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3. Aleatória de múltiplo estágio

Usar uma forma •de amostragem aleatória em cada um dos estágios, quando há pelo menos dois estágios.

Oferece listas •de amostragem, identificação e numeração apenas para elementos das unidades de amostragem selecionadas.

Diminui os custos •de viagem se as unidades de amostragem são definidas geograficamente.

Os erros •tendem a ser maiores do que em A ou B, para a mesma extensão da amostra.

Os erros •crescem com o decréscimo do número de unidades de amostragem escolhidas.

4. Estratificadaa) Proporcionalb) Não Proporcional

Escolher, de •cada unidade de amos-tragem, amostra aleatória proporcional à extensão da unidade de amostragem.

É a mesma •que a anterior, exceto que a extensão da amostra não é proporcional à extensão da unidade de amostragem, mas ditada por considerações analíticas ou de conveniência.

Assegura repre-•sentatividade com respeito à propriedade que dá base para classificar as unidades; garante, pois, menor variabili-dade que A ou C.

Decresce a •possibilidade de deixar de incluir elementos da população por causa do processo classificatório.

Podem ser •avaliadas as características de cada estrato, pois são feitas comparações.

É mais eficiente •que a anterior para compara-ções de estratos.

Sob pena de •aumentar o erro, requer informação acurada acerca da proporção de população em cada estrato.

Se não há listas •estratificadas disponíveis, prepará-las pode ser dispendioso; possibilidade de classificação errônea e de aumento da variabilidade.

Menos eficaz •do que a 1 para determinar características da população, isto é, maior variabilidade para a mesma extensão da amostra.

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5. Por conglomerado

Selecionar •unidades por alguma forma de amostragem aleatória; as unidades últimas são grupos; selecio-ná-los alea-toriamente e fazer contagem completa de cada uma.

Possibilita •baixos custos de campo se os conglomerados são definidos geograficamente.Requer relaciona-•mento de indiví-duos apenas nos conglomerados escolhidos.Podem ser •avaliadas as características dos conglome-rados, bem como da população.É suscetível de •utilização em amostras subse-quentes, já que os selecionados são os conglo-merados e não os indivíduos e a substituição de indivíduos pode ser permitida.

Erros maiores •para extensões semelhantes, do que os que ocorrem em outras amostras probabilistas.Capacidade •para colocar elemento da população em um só conglomerado é exigida; a incapacidade de assim agir pode resultar em duplicação ou omissão de indivíduos.

6 . Por tipicidade

Selecionar um •subgrupo de população que, à luz das infor-mações dispo-níveis, possa ser considerado como represen-tativo de toda a população; Fazer contagem completa ou subamostragem desse grupo.

Reduz custo •de preparação da amostra e do trabalho de campo, pois unidades últimas podem ser escolhidas de modo que fiquem próximas umas das outras.

Variabilidade •e desvios das estimativas não podem ser controlados ou medidos.Generalizações •arriscadas ou considerável conhecimento da população e do subgrupo selecionado é requerido.

7 . Por quotas

Igual a 6•Introduzir •algum efeito de estratificação.

Desvios devido à •classificação que o observador faz dos sujeitos e à seleção não aleatória em cada classe são introduzidos.

Fonte: Lakatos e Marconi (1991, p. 57-58).

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As considerações das autoras são importantes para perceber como uma pesquisa social pode ser feita de várias formas. Contudo é necessário saber que técnica pode ser mais útil para o estudo de determinada questão social. Você pode perceber também como cada uma das formas apresentadas apresenta suas vantagens e desvantagens no que diz respeito à confiabilidade que oferece.

Conforme Lakatos e Marconi (1991), a escolha do instrumental metodológi-co está diretamente relacionada com o problema a ser estudado; a escolha dependerá dos vários fatores relacionados com a pesquisa, ou seja, a natu-reza dos fenômenos, o objeto da pesquisa, os recursos financeiros, a equipe humana e outros elementos que possam surgir no campo da investigação.

Lembre-se de que uma amostra tem sua relevância quando de fato ela repre-senta algo, isto é, se oferece condições para que se tenha um perfil ou noção do universo (população) estudado.

Laville e Dione (1999, p. 169) afirmam queO caráter representativo de uma amostra depende evidentemente da maneira pela qual ela é estabelecida. Diversas técnicas foram elaboradas para assegurar tanto quanto possível tal representati-vidade; mas apesar de seu requinte, que permite diminuir muitas vezes os erros de amostragem, isto é, as diferenças entre as características da amostra e as da população de que foi tirada, tais erros continuam sempre possíveis, incitando os pesquisadores a exercer vigilância e seu senso crítico.

A representatividade significa que a pesquisa feita aponta aquilo que a maioria ou a totalidade pensa ou sabe sobre algo, muito embora seja por amostra, uma vez que é praticamente impossível saber tudo sobre algo ouvindo toda a população.

3.3.2 Questionários e formulários

Consiste em uma das formas mais comuns de pesquisa quantitativa e apre-senta-se de três formas: a) aberto, b) fechado e c) misto.

No aberto, temos uma pergunta que permite ao respondente apresentar livremente sua opinião sobre o assunto. Veja a seguir um exemplo.

O que significa o curso de Serviço Social para você?

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No questionário fechado, temos uma pergunta e, em seguida, um conjunto de opções para que o pesquisado responda. Observe o exemplo.

Como você analisa o curso de Serviço Social?

a) ruim

b) regular

c) bom

d) ótimo

Observe que esse tipo de questão obriga o respondente a escolher uma das opções apontadas, isto é, trata-se de um tipo de questionário que não apresenta liberdade para o indivíduo pesquisado. Assim é possível uma maior manipu-lação. Em outros termos, significa que as respostas poderão não revelar de fato aquilo que se apresenta.

Quanto ao misto, inclui os dois tipos de questões, abertas e fechadas. Veja o exemplo seguir.

Como você analisa o curso de Serviço Social?

a) ruim

b) regular

c) bom

d) ótimo

Por quê?

Conforme Costa (1987), os questionários são necessários sempre que um cientista não dispõe de dados previamente coletados por instituições públicas sobre determinados dados.

3.3.3 Formulário

O formulário é um tipo de questionário que, em geral, apresenta um nível de questões que exige a presença do pesquisador para preencher.

Em geral, o assistente social que trabalha em algum órgão público ou privado lança mão desses instrumentos de pesquisa. No caso dos órgãos públicos, tem sido muito comum a sua utilização.

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Veja no quadro a seguir as vantagens e desvantagens dos questionários e formulários, conforme aponta Lakatos e Marconi (1991).

Quadro 2 Questionário e formulários – um comparativo.

INSTRUMENTO VANTAGENS DESVANTAGENS

Questionário

Economiza tempo, viagens •e obtém grande número de dados.

Atinge maior número de •pessoas simultaneamente.

Abrange área geográfica •mais ampla.

Economiza pessoal, tanto •em adestramento quanto em trabalho de campo.

Obtém respostas mais rápidas •e precisas.

Há maior liberdade nas •respostas, em razão do anonimato.

Há mais segurança, pelo fato •de as respostas não serem identificadas.

Há menos risco de distorção, •pela não influência do pesquisador.

Há mais tempo para •responder e em hora mais favorável.

Há mais uniformidade na •avaliação, em virtude da natureza impessoal do instrumento.

Obtém respostas que •materialmente seriam inacessíveis.

Percentagem pequena •dos questionários que voltam.

Grande número de •perguntas sem respostas.

Não pode ser aplicado a •analfabetos.

Impossibilidade de •ajudar o informante em questões mal compreendidas.

A dificuldade de •compreensão, por parte dos informantes, leva a uma uniformidade aparente.

Na leitura de todas as •perguntas, antes de respondê-las, pode uma questão influenciar a outra.

A devolução tardia preju-•dica o calendário ou sua utilização.

O desconhecimento das •circunstâncias em que foram preenchidos torna difícil o controle e a verificação.

Nem sempre é o esco-•lhido quem responde ao questionário.

Exige um universo mais •homogêneo.

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INSTRUMENTO VANTAGENS DESVANTAGENS

Formulário

Utilizado em quase todo •segmento da população: analfabetos, alfabetizados, populações heterogêneas etc., porque seu preen-chimento é feito pelo entrevistador.

Oportunidade de estabelecer •rapport, devido ao contato pessoal.

Presença do pesquisador, •que pode explicar os obje-tivos da pesquisa, orientar o preenchimento do formulário e elucidar significados de perguntas que não estejam muito claras.

Flexibilidade, para adap-•tar-se às necessidades de cada situação, podendo o entrevistador reformular itens ou ajustar o formulário à compreensão de cada informante.

Obtenção de dados mais •complexos e úteis.

Facilidade na aquisição de •um número representativo de informantes, em determinado grupo.

Menos liberdade nas •respostas, em virtude da presença do entrevistador.

Risco de distorções, •pela influência do aplicador.

Menos prazo para •responder às perguntas; não havendo tempo para pensar, elas podem ser invalidadas.

Mais demorado, por ser •aplicado a uma pessoa de cada vez.

Insegurança das •respostas, por falta do anonimato.

Pessoas possuidoras •de informações neces-sárias podem estar em lugares muito distantes, tornando a resposta difícil, demorada e dispendiosa.

Fonte: Lakatos e Marconi (1991, p. 98-112).

Tanto o questionário quanto o formulário requerem bastante cuidado e respon-sabilidade na sua formulação. As perguntas devem ser pensadas conforme o objetivo que se pretende alcançar com a pesquisa. É importante ainda ter muita atenção quando se está aplicando esses instrumentos; em geral, os principais problemas que se percebem no uso dos questionários é a falta de uma orien-tação maior por parte do pesquisador em relação ao pesquisado. Talvez seja por esse motivo que uma parte significativa dos questionários enviados para serem respondidos não retorna ao pesquisador.

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Após a coleta dos questionários e formulários, o pesquisador deve fazer a tabulação dos dados, que consiste em ordenar e classificar as respostas, para, em seguida, saber o percentual de cada questão respondida. Feito isso, podem-se utilizar planilhas, gráficos e tabelas, como forma de apresentação dos dados.

3.3.4 Escala

Conforme destaca Lakatos e Marconi (1991, p. 114), a escala “é um instru-mento científico de observação e mensuração dos fenômenos sociais. Foi ideali-zada com a finalidade de medir a intensidade das atitudes e opiniões na forma mais objetiva possível”.

Podem ser utilizadas escalas em pesquisas de opinião referente a precon-ceito, patriotismo, preferências, entre outras.

3 .3 .5 Os testes

Lakatos e Marconi (1991) ensinam que os testes são instrumentos utilizados com a finalidade de obter dados que permitem medir o rendimento, a compe-tência, a capacidade ou a conduta dos indivíduos, em forma quantitativa.

Essa técnica é bastante utilizada na Psicologia e no Serviço Social e pode ser importante em determinadas situações. Entre os testes, temos a sociometria, cuja finalidade é medir as relações entre o indivíduo e um grupo, no caso para verificar sua influência ou sua liderança.

Os instrumentos e as técnicas quantitativas apresentados são comuns na pesquisa social e apresentam sua relevância. É importante que o pesquisador tenha uma conduta crítica para o uso deste ou daquele tipo de instrumento ou técnica. Assim seu trabalho pode ter maior credibilidade. Cada tipo de técnica apresenta também suas vantagens e suas desvantagens, o que exige muito cuidado por parte do pesquisador social.

A utilização de métodos e técnicas quantitativas no Serviço Social pode ocorrer, por exemplo, quando o assistente social é convocado para realizar uma pesquisa cujo objetivo é diagnosticar o perfil socioeconômico das famílias de um determinado setor ou bairro da cidade nesse caso, o profissional visita as famílias munido de um questionário, cujos itens centrais podem ser a renda fami-liar, as condições de moradia, de saúde, de educação, número de filhos, entre outros. Esse tipo de diagnóstico geralmente é realizado pelos órgãos públicos para que, de posse dos dados, se faça um plano de ação visando a atender as principais necessidades da população carente. Esse tipo de pesquisa é também feita por escolas que destinam vagas para as pessoas de baixa renda.

Note que esse tipo de pesquisa quantitativa é importante para atender a algumas necessidades e exigências dos setores públicos e privados no que diz respeito à ação junto à população. O que gerou várias críticas ao modelo quantitativo adotado por instituições é o fato de se priorizar sempre esse tipo de

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metodologia e de abordagem, sem se levar em consideração um trabalho mais efetivo junto à população, especialmente ouvindo mais as pessoas, vivenciando seus dilemas, respeitando as diferenças e buscando uma ação junto à comuni-dade de forma participativa, portanto sem trazer projetos prontos para serem aplicados às populações sem ter clareza das reais necessidades e interesses das pessoas.

A abordagem qualitativa se mostra mais próxima da realidade da popu-lação, todavia também não deve ser a única a ser adotada nas diversas situações. O uso indiscriminado de uma metodologia qualitativa, sem que se leve em conta a dimensão real do problema, a compreensão clara das ideias e dos conceitos que orientam a ação ou a pesquisa também não leva a lugar nenhum.

A metodologia qualitativa busca muito mais a interpretação da realidade do que a prática objetivista, com o uso contínuo de dados quantitativos. As principais técnicas utilizadas no Serviço Social, no que tangem a esse tipo de metodologia, são: história de vida, estudo de caso, entrevista, observação parti-cipante, entre outras. No capítulo 4, você estudará mais detalhadamente sobre cada uma dessas técnicas.

Concluímos este capítulo observando que os métodos e as técnicas de pesquisa social do Serviço Social surgiram a partir das demandas sociais e também fundamentados em interesses e ideologias. Assim, por exemplo, o tipo de metodologia que prioriza o objetivismo vai se adequar muito mais à sociedade industrial capitalista. Como a realidade se mostra objeto de estudo complexo para compreender, surge uma nova abordagem (qualitativa) cuja prioridade é o indivíduo como sujeito da realidade.

A metodologia qualitativa se apoia em instrumentos e técnicas contrárias às do positivismo. Assim aqueles que trabalham as questões sociais passam a adotar em larga medida as técnicas de observação participante, entrevistas, história de vida, entre outras. Sobre os métodos e técnicas como os citados, você estudará detalhadamente no capítulo 5.

No próximo capítulo, discutiremos sobre funcionalismo e estruturalismo no Serviço Social. Essas abordagens teórico-metodológicas correspondem à pers-pectiva positivista que, conforme foi demonstrado nos primeiros capítulos, é uma forma de estudo e de prática social pautada no objetivismo. Fique atento e perceba as diferenças e as semelhanças dessas abordagens e suas implicações de seu uso no Serviço Social.

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ReferênciasBAPTISTA, Dulce Maria Tourinho. O debate sobre o uso de técnicas qualitativas e quantitativas de pesquisa. In: O uso de abordagens qualitativas na pesquisa no Serviço Social: um instigante desafio. Pontifícia Universidade Católica de Paulo – Programa de Estudos de Pós-Graduados em Serviço Social, Núcleo Estudos e Pesquisa sobre Identidade. 2. ed. São Paulo: PUC/SP, 1994.

COSTA, Cristina. Sociologia: introdução à ciência da sociedade. São Paulo: Moderna, 1987.

LAKATOS, E. M.; MARCONI; M. A. Metodologia científica. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1991.

LAVILLE, C.; DIONNE, J. A construção do saber: manual de metodologia da pesquisa em ciências humanas. Trad. Heloísa Monteiro e Francisco Settineri. Porto Alegre: Artes Médicas Sul; Belo Horizonte: UFMG, 1999.

MINAYO, M. C. S. et al (Org.). Pesquisa social: teoria, método e criatividade. 19. ed. Petrópolis: Vozes, 2000.

QUADRADO, Jaqueline Carvalho. A pesquisa no Serviço Social – Apostila produ-zida para a disciplina Pesquisa Social, Universidade Luterana do Brasil – Ulbra. s/d. Notas de aula. Impresso.

RUDIO, Franz Víctor. Introdução ao projeto de pesquisa científica. Petrópolis: Vozes, 1992.

Anotações

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O Funcionalismo e o Estruturalismo no Serviço Social 4

Introdução

Para continuação dos estudos, você pode rever a disciplina Teorias Sociológicas, do primeiro período, especifi camente sobre o positivismo, o pensamento de Durkheim e sua importância na análise da sociedade. Os conceitos e ideias desenvolvidas nessa temática servirão para você relacionar ao Serviço Social. Igualmente, você poderá identifi car o método funcionalista no processo de prática do Serviço Social. Reveja também os capítulos anteriores (2 e 3), os quais se referem aos métodos e às técnicas de pesquisa nas ciências sociais e destaca suas implicações no Serviço Social, além de tratar sobre positivismo e suas implicações. A compreensão de métodos e técnicas positivistas dará suporte para você conhecer o Funcionalismo e o Estruturalismo, suas características centrais e identifi car os principais instrumentos e técnicas utilizados no método funcionalista e no estruturalista.

A partir do que você já estudou quanto aos conteúdos apontados, já é possível perceber a estreita relação entre as ideias positivistas e a preocupação com a objetividade científi ca.

O Positivismo foi um grande passo para a organização e a sistematização de conhecimentos que permitiram o estudo dos fenômenos sociais, ou seja, estudar cientifi camente a sociedade. A partir de então, os cientistas sociais procuraram, cada vez mais, encontrar uma forma viável e segura para compreender os dife-rentes fenômenos da sociedade e seus problemas. Assim surgem as abordagens funcionalistas e estruturalistas, com base nas ideias iniciadas por Auguste Comte. Neste capítulo, serão desenvolvidos os aspectos teórico-metodológicos das pers-pectivas funcionalistas e estruturalistas e seus usos e implicações no âmbito do Serviço Social. Começaremos com alguns conceitos.

4.1 O que é Funcionalismo?

Estudar a sociedade de maneira científi ca exige objetividade e, portanto, garantia de que os resultados encontrados de uma determinada pesquisa são possíveis de serem alcançados em qualquer lugar. Isso signifi ca a universalidade e a capacidade de demonstração. Foi a partir da necessidade dessa cientifi ci-dade que o Positivismo surgiu, como você já estudou nas aulas anteriores.

A escola funcionalista se baseia também nas ciências naturais, de modo a comparar a sociedade a um organismo vivo. Temos, portanto, uma perspectiva

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metodológica que busca, na compreensão de organismo, em que as partes são interdependentes de modo a formar um todo harmônico, a possibilidade de entender o funcionamento da sociedade.

Triviños (1994, p. 82-83) afirma que,

Na vida social, função seria o conjunto de operações pelas quais se manifesta a vida social. Num organismo animal é possível observar a estrutura orgânica até certo ponto, independentemente do seu funcionamento. Logo, é possível fazer uma morfologia que inde-pende da fisiologia. Mas, na sociedade humana, a estrutura social como um todo só pode ser observada em seu funcionamento.

O Funcionalismo deriva do Positivismo, todavia apresenta características um pouco diferentes da abordagem estritamente positivista e quantitativista. A necessidade de estudar as culturas e as sociedades de diferentes estilos levou alguns teóricos como Malinowiski (1884 -1942) a buscar caminhos específicos para compreender como se apresenta a realidade e qual a forma de organi-zação de determinados grupos sociais.

Triviños (1994, p. 81-82) afirma que “a ideia de “função” cabe basi-camente vinculada ao campo da biologia. [...] na biologia, entende-se por “função” o conjunto de operações pelas quais se manifesta a vida de uma célula, de um tecido, de um órgão, de um ser vivo (reprodução, nutrição etc.)”.

Apesar de derivar do Positivismo, o Funcionalismo se contrapõe ao Evolucionismo. Essa postura rejeita a tendência de interpretação das sociedades não europeias a partir de valores e princípios europeus, isto é, tomar a socie-dade europeia como um modelo padrão.

Marconi e Lakatos (2000, p. 95) asseveram que

O método funcionalista considera, de um lado, a sociedade como uma estrutura complexa de grupos ou indivíduos, reunidos numa trama de ações e relações sociais; de outro, como um sistema de instituições correlacionadas entre si, agindo e reagindo umas em relação às outras. Qualquer que seja o enfoque fica claro que o conceito de sociedade é visto como um todo em funcionamento, um sistema em operação. E o papel das partes nesse todo é compreen-dido como funções no complexo de estrutura e organização.

Para Pedro Demo (1987), a abordagem funcionalista se concentra em torno das instituições e nasceu para atender aos interesses da sociedade moderna e capitalista, cujas instituições existem para manter a ordem existente.

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No Serviço Social, o paradigma funcionalista é comumente utilizado, servindo, dessa forma, ao modelo institucional predominante. Triviños (1994, p. 84) ensina que

A teoria funcionalista, aplicável ao estudo da estrutura social e à diversidade cultural, tem por objetivo a manutenção do sistema social e a melhoria da cultura do grupo. As partes específicas da estrutura social e da cultura do grupo operam como mecanismos que satisfazem ou não os requisitos funcionais.

Essa perspectiva funcionalista se apresenta em conformidade com as insti-tuições sociais, pois percebemos características similares àquelas encontradas nos organismos biológicos. Isso significa perceber a sua estrutura formada por partes que são interdependentes. Assim como nos organismos vivos, cada parte tem sua função para o equilíbrio do todo; na sociedade, as instituições têm também suas respectivas funções para manter o tecido social em equilíbrio.

Malinowiski citado por Triviños (1994, p. 84) afirma que “cada instituição desempenha pelo menos uma função social, o que corresponde a dizer que ela satisfaz uma necessidade social estabelecida”.

Para que você tenha uma melhor compreensão dessa relação entre institui-ções, sociedade e organismos vivos, pense na família, no Estado, na religião, na educação e em como são estruturadas, quais suas funções e o que representam para a sociedade. Assim possivelmente você fará uma leitura funcionalista da sociedade, especialmente quando vê nas instituições a função de trabalhar no sentido de possibilitar o equilíbrio social.

A perspectiva funcionalista no Serviço Social se apresenta de forma predomi-nante, devido ao modelo institucionalizado da sociedade. Assim as instituições e as organizações se revelam totalmente voltadas aos padrões e às normas esta-belecidas em conformidade com a ordem política, social e econômica existente. Em outros termos, a prática do assistente social é cobrada pelas respectivas insti-tuições nas quais estejam vinculados a partir do modelo industrial e capitalista dominante no mundo.

Reflita

Você deve estar se perguntando: como acontece na prática essa perspecti-va funcionalista? O que significa adotar uma prática funcionalista? O modo

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como se trabalha em uma instituição social pode ser uma prática funcio-nalista? Quais as implicações do funcionalismo na prática do assistente social? Pense sobre isso.

A prática funcionalista se dá na forma de perceber, atuar e pesquisar a realidade. O assistente social, por exemplo, ao trabalhar em uma determinada instituição, é impelido a corresponder às normas e às regras institucionais e, na medida em que passa a adotar nas suas ações uma postura voltada para padro-nização, esquemas, técnicas e normas, sem levar em consideração aspectos da realidade que não são possíveis de serem medidos e quantificados, tem-se uma prática funcionalista e positivista.

É importante saber que o Funcionalismo tem também sua importância no que tange à prática profissional, todavia não se deve tê-lo como a única forma de abordagem a ser adotada pelo assistente social.

No que diz respeito à pesquisa no Serviço Social, o Funcionalismo se faz presente quando o profissional adota uma conduta baseada na percepção de mundo a partir das funções sociais. Quando o assistente social, para pesquisar uma dada realidade, orienta-se a partir de uma visão da totalidade do grupo, considerando que cada parte está intimamente relacionada, de modo a se compreenderem determinados problemas como se acontecessem devido à falta de uma adaptação do indivíduo ao sistema, tem-se uma visão funcionalista.

Vejamos um exemplo: digamos que o profissional é chamado para atuar em uma comunidade para atender a uma determinada demanda sobre a prosti-tuição. Para compreender e saber lidar com essa problemática, o assistente social busca na família, na escola, na religião a explicação sobre o assunto. Logo suas conclusões se dão pela compreensão de que o problema está na necessidade de uma maior participação dos pais, da escola e da religião para que contribua em uma formação necessária ao crescimento moral, intelectual e profissional dos indivíduos, evitando, assim, um desequilíbrio e a falta de adaptação às regras e às normas sociais para o bem comum. Assim se explica a prostituição pela falta de adaptação da pessoa às regras estabelecidas.

Em uma pesquisa do tipo funcionalista, seria o caso do pesquisador ter a compreensão da totalidade que explica o problema em estudo. Assim o assis-tente social deve procurar fazer um levantamento de dados a partir da obser-vação, da descrição da realidade, visando às informações necessárias para saber as causas de um determinado problema. A postura funcionalista está no fato de perceber a realidade e de tratar os dados coletados sempre no sentido de que toda e qualquer situação deve ser vista a partir das funções de cada parte, o que leva à compreensão do todo.

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A pesquisa funcionalista se atém aos elementos como partes integrantes de um sistema maior. Assim se percebe uma forte influência positivista, uma vez que os estudos e a forma de tratamento de um dado problema se dão pela observação das funções que levam a uma estrutura social. No funcionalismo, os problemas não são vistos pelas diferenças ideológicas, pelos interesses e pelos conflitos, mas pela falta de adaptação à norma existente: é como se a realidade fosse algo pronto, dado e não fruto das ações humanas.

Para a realização de pesquisa com base funcionalista, o pesquisador pode se utilizar de métodos e técnicas como: diário de campo, observação partici-pante, entrevistas, questionários, análises documentais, entre outros. Tais técnicas serão desenvolvidas ainda neste capítulo.

A metodologia funcionalista é uma forma de abordagem que parte da compreensão do todo cujas partes são interdependentes. Nesse sentido, atuar com base no funcionalismo é adotar uma postura voltada para a análise social como se fosse um observador do fenômeno ou do problema social.

Você viu até aqui sobre o funcionalismo e sua influência no Serviço Social. Com isso, percebeu que a pesquisa funcionalista tem também sua importância, todavia pode limitar o pesquisador ou o agente social a uma visão da realidade como coisa dada, conforme criticam os teóricos contrários a essa forma de abordagem, como é o caso da perspectiva marxista, que você estudará mais adiante. O funcionalismo apresenta uma relação direta com a corrente teórica metodológica estruturalista, que será abordada a seguir.

4.2 O método estruturalista

O estruturalismo pode ser visto como um tipo de método baseado no insti-tucionalismo, tal qual você já viu no funcionalismo. Por isso é importante já perceber que, embora apresente sua utilidade no estudo da realidade, essa perspectiva teórico-metodológica segue a lógica da padronização, das normas institucionais.

4.3 O que é Estruturalismo?

Pedro Demo (1987, p. 47) ensina que “estrutura pode ser definida como inter-relação relativamente estável das partes componentes. Essa definição é vista, sobretudo, como característica sistêmica, ou seja, como condição de orga-nização de qualquer sistema”.

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Como você pôde perceber nas palavras de Pedro Demo (1987), o Estruturalismo focaliza os elementos estruturais para entender uma dada reali-dade. Lévi-Strauss citado por Costa (1997, p. 116) afirma que “a estrutura é a construção teórica capaz de dar sentido aos dados empíricos”.

O Estruturalismo parte da compreensão de que, para entender uma deter-minada realidade, é necessário saber quais os elementos indispensáveis que sustentam ou que permitem a existência de um fenômeno ou uma coisa ser o que é. Esse método ou perspectiva teórico-metodológica se atém a mesma lógica existente no Funcionalismo referente às instituições. O ponto central é o enfoque nos elementos estruturais.

Marconi e Lakatos (2000, p. 95-96) afirmam que

O método estruturalista parte da investigação de um fenômeno concreto, eleva-se, a seguir, ao nível abstrato, por intermédio da constituição de um modelo que represente o objeto de estudo, retornando, por fim, ao concreto, dessa vez como realidade estru-turada e relacionada com a experiência do sujeito social [...] Para penetrar na realidade concreta, a mente constrói modelos, que não são diretamente observáveis na própria realidade, mas a retratam fidedignamente, em virtude de a razão simplificante do modelo corresponder à razão explicante da mente, isto é, por baixo de todos os fenômenos existe uma estrutura invariante e é por este motivo que ela é objetiva (grifos nosso).

A noção de estrutura é fundamental na abordagem estruturalista. Quando as autoras se referem à ideia de que por baixo de todos os fenômenos existe uma estrutura invariante e é por esse motivo que ela é objetiva, é importante perceber nesse método a intenção de buscar a objetividade nos elementos que servem de sustentação para um determinado fenômeno.

Triviños (1994) destaca que o Estruturalismo buscou o apoio na matemáti-ca, na física etc. para elaborar suas concepções metodológicas em relação ao conceito de estrutura. Isso permitiu um relacionamento positivo entre a ciência natural e a ciência social.

Uma das características mais profundas, em termos metodológicos, do es-truturalismo é a acentuação firme de que o conhecimento da realidade se realiza plenamente apenas quando atinge nela elementos constituintes em nível de constantes supratemporais e supraespaciais (DEMO, 1980).

Se você tomar como exemplo a necessidade de estudar as relações sociais de um determinado grupo, no sentido de buscar compreender quais os

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elementos estruturantes que levam à explicação do fenômeno em questão, logo você buscará, no modelo estruturalista, a forma de percepção da realidade em estudo, bem como os instrumentos e as técnicas de pesquisa necessários para o esclarecimento do problema.

No Serviço Social, o Estruturalismo está presente quando o assistente social dá prioridade aos elementos estruturais para entender uma dada realidade. Também é importante saber que, nessa perspectiva, não se trata apenas de pesquisar sobre uma dada realidade a partir da busca dos elementos estruturais, mas se deve levar em conta a postura do pesquisador como um observador atento sobre tudo o que está ao seu alcance para a compreensão do que é estudado.

No estudo de uma comunidade, para saber sobre as relações sociais e como elas são estabelecidas pelos seus membros, o pesquisador deve procurar, por meio de observação, de entrevistas e de outros instrumentos necessários para alcançar seus objetivos, os dados suficientes que lhe permitam construir um modelo/estrutura de funcionamento do grupo estudado para, em seguida, fazer suas análises e interpretações. Esse modelo deve retratar fielmente a estrutura de funcionamento do grupo.

Um exemplo de como se pode utilizar o Estruturalismo pode ser o seguinte: digamos que você pesquisou na comunidade e descobriu que as relações sociais no grupo se dão, especialmente, pelo papel ou pela função da religião na vida das pessoas; em seguida, leva em consideração as lideranças, os principais valores dos participantes do grupo, a forma como se dividem as tarefas diárias, as rela-ções que se dão no dia a dia a partir do trabalho, do lazer, da educação etc. Feito isso, você estabeleceu toda uma estrutura de funcionamento das relações sociais do grupo estudado. Esse tipo de pesquisa contribui para uma compreensão dos principais elementos que estão presentes na vida de comunidades, organizações, movimentos sociais, partidos políticos, entre outras formas de coletividades.

Uma das críticas centrais que se faz ao estruturalismo é quanto à percep-ção da realidade como algo isolado da história e das contradições e dos conflitos, o que demonstra também uma forte influência positivista em com-preender a realidade de maneira institucionalizada, portanto formal ou padronizada.

A abordagem estruturalista tem sua importância ao longo da história no que diz respeito aos estudos de determinadas realidades, especialmente quanto às coletividades e à forma como as pessoas ou as coletividades se organizam, produzem sua cultura e estabelecem um modo de ser social. O principal aspecto

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do Estruturalismo, como o próprio nome sugere, é a busca pelos elementos que dão sustentação a um fenômeno, coisa ou fato. A base do Estruturalismo é a realidade que se apresenta pelos seus elementos estruturantes.

No item a seguir, veremos os instrumentos e as técnicas da investigação estruturalista e sua importância para o Serviço Social. Observe atentamente e perceba como o Estruturalismo tem a ver com o Funcionalismo e com outras meto-dologias, uma vez que utiliza praticamente os mesmos instrumentos e técnicas que se encontram nas demais abordagens.

4.4 Instrumentos e técnicas de investigação estruturalistaOs instrumentos e as técnicas estruturalistas não diferenciam muito do que

você já viu no funcionalismo. É fundamental que você saiba que, para cada meto-dologia, é necessário um conjunto de instrumentos e de técnicas, mas o modo de tratamento deles é que define a particularidade do método. Não se esqueça ainda de que, para cada metodologia, é indispensável a teoria que a cerca.

Vejamos quais os principais instrumentos e técnicas que podem ser utilizadas no modelo estruturalista, especialmente no que tange ao Serviço Social.

São considerados instrumentos e técnicas os elementos que possibilitam ao pesquisador a coleta e a análise de dados. As técnicas dizem respeito às habi-lidades com que o pesquisador realiza as suas atividades a partir dos objetivos de sua pesquisa.

Os instrumentos dão sustentação às técnicas a serem utilizadas na pesquisa. Em geral, os mais utilizados na pesquisa qualitativa são a ficha ou o diário de campo, o gravador, as máquinas fotográficas e os questionários. Estes últimos, apesar de apontarem para uma pesquisa quantitativa, podem ser usados na qualitativa.

A forma das questões constantes nos questionários pode ser fechada – quando apresenta questões objetivas – e aberta – quando deixa o informante livre para fazer suas considerações a partir de uma questão central.

Veja um exemplo de questão fechada.

Você gosta da organização na qual trabalha? Sim ( ) Não ( )

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Agora um exemplo de questão aberta.

O que você acha da organização em que trabalha?

Seguiremos com o diário de campo, instrumento bastante utilizado nas meto-dologias qualitativas e que ainda hoje é bastante útil.

O diário de campo é um instrumento bastante utilizado pelo pesquisador para descrever tudo o que considera importante sobre o cotidiano de um grupo ou coletividade estudada. Tal instrumento é importante na observação participante.

Os gravadores são importantes para registrar os depoimentos e as falas dos indivíduos pesquisados. A forma de utilização desses instrumentos deve seguir determinados critérios de ética e disciplina.

As técnicas podem ser: observação participante ou não-participante, entre-vistas, história de vida, estudo de caso e análise documental.

A observação é uma forma de coleta de dados que pode ser participante: quando o pesquisador passa a conviver um período junto ao grupo pesquisado, de modo que deve agir conforme costumes e modos de vida das pessoas que pertencem ao grupo, sem interferir na sua forma de vida.

A observação não participante se refere ao tipo de pesquisa em que não é necessária a presença do pesquisador, de modo a conviver com o grupo, mas pode visitá-lo em determinados momentos de modo individual ou em equipe. A observação em equipe permite uma visão dos diversos ângulos.

Veja um exemplo de observação no Serviço Social.

Quando o assistente social acompanha um grupo de mulheres trabalhado-ras rurais, como as quebradeiras de coco da região do Bico do Papagaio, no estado do Tocantins, por exemplo, esse profissional pode se integrar ao grupo por certo período, de modo a participar com as mulheres nos seus diversos momentos trabalho, lazer, religião, luta, afazeres diários, entre ou-tros, nesse caso, adota uma metodologia de observação participante. Mas, se o profissional resolve fazer um acompanhamento do grupo, por meio de visitas ou com o auxílio de uma equipe munida de questionários para serem aplicados conforme os objetivos, faz uma observação não participante.

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Saiba mais

Se você quiser saber mais sobre as quebradeiras de coco do Bico do Pa-pagaio, assista ao documentário do diretor Marcelo Silva, cujo título é: Raimunda: a quebradeira. O documentário traça um paralelo entre a vida de Raimunda Gomes da Silva, dedicada aos direitos das mulheres quebra-deiras de coco babaçu da região do Bico do Papagaio, a criação de sin-dicatos de trabalhadores rurais, sempre ao lado do padre Josimo Moraes Tavares, assassinado por pistoleiros em 1986, e o processo de ocupação e transformação da região.

As entrevistas são bastante utilizadas nas pesquisas e permitem captar o que as pessoas pensam e falam, além de o pesquisador poder identificar sua postura corporal, entonação de voz, sinais de que algo que disse apresenta um signifi-cado importante ou não. As entrevistas podem ser direta ou indireta, estruturada ou semiestruturada.

A direta é o tipo de entrevista cujo entrevistador pode fazer uma pergunta que exige uma resposta sucinta e objetiva; a indireta dá margem para o entrevistado falar à vontade. A estruturada trata-se da entrevista com roteiro fechado ou defi-nido, que não permite ao entrevistado fugir do que foi perguntado; já a semies-truturada se refere à existência de um roteiro prévio, de modo que o entrevistador o segue, mas deixa ainda o entrevistado mais à vontade. Nesse caso, o roteiro prévio serve apenas para que o informante não fuja muito do assunto desejado.

A história de vida se dá por meio de uma série de entrevistas de uma pessoa, de modo que o pesquisador procura reconstituir a vida da pessoa, tenta eviden-ciar os aspectos em que está mais interessado. Essa técnica permite a percepção das concepções que as pessoas têm acerca de seu papel e de sua participação na vida do grupo em que estão inseridas. Muitas vezes, por meio da história de vida de uma liderança, podemos saber sobre aspectos importantes da história da comunidade, movimento ou coletividade a que o indivíduo pertence.

O estudo de caso é outra técnica que trata da pesquisa sobre um grupo, uma empresa, organização, uma instituição ou mesmo um indivíduo. É também chamado de estudo monográfico, por se tratar de um caso.

A análise documental é feita por meio de documentos, como relatórios, atas, cartas, ofícios, panfletos, entre outros, cujas fontes podem revelar aspectos importantes e indispensáveis para a análise de um determinado grupo ou fenô-meno estudado.

Observe que as técnicas e os instrumentos apresentados também podem ser usados em outras metodologias. O que é importante é saber que, no método

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estruturalista, utilizamos esses mecanismos para fazer a análise estrutural de um determinado fenômeno ou uma realidade estudada.

Os instrumentos e as técnicas utilizadas pelo método estruturalista basica-mente são adotados nas diversas pesquisas qualitativas. É fundamental saber que a forma com que se pesquisa, se analisa e se interpretam os dados é o que torna peculiar a metodologia estruturalista. Não se pode esquecer de que essa forma de abordagem tem, na sua essência, a construção mental de estruturas com vistas à compreensão de uma realidade.

No próximo capítulo, você estudará sobre os métodos qualitativos e seus principais aspectos. Verá quais os métodos qualitativos mais utilizados no Serviço Social, sua relevância e suas implicações.

ReferênciasCOSTA, Cristina. Sociologia: introdução à ciência da sociedade. São Paulo: Moderna, 1997.

DEMO, Pedro. Metodologia científica em Ciências Sociais. São Paulo: Atlas, 1980.

______. Sociologia: uma introdução crítica. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1987.

MARCONI, Marina de Andrade; LAKATOS, Eva Maria. Metodologia científica. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2000.

TRIVIÑOS, Augusto N. S. Introdução à pesquisa em ciências sociais. São Paulo: Atlas. 1994.

Anotações]

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Métodos qualitativos e o Serviço Social e suas implicações 5

IntroduçãoVocê estudou com atenção os capítulos 3 e 4? Eles trataram dos métodos em

ciências sociais, dos instrumentos e das técnicas do funcionalismo e do estrutu-ralismo. Tais assuntos são indispensáveis para o que será desenvolvido a partir de agora, até mesmo porque, para falar em metodologia qualitativa e em sua relação com o Serviço Social, trabalhamos com teorias, instrumentos e técnicas já vistos anteriormente. Assim você estará apto a conceituar métodos qualita-tivos, observar seu uso no Serviço Social e destacar os instrumentos e técnicas de pesquisa qualitativa.

A metodologia em Serviço Social, como você já sabe, iniciou com uma abor-dagem quantitativa e passou, ao longo do tempo, a se utilizar de instrumentos e técnicas qualitativas. Neste capítulo, você estudará mais sobre esse assunto. Apresentarei os principais métodos e técnicas qualitativas e ainda destacarei a importância dessa forma de pesquisa e de análise da realidade no Serviço Social e na sociedade.

5.1 Os métodos de pesquisa qualitativa utilizados no Serviço SocialO que signifi ca a abordagem qualitativa? Como o Serviço Social trabalha

com esse tipo de abordagem? Qual a vantagem do uso de instrumentos e de técnicas qualitativas?

Quando falamos em qualitativo, é necessário buscar o signifi cado desse termo e saber a sua importância para o profi ssional ou o pesquisador.

As pesquisas qualitativas foram utilizadas inicialmente por “antropólogos, em seguida pelos sociólogos em seus estudos sobre a vida em comuni-dades, posteriormente irrompeu na educação” (TRIVIÑOS, 1994, p. 121) e no Serviço Social, no caso do Brasil, mais especifi camente a partir da década de 1980.

Segundo o Minidicionário Houaiss (2004, p. 612), “qualidade é o atributo que determina a essência ou natureza de algo ou alguém”. Há, evidentemente,

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outras definições de qualidade, todavia, para o que nos interessa, essa defi-nição já nos coloca diante da importância desse termo, especialmente quando se refere à pesquisa ou à prática profissional no Serviço Social.

A opção pelo qualitativo se contrapõe ao uso demasiado do quantitativo na pesquisa e na prática social. Foi por causa do quantitativismo, isto é, do uso demasiado de métodos e de técnicas quantitativas, como escalas, amostras e estatísticas para explicar tudo, que os pesquisadores perceberam a necessidade de buscar outro caminho. Ou seja, cientistas sociais perceberam que esse método somente não era suficiente para responder às necessidades de compreensão dos fenômenos sociais. A adoção exagerada do uso de instrumentos e de técnicas quantitativistas, portanto positivista e objetivista, não permitiam a análise e a compreensão da realidade complexa que envolve os diversos grupos, indivíduos e instituições da sociedade.

As palavras de Martinelli são importantes para nos ajudar a perceber a dife-rença no que se refere aos dois modelos – quantitativo e qualitativo – na prática do Serviço Social. Martinelli (1994, p. 12) explica que,

À medida que fui vivendo minha vida profissional, realizando minhas atividades docentes, trabalhando com famílias, com crianças, a cada momento via mais claramente que a pesquisa quantitativa era importante para dimensionar os problemas com os quais trabalhamos, para nos trazer grandes retratos da reali-dade, mas era insuficiente para trazer as concepções dos sujeitos: como pensam sua problemática? Que significados atribuem às suas experiências? Como vivem sua vida. É algo que me trazia muito questionamento, muitas vezes tínhamos muitas pesquisas produzidas e as possibilidades efetivas que traziam no sentido de instrumentalizar o objetivo de transformar aquela realidade estavam muito aquém do esforço realizado.

A preocupação apresentada por Martinelli era no sentido de que as pesquisas realizadas trouxessem de fato possibilidades de mudança, isto é, que não fossem apenas mais uma pesquisa, mas que a realidade fosse compreendida, pelo menos no que se refere àquela que tinha sido objeto de pesquisa e de estudo para se poder ter uma ação efetiva no sentido de resolver determinado problema. Mas eis a questão: por que será que a forma de pesquisar e de lidar com determinada realidade não era o suficiente? Será que inibia, na verdade, qualquer possibili-dade de uma ação concreta para solução do problema estudado?

O principal problema que se mostrou na abordagem quantitativa foi o fato de os pesquisadores se colocarem indiferentes à realidade e aos informantes. Estes eram apenas tidos como objeto ou alvo a ser alcançado para se extrair determinadas informações. Mais uma vez, Martinelli (1994, p. 12) nos revela na sua fala esse problema, quando afirma que

Nós mesmos, em nossa atividade no Serviço Social, quantas vezes fazemos uma visita domiciliar de onde voltamos com informações sobre as condições de moradia, sobre quantas pessoas vivem

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em casa, quanto ganham, mas não temos nenhuma informação sobre o modo de vida das pessoas, não sabemos como vivem a sua vida, quais suas experiências sociais e que significado atri-buem a isso. Assim, vão se instituindo verdadeiras lacunas no processo de conhecimento e os dados obtidos acabam não sendo geradores dos avanços e da prática que se esperava. Eles nos instrumentalizam, mas são insuficientes por si sós para nos trazer a possibilidade de construção coletiva.

As lacunas deixadas pelo modelo quantitativista ou positivista levaram os pesquisadores a buscarem novas formas de abordagem da realidade, assim partiram para o uso do modelo qualitativo. É importante saber que o surgimento do modelo qualitativo não elimina de vez a necessidade de adoção do quantita-tivo, afinal é necessário ter uma noção geral do problema ou situação em estudo, até mesmo para se ter uma noção de como trabalhar em determinada realidade. O que não é interessante é se apegar a dados quantitativos para generalizar, de forma a querer entender toda uma situação problema, sem buscar observar os aspectos que não são possíveis de serem medidos por meio de questionários, amostras, escalas, experimentos ou qualquer outra técnica quantitativista. Como salientou Martinelli (1994), os dados quantitativos servem como instrumentos para ajudar a atuar em uma realidade, mas não são tudo.

A pesquisa qualitativa é cada vez necessária quando percebemos que os dados quantitativos ou a descrição de uma dada realidade não revelam uma compreensão do problema em estudo, porque apenas instrumentalizam para buscar novas formas de abordagem. É o caso de buscar ouvir mais as pessoas, conviver por certo período com os informantes para saber como é que aquelas pessoas vivem o seu dia a dia, alimentam-se, dialogam, brincam, alegram-se, entristecem-se e como é que as pessoas resolvem seus conflitos pessoais e cole-tivos. Isso significa buscar a interpretação da realidade a partir da convivência com os informantes. Assim entendemos que não é preenchendo um questionário simplesmente que entenderemos uma realidade, pois é necessário muito mais.

A pesquisa qualitativa “tem por objetivo trazer à tona o que os participantes pensam a respeito do que está sendo pesquisado, não é só a minha visão de pesquisador em relação ao problema, mas é também o que o sujeito tem a me dizer a respeito” (MARTINELLI, 1994, p. 13). Ou seja, essa nova forma de buscar entender uma dada realidade se apresenta pelo menos mais próxima das pessoas, mais humana e participativa, uma vez que as pessoas não são vistas ou tratadas como números e estatísticas, mas têm algo a falar, a revelar sobre o seu modo de ver o mundo.

Você viu, nos capítulos anteriores, como o método funcionalista e o estrutura-lista, apesar de derivarem do positivismo, procuram uma forma de compreender os fenômenos sociais com um olhar atento aos comportamentos relacionados às culturas. O uso da observação participante, por exemplo, demonstra essa preo-cupação. Todavia não é conveniente confundir essas abordagens com pesquisa

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qualitativa de fato, mas sim saber que apresentam usos de instrumentos e de técnicas mais utilizadas nas pesquisas qualitativas.

O uso de pesquisas qualitativas, isto é, que procuram fazer uma análise interpretativa dos fenômenos sociais, se atém muito mais às formas como os indi-víduos, no caso os pesquisados, se percebem perante um determinado contexto no qual se encontrem, por exemplo, podemos considerar o caso dos presidiá-rios, pacientes internos de clínicas, drogados, manicômios, entre outros.

Os estudos relacionados às situações diversas dos indivíduos inseridos em um contexto urbano e complexo, como nas grandes metrópoles, partiram da necessidade de um olhar interno, subjetivo, que pudesse revelar de maneira espontânea a percepção de mundo dos envolvidos. Tornaram-se conhecidos os estudos interacionistas, representados pela Escola de Chica-go, cuja abordagem se mostrou bastante original, diferente das pesquisas de cunho estritamente quantitativas.

Quando o pesquisador social adota essa metodologia, deve estar ciente de que não interessa saber simplesmente o que a maioria pensa sobre algo, mas também perceber nas entrelinhas como de fato a realidade de um determinado grupo se apresenta no seu aspecto mais íntimo possível.

Minayo e outros (2004, p. 10) consideram que

As metodologias de Pesquisa Qualitativa [devem ser] entendidas como aquelas capazes de incorporar a questão do Significado e da intencionalidade como inerentes aos atos, às relações, e às estruturas sociais, sendo essas últimas tomadas tanto no seu advento quanto na sua transformação, como construções humanas significativas.

É com o foco no significado das ações e na intencionalidade que o pesqui-sador social se coloca em uma posição mais humana, isto é, mais próxima das pessoas pesquisadas. Desse modo, não atua como se o objeto estudado fosse algo estranho à vida. Em outros termos, podemos afirmar que se trata de um olhar mais atento e com muito respeito aos pesquisados; na abordagem quali-tativa, as pessoas não são meros informantes, nem tampouco o que dizem se traduzem em números ou estatísticas.

Surgida a partir de sociólogos e antropólogos, a pesquisa qualitativa foi sendo aos poucos reconhecida como fundamental nas ciências sociais. Triviños (1994, p. 120) nos ensina que “os pesquisadores perceberam rapidamente que muitas informações sobre a vida dos povos não podem ser quantificadas”, mas

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sim interpretadas de forma muito mais ampla, de modo a abandonar as metodo-logias quantitativas típicas do positivismo. Baseados nessa perspectiva qualita-tiva, surgem estudos com enfoques fenomenológicos, compreensivos, dialéticos, os quais serão desenvolvidos mais detalhadamente nos capítulos 6 e 7.

Uma das formas de estudo qualitativo se dá com o que os cientistas sociais chamam de trabalho de campo: quando o pesquisador deixa sua postura técnica e burocrática para conhecer novas culturas e modos de vida. Foi dessa forma que os antropólogos realizaram estudos com base em visitas e em convivências com nativos. São exemplos dessa postura as pesquisas realizadas por Franz Boas, entre 1883 e 1902, e também as experiências de campo de Bronislow Malinowski nas Ilhas Trobriand, ente 1915 a 1916, conforme destaca Goldenberg (1999).

Os estudos de Franz Boas foram marcantes para as ciências sociais, especialmente para a Antropologia, tendo inspirado vários pesquisadores na primeira metade do século XX. Entre os estudiosos, destacam-se Ralph Linton, Ruth Benedict e Margareth Mead, os quais são considerados representantes da Antropologia cultural americana. Tais estudiosos utilizaram “métodos e técnicas de pesquisa qualitativa somados a modelos conceituais próximos da psicologia e psicanálise”, afirma Goldenberg (1999, p. 21).

Saiba mais

É importante que você veja a obra de Malinowski Os argonautas do pacífi-co, publicada em 1922, que é tida como um verdadeiro tratado sobre o tra-balho de campo. Goldenberg (1999, p. 22) destaca que o referido teórico “demonstrou que o comportamento nativo não é irracional, mas se explica por uma lógica própria que precisa ser descoberta pelo pesquisador”. Leia também o livro A arte de pesquisar: como fazer pesquisa qualitativa em ciências sociais, da autora Mirian Goldemberg, publicado pela editora Record, em 1999. Boas leituras!

Já nos anos 1970, nos Estados Unidos, destacam-se as pesquisas de Clifford Geertz, que propõem uma análise cultural hermenêutica, inspiradas nas ideias de Weber (abordagem compreensiva). Seus trabalhos situam-se em uma ótica interpretativa. Para Geertz, o estudioso deve fazer uma descrição em profundi-dade (descrição densa) das culturas como “textos” vividos como “teias de signifi-cados” que devem ser interpretados (GOLDENBERG, 1999, p. 23).

No próximo item, você estudará o interacionismo simbólico, cujo método partiu dos pesquisadores sociais da Escola de Chicago, os quais até hoje exercem influência quando se trata de pesquisa qualitativa.

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5.2 O interacionismo simbólico e a Escola de Chicago

A Escola de Chicago se tornou um dos importantes centros de estudos e de pesquisas sociológicas dos Estados Unidos. A partir de 1915, o Departamento de Sociologia realiza estudos na cidade de Chicago com o intuito de produzir conhecimentos que contribuíssem para a solução de determinados problemas so -ciais, tais como: imigração, delinquência, criminalidade, desemprego, pobreza, entre outros.

O método dos pesquisadores dessa escola é conhecido como interacio-nismo simbólico, cujo propósito é “compreender as significações que os próprios indivíduos põem em prática para construir seu mundo social” (GOLDENBERG, 1999, p. 27).

Muitas pesquisas de Chicago se voltaram para um problema cadente no EUA: os conflitos étnicos e as tensões raciais. Pesquisas sobre as comuni-dades de imigrantes, sobre conflitos raciais entre brancos e negros, sobre criminalidade, desvio e delinquência juvenil, tornaram a sociologia de Chi-cago famosa em todo mundo (GOLDENBERG, 1999).

A Escola de Chicago, muito embora tenha iniciado um estudo interacionista simbólico, também trabalhou com dados quantitativos; todavia sua preocupação maior é com o tratamento qualitativo. Goldenberg (1999, p. 30) aponta que,

[...] em 1929, Shaw e outros pesquisadores publicaram uma obra sobre a delinquência urbana em que recensearam cerca de 60 mil domicílios de “vagabundos, criminosos e delinquentes” de Chicago, para demonstrar as taxas de criminalidade em dife-rentes bairros.

A abordagem qualitativa, com o apoio de dados quantitativos, constitui uma importante forma de estudo das questões sociais. Conforme já foi apontado anteriormente, não podemos radicalizar acerca dos métodos e das técnicas de pesquisa social. Para cada situação, conforme seja o objetivo da pesquisa, é necessário o uso de estatísticas para que se tenha uma visão mais concreta do fenômeno em questão.

Estudos com base nessa metodologia interacionista podem contribuir para uma maior compreensão de certos problemas sociais e as ações dos seus atores. No Serviço Social, essa perspectiva metodológica tem sua importância no caso dos assistentes sociais que atuam junto aos indivíduos e aos grupos sociais em situação de risco: menores de rua, presos, infratores, entre outros sujeitos marginalizados.

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A questão que não pode ser ignorada por pesquisadores, cientistas sociais e assistentes sociais é a necessidade da realização de um estudo sobre qualquer questão social com base na credibilidade. Para isso, os métodos, os instrumentos e as técnicas utilizados devem ser suficientes para a explicação de determinados fenômenos sociais.

Tanto a pesquisa quantitativa quanto a qualitativa exigem a coerência e a ca-pacidade de responder aos dilemas da sociedade de modo a contribuir para ações cada vez mais competentes no sentido de promover uma vida melhor.

A preocupação em estudar os fenômenos sociais a partir de dentro do grupo (na pesquisa qualitativa) é uma opção fundamental para não se prender às regras científicas, objetivistas que, muitas vezes, em vez de ajudar na compre-ensão de uma dada realidade, somente complicam. Não cabe negar a impor-tância de cada uma das metodologias, mas saber como melhor utilizá-las com vistas à aproximação máxima da realidade. Para tanto, o uso de instrumentos e técnicas merece destaque a fim de contribuir para o alcance dos objetivos.

5.3 Dos instrumentos e das técnicas de pesquisa qualitativa

As principais técnicas de abordagem qualitativa são, segundo nos apre-senta Triviños (1994), a entrevista semiestruturada, a entrevista aberta ou livre, o questionário aberto, a observação livre, o método clínico e o método de análise de conteúdo ou análise documental. O autor não descarta a importância de outros meios, como autobiografias, diários íntimos, confissões, cartas pessoais, entre outras. Há também estudo de caso, história de vida e oral, que constituem importantes formas de pesquisar a realidade.

Dos instrumentos e das técnicas apresentadas, o questionário aberto é um tipo de questionário cujas questões apresentadas deixam livre o informante para escrever ou dar sua opinião sobre algo. Como exemplo, você pode perguntar: o que está achando do curso de Serviço Social? Se a pergunta deixa livre para o entrevistado responder, é do tipo aberta; do contrário, quando apresenta alter-nativa (bom, regular, ótimo etc.), é do tipo fechada.

A entrevista semiestruturada também segue essa mesma lógica. Trata-se de uma entrevista em que o pesquisador apresenta um roteiro para não se perder, contanto que deixe o informante livre para dar sua opinião. Já a entrevista aberta é um tipo que deixa o informante totalmente livre, tendo apenas um tema central para seguir, de modo que, ao longo da conversa, o entrevistado vai, de forma espontânea, tecer suas informações e suas opiniões a respeito de um assunto.

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Quanto à observação livre, trata-se de uma técnica em que o pesquisador vai à comunidade observar a realidade dos seus informantes, mas sem inter-ferir nela. Ele também deve ser aceito pelas pessoas com muita naturalidade, para isso precisa deixar claro o que pretende fazer, demonstrar respeito pelas pessoas da comunidade pesquisada e confiar nelas.

Bardin citado por Triviños (1994, p. 160) ensina que a análise de conteúdo é

[...] um conjunto de técnicas de análise das comunicações, visando, por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, obter indicadores quantitativos ou não, que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção das mensagens.

Como você pode perceber com as palavras do autor, a análise de conteúdo busca obter indicadores quantitativos e qualitativos, conforme seja a necessidade. Todavia tem sido mais comum a utilização desse método como forma de interpretar as mensagens a partir de cartas, documentos, fotos, relatórios, entre outros.

Observe que esse método pode ser adotado tanto no modelo quantitativo quanto no qualitativo, o que difere é a forma de tratamento. Afinal de contas, os métodos quantitativos servem também no qualitativo, a diferença está no tratamento, especialmente quando se prioriza a interpretação ou a análise dos aspectos não mensuráveis, isto é, subjetiva e não puramente objetiva.

No que se refere à análise de conteúdo ou documental, trata-se de uma maneira de pesquisar cujo enfoque está na busca dos significados que possam ser encontrados em uma ou mais fontes, tais como: cartas pessoais, fotos, grava-ções, relatórios, textos, entre outros.

Conforme Triviños (1994), a análise de conteúdo nasceu quando os primei-ros homens realizaram as primeiras tentativas de interpretar os livros sagra-dos. Esforços mais sistemáticos já se encontram no século XVII, na Suécia, e, no século XIX, na França. Em 1908, o professor Thomas, de Chicago, analisando cartas, autobiografias, jornais etc., foi capaz de elaborar um quadro de valores e atitudes dos imigrantes polacos.

Duas técnicas muito importantes na pesquisa qualitativa são a história de vida e a análise de documentos, as quais, em determinados momentos, comple-mentam-se. A história de vida consiste em relatos biográficos e autobiográficos, de modo que, além de reunir dados sobre a vida de determinadas pessoas, apresenta a relação com grupos ou organizações a que pertencem.

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Costa (1987, p. 197) nos lembra de que “história de vida compõe-se de documentos, depoimentos, memórias e relatos coletados de viva voz pela própria pessoa em questão ou por seus familiares e amigos”.

A técnica documental se torna indispensável quando se faz a história de vida. Embora o pesquisado conte sua história, é por meio da análise de material relacionado ao seu objeto de estudo, como cartas, anotações, fotografias, entre outros, que o pesquisador pode ter uma pesquisa mais completa e, consequente-mente, de maior credibilidade.

A obra de Gilberto Freire, Casa Grande e Senzala, foi resultado de uma vasta pesquisa documental como cartas, atas, registros pessoais e de insti-tuições, entre outras fontes.

É fundamental ter em conta que o fato de se trabalhar com o método e as técnicas qualitativas não significa descartar totalmente os aspectos quantitativos. Há determinadas pesquisas sobre a realidade que demandam o uso de dados quantitativos, muito embora se priorize, na análise, o qualitativo. A diferença que também deve ser considerada na qualitativa é quanto à forma de se analisar os dados. Quando se prioriza interpretar os dados com foco nos aspectos subje-tivos – não revelados nos dados quantitativos de maneira clara –, tem-se um tratamento qualitativo dos aspectos quantitativos.

5.4 O método clínicoEsse método foi criado por Piaget. Segundo Triviños (1994), o princípio

básico do método clínico no hospital era o de aceitar o modo de falar do doente, seguindo o curso de seu pensamento, sem interferências do clínico. O profissional procurava apreender uma possível coerência interna do pensamento do doente, que apresentava raciocínio superficial, falta de lógica e perda do bom senso.

Evidentemente que se trata de um método utilizado na Psicologia, todavia podemos notar que apresenta uma das características básicas da pesquisa quali-tativa, ou seja, a preocupação com o significado dado pelos indivíduos sobre a sua realidade. Quando o assistente social procura ouvir o pesquisado, no caso a pessoa ou o grupo que acompanha, sem interferir, ou pelo menos evitando o máximo possível a sua interferência, temos aí uma preocupação com os aspectos internos ou subjetivos.

A seguir, faremos uma discussão acerca das implicações da abordagem qualitativa. Veja com atenção e perceba a importância dessa metodologia e os cuidados que devemos ter ao adotá-la.

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5.5 Implicações da abordagem qualitativa

A pesquisa de caráter qualitativo, conforme demonstrado, surgiu para atender às necessidades de compreensão dos fenômenos sociais não mensurá-veis. Pesquisar qualitativamente é ter uma postura interpretativa dos fenômenos estudados, o que não significa se esquivar totalmente da objetividade científica. Caso o pesquisador se preocupe apenas em interpretar determinados aspectos da realidade pesquisada, por meio de leituras de documentos, entrevistas e observação, sem levar em conta os elementos essenciais que indiquem na sua pesquisa caracteres de universalidade, logo não fará sentido os resultados alcan-çados. Se assim for, o estudo passa a ser uma mera interpretação.

O fundamental da abordagem qualitativa é verificar os significados presentes nos fenômenos estudados. Tais significados só são passíveis de compreensão quando o pesquisador se desprende tanto de pré-noções, quanto da rigidez típica da pesquisa objetivista. Assim é importante saber que, para os estudos das realidades sociais, é preciso encontrar a explicação dos problemas estudados a partir da própria fala e do olhar dos sujeitos pesquisados. Todavia não se trata de interpretar de forma aleatória.

A perspectiva qualitativa se diferencia da quantitativa também pela forma com que o pesquisador deve se dirigir aos seus pesquisados e a realidade com a qual se está estudando. Não se trata apenas de reunir diversos dados por meio de entrevistas e de observação, ou de uma infinidade de documentos para serem consultados. É preciso ter a clareza dos métodos e das técnicas que corres-pondam aos objetivos definidos no planejamento da pesquisa. Em seguida, se o pesquisador procura de fato uma compreensão interna do fenômeno que deseja estudar, logo, terá de lançar mão de uma metodologia qualitativa.

A postura do pesquisador que adota uma metodologia qualitativa já começa na forma como ele percebe o problema a ser estudado e a forma com que vai reunir os dados e elementos possíveis para a explicação do fenômeno social. Assim as visitas às localidades, a entrevista, o contato com as pessoas, o olhar, o ambiente, os gestos e as situações que poderão se configurar no decorrer da pesquisa, tudo isso deve ser pensado cautelosamente. Até mesmo porque o pesquisador não deve ser um estranho ou um intruso nas suas incursões com os seus pesquisados. Trata-se de criar todo um ambiente e as condições para o favorecimento de coleta dos elementos naturais no sentido de atender aos objetivos sinalizados.

Significa, portanto, se aproximar o máximo da realidade: como as pessoas vivem, seus anseios, formas de lidar com a vida, brincadeiras, crenças, valores, entre outros aspectos, devem ser cuidadosamente pensados para o momento da pesquisa. Não se trata, também, de ser um planejador ou técnico preocupado em seguir criteriosa-mente tudo o que traçou e colocou nos seus papéis. Mas se trata de ter uma conduta de escuta, atenção e investigação, contanto que evite alterar o mínimo possível do que costuma ser normal ou rotina no ambiente ou na comunidade estudada.

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No Serviço Social, a pesquisa qualitativa é de grande valia, tendo em vista que, em geral, o assistente social atua com diferentes pessoas e realidades que demandam um processo contínuo e efetivo de acompanhamento. Por exemplo, o assistente social que atua com famílias vítimas de violência doméstica, embora seja necessário traçar um perfil socioeconômico, é indispensável um período de visitas para escutar as vítimas e, se possível, o agressor, a fim de saber quais os motivos que levam ao ato de agressão. Com apenas a utilização de questio-nários ou de estatísticas, não temos uma noção clara do problema e de como contribuir para sua solução.

Assim a postura do assistente social não se resume apenas ao levantamento de dados, mas a um acompanhamento contínuo, por meio de observação, entrevista, análise documental e história de vida. O trabalho feito apenas por meio de fichas serve para traçar um perfil geral, mas é necessário um trabalho mais profundo, focado nos significados que os indivíduos (no caso, agressores e vítimas) dão às suas realidades.

Reflita

Você viu que mesmo em uma pesquisa qualitativa, há momentos em que é necessário trabalhar com dados quantitativos, como é o caso de se ter um perfil socioeconômico de um determinado grupo social. Por outro lado, há situações em que é exclusividade a abordagem qualitativa. Como podemos ter certeza de que uma pesquisa qualitativa é digna de cientificidade? Qual o problema que podemos encontrar, caso se baseie apenas em uma meto-dologia para se compreender uma determinada realidade?

No capítulo seguinte, você estudará a abordagem compreensiva, inte-racionista e fenomenológica. Essas são três formas de estudar determinados fenômenos sociais com um olhar qualitativo, tendo como foco a interpretação ou o sentido que os indivíduos dão às realidades ou às questões em que se encontram envolvidos. Fique atento, pois o que você estudou até aqui dará suporte para compreender as características e as utilidades dessas abordagens no Serviço Social.

Referências


GOLDENBERG. Mirian. A arte de pesquisar: como fazer pesquisa qualitativa em ciências sociais. 3. ed. Rio de Janeiro: Record, 1999.

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HOUAISS, Antônio; VILLAR, Mauro de Salles. Minidicionário Houaiss da Língua Portuguesa. 2. ed. Rio de Janeiro: Objetiva, 2004.

MARTINELLI, Maria Lúcia. Seminário sobre metodologia qualitativa de pesquisa. In: O uso de abordagens qualitativa na pesquisa em Serviço Social: um insti-gante desafio. Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – Programa de Estudos de Pós-Graduados em Serviço Social, Núcleo de Estudos e Pesquisa sobre Identidade. 2. ed. São Paulo, 1994.

MINAYO, Maria Cecília de Souza et al (Org.). Pesquisa social: teoria, método e criatividade. 19. ed. Petrópolis: Vozes, 2004.

TRIVIÑOS, Augusto N. S. Introdução à pesquisa em ciências sociais. São Paulo: Atlas, 1994.

Anotações

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Abordagem compreensiva, interacionista e fenomenológica 6

Introdução

As disciplinas Teorias Sociológicas e Fundamentos Históricos, Teóricos e Metodológicos do Serviço Social ajudaram você a identifi car o método com -preensivo de Weber no processo de prática do Serviço Social. Os conceitos e as ideias desenvolvidas nas referidas disciplinas, como as teorias compreensiva e fenomenológica, servirão para o aprofundamento dos temas desenvolvidos neste capítulo. Dessa forma, você terá facilidade em distinguir o método compreensivo e o fenomenológico, além de caracterizar o interacionismo simbólico e suas principais formas de utilização no Serviço Social.

A abordagem teórica metodológica conhecida como compreensiva surgiu a partir do pensador clássico Max Weber, que você estudou em Teorias Sociológicas.

Neste capítulo, você vai saber o que signifi ca essa abordagem, além do método fenomenológico e do interacionismo simbólico. Começaremos então com a metodologia compreensiva.

6.1 O que é metodologia compreensiva?

Na busca para encontrar a melhor forma de estudar cientifi camente a socie-dade, que não fosse somente pela via positivista, surgiram as abordagens teóri-co-metodológicas, tais como: compreensiva, com Weber; fenomenológica, com Hurssel (1859-1938); e o interacionismo simbólico, com os teóricos da Escola de Chicago (Cooley – 1864-1929; Mead – 1863-1931; Thomas – 1863-1947). Tais abordagens demonstraram fortes infl uências nas análises sociais e tinham como foco o indivíduo, ao buscar nos fatores subjetivos, no comportamento e nas intenções os signifi cados da ação humana. Vamos conhecer a teoria de cada uma dessas abordagens.

6.1.1 Weber e o método compreensivo

O método compreensivo trata da metodologia utilizada por Weber para estudar a realidade. Para tanto, esse teórico recorreu ao que ele chamou de tipo ideal. Quando se fala em método compreensivo, pode-se falar

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também do método tipológico de Weber. O tipológico é uma construção mental. Segundo Costa (1997, p. 75), o tipo ideal é previamente construí-do e testado, depois aplicado a diferentes situações em que dado fenôme-no possa ter ocorrido.

A perspectiva teórica metodológica de Weber se opõe ao positivismo e ao funcionalismo, portanto não vê a realidade como algo pronto e dado, de modo que as pessoas apenas se adaptam às regras e às normas da sociedade.

A forma de perceber e pesquisar a realidade, segundo esse teórico, deve se pautar não na totalidade ou nas leis naturais, mas no ser humano como sujeito histórico e capaz de ações para manter ou transformar uma realidade. Foi pelo fato de buscar os significados, os sentidos e os motivos da ação social que a metodologia weberiana foi também denominada de compreensiva.

6.1.2 A metodologia compreensiva e sua importância para o Serviço Social

Se a metodologia funcionalista tem sua importância para a análise das questões sociais e da realidade, não deixa também de apresentar seus problemas e suas limitações. Para o profissional que deseja uma prática incisiva e capaz de contri-buir para mudanças significativas, o funcionalismo não é necessariamente a única opção de metodologia. Pelo contrário, o assistente social vai buscar outros caminhos que permitam uma maior liberdade e uma maior compreensão da realidade.

Na metodologia compreensiva, tem-se a oportunidade de trabalhar a partir dos elementos ou dos fatores que carregam significados e permeiam a interpre-tação coerente com a realidade. A pesquisa e a análise com base no método compreensivo são feitas a partir dos dados qualitativos, uma vez que se trabalha com a subjetividade para a explicação da realidade.

Cristina Costa (1997, p. 74) ensina que,

Para a sociologia weberiana, os acontecimentos que integram o social têm origem nos indivíduos. O cientista parte de uma preocu-pação com significado subjetivo, tanto para ele como para os demais indivíduos que compõem a sociedade. Sua meta é compreender, buscar os nexos causais que deem o sentido da ação social.

É com base na concepção de que os acontecimentos que integram o social têm origem nos indivíduos que o pesquisador ou o assistente social tem a possi-bilidade de buscar compreender determinada realidade. Observe que essa postura é totalmente diferente da Funcionalista; deixamos de tratar um fato ou problema como uma coisa em si, pronta, para buscar sua explicação a partir dos fatores ou das ações dos indivíduos que possam explicar as causas possíveis da realidade estudada.

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A diferença fundamental é o fato de buscar compreender a realidade a partir dos significados dados pelos indivíduos às suas ações. Para um melhor esclarecimento quanto ao que foi dito, vejamos um exemplo no Serviço Social: para pesquisar sobre a violência doméstica em uma determinada comunidade, o assistente social pode realizar uma pesquisa com o auxílio do método compre-ensivo. Para tanto, procura primeiramente conceituar violência doméstica a partir da realidade, isto é, busca exemplos e fatos que permitam um entendi-mento do que seja violência doméstica. Em seguida, como profissional, busca reunir os dados na comunidade estudada por meio de questionário, entrevistas, observação, entre outros instrumentos e técnicas que ajudem na explicação do caso em estudo.

A forma com que o pesquisador vai tratar seus dados e seus informantes para a análise da realidade é o ponto fundamental que se diferencia do que é feito na metodologia funcionalista. É que o pesquisador analisa, compara e interpreta os dados com base nos significados ou nos motivos da ação. Não se trata de um estudo isolado, mas de uma busca de compreensão do fenômeno de maneira subjetiva, em vez de objetiva. A subjetividade dá liberdade no trata-mento dos dados, uma vez que o pesquisador não se prende a regras e normas e não trata os dados nem seus informantes como meros objetos.

No caso, a violência doméstica pode ser compreendida a partir de fatores como o machismo, o preconceito contra a mulher, a falta de esclarecimentos dos homens (agressores) quanto à vida doméstica e a visão que tem de mulher, entre outros fatores.

Focalizar a pesquisa nos sentidos e nos significados é procurar compreen-der a realidade a partir dos elementos não mensuráveis; é também ter a percepção de que os acontecimentos não se dão por acaso, mas sim pelos diversos sentidos, motivos que levam a uma dada realidade.

A metodologia compreensiva se coloca em oposição à positivista. A busca para compreender a realidade leva em conta os significados e os sentidos ou os motivos das ações sociais que podem explicar as causas dos fenômenos sociais. A metodologia compreensiva pode utilizar instrumentos e técnicas que também se encontram no funcionalismo, todavia é o enfoque especial nos significados e a maneira de tratamento dos dados, bem como o respeito ao indivíduo pesquisado que tornam o método compreensivo importante para trabalhar no Serviço Social.

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Reflita

Tendo em vista que o método compreensivo de Weber prioriza o indivíduo e o significado de suas ações, que implicações podemos ter com essa pers-pectiva, uma vez que não se prende ao rigor da objetividade defendida no positivismo?

A contribuição da metodologia compreensiva no estudo dos fenômenos sociais, conforme você percebeu, se caracteriza por uma preocupação com o sujeito e sua ação social. Isto é, o indivíduo e os motivos que eles dão às suas ações são prio-ritários na concepção weberiana. Mas essa não é a única forma de estudar os fenômenos sociais. A fenomenologia é também uma importante forma de buscar compreender a sociedade e seus processos. Esse é nosso próximo assunto.

6.2 Fenomenologia: instrumentos e técnicas de investigação

O positivismo e o funcionalismo se configuram como concepções teóricas e metodológicas voltadas para a reprodução da sociedade institucionalizada. Isso significa que, embora apresentem aspectos importantes para a pesquisa social, esses enfoques se limitam a aceitar a realidade como algo dado, de modo que os indivíduos são tidos como meros objetos ou reflexos do todo. Em contrapo-sição ao tratamento positivista da realidade, surgiu a perspectiva compreensiva e a fenomenológica.

Conforme você já estudou na disciplina Análise de Prática Institucional, no quarto período do curso, a fenomenologia tem sua preocupação na intenciona-lidade e na essência do fenômeno.

Triviños (1994, p. 42-43) afirma que

A ideia fundamental, básica, da fenomenologia, é a noção de intencionalidade. Esta intencionalidade é da consciência que sempre está regida a um objeto. Isto tende a reconhecer o prin-cípio que não existe objeto sem sujeito.

A ideia de que não há objeto sem sujeito já sugere uma percepção do fenômeno social de maneira diferente do positivismo, cujos indivíduos são vistos como meros objetos da sociedade. Essa é uma ótica importante para se analisar e compreender as realidades sociais.

No Serviço Social, durante muito tempo, a prática do assistente social estava voltada para uma postura técnica e simplesmente assistencialista, cujos profis-sionais eram impelidos a seguir determinados padrões e regras institucionais em seus trabalhos. A preocupação com os problemas sociais (a desigualdade,

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a pobreza, as injustiças, a violência, entre outros) fez com que determinados profissionais fizessem uma leitura diferenciada daquela exigida pelo sistema e pelas organizações institucionalizadas.

A fenomenologia no Serviço Social passa a ser um recurso e uma forma importante de prática e ação dos assistentes sociais em não servirem apenas ao modelo ou ao padrão de comportamento institucionalizado, marcado por práticas que não contribuem para a mudança da sociedade e para a melhoria das condições de vida dos assistidos.

6.2.1 A fenomenologia – características e importância para o Serviço Social

Você pode estar se perguntando: mas por que a fenomenologia se existem outros métodos? Qual a importância da fenomenologia para o Serviço Social?

Já ficou claro que a tentativa de entender a realidade por parte dos estu-diosos levou à criação de métodos e técnicas que aproximassem o máximo possível o pesquisador da realidade. Assim a fenomenologia se faz importante, tendo em vista às carências deixadas por metodologias anteriores, dada à natu-reza do objeto de estudo, bem como os objetivos a serem alcançados no estudo da realidade.

Afirma Triviños (1994, p. 47) que “a fenomenologia exalta a interpre-tação do mundo que surge intencionalmente à nossa consciência. Por isso, na pesquisa, eleva o ator, com suas percepções dos fenômenos, sobre o observador positivista”.

A fenomenologia ressalta a ideia de ser o mundo criado pela consciência. A realidade é construída socialmente (TRIVIÑOS, 1994).

Essa perspectiva, assim como a compreensiva, dá prioridade ao sujeito. A diferença quanto à fenomenologia e à metodologia compreensiva, é que esta leva em conta os sentidos e os significados das ações e constrói mentalmente uma tipologia do fenômeno estudado, para então conceituá-lo. Já na fenomenologia, tem-se a prioridade no indivíduo, mais precisamente no que diz respeito à inten-cionalidade e ao fenômeno em si, a partir do ponto de vista dos pesquisados.

A fenomenologia é muito mais uma abordagem interpretativa, que foge totalmente a toda forma positivista, de modo que considera indispensável buscar perceber os diversos ângulos possíveis que os sujeitos percebem ou tratam a realidade. No caso, a análise da realidade prioriza a voz do sujeito, nos seus diversos aspectos.

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Uma pesquisa fenomenológica visa aos sujeitos como indispensáveis, espe-cialmente no que diz respeito ao modo como percebem ou expressam suas interpretações da realidade.

Para um estudo sobre a condição da mulher trabalhadora em uma determi-nada fábrica, por exemplo, o pesquisador que adota a fenomenologia como central na sua investigação se utiliza de técnicas que permitem uma leitura quali-tativa. Assim a observação participante, a entrevista, o estudo de caso, a história de vida, a análise de documentos pessoais e não pessoais podem auxiliar na compreensão do fenômeno.

O fundamental na fenomenologia é buscar compreender o fenômeno em si, a sua essência, pelo olhar do pesquisado, do seu cotidiano, de sua história e de suas narrativas. O pesquisador não atua como um senhor de tudo, cujas informações obtidas estão ao seu dispor para fazer o que bem quiser. Na feno-menologia, é indispensável o contexto cultural em que se apresenta o fenômeno. Triviños (1994, p. 48) assevera que

O contexto cultural onde se apresentam os fenômenos, através da interpretação deles, estabelece questionamentos, discussões dos pressupostos e uma busca dos significados da intencionalidade do sujeito frente à realidade. Desta maneira, o conhecer depende do mundo cultural do sujeito.

Nessa perspectiva, tem-se a percepção de que o fenômeno estudado para compreender a realidade depende de como os sujeitos criam e recriam a reali-dade. O pesquisador, nesse sentido, atua como observador atento, não somente a partir de um indivíduo em si, mas de todos aqueles que fazem parte da reali-dade estudada.

Em um estudo fenomenológico de qualquer questão social, são utilizadas as técnicas e os instrumentos que forem necessários, contanto que o tratamento do material e da análise não se coloque de maneira determinista, como acontece nas pesquisas de cunho objetivista.

O tratamento da realidade com base na fenomenologia se dá em contra-posição ao modelo positivista. A base da perspectiva fenomenológica é a prio-ridade conferida ao sujeito, à intencionalidade e ao estudo da essência do fenômeno. Os instrumentos e as técnicas da fenomenologia podem ser aqueles que você encontra na abordagem compreensiva, como: a observação partici-pante, o estudo de caso, a entrevista, a análise documental e a história oral. A diferença básica dessa abordagem em relação às demais está na forma de tratamento do material, bem como dos sujeitos pesquisados. Dessa forma, até

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mesmo determinados instrumentos, como o questionário, tipicamente quantita-tivo, podem ter um tratamento qualitativo.

Saiba mais

O filme Terra Fria é uma importante dica para você assistir e, em seguida, tentar fazer uma relação com a fenomenologia. Trata-se da história real de uma americana que sofre assédio sexual e trava uma verdadeira batalha para superar o preconceito e a apatia da sociedade quanto ao problema. O filme foi produzido em 2005 e a direção é de Niki Caro. É uma adapta-ção romantizada do livro que mostra o primeiro caso de processo judicial por conta de assédio sexual nos EUA.

O centro da ação é Josey (Charlize Theron) que, em 1994, tornou-se marco nos direitos femininos ao levar à Justiça reclamações em relação ao assédio sexual que sofreu quando trabalhava em uma mina. A análise fenomenológi-ca permite um olhar profundo e atento sobre problemas como os relaciona-dos ao assédio sexual, tendo em vista que, nessa perspectiva, o observador se desprende de suas pré-noções e da ousadia objetivista e, assim, poderá compreender o drama dos que foram vítimas desse tipo de assédio.

Você verá mais sobre o interacionismo simbólico a seguir. Agora nos propomos a fazer uma discussão quanto à relação entre essa abordagem e outras metodologias qualitativas, como a sociologia compreensiva de Weber e a fenomenologia. Atente para as particularidades destacadas quanto à perspec-tiva do interacionismo simbólico e suas implicações no Serviço Social.

6.3 O interacionismo simbólico

Você já teve oportunidade de conhecer os aspectos centrais do interacio-nismo simbólico, no capítulo anterior. Assim será feito aqui uma discussão sobre essa perspectiva teórica e metodológica, sua relação com a abordagem compre-ensiva e a fenomenológica e implicações nos estudos da sociedade.

O interacionismo simbólico já recebeu esse nome por priorizar os sentidos ou os significados que os indivíduos dão à sua realidade. Evidentemente, a metodo-logia weberiana e a fenomenologia também fazem isso, porém a particularidade do interacionismo está em uma forma de pesquisa comprometida com uma possível intervenção com vistas à compreensão e à solução de problemas tipicamente predo-minantes na sociedade moderna, principalmente na vida urbana: violência, uso de drogas, imigração, conflitos étnicos, desemprego, pobreza, entre outros similares.

Os trabalhos mais emblemáticos de cunho interacionista simbólico surgiram da Escola de Chicago. Essa Escola “abriu caminho para as correntes teóricas

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que, mesmo não podendo ser diretamente associadas a ela, não deixam de apresentar certa influência de sua abordagem metodológica, como a fenomeno-logia sociológica e a etnometodologia” lembra Goldenberg (1999, p. 31).

A forma como os estudiosos da Escola de Chicago realizaram suas pesquisas e as analisaram à luz de uma perspectiva qualitativa contribuiu sensivelmente para o desenvolvimento de novas pesquisas dessa natureza. É importante saber que os interacionistas não descartaram o uso de técnicas quantitativas em suas pesquisas, mas adotaram uma leitura interpretativa a partir de técnicas e instru-mentos de mensuração. Por exemplo, para realizar um estudo sobre os imigrantes e os delinquentes na cidade de Chicago, evidentemente que foi necessário também traçar um perfil socioeconômico dos indivíduos, além, evidentemente, de realizarem entrevistas, observação, pesquisa documental e história de vida.

Goldenberg (1999, p. 30) destaca que um dos teóricos da Escola de Chicago, E. Burgess, considerado um dos mais representativos desse grupo,

[...] apontava, em 1927, que os métodos da estatística e dos estudos de caso não são conflitivos, mas mutuamente comple-mentares e que a interação dos dois métodos poderia ser muito fecunda [...] as comparações estatísticas poderiam sugerir pistas para a pesquisa feita com estudos de caso, e que estes poderiam, trazendo à luz os processos sociais, conduzir a indicadores esta-tísticos mais adequados.

A utilização de instrumentos e técnicas de mensuração realizada pela Escola de Chicago demonstra que não é necessário radicalizar no sentido de só traba-lhar com uma metodologia para qualquer pesquisa que se deseja realizar. O importante é a forma como se utilizam instrumentos e técnicas no decorrer da pesquisa e na análise e na interpretação dos dados.

Uma pesquisa em Serviço Social sobre as estratégias de sobrevivência dos desempregados em uma determinada comunidade requer o levantamento da população de desempregados, o perfil socioeconômico, entre outras necessi-dades. Observe, portanto, que, conforme fizeram os interacionistas da Escola de Chicago, no Serviço Social não é diferente.

É preciso, sobretudo, ter a clareza de que o olhar ou o lidar com o objeto a ser estudado não se reduz à simples disposição de dados, aos gráficos ou às tabelas, como é típico nas abordagens quantitativas e técnicas. É indispensável que se utilize de recursos máximos possíveis que permitam um conhecimento cada vez mais aprofundado acerca do fenômeno estudado. Assim a observação participante, por exemplo, é uma técnica fundamental, em casos como o estudo sobre a questão dos desempregos e dos desempregados.

Sobre a observação participante em uma pesquisa, Haguette (1987) enfa-tiza que os interacionistas simbólicos, em razão da sua própria preocupação em descobrir o “sentido” que as coisas têm para a ação humana, julgavam que

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as técnicas convencionais eram incapazes de captar o sentido, de modo que a observação participante se mostra a mais apropriada para fazê-lo.

Com a preferência da metodologia qualitativa, o termo trabalho de campo passou a ter uma conotação ampla nos estudos da sociedade e seus processos; daí, acompanhando a ideia de se aproximar o máximo das realidades pesqui-sadas, os cientistas sociais utilizam de técnicas como: entrevistas, história de vida e, quando necessário, todo um processo metodológico de um estudo empí-rico, conforme defende Haguette (1987).

A preocupação com uma metodologia que demonstre maior aproximação do pesquisador com os sujeitos pesquisados e, portanto, com seu contexto, implica uma conduta desprovida da rigidez metódica defendida pelos objeti-vistas. Nesse sentido, é salutar saber em que medida essa conduta contribui de fato para a compreensão do problema estudado ou se corre o risco de o pesquisador confundir-se e realizar uma pesquisa sem um rigor necessário para que os resultados do seu trabalho tenham um caráter de cientificidade.

Determinados cientistas sociais questionam o caráter verdadeiro ou científico das pesquisas qualitativas, como as realizadas por diferentes pesquisadores, tal qual a dos interacionistas simbólicos. O fato é que os defensores da abordagem qualitativa têm consciência da necessidade de se demonstrar com segurança os resultados de sua pesquisa, com coerência, precisão e, portanto, com um grau de confiança crescente. Com isso, nota-se que os qualitativistas não ignoram a neces-sidade de um rigor científico nas pesquisas sociais, daí surgem métodos cada vez mais comprometidos com a explicação das causas dos fenômenos social.

Bruyn citado por Haguette (1987, p. 61) afirma que

Florence Klukhohn tem sido referida na literatura sobre obser-vação participante como a primeira a ter utilizado o termo e a ter definido a regra de que o pesquisador participante deve compartilhar nas atividades de vida e sentimento das pessoas em termos de relações face a face, regra derivada de seu trabalho de campo em uma vila mexicana.

Segundo a perspectiva demonstrada na citação, uma pesquisa qualitativa requer o envolvimento do pesquisador no seu trabalho de campo. Significa que, de certa forma, os valores estão presentes o tempo todo na relação pesquisador e pesquisado. No caso de pesquisas, como as baseadas na perspectiva compre-ensiva weberiana, no interacionismo simbólico e na fenomenologia, é preciso um forte “jogo de cintura” do cientista social para que não comprometa o resultado do trabalho.

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Assim o trabalho dos cientistas sociais mais voltados para a metodologia qualitativa tem sido redobrado, uma vez que procura explicar as causas dos fenômenos sociais a partir da prioridade nos aspectos subjetivos. Com isso, opõe-se ao objetivismo e ao tecnicismo tão forte na abordagem quantitativa.

Conforme você já teve a oportunidade de estudar em disciplinas ante-riores, como Introdução ao Serviço Social e Aspectos Históricos, Teóricos e Metodológicos do Serviço Social, o processo de Reconceituação Social repre-senta um rompimento com a postura positivista tão predominante durante muito tempo no Serviço Social.

A partir de então, pesquisas e ações têm sido marcadas por concepções e práticas voltadas para o qualitativo, que se traduzem em subjetivismo. Se antes havia uma predominância do tecnicismo na prática do Serviço Social, agora, com a Reconceituação, a crítica é quanto ao uso indiscriminado do qualitativo. Em outros termos, significa que, na ânsia de se aproximar mais da realidade social, isto é, das pessoas e de suas realidades, grande parte do Serviço Social tem se precipitado nas suas conclusões no que se refere às pesquisas e às ações junto às populações.

Goldenberg (1999, p. 51) aponta que

Um dos principais problemas a ser enfrentado na pesquisa quali-tativa diz respeito à possível contaminação dos seus resultados em função da personalidade do pesquisador e de seus valores. O pesquisador interfere nas respostas do grupo ou indivíduo que pesquisa. A melhor maneira de controlar esta interferência é tendo consciência de como sua presença afeta o grupo e até que ponto este fato pode ser minimizado ou, inclusive, analisado como dado de pesquisa.

A personalidade do pesquisador não pode influenciar a pessoa ou o grupo pesquisado. Essa é, portanto, uma tarefa difícil no que tange à pesquisa quali-tativa, tendo em vista que o pesquisador, em geral, está envolvido com o grupo estudado e, por sua vez, pode influenciar decisivamente no modo de vida ou no comportamento do grupo. Assim o resultado da pesquisa pode ser comprome-tido, isto é, as conclusões a que o pesquisador chegar pode ser fruto daquilo que ele mesmo construiu ou influenciou.

Reflita

Quais os limites que devem ser colocados ao pesquisador, ao realizar uma pesquisa de cunho qualitativo? De que forma podemos concluir que uma pesquisa qualitativa representa de fato a realidade?

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Diante das questões apresentadas, você já pode depreender que a abor-dagem qualitativa, seja perspectiva teórica e metodológica compreensiva, feno-menologia ou interacionismo simbólico, exige uma postura adequada por parte do pesquisador para cada realidade ou objeto a serem estudados.

Nesse sentido, as técnicas e os instrumentos de pesquisa, a conduta do pesqui-sador e os desafios surgidos no processo da pesquisa correspondem à natureza da pesquisa qualitativa. Em outras palavras, significa que, para cada objeto e objetivos, a metodologia estabelecida vai depender também das configurações que se dão em todo o processo da pesquisa, isto é, antes, durante e depois.

Os temas do próximo capítulo são: dialética, complexidade e reconstrução do objeto no Serviço Social. Destacaremos as principais características dessas perspectivas teóricas e metodológicas e sua relação com o Serviço Social. Você vai perceber como no campo do Serviço Social essas duas abordagens têm sua relevância para compreender os problemas e os desafios da sociedade atual.

Referências


GOLDENBERG. Mirian. A arte de pesquisar: como fazer pesquisa qualitativa em ciências sociais. 3. ed. Rio de Janeiro: Record, 1997.

HAGUETTE, Tereza M. Frota. Metodologias qualitativas na sociologia. Petrópolis: Vozes, 1987.


Anotações

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Dialética, complexidade e reconstrução do objeto no Serviço Social 7

Introdução

Alguns conteúdos são necessários para a continuidade de seus estudos. Retome, na disciplina Teorias Sociológicas, vista no primeiro período do curso, o tema referente aos clássicos da Sociologia e os relacionados à globalização e à pós-modernidade. Nessa disciplina, você teve a oportunidade de conhecer a metodologia dialética do teórico Karl Marx, agora é importante que você retome os conceitos utilizados por ele para que possa saber utilizá-los na prática do Serviço Social. Esses assuntos lhe ajudarão a conceituar o método dialético, suas características centrais e sua infl uência no Serviço Social e a conhecer a teoria da complexidade.

O método dialético surge em contraposição ao modelo positivista. Sua atenção está voltada para elementos como o movimento, a dinâmica, a contra-dição, o confl ito e a totalidade. Quanto à abordagem da complexidade, surge com a dinâmica da sociedade atual, mais especifi camente com as mudanças ocorridas em função do avanço das tecnologias e com a globalização. Tais fatores apresentam uma forte infl uência no comportamento dos indivíduos e das coletividades, de modo que há uma constante mudança de atitudes e o surgi-mento de uma atmosfera imprecisa, em mutação, o que se caracteriza nas rela-ções sociais fragmentadas.

Neste capítulo, você saberá como essas abordagens se apresentam diante das demandas de explicação das realidades e quais suas implicações no Serviço Social. Começaremos pelo método dialético.

7.1 O método dialético

O termo dialético está associado à ideia de algo que envolve pelo menos duas coisas em um mesmo fenômeno, bem como a ideia de diálogo. No Minidicionário Houaiss (2004, p. 246), encontra-se a seguinte defi nição sobre dialética: “1. oposição, confl ito originado pela contradição entre princípios teóricos ou fenômenos empíricos, 2. busca da verdade através do diálogo”.

Segundo Marconi e Lakatos (2000), o conceito de dialética, na Grécia Antiga, estava associado ao diálogo, especialmente no que tange à argumen-tação, que fazia clara distinção dos conceitos envolvidos na discussão. As prin-cipais contribuições sobre esse método, especialmente na sociedade moderna,

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partem de dois teóricos: Hegel e Karl Marx. A diferença fundamental entre esses teóricos é que, enquanto o primeiro defende uma dialética idealista, Marx se contrapõe a essa perspectiva e faz a análise da sociedade a partir das condi-ções históricas e materiais estabelecidas pelos homens. Isto é, Marx defende uma dialética materialista.

Politzer citado por Marconi e Lakatos (2000, p. 83) diz que, para Engels, parceiro teórico de Marx, a dialética é

A grande ideia fundamental segundo a qual o mundo não deve ser considerado como um complexo de coisas acabadas, mas como um complexo de processos em que seus reflexos intelectuais em nosso cérebro, as ideias, passam por uma mudança ininter-rupta de devir e decadência, em que, finalmente, apesar de todos os insucessos aparentes e retrocessos momentâneos, um desenvol-vimento progressivo acaba por se fazer hoje.

Observe que, nessa perspectiva marxista, o que é importante em uma pesquisa ou até mesmo em uma situação de ação ou prática social junto à socie-dade é perceber a realidade como um processo, cujas contradições, conflitos e movimentos fazem a realidade ser o que é. Isso significa que Marx, além de buscar toda uma objetividade científica, não se prendia à ideia de coisa pronta, acabada e marcada por regras a serem seguidas pelos indivíduos.

Conforme Marconi e Lakatos (2000), a dialética apresenta quatro leis básicas, que são:

ação recíproca, unidade polar ou tudo se relaciona;a)

mudança dialética, negação da negação ou tudo se transforma;b)

passagem da quantidade à qualidade ou mudança qualitativa;c)

interpenetração dos contrários, contradição ou luta dos contrários.d)

A ideia de ação recíproca leva em conta que a sociedade não deve ser analisada como se tudo fosse coisas isoladas, mas sim que apresenta uma conexão com vários elementos, coisas ou situações. Dessa forma, “tanto a natu-reza quanto a sociedade são compostas de objetos e fenômenos organicamente ligados entre si, dependendo uns dos outros e, ao mesmo tempo, condicionan-do-se reciprocamente” (MARCONI; LAKATOS, 2000, p. 83-84).

Quanto à mudança dialética, dá-se pela contradição inerente ao fenômeno de forma que “todo o movimento, transformação ou desenvolvimento opera-se por meio das contradições ou mediante a negação de uma coisa – essa negação refere-se à transformação das coisas” (MARCONI; LAKATOS, 2000, p. 85). Dito de outra forma, a negação de uma coisa passa a ser o ponto das transformações das coisas em seu contrário.

No que se refere à passagem da quantidade à qualidade, essa lei considera que, quando há situações em que aumenta ou diminui a quantidade, tem-se a

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passagem para a qualidade. Isso não significa que sempre que há quantidade há qualidade, mas sim em algumas situações. Um exemplo disso é quanto à água que, ao alcançar 100 graus Celsius, evapora e, no caso contrário, abaixo de zero grau, tem-se a passagem para o estado sólido, o que implica uma mudança qualitativa.

Já quanto à interpenetração dos contrários, segundo Marconi e Lakatos (2000), considerando que toda realidade é movimento, e que o movimento, sendo universal, assume as formas quantitativas e qualitativas, necessariamente ligadas entre si e que se transformam uma na outra, a pergunta que surge é: qual o motor da mudança e, em particular, da transformação da quantidade em qualidade ou de uma qualidade para outra?

Conforme Marconi e Lakatos (2000), as principais características da contra-dição como princípio de desenvolvimento são: contradição interna, contradição é inovadora, aula dos contrários.

O método dialético materialista no Serviço Social tem sua relevância por fornecer uma visão questionadora em torno da realidade e, consequentemente, das questões sociais. A partir do final da década de 1970 no Brasil, essa abor-dagem tem exercido forte influência na prática do assistente social, tendo em vista o contexto da ditadura e das demandas sociais.

Preocupados com a necessidade de responder de maneira incisiva às neces-sidades sociais, os assistentes sociais passam a tecer críticas à prática assis-tencialista, que perdurou por longos anos no Serviço Social. Nesse contexto, o materialismo dialético se tornou fundamental como suporte teórico para o processo de reconceituação da profissão.

A dialética se configura como um dos métodos fundamentais para a prática do Serviço Social. Uma das características centrais da dialética diz respeito à dinâmica, às contradições, ao conflito e à totalidade. Com o pensamento de Karl Marx, a realidade é analisada a partir das condições sociais e históricas estabe-lecidas pelos homens. Nessa perspectiva, tem-se a realidade como um processo.

No próximo item, trabalharemos os instrumentos e as técnicas de investi-gação dialética. Leia atentamente e compare com outras metodologias qualita-tivas. Você perceberá que os instrumentos e as técnicas não se diferenciam dos demais, apenas a forma como se trabalham os dados e se percebe a realidade é que constitui a diferença fundamental.

7.1.1 Instrumentos e técnicas de investigação dialética

Você estudou anteriormente sobre o conceito e as características do método dialético. Vejamos agora os instrumentos e as técnicas dialéticas utilizadas no Serviço Social. Para tanto, é importante saber qual a base teórica do método dialético, bem como saber que o importante desse método é a capacidade que

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se pode ter de percepção crítica da realidade que se apresenta em constante movimento, com suas contradições e conflitos.

Qualquer pesquisa científica exige uma metodologia que, por sua vez, requer os instrumentos e as técnicas necessárias para atender aos objetivos do pesquisador. Para tanto, é necessário saber qual a perspectiva teórica que dá a sustentação para a pesquisa desejada.

Se está claro para o pesquisador o enfoque teórico à sua pesquisa, resta colocar em prática, conforme os objetivos e a natureza do objeto estudado. Os instrumentos e as técnicas dialéticas no Serviço Social são utilizados conforme os objetivos apontados no projeto de pesquisa científica. Podem ser utilizados na abordagem qualitativa e quantitativa, todavia a dialética se serve mais espe-cificamente da abordagem qualitativa.

Triviños (1994, p. 73) ensina que

O pesquisador que segue uma linha teórica baseada no materia-lismo dialético deve ter presente em seu estudo uma concepção dialética da realidade natural e social e do pensamento, a mate-rialidade dos fenômenos e que estes são possíveis de conhecer. Estes princípios básicos do marxismo devem ser completados com a ideia de que existe uma realidade objetiva fora da consciência e que esta consciência é um produto resultado da evolução do mate-rial, o que significa que para o marxismo a matéria é o principio primeiro e a consciência é o aspecto secundário, o derivado.

Conforme se percebe nas palavras do autor, a pesquisa dialética materia-lista tem como princípio a matéria como essencial nos fenômenos, de modo que estes são possíveis de serem conhecidos também quando se trata da realidade social. Assim, para o pesquisador, essa concepção conduz à busca da objetivi-dade. Outro fator importante nessa perspectiva é saber que a realidade é fruto da consciência que, por sua vez, deriva da matéria, ou seja, do objetivo, da realidade concreta e do fruto das ações humanas.

Para o assistente social, é importante seguir essa perspectiva teórica meto-dológica dialética, especialmente quando vai tratar das questões sociais, da realidade objetiva, como é o caso dos problemas ou dos fatos sociais, tais como: fome, violência, prostituição, desemprego, falta de moradia, entre outros.

Para o assistente social, trabalhar na perspectiva dialética materialista é ter a clareza de que as questões sociais, que são reais, são frutos do modo de agir, pensar e da prática dos homens em um determinado contexto histórico. Observe, portanto, que, na pesquisa, interessa a forma da percepção dos fatos concretos e do tratamento dos dados.

Quanto aos instrumentos e às técnicas de pesquisa, aqueles que foram arro-lados quando tratamos sobre Funcionalismo e Estruturalismo, tais como questioná-rios, entrevistas, observações, estudo de caso e análise documental, são também

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utilizados na pesquisa dialética materialista. Todavia é a forma de análise e de percepção da realidade que faz com que a pesquisa seja de fato uma pesquisa materialista e dialética.

No caso de um assistente social que vai estudar a relação entre alcoo-lismo e violência doméstica em uma dada localidade, ele parte do princípio de que esse problema não acontece de maneira isolada, como se fosse um único indivíduo alcoólatra ou a família. Na percepção dialética materialista, busca-se analisar todo o contexto histórico, social, cultural, político, ideológico e religioso dos indivíduos que estão na situação, para então saber o porquê do alcoolismo e da violência.

No caso, a resposta está no próprio contexto ou na conjuntura, o que faz com que haja uma determinada realidade que favoreça o problema estudado. Não se trata de justificar o alcoolismo e a violência, mas sim de buscar compreen der o contexto e os fatores que os favorecem para que se possam buscar ações concretas a fim de contribuir com a solução do problema.

Triviños (1994, p. 73) afirma que

Não é possível, porém, para o pesquisador, imbuído de uma concepção marxista da realidade, realizar uma investigação no campo social [...], se não tem ideia clara dos conceitos capitais do materialismo histórico: estrutura das formações socioeconô-micas, modos de produção, força e relações de produção, classes sociais, ideologia, que é a sociedade, base e superestrutura da sociedade, historia da sociedade como sucessão de formações socioeconômicas, consciência social e consciência individual, cultura como Fenômeno social, progresso social, concepção do homem, ideia da personalidade, educação, etc.

O autor chama a atenção para a necessidade de o profissional conhecer a teoria marxista e seus conceitos fundamentais para a análise social. Ainda na sua concepção, “a natureza dos métodos e das técnicas para o estudo do fenômeno depende, principalmente, das características do conteúdo do mesmo” (TRIVIÑOS, 1987, p. 74). É importante salientar também que, em uma pesquisa marxista, diferentes tipos de teoria podem orientar o pesquisador, todavia as teorias devem focalizar a pesquisa social e o materialismo histórico.

Os instrumentos e as técnicas utilizados no materialismo dialético são prati-camente os mesmos vistos nas pesquisas funcionalistas e estruturalistas. O que diferencia uma abordagem dialética materialista das demais é a forma de tratamento dos dados, a concepção do pesquisador sobre a realidade a partir da ideia de que a realidade é construída historicamente, é objetiva e é fruto, portanto, da materialidade, isto é, está presente na prática, como é o caso de desemprego ou violência, entre outros. Uma pesquisa nessa perspectiva leva em conta as contradições, a dinâmica, os conflitos e o movimento, inerentes ao próprio fenômeno.

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Até o presente momento, você estudou sobre instrumentos e técnicas utili-zados na metodologia dialética marxista ou materialista. Viu também que os instrumentos e as técnicas dialéticas são praticamente os mesmos dos outros tipos de metodologias. O diferencial está na concepção materialista da história e da realidade, bem como na forma de tratamento dos dados e da análise crítica da realidade estudada.

Você vai estudar, no próximo item, a perspectiva teórica da complexidade. Essa perspectiva se diferencia das que foram tratadas até o momento, mas nem tanto, uma vez que vai se basear no que o funcionalismo, o estruturalismo e o marxismo já trabalharam para analisar e compreender a realidade.

7.2 A teoria da complexidadeA ideia de complexidade tem a ver com a dinâmica da sociedade marcada

pela industrialização, pela tecnologia e pela globalização. Igualmente, pensar em complexidade, quando se quer analisar a sociedade, é ter a percepção quanto à necessidade de pensar as teorias já existentes, bem como os métodos e as técnicas que auxiliam na análise e na interpretação das realidades.

O pensamento complexo surge no final do século XX em função das demandas sociais, especialmente no que diz respeito à necessidade de se ter um conjunto de ideias e metodologias que favoreça a análise da realidade, tendo em vista a dinâmica provocada com a industrialização e com as tecnologias.

Com o uso da tecnologia de comunicação cada vez mais avançada, princi-palmente quando se tem a telefonia móvel, a internet e as novas máquinas e os equipamentos de última geração que, de alguma forma, influenciam no cotidiano das pessoas e das coletividades, a complexidade se faz presente. Entre os teóricos da complexidade, destacam-se Edgar Morin (1921) e Anthony Giddens, soció-logo inglês (1938). Morin é conhecido como o criador do pensamento complexo. Sua principais obras são: O método, Introdução ao pensamento complexo, Ciência com consciência e Os sete saberes necessários para a educação do futuro. Quanto a Giddens, temos as obras As consequências da modernidade, A constiuição da sociedade, Modernidade e identidade, entre outras.

A seguir, destacaremos as características da complexidade. Perceba como essa forma de pensamento se adapta às necessidades de compreensão da dinâ-mica da sociedade atual, em que tudo segue em constantes mudanças e exige das pessoas a racionalidade e a capacidade de percepção crítica nas suas relações com as pessoas e com as coisas.

7.2.1 As características da complexidade

Bolgar (s/d, s/p) expõe que,

Segundo Genelot, podemos chamar de complexo o que não podemos compreender e dominar completamente, e que se mani-festa em três níveis: a realidade é presumida complexa em si

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mesma; os fenômenos não são complexos se o observador não os vê como tal; nossa representações da realidade, condicionam nosso comportamento, ou seja, a complexidade é construída a partir de nossas representações/repertório.

A complexidade, como uma construção a partir de nossas representações, é um dado importante para se buscar compreender a realidade. Quanto às outras duas primeiras características, observe que nos dá a ideia de se buscar entender um determinado fenômeno como uma teia de significados, o que nos leva a pensar nas teorias como a compreensiva e a fenomenologia, também importantes no Serviço Social.

O pensamento complexo, resultado e resultante da reforma do pensamento e do conhecimento, coloca-se contrário ao tipo de pensamento clássico, cujas respos-tas para as diversas questões tendem a uma postura determinista e linear. Pode-mos encontrar nessas perspectivas certa liberdade para refletir sobre os diversos fenômenos que estão presentes no cotidiano da sociedade pós-industrial.

Adriana Regina de Almeida e outros (s/d, s/p) ensinam que

O pensamento complexo demanda uma crise existencial, uma forma de pensar e ser que aponta para o caos generativo de saberes e fazeres. Desconstruir, como condição que viabiliza a (re)ordenação vem provocando, ao longo da morte quântica e das pequenas mortes a cada instante, um leque de alteridades sempre em expansão.

Nessa linha de raciocínio, tem-se uma forma de pensamento que procura revolucionar as ciências, especialmente as sociais, que trabalham com o ser humano e suas várias relações sociais. No caso do Serviço Social, essa forma de pensamento tem encontrado eco, de modo a surgir, inclusive, cursos cujos projetos políticos pedagógicos têm adotado a linha da complexidade, ao contrário dos paradigmas clássicos.

Morin citado por Almeida e outros (s/d, s/p) expõe que

A complexidade nos torna sensíveis a evidências adormecidas: a impossibilidade de expulsar a incerteza do conhecimento. A irrupção conjunta da desordem do observador, no coração do conhecimento, traz uma incerteza, não somente na descrição e na previsão, mas quanto à própria natureza da desordem e a própria natureza do estático observador.

Conforme nos aponta Morin citado por Almeida e outros (s/d, s/p), a ideia de complexidade leva à quebra das certezas absolutas, o que dá margem para

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se buscar novas explicações acerca da realidade sem nos prendermos a modelos prontos para a análise das questões sociais. Mas é importante também ter em conta a capacidade de análise, a partir desse modelo, de perceber os fatos ou os fenômenos sociais formados por uma diversidade de outros fenômenos, processos e situações. No caso da multiculturalidade, por exemplo, temos a complexidade presente, especialmente quando se percebe a realidade formada por uma infinidade de fatores e que levam a uma nova identidade social.

Saiba mais

Indicamos para você a leitura de duas obras de Giddens, sobre a ideia de complexidade, são elas: As consequências da modernidade, publicada pela editora Unesp, em 2002, e Modernidade e identidade, publicada pela Jorge Zahar Editor, em 2002. Trata-se de obras fundamentais para compreender de forma mais aprofundada o assunto deste capítulo.

No pensamento complexo, as teorias já vistas (funcionalismo, estruturalismo, fenomenologia, marxismo) não deixam de apresentar sua validade para a análise da sociedade, todavia não se deve ter uma dessas abordagens teóricas e metodológicas como a perfeita para atender às necessidades de explicação das realidades sociais. Portanto a complexidade não nega a validade das ideias clássicas, porém reserva suas críticas ao pensamento determinista e unilinear.

O pensamento complexo surge como uma nova abordagem que sinaliza para a necessidade de buscar outra perspectiva de análise social que não se prenda aos determinismos e à linearidade. Cabe à complexidade reunir o que tem de fundamental no que já foi construído em busca de uma análise objetiva da realidade.

Não se nega, no paradigma da complexidade, a importância de se estudar a sociedade com base em determinadas ideias como o positivismo, o funciona-lismo, o marxismo e a fenomenologia. Por outro lado, tem-se a necessidade de perceber a realidade formada por uma teia de situações, por processos e signi-ficados, os quais exigem uma nova forma de análise baseada na desconstrução e na percepção crítica e na ideia de complementaridade.

A abordagem dialética e a da complexidade contribuem para a discussão quanto ao papel do Serviço Social na sociedade e a necessidade de sempre se atualizar. Nesse sentido, pensar na prática do Serviço Social é também pensar nos paradigmas que permeiam suas atividades e discussões. Temos, portanto, a necessidade de refletir sobre o objeto do Serviço Social e sobre a ação do profissional assistente social.

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Você já estudou sobre a importância da investigação como dimensão consti-tutiva do trabalho do assistente social e também como subsídio para a produção do conhecimento sobre processos sociais e reconstrução do objeto da ação profissional. Agora é indispensável conhecer o problema e o contexto no qual se atua. Vamos tratar sobre isso agora.

7.3 A construção do objeto de ação profissional

Quando se trata da construção do objeto de ação profissional, é necessário considerar que a forma com que determinado objeto é construído está relacio-nada a todo um processo mental ou ideal, a partir da realidade. Baptista (1993, p. 4) afirma que é necessário considerar que

O objeto de ação profissional é o aspecto determinado de uma realidade total sobre o qual se irá formular um conjunto de refle-xões e de proposições para a intervenção. Os limites que confi-guram esse objeto é ima abstração, uma vez que na realidade social o aspecto delimitado continua mantendo suas interrelações com o universo mais amplo; no entanto, esta delimitação se justi-fica com um esforço no sentido de tornar consciente, deliberado e racional, a reflexão e a ação.

A realidade social implica uma variedade de elementos e de fatores que exigem uma compreensão ampla do pesquisador. Para efeito de ação, o assis-tente social, ao se deparar com uma determinada realidade em que vai traba-lhar, tem diante de si o desafio de conhecer de maneira global quais os fatores que conduzem a um tipo de problema que envolve uma comunidade.

Quando o assistente social é conduzido a uma situação problema e precisa cumprir com o seu papel no tocante à realidade, age em função do que lhe é construído sobre aquela realidade. Por outro lado, existe também a cobrança da instituição sobre o que ele deve fazer, conforme regras e exigências estabe-lecidas para o cumprimento de sua função. Tem-se, portanto, um desafio para o assistente social: saber como agir, se em função do que acredita, de seus valores e suas ideologias, ou se adaptar às normas institucionais, de modo a ser apenas um executor de ordens. O problema está lançado, o que impele ao profissional uma noção clara do objeto de sua ação.

Na concepção de Baptista (1993), é necessário compreender que a insti-tuição demanda os serviços a serem realizados pelo profissional, mas cabe a este a capacidade de refletir, para, em seguida, atuar conscientemente, de forma a reconstruir esse objeto a partir do contexto ou da realidade na qual vai trabalhar. Assim se deve levar em conta a leitura de mundo que o profissional faz, o que lhe obriga a ter um aparato teórico capaz de esclarecer e orientar para as devidas ações e atitudes a serem tomadas no decorrer do trabalho.

Ao se perceber essa necessidade de reflexão sobre a realidade para só então poder atuar, o assistente social se mostra consciente das suas obrigações

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e dos desafios a serem enfrentados. Baptista (1993, p. 6) acrescenta que é importante saber que

Para o mesmo fenômeno diferentes pessoas fazem diferentes leituras. Se se pretende re-elaborar essa demanda e construir o objeto da prática há que se procurar compreendê-las e as múlti-plas formas pelas quais ela é percebida e vivenciada (represen-tações, desmistificando as ideologias que serviram de gênese à demanda, ao problema e ao fenômeno. Deste modo, o respaldo de novas propostas é construído pelo estudo do grupo atingido pela demanda institucional e de suas circunstâncias.

A percepção proposta por Baptista revela que a realidade não é única, moldada, objetiva, mas depende da forma com que os sujeitos envolvidos a encaram. Da mesma forma, o assistente social, além de ser um profissional de uma determinada instituição, é também um sujeito, um agente, portanto com seus interesses e suas ideologias, os quais não estão totalmente fora de cogitação no momento de sua escolha e atuação perante o seu objeto de ação.

Mas é preciso ainda a compreensão da totalidade que envolve o objeto de sua ação. Isso significa ter um conhecimento amplo, isto é, o profissional deve ter um olhar sociológico, antropológico, de forma transdisciplinar. Não significa ser um sociólogo, um filósofo ou um antropólogo, mas ter na bagagem intelec-tual elementos conceituais dessas ciências que possibilitem uma ação efetiva e consciente para a transformação de uma dada realidade.

A construção do objeto de ação do assistente social exige conhecimentos amplos e transdisciplinares que possibilitem uma prática consciente para a trans-formação da realidade em que está inserido. É fundamental o conhecimento crítico e reflexivo sobre o mundo que o rodeia e sobre os problemas, para então saber suas causas e suas consequências. Tal consciência permite uma prática profissional adequada às necessidades que a realidade social impõe.

Você percebeu, neste capítulo, que o pensamento dialético e a perspectiva da complexidade são importantes formas de se perceber e analisar a sociedade. Se na dialética o profissional tem uma perspectiva crítica e sempre em busca de uma maior aproximação com as realidades, na complexidade a lógica é também a mesma.

Todavia o que se pode perceber, no que diz respeito às diferenças entre as duas formas de abordagem, é que, na complexidade, se tem uma visão ampla dos fenômenos sociais a partir de uma ótica sistêmica, mas não naquela visão linear. Quanto à dialética, o foco de atenção está nas contradições dos fenômenos, na dinâmica e na totalidade. Percebe-se, por sua vez, que a ideia de complexidade também contempla essa noção de dialética e de movimento. Essa é, portanto, uma semelhança que se faz perceptível. Quanto ao uso dessas duas perspectivas no Serviço Social, podemos afirmar que são indispensáveis, de modo que favorecem ao assistente social elementos para uma leitura crítica e também para levar em conta as necessidades da sociedade atual.

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Referências

ALMEIDA, Adriana Regina de et al. Ensaio teórico sobre o imaginário e o Serviço Social no pensamento complexo. Disponível em: <http://www.redebra-sileiradetransdisciplinaridade.net/file.php/1/Artigos_dos_membros_da_Rede/Trabalhos_apresentados_no_II_Congresso_Mundial/Artigo_Adriana_R._de_Almeida_et_al.doc>. Acesso em: 9 set. 2007.

BAPTISTA, Myrian Veras. Questões que se colocam para a investigação na prática profissional. 1993. Notas de aula. (Mimeografado)

BOLGAR, Paulo Henrique. Um novo paradigma no desenvolvimento de recursos humanos. Disponível em: <http://www.guiarh.com.br/PAG21M.htm>. Acesso em: 9 set. 2007.

HOUAISS, Antônio; VILAR, Mauro de Sales. Minidicionário Houaiss: dicionário da Língua Portuguesa. 2. ed. Rio de Janeiro: Objetiva, 2004.

MARCONI, Marina de Andrade; LAKATOS, Eva Maria. Metodologia científica. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2000.


Anotações

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Planejamento em Programase Projetos SociaisCristina PrestesRaimundo Casé Nonato de Brito

5período

Serviço Social

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EQUIPE UNITINS

Organização de Conteúdos Acadêmicos Cristina PrestesRaimundo Casé Nonato de Brito


Revisão Linguístico-Textual Domenico Sturiale

Revisão Didático-Editorial Domenico Sturiale

Gestão de Qualidade Domenico Sturiale


Revisão Digital Leyciane Lima OliveiraVladimir Alencastro Feitosa




EQUIPE EADCON




Créd

itos

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Caro estudante,

Você está recebendo o material referente à disciplina Planejamento em Programas e Projetos, cujo conteúdo está sistematizado em sete aulas.

No decorrer deste caderno, abordaremos os seguintes tipos de planeja-mento: operacional, participativo e estratégico. Será dada ênfase aos dois últimos tipos, devido à sua relevância nas intervenções sociais.

O assistente social atua diretamente nas políticas sociais, na gestão ou na intermediação dos serviços (no primeiro, segundo e terceiro setor) que se concretizam por meio dos Programas e Projetos Sociais. Por esse motivo, é importante que o assistente social adquira competência técnico-teórica e polí-tica quanto ao planejamento, uma vez que o planejamento é um instrumental pertinente para otimizar os serviços sociais.

No decorrer deste caderno, você compreenderá gradualmente como se dá o planejamento, considerando os entraves e as possibilidades inerentes ao processo. Discutiremos conceitos, metodologias, contradições existentes e poder político imbuído no ato de planejar. O planejamento serve tanto para a dominação, a legitimação, a recessão de custos, quanto para a ampliação da democracia, a efetivação dos direitos, a sistematização técnica com orien-tação ética e política. Nosso maior enfoque será o uso de estratégias para as intervenções sociais. Como pode o planejamento ser algo tão antagô-nico e contraditório? Convidamos você a refl etir conosco sobre esse aspecto: adentre no conteúdo da disciplina e projete-o mentalmente!

Esperamos que você tenha um excelente aproveitamento dos conteúdos distribuídos neste caderno e que apreenda o planejamento como instrumento essencial tanto técnico, quanto político do fazer profi ssional. Ler é apreender e instrumentalizar-se! Siga adiante!

Prof.a Cristina Prestes

Prof. Raimundo Casé Nonato de Brito

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CAPÍTULO 1 • PLAnejAmenTO em PrOgrAmAs e PrOjeTOs sOCiAis


IntroduçãoPara compreender a importância das etapas do planejamento social e apreen-

der o planejamento como ferramenta ético-política na formação e na atuação profi ssional do assistente social, é importante conhecer o projeto-ético-político societário, que direciona vários segmentos da sociedade (movimentos sociais, universitários, organizações da sociedade civil) a lutar por uma sociedade mais igualitária, justa e democrática. Esse projeto é o que deve nortear o fazer profi s-sional comprometido do assistente social. Por essa razão, o planejamento é visto como instrumento de trabalho do Serviço Social, por ser um mecanismo de efetivação de direitos, por proporcionar uma maior qualidade dos serviços sociais, conforme os preceitos do projeto ético-político. É preciso que você retome o conteúdo da disciplina de Introdução ao Serviço Social, trabalhada no 1º período, que fala da história do surgimento da profi ssão. Além disso, você deve recorrer à disciplina de Estratégias e Técnicas da Ação Profi ssional II, espe-cifi camente à aula dois, que aborda a prática institucionalizada, a correlação de forças no fazer profi ssional e a práxis do cotidiano. É importante retomar esses conteúdos para você relembrar o avanço que o Serviço Social teve desde seu surgimento até a atualidade. No início, era a-sistematizado, acrítico, conser-vador. A partir da década de 60, iniciou um processo de questionamento e transformação da profi ssão, passando a ser crítico e comprometido com a classe trabalhadora. A compreensão desse histórico forma a base para o reconheci-mento da importância do planejamento na atualidade da profi ssão como meca-nismo ético-político: tema deste capítulo.

O planejamento surgiu do processo de avanço do sistema capitalista. De início, somente para “racionalizar o trabalho e administrar cuidadosamente a aplicação do capital, com vistas a garantir maior segurança e rentabilidade de lucros” (HEDER, 1980). A desigualdade oriunda desse processo de acumulação de riqueza fez com que o planejamento fosse estendido também à área social. É com base nesse enfoque que adentraremos neste caderno.

Planejar compreende um conjunto de ações em prol de objetivos predetermi-nados e elaborados com fi nalidade objetiva. Segundo Oliveira (2007, p. 4), “o planejamento pode ser conceituado como um processo [...] desenvolvido para o alcance de uma situação futura desejada de um modo mais efi ciente, efi caz e efetivo [...]”. No entanto, o planejamento é determinante para decisões e ações no presente que, consequentemente, repercutirão no futuro.

O Planejamento na formação do Serviço Social 1

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Ressalta-se que o planejamento é um instrumento administrativo que possi-bilita compreender a realidade, analisar e propor caminhos possíveis, além de ser também uma forma de prever e antecipar-se às situações futuras. Para tal, deve-se ter clareza em relação aos objetivos que se pretende alcançar e uma metodologia sistematizada para viabilizar as ações.

1.1 Planejamento: indagações iniciais que norteiam a ação

O planejamento é um ato racional e reflexivo. Conforme Oliveira (2007, p. 5), no processo de planejamento, há indagações que envolvem o pensar: o que fazer, como, quando, quanto, para quem, por que, por quem e onde? Por isso, pode-se afirmar que planejar é a racionalidade da ação aliada à finali-dade da tomada de decisões.

O termo “planejamento”, na perspectiva lógico-racional, refere-se ao processo permanente e metódico de abordagem racional e científica de questões que se colocam no mundo social. Enquanto processo permanente, supõe ação contínua sobre um conjunto dinâmico de situações e um determinado momento histórico. [...] supõe uma sequência de atos decisórios, ordenados em momentos definidos e baseados em conhecimentos teóricos, científicos e técnicos (BAPTISTA, 2002, p. 13).

No entanto, para efetuar o planejamento racional-mente, há alguns procedimentos básicos: a) estabelecer objetivos concisos e claros; b) definir os caminhos possí-veis para se alcançarem os objetivos propostos; c) elaborar

instrumentais técnico-operativos cabíveis para acompanhamento e execução, controle e avaliação; d) tomar decisões; e) redefinir ações. Cada procedimento desses deve ser feito com coerência e discussão e, para isso, é melhor que se envolva toda a equipe de trabalho.

Portanto planejar é algo complexo, porque exige racionalidade, cientifici-dade e sistematização de ideias, ações e reflexões. Planejar é um processo dinâmico, pois está inserido em determinada realidade social da qual sofre influências diretas e indiretas. Para planejar, deve haver mais que boa vontade por parte do profissional, pois esse processo engloba conhecimentos teóricos, científicos e técnicos.

1.2 Etapas racionais do planejamento social

Considerando que este é um processo racional, Ferreira citado por Baptista (2002) define quatro etapas para o planejamento: reflexão, decisão, ação e retomada da reflexão. A etapa da reflexão consistiria no conhecimento dos dados, na análise e no estudo de alternativas, novos conceitos e técnicas para os diversos fatos. Já a etapa da decisão remete às alternativas refletidas, a seus meios, prazos e assim por diante. A etapa da ação seria a etapa central do

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UniTins • serviçO sOCiAL • 5º PerÍODO 229

planejamento, pois é o momento de executar as etapas anteriores. Por último, a etapa da retomada da reflexão, que é crucial para se analisarem ações futuras com base na experiência anterior, é o momento da crítica, do repensar que remete novamente à primeira etapa.

Portanto o processo de planejar é complexo, contínuo, cíclico e envolve raciocínio lógico, conhecimentos e técnicas. Esse processo é imprescindível para o êxito das ações provenientes de qualquer programa e/ou projeto em qualquer instância: instituições privadas, públicas e ONG. Sendo assim, por que o planejamento ainda não é uma realidade frequente nas instituições? Vejamos a seguir!

1.3 Entraves que dificultam o hábito de planejar

Apesar de o planejamento ser essencial em qualquer organização, pois tende a amenizar as incertezas do processo decisório e tornar mais viável o alcance dos objetivos e das metas, ainda é pouco utilizado. Os motivos para justificar a falta de planejamento são os mais diversos: complexidade do processo (plane-jamento é um processo cíclico, dinâmico, contínuo de pensamento e decisão no presente, sobre o futuro, na busca de alternativas para atingir metas estabele-cidas); falta de conhecimento teórico-metodológico e técnico sobre a importância do planejamento e sobre a sua efetivação que faz com que muitos gestores rejeitem esse instrumento; tempos longos e custos elevados (é inegável a dedi-cação, o empenho e a destinação de recursos financeiros e de pessoal para se planejar); aceitação de planos “razoáveis”, em vez de se primar pela exce-lência dos planos; multidisciplinaridade/interatividade (para o sucesso do plane-jamento, faz-se necessário o trabalho em equipe com os diversos integrantes da mesma realidade, desde que haja cooperação, o que é um grande desafio, pois cada sujeito possui uma construção social específica e um modelo mental particular); objetivos não claros e inexequíveis (não se deve primar por objetivos complexos, pomposos, pois isso, na maioria das vezes, inviabiliza o planeja-mento). Os objetivos são o ponto de partida para um bom planejamento. Devem ser claros, simples e exequíveis; falta de motivação para planejar (grandes ideias muitas vezes permanecem sem a devida concretude).

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1.4 O planejamento na formação do Serviço Social: um mecanismo ético-politico do exercício profissional

O Serviço Social, no decorrer de sua história, avançou na maturidade teórico-metodológica. Isso pode ser dito se considerarmos que, no início da profissão, o fazer profissional possuía uma sistematização ainda tímida, com forte caráter católico de “fazer o bem”. Contudo, ainda nos primórdios da profissão, o Serviço Social percebeu a necessidade de potencializar suas ações e sistematizar ainda mais sua prática, mediante a crescente manifes-tação da Questão Social. No entanto, segundo Barbosa (1980 p. 121) citado por Schuh (2007), o planejamento sempre esteve presente no Serviço Social,

desde sua primeira sistematização em 1917 por Mary E. Richmond. Ao introduzir o estudo de caso, essa precursora do Serviço Social propõe uma metodo-logia até então inexistente: estudar, diagnosticar e

tratar socialmente os indivíduos, o que garante à profissão atributo de racionalidade.

O planejamento, de um modo geral, é um processo racional que exige conhecimentos e técnicas. O Serviço Social, principalmente após

o movimento de reconceituação, na década de 80, passa a inserir o planejamento nos currículos. Porém, desde

1967, no Encontro de Araxá, o planejamento já havia sido reconhecido como estratégia de intervenção do assistente social.

Com o avançar da profissão, principalmente a partir da década de 90, o planejamento se tornou indispensável à formação profissional e passou a inte-grar de fato os currículos em todo o Brasil. Até certo ponto, o planejamento social na profissão chegou a ser superdimensionado e, em consequência de tantas falácias, posteriormente, foi questionado e fragilizado como mecanismo de transformação social. Essa fragilização decorre da crescente pauperização da população, que é o resultado do acirramento da política neoliberal.

No entanto, mais que um método e/ou instrumento de trabalho tecnobu-rocrático imprescindível para dar maior qualidade ao exercício profissional, o planejamento social, na contemporaneidade, deve ter cunho ético-político. Isso quer dizer que o planejamento deve estar comprometido com a direção ético-po- lítica da profissão: universalizar os valores democráticos e igualitários em prol da classe trabalhadora. No entanto não podemos deixar de ter consciência das limitações e possibilidades do planejamento dentro de um cenário sócio-político e econômico. Essa consciência evita ao profissional incorrer em visões messiâ-nicas e fatalistas (IAMAMOTO, 1998). E o que é este cunho político do plane-jamento? Vejamos a seguir.

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1.5 O cunho político do planejamento social e a práxis profissional do assistente social

Saiba mais

Práxis é a capacidade que tem o homem de criar, de recriar, de pro-duzir, de manipular e, sobretudo, de transformar situações históricas (VASQUEZ, 1977).

Traçamos aqui um breve paralelo do planeja-mento na profissão de Serviço Social na tentativa de demonstrar que o planejamento ganhou ênfase justamente quando a profissão buscou romper com o conservadorismo que marcou um longo período da profissão. Então, a partir da década de 60, já com um posicionamento crítico, a categoria busca um novo cunho ideológico da profissão e parte para a reflexão sobre o fazer profissional. Esse processo de pensar e de questionar a prática evidencia para o Serviço Social a relação de poder na qual estava inscrito e o potencial político que poderia usar em prol das minorias sociais. Disso decorre que o planejamento social, como instrumento político para a categoria, passa a ser absorvido e propagado como ferramenta de transformação social, devido ao cunho político que ultrapassa o tecnoburocrático até então utilizado. Na esperança de transformação social, o Serviço Social se apegou de início ao planejamento, superdimensionando-o equivocadamente, por acreditar que, por meio dele, seria possível combater as mazelas sociais.

Todavia, há um lugar para o planejamento social, que não podemos nem superdimensionar, nem desprezar. [...] Diante da excessiva pobreza socioeconômica e política, o que podemos fazer – deixando de lado afrontas radicais – é certamente pouco. Mas poderíamos fazer melhor este pouco (DEMO, 2002).

Portanto o planejamento, assim como a profissão, tem suas limitações, pois está inserido nas relações capitalistas de produção e sofre suas influên-cias. Depositar no planejamento toda a pretensão de transformação social seria negar a origem do próprio sistema capitalista em que estamos inseridos. Porém, diante das sequelas desse sistema que dão origem às expressões da questão social, é possível, na contemporaneidade, fazer melhor o que nos cabe na efeti-vação de direitos. O planejamento contribui, e muito, para o atingimento dessa finalidade ético-política de fazer o melhor, de forma comprometida e estratégica, pela emancipação popular.

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A dimensão política do planejamento decorre do fato de que ele é um processo contínuo de tomada de decisões, inscritas nas rela-ções de poder, o que caracteriza ou envolve uma função política (BAPTISTA, 2002, p. 17).

O Serviço Social se aproxima de fato do planejamento social, a partir da década de 90, na tentativa de aprofundar sua práxis política. Porém, já na década de 80, sinalizava para o direcionamento político necessário ao planeja-mento inserido nos currículos de Serviço Social:

Há uma certa tendência para instrumentalizar o futuro profissional de Serviço Social para a prática do planejamento, isto é, mais o planejamento como aplicação técnica, do que como consciência crítica da realidade para sua transformação. Há uma identidade com uma ideologia de manutenção do status quo em decorrência da ênfase dada ao planejamento enquanto postura (BARBOSA citado por SCHUH, 2007).

Nesse sentido, na contemporaneidade do Serviço Social, busca-se atrelar a dimensão técnica do planejamento com a dimensão política. Porém, tradicional-mente, ao se tratar de planejamento, o destaque era para os aspectos técnico-operativos, desconsiderando as tensões e pressões embutidas nas relações dos dife-rentes sujeitos políticos em presença (BAPTISTA, 2002).

Portanto o Serviço Social já avançou na percepção e apreensão do plane-jamento social. Hoje se busca compreender, além dos aspectos técnicos, toda a conjuntura existente, tanto os aspectos objetivos como os subjetivos:

[...] o jogo de vontades políticas dos diferentes grupos envolvidos, a correlação de forças, a articulação desses grupos, as alianças ou as incompatibilidades existentes entre os diversos segmentos. Esse conhecimento irá possibilitar, além da visualização de propostas com índices mais altos de viabilidade, a percepção e o manejo das dificuldades e das potencialidades para o estabeleci-mento de parcerias, de acordos, de compromissos, de responsa-bilidades compartilhadas (BAPTISTA, 2002, p. 17-18).

Enfim, compreender o caráter político do planejamento social viabilizou a

perspectiva estratégica do fazer profissional, que trabalhe sobre esse contexto de relações apreendendo sua complexidade, enfa-tizando ganhos do processo. [...] para tal, além da competência teórica-prática e técnico-operativa, há que ser desenvolvida uma competência ético-política (BAPTISTA, 2002, p. 18).

1.6 Entraves e resistências para exercer o planejamento no fazer profissional dos assistentes sociais

Em diversos campos de atuação profissional do assistente social, a demanda exacerbada e pontual ou mesmo a não apropriação do planejamento no coti-diano profissional ocasiona ações ainda imediatistas, focalistas e descontínuas.

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Essas ações não apresentam sistematização adequada, nem se reportam às estratégias futuras.

[...] é importante ressaltar o atendimento sistemático assistencial, sem o qual o impacto é desprezível [...] Assistência não-siste-mática somente se justifica se for emergência. [...] atendimentos emergências passam facilmente a ideia totalmente errônea de que pobreza é emergencial; é um desacerto fatal esperar solu-ções mais significativas de tratamentos emergenciais [...] (DEMO, 2002, p. 79-80).

É inegável que o cotidiano profissional é alienante, institucionalizado e sobrecarrega o profissional com afazeres imediatos. O imediato é demanda para o Serviço Social, certo, mas não pode se tornar a única prática. É preciso projetar ações mais consistentes, as quais darão resposta mais efetiva à popu-lação usuária.

Enfim, mesmo reconhecendo os entraves e as resistências em planejar, o planejamento é tão necessário que envolve mais que uma opção, é uma neces-sidade ética. Ter consciência da importância do planejamento é imprescindível para que se realizem ações conscientes, comprometidas e estratégicas e para otimizar o desempenho profissional. Para desenvolver tal postura, é preciso romper com o comodismo, ter compromisso e ter clareza sobre onde se está e aonde se pretende chegar. Para tal, faz-se necessário sair da inércia, atentar-se aos novos conhecimentos e desafios, definir prioridades, desenvolver capaci-dade técnica e política, pois o planejamento é uma ferramenta política de dire-cionamento para as ações.

Contudo ainda há uma lacuna entre perceber a necessidade de um plane-jamento com cunho técnico, ético e político e sua efetivação na prática profis-sional. Como todo processo histórico, acredita-se que o Serviço Social irá, gradualmente, aderir ao planejamento como ferramenta cotidiana de trabalho. É preciso caminhar nessa direção.

No próximo capítulo abordaremos o planejamento nas políticas sociais, por meio do qual o Serviço Social faz a mediação dos serviços e bens sociais garan-tidos legalmente. Tanto no planejamento como nas políticas sociais, há aspectos socioeconômicos, assistenciais e participativos que interferem e/ou contribuem para a efetivação de direitos, conforme veremos adiante.

Referências

BAPTISTA, M. V. Planejamento Social: intencionalidade e instrumentação. São Paulo: Veras, 2002.

DEMO, P. Política social, educação e cidadania. 5. ed. São Paulo: Papirus, 2002.

HEDER, M. L. Revista Serviço Social e Sociedade, n. 7. São Paulo: Cortez, 1980.

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IAMAMOTO, M. O serviço social na contemporaneidade: trabalho e formação profissional. São Paulo: Cortez, 1998.

OLIVEIRA, D. P. R. Planejamento estratégico. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

SCHUH, D. J. Planejamento: uma disciplina imprescindível à formação profis-sional em serviço social. Disponível em: <http://www.unisc/cursos/graduação/serviço_social/artigos_diego2.doc>. Acesso em: 15 ago. 2007.

VASQUEZ, A. S. Filosofia da práxis. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977.

Anotações

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Planejamento social e o Serviço Social 2

Introdução

Para compreender os aspectos socioeconômico, assistencial e participativo em que se dão as políticas sociais e o planejamento; diferenciar as duas esferas do planejamento participativo: a da estratégia de dominação e a da efetivação de uma verdadeira sociedade democrática, é preciso que você recorra ao material anteriormente estudado sobre política social, trabalhado na disciplina de Ciência Política, do 2º período, em que você relembrará como o Estado Democrático de Direito foi se construindo. Para tal, reveja principalmente a aula 6. Lembre-se de que as políticas sociais são respostas legais às diferentes expressões da questão social, geradas pelo sistema capitalista, conforme o contexto histórico. É importante você compreender criticamente as políticas sociais, que somente se originam por pressão social ou necessidade de legiti-mação do Estado e/ou por fi lantropia desenvolvida pelo terceiro setor. Dessa forma, você compreenderá melhor os aspectos sociais, econômicos e assisten-ciais das políticas sociais e do planejamento, trabalhados neste capítulo.

O Serviço Social, como profi ssão regulamentada, existe em decorrência do modo capitalista de produção que deu origem à contradição capital versus trabalho. Desse antagonismo, surgem inúmeros problemas sociais que logo se acirram por meio de pressão social, obrigando o Estado a intervir no social por meio de Políticas Sociais. Tais políticas somente foram reconhecidas legal-mente mediante pressão e/ou necessidade de legitimação do poder estatal e, recentemente, também por pressão exercida pelo segundo e terceiro setores de modo fi lantrópico. No entanto, independentemente de quem as desenvolva, as políticas sociais devem ser sistemáticas e planejadas para viabilizar um melhor atendimento aos seus usuários.

Toda política social de origem “superior” (pública, empresarial, acadêmica, religiosa, etc.) corre o risco intrínseco de ser estra-tagema de controle social e desmobilização dos “desiguais”, segundo a lógica do poder (BORDENAVE; CALDEIRA; COVRE citados por DEMO, 2002, p. 14).

Nas políticas sociais, a participação popular nunca foi tão enfocada nos discursos como na atualidade. Fala-se em gestão democrática e participativa para ultrapassar os modelos autoritários e centralizadores do poder, o que seria o ideal para a construção de uma sociedade mais justa, igualitária e que respeitasse a

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opinião e os conhecimentos da população-alvo. Atualmente, para que o plane-jamento se faça consistente e eficaz e vá ao encontro das demandas sociais, é imprescindível a participação das diversas instâncias de decisão (gestor, equipe multiprofissional e usuários).

Mas o planejamento participativo, na sua essência (respeito, igualdade, cole-tividade, democracia etc.) é o tipo ideal e almejado por quem tem compromisso com a transformação social e com os sujeitos sociais, mesmo compreendendo que tal forma de planejar é heterogênea, antagônica e conflituosa por envolver diferentes intencionalidades/objetivos em um mesmo espaço. Essas diferenças fazem do planejamento participativo um espaço privilegiado de politização e de exercício da democracia legítima.

No entanto o planejamento participativo vem sendo usado de maneira errônea, caindo até mesmo em descrédito. Tem sido banalizado e servido como estratégia de dominação, desmobilização, de engodo, de repasse de responsabi-lidades, para constar pró-forma, o que descaracteriza totalmente a sua essência. Enfim, pode-se dizer que o seu discurso foi apropriado por alguns atores sociais, o mesmo não se dando com sua prática.

2.1 Políticas Sociais e Planejamento

Segundo Demo (2002, p. 14), política social é uma forma planejada de enfrentamento das desigualdades sociais, com a clareza de que existe a questão social, definida desde sempre como a busca de uma composição pelo menos tolerável entre alguns privilegiados que controlam a ordem vigente e a maioria marginalizada que a sustenta.

As políticas sociais deveriam concretizar os direitos dos usuários que delas necessitam. No entanto elas se caracterizam por serem fragmentadas, focali-zadas e insuficientes diante da demanda. Além disso, os recursos são insufi-cientes e se perdem por má gestão e, principalmente, por falta de planejamento. Segundo Demo (2002, p. 17), a política social supõe [...] planejamento, ou seja, a percepção que é possível intervir no processo histórico, não o deixando acon-tecer à revelia [...].

Sobre o pano de fundo da desigualdade social, podemos dizer que política social autêntica precisa implicar compromissos evidentes de atingimento do espectro da desigualdade, reduzin-do-o. Caso contrário, não será “social”. Daí decorre, primeiro, que política social carece ser preventiva, no sentido de ir às raízes do problema, evitando que se processe. Políticas curativas são inevitáveis diante da pobreza vigente, mas não debelam o mal, e podem, nessa insistência, incentivá-lo (DEMO, 2002, p. 21).

Portanto as políticas sociais devem ser sistematizadas, planejadas para que se ultrapasse seu caráter imediatista e reduzido. Elas são direitos conquistados em uma trajetória de lutas e de mobilizações da classe trabalhadora, que se

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iniciaram com a industrialização do país. De lá para cá, a realidade se tornou ainda mais complexa e alguns segmentos sociais dependem de políticas públicas para amenizar os impactos da exploração/concentração capitalista neoliberal da atualidade.

É interessante ressaltar que, mesmo em um processo de interrelação, há três perspectivas da política social: assistencial, socioeconômica e participativa. Deveria haver um planejamento específico para cada uma dessas, de acordo com Demo (2002, p. 73-98), o que veremos a seguir.

2.1.1 Planejamento Assistencial

Para a legislação social atingir concretude, são desenvolvidas políticas públicas que deem resposta à demanda social. Entretanto, as políticas ainda estão sendo efetuadas sem sistematização, são fragmentadas e focalizadas em ações repetidas por órgãos distintos com o mesmo público-alvo e, mesmo assim, insuficientes. Isso pelo fato de cada um fazer “sua parte” sem uma perspectiva totalizadora, universalizadora e de complementaridade das políticas.

Nesse contexto das políticas sociais, fica evidente que o planejamento assis-tencial ainda é algo abstrato, obscuro. Os motivos que poderiam tentar justificar tal realidade são inúmeros, destacaremos, a seguir, alguns deles: a) falta de conhecimento técnico e de compromisso político; b) Estado destituído de compro-misso com a classe subalternizada; c) centralização das políticas e do poder decisório; d) redução da população usuária a meros objetos, negligenciando-os enquanto sujeitos sociais; e) uso de slogans participativos, sem o devido espaço de participação; f) instituições paternalistas que exercem assistencialismo – um “oba-oba” com fins politiqueiros.

Em suma, o planejamento assistencial ainda é incipiente e amador, embora corresponda a uma das funções essenciais de um Estado democrático (DEMO, 2002, p. 81).

Do ponto de vista do Estado, é fundamental a conjunção entre competência técnica e compromisso político; não temos nem uma, nem outro; em termos de competência técnica, a assistência social devida ainda é problema marginal na formação de cien-tistas sociais; em termos de compromisso político, impera ainda a linguagem de esquerda, pretensamente radical, mas longe da prática coerente, o que tem levado muitas instituições assisten-ciais a se povoar de figuras queixotescas e contraditórias, que discutem o dia todo o “materialismo histórico”, sem perceber que isso nada tem a ver com sua prática, redundando em parasitismo social dos mais vazios (DEMO, 2002, p. 76).

“Dificilmente conseguimos agir nas causas que estão no sistema produtivo e político de cada sociedade, mas é possível ser menos assistencialista, ou aproxi-mar-se de efeitos emancipatórios” (DEMO, 2002, p. 79).

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2 .1.2 Planejamento socioeconômico

A sociedade está marcada por desigualdades sociais, oriundas da desi-gualdade econômica. No entanto não há como o país se desenvolver apenas economicamente sem haver desenvolvimento social concomitante, daí, as polí-ticas sociais. Elas servem para dar reposta à questão social e para favorecer o consumo no processo produtivo, pois geram renda indireta para a população, e isso fomenta o mercado. O programa de renda mínima, por exemplo, é uma política assistencial e de distribuição de renda que movimenta o mercado. Ao mesmo tempo, deveria promover a capacitação e a inserção no mercado de trabalho para, posteriormente, atender efetivamente à questão do desemprego. Portanto pode-se afirmar que é uma política de cunho social e econômica.

No planejamento social, o aspecto socioeconômico é o mais difundido, porque

[...] a preocupação fundamental será garantir direcionamento ao processo produtivo para que se volte à geração de emprego e renda, não como decorrência posterior, mas como finalidade específica, considerando-se o crescimento instrumento, ainda que indispensável. Deve haver condicionamento mútuo de estilo tipica-mente socioeconômico, de tal sorte que o “econômico” se dirija ao “social” e por ele se oriente, enquanto o “social” busque no “econômico” sua viabilização instrumental (DEMO, 2002, p. 81).

Ao mesmo tempo em que o planejamento socioeconômico deveria primar pelo desenvolvimento social e econômico, há forças do sistema capitalista que tendem a priorizar o econômico em detrimento do social. Há uma forte contra-dição que rege essas esferas e acaba submetendo o social à lógica econômica e tecnológica. O avanço tecnológico é importante para a modernidade produtiva, porém, segundo Demo (2002, p. 82), não se volta para a geração de emprego, nem para a inclusão, no mercado de trabalho, da população tecnologicamente e educacionalmente atrasada.

Nesse impasse do social e do econômico, somam-se problemáticas que emperram o desenvolvimento de ambos e do país como um todo. A economia precisa de outras questões para se desenvolver: reformas políticas, fiscais, admi-nistrativas, previdenciárias, agrária, entre muitas outras que afetam diretamente a área social. A falta da reforma agrária, por exemplo, impede o acesso à terra para a agricultura familiar. Com incentivos escassos no campo, reforça-se o êxodo rural, que agrava o desemprego e inviabiliza a microprodução rural, que poderia gerar emprego e diminuir significativamente a fome. Esse ciclo de embates entre o social e o econômico não termina aqui. No entanto, para realizar reformas, o Estado precisa de recursos e de estar envolto em uma corre-lação de interesses fortíssima.

Portanto fica evidente que o planejamento socioeconômico é justamente essa tentativa de junção de interesses antagônicos e interdependentes. Segundo Demo (2002, p. 83), percebe-se a importância da base econômica para a política

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social: sem crescimento, o social definha com a própria recessão. Medidas assis-tenciais são apenas paliativas.

2.1.3 Planejamento participativo: como estratégia de dominação e como efetivação de uma sociedade democrática

O planejamento participativo pressupõe a participação ativa da sociedade nas decisões do Estado em todas as esferas: federal, estadual e municipal. Esse espaço democrático, que foi reconhecido com a Constituição Federal de 1988, seria uma forma de controle social da população sobre o Estado. Para exercer tal controle, exige-se certo grau de consciência política coletiva da população. No entanto esse “exercício de democracia” feito pela população ainda está em deficit, além de ser manipulado pelos gestores das políticas sociais.

Vale ressaltar a importância das políticas sociais para a grande parcela da população que se encontra espoliada. Diante das políticas, o planejamento social pode contribuir para ações e serviços sociais mais sistematizados e planejados, ultrapassando, assim, o imediatismo tão persistente no cotidiano profissional. Assim como as políticas sociais são voltadas para as questões assistenciais, socioeconômicas e participativas, o planejamento deve ser incluído de forma efetiva nessas perspectivas. Na questão socioeconômica, é imprescindível que o país se desenvolva economicamente e socialmente e, para tal, necessita de políticas que atribuam a essas duas esferas o mesmo grau de importância. A questão assistencial, tradicionalmente, é a área mais precária, com maior demanda e que ocasiona serviços pontuais, sem plane-jamento e sem recursos definidos para as ações. Por fim, a perspectiva parti-cipativa, se for utilizada de forma que preserve sua essência de participação social, sem se resumir em mais uma ferramenta de legitimação, poderia ser uma forma de planejar e fazer de fato acontecer uma sociedade mais justa e igualitária com protagonismo popular. Deve-se ressaltar que o planejamento participativo ganha maior simpatia, devido à sua possibilidade de empoderar as comunidades e os usuários, viabilizando a construção social coletiva, polí-tica, consciente e democrática.

O planejamento participativo pressupõe controle social, mobilização e orga-nização popular. No entanto os aspectos subjetivos desse tipo de planejamento são determinantes. Objetivamente podemos planejar, usar da ciência, da técnica, porém, para a participação, exige-se mais que isso. A participação depende do contexto histórico e da estruturação do poder político mediante “acesso à infor-mação, suficiente identidade cultural, movimentos sociais de base, qualidade política do povo, partidos e sindicatos atuantes e assim por diante” (DEMO, 2002, p. 89).

Vivemos em uma sociedade que, para ser de fato democrática, deve distri-buir o poder com as pessoas e com os pequenos grupos e instituições. Temos aí

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240 5º PerÍODO • serviçO sOCiAL • UniTins

um grande e complexo desafio, pois, mais comumente, trabalha-se para ofuscar responsabilidades e não para descentralizar poderes.

[...] os governos perdem sua clareza; por um lado sabem que não podem fixar sozinhos o rumo para todos e, por outro, não dispõem de metodologias para coordenar o processo de defi-nição em conjunto ou não querem que isto se faça. Muitas vezes, como consequência, o poder se esparrama: não está com o governante, que já não pode mantê-lo ou não tem gosto pela luta que esta manutenção suporia, nem está com o povo e seus grupos organizados porque as estruturas sociais, políticas e legais o impedem ou dificultam demais ou, ainda, porque o povo não está preparado para tanto (GANDIN, 1994).

Nesse sentido, Gandin (1994) define que está havendo três níveis diferentes (alguns equivocados) de planejamento participativo: Colaboração: as pessoas devem participar com seu trabalho, apoio, ou pelo menos com o silêncio, sem discutir os fatos. Elas podem, no máximo, dar “sugestões”, que serão ou não acatadas, para que o trabalho da “autoridade” tenha êxito, sob aparência de democracia. Isso gera descrédito, frustração e descaracteriza a participação efetiva. Decisão: o “chefe” decide que todos vão “decidir” e então leva propostas prontas, fragmentadas e parciais para “votação”. É inegável que é uma forma de participar, porém, reduzida, limitada e sem força transformadora. Construção em conjunto: é o ideal da participação, porém o menos utilizado e mais complexo. As estruturas sociais não almejam e ainda dificultam esse tipo de planejamento social, porque vai de encontro à hegemonia do poder; acresce-se a isso o senti-mento da maioria da população de ser sujeitada e não sujeito, que não se percebe como igual e sim como inferior aos “mais sábios”. É preciso acreditar e difundir a ideia de que todos temos sabedoria para decidir e agir, respeitando e interagindo com diferentes conhecimentos, problemas, ideias, propostas e ações das diversas instâncias. Assim, “todos crescem juntos, transformam a realidade, criam o novo, em proveito de todos e com o trabalho coordenado” e científico (DEMO, 2002, p. 57).

Enfim, é fundamental destacar que o planejamento participativo é possível e que, sobretudo, visa à intervenção na realidade, que é suscetível, mesmo que parcialmente, às mudanças. O planejamento participativo prima pela partici-pação igualitária, crítica, dialética dos sujeitos sociais para, de fato, democra-tizar as intervenções.

Complementando, Demo (2002, p. 92) propõe fases essenciais para a verda-deira participação: 1) formação da consciência crítica para autodiagnóstico, tanto da população como dos intelectuais orgânicos (consciência de que a pobreza é consequência da opressão, da exploração e da manipulação); 2) apropriação do teórico (autodiagnóstico), reconhecer as forças do grupo bem como suas limita-ções e fazer propostas para sair da inércia e da manipulação; 3) necessidade de organização, para enfrentar com competência os problemas e montar um projeto





próprio indispensável à cidadania organizada. Ainda depois de organizados, é preciso, sobretudo, ter qualidade política nesses movimentos (líderes representa-tivos, estatutos claros, participação de base e autossustentação).

Finalmente, abordar planejamento participativo é remeter a uma transfor-mação social e, para tal, devem-se discutir problemas e esperanças. O que se espera é que busquemos os ideais de forma global (visão macro), respeitando e acatando os diferentes conhecimentos existentes na sociedade. Além disso, deve-se assumir o autocompromisso para tal. Concomitante e conjuntamente a esse processo, deve-se construir o diagnóstico da realidade. Posteriormente, de forma conjunta, devem-se traçar ações e atitudes em prol dos objetivos em comum. No entanto é preciso haver vontade política, tanto por parte dos gestores como por parte da população para que isso aconteça e, metodologicamente, sejam criados caminhos para que a participação se efetive e não fique mais simplesmente em um discurso que serve, apenas, para travestir a dominação em falsa ideia de participação.

2 .1 .4 Os movimentos comunitários em rede como mecanismos de efetivação do planejamento participativo

Para efetivar o planejamento participativo, precisamos ter uma mobilização social comunitária política e atuante junto às relações de poder. Compreender as redes comunitárias como fonte de poder social e de mobilização poderá ser estratégico para a construção de uma sociedade mais justa e verdadeiramente democrática.

A sociedade capitalista possui uma estrutura piramidal, na qual as pessoas ou entidades se organizam em níveis hierárquicos, ou melhor, ficam todas sujeitas ao “poder” do topo, ao “chefe” ou aos modelos ideais, que concentram o poder e a informação. Além da impessoalidade das relações, outra agravante desse modelo piramidal é a democracia representativa, o que tolhe do povo o poder de decisão, repassando esse poder a representantes políticos. Além disso, esse tipo de democracia é tido como uma forma de “organizar” a sociedade e, para isso, questiona todo movimento de contrapoder e de mobilização popular.

Para tentarmos construir uma sociedade na qual a comunicação e o poder passem do vertical para o horizontal (relação entre iguais), a persistência da participação se faz imprescindível. Nesse sentido, a comunidade é o lócus da discussão e da mobilização, desde que considerada a complexidade de suas relações e sua dinamicidade sócio-histórica.

Comunidade é um termo que pode ser entendido de diversas maneiras, porém, para adentrarmos nesse assunto, entenderemos por comunidade a junção de pessoas que têm interesses em comum com viés de participação política e inseridas nas relações sociais, considerando sua heterogeneidade, concepções diferenciadas, ideologias e diversas formas de organização (PEREIRA, 2002).

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[...] o termo comunidade é tomado como um dispositivo aberto, heterogêneo, não como algo que unifica, totalitário e coeso, e sim como processualidade permanente, produção e decomposição de novas ordens, de puro caos, de novos encontros entre pessoas, ideias, projetos, desejos, onde persiste a multiplicidade, a singula-ridade e a articulação entre o todo e a exceção. Assim, o conceito de comunidade ou grupo está livre de toda figura substancial, de todo compromisso ideal, de toda obrigação de dar certo, de ter sucesso ou de realizar uma obra imortal (PEREIRA, 2002).

A comunidade deve ser entendida como composta de sujeitos. Seus membros é que compõem a sociedade, a partir de suas ações na vida, enquanto estraté-gias, táticas e redes de entrelaçamento de objetividade e subjetividades grupais e de sujeitos.

Grandes contribuições para a valorização da comunidade foram a de Gramsci, a de Paulo Freire e a de Orlando Fals Borda. Esses pensadores passaram a defender a munição de agentes comunitários de procedimentos de autogoverno/autogestão, promovendo a participação e construindo um sentido de cidadania, não em uma perspectiva fatalista, mas de transformação do movimento contínuo, partindo das bases populares e criando uma cultura política democrática. “Esse método estimula a catálise do processo de consciência que ajuda grupos e indiví-duos a identificarem as características históricas e sociais dos seus problemas e a criarem estratégias para uma solução coletiva” (PEREIRA, 2002).

É nesta perspectiva que o fortalecimento das redes comunitárias se torna mecanismo objetivo e subjetivo de mobilização contra-hegemônica.

O termo rede, aqui, nos remete ao entrelaçamento, algo proveniente das ligações sociais. Assim, pode-se dizer que rede é o que compõe o tecido social heterogêneo a nível local, nacional e internacional e que supõe cooperação entre seus membros em prol de objetivo em comum.

As redes muitas vezes surgem como reação aos problemas que se criam com as pirâmides. Elas não pretendem necessariamente substituir as estruturas piramidais, muitas desejam apenas contra-por-se ou apresentar-se como alternativa de governo. A estrutura de rede pode ser uma opção, um sistema paralelo ao dominante. As redes buscam superar as disfunções do modelo piramidal, sobretudo aquelas que inviabilizam a participação da sociedade na gestão do Estado [...] (PEREIRA, 2002).

Portanto uma rede, constituída presencial e/ou virtualmente, pressupõe mobi-lização social contra a concentração do poder decisório e busca a democracia direta pautada na colaboração, no desinteresse pessoal, na liberdade, na soli-dariedade, na ajuda mútua, na transparência e na co-responsabilidade. Além disso, deve ter normas claras para seu funcionamento e levar em conta que cada membro é autônomo e responsável pela realização de objetivos em comum. Na realização desses objetivos, pode-se escolher quem, dentro dos iguais, irá repre-sentar e ter poderes delegados pelo grupo. Essas escolhas, no entanto, são livres

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e rotativas. As responsabilidades não permanecem somente em um membro da rede. Todos são responsáveis e devem se envolver no processo.

Como exemplo prático de rede, podemos citar os judeus que se mobili-zaram mundialmente em prol de salvar as vidas dos compatriotas ameaçados nos campos de concentração, durante as barbáries da segunda guerra mundial. Foi uma iniciativa em rede que salvou milhares de vidas.

Portanto compreender o poder popular/comunitário, como estratégia de gestão democrática na sua totalidade, é caminhar rumo a uma sociedade mais ativa, consciente, política e, sobretudo, fortalecida e capaz de pleitear um processo de redemocratização do sistema político, social e econômico.

Uma atuação em rede supõe valores e a declaração dos propósitos do coletivo (missão): por que, para que e fundamentada em quê a rede existe? Nesse sentido, há alguns fundamentos, uma espécie de código de conduta, para a atuação em rede. Nesse código constam: a) uma intenção explícita; b) uma comunicação e uma interatividade pactuadas previamente na comunidade; c) uns valores e uns objetivos compartilhados; d) uma participação que dá vida à rede; e) uma colaboração; f) uma multiliderança e uma horizontalidade; g) uma conectividade; h) uma realimentação da informação: feedback, troca; i) uma dinamicidade ou ultrapassagem das fronteiras físicas e geográficas.

Nesse sentido, o planejamento participativo é uma ferramenta estratégica de discussão, participação e antagonismos, cujas contradições enriquecem o processo de politização das bases populares.

Enfim, mais do que nunca, a partir da Constituição Federal de 1988, conquistou-se e garantiu-se um espaço democrático de participação. É neces-sário que se efetivem politicamente esses espaços com a participação popular consciente e organizada, o que se configura como o maior desafio contempo-râneo para uma verdadeira gestão democrática. No entanto trabalhar e disse-minar esses valores nas comunidades, fomentando redes, pode trazer contribui-ções históricas graduais de belas conquistas futuras! Caso isso não aconteça, nosso futuro se torna ainda mais sombrio e sujeito a desmandos políticos e econômicos sucessivos.

No próximo capítulo, você aprenderá outra forma importante de planejar: o planejamento estratégico, o qual será de grande valia na sua formação acadêmica.

Reflita

Até quando ficaremos delegando a responsabilidade de nossas vidas às outras pessoas, esperando que resolvam nossos problemas econômicos, sociais, políticos, familiares e assim por diante? Tudo isso sem participar,

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discutir, fiscalizar, cobrar e exigir respeito e igualdade? Adianta somente reclamar do sistema e do governo sem usar seu poder individual e social somado aos demais que se encontram no mesmo contexto? Somos ativos ou passivos socialmente?

Referências

DEMO, P. Política social, educação e cidadania. 5. ed. São Paulo: Papirus, 2002.

GANDIN, D. A prática do planejamento participativo na educação e em outras instituições, grupos e movimentos dos campos cultural, social, político, religioso e governamental. 13. ed. Rio de Janeiro: Vozes, 1994.

PEREIRA, W. C. C. Nas trilhas do trabalho comunitário e social, teoria, método e prática. 2. ed. Belo Horizonte: Vozes, 2002.

Anotações

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CAPÍTULO 3 • PLANEJAMENTO EM PROGRAMAS E PROJETOS SOCIAIS


Planejamento estratégico e construção de cenário 3

Existe a receita a norma dum caminho certo, esse nortea-do tem, tem que ter, senão, a vida de todos seria sempre o confuso dessa doideira que é.

João Guimarães Rosa, Grande Sertão: Veredas

Introdução

Para entender a importância da elaboração do Planejamento Estratégico e os resultados provenientes dessa ação e defi nir cenários e sua importância para o planejamento estratégico, é importante retornar ao capítulo 1, em especial, ao conceito de planejamento e à sua importância na formação do Serviço Social, às indagações iniciais que o norteiam e aos entraves e resistências para exercer o planejamento no fazer profi ssional dos assistentes sociais. Esses aspectos são importantes para se ter uma visão ampla do planejamento e ressaltar a necessi-dade de o assistente social atuar de forma sistematizada.

E um sistema cuja escala de governabilidade procede, fundamentalmente, de “minha infl uência” (eu) frente à infl uência de “outro” (tu), todos os atores sociais devem considerar as circunstâncias (adversas ou não) em que os planos são executados. Isso quer dizer que, para produzir as ações que exigem o cumprimento dos nossos objetivos, existem vários sujeitos que planejam com fi nalidades inconciliáveis.

3.1 Estratégia: refletir antes de agir

Strategía é uma palavra de origem grega que signifi ca a arte militar na antiguidade. Por vários séculos, o uso do termo restringiu-se à esfera militar, pois os constantes combates ao longo dos séculos fi zeram com que os mili-tares começassem a refl etir antes de agir, ou seja, escolher onde, quando e quem combater. Sun Tzu (cerca de 500 a.C.), em A arte da guerra, apresenta alguns dos mais antigos tratados sobre o assunto. Esse texto veio a se tornar um livro de profunda infl uência no pensamento de homens e nações. Mas o que é estratégia? Estratégia é um plano da alta administração para atingir resultados consistentes com as missões e objetivos da organização (WRIGHT e outros citado por MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2000, p. 17). Estratégia é a criação de uma posição única e valiosa, envolvendo um conjunto diferente de atividades (PORTER citado por MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2000,





p. 19). Estratégia pode ser uma perspectiva, isto é, a maneira fundamental de uma organização fazer as coisas. Nesse sentido, a estratégia reflete a filo-sofia e o modo de agir de uma empresa (PORTER citado por MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2000, p. 19).

3.2 Planejamento estratégico

“O planejamento estratégico é um processo de formulação de estratégias organizacionais no qual se busca a inserção da organização e de sua missão no ambiente em que ela está atuando” (CHIAVENATO; SAPIRO, 2003, p. 39).

O setor privado, principalmente a partir dos anos 80 do século passado, adiantou-se no processo de elaborar o seu planejamento estratégico. Diante do processo de globalização e das céleres transformações, as empresas preocu-pam-se cada vez mais com os seus concorrentes e com o processo de aquisição, por parte dos consumidores, dos seus bens e/ou serviços.

Na administração pública, em razão das crises econômicas, atrasou-se a tomada de consciência sobre a importância de planos articulados e negociados entre os diversos atores sociais e o mercado. A administração pública, somente nos anos 90 do século passado, começa a pensar e implementar um modelo gerencial, superando o modelo burocrático de administração.

Planejamento estratégico é o processo contínuo de, sistematica-mente e com o maior conhecimento possível do futuro contido, tomar decisões atuais que envolvem riscos; organizar sistematica-mente as atividades necessárias à execução dessas decisões e, através de uma retroalimentação organizada e sistemática, medir o resultado dessas decisões em confronto com as expectativas alimentadas (DRUCKER, 1984, p. 133).

As instituições devem buscar, dessa forma, um direcionamento estratégico que objetive manter sua harmonia e o ambiente. Se o cenário é volúvel, a estratégia deve proporcionar aprendizado e ajustamento à mudança. Sendo o cenário seguro, os objetivos devem ser mais fixos e focados na consolidação e sobrevivência da instituição, seja pública ou privada, grande ou pequena.

3.3 Fases do planejamento estratégico

3.3.1 Primeira fase: a escola do planejamento econômico

Esta primeira fase no processo evolutivo do pensamento estratégico situa-se, historicamente, nos anos de 1950. Naquela época, apesar de bastar o conceito de planejamento econômico, o que imperava, na prática, era o controle financeiro. O corpo gestor das instituições, a partir da aprovação de um orçamento, balizava e controlava o seu desempenho a partir desses refe-renciais. O planejamento econômico segue, aproximadamente, este raciocínio





hiper-simplificante, o “eu” como ator-sujeito que governa, planeja e monopo-liza a criatividade na ação.

O pensamento, como vimos, estava muito mais voltado para o controle orça-mentário e para a observância do alcance de objetivos de curto prazo. Não existia o foco na estratégia.

3.3.2 Segunda fase: a escola do planejamento a longo prazo

Viajando no tempo, até aproximadamente 1960, encontramos essa escola que se baseava no conceito de que o futuro seria projetado a partir da análise de alguns indicadores. Para uma perspectiva adequada do futuro, é impres-cindível que esses indicadores contemplem informações do passado e do presente, pois só assim consegue-se focalizar o que pode ser melhorado a longo prazo.

O homem produz atos e ações que se revertem em efeitos sobre ele mesmo. Essas consequências também atuam sobre os outros homens que compartilham com ele a mesma situação, os quais, por sua vez, são igualmente produtores de atos e ações, ou seja, temos um efeito em cadeia, uma progressão geométrica. Portanto o efeito de todos esses fatos não se esgota no presente, prolonga-se no tempo e, às vezes, incide principalmente amanhã, sobre nós. Essas referências ainda não contemplavam situações muito complexas, pois se baseavam em um ambiente sem a visualização de mudanças mais profundas, considerando regras bem definidas de causa e efeito. Entenderemos melhor essas reflexões, a partir da leitura do quadro a seguir.

MUDANÇAS PLANEJAMENTO

Seguem regras bem conhecidas de •causa e efeito.

Seguem tendências estabelecidas.•

Podem ser entendidas e previstas.•

Periódico.•

Extensão de planos anteriores.•

Os planos são implementados como •concebidos.

Fonte: Lobato (2003, p.18).

Imagine se tratarmos as mudanças e as ações de planejamento dessa forma, nos dias de hoje. Será que teríamos sucesso? Por isso foi necessário caminhar. Vamos em frente!

3.3.3 Terceira fase: a escola do planejamento estratégico

Estamos agora na década de 1970. A estratégia passa a ser um processo de construção de um pensamento estratégico. Segundo os preceitos dessa escola, a

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ação deve ser baseada na racionalidade. As estratégias serão eficazes a partir do pensamento humano, rigidamente formulado e racional.

Segundo Lobato e outros (2003, p. 20), o desenvolvimento da estratégia é fruto de uma habilidade adquirida, e não natural ou intuitiva. Tal processo deve ser aprendido formalmente e deve subordinar todas as decisões e operações da organização.

Uma colaboração importante dessa escola é a preocupação clara com a eficiência, eficácia e efetividade. Até então, havia uma enorme preocupação com o que fazer, mas desprezava-se a busca pela melhor maneira de se fazer algo com o menor custo possível: esses princípios representam os fundamentos da avaliação das gestões. Essas diferenças podem ser mais bem entendidas com o quadro a seguir.

EFICIÊNCIA É EFICÁCIA É EFETIVIDADE ÉFazer as coisas da •maneira adequada.

Resolver problemas.•

Cuidar dos recursos •aplicados.

Cumprir o dever.•

Reduzir os custos.•

Fazer as coisas certas.•

Produzir alternativas •criativas.

Maximizar a utilização •dos recursos.

Obter resultados.•

Aumentar o lucro.•

Manter-se sustentável no •ambiente.

Apresentar resultados •globais ao longo do tempo.

Coordenar esforços e ener-•gias sistematicamente.

Fonte: Chiavenato e Sapiro (2003, p. 40).

3.3.4 Quarta fase: a escola da administração estratégica

Paradigma: as regras que dirigem o comportamento das pessoas: modelo, padrão; quadro de referência teórico-metodológico que orienta a pesquisa científica e a intervenção planejada na realidade.

No início da década de 1980, surge esse novo paradigma quanto à estra-tégia das instituições. Deixam-se de lado os princípios formulados até então, apesar de se reverenciarem suas ideias. Nessa escola, entende-se que a imple-mentação das estratégias é tão importante quanto sua formulação.

Vamos falar agora sobre outro importante estudioso do planejamento estra-tégico: Michael Porter. Porter levanta importantes questões: quais as orientações da concorrência na atividade em que pretendo ingressar? O que eles farão e

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como poderemos reagir? Como será o desenvolvimento da nossa instituição? Qual a melhor forma de nos posicionarmos em longo prazo?

A Escola da Administração Estratégica afirma que a base para a formu-lação de uma estratégia é o entendimento claro do posicionamento e relacio-namento da organização com o seu ambiente. Nessa escola, entende-se que há apenas dois tipos básicos de vantagem competitiva para as organizações: baixo custo ou diferenciação.

3.3.5 Quinta fase: a escola da gestão estratégica

Aproximamo-nos dos dias atuais. Estamos agora na década de 1990. Mudanças constantes e cada vez mais rápidas se apresentam. Daí vem a neces-sidade de uma “Gestão Estratégica”: é necessário um enfoque mais sistêmico do processo de planejamento, não bastando apenas planejar estrategicamente. É necessário que todas as ações – organização, direção, coordenação e controle – sejam estratégicas na mesma proporção. São necessários, nesse prisma, mais integração e menos centralização.

A chave agora é a pró-atividade, uma vez que não basta apenas aguardar o produto das mudanças e reagir conforme as demandas. Não adianta olhar fortemente para dentro da instituição, sem ter uma boa visão de como os acon-tecimentos podem impactá-la.

Existe uma necessidade premente de estabelecimento de macro-relações (ambiente interno e ambiente externo), e um adequado posicionamento da gestão da organização em relação a esse ambiente.

Não podemos interpretar cada função da gestão estratégica como um elemento separado, dissociado dos demais. Nesse modelo, o todo é maior do que a soma das partes. Esse é o conceito de sinergia. É o que precisamos buscar incessantemente em nossas instituições e equipes.

O planejamento estratégico é a maneira pela qual a estratégia é articulada e preparada. Contudo, ele não é algo que se faz uma vez a cada ano. Ele não é descontínuo. Quanto maior for a mudança ambiental, mais deverá ser feito e refeito de maneira contínua o planejamento estratégico (CHIAVENATO; SAPIRO, 2003, p. 38).

3.4 Metodologia de construção do planejamento estratégico

A verificação da metodologia e as ideias básicas de elaboração dos planos estratégicos são imprescindíveis: a divisão do processo em etapas, a articulação, a formulação de objetivos, orçamentos e planos. O quadro a seguir ilustra a tipo-logia do planejamento estratégico.

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Fonte: Adaptado de MATUS (1989, p. 131).

Apresentado o diagrama, vamos discorrer sobre os principais elementos cons-titutivos do planejamento estratégico. A partir de agora, procuraremos dar uma visão de seus componentes, conforme Chiavenato e Sapiro (2003, p. 41-44).

Declaração de missão1. : elemento que traduz as responsabilidades e pretensões da organização junto ao ambiente [...]. A missão representa sua razão de ser, o seu papel na sociedade [...].

Visão de futuro2. : imagem da organização no momento da reali-zação de seus propósitos no futuro. Trata-se não de predizer o futuro, mas sim de assegurá-lo no presente. [...] a visão de negócios associada a uma declaração de missão compõe a intenção estratégica da organização.

Diagnóstico estratégico externo3. : [...] Procura antecipar oportu-nidades e ameaças para a concretização da visão, da missão e dos objetivos. Corresponde à análise de diferentes dimen-sões do ambiente que influenciam as instituições [...]

Diagnóstico estratégico interno4. : [...] Diagnóstico da situação da instituição diante das dinâmicas ambientais, relacionando as suas forças e fraquezas e criando as condições para a formulação de estratégias que representam o melhor ajusta-mento ao ambiente em que atua [...]

Fatores-chave de sucesso5. : [...] Esse recurso metodológico é uma etapa do processo, inserindo-se entre o diagnóstico e a formu-lação das estratégias propriamente ditas. Procura evidenciar questões realmente críticas [...] e os determinantes de sucesso.





Sistema de planejamento estratégico6. : [...] Formulação de estra-tégias e sua implementação pelo processo de construção das ações, segundo as quais a organização perseguirá a conse-cução de sua visão de negócios, missão e objetivos e de sua implementação por meio de planos operacionais [...].

Definição de objetivos7. : [...] Perseguição simultânea de dife-rentes objetivos em uma hierarquia de importância, de priori-dades ou de urgência.

Análise dos públicos de interesse 8. (stakeholders): [...] Relacionamento e construção de pontes entre a organização e seus públicos de interesse, e que somente quando se atende ás necessidades desses grupos é que se tem sucesso nas estra-tégias elaboradas [...].

Formalização do plano9. : [...] É necessário implementá-lo por meio de programas e projetos específicos. Requer um grande esforço de pessoal e emprego de modelos analíticos para a avaliação, a alocação e o controle de recursos [...].

Auditoria de desempenho e resultados10. : Trata-se de rever o que foi implementado para decidir os novos rumos do processo, mantendo as estratégias implantadas com sucesso e revendo as más estratégias [...].

Stakeholders: palavra que significa depositários; representado por pessoas ou grupo de pessoas com interesse no desempenho da organização e do ambiente em que operam.

Assim, focalizaremos os conceitos de planejamento estratégico sob a visão do planejamento estratégico situacional e do planejamento estratégico da instituição.

3.4.1 Planejamento estratégico situacional

O planejamento estratégico situacional (PES) tem como princípio fundamental o homem como motor de sua história, com capacidade transformadora do seu futuro, limitada ao ambiente. Por isso, ao fazer uma intervenção no ambiente, deve ponderar que o jogo social é marcado por instabilidades. Sendo assim, o ator social deve agir estrategicamente para alcançar os objetivos, analisando as forças atuantes na sociedade, sejam elas agregadoras ou divergentes da proposta de intervenção.

O PES representa, portanto, o oposto do planejamento tradicional. O planeja-mento tradicional assume, mecanicamente, as relações de causa-efeito, sem distin-gui-las das relações de interação humana. Além disso, monopoliza a capacidade

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de planejamento em um único ator, geralmente o Governo, sem que outras forças sociais planejem e criem um conflito de objetivos e meios. Toda sua estrutura lógica responde a um planejamento técnico, a partir do e para o governo, que resulta ineficaz para solucionar os problemas de planejamento das outras forças sociais.

Não se deve ignorar a dimensão normativa que é inerente a todo planeja-mento. Sem norma, não existe o problema do planejamento e do planejador.

Fonte: Adaptado de MATUS (1989, p. 135).

Por essa razão, o planejamento situacional estratégico é uma superação do planejamento tradicional (normativo), ao mesmo tempo em que o articula para si e o compreende como um aspecto de sua globalidade.

Os principais passos na elaboração do planejamento estratégico situacional são:

a) definição, seleção e compromisso de resolver os problemas;

b) identificação e elaboração de um plano de ação para superação das causas mais críticas;

c) quantificação dos recursos necessários;

d) mobilização dos atores sociais;

e) responsabilização e prazos de execução das atividades;

f) monitoramento e avaliação das atividades.

3.4.2 Planejamento estratégico da organização

O planejamento estratégico corporativo tem sua fonte na empresa privada. Nasceu nas grandes corporações americanas, na década de 1970, e é difun-dido e utilizado largamente até os nossos dias, principalmente nas organizações que pretendem atuar com uma visão prospectiva.

A concorrência acirrada, luta por ampliação de espaços, forçou as organi-zações a olharem mais atentamente para o seu ambiente e compeliram-nas a pensar em meios e instrumentos para enfrentar nesse panorama, ameaças, opor-tunidades, atores sociais, fortalezas. Com essa consciência, torna-se necessário que as organizações repensem a si mesmas, em termos de parceiras e restrições, proporcionando uma autêntica gestão estratégica.





O diagrama a seguir apresenta os componentes do diagnóstico estratégico da organização.


O planejamento estratégico corporativo auxilia o corpo dirigente a tomar decisões que harmonizam suas direções e ampliam o entendimento dos seus colaboradores da missão e da visão de futuro da própria empresa, fortalece a disciplina e o pensamento de longo prazo e, principalmente, a identificação de oportunidades e ameaças.

3.5 Princípios

O planejamento estratégico está relacionado aos objetivos de médio e longo prazo, ressaltando que seus processos de elaboração devem-se caracterizar pela integração e articulação com todos os planos táticos e operacionais.

Objetivos estratégicos • – envolvem toda a organização, macrorrelacio-nando-a ao ambiente externo. O tempo para o alcance de tais objetivos é mais extenso (longo prazo).

Objetivos táticos • – são os objetivos de cada departamento da empresa/instituição. São objetivos de médio prazo, que integram lapsos de tempo que fornecem informações relevantes em relação ao alcance dos obje-tivos estratégicos.

Objetivos operacionais • – definem os objetivos de cada área específica, retratando as atividades cotidianas das organizações. São objetivos que devem ser alcançados em curto prazo.





3 .6 A construção de cenários

O futuro assume um papel importante como referência para as decisões e escolhas. Diante das alternativas para definir indicativos de ações, o futuro constitui-se a própria essência do planejamento, pois ele introduz um compo-nente de racionalidade e análise diante das incertezas e rápidas transforma-ções: a técnica de construção de cenários. Mas o que são cenários? Segundo Chiavenato e Sapiro (2003, p. 144), “são histórias sobre como os contextos, gerais ou específicos, poderão se transformar no futuro”. Essas histórias, entre-tanto, são criadas em torno de enredos que ressaltam os elementos significa-tivos dos contextos observados. Ressaltamos que o termo cenário vem do inglês scenary que expressa um roteiro para um filme ou uma peça.

O futuro sempre desperta sentimentos diversos na humanidade. Procuramos desvendar o nosso futuro, mesmo em épocas de misticismos e crenças, quando havia a percepção de que o futuro nada mais era do que uma repetição do passado.

O avanço da ciência, o domínio maior das forças da natureza e a predomi-nância da era da razão ampliaram nossa expectativa em relação ao futuro. Isso fez com que buscássemos referenciar nossas decisões e escolhas, baseados na realidade e na aceleração das transformações.

Os cenários são utilizados no processo decisório das grandes organizações, instituições governamentais e até para planejar uma pequena empresa. São utilizados, também, para tomar decisões pessoais sobre dietas, viagens de férias, para esco-lher o tipo de formação profissional que se deseja procurar ou um emprego, para avaliar um investimento ou mesmo para pensar em casamento. Frequentemente, os cenários ajudam as pessoas a formular decisões difíceis que, de outra maneira, elas não tomariam ou até rejeitariam (CHIAVENATO; SAPIRO, 2003, p. 143).

As céleres transformações, próprias da globalização atual e do progresso tecnológico, fomentaram a necessidade de uma modernização das técnicas e metodologias de sistematização na predição do futuro, ou seja, tornou-se neces-sária a construção de cenários. Essas transformações resultam, também, dos processos presentes em uma sociedade cada vez mais complexa, do surgimento de novos e relevantes atores sociais, da polarização entre ricos e pobres e das mudanças climáticas.

3.6.1 Incertezas e predições: capacidade para elaborar cenários prospectivos

A construção do cenário assenta-se em conhecimento. Não se trata de adivi-nhar o futuro. Trata-se de caracterizar tendências, explorar o movimento da reali-dade, avaliar possibilidades, identificar fortalezas e ameaças, quer no ambiente interno ou externo.

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Segundo Chiavenato e Sapiro (2003, p. 145), para construir cenários, quatro competências são exigidas.

Competência para contar histórias: todas as pessoas podem criar cenários, mas será fácil se elas estiverem dispostas a estimular a imaginação, a criatividade, o senso do absurdo, sem deixar de lado o senso do realismo [...].

Competência para se criar mitos: para testar ambientes de cenários, tenta-se imaginar histórias que são compartilhadas amplamente por um grupo e que são expressas geralmente como mitos [...] os mitos influenciam as metas nos negócios e na vida cotidiana.

Competência para tornar conscientes os padrões mentais: inclui atitudes pessoais em relação a qualquer situação, objeto ou pessoa. [...] As pessoas frequentemente não entendem que suas agendas de decisões são geralmente inconscientes. Dessa forma, ao construir cenários, é preciso torná-los conscientes. Cada um de nós reage não ao mundo, mas à nossa imagem do mundo.

Competência e gosto para a investigação: envolvem investigação e busca qualificada de informações. [...] A investigação não é apenas uma ferramenta útil para coletar fatos, ajudar a afiar a capacidade de perceber [...].

3.6.2 Metodologia de elaboração de cenários

Como os cenários são narrações do futuro com fundamento em comporta-mentos plausíveis e prováveis das incertezas, a essência da metodologia habita na demarcação e no tratamento dos processos e dos eventos incertos. A meto-dologia de elaboração de cenários enfatiza os eventos em graus diferentes de incerteza: esse é o seu ponto central.

Os cenários são concebidos em geral pelas mesmas etapas, de forma circular, procurando esclarecer as indagações, realizando pesquisas, identificando indi-cadores, experimentando novos papéis e os reflexos da sua interpretação e execução.

Os cenários devem ser concebidos simultaneamente para desen-volver dois ou três cenários futuros potenciais que estimulem a percepção de diferentes possibilidades e se ensaiem respostas para cada um deles. [...] Elaborar o plano A e um plano B, caso ocorra algo inesperado, não é eficaz, porque no mundo real, A e B sobrepõem-se e se recombinam de diversas maneiras. A questão é refletir sobre possibilidades que normalmente são descartadas, mas que podem vir a acontecer. Na verdade, a metodologia para trabalhar com cenários propõe estar preparada para responder à pergunta “o que acontecerá se...” (CHIAVENATO; SAPIRO, 2003, p. 153-154).

Os principais pontos para a elaboração de cenários são os que seguem:

análise do ambiente;1.

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identificação de fatores críticos;2.

análise dos fatores críticos (descrição da tendência histórica do fator nos 3. últimos 5 ou 10 anos, caracterização das principais forças propulsoras e restritivas que atuam ou poderiam atuar sobre cada fator e identificação do estado futuro possível ou estados possíveis para cada fator crítico);

estabelecimento de premissas condicionantes e determinantes comuns 4. aos cenários alternativos;

estruturação da matriz de cenários (especialistas);5.

elaboração e revisão de cenários alternativos;6.

verificação da consistência, transparência e amplitude dos cenários.7.

Para que o diagnóstico seja feito com a máxima precisão possível, é neces-sário que respondamos a algumas perguntas.

Que recursos a organização tem para alcançar seus objetivos?•

Que competências precisam ser desenvolvidas?•

Quais as principais forças e fraquezas da organização?•

Quais as causas principais dessas forças e fraquezas?•

Como é o desempenho da organização comparado à concorrência?•

Quais fatores (condicionantes) estão amadurecendo na realidade atual •e indicam uma tendência de futuro?

Quais são os condicionantes mais expressivos e os de resultados duvi-•dosos (principais incertezas)?

Que hipóteses parecem plausíveis para a determinação de comporta-•mentos futuros com maior probabilidade de ocorrerem diante de insta-bilidades centrais?

Como podem ser combinadas as diversas hipóteses para eventos •incertos, mas não desprezíveis?

A análise e o tratamento de relevância das incertezas, plausibilidade de hipóteses e consistência de combinações pressupõem um conhecimento consistente da técnica de construção de cenários, utilizando-a para compreender quais são os fatores da realidade atual que tenderiam a definir o futuro, princi-palmente para se chegar à definição das principais incertezas.

3.6.3 Avaliação das análises

É preciso considerar que a maturação dos eventos e de algumas hipóteses, presentes no início de um determinado cenário, tende a criar modificações de tal amplitude nos passos seguintes que o cenário poderia modificar-se de tal maneira que romperia a própria qualidade do futuro.

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O quadro a seguir demonstra os cenários e suas graduações e as variáveis relacionadas a partir das quais se embasará a tomada da decisão e, portanto, o melhor caminho a seguir.

CENÁRIOS 1 2 3

FORçaS Estabilidade Transição Instabilidade

Demográficas EstabilidadeAlguma mudança populacional

Mudanças na população

Econômicas EstabilidadePequeno desenvolvi-mento econômico

Desenvolvimento médio

Socioculturais ConservaçãoAlgumas mudanças culturais

Profundas mudanças culturais

Político-legais Consolidação Regras em transição Regras em mudanças

Tecnológicas Pequena alteração Algum avanço Profundas mudanças

Ecológicas Cuidado e conservação

Alguma deterioração Profundas alterações


Os diversos cenários elaborados anteriormente, bem como suas hipóteses, permanecem a fundamentar uma base de análise para o acompanhamento e o monitoramento do caminho, o que propicia uma constante correção da trajetória mais provável.

Os cenários em si não são bons ou ruins, desejáveis ou inde-sejáveis. Como na vida real, o cenário pode ser uma mistura maravilhosa ou algo assustador. A partir dos cenários, é possível se preparar para eles e tomar decisões que façam futuro. [...] O poder dos cenários é permitir que nos preparemos e possamos entender as incertezas e o que elas podem significar. Os cenários nos ajudam a aprimorar as respostas para os futuros possíveis e focalizar as respostas assim que surgem no horizonte novas possi-bilidades (CHIAVENATO; SAPIRO, 2003, p. 175).

Atualmente, as instituições devem considerar que executar certas tarefas não é suficiente. É necessário optar por soluções certas a serem implementadas que tenham relevância no futuro. A partir dessa decisão, as instituições devem insti-tuir um curso de ação que permita ampliar os seus espaços de influência.

No próximo capítulo, estudaremos as diferenças e as correlações entre planos, programas e projetos, e como se dá a gestão dessas três dimensões e o diagnóstico e análise situacional.

ReferênciasCHIAVENATO, I.; SAPIRO, A. Planejamento estratégico, fundamentos e aplica-ções. São Paulo: Campus, 2003.





KOTLER, P. Administração de marketing. São Paulo: Prentice Hall, 2000.

LOBATO, D. M. et al. Estratégia de empresas. São Paulo: FGV, 2003.

MATUS, C. Adeus, Senhor Presidente. São Paulo: Litteris, 1989.

MINTZBERG, H.; AHLSTRAND, B.; LAMPEL, J. Safári de estratégia. Porto Alegre: Bookman, 2000.

Anotações

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Instrumentos de planejamento e gestão social 4

Introdução

Para compreender o que são planos, programas e projetos sociais como instrumentos do planejamento e da gestão social e assimilar o diagnóstico e a análise situacional como etapa inicial da dinâmica do planejamento, é necessário que você tenha entendido o capítulo 1, em que são abordadas as etapas racionais e a gestão do planejamento. Esses conhecimentos são a base para que você compreenda, agora, como iniciar o planejamento e a gestão social.

O planejamento social necessariamente deve ter uma metodologia clara de execução. Isso não quer dizer, de forma alguma, menosprezar os aspectos polí-ticos implícitos no processo. Esses aspectos devem servir de norte e ser apreen-didos nas entrelinhas, em uma leitura crítica, como já visto nas aulas anteriores. Da metodologia, entre os instrumentos do planejamento, serão aqui abordadas as três instâncias principais do planejamento e da gestão: os planos, os programas e os projetos e a forma como se confi guram. Além disso, logo adiante, discuti-remos a importância do diagnóstico e da análise situacional como fase inicial imprescindível para qualquer ação planejada.

4.1 A distinção e correlação do que são planos, programas e projetos

Após conhecer uma dada realidade e tomar decisões, elegendo as priori-dades de discussão e intervenção, essas informações precisam, então, ser siste-matizadas, negociadas, analisadas, interpretadas e detalhadas, visando aos procedimentos viáveis para o alcance dos objetivos. Tudo isso compõe, de forma decrescente, o plano, os programas e enfi m, os projetos. Exemplo: quando os procedimentos visam à estrutura organizacional por inteiro (visão macro) temos um plano; quando estão focados em uma área ou em uma região determinada, caracterizam-se como programa; quando se detêm em alternativas de inter-venção bem específi cas constituem-se em projeto (BAPTISTA, 2002, p. 97-98).

Mesmo estando em instâncias distintas, plano, programas e projetos são interdependentes, correlacionados e subordinados. Veremos adiante maiores detalhes sobre cada um.

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4.1.1 Definindo o plano

O plano se refere aos aspectos mais gerais, englobando políticas, estraté-gias, diretrizes e definição de responsabilidades. É o plano que irá nortear os programas e projetos específicos.

Todo planejamento tem uma finalidade prática e, para que chegue à concre-tude almejada, precisa seguir algumas etapas iniciais que irão organizar e consolidar o que foi planejado. De acordo com Gandin (1994), o processo precisa juntar o espírito participativo, científico e de globalidade. Ele define etapas como um conjunto de planos contendo: 1) preparação: preparar toda a equipe e motivá-la a participar e demonstrar o valor científico do planejamento; 2) elaboração do plano global de médio prazo, que deve conter/desenvolver os seguintes elementos: a) marco referencial: quando as pessoas se sentem parte de um processo amplo, elas passam a ser portadoras de uma proposta sociopolítica e se propõem à ação em seus campos específicos. b) diagnóstico: juízo da insti-tuição mediante a comparação do que se tem com o que se pretende alcançar apresentado no marco referencial; c) programação: partindo do diagnóstico, de forma técnica e não mecânica, elabora objetivos, estratégias e políticas, determi-nações gerais para enfrentar as necessidades, com duração de tempo definido; d) revisão geral: após elaborar o plano, submete-o à apreciação do grupo, para corrigir e melhorar o que for necessário; 3) elaboração de planos globais de curto prazo, com base no médio prazo e na programação; 4) elaboração de planos setoriais: tarefas dos setores, com base no plano a longo e médio prazo.

Segundo Lozano citado por Baptista (2002), o plano precisa conter alguns componentes como: a) síntese dos fatos com leitura dos interesses envolvidos na instituição; b) formulação de uma política de prioridades e justificativa das escolhas, destacando a viabilidade institucional, política, administrativa e técnica; c) definição das mudanças que precisam ser operadas nos diferentes níveis; d) estabelecimento de um quadro cronológico das metas e dos resultados conforme as etapas; e) explicitação dos recursos humanos, físicos e instrumentais necessá-rios; f) fontes de recursos; g) possíveis mudanças legais pertinentes; h) atribuição de responsabilidades para a execução, o controle e a avaliação dos resultados.

4.1.2 Definindo o programa

O programa, com base no plano, é o documento que especifica, por setor e/ou região, as diretrizes, as metas e as medidas instrumentais necessárias. “É um desdobramento do plano: os objetivos setoriais do plano irão constituir os objetivos gerais do programa” (BAPTISTA, 2002, p. 100).

O programa deve conter: a) síntese de informações sobre a situação a ser modificada com a programação; b) formulação explícita das funções e respon-sabilidades para cada órgão e/ou serviço ligados ao programa; c) formulação de objetivos gerais e específicos em consonância com os demais programas de mesmo nível; d) estratégias necessárias para a execução; e) definição de





atividades e projetos que farão parte do programa; f) recursos humanos, físicos e materiais; g) medidas necessárias para sua implementação e manutenção (BAPTISTA, 2002, p. 100-101).

4.1.3 Definindo o projeto

O projeto “é o documento que sistematiza e estabelece o traçado prévio da operação de um conjunto de ações” (BAPTISTA, 2002, p. 101). É o que mais se aproxima da execução, se comparado com planos e programas. Ele busca elementos nos aspectos macros (plano) e direcionamento nas definições do programa. Preocupa-se com a alocação de recursos, atividades, prazos, recursos humanos e materiais, visando a resultados específicos mediante objetivos estabe-lecidos. Veremos como se constroem projetos no capítulo 5 deste caderno.

Apesar de haver diferenças entre planos, programas e projetos, todos devem fazer parte do planejamento.

O processo de concentração de especialidades facilita a interação dos planos de ação com as diversas unidades da estrutura organizacional [...] facilita a operacionalização das atividades e dos projetos correlaciona-dos, bem como das estratégias que deram origem aos projetos (OLIVEIRA, 2007, p. 244).

Além dos instrumentos do planejamento que vimos até aqui, precisamos então saber qual é o primeiro passo, antes de se desenvolver qualquer plano, programa ou projeto social. Para tal, o diagnóstico e a análise situacional, que veremos logo a seguir, podem ser considerados como um guia que mostrará a direção e o rumo do projeto.





4.2 Diagnóstico e análise situacional

Por meio do diagnóstico, pode-se analisar e verificar tanto a realidade interna como externa das instituições, considerando visão, valores, missão, instrumentos, estratégias, entre outras características (OLIVEIRA, 2007).

Portanto o diagnóstico institucional deve estar imbuído da análise situacional, que veremos logo a seguir. Por sua vez essa análise, ultrapassa os aspectos insti-tucionais, abrangendo toda a situação que pode influenciar direta e/ou indire-tamente no planejamento.

4.2.1 Análise situacional: definir “onde estou” é determinante para o êxito da intervenção

Quando se decide planejar, normalmente se buscam meios concretos para potencializar a intervenção. Em uma dada realidade, primeiramente o que motiva a planejar é o surgimento/agravamento de problemas. A busca de soluções para esses problemas é o objeto do planejamento. Posteriormente, vem um questionamento que é crucial para o sucesso e/ou fracasso do plane-jamento: onde estou? Essa indagação engloba respostas diversas, complexas que possibilitam a compreensão, explicação, percepção de contradições, previsão de tendências, possíveis parceiros, supostos entraves. Portanto definir onde estou é fazer uma análise situacional, que é o primeiro passo de um projeto social. Analisar tanto os aspectos micro-sociais como os macro-sociais, em um processo dinâmico de reflexão sobre o objeto/problema de inter-venção, torna a realidade mais lúcida e rica em detalhes imprescindíveis à intervenção profissional.

Segundo Baptista (2002 p. 40), para a análise situacional, é necessário que se tenha um direcionamento, ou melhor, uma “intenção constituinte”. Quando se intenciona uma mudança, por exemplo, precisa-se, necessariamente, compreender as diferentes relações de poder presentes na realidade em que se pretende intervir. A partir daí, é preciso descobrir quais serão as mudanças necessárias ou possíveis e quais as estratégias adequadas para consegui-las. Esse procedi-mento permite analisar a totalidade e ultrapassar a visão reducionista-situacional, na qual se está inserido.

4.2.2 Metodologia da análise situacional

Para efetivar a análise situacional como parte contínua do planejamento, é necessária a seguinte metodologia sistematizada:

levantamento de hipóteses preliminares;•

construção de referenciais teórico-práticos;•

coleta de dados;•

organização e análise:•

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descrição/interpretação/compreensão/explicação dos dados obtidos;•

identificação de prioridades de intervenção;•

definição de objetivos e estabelecimento de metas;•

análise de alternativas de intervenção (BAPTISTA, 2002, p. 43).•

Abordaremos brevemente, a seguir, cada uma dessas etapas da análise situacional.

1. Para iniciar uma análise, é preciso formular hipóteses sobre o que possi-velmente interfere no problema/objeto.

2. Quanto aos referenciais teórico-práticos, eles devem ter caráter transdisci-plinar (diferentes conhecimentos). O grande desafio disso é que, provavel-mente, os planejadores terão intenções antagônicas. Além disso, mesmo que a teoria não esteja explicitada, ela direciona a ação profissional.

3. A coleta de dados é outra etapa fundamental para a análise crítica e ampla da realidade. Pode-se recorrer a: pesquisas documentais, revistas e jornais, observação direta, reuniões, pesquisas de campo, entre muitas outras ferramentas de investigação. Essa coleta de dados não deve ser exaustiva e sim, acumulativa, durante todo o planejamento. Nesse momento, buscam-se elementos para problematizar e levantar as hipóteses. Por isso, devem-se buscar, comprometidamente, dados da situação, da instituição, das políticas públicas, da legislação, do equi-pamento jurídico, da rede de apoio existente e das práticas já execu-tadas, em nível local ou externo.

4. Organização e análise dos dados: fase crucial e complexa do planeja-mento. É o momento da análise exaustiva, da descrição, da correlação, da interpretação, da compreensão, da explicação e da discussão dos processos e dos acontecimentos que incidem, direta ou indiretamente, sobre o problema em questão. Daí, a reflexão possibilitará novas inda-gações e, consequentemente, novos rumos dados à realidade.

5. Depois das etapas já mencionadas para a análise situacional, a identi-ficação das prioridades de intervenção representa o momento em que se decide sobre quais aspectos do problema serão enfrentados. Essa etapa é desafiante, complexa e imprescindível para a objetivação do planejamento, pois, normalmente, na área social, as prioridades são muitas e os recursos insuficientes ao se elegerem prioridades devem-se considerar critérios de relevância e viabilidade institucional, política, administrativa, técnica que envolvam os interesses da instituição, do usuário e/ou da equipe.

6. Definir os objetivos e as metas é almejar e projetar ação futura dentro da exequibilidade. Apesar de se tentar com isso prever e antecipar-se

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às situações, esse processo é suscetível a falhas e redirecionamentos. Por isso, os objetivos não podem ser estáticos e devem acompanhar o processo histórico durante toda a implementação. Os objetivos se subdi-videm em gerais, específicos e operacionais, e devem seguir diferentes propósitos: crescimento, mudança ou legitimação.

7. Análise de alternativas de intervenção: é o resultado de um processo seletivo que busca alcançar uma combinação ótima de recursos, que aumente a eficiência e a eficácia da ação, ao menor custo social e econômico. Todo o processo da escolha de alternativas, de preferência, deve ser feito por um grupo heterogêneo visando à amplitude de suges-tões/alternativas na tentativa de considerar a totalidade do objeto: entraves, possibilidades, vantagens, desvantagens, expectativas dos usuários, aspectos sociais, econômicos, culturais, políticos e psicoló-gicos dos grupos envolvidos. Realiza-se basicamente sobre quatro crité-rios: das consequências sociais da ação; da economia; das operações; do rendimento político (BAPTISTA, 2002).

Enfim, a análise situacional preliminar trará elementos que darão consis-tência a todo o direcionamento das ações do planejamento. Por isso, essa é uma fase fundamental para elucidar a realidade e dela retirar elementos rele-vantes, prioridades que merecem ações sistemáticas. Por isso, o diagnóstico e a análise situacional são tão importantes para a elaboração e implemen-tação de planos, programas e projetos sociais. Ainda, apesar de a análise situacional dar um panorama geral e específico da realidade, deve-se consi-derar a dinamicidade da sociedade. As situações estão sujeitas a mudanças, que devem ser apreendidas durante o planejamento e adequadas às ações e direcionamentos nos programas e projetos. Um bom planejamento não é aquele que consegue prever tudo (impossível humanamente), mas aquele que consegue flexibilizar-se e reelaborar-se no decorrer do processo, sem perder de vista seus objetivos.

No próximo capítulo, estudaremos a elaboração de projetos. Esse estudo vem fortalecer o conteúdo desenvolvido neste capítulo por tratar da materiali-zação do planejamento.

Referências

BAPTISTA, M. V. Planejamento social: intencionalidade e instrumentação. São Paulo: Veras, 2002.

GANDIN, D. A prática do planejamento participativo na educação e em outras instituições, grupos e movimentos dos campos cultural, social, político, religioso e governamental. 13. ed. Rio de Janeiro: Vozes, 1994.

OLIVEIRA, D. P. R. Planejamento estratégico. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

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Mãos na massa: momento de elaboração de projetos 5

O segredo de um negócio é que saibas algo que nin-guém mais sabe.

Aristóteles Onassis

Introdução

Para descrever as etapas de elaboração do projeto e entender a impor-tância dos processos de avaliação e monitoramento de projetos, você deve ter compreendido claramente o que são planos, programas e projetos, assunto tratado no capítulo 4 deste caderno. Dominar os conceitos e saber distingui-los o auxiliará a defi nir qual o instrumento de planejamento apropriado para o problema que se deseja enfrentar.

No capítulo 2, foi abordado o planejamento participativo, em que desta-camos o caráter democrático da forma de planejar e, no capítulo 4, a elabo-ração de projetos, com destaque nas etapas de sua elaboração. Essa revisão permitirá compreender a amplitude e a importância do monitoramento e da avaliação, para a correção de desvios e/ou a potencialização de resultados.

Elaborar um projeto só tem sentido econômico e social se o resultado for a produção de bens e/ou serviços. Comumente, fazer um projeto é uma tarefa trabalhosa, mas necessária, pois envolverá riscos e incertezas. Porém, o obje-tivo é assegurar um conjunto de diretrizes que conduzam à produção de bens e serviços de forma efi ciente. É mister destacar que o projeto precisa ser fl exível, adaptável e possuir um roteiro simplifi cado.

O projeto deve assegurar respostas à problemática identifi cada e ter um propósito claramente defi nido, uma vez que essas características são imprescin-díveis para asseverar o bom desenvolvimento de projetos e facilitar as atividades de avaliação. Os aspectos mais relevantes do desenho de um projeto são:

I. estabelecer um entendimento claro da problemática a resolver;

II. incorporar no desenho do projeto as experiências adquiridas de ações anteriores;

III. estabelecer no desenho do projeto as condições para uma avaliação efetiva (durante a etapa de execução e depois);

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IV. estimular a participação dos atores sociais beneficiados pelo projeto, bem como dos parceiros envolvidos na elaboração do planejamento do projeto.

5.1 Contexto do projeto

O planejamento é um conjunto de planos, programas e projetos. A progra-mação é um subconjunto do planejamento. O plano é o documento global do planejamento. O programa é o documento global da programação.

Em outras palavras: o programa é a reunião de projetos, com objetivos comuns, com recursos definidos e interdependência. O plano é a adição de programas que possuem interesses convergentes, o plano inclui a estratégia, ou seja, os meios estruturais e administrativos, bem como as formas de negociação, coordenação e direção.

Os planos e os programas podem ter alcance nas três esferas administra-tivas (União, Estados e Municípios). O projeto é o documento que visa, em última instância, a produzir bens e/ou serviços. É o planejamento da unidade produtiva e tem função determinada. O projeto representa um desejo de inves-timento produtivo.

O projeto é um empreendimento planejado que consiste num conjunto de atividades inter-relacionadas e coordenadas para alcançar objetivos específicos dentro dos limites de um orçamento e de um período de tempo dados. É, portanto, a unidade mais operativa dentro do processo de planejamento e constitui o elo final de tal processo (COHEN; FRANCO, 2007, p. 85).

Projeto: do latim projectu, significa lançado para diante; ideia que se forma para executar ou realizar algo no futuro; plano; intento; desígnio.

Um projeto social distingue-se de projetos empresariais, pois procura mitigar necessidades de grupos vulneráveis, que estão excluídos e/ou sem a capaci-dade de adquirir bens e/ou serviços via sistema de mercado.

Os projetos podem ser: agropecuários, industriais, de serviços básicos (energia, telecomunicações, rodovias, ferrovias, aeroportos, água, saneamento etc.) e de serviços sociais (moradia, educação, assistência social, geração de renda, lazer). As fontes financiadoras podem ter origem nos recursos públicos, privados e mistos.

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5.2 Elaboração de projetos – etapas

Existe uma série de regras de elaboração, subordinadas à finalidade do projeto, do programa de crédito ou dos benefícios que poderão ser requeridos (incentivos fiscais, isenção de impostos etc.). No entanto não há roteiros explí-citos de análise de projetos. O objetivo da análise é examinar a consistência entre as diversas características do projeto, sua viabilidade econômica, técnica e financeira. A análise, em sua grande maioria, é realizada pelas instituições financeiras ou aquelas interessadas no projeto.

A análise pode ter duas características: passiva, quando o projeto é aceito sem questionamentos, e ativa, com uma crítica dirigida, procurando o enquadra-mento nas normas da instituição que irá beneficiá-lo.

5.2.1 Roteiro de elaboração do projeto

O projeto tem as seguintes fases: ideia, estudos preliminares, anteprojeto, execução e acompanhamento, pré-viabilidade, viabilidade, engenharia e a execução.

Como exposto anteriormente, não existe uma norma padrão para a elabo-ração de projetos, mas alguns elementos são imprescindíveis, veja-os a seguir.

a) Determinar o problema

A descrição de um problema é sempre um desafio, pois devemos ter clareza e objetividade na sua determinação. A falha mais comum que se observa é a formulação do problema como se ele fosse uma falta de solução, deve-se estar atento à multiplicidade das inter-relações. Os problemas e as necessidades balizam os objetivos do projeto e condicionam os meios e as variações necessários para satisfazer e/ou mitigar carências. Dessa forma, apresentam-se, sucintamente, o problema principal, suas causas principais, bem como suas consequências. O conhecimento da cadeia de problemas permite melhorar a formulação, efetuar o monitoramento dos pressupostos do projeto durante a sua execução e, uma vez concluído, facilita a tarefa do avaliador, no sentido de determinar se os problemas foram resolvidos (ou não) como resultado do projeto.

b) Fazer um diagnóstico

Após a determinação do problema, suas causas principais e suas conse-quências, o diagnóstico procurará realizar a descrição que caracteriza o problema, sua ocorrência e frequência na população-objetivo. A análise explicará, de forma clara, a relação de meios/fins das atividades do projeto que levam a produtos (ou componentes) requeridos para atingir o propósito estabelecido; por último, devem-se estabelecer os principais grupos para o projeto e suas possíveis contribuições.

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c) Dimensionar a demanda e oferta

O estudo de mercado procura responder a algumas questões: o que produzir? Quanto produzir? Para quem produzir? A que preços? Quais os problemas de comercialização? Que segmento atingir? Quem já se encontra no mercado? Como o governo interfere? Como ver o mercado atual? Como ver o mercado futuro?

Para determinação da demanda e oferta, as informações estatísticas devem ser cuidadosamente levantadas. As séries têm que ser sobre consumo, produção, exportação, importação e estoques. Além das séries, devem-se conhecer as especificações dos produtos, os preços, os custos atuais, os hábitos, os gostos, as fontes de abastecimento, os mecanismos de distri-buição, os bens substitutos, os complementares e a política econômica. Não obstante as dificuldades que venham a ocorrer, o levantamento dos dados deve ser bastante criterioso.

d) Estabelecer objetivos e metas

O objetivo é a situação que se deseja obter ao final do período de duração do projeto, mediante a aplicação dos recursos e a realização das ações previstas. Os objetivos gerais costumam ser amplos e assentam-se no diagnóstico elabo-rado. Os objetivos específicos expressam as metas que devem ser alcançadas. A meta é um objetivo temporal, espacial e quantitativamente dimensionado.

e) Identificar a população-objetivo e outros beneficiários

A quantificação das metas insere a determinação do conjunto de pessoas ao qual se destina o projeto, o que é denominado população-objetivo. O projeto é elaborado para os beneficiários diretos. Os indiretos são os que recebem impactos positivos da realização do projeto, por efeito das sinergias, mesmo que não tenham sido considerados quando da elaboração do projeto.

f) Mensurar efeitos e impacto

Efeito é todo comportamento ou acontecimento que se pode razoavelmente dizer que sofreu influência de algum aspecto do programa ou projeto (COHEN; FRANCO, 2007, p. 91). Sendo assim, um projeto deve ter efeitos procurados, previstos, positivos e relevantes. O impacto é definido como um resultado dos efeitos de um projeto.

g) Calcular insumos, processos e resultados

Os insumos são os recursos (capital humano e natural) que constituem os elementos imprescindíveis para se conseguir um resultado. Os processos são originários da reunião de atividades que se realizam para se alcançar os objetivos determinados. Os resultados são alcançados a partir dos insumos disponíveis, são os produtos podendo ser os bens produzidos (materiais) e os serviços prestados.

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h) Estabelecer a cobertura e o contexto

A cobertura é a proporção que existe entre a população que forma parte do grupo-meta, tem a necessidade e recebe os serviços divididos pela popu-lação total do grupo-meta que apresenta a necessidade a ser atendida pelo projeto.

i) Apresentar os indicadores

São parâmetros qualificados e quantificados que servem para detalhar a extensão, segundo a qual os objetivos do projeto foram alcançados dentro de um prazo limitado de tempo e em uma localidade específica. São padrões de cumprimento/desempenho que traduzem a descrição sumária dos obje-tivos e resultados do projeto. Os indicadores são utilizados para especificar os objetivos do projeto, focalizar características importantes de um objetivo a ser alcançado e esclarecer o que se deseja alcançar naquele objetivo, fixar metas a serem cumpridas no decorrer do projeto e constituir as bases da monitoria para avaliar o grau de realização do projeto.

j) Título do projeto

Deve representar positivamente o projeto e sintetizar no seu nome os seus objetivos. O nome pode ser de fantasia, inclusive com forte apelo do marketing social e não deve ser confundido com outras iniciativas, sob pena de descaracterizá-lo.

k) Apresentação da proposta

Todo o projeto elaborado vem com uma folha de rosto que resume, de maneira direta, todas as informações relativas ao projeto, tais como: razão social da instituição, CNPJ, endereço, objetivos sociais e do projeto, prazo de duração, representação legal, telefones e valor do financiamento proposto. Nos aspectos administrativos, devem-se destacar as principais funções dos seus dirigentes, sua experiência profissional e sua capacidade de liderança, um breve histórico, a descrição das principais atividades desenvolvidas atualmente pela instituição e seu organograma.

l) Orçamento financeiro

São analisadas as interações de investimento e financiamento disponíveis para a instituição. O gerenciador do projeto deve considerar as consequên- cias das suas decisões de investimento e financiamento. Ele pode desen-volver cenários, realizar simulações de inflação, de crescimento econômico e de taxas de juros, entre outras.

Na elaboração do projeto, deve ser realizado um minucioso planejamento dos bens de capital, despesas operacionais e com os recursos humanos, salários, encargos trabalhistas, serviços de terceiros e outros relacionados ao capital humano. Igual importância deve ser dada ao sistema tributário.

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Bens de capital: bens que servem para a produção de outros bens, especial-mente, os bens de consumo, tais como máquinas, equipamentos, material de transporte e instalações.

Com isso, procura-se evitar surpresas, analisando os possíveis impactos das variáveis escolhidas nos resultados dos projetos. A compreensão dos riscos envolvidos direciona a análise para os aspectos mais sensíveis, dando maior segurança à tomada de decisão.

m) Cronograma físico-financeiro

É a síntese do projeto no tempo. Ocorre durante a implantação da empresa e é fundamental um cronograma físico, que fixa prazos de obras, de rece-bimento de equipamentos. Já o cronograma financeiro é feito em função do físico. Deve ser observado que um depende do outro. É racional que o financeiro assegure a execução do projeto.

n) Eficácia, eficiência e efetividade

O seu fundamento é realizar mudanças na população-objetivo e nos outros beneficiários, prestar serviços, resolver ou mitigar um problema social.

Operacionalmente, a eficácia é o grau em que se alcançam os objetivos e metas do projeto na população beneficiária, em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados (COHEN; FRANCO, 2007, p. 102).

A eficiência deve ser entendida, a partir da forma como está sendo a execução, administração e organização das diversas atividades referentes ao projeto. Ela visa ao menor custo possível para gerar os produtos e/ou componentes esperados. Diante dos escassos recursos, devem-se alcançar as metas preestabelecidas ao menor custo monetário possível.

A efetividade é a demonstração se o projeto logrou os resultados previstos e, então, atingiu seus objetivos e cooperou com a sua finalidade. A efetividade é um termo que se usa frequentemente para expressar o resultado concreto – ou as ações que conduzem a esse resultado concreto – dos fins, dos obje-tivos e das metas desejadas.

o) Panorama futuro

Entendendo que os projetos precisam ter sustentabilidade e, inclusive, devem ser úteis para o processo de aprendizado, ampliar o espírito empreendedor e ganhar

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autoconfiança, é importante versar sobre a penetração do projeto e utilizar a técnica de cenários prospectivos, para aproveitar as novas oportunidades e potencialidades e atingir a maturidade e sustentabilidade da instituição.

p) Anexos

Os anexos do projeto devem ser auto-explicativos. No entanto convém que sejam colocados outros aspectos relevantes, como, por exemplo: tecnologias inovadoras, acordo de sócios, tradição ou empreendedorismo, documen-tação da instituição quando solicitada pelo organismo credor, projetos de engenharia ou arquitetura.

5.3 Monitoramento e avaliação

O esforço de monitoramento e avaliação deve ser encarado como uma premiação de futuras iniciativas, pois bons monitoramentos e boas avaliações podem ajudar a melhorar o desempenho de um projeto em todas as suas fases e colaborar com as instituições financiadoras para aperfeiçoar suas políticas e seus procedimentos.

O processo de monitoramento e avaliação tem como propósito principal, então, verificar se os resultados estão sendo obtidos e quais as correções neces-sárias a serem feitas, o sistema de medição do desempenho deve atuar mais como reforço do bom desempenho, e não simplesmente como uma tentativa de correção do mau desempenho.

5 .3 .1 Monitoramento

É o procedimento de verificação da eficiência e eficácia da execução de um projeto, mediante a identificação de seus êxitos e debilidades e, em conse-quência, recomendações de medidas corretivas para aperfeiçoar os resultados esperados do projeto.

Os principais benefícios do monitoramento são:

determinação das falhas do plano de execução;•

exame dos pressupostos do projeto e do risco de não executar seus •objetivos;

identificação dos problemas que precisam de atenção especial, pois •podem comprometer o projeto;

proposição de mudanças no plano de execução.•

5.3.2 Para um bom processo de monitoramento

Os principais passos para realizar um satisfatório monitoramento são: a) conhecimento do projeto: conhecer sua história e examinar seus documentos; b) informação dos envolvidos: identificar os atores principais e coadjuvantes,

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estabelecer a periodicidade da frequência da apresentação dos relatórios e informar se os envolvidos têm problemas; c) informações gerenciais: apresentar baixo custo de obtenção e ser oportuno; d) intervenções de acompanhamento: converter as recomendações em ações apropriadas.

5 .3 .3 Os indicadores

Central para o processo de avaliação e monitoramento é a elaboração de indicadores, pois eles irão determinar o grau em que foram alcançadas as finali-dades do projeto. O indicador é a unidade que permite medir o alcance de um objetivo específico. Os indicadores devem ser precisos.

Os indicadores, portanto, são formas de representação quantificável de características de produtos e processos, utilizados para monitorar e avaliar os resultados do projeto ao longo do tempo. Os indicadores podem ser: estraté-gicos, de eficiência, de eficácia, de efetividade e de capacidade.

Os indicadores são úteis para embasar a análise crítica dos resultados e, portanto, para a tomada de decisão. Eles facilitam o planejamento e o controle do desempenho e contribuem continuamente para a melhoria da execução e avaliação dos projetos.

As principais características de um bom indicador são: independência, ou seja, cada objetivo, resultado e pressuposto deve ter seu indicador próprio; plausibilidade, isto é, deve especificar os efeitos e impactos diretamente resul-tantes de um dado objetivo do projeto; essencialidade, de forma a refletir o conteúdo imprescindível do objetivo ao qual se refere; orientação para os obje-tivos, contendo os dados qualitativos, quantitativos, temporais e espaciais rela-cionados aos objetivos aos quais se refere. Além disso, deve ser mensurável e quantificável por meios economicamente justificáveis.

5.3.4 O processo de avaliação

Há uma diversidade de conceitos para o termo avaliação, mas independen-temente dessa definição, três princípios podem ser entendidos como universais: a) a informação que irá balizar os juízos; b) os juízos que afetam os indivíduos c) os indivíduos que se preocupam ou devem melhorar seus produtos.

A avaliação não deve ser concebida como uma atividade isolada e autossuficiente. Ela faz parte do processo de planejamento da política social, gerando uma retroalimentação que permite esco-lher entre diversos projetos de acordo com sua eficácia e eficiên- cia. Também analisa os resultados obtidos por esses projetos, criando a possibilidade de retificar as ações e reorientá-las em direção ao fim postulado (COHEN; FRANCO, 2007, p. 73).

A avaliação deve ser pluridimensional, pois um projeto, como vimos ante-riormente, possui diversos atores sociais, situações e vários produtos gerados. “Avaliar é fixar o valor de uma coisa que, para ser feita, requer um procedimento

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mediante o qual se compara aquilo que deve ser avaliado com um critério ou padrão determinado” (COHEN; FRANCO, 2007, p. 73).

5.3.5 Modos de avaliação

Com relação aos fenômenos que sucedem na execução de um projeto, com os ciclos, as ferramentas e os produtos, temos dois modos de avaliação.

a) Avaliação ex-ante; tem por finalidade proporcionar critérios racionais para uma decisão qualitativa crucial: se o projeto deve ou não ser implementado. Também permite ordenar os projetos segundo sua eficiência para alcançar os objetivos perseguidos [...].

b) Avaliação ex-post: acontece ao fim ou algum tempo depois da execução do projeto [...] também pode diferenciar-se: análise de eficiência operacional ou de impacto. [...] A avaliação de processos determina a medida em que os componentes de um projeto contribuem ou são incompatíveis com os fins perseguidos [...] Avaliação de impacto procura determinar em que medida o projeto alcança seus objetivos e quais são seus efeitos secundários (previstos e não previstos) (COHEN; FRANCO, 2007, p. 109).

MOMENTO DE AVALIAÇÃO

Antes do início Durante a execução No encerramentoApós o

encerramento

Os objetivos do projeto estão relacionados com o diagnóstico?

Os objetivos espe-cíficos estão sendo alcançados?

Os objetivos foram alcançados?

Em que grau se contribui para o objetivo geral?

A lógica do projeto reflete as condições para atingir os resul-tados e os objetivos específicos?

Os produtos estão sendo realizados?

Os produtos foram realizados?

Os impactos foram perenes?

Os pressupostos e os riscos podem ser monitorados?

As atividades estão sendo realizadas?

Os recursos foram utilizados?

Os indicadores foram bem especificados?

Os recursos estão sendo utilizados?

Os recursos foram utilizados?

O sistema de monitora-mento e avaliação está bem definido?

Os pressupostos estão se cumprindo? Em caso negativo, as ações corre-tivas estão sendo tomadas?

Os pressupostos se cumpriram? As ações corretivas foram implemen-tadas? Foram eficazes?

Fonte: Campos (2005, p. 143-144).

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5.3.6 Para um bom processo de avaliação

Se o objetivo do processo de avaliação contribuir para o desempenho e o impacto do desenvolvimento dos projetos, a avaliação deve ser: a) imparcial: o avaliador e a unidade avaliada não podem ter nenhum interesse pessoal ou conflito de interesses; b) acreditável: a credibilidade é imprescindível; por isso o avaliador deve ter reconhecida capacidade de trabalho; c) útil: processo de aprendizado potencializando e/ou corrigindo distorções; d) participativa: envol-vimento dos interessados, que compartilham suas experiências; e) retroalimen-tada: gerar informação que contribua para realimentar o processo da tomada das decisões e a aprendizagem; f) eficaz: devem examinar a relação entre as exigências do rigor e a validade da informação e de sua análise com a obtenção de um resultado ou produto efetivo.

No próximo capítulo, estudaremos a importância do planejamento financeiro e a forma como ele pode ser determinante para o sucesso e/ou insucesso do projeto, e identificaremos algumas instituições financiadoras de projetos sociais.

Referências

CAMPOS, A. E. M. Elaboração e monitoramento de projetos sociais. Brasília: Sesi/DN, 2005.

COHEN, E.; FRANCO, R. Avaliação de projetos sociais: aplicações. São Paulo: Vozes, 2007.

Anotações

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Captação de recursos e planejamento financeiro 6

Nenhum homem pode tornar-se rico ou atingir qual-quer tipo de êxito duradouro nos negócios, se for um conformista.

Paul Getty

Introdução

Para identifi car as fontes fi nanciadoras para captação de recursos para projetos sociais e entender a importância do planejamento fi nanceiro para a sustentabilidade do projeto, você deve reler os conteúdos: demanda, oferta e equilíbrio de mercado, da disciplina Fundamentos da Economia, do 3º período. Esses conteúdos sobre a organização do mercado e do processo produtivo são imprescindíveis para um planejamento fi nanceiro coerente e maximizador do lucro econômico e social.

Um problema central de qualquer instituição é a escassez de recursos para satisfazer suas infi nitas necessidades. Essa constatação pretende enfatizar a decisão de destinar recursos para atender aos diversos usos possíveis e a atitude pró-ativa que se deve ter para a captação de recursos.

Outro fator complicador é a identifi cação das fontes fi nanciadoras, sejam elas governamentais ou empresariais, internas ou externas. A ausência dessas fontes torna-se uma séria barreira para a captação dos recursos.

A tomada de decisão sobre a realização de um projeto requer critérios técnicos. O planejamento fi nanceiro estabelecerá as diretrizes, a formulação de metas, visando a motivar a instituição a estabelecer marcos de referência para a avaliação de desempenho e, ao mesmo tempo, antever mudanças econômicas e suas implicações para a vida social e organizacional. Procuraremos descrever a ferramenta básica de planejamento fi nanceiro – o orçamento de caixa – procu-rando determinar o saldo de caixa apropriado, os procedimentos de recebi-mento e pagamento e aplicação do possível excedente.

6.1 Captações de recursos

O projeto precisa alcançar seus objetivos e, de maneira ativa, superar obstá-culos. Os dirigentes da instituição devem demonstrar capacidade de liderança, conhecimento e capacidade de articulação.

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Portanto é necessário ter três princípios fundamentais:

a) projeto;

b) governabilidade;

c) governança.

Fonte: Matus (1989, p. 34).

“O projeto refere-se ao conteúdo [...]; a governabilidade, à relação entre as variáveis que um ator controla [...], e a governança, à capacidade de condução ou direção” (MATUS, 1989, p. 35).

Na captação de recursos, devem-se considerar essas variáveis, pois essa é uma etapa imprescindível, mas não é a etapa final.

6 .2 Das fontes de recursos

As instituições financiadoras são muitas e direcionadas a públicos e projetos diferenciados (ambientais, sociais, infraestruturais, educacionais, tecnológicos etc.).

Dessa forma, é indispensável para os empreendedores o conhecimento das informações solicitadas pelas instituições financiadoras, do prazo de apresen-tação da proposta, da experiência de outras instituições já financiadas, docu-mentação exigida, prestação de contas. Consequentemente, as instituições apresentarão suas propostas para aqueles que possam atender melhor suas exigências, expectativas, finalidade e escala.

As principais categorias de financiamento são os investimentos realizados, sem expectativa de retorno do montante investido. Normalmente, esse tipo de investi-mento é realizado pelo Estado ou por instituições estrangeiras que atuam na área ambiental. Esse tipo de investimento é conhecido como fundo perdido. Empréstimos que são obtidos com o compromisso de devolução ao fim de determinado prazo, mediante remuneração (juro) e, muitas vezes, com a contrapartida do financiado, são chamados microcréditos. Geralmente, esses recursos são utilizados para a compra de ferramentas para o auxílio da produção doméstica e de microempresas.

6.3 Processos de escolha

Cada instituição apresenta seu próprio método de escolha dos projetos a serem financiados, esses são balizados conforme seus objetivos e metas. Por

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isso, nós expusemos anteriormente que não existe um modelo padrão para todas as instituições. No entanto a maioria delas apresenta exigências comuns, daí a necessidade de conhecimento prévio de suas normas.

No geral, as principais exigências para a escolha são as listadas a seguir:

clareza e viabilidade do projeto;•

governabilidade e governança;•

adaptabilidade para outras regiões;•

inovação e inclusão tecnológica;•

sustentabilidade socioeconômica e ambiental;•

inclusão dos indivíduos social e economicamente excluídos;•

sinergia para a economia local;•

efetividade, eficiência e eficácia.•

Daí a importância de investigação para adaptar o projeto às normas legais e políticas das instituições financiadoras e, ao mesmo tempo, satisfazer os obje-tivos das instituições financiadas.

6.4 Instituições financiadoras

Apresentaremos algumas instituições financiadoras, identificadas como sendo: governamentais e empresariais, nacionais ou estrangeiras. Acreditamos, dessa forma, contribuir não só para o seu aprendizado teórico, mas também para a aplicação de seu conhecimento na elaboração de projetos.

Quadro 1 Governamentais.

Instituição: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, empresa pública Federal

Área de atuação:

microcrédito

Expandir a oferta de crédito produtivo ao empreendedor de baixa renda por meio de Programas de Microcrédito.

Incentivar projetos ou atividades de natureza social, dotados de eficácia e inovação, tais que os tornem paradigmáticos para outras instituições e que possam vir a se tornar políticas públicas.

Endereço: <http://www.bndes.gov.br/social> Instituição: Banco do Brasil – BB, empresa de sociedade de economia mista

Área de atuação:

desenvolvimento regional sustentável

Apoio a atividades produtivas, com a visão de cadeia de valor, identificadas como vocações ou potencialidades nas diferentes regiões onde o Banco do Brasil está presente. A Estratégia DRS apóia o desenvolvimento de atividades nas áreas rurais e urbanas (agronegócios, comércio, serviço e indústria).

Endereço: <http://www.bb.com.br>

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Instituição: Petrobras, empresa de sociedade de economia mista

Área de atuação:

Programas Petrobras Fome Zero

Políticas estruturais e emergenciais do Programa Fome Zero. A prioridade é somar-se às ações do governo federal e da sociedade organizada na luta pela inclusão social e erradicação da miséria e da fome no Brasil. Nas políticas estruturais, predominam ações educativas e de geração de emprego e renda

Endereço: <http://www.petrobras.com.br>

Instituição: PRONAF – Programa Nacional de Agricultura Familiar

Área de atuação:

agricultura familiar

Criar, desenvolver, adaptar e aperfeiçoar programas, projetos e atividades de apoio diferenciado aos agricultores familiares nas linhas de crédito rural, infraestrutura e serviços municipais, assistência técnica, extensão rural, pesquisa agropecuária, capacitação, profissionalização e inserção no mercado.

Endereço: <http://www.pronaf.gov.br>

Instituição: FINEP – Fundo de Financiamento de Estudos de Projetos e Programas, empresa pública vinculada ao Ministério da Ciência e Tecnologia

Área de atuação:

ciência e tecnologia

Concede financiamentos reembolsáveis e não-reembolsáveis. Abrange todas as etapas e dimensões do ciclo de desenvol-vimento científico e tecnológico: pesquisa básica, pesquisa aplicada, inovações e desenvolvimento de produtos, serviços e processos. Apoia, ainda, a incubação de empresas de base tecnológica, a implantação de parques tecnológicos, a estru-turação e consolidação dos processos de pesquisa, o desen-volvimento e a inovação em empresas já estabelecidas, e o desenvolvimento de mercados.

Endereço: <http://www.finep.gov.br>

Instituição: Ministério da Integração Nacional

Área de atuação:

desenvolvimento regional e local

Convênios com governos estaduais, municipais e associações para projetos de desenvolvimento regional, principalmente na área produtiva.

Endereço: <http://www.integracao.gov.br>

Essas são algumas instituições, na esfera administrativa da União, que possuem linhas específicas de financiamento. Elas foram apresentadas para que você pudesse se familiarizar com a investigação das fontes de financiamento. Para mais informações, você pode acessar o endereço eletrônico do Governo Federal: <http://www.brasil.gov.br>, bem como o endereço eletrônico do Governo Estadual do Estado onde você reside. Muitos estados possuem inicia-tivas bastante auspiciosas em relação aos projetos sociais.

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Quadro 2 Empresariais.

Instituição: Fundação Telefônica, empresa privada da área de telefonia fixa e móvel

Área de atuação:

educação, criança e adolescente

O EducaRede é um programa que tem por objetivo contribuir para a melhoria da qualidade da educação pública no país a partir da promoção do uso pedagógico da Internet e da inclusão digital de alunos e professores.

O Pró-menino atua na promoção da defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, tendo a escola como foco prioritário de atenção.

Endereço: <http://www.telesp.com.br/fundacao>

Instituição: Fundação Bradesco, Instituição Financeira

Área de atuação:

educação, indígena, social

Apoio a atividades educacionais e de inclusão digital e povos indígenas.

Endereço: <http://www.fundacaobradesco.org.br>

Instituição: Fundação O Boticário, Empresa da área de cosméticos e perfumaria

Área de atuação:

eco-desenvolvimento

Apoio a projetos de conservação da natureza nas seguintes áreas: criação, implantação e manutenção de unidades de conservação; pesquisa e proteção de espécies e populações importantes ou sob risco, assim como de seus habitats; estí-mulo à criação, implantação e manutenção de áreas verdes e arborização urbana; recuperação de ecossistemas alterados ou degradados; publicação de materiais e realização de eventos relacionados à conservação da natureza.

Endereço: <http://internet.boticario.com.br/portal/site/fundacao/>

Instituição: Banco Real, Instituição financeira

Área de atuação:

educação

O Projeto Escola Brasil é uma ação social de voluntariado que visa a contribuir para a melhoria da educação da escola pública e para fortalecimento de seus laços com a comunidade na qual está inserida.

Endereço: <http://www.institutoescolabrasil.org.br>

Instituição: Grupo Votorantim, siderurgia, celulose

Área de atuação:

social, ambiental e cultural

Foco estratégico no desenvolvimento integral dos jovens de 15 a 24 anos, priorizando sua educação e qualificação profissional. Na área cultural, o foco é a democratização cultural, contri-buindo para ampliar e melhorar as opções, as experiências e o acesso da população, especialmente jovens, além das criações artísticas, prioritariamente as brasileiras.

Endereço: <http://www.votorantim.com.br/PTB/Responsabilidade_Social/>

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Quadro 3 Instituições internacionais.

Instituição: Banco Mundial, Instituição Multilateral para o Desenvolvimento

Área de atuação:governamental

Organizações da sociedade civil, movimentos comunitários e colaboração governos e sociedade.

Endereço: <http://www.bancomundial.org.br>

Instituição: Fundo para Sequestro de Carbono – Carbon Finance

Área de atuação:ambiental

Proteção da biodiversidade e desenvolvimento sustentável das comunidades.

Endereço: <http://carbonfinance.org>

Instituição: Fundação Brasil – Brazil Foundation

Área de atuação:intervenção social

Para instituições sem fins lucrativos, com as ações voltadas para a intervenção social nas áreas educacionais, de cidadania e de direitos humanos.

Endereço: <http://www.brazilfoundation.org>Instituição: CARE, CARE Brasil é uma organização não governamental

Área de atuação:erradicação da pobreza

Projetos que têm como principais focos a promoção da educação e a geração de trabalho e renda.

Endereço: <http://www.care.org.br>Instituição: Fundação Bill e Melinda Gates

Área de atuação:educação e inclusão digital

Projetos que têm como principais focos a educação e inclusão digital.

Endereço: <http://www.gatesfoundation.org>

Cabe agora a você ampliar as informações das fontes de recursos e apro-fundar os conhecimentos sobre essas instituições que foram apresentadas.

6.5 Planejamento financeiro: conceito

O planejamento financeiro institui o caminho pelo qual as metas financeiras devem ser atingidas. Contém duas extensões, quais sejam: prazo e nível de agregação.

É mister destacar que o planejamento financeiro proporcionará vantagens importantes, inclusive determinantes para a própria sustentabilidade, credibi-lidade e alcance da instituição no seio da sociedade. Segundo Ross e outros (2007, p. 590), as principais vantagens são:

Interações1. : [...] deixar explícitas as ligações entre as propostas de investimento para as várias atividades operacionais e as alternativas de financiamento [...];

Opções2. : [...] oportunidade de examinar suas várias opções de investimento e financiamento, [...] assim verificar as melhores opções [...];

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Viabilidade3. : [...] encaixar-se no objetivo geral de maximi-zação do bem estar social;

Evitar surpresas4. : [...] identificar o que pode ocorrer no futuro, caso certos eventos aconteçam [...].

6 .6 Determinação das despesasA determinação das despesas deve ser dividida em classes, devido a sua diver-

sidade. As despesas, por sua natureza, são as destinadas à aquisição de bens de capital, as chamadas despesas de capital, de bens complementares. Os cuidados técnicos indispensáveis ao funcionamento regular e permanente de motores e máquinas fazem parte das despesas de manutenção e das despesas operacionais.

Destarte, não podem ser desprezados os chamados custos de oportuni-dades, ou seja, algo de que temos que abrir mão, em detrimento do outro. Aqui se insere, por exemplo, o tempo, pois dada uma escolha, não podemos executar outra, pela escassez de recursos humanos, de capital, tecnológicos e naturais.

6.7 As despesas no período (fluxo)São as despesas ao longo do projeto, discriminadas conforme a sua natu-

reza: bens de capital, complementares (manutenção) e operacionais.

Na elaboração desse fluxo, devemos considerar que todo o projeto começa no ano zero (é a base). A etapa inicial do investimento, as outras despesas acon-tecem a partir da sua execução.

No processo de elaboração do fluxo de despesas, é imprescindível detalhar todas as despesas, do seu preço unitário, quantidade, vida útil e o próprio valor residual, ou seja, a estimativa do valor de comercialização dos bens de capital.

A maioria das alternativas dos problemas do planejamento financeiro envolve o fluxo de receitas e despesas. Para facilitar a interpretação de cada alternativa, representam-se as receitas e despesas por intermédio do diagrama do fluxo de caixa, que se constitui de um esquema simplificado das entradas (receitas) e saídas (despesas) que o investimento envolve.

6 .8 Métodos

Os métodos empregados na análise e comparação das alternativas são todos baseados no princípio da equivalência dos projetos, isto é, quando é diferente

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escolher entre um ou outro no que concerne aos objetivos. Esses métodos visam a determinar valores únicos, que representam cada alternativa de investimento. Os métodos são: valor presente; custo anual; taxa de retorno.

6.9 Matriz de despesa

Representa, de forma sucinta, a despesa de cada item e permite equiparar as suas diferenças.

Na matriz a seguir, representamos o número de serviços realizados ou de bens entregues aos beneficiários, durante o período de execução do projeto.

ALTERNATIVAS BENS/SERVIÇOS 1 BENS/SERVIÇOS 2 BENS/SERVIÇOS 3

Alt.1R$

( % )

R$

( % )

R$

( % )

Alt.2R$

( % )

R$

( % )

R$

( % )

Alt.3R$

( % )

R$

( % )

R$

( % )

No mundo de mudanças rápidas em que vivemos, temos de criar padrões, técnicas e ferramentas de modo a obter resultados de forma rápida e eficiente. Portanto o gerenciamento de projetos é imprescindível, pois se trata de iniciar, planejar, executar e controlar projetos até seu encerramento ordenado, consis-tindo na aplicação de conhecimentos, habilidades, ferramentas e técnicas, com o objetivo de atingir as expectativas dos beneficiados e dos parceiros envol-vidos. É imprescindível, portanto, transparência na administração dos recursos, visibilidade, divulgação e ganhos para os beneficiários diretos e indiretos do projeto. Outra questão importante, é perceber que a preocupação não deve estar somente na captação de recursos, mas em todas as fases: implementação, desenvolvimento e maturação do projeto.

No capítulo, abordaremos um assunto relativamente recente e desafiante, o empreendedorismo solidário. Ele incorpora o espírito inovador do capitalismo e, ao mesmo tempo, estimula a cooperação e a solidariedade. Estudaremos a importância da cultura empreendedora solidária, o espírito de inovação e parti-cipação social na gestão de projetos.

Referências

MATUS, C. Adeus, Senhor Presidente. São Paulo: Litteris,1989.

ROSS, S. A. et al. Administração financeira. São Paulo: Atlas, 2007.





Serviço Social e gestão: primeiro, segundo e terceiro setor 7

De cada um de acordo com a sua capacidade, a cada um de acordo com suas necessidades!

Karl Marx

Introdução

Para compreender o primeiro, segundo e terceiro setor como espaços de atuação profi ssional sistematizada e entender os fundamentos do empreende-dorismo solidário como forma de inclusão social, sugerimos que você retome o conteúdo trabalhado no 4º período na disciplina de Fundamentos Históricos, Teóricos e Metodológicos do Serviço Social III a aula 4 aborda as relações de cooperação entre Estado, Mercado e Terceiro Setor. Assim, você recordará como esses três setores, primeiro, segundo e terceiro, atuam na sociedade, por meio de políticas sociais, tanto de maneira direta como indireta. Compreender que não só o setor público (primeiro setor) atua na área social é determinante para melhor apreender o Serviço Social nestes três segmentos É necessário que os conceitos de planejamento e gestão social estejam bem fi xados. Releia o conteúdo da disciplina de Fundamentos de Economia do 2º período, notada-mente o assunto relacionado à microeconomia. Os temas apontados são rele-vantes para se caracterizar a importância do planejamento, o funcionamento do mercado e a forma excludente de agir que caracteriza o sistema capitalista.

Instituições não governamentais vêm crescendo enormemente no Brasil, a partir da década de 90. Tal crescimento se deu pela implantação da política neoliberal e pela pressão social de pessoas físicas e movimentos que exigiam maior e melhor intervenção na área social.

Com a política neoliberal, recessão, cortes, terceirizações, privatizações e desresponsabilização passam a fazer parte da política mundial estatal. A área social é a mais abalada com a redução de verbas e de investimentos em novas coberturas sociais. Além disso, a política neoliberal faz tentativas sucessivas de redução e precarização de direitos já conquistados e garantidos legalmente pela constituição federal e pelas demais leis dela oriundas (Loas, ECA, LOS, Estatuto do Idoso, entre outras). A política neoliberal afeta as estruturas mundiais, invade todas as sociedades e é muito mais sagaz que o puro capitalismo. Diríamos que é o mesmo capitalismo, porém, bem mais perverso, manipulador e multiface-tado. Essa percepção leva muitos cidadãos a defenderem que o neoliberalismo

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é um retrocesso no campo social. Depois de décadas de lutas sociais para conquistas e avanços, agora, essas conquistas estão ameaçadas ou até mesmo com os “dias contados”.

Nesse cenário, o governo tenta se desresponsabilizar pela área social. Apelar, então, para a solidariedade humana, incentivar e repassar a respon-sabilidade pela solução dos problemas sociais para outra instância se torna prática comum.

Entretanto outro ponto que contribuiu também para a expansão do terceiro setor foi à pressão social por meio dos movimentos sociais. Esses movimentos tentaram gestar serviços e ações que poderiam atender comunidades vulnerá-veis que necessitam de diversas intervenções. Muitos chegam a dizer que o terceiro setor surge para suprir o que o Estado deixa faltar. Esses movimentos propagam a responsabilidade social, a solidariedade e o voluntariado como formas de combater sequelas do capitalismo neoliberal. Para tal, contradito-riamente, contam com verbas de capitalistas (empresários e industriais) que custeiam diversas obras, por meio de instituições sem fins lucrativos.

Nesse contexto, não se nega a viabilidade do welfare mix, ou melhor, do Estado misto, que prevê responsabilidade compartilhada entre Estado, mercado, organizações sociais e redes de micro-solidariedades originárias da família e da Igreja. Compreendemos que as expressões da questão social estão cada vez mais complexas, exigindo maiores e melhores intervenções, e que toda a socie-dade deve estar envolvida nesse combate. O que se procura destacar, aqui, é a visão crítica sobre essa tendência de oferta de serviços que deveriam ser comple-mentares e acabam sendo usados para substituir e isentar o Estado de políticas sistemáticas e universalizadoras.

Nesse ínterim, vamos compreender melhor toda essa correlação, definindo os três segmentos de que estamos falando: primeiro, segundo e terceiro setor.

7.1 Primeiro, segundo e terceiro setor e políticas sociais

O atendimento à área social com serviços e políticas sociais não é exclusivi-dade do setor público. Tanto empresas, como ONG e demais instituições podem desenvolver políticas sociais para atender às diversas expressões da questão social. No entanto cobertura, intencionalidade, fontes financiadoras diferem de acordo com a origem de tais serviços. Daí a importância de abordarmos as três esferas: primeiro, segundo e terceiro setor.

O primeiro, segundo e terceiro setor, aparentemente, são setores distintos da sociedade que, porém, se entrelaçam. Antes de abordar qual é essa relação intrínseca entre os três setores, falaremos da composição e definição de cada um deles.

Primeiro setor• : é definido como a esfera estatal pública, que deve ser a primeira responsável no atendimento das expressões da questão social,

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por meio de políticas públicas. Tem como representante um governo que foi legitimado por meio do voto, para administrar a coisa pública.

Segundo setor• : é a esfera privada composta por empresas e indústrias que primam pelo lucro, pela acumulação e pela competitividade no mercado. Devido à contenção do Estado na área social, essas empresas passam a custear “ajudas” por meio do terceiro setor. Ganham, com isso, tanto em marketing como em incentivos fiscais, não fugindo de seu caráter essencial: acumulação de riqueza. Enfim, sua intervenção e seu incentivo social ocorrem por meio de ações internas (exemplo: prevenção de impactos ambientais) e externas, por meio de repasse financeiro às inúmeras instituições do terceiro setor destinadas às obras sociais.

Reflita

Se a base da sociedade capitalista são a acumulação e o lucro, o que leva as empresas e as indústrias a investirem no social, sendo que isso gera gastos? Essa atitude não lhe parece antagônica?

Terceiro setor• : é formado por instituições não governamentais e sem fins lucrativos, voltadas ao desenvolvimento social. É composto por associa-ções civis e fundações de direito privado. É financiado pelo segundo setor (empresas) e ainda recebe incentivos do primeiro (Estado). Expande-se grandemente em número de instituições e de voluntários que doam sua força de trabalho e/ou seu dinheiro para custear as ações.

Importa destacar o objetivo perseguido pelo Terceiro Setor, composto por organizações ou instituições dotadas de autonomia, que apresentam como função e objeto principal a atuação volun-tária junto à sociedade civil, visando o seu aperfeiçoamento. Inquieta-se, essencialmente, com os homens e a propagação da justiça social entre eles. Preocupa-se com o desenvolvimento humano e maior equilíbrio social. As entidades que integram o Terceiro Setor originaram-se a partir dos movimentos sociais, que funcionam como interlocutores, e transformaram-se em importantes instrumentos para a consecução de uma nova dinâmica social e democrática, em que as relações são orientadas pelos laços de solidariedade entre os indivíduos, pelo espírito de voluntariado, pelo consenso e pelo anseio do bem comum.De sorte que elas cobrem um amplo espectro de atividades, seja na defesa dos direitos humanos, na proteção do meio ambiente, na assistência à saúde, no apoio a populações carentes, na educação, na cidadania, nos direitos da mulher, dos indígenas, do consumidor, das crianças etc. (SOUZA, 2007).

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Apesar de o objetivo explícito do terceiro setor estar direcionado para a democracia e a justiça social, ainda existem muitos percalços a serem enfrentados. O terceiro setor é uma instância muito utilizada para captação e desvios de recursos,

para atender, em verdade, interesses meramente pessoais ou familiares, ainda que de maneira mascarada, isto é, extrinseca-mente perfeita e legal, porém, intrinsecamente, objetivando lucros particulares (SOUZA, 2007).

Contudo vale ressaltar que os três setores são interdependentes, seja nos serviços e/ou nas fontes de recursos. No primeiro setor, a verba é pública e para fins públicos; no segundo setor, a verba é privada e visa a fins privados; no terceiro setor, a verba é privada (oriunda do segundo setor e da sociedade civil, podendo, também, ser pública) e visa a fins públicos.

Vale ainda afirmar que o terceiro setor é viável para atuar complementando as ações do Estado, no atendimento aos diversos problemas sociais. Para tal, deve ter consciência do caráter focalizador de suas ações e procurar, cada vez mais, ampliá-las e sistematizá-las.

O terceiro setor é um campo vasto para a atuação técnica, teórica e política do serviço social, desde que tenha clareza de que para resolver os problemas sociais não basta “boa vontade”. Os problemas sociais fazem parte de uma questão estrutural de um sistema capitalista maduro, sendo impossível comba-tê-los com simples filantropia e “amor ao próximo”. Além disso, o assistente social é um técnico e está inserido nas relações sócio-técnicas do trabalho. Atuar de forma voluntária não é uma questão profissional, e sim pessoal, que pode ser feita ou não por qualquer cidadão. No terceiro setor, é necessária uma “gestão social” competente dos programas sociais e das organizações que o compõem. A seguir, são apresentadas algumas características que contribuem para um exercício competente de gestão.

Valorizar e promover a troca de experiências dos participantes.•

Ter visão multidisciplinar.•

Respeitar as diferenças.•

Compreender as origens dos problemas sociais brasileiros.•

Considerar a relação entre gestão social e políticas públicas.•

Ter compromisso e difundir valores, como cidadania e humanismo.•

Adotar a postura de facilitador na construção conjunta do •conhecimento (ADULIS, 2001).

Portanto vale lembrar que tanto o primeiro como o segundo e terceiro setor devem contar com profissionais com perfil ético-político. Esses setores desenvolvem políticas sociais, é o que justifica a inserção do Serviço Social, pelo fato de possuir bagagem técnica e científica, em todas as esferas da sociedade. A atuação do

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assistente social pauta-se por compromisso, seriedade, sistematização e planeja-mento das ações, independentemente de onde esteja inserido o profissional. Esses três setores (o segundo indiretamente) devem contribuir para a melhor qualidade de vida das pessoas e o Serviço Social pode ser um viabilizador para tal.

7.2 Empreendedorismo solidário

O empreendedor é o cidadão que começa e/ou executa um empreendi-mento (micro, pequeno, médio ou grande) para realizar uma ideia, um sonho, assumindo riscos, responsabilidades e buscando sempre a inovação.

O empreendedorismo pode gerar muitos empregos, introduzir inovações e incentivar o crescimento econômico, sendo mais do que fornecedor de bens e serviços, um verdadeiro motor de emancipação pessoal. Se colocado na escala apropriada, pode libertar várias pessoas da exclusão social.

Acreditamos, muitas vezes, que o sistema capitalista de produção é natural, e não uma criação humana sujeita a modificações, imperfeições ou avanços. O capitalismo produz verdadeira polarização entre ganhadores e perdedores, os vencedores ganham como prêmio a acumulação crescente, ganham posi-ções no tecido social; para os vencidos, as oportunidades diminuem e, a cada novo rebaixamento, ficam sempre mais inapropriados para a sociedade de consumo de massa.

O empreendedorismo social surge como uma possibilidade de uma economia solidária. A atividade econômica converge para a cooperação, em vez da competição.

A solidariedade na economia só pode se realizar se ela for orga-nizada igualitariamente pelos que se associam para produzir, comerciar, consumir e poupar. A chave dessa proposta é a asso-ciação entre iguais em vez do contrato de desiguais (SINGER, 2002, p. 9).

O empreendedorismo solidário deve trabalhar para que as propostas se realizem, para que as oportunidades sejam aproveitadas, deve primar pela orga-nização, despertar liderança, combinar energias, inteligências, perseveranças e, principalmente, capacidade de transformar sonhos em realidade para o benefício da sociedade. A desigualdade não é natural, a competição exacerbada também não. Ambas são construções históricas, sociais e econômicas. Por isso, são passí-veis de transformação, o que representa um desafio gigantesco para todos nós.

7.3 Fundamentos do empreendedorismo solidário

Uma das grandes diferenças entre a empresa capitalista e a solidária é a forma da sua administração. A capitalista é hierárquica, ou seja, tem diferentes níveis de decisões e de remunerações; nos empreendimentos soli-dários, a administração é democrática, pratica-se a autogestão, a autoridade

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emana da assembleia, quando todos os sócios se reúnem. Ainda podemos destacar, como princípios da administração solidária, a autonomia das pessoas (uma autonomia que conta com o apoio intensivo por parte do empreendimento solidário), a capacidade de inovação, o incentivo ao envolvimento e à forte decisão de ampliar o nível de conhecimento dos seus participantes diretos e indiretos. Esse tipo de administração faz despertar a comunidade e a convida para participar de novos empreendimentos sem, no entanto, obrigá-la à participação.

7.4 Características do empreendedorismo solidário

Os empreendimentos solidários devem nascer sob a égide da inovação, pois é esse o meio pelo qual o empreendedor cria novos recursos produtivos ou potencializa os existentes, mas a inovação envolve riscos. No caso do empreen-dimento solidário, ele deve ser comedido, avaliado e discutido por todos.

Os empreendimentos solidários também devem incluir facilitadores de inte-gração, compartilhar seus valores, criar sistemas de comunicação eficientes, criar e distribuir valor aos seus participantes.

7.5 Características do espírito empreendedor

O empreendedor deve apresentar três características básicas que o distin-guirão dos demais.

Necessidade de realização1. : necessidade de romper o status quo, [...] impulso a melhorar continuamente e orientação para o crescimento pessoal e do grupo.

Disposição para assumir riscos controlados e comparti-2. lhados: a preferência pelo risco moderado e limitado reflete a autoconfiança.

Autoconfiança3. : enfrentar os desafios que existem ao redor e ter o domínio sobre os problemas que enfrenta (CHIAVENATO; SAPIRO, 2003, p. 348).

7.6 O microcrédito como um exemplo de empreendedorismo solidário

Uma das formas mais divulgadas de empreendedorismo solidário é o microcré- dito. Esse tipo de empreendedorismo serviu de base para a implantação de ações semelhantes na maioria dos bancos populares das nações mais pobres do mundo. O Grameen Bank (Banco de Aldeia) em Bangladesh, um dos países mais pobres do mundo, investiu, desde 1983, na iniciativa de um grupo de estu-dantes e professores de economia liderados pelo professor Muhammad Yunus. A proposta inicial era a de se emprestar recursos para pessoas de baixa renda.

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Os empréstimos eram em pequena escala (150 dólares em média) e condicio-nados a que as famílias mantivessem seus filhos na escola. Os recursos normal-mente eram utilizados para compra de ferramentas ou animais para o auxílio da produção doméstica.

Os empréstimos eram na maioria destinados às mulheres, pois estas usavam melhor o ganho derivado, beneficiando toda a família, com prioridade para as crianças [...] outro ponto impor-tante foi substituir a garantia real (inexistente) pelo aval solidário: o Grameen Bank só aceita como membros grupos de cinco mulheres, dispostas a se responsabilizar coletivamente pelos empréstimos feitos a cada uma. O grupo se reúne regularmente e aprova os pedidos de empréstimo de cada membro (SINGER, 2002, p. 79).

“O Grameen Bank se preocupa com que seus clientes sejam realmente pobres. Os bancos convencionais têm a responsabilidade ante os acionistas de maximizar o lucro sobre o capital próprio” (SINGER, 2002, p. 81).

Hoje o Banco possui mais de 5,5 milhões de associados, sendo mais de 96% de mulheres, e o índice de inadimplência é de aproximadamente 2,9% (<http://www.grameen-info.org/bank/performaceindicators.html>), muito menor do qualquer banco convencional.

Referências

ADULIS, D. Mercado de trabalho e Gestão no Terceiro Setor, 2001. Disponível em: <http://www.rits.org.br>. Acesso em: 20 ago. 2008.

CHIAVENATO, I.; SAPIRO, A. Planejamento estratégico, fundamentos e aplica-ções. São Paulo: Campus, 2003.

SINGER, P. Introdução à economia solidária. São Paulo: Perseu Abramo, 2002.

SOUZA, C. J. de. O ministério público e o terceiro setor. Disponível em: <http://www.sicap.org.br/Artigos>. Acesso em: 20 set. 2008.

Leituras complementares

<http://www.terceirosetor.org.br>

<http://www.helpers.com.br>

<http://www.ebanataw.com.br/roberto/ong/tsetor.htm>

Chegamos ao final. Acreditamos que o conteúdo desenvolvido tenha sido importante para sua excelência profissional. Da nossa parte, muito aprendemos. Agora é com você!!!

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Anotações

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Política Social Setorial –

Infância e Adolescência

Arely Soares Carvalho Telles

Suely Cabral Quixabeira

5período

Serviço Social

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EQUIPE UNITINS

Organização de Conteúdos Acadêmicos Arely Soares Carvalho TellesSuely Cabral Quixabeira


Revisão Linguístico-Textual Eli Pereira da Silva

Revisão Didático-Editorial Kyldes Batista Vicente

Gestão de Qualidade Silvéria Aparecida Basniak Schier


Revisão Digital Márcio da Silva Araújo




EQUIPE EADCON




Créd

itos

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Caro estudante,

Você está recebendo o material referente à disciplina Política Social Setorial – Infância e Juventude. O conteúdo está organizado em sete capítulos.

Queremos convidá-lo à discussão sobre a política de atendimento à criança e ao adolescente enquanto área de atuação do assistente social. Faremos, inicialmente, uma contextualização sobre a evolução histórica dos direitos da criança e do adolescente desde o período Colonial à década de 1970 com a instituição do Código de Menores de 1979. Esse código tem como fundamento jurídico e social a Doutrina da Situação Irregular, que considera a criança e o adolescente como objetos de intervenção por parte do Estado nas situações de carentes, abandonados, inadaptados e infratores.

Conheceremos a luta da sociedade civil organizada no período da promulgação da Constituição Federal de 1988 em prol da defesa dos direitos da criança e do adolescente, que tem como fundamento a Doutrina da Proteção Integral daso peculiar de desenvolvimento escente como objetos de intervençiza o ECa Nações Unidas. A referida doutrina considera a criança e o adolescente como prioridade absoluta, pessoas em condição peculiar de desenvolvimento e como sujeitos de direitos. A Constituição Federal de 1988 é considerada uma Constituição Cidadã para as crianças e os adolescentes brasileiros ao adotar o paradigma da proteção integral e romper defi nitiva-mente com o paradigma da situação irregular.

Discutiremos o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), lei especí-fi ca que regulamenta os direitos da população infanto-juvenil assegurados pela Carta Magna de 1988. Discutiremos ainda a política de atendimento e conheceremos os mecanismos de promoção, defesa e proteção dos direitos da criança e do adolescente garantidos pelo ECA. Por fi m, faremos uma discussão sobre as interfaces da questão social na área da criança e do adolescente, como a violência doméstica e o trabalho infantil.

Desejamos a você um bom estudo sobre a política da criança e do adolescente.

Prof.ª Arely Soares Carvalho Telles

Prof.ª Suely Cabral Quixabeira

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CAPÍTULO 1 • POLÍTiCA sOCiAL seTOriAL –– infânCiA e AdOLesCênCiA


Introdução

Caro estudante, neste capítulo, você fará uma contextualização histórica da emergência da questão da infância no Brasil desde o período Colonial até a década de 1970. Abordaremos a primeira política voltada para a criança, a Roda dos Expostos, que acolhia as crianças abandonadas, as legislações primá-rias, como a Constituinte de 1825, que se referia à criança negra. Conheceremos a Doutrina da Situação Irregular, que norteava os Códigos de Menores e que defendia a concepção de criança e adolescente como menores em situação irregular nas condições de carentes, abandonados, inadaptados e delinquentes. Para fi nalizar o capítulo, você refl etirá sobre a doutrina que considerava a criança e o adolescente como objetos de intervenção por parte do Estado e não como sujeitos de direitos.

Para melhor compreensão desses conteúdos, você deve retomar a discussão do capítulo 2 da disciplina Introdução ao Serviço Social, que trata sobre o mercado de trabalho para o assistente social e traz como possibilidade de atuação a área da criança e do adolescente, que é o objeto de discussão desta disciplina. Essa revisão é necessária visto que, nessa disciplina, você teve o primeiro contato com a discussão sobre a área da criança. Este capítulo possi-bilitará a você conhecer a história social da criança desde o período Colonial até a criação dos Códigos de Menores para compreender o signifi cado social da luta em prol dos direitos dessa população. Iniciaremos com a situação da criança e do adolescente no período Colonial.

1.1 A emergência da questão da criança no Brasil

Desde o período Colonial até a sociedade atual, a política social referente aos direitos da criança e do adolescente vem passando por constantes transfor-mações, as quais merecem uma retrospectiva. Essa retrospectiva tem o objetivo de fazer você compreender os avanços conquistados na contemporaneidade na área da infância e adolescência.

Segundo Faleiros (1995), no Brasil Colônia, os padres jesuítas se preo-cupavam com as crianças índias no sentido de batizá-las e incorporá-las ao trabalho. Nessa época, os portugueses castigavam e matavam índios. Para enfrentar essa situação, os padres jesuítas criaram a casa de recolhimentos para

História social da criança no Brasil: do período Colonial à década de 1970 1

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as crianças índias que ficavam sem os seus pais. Essas crianças eram separadas da sua comunidade e recebiam ensinamentos sobre os costumes e as normas do cristianismo. O objetivo era propiciar a elas uma visão cristã.

Ainda no período Colonial, a política social elementar adotada no Brasil, para atender às questões envolvendo crianças, foi a roda dos expostos, que “[...] foi uma das instituições brasileiras de mais longa vida, sobrevivendo aos três grandes regimes de nossa história”: colonial, imperial e republicano (MARCÍLIO, 2003, p. 53). Esse sistema teve sua gênese na Europa medieval, era de cunho missionário e seu alvo era a assistência sob a égide da caridade. Marcílio (2003, p. 54) informa que

O sistema de rodas de expostos foi inventado [...] para garantir o anonimato do expositor e assim estimulá-lo a levar o bebê que não desejava para a roda em lugar de abandoná-lo pelos cami-nhos, bosque, lixo, porta de igrejas ou casas de família, como era o costume na falta de outra opção.

Com base na afirmação do autor, podemos observar que a roda dos expostos foi criada para diminuir o índice de abandono de crianças nas ruas, uma vez que garantia o anonimato dos responsáveis. Era comum, nessa época, mães abandonarem seus filhos devido serem mães solteiras e não terem o apoio da família e da sociedade. Assim, ao invés de abandonar as crianças nas ruas, deixavam-nas na roda dos expostos.

A roda dos expostos era um cilindro oco de madeira, giratório, onde as crianças enjeitadas eram colocadas. Essas rodas eram instaladas nos mu-ros das construções de famílias abastadas, conventos ou instituições públi-cas. Acreditava-se que, com isso, haveria diminuição do índice de morte por abandono.

Durante toda a história do sistema de rodas no Brasil, foram criadas 13 instituições. As três primeiras emergiram no século XVIII, a primeira na cidade de Salvador, em 1726, a segunda no Rio de Janeiro, em 1738, e a terceira em Recife, em 1789. Essa política social teve vida longa no país, permaneceu em São Paulo até 1948 e só foi extinta definitivamente em 1950.

Conforme Marcílio (2003), para extinguir a política das rodas de expostos no Brasil, contou-se com o apoio e a adesão dos juristas. Eles começaram uma mobilização em prol da elaboração de leis que protegessem as crianças aban-donadas e, também, corrigir os problemas sociais concernentes à adolescência infratora que, naquela época, já estava incomodando a sociedade.

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A legislação primária que tratou assuntos envolvendo crianças foi a Constituinte de 1825, a qual enfocava a situação das crianças negras. A refe-rida Lei assegurava, em suas linhas, o direito da mãe (escrava) de ter um mês de resguardo e, no decorrer de um ano após o parto, trabalhar com o filho ao seu lado. Essa atenção com a mãe e com a criança negra tinha uma finalidade maior do que a defesa do direito da criança, pois [...] “antes o que se pretendia era zelar por aquela que constituiria em breve força de trabalho gratuito: o escravo” (VERONESE 1997, p. 10).

Após cinco décadas, por meio do movimento em defesa da abolição da escravatura, foi decretado a Lei do Ventre Livre, em 1871. Essa Lei garantia uma indenização por parte do Estado aos proprietários de escravos para libertar as crianças negras, entretanto os pais continuavam sob o regime escravocrata. Por fim, é decretada a abolição dos escravos, em 1888, mediante a Lei Áurea, que extingui um sistema que perdurou por mais de um século no Brasil.

Em 1889, ocorreu a Proclamação da República. Nessa época, predominava a omissão do Estado, e a infância abandonada passou a ser a preocupação de higienistas (representados pelos médicos) e filantropos que, “preocupados com a saúde da espécie e com a preservação da raça humana, propunham uma intervenção no meio ambiente, nas condições higiênicas das instituições e das famílias” (FALEIROS, 1995, p. 21). Os médicos, preocupados com a mortali-dade infantil, sugerem a inspeção escolar e a criação de creches em substituição às Rodas dos Expostos.

Os menores também eram preocupação dos juristas, dos advogados, dos desembargadores, que propuseram a criação dos tribunais especiais e casas correcionais para atender aos menores em situação irregular. Em 1902, o Congresso Nacional começou a discutir a situação dos menores abandonados e delinquentes. Em 1923, foi autorizada a criação do Juizado de Menores. Somente no início do século XX os juristas passaram a ser os principais protago-nistas desse movimento com a criação dos Códigos de Menores.

Vamos agora conhecer o sistema sociojurídico da Doutrina Situação Irregular que norteava os Códigos de Menores.

1.2 Códigos de Menores e a Doutrina da Situação Irregular

Em 1927, foi promulgado o primeiro Código de Menores do Uruguai (Lei n. 17.943) chamado de Código de Menores Melo Matos, homenagem ao primeiro Juiz de Menores da América Latina. Ele criou um conjunto de institui-ções apoiadas e administradas pelo Poder Judiciário como, por exemplo, alguns abrigos para menores. O Código de Menores se expandiu por toda a América Latina e permaneceu no Brasil durante 60 anos.

Em 1979, o Código de Menores Melo Matos (Lei n. 17.943) sofreu uma reformulação e foi substituído pela Lei n. 6.698 que é norteada pela Doutrina

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da Situação Irregular. Essa Lei não se dirigia ao conjunto da população infanto-juvenil, era somente para os menores considerados em situação irregular. Ela defendia um paradigma de concepção da criança e do adolescente como menores carentes, abandonados, inadaptados e delinquentes. Costa (2006, p. 14) especi-fica o significado dos tipos de menores defendidos pelo Código. Vejamos.

1. carentes – menores em perigo moral em razão da manifesta incapacidade dos pais para mantê-los;

2. abandonados – menores privados de representação legal pela falta ou ausência dos pais ou responsáveis;

3. inadaptados – menores em grave desajuste familiar ou comunitário;

4. infratores – menores autores de infração penal (grifo do autor).

Essas quatro situações listadas pelo Código de Menores, na concepção do autor, tiveram como resolução a intervenção do Juizado de Menores. Com a Doutrina da Situação Irregular, crianças e adolescentes passaram a ser consi-derados como objetos de intervenção jurídico-social do Estado. Assim o Estado passou a intervir por meio de ações paternalistas, nos casos de carência e aban-dono, e de ações repressivas, nos casos de inadaptação e infração.

Saiba mais

O sítio <http://diviliv.blogspot.com/2007/10/lei-n-66971979-cdigo-de-menores.html> trata de pesquisas sobre direito da família. Nele, você en-contrará o Código de Menores de 1979 na íntegra. Acesse o sítio e leia-o para melhor compreender a Doutrina da Situação Irregular - doutrina socio-jurídica que norteou a lei.

O Código de Menores “[...] não considerava que crianças e adolescentes que, por algum motivo ficavam sob a proteção do Estado, fossem sujeitos de direitos [...]” (UNICEF, 1998, p. 152). O código de 1979 preocupou-se apenas com o binômio proteção (para carentes e abandonados) e vigilância (para os inadaptados e infratores), contribuindo para a elaboração de uma Política Nacional do Bem-Estar do Menor (PNBEM).

Veronese (1997) destaca que o Código de 1979 contribuiu incisivamente para a consolidação de uma Lei que considerava a criança e o adolescente como menor em situação irregular, por se tratar de pessoas materialmente em perigo moral, desassistidos juridicamente e com desvio de condutas. Assim toda criança e adolescente enquadrados nessas características eram recolhidos e levados para o juiz de menor, o qual os mandava para a Fundação Nacional de Bem-Estar do Menor (FUNABEM). Essa instituição propiciou a criação da Fundação Estadual

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de Bem-Estar do Menor (FEBEM) em vários Estados da Federação. Costa (2006, p. 15) expõe que

O lado mais perverso de tudo isso reside no fato de que os meca-nismos normalmente utilizados para o controle do delito (polícia, justiça, redes de internação) passaram a ser utilizados em estraté-gias voltadas para o controle social da pobreza e das dificuldades pessoais e sociais de crianças e adolescentes problemáticos, mas que não chegaram a cometer nenhum delito.

Podemos concluir, a partir da afirmação do autor, que todas as crianças e os adolescentes considerados em situação de risco pessoal, social e econômico estavam sujeitos à intervenção judicial. O juiz tinha o poder de decidir o destino dos menores, pois era o responsável pelos interesses e, quando necessário, apli-cava medidas de internação, colocação em família substituta, adoção, punição aos pais ou aos responsáveis. Para Costa (2006, p. 15), essa realidade repre-senta “o ciclo perverso da institucionalização compulsória – apreensão, triagem, rotulação, deportação e confinamento”. Vejamos como o autor conceitua cada uma dessas situações.

1. Apreensão: qualquer criança ou adolescente encontrado nas ruas em situação considerada de risco pessoal e social [...] poderia e deveria ser apreendido e conduzido à presença da autoridade responsável, ou seja, do juiz de menores;

2. Triagem: [...] Encaminhar o menor a um centro de triagem (observação), a fim de que ali se procedesse ao competente estudo social do caso, ao exame médico e à elaboração do laudo psicopedagógico;

3. Rotulação: [...] Enquadramento da criança e do adolescente em uma das subcategorias da situação irregular (carente, abandonado, inadaptado ou infrator) [...];

4. Deportação: [...] Como a família, na maioria dos estudos de caso, aparece como frágil e vulnerável em termos socioeconô-micos e morais, a decisão mais comum era o afastamento do menor para longe do continente afetivo de seu núcleo familiar e das vinculações socioculturais como seu meio de origem;

5. Confinamento: a medida de internação era aplicada indistin-tamente a menores carentes, abandonados, inadaptados e infratores. A única diferença é que estes últimos cumpriam sua “medida” em estabelecimento especializado, ou seja, dotados de maiores índices de contenção e segurança (COSTA, 2006, p. 15-16).

As situações expostas pelo autor demonstram o que representava o ciclo perverso da institucionalização compulsória para as crianças e os adoles-centes enquadrados como menores em situação irregular. Esse ciclo violava o direito à liberdade das crianças e dos adolescentes considerados em situação irregular. Violava também o direito do devido processo, isto é, o direito de as crianças e os adolescentes terem um advogado que os defendesse.

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A Doutrina da Situação Irregular se dirigia apenas para o conjunto das crianças e dos adolescentes considerados menores em situação irregular e não para o conjunto da população infanto-juvenil. A legislação para os menores visava, sobre-tudo, a exercer o controle social do delito e, com isso, controlar as mazelas sociais geradas pela imensa desigualdade social advinda da concentração de renda no Brasil. Ao invés de se garantirem políticas sociais básicas, como educação, saúde, esporte, cultura para a população infanto-juvenil pobre do país, o que se garantia era um tratamento de segregação e repressão. A solução do problema era sempre o afastamento dessa população do convívio familiar e social.

A realidade provocada pelos Códigos de Menores culminou em luta ético-polí- tica mundial em prol dos direitos das crianças e dos adolescentes na década de 1980 e contribuiu para a criação de grupos e organizações da sociedade civil que passaram a defender os interesses da infância e da adolescência em vulnerabilidade social, que sofriam de todas as formas de maus-tratos.

Portanto analisamos, neste capítulo, a história social da criança e do adoles-cente desde 1500 até a criação dos Códigos de Menores, que tratavam a criança e o adolescente como objetos e não sujeitos de direito. O tratamento constrangedor, violento e vexatório dispensado à criança e ao adolescente com as políticas públicas implementadas para atender às exigências legais impostas pelos Códigos de Menores provocou a indignação da sociedade civil organi-zada, que encampou um luta nacional para romper com a Doutrina da Situação Irregular dos Códigos de Menores.

No próximo capítulo, conheceremos a contextualização histórica da luta da sociedade civil em prol dos direitos da população infanto-juvenil e a conquista do Artigo 227 da Constituição Federal de 1988.

ReferênciasCOSTA, Antônio Carlos Gomes (Coord.). Socioeducação: estrutura e funcio-namento da comunidade educativa. Brasília: Secretaria Especial de Direitos Humanos, 2006.

FALEIROS, Vicente de Paula. História das políticas para a infância no Brasil. In: Curso de formação de conselheiros de diretos e tutelares. Centro de Educação Aberta, Continuada a Distância da Universidade de Brasília – UNB: Brasília, 1995.

MARCÍLIO, Maria Luíza. A roda dos expostos e a criança abandonada na História do Brasil. 1726-1950. In: FREITAS, Marcos Cézar (Org.). História social da infância no Brasil. 5. ed. São Paulo: Cortez, 2003.

UNICEF. A infância brasileira nos anos 90. Brasília: Fundo das Nações Unidas para a Infância, 1998.

VERONESE, Joseane Rose Petry. Temas de direito da criança e do adolescente. São Paulo: LTR, 1997.

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Década de 1980: a luta da sociedade civil em prol dos direitos da criança e do adolescente 2

Introdução

Caro aluno, neste capítulo, você conhecerá a luta da sociedade civil para assegurar, na Constituição Federal de 1988, os direitos da criança e do adoles-cente e romper defi nitivamente com os Códigos de Menores. Verá quais os movi-mentos sociais que tiveram destaque nessa luta, como: Movimento de Meninos e Meninas de Rua (MMMR), Movimento de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente (MDDCA) e o Fórum Nacional Permanente dos Direitos da Criança e do Adolescente (Fórum DCA). Todos esses movimentos encamparam uma luta em prol da população infanto-juvenil, no período de construção da Carta Magna de 1988, os quais defendiam que a criança e o adolescente eram prioridade absoluta e sujeitos de direitos.

Conheceremos, ainda, os tratados internacionais que garantem os direitos humanos da criança e do adolescente: a Declaração de Genebra, a Declaração Universal dos Direitos da Criança e a Convenção sobre os Direitos da Criança. A Constituição Federal de 1988 segue os princípios da proteção integral estabe-lecidos nos tratados internacionais.

Para entender o processo de organização e o papel da sociedade civil na luta pela defesa dos direitos da criança e do adolescente marcados pela Constituição Federal de 1988 e conhecer os tratados internacionais de garantia dos direitos da criança e do adolescente, você precisa considerar a história social da criança desde o período Colonial até a década de 1970, a instituição dos Códigos de Menores, assunto trabalhado no capítulo 1. Iniciaremos com a análise da luta da sociedade civil em prol dos direitos da criança e do adoles-cente na década de 1980.

2.1 A luta dos movimentos sociais

A década de 1980 foi o divisor de águas na história de lutas em prol dos direitos das crianças e dos adolescentes brasileiros. Três movimentos sociais, liderados pela sociedade civil, tiveram uma participação imprescindível na disse-minação do processo de ruptura da visão de criança e adolescente como menor carente e abandonado em situação irregular (doutrina defendida pelos Códigos de Menores). Nessa perspectiva, o UNICEF (1998, p. 152) salienta que

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No Brasil a década de 80 foi profundamente marcada por intensas mobilizações populares em defesa de causas e direitos de cunho social para crianças e adolescentes, na medida em que era amplamente difundida a existência de milhões de crianças carentes, desassistidas ou abandonadas.

As mobilizações populares realizadas na década de 1980, mencionadas na citação, foram incisivas para as conquistas de direitos da criança e do adolescente ao passo que denunciavam o tratamento dispensado à criança e ao adolescente pela Doutrina da Situação Irregular, doutrina sociojurídica que fundamentava os Códigos de Menores. Essas mobilizações tinham como finali-dade romper definitivamente com os Códigos de Menores a partir da inserção dos direitos da criança e do adolescente na Carta Magna de 1988.

Os movimentos que tiveram fundamental importância, nas mobilizações em prol da defesa dos direitos da população infanto-juvenil, foram o Movimento de Meninos e Meninas de Rua (MMMR), o Movimento de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente (MDDCA) e o Fórum Nacional Permanente dos Direitos da Criança e do Adolescente (Fórum DCA). Esses movimentos defendiam que a criança e o adolescente deveriam ser reconhecidos e valorizados como pessoas em condição peculiar de desenvolvimento e necessitavam de atenção e cuidados especiais.

Todos esses movimentos foram constituídos por organizações não-governa-mentais (ONGs), que tinham como finalidade lutar contra as formas de violência e as péssimas condições de tratamento de crianças e adolescentes (considerados como “menores”).

As formas de violência e as péssimas condições de tratamento de crianças e adolescentes ocorriam principalmente nas unidades da FEBEM, pois “enti-dades e profissionais que lidavam com este menor apontavam o Código de Menores e a PNBEM como os responsáveis pelo abandono e pela violência com que eram tratados no Brasil” (UNICEF, 1998, p. 152).

O MMMR emergiu no Brasil em 1985 e foi a primeira organização a traba-lhar em nível nacional com a questão dos meninos e das meninas de rua. Durante o processo constituinte, “[...] teve intensa participação, sempre denunciando o tratamento brutal que era dado a crianças e adolescentes em várias regiões do país” (GONH, 2003, p. 119). Sua principal meta de trabalho, na década de 1980, foi o combate às práticas de extermínio da população infanto-juvenil que vivia na rua.

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Saiba mais

Para você conhecer um pouco mais sobre o papel dos movimentos sociais na defesa dos direitos da criança e do adolescente, a partir do trabalho realizado pelo Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua, assista ao documentário Ônibus 174, de José Padilha. O documentário retrata a trajetória de Sandro do Nascimento, que sequestrou o ônibus 174, em 12 de junho de 2000, no Rio de Janeiro. Esse documentário retrata a realida-de de vida de Sandro que o levou para a vida do crime na sua infância. Sandro é um dos sobreviventes da chacina dos meninos da Igreja da Can-delária, também no Rio, em 1993. O documentário também traz um de-poimento da assistente social do Movimento MNMMR que acompanhava o grupo de meninos da chacina. Boas reflexões!

A bandeira de luta do MMMR alcançou uma amplitude internacional por meio da sensibilização de ONGs internacionais, que lutavam pela defesa dos Direitos Humanos e, assim,

Com o propósito muito claro de lutar por direitos e cidadania para crianças e adolescentes, o MMMR começa a denunciar a violência institucionalizada, provocada pela estrutura social caracterizada na omissão completa por parte do Estado em relação às políticas sociais básicas, enfatizando, porém, a violência exercida pelos aparatos de repressão e controle do Estado: policiais e delegacias de polícia (MMMR citado por GONH, 2003, p. 119).

A partir dessa luta, o MMMR organizou o I Encontro Nacional de Meninos e Meninas de Rua, do qual resultou a elaboração de dois projetos. Um desses projetos foi de sua responsabilidade, no tocante aos meninos e às meninas de rua em situação de violência, e o outro sob a responsabilidade do UNICEF, com o título de Programa de Redução da Violência. Ambos os projetos caminhavam na mesma direção e tinham como finalidade precípua estudar a questão da violência que maltratava crianças e adolescentes, com vistas à elaboração de políticas sociais para o combate dessa problemática.

O MDDCA foi um movimento social que, na década de 1980, marchou incansavelmente rumo à conquista de uma sociedade justa e cidadã para a população infanto-juvenil no processo de construção da Constituição Federal de 1988. Esse movimento nasceu da união de diversos segmentos da socie-dade civil e política a partir de inúmeras denúncias de maus-tratos envolvendo crianças e adolescentes, no que se refere às prisões ilegais, tortura e assassi-natos. O objetivo maior desse movimento era sensibilizar a sociedade brasileira para a situação de violência contra a população infanto-juvenil.

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Segundo Gonh (2003), para encampar essa luta, o MDDCA teve como atores básicos diferentes setores sociais, como agentes que trabalhavam dire-tamente em instituições públicas e particulares com crianças e adolescentes, membros de ONGs, sindicatos, partidos políticos, técnicos sociais e assessores de entidades, ONGs internacionais, entre outros. E assim o MDDCA emergiu no cenário brasileiro nos anos de 1986 e 1987, anos que antecederam a homolo-gação da Carta Magna.

Considerando o exposto, podemos dizer que a década de 1980 teve como marco (na área da infância e adolescência) a reivindicação da adoção do direito da criança e do adolescente na Constituição Federal de 1988, lei maior do Brasil, que foi elaborada com intensa participação popular (UNICEF 1995).

O Artigo 227da Constituição Federal dispõe que

É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação à educação, ao esporte, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência fami-liar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, crueldade e opressão.

O princípio da prioridade absoluta e os direitos assegurados à criança e ao adolescente no Artigo 227 da Constituição Federal de 1988 estão funda-mentados na Doutrina da Proteção Integral das Nações Unidas que funda-menta a Convenção Internacional dos Direitos da Criança. Ressaltamos que a Carta Magna de 1988 foi promulgada antes da aprovação da Convenção Internacional dos Direitos da Criança, a qual só foi aprovada em 20 de novembro de 1989 pela a Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU). A Convenção vinha sendo discutida desde 1979, e as pessoas que redigiam a emenda popular Criança Prioridade Absoluta criaram o texto do Artigo 227 da Constituição Federal de 1988 com base nos princípios da Convenção.

A adoção dos princípios norteadores da Convenção só foi possível devido à luta dos movimentos sociais para incorporar à Constituição os princípios defendidos pela Convenção, baseados na Declaração Universal dos Direitos da Criança de 1959.

Após a promulgação da Constituição de 1988, surgiu um novo movimento social no Brasil, o Fórum DCA, o qual é um apêndice do MDDCA. O Fórum nasceu do I Encontro Nacional de Meninos e Meninas de Rua, em março de 1988, articulado pelo MMMR. Nele se reuniram diversas entidades não-gover-namentais que participavam da campanha Criança Prioridade Nacional, a qual defendia a inserção dos direitos da população infanto-juvenil na Constituição de 1988. O objetivo do Fórum era criar uma frente permanente de luta na defesa dos direitos da criança e do adolescente, envolvendo diferentes atores sociais que atuavam direta e indiretamente com essa população.

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De acordo com o UNICEF (1998), o Fórum DCA era integrado por entidades não-governamentais com atuação em âmbito nacional na área de promoção e defesa dos direitos da população infanto-juvenil. Firmou-se como uma importante organização não-governamental de luta em prol dos direitos das crianças e dos adolescentes. Seu objetivo era assegurar os direitos já conquistados em lei e contribuir para regulamentá-los legalmente no país por meio da criação de uma Lei específica em favor da infância e da adolescência, o que resultou na criação do ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei n. 8.069).

As principais entidades de destaques no Fórum DCA foram:

Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua•

Pastoral do Menor (CNBB)•

Frente Nacional de Defesa da Criança e do Adolescente•

Articulação Nacional dos Centros de Defesa de Direitos•

Coordenação dos Núcleos de Estudos Ligados às Universidades•

Sociedade Brasileira de Pediatria•

Associação Brasileira de Proteção à Infância e à Adolescência (ABRAPIA)•

Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)•

A participação brilhante e decisiva da sociedade civil na conquista de direitos foi importante mediante a construção de uma Constituição Cidadã para a criança e o adolescente. A partir dessa época, nasceu “[...] um tempo em que criança é e vive como sujeitos de direitos” (BRASIL, 2002b, p. 26), surgindo, assim, um conceito de cidadania na área da infância e da adolescência. É impor-tante entendermos que toda essa luta da sociedade civil em prol dos direitos da criança e do adolescente, no Brasil, teve como fundamento os tratados interna-cionais de garantia de direitos para a população infanto-juvenil. Então vamos conhecer esses tratados.

2.2 Direitos humanos das crianças e dos adolescentes: tratados internacionais

Toda a caminhada histórica sobre os direitos da criança teve início com a Declaração de Genebra, que foi redigida pela União Internacional Save the Children, em 1923. Essa declaração continha os princípios básicos da proteção à infância. Após a 2ª Guerra Mundial, em abril de 1946, foi instituída a Organização das Nações Unidas (ONU) que aprovou uma declaração sobre os direitos da criança, que segue os princípios da Declaração de Genebra.

A ONU criou um mecanismo de ajuda multilateral à infância, o UNICEF (Fundo Internacional de Emergência para as Crianças – United Nations Internacional Children’s Emergency Fund), estabelecido pela Assembleia Geral da ONU em

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1946 e, em 1953, transformado em Agência Especializada do Sistema da ONU para auxiliar a infância carente do terceiro mundo. A Declaração sobre os Direitos da Criança permaneceu como marco referencial, inclusive para o trabalho da UNICEF, por trinta anos.

Em 10 de dezembro de 1948, a ONU instituiu a Declaração Universal dos Direitos Humanos. Costa e Duarte (2004, p. 52) afirmam que

Essa Declaração é hoje o pilar fundamental dos Direitos Humanos, em todo o mundo, e todos os demais instrumentos da normativa internacional, nesse campo, estão direta ou indiretamente a ela referidos.

Conforme afirmam os autores, a Declaração Universal dos Direitos Humanos se tornou o pilar fundamental dos direitos humanos e o motivo foi à aprovação unânime que ela teve de 48 Estados. A Declaração considerou, no seu preâmbulo, que a criança tinha falta de maturidade física e mental. Assim, na esteira da Declaração dos Direitos Humanos, foram sinalizados vários projetos de humanidade, e um deles foi a garantia de direitos humanos para as crianças e os adolescentes.

Sob o ponto de vista jurídico, a Declaração Universal dos Direitos Humanos não tinha poder para obrigar os Estados signatários a respeitarem e cumprirem o documento. Para viabilizar o cumprimento dos direitos assegurados pela Declaração Universal dos Direitos Humanos, foram instituídas duas convenções: o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, aprovados, em 1966, pela Assembleia Geral das Nações Unidas. Sobre esses documentos, Costa e Duarte (2004, p. 53) asseveram que,

Por meio do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, cada um dos estados que nele tomaram parte, compromete-se a respeitar e assegurar a todos os indivíduos – no espaço de seu território e sem qualquer distinção quanto à raça, cor, sexo, idioma, religião, opinião, origem nacional ou social – todos os direitos reconhecidos naquela convenção. [...] De forma seme-lhante o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais inclui basicamente todos os direitos proclamados pela Declaração Universal, como o direito ao trabalho em condições justas e favoráveis; o direito à organização sindical, à seguri-dade social, a um padrão de vida adequado, incluindo o acesso à saúde, à educação, à ciência e à cultura.

Podemos observar que o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ao contrário da Declaração, obrigam legalmente os Estados signatários a cumprirem todos os direitos assegurados pela Declaração que foram inseridos nesses docu-mentos. Para garantir com maior legalidade os direitos da criança, em 1979, a Assembleia Geral da ONU aprovou a ideia de se proceder, de imediato, a elaboração de um projeto que viesse dar efeito jurídico e força obrigatória

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aos direitos específicos da criança. Para tanto, em 20 de novembro de 1989, foi aprovada a Convenção sobre os Direitos da Criança, o qual contava com 195 adesões e ratificações e entrou em vigor em 2 de setembro de 1990. A Convenção sobre os Direitos da Criança reconhece, pela primeira vez, a criança como sujeito de direito.

Esse novo instrumento da normativa internacional responsabiliza juridica-mente os Estados-membros por suas ações no que diz respeito aos direitos da criança. Exige um compromisso legal, por parte dos Estados, de aceitar o que está enunciado em seu conteúdo e de assumir os deveres e as obrigações que a Convenção determina.

Os destinatários da cobertura da Convenção são todas as pessoas menores de 18 anos. A Convenção tem como regra básica que as crianças e os adoles-centes tenham todos os direitos que são facultados aos adultos e que sejam aplicáveis à sua idade. Assegura também à criança os direitos especiais em decorrência da sua condição peculiar de pessoa em desenvolvimento.

A Convenção reconhece que a criança, para o pleno e harmonioso desenvolvi-mento de sua personalidade, deve crescer no seio da família, em um ambiente de feli-cidade, amor e compreensão. Esse reconhecimento é respaldado pela Declaração de Direitos da Criança de 20 de novembro de 1959, que já considerava que a criança tem falta de maturidade física e mental e, por isso, necessita de proteção e cuidados especiais e ainda proteção legal, antes e após o seu nascimento.

A Convenção reconhece também que, em todos os países, existem crianças vivendo sob condições de vulnerabilidade, excepcionalmente, difíceis, e que essas crianças necessitam de consideração especial. Para tanto, “[...] assegura as duas prerrogativas maiores que a sociedade e o Estado devem conferir à criança e ao adolescente, para operacionalizar a proteção de seus Direitos Humanos: cuidados e responsabilidades” (BRASIL, 2006, p. 24). É proclamada reiteradamente a primazia do interesse fundamental da criança como prioridade absoluta.

A Convenção reconhece o valor intrínseco da criança enquanto pessoa humana em condição peculiar de desenvolvimento e o seu valor projetivo, uma vez que é portadora do futuro, da continuidade da sua família e de seu povo. A partir desse reconhecimento, a Convenção garante que a criança é titular de direitos individuais, como a vida, a liberdade, a dignidade, e também de direitos coletivos, como direitos econômicos, sociais e culturais.

Portanto a década de 1980 é reconhecida como o divisor de águas para as crianças e os adolescentes do Brasil por meio do êxito alcançado pelos movi-mentos sociais com a inserção dos direitos da criança e do adolescente na Constituição Federal de 1988 com a conquista do Artigo 227. A Doutrina da Proteção Integral, fundamento sócio-jurídico dos tratados internacionais, é que consubstancia e referencia os instrumentos jurídicos nacionais de promoção,

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defesa e garantia dos direitos da criança e do adolescente no Brasil: Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA.

No próximo capítulo, você conhecerá os princípios norteadores do ECA, bem como a nova concepção de criança e adolescente defendida por esse Estatuto. Conheceremos as três revoluções instituídas pelo ECA para o rompi-mento com a Doutrina da Situação Irregular dos Códigos de Menores: mudança de conteúdo, mudança de método e mudança de gestão.

Referências

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 2002a.

______. Plano Nacional de Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária. Brasília: CONANDA, 2006.

______. Políticas intersetoriais em favor da infância: guia referencial para gestores municipais. Brasília: Ministério da Saúde; Secretaria de Políticas de Saúde; Comitê da Primeira Infância, 2002b.

COSTA, Antônio Carlos Gomes; DUARTE, Cláudio Nunes. Educação para os direitos humanos. Belo Horizonte: Mudus Faciend; Brasília: Secretaria Especial de Direitos Humanos e Ministério do Trabalho e Emprego; Salvador: Instituto Aliança com o Adolescente, 2004.

GONH, Maria da Glória Marcondes. Os sem-terra, ONG e cidadania: a socie-dade civil brasileira na era da globalização. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2003.


______. Pela garantia dos direitos de crianças e adolescentes 2. Rio de Janeiro. CECIP, 1995.

Anotações

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CAPÍTULO 3 • POLÍTICA SOCIAL SETORIAL –– INFÂNCIA E ADOLESCÊNCIA


Introdução

Caro aluno, neste capítulo, você conhecerá aspectos relevantes do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), que introduz na sociedade brasileira uma nova concepção de criança e de adolescente. Conforme preconiza o ECA, a criança e o adolescente são cidadãos de direitos e prioridade absoluta. O ECA é sustentado pelos princípios da Doutrina da Proteção Integral das Nações Unidas, que rompem defi nitivamente com a Doutrina da Situação Irregular norte-adora dos Códigos de Menores.

Conheceremos, também, a Doutrina da Proteção Integral, que fundamenta o Estatuto da Criança e do Adolescente, que se destina, sem exceção alguma, a todas as crianças e os adolescentes e que substitui a Doutrina da Situação Irregular que sustentava os Códigos de Menores. Faremos uma comparação entre a doutrina que fundamenta o ECA e a que fundamentava os Códigos de Menores para melhor distinção das doutrinas. Ao fi nal deste capítulo, conhece-remos quem são os violadores dos direitos da criança e do adolescente, conforme especifi ca o ECA.

Para melhor compreensão deste capítulo, você precisa retomar os conteúdos do capítulo 2 no que se refere à trajetória histórica de luta pelos direitos da criança e do adolescente para romper com a Doutrina da Situação Irregular dos Códigos de Menores, bem como conhecer os marcos legais dos tratados inter-nacionais que garantem os direitos humanos do segmento infanto-juvenil. Esses conteúdos são fundamentais para que você possa compreender o signifi cado das mudanças sociais, jurídicas e políticas introduzidas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente no nosso país e conhecer quem são os violadores dos direitos da criança e do adolescente, conforme estão categorizados no ECA.

Iniciaremos o estudo com a análise de alguns aspectos nos quais o ECA se fundamenta.

3.1 Estatuto da Criança e do Adolescente: aspectos introdutórios

O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) foi aprovado em 13 de julho de 1990 mediante a sanção presidencial da Lei 8.069. Foi elaborado a partir do Artigo 227 da Constituição Federal de 1988 com o objetivo de

Estatuto da Criança e do Adolescente: uma lei específica na área da infância e da adolescência 3

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regulamentá-lo e como forma de exigibilidade dos direitos da criança e do adolescente, que já eram assegurados pela Carta Magna do país.

Saiba mais

Para saber mais sobre o ECA, recomendamos a leitura da obra Estatuto da Criança e do Adolescente comentado: comentários jurídicos, que foi orga-nizada por Munir Cury, Antônio Fernando do Amaral e Silva e Emílio Gar-cia Mendez, publicada pela editora Malheiros Editores. Essa obra comenta artigo por artigo do Estatuto e dá ao leitor uma melhor compreensão da legislação que garante os direitos humanos de crianças e adolescentes.

O ECA adota uma nova concepção de atendimento à criança e ao adoles-cente, que passam a ser portadores de todos os direitos fundamentais facultados aos adultos, além de serem pessoas carecedoras de uma proteção especial, haja vista estarem em condição peculiar de desenvolvimento físico, social e espiritual.

O ECA é norteado pela Doutrina da Proteção Integral e introduz na socie-dade brasileira uma

[...] concepção da criança e do adolescente como sujeito de direitos, isto é, cidadãos passíveis de proteção integral, vale dizer, de proteção quanto aos direitos de desenvolvimento físico, intelectual, afetivo, social e cultural (ANDRADE, 2000, p. 18) (grifo nosso).

Conforme citação, o ECA concebe a criança e o adolescente como cidadãos cujos direitos devem ser garantidos na sua integralidade. Esse novo modelo de atendimento da população infanto-juvenil rompe definitivamente com o paradigma da situação irregular. Assim as crianças e os adolescentes brasileiros comemoram o tão sonhado direito de exercer o título de cidadão e gozar de todos os direitos inerentes à pessoa humana com dignidade. O Artigo 3º do ECA garante que

A criança e o adolescente gozam de todos os direitos inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei, assegurando-se-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvol-vimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade.

Enquanto as leis anteriores ao ECA eram portadoras de uma concepção de marginalização da criança e do adolescente, utilizavam-se do termo menor para se referir a essa população,

[...] o ECA avança na discussão sobre a discriminação imposta pelo uso do termo “menor”, ao substituir a noção de “menor em

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situação irregular” pela de “sujeitos de direitos” (RIZZINI citado por ANDRADE 2000, p. 20).

A citação confirma o caráter estigmatizante da terminologia adotada pelo antigo Código de Menores ao se referir às crianças e aos adolescentes em situa- ção de risco como menores em situação irregular. Essa concepção se contrapõe aos princípios adotados pelo ECA, os quais consideram a criança e o adoles-cente como sujeitos de direitos.

Liberati (1997), ao enfatizar em sua obra a questão da definição de criança e adolescente, salienta que a doutrina da situação irregular com sua termino-logia de menor contribuía para a estigmatização e, sobretudo, para a ideia de marginalização da criança. Já o ECA proporcionou uma noção de criança e adolescente como seres humanos em condição de desenvolvimento e, por isso, merecedores do respeito de todos.

Outra prerrogativa importante, introduzida pela doutrina da proteção integral, é a questão da responsabilidade concernente à efetivação dos direitos assegu-rados pelo ECA, no qual “[...] é colocado, que a proteção das crianças e adoles-centes, bem como a garantia dos seus direitos, não é responsabilidade apenas da família, mas [...] do Estado e da sociedade como um todo” (NEPOMUCENO, 2002, p. 145). Essa afirmativa explicita a responsabilidade compartilhada que o ECA preceitua entre a família, a sociedade e o Estado na garantia dos direitos das crianças e dos adolescentes e define de forma clara quem são os responsá-veis legais pela garantia dos direitos assegurados pelas leis.

É importante enfatizar que a tríade responsável pela efetivação dos direitos preconizados no ECA foi definida ainda no ápice da elaboração do Artigo 227 da Carta Magna do Brasil, o qual foi praticamente transcrito no Artigo 4º do ECA. É preciso ficar explícito que

[...] a família, a sociedade e o Estado são os responsáveis pelas crianças e adolescentes, não cabendo a qualquer dessas entidades assumirem com exclusividade as tarefas, nem ficando alguma delas isenta de responsabilidade (ANDRADE, 2000, p. 17).

Veja que essa afirmativa aponta quem são os responsáveis legais pela garantia dos direitos da criança e do adolescente, cabe a todos igualmente a responsabilidade de zelar pelos direitos, pois só assim a população infanto-juvenil poderá ter assegurados na íntegra o espírito da Doutrina das Nações Unidas norteadora da Lei n. 8.069. O 1º Artigo do ECA expõe que “esta Lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente” (ECA, 1990, p. 11).

Para que a Doutrina da Proteção Integral seja realmente assegurada, o ECA compreende uma série de garantias no Artigo 4º parágrafo único.

A garantia de prioridade compreende:

a) Primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circuns- tâncias;





b) Precedência de atendimento nos serviços públicos ou rele-vância pública;

c) Preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas;

d) Destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas rela-cionadas com a proteção à infância e à juventude.

ECA dispõe sobre as garantias as quais as crianças e os adolescentes passam a ter em função da sua condição peculiar de desenvolvimento. Essas garantias, para serem concretizadas no atendimento ao conjunto da população infanto-juvenil, exigem que sejam desenvolvidas várias ações nas áreas das políticas sociais básicas, da assistência social, da proteção especial e das garantias.

As políticas sociais básicas se referem às políticas reconhecidas legalmente como direito de todos e dever do Estado, como a saúde e a educação. A assis-tência social é destinada àquelas pessoas que se encontram em estado de neces-sidade, como os auxílios temporários, abrigos, entre outros. No que tange à proteção especial, são as medidas especiais de proteção adotadas nos casos de ameaça e/ou violação dos direitos da criança e do adolescente que, de alguma forma, tragam prejuízos para sua integridade física e psicológica. Na área da garantias de direitos, o ECA se refere aos direitos individuais e coletivos da criança e do adolescente, como, por exemplo, a garantia de defesa quando o adolescente for acusado de infração.

Ressaltamos que todas essas políticas são elaboradas e fiscalizadas pelo Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente, o qual é distri-buído em três eixos distintos de trabalho (promoção, controle social e defesa). Esses eixos serão abordados no capítulo 4.

Vejamos a seguir sobre as várias mudanças introduzidas pelo ECA que passam a balizar o atendimento a ser dispensado às crianças e aos adoles-centes brasileiros.

3.1.1 ECA: uma lei de três revoluções

As três revoluções promovidas pelo ECA trouxeram mudanças significativas para a seara da criança e do adolescente e extrapolaram o campo jurídico. Vamos conhecê-las.

Mudança de conteúdo• : o ECA concebe a criança e o adolescente como sujeitos de direitos, os quais estão garantidos legalmente por leis. A partir do ECA, a criança e o adolescente deixam de ser tratados como meros objetos de direitos e intervenção por parte da família, do Estado e da sociedade e passam a ser considerados como cidadãos de direitos. O ECA reconhece a criança e o adolescente como pessoas em condição peculiar de desenvolvimento físico, mental, espiritual, psicológico, social e cultural. Por isso são detentores de todos os direitos que são facultados

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aos adultos e ainda de direitos especiais pela sua condição de desenvol-vimento e incapacidade de prover suas necessidades básicas.

Mudança de método• : o ECA introduz as garantias processuais para o adolescente autor de ato infracional. Busca ainda superar a visão assis-tencialista e paternalista da Doutrina da Situação Irregular que norteava os Códigos de Menores. Com o ECA, os direitos da criança e do adoles-cente passam a ser garantidos por lei, e quem descumpri-los está sujeito a responder judicialmente pela ameaça ou pela violação desses direitos. Para que os direitos da criança e do adolescente sejam assegurados, o ECA propõe um novo modelo de atendimento por meio da articulação de um sistema de garantias de direitos, que tem a missão de zelar pelo cumprimento dos direitos garantidos pelo ECA.

Mudança de gestão• : o Eca introduz um nova divisão do trabalho e atribui competências e responsabilidades às três esferas de governo: União, Estado e Município e conta ainda com participação da sociedade civil organizada. O ECA estabelece a criação dos Conselhos de Direitos nas três esferas de governo, que têm como competência a deliberação, a formulação e a fiscalização das políticas públicas para a criança e o adolescente. Também cria o Conselho Tutelar no âmbito municipal, que se constitui como porta de entrada para todas as denúncias de ameaça e/ou violação dos direitos assegurados pelo ECA à população infanto-juvenil.

A compreensão dessas mudanças é indispensável para a garantia da proteção integral e o rompimento definitivo com a Doutrina da Situação Irregular. Sabemos que a proteção integral é a doutrina que fundamenta o Estatuto da Criança e do Adolescente. Vamos conhecer melhor os princípios que amparam essa doutrina.

3.2 Princípios da Doutrina da Proteção Integral

A Doutrina da Proteção Integral consiste em garantir os direitos da criança e do adolescente referentes à sobrevivência, ao desenvolvimento pessoal e social, à integridade física, psicológica e moral. O Estatuto da Criança e do Adolescente é fundamentado na proteção integral e garante à criança e ao adolescente a condição de cidadãos de direitos como os adultos e ainda de direitos especiais. A Doutrina da Proteção Integral trouxe três avanços fundamentais ao considerar a criança e o adolescente como:

sujeitos de direitos•

pessoas em condição peculiar de desenvolvimento•

prioridade absoluta•

Conheceremos a seguir, de forma detalhada, em que consiste cada um desses princípios.

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3.2.1 Criança e adolescente: sujeitos de direitos

O ECA garante à criança e ao adolescente um conjunto de direitos que tem como finalidade precípua assegurar à população infanto-juvenil as condições de ter todas as suas necessidades básicas atendidas. Os direitos regulamentados no ECA foram instituídos pela Constituição Federal de 1988, nos Artigos 227 e 228, e têm como fundamento os princípios da Convenção Internacional dos Direitos da Criança. O Artigo 227 da Constituição Federal de 1988 dispõe que

É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação à educação, ao esporte, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência fami-liar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, crueldade e opressão.

Vamos compreender os direitos assegurados pelo Artigo 227, que estão regulamentados ao longo dos 267 Artigos do ECA.

Direito à vida• : crescer e viver com dignidade e ser protegido daquilo que possa prejudicar o seu desenvolvimento como pessoa e como cidadão.

Direito à saúde• : garantir a prevenção contra doenças.

Direito à alimentação• : garantir alimentação sadia, nutritiva e adequada à sua idade e às necessidades de seu organismo.

Direito à educação• : garantir educação universal e gratuita com oportu-nidades justas para que se formem como cidadãos qualificados para o ingresso no mercado de trabalho.

Direito à cultura• : conhecer e vivenciar os valores de sua comunidade e desenvolver suas potencialidades artísticas por meio do exercício de atividades criativas.

Direito de lazer• : garantir lazer adequado à sua idade para favorecer o seu pleno desenvolvimento.

Direito ao esporte• : assegurar o desenvolvimento físico do corpo e da mente, o relacionamento com outros e a aprendizagem das regras para agir em conjunto.

Direito à profissionalização• : preparar-se para ingressar positivamente no mercado de trabalho sob orientação e condições adequadas.

Direito à dignidade• : ficar a salvo de toda e qualquer forma de explo-ração, tratamento desumano, humilhante ou constrangedor, negligência e abandono por ação ou omissão.

Direito ao respeito como pessoa• : ter seu espaço preservado, assim como seus objetos pessoais e, evidentemente, a salvo de agressões física e psicológica.

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Direito à liberdade• : ter o direito de ir e vir, de estar, de opinar, de falar de crença ou de culto religioso, de participar da vida familiar, comuni-tária e cívica.

Direito à convivência familiar e comunitária• : ter a garantia de atendi-mento às famílias com vistas a propiciar condições necessárias para que as crianças e os adolescentes possam ser criados pelos seus pais.

Os direitos à vida, à saúde e à alimentação se constituem no primeiro elenco de direitos assegurados pelo ECA, os quais garantem a subsistência da criança e do adolescente. Os direitos à educação, à cultura, ao lazer e à profissiona-lização fazem parte do segundo elenco de direitos assegurados pelo ECA, os quais correspondem ao desenvolvimento pessoal e social da criança e do adoles-cente. Os direitos à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária fazem parte do terceiro elenco de direitos estabelecidos pelo ECA e referem-se à integridade física e psicológica da criança e do adolescente.

Os três elencos de direitos assegurados pelo ECA são apresentados no Quadro 1.

Quadro 1 Elencos de direitos assegurados pelo ECA.

PRIMEIRO ELENCO

Direito à vida, à saúde e à alimentação

Garante a subsistência da criança e do adolescente.

SEGUNDO ELENCO

Direito à educação, à cultura, ao lazer e à profissionalização

Corresponde ao desenvol-vimento pessoal e social da criança e do adolescente.

TERCEIRO ELENCO

Direito à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária

Refere-se à integridade física e psicológica da criança e do adolescente.

Os direitos da criança e do adolescente obedecem aos princípios gerais dos direitos humanos representados pelos direitos políticos, civis e sociais. Os direitos políticos dizem respeito à participação dos cidadãos no governo, o direito de votar e de participar de órgãos de representação popular, como os Conselhos de Políticas e de Direitos. Os direitos civis asseguram a vida, a liber-dade, a igualdade, a manifestação de pensamento e a participação em movi-mentos sociais. Os direitos sociais garantem o acesso às políticas públicas que propiciam condições de vida digna para os cidadãos, como educação, saúde, assistência social, habitação.

Detalharemos, na próxima seção, o segundo princípio do ECA.

3.2.2 Pessoas em condição peculiar de desenvolvimento

A criança e o adolescente são seres em condições peculiares de desenvolvi-mento físico, pessoal, psicológico, social, espiritual e cultural.

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Nesse contexto, significa dizer que estão em processo de formação de suas personalidades e são detentoras de direitos especiais, além de todos aqueles direitos que são facultados aos adultos, uma vez que não dispõem de todos os meios necessários para satisfazer suas necessidades básicas e por estar em processo de aprendizagem. Dessa forma, a criança e o adolescente precisam do adulto para suprir suas necessidades e para orientá-los.

Por estarem em pleno desenvolvimento físico, emocional e sociocultural, a criança e o adolescente não podem responder pelo cumprimento das leis igual-mente aos adultos, necessitam, portanto, de um atendimento diferenciado por parte da justiça. Nesse sentido, o ECA prevê as medidas cabíveis e respeita a sua condição peculiar de pessoa em desenvolvimento.

No intuito de concluir os princípios da proteção integral da criança e do adolescente, apresentaremos, a seguir, detalhes sobre a prioridade absoluta.

3.2.3 Prioridade absoluta

A garantia de prioridade absoluta está assegurada pelo ECA no Artigo 4º, parágrafo único, que dispõe sobre

primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circuns- •tâncias;

precedência do atendimento nos serviços públicos ou de rele-•vância pública;

preferência na formulação e na execução das políticas sociais •públicas;

destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacio-•nadas com a proteção, a infância e a juventude.

O Artigo citado defende a prioridade absoluta e destaca algumas exigên-cias para que esse princípio seja de fato efetivado.

A partir do estudo sobre os princípios norteadores do ECA, faremos uma comparação entre os Códigos de Menores e o Estatuto da Criança e do Adolescente no Quadro 2.

Quadro 2 Comparação entre os Códigos de Menores e o Estatuto da Criança e do Adolescente.

CÓDIGOS DE MENORESDOUTRINA DA

SITUAÇÃO IRREGULAR

ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

DOUTRINA DA PROTEÇÃO INTEGRAL

Destinam-se apenas aos menores em situ-ação irregular: carentes, abandonados, inadaptados e infratores

Dirige-se a todas as crianças e a todos os adolescentes sem exceção alguma.

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CÓDIGOS DE MENORESDOUTRINA DA

SITUAÇÃO IRREGULAR

ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

DOUTRINA DA PROTEÇÃO INTEGRAL

Tratam do direito tutelar do menor, ou seja, os menores são objetos de medidas judiciais quando se encontram em situação irregular, assim definidos legalmente.

Trata da Proteção Integral, isto é, da sobrevivência do desenvolvimento e da integridade de todas as crianças e todos os adolescentes.

O menor é visto como objeto de inter-venção jurídico-social do Estado.

A criança e o adolescente são vistos como sujeitos de direitos exigíveis com base na lei.

São centralizadores e autoritários.É descentralizador e aberto à partici-pação da cidadania por meio de conse-lhos paritários.

Instrumento de controle social das crianças e dos adolescentes vítimas da omissão da família, da sociedade e do Estado em relação aos seus direitos.

Desenvolvimento social voltado para o conjunto da população infanto-juvenil do país, garantia de proteção especial a esse segmento considerado pessoal e socialmente vulnerável.

Política nacional do bem-estar do menor, segurança pública, justiça de menores.

Políticas sociais básicas, políticas assis-tenciais, serviços de proteção e defesa das crianças e dos adolescentes vitimi-zados e proteção jurídico-social.

São omissos a respeito de crimes e infra-ções cometidos pela violação dos direitos da criança e do adolescente.

Pune o abuso de pátrio poder, das autori-dades e dos responsáveis pela criança e pelo adolescente.

Fonte: Socioeducação (2006, p. 20).

Podemos entender e diferenciar, por meio do quadro, os fundamentos da Doutrina da Situação Irregular (Códigos de Menores) dos fundamentos da Doutrina da Proteção Integral (ECA). Os Códigos de Menores tratavam a criança e o adolescente como menor em situação irregular, sendo apenas objetos de direitos e de intervenção por parte do Estado e da Família. Já o ECA considera a criança e o adolescente como sujeitos de direitos e responsabiliza a família, a sociedade e o Estado pela não proteção de suas crianças e seus adolescentes e pela não garantia dos seus direitos que estão instituídos em lei.

Portanto a família, a sociedade e o Estado são agentes responsáveis pela garantia dos direitos infanto-juvenis. Quando os direitos não são efetivados, é porque algum desses agentes não cumpriu com a sua responsabilidade. Vejamos, nesse caso, quem deve ser responsabilizado.

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3.3 Quem são os violadores dos direitos da criança e do adolescente?

A Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Criança e do Adolescente asseguram que o zelo, a defesa e a garantia dos direitos constitucional e estatu-tário cabem à família, ao Estado e à sociedade em geral. Esses direitos devem ser assegurados para o crescimento sadio e digno da criança e do adolescente. Assim o ECA, com base no Artigo 227 da Carta Magna, estabelece no seu Art. 4º que

É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária.

O Artigo do ECA citado define de quem é a competência em garantir a priori-dade absoluta, princípio que se refere à subsistência, ao desenvolvimento pessoal e social e à integridade física e psicológica da criança e do adolescente.

Quando há ameaça e/ou violação desses direitos, algum ente (família, sociedade ou Estado) é responsabilizado por ação ou omissão dos direitos asse-gurados em Lei. Para que essa responsabilização ocorra, o ECA estabelece, no Artigo 98, quatro categorias de violadores: a família, a sociedade, o Estado e a própria criança ou o próprio adolescente.

O grupo da família envolve os pais e os responsáveis. Incluem-se também nesse grupo os parentes e as pessoas que são próximas da família, com livre acesso à convivência familiar. Acerca da família, especificamente no que diz respeito aos pais, o ECA determina que

Art. 22. Aos pais incumbe o dever de sustento, guarda e educação dos filhos menores, cabendo-lhes ainda, no interesse destes, a obrigação de cumprir e fazer cumprir as determinações judiciais.

Art. 249. Descumprir, dolosamente, os deveres inerentes ao pátrio poder ou decorrente de tutela ou guarda, bem assim deter-minação da autoridade judicial ou Conselho Tutelar.

Pena: multa de três a vinte salários de referência, aplicando-se o dobro em caso de reincidência (grifo nosso).

O ECA imprime responsabilidades à família no trato com a criança e o adoles-cente, para que os princípios do ECA sejam efetivados na sua totalidade.

O termo pátrio poder foi retificado pelo Novo Código Civil de 2002, o qual passa a adotar o termo poder familiar, conforme assinala o Art. 1.630 do re-ferido Código: os filhos estão sujeitos ao poder familiar, enquanto menores.

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Concernente à sociedade e ao Estado, o UNICEF (1998) certifica que o Estado compreende todo o setor público em âmbito federal, estadual e muni-cipal. Assim como o Estado, a sociedade também está retratada em qualquer instituição da esfera pública, como escola, creches, hospitais, postos de saúde, de assistência e policial, orfanatos, entre outros. Acerca dos direitos fundamen-tais, que são de responsabilidade do Poder Público, o ECA assegura que

Art. 7º. A criança e o adolescente têm direito à proteção, à vida e à saúde, mediante a efetivação de políticas sociais públicas que permitam o nascimento e o desenvolvimento sadio e harmonioso, em condições dignas de existência.

Art. 53. A criança e o adolescente têm direito à educação, visando ao pleno desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exercício da cidadania e qualificação para o trabalho [...].

Os artigos citados apontam um elenco de direitos cujo propósito é garantir o pleno desenvolvimento da criança e do adolescente.

No que se refere à responsabilidade da sociedade, o ECA estabelece no Artigo 245 o seguinte que

Deixar o médico, professor ou responsável por estabelecimento de atenção à saúde e de ensino fundamental, pré-escola ou creche, de comunicar à autoridade competente os casos de que tenha conhecimento, envolvendo suspeita ou confirmação de maus-tratos contra a criança ou adolescente.

Pena: multa de três a vinte salários de referência, aplicando-se o dobro em caso de reincidência.

Esse artigo do ECA atribui aos profissionais que lidam com a criança e o adoles-cente a responsabilidade de noticiar os casos que envolvam não somente a confir-mação, mas a suspeita de violência praticada contra a criança e o adolescente.

A criança e o adolescente são especificados pelo ECA como violadores de seus direitos “[...] nos casos em que os mesmos tenham se comportado de maneira tal que acabem negando seus próprios direitos” (UNICEF, 1998, p. 138). Os casos mais comuns estão relacionados ao uso de drogas e à infrequência na escola. Essa afirmação completa o ciclo dos agentes violadores e aponta os casos em que a própria criança e o próprio adolescente são violadores dos seus direitos.

Diante do exposto sobre os violadores dos direitos assegurados ao conjunto da população infanto-juvenil, o ECA institui que

É dever de todos velarem pela dignidade da criança e do adoles-cente, pondo-os a salvo de qualquer tratamento desumano, violento, aterrorizante, vexatório ou constrangedor (Art. 18).

[...]

É dever de todos prevenir a ocorrência de ameaça ou violação dos direitos da criança e do adolescente (Art. 70).

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O ECA determina que todo cidadão tem o dever de zelar pelos direitos das crianças e dos adolescentes, inclusive na perspectiva de prevenção da violência praticada contra esse segmento, pois os direitos das crianças e dos adolescentes são direitos humanos.

Portanto o ECA é a lei específica que regulamenta e assegura os direitos da criança e do adolescente já garantidos na Constituição Federal de 1988. É norteado pela Doutrina da Proteção Integral que rompe definitivamente com a Doutrina da Situação Irregular dos Códigos de Menores. Considera a criança e o adolescente como sujeitos de direitos e prioridade absoluta na formulação de políticas públicas. A família, a sociedade e o Estado são os responsáveis legais pela garantia dos direitos da criança e do adolescente assegurados pela Constituição Federal de 1988 e pelo ECA. Esses direitos são soberanos e não podem ser violados ou ameaçados. No entanto sabemos que, constantemente, esses direitos são violados. Assim o ECA institui como abertura de defesa e proteção o dever de toda a sociedade em denunciar os casos de violação e ameaça desses direitos, como forma de ressarcimento e prevenção de qualquer fato que constitua mau-trato contra a população infanto-juvenil.

Para que o ECA possa se traduzir em atendimento efetivo à criança e ao adolescente, é necessário que um conjunto de atores assuma suas responsabi-lidades com vistas à proteção e à defesa dos direitos da criança e do adoles-cente. Por isso, no próximo capítulo, conheceremos os órgãos que compõem o Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente e qual o seu papel na defesa dos direitos garantidos pelo ECA e na proteção da criança e do adolescente nos casos de ameaça e/ou violação de seus direitos.

ReferênciasANDRADE, José E. Conselhos Tutelares: sem ou cem caminhos? São Paulo: Veras, 2000.

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Brasília: Senado Federal, 2002.

______. Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre os direitos da criança e do adolescente e dá outras provi-dências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L8069.htm>. Acesso em: 27 ago. 2009.

LIBERATI, Wilson Donizeti. Comentários do Estatuto da Criança e do Adolescente. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 1997.

NEPOMUCENO, Valéria. O mau-trato infantil e o Estatuto da Criança e do Adolescente: os caminhos da prevenção, da proteção e da responsabilização. In: SILVA, Lygia Maria Pereira da (Org.). Violência contra crianças e adoles-centes. Recife: EDUPE, 2002.

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SOCIOEDUCAÇÃO. Estrutura e funcionamento da comunidade educativa. Antônio Carlos Gomes da Costa (Coord.). Brasília: Secretaria Especial de Direitos Humanos, 2006.


Anotações

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Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente 4

Introdução

Caro aluno, neste capítulo, você conhecerá o Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente, instituído para exigir o cumprimento dos direitos assegurados pelo ECA. O Sistema de Garantia compreende três grandes eixos: promoção, defesa e controle social. É acionado sempre que os direitos assegurados na Constituição Federal de 1988 e no ECA para o conjunto da população infanto-juvenil forem ameaçados e/ou violados. A partir da homolo-gação do Estatuto da Criança e do Adolescente, surgiu um novo tempo na área da infância e adolescência. Foi retirada do juiz de menores a exclusividade do atendimento de questões concernentes à população infanto-juvenil e suas famí-lias. O ECA instituiu o Conselho Tutelar para zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente nos casos de ameaça ou violação desses direitos. Abordaremos mais detalhadamente sobre a fi nalidade, a importância, as atribui-ções e as competências desse conselho.

Você terá um melhor aproveitamento deste capítulo se compreendeu o conteúdo apresentado no capítulo 3, no qual trabalhamos o Estatuto da Criança e do Adolescente e destacamos a Doutrina da Proteção Integral, as revoluções que trouxeram mudanças signifi cativas para a área da criança e do adolescente, bem como os violadores dos direitos da criança e do adolescente previstos no ECA. Compreender a dimensão da grande mudança de paradigma que o ECA nos apresenta, em que a situação irregular do antigo Código de Menores é subs-tituída pelo paradigma de sujeito de direitos se constitui ponto fundamental para o entendimento da importância do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente na concretização dos direitos assegurados em lei e do papel do Conselho Tutelar como porta de entrada do Sistema de Garantia para todas as denúncias de ameaça e/ou violação dos direitos da criança e do adolescente.

Vamos iniciar os nossos estudos tratando sobre o papel do Sistema de Garantia na concretização dos direitos das crianças e dos adolescentes.

4.1 O papel do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente

O Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente foi insti-tuído a partir da promulgação do ECA para exercer a missão de assegurar que os 267 artigos da Lei n. 8.069 sejam garantidos à população infanto-juvenil,

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sem exceção alguma. Ele atua na defesa dos direitos relativos à sobrevivência, ao desenvolvimento pessoal e social e à integridade física, psicológica e moral da criança e do adolescente. Dessa forma, sempre que os direitos assegurados pela Constituição Federal e pelo ECA forem ameaçados e/ou violados, o Sistema de Garantias é acionado, pois sua função primordial é viabilizar a proteção, a defesa e a promoção dos direitos já conquistados com o ECA. A partir da homologação dessa Lei,

Não se cuida mais de crianças em situação regular ou irregular, mas apenas de crianças e de adolescentes que precisam ter seus direitos respeitados independente de cor, religião ou da classe social a que pertence. O atendimento a necessidades como educação, saúde ou lazer deixam de ser favores para se transformarem em direitos a serem exigidos e respeitados (NEPOMUCEMO, 2002, p. 145).

Nessa perspectiva, o Sistema de Garantia é instituído como um mecanismo de exigibilidade dos direitos assegurados em lei e, para isso, compreende três grandes eixos: promoção, defesa e controle social.

O eixo promoção é responsável por deliberar e controlar as políticas sociais básicas sob a ótica da universalização dos direitos fundamentais referentes à educação, à saúde, à segurança pública, entre outros. É também responsável por deliberar e controlar as políticas de seguridade social, especificamente a polí-tica de assistência social, que tem caráter não universal, uma vez que abrange apenas os contingentes populacionais excluídos, para os quais falharam as polí-ticas básicas. Nessa perspectiva, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), no Artigo 23, parágrafo único, preconiza que “na organização dos serviços será dado prioridade à infância e à adolescência em risco pessoal e social, objetivando cumprir o disposto no Artigo 227 da Constituição Federal e na Lei n. 8.069 [...]”. Portanto a infância e a adolescência, em situação de vulnerabili-dade pessoal e social, são público-alvo da política de assistência social.

Cabe ainda ao eixo promoção controlar as políticas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente no que tange às situações de desapa-recidos, abandonados, abusados e explorados sexualmente, explorados no trabalho, prostituídos, crianças e adolescentes de rua e autor de ato infracional. O referido eixo é composto pelos conselhos setoriais de assistência social, de direitos e pelas organizações governamentais e não-governamentais.

O eixo controle social tem como objetivo fiscalizar o cumprimento dos preceitos legais assegurados pelo ECA, no que se refere às políticas destinadas para a área da infância e da adolescência. Esse eixo se constitui como espaço de participação da sociedade civil representada por fóruns (espaço de mobilização e organização da sociedade em geral) e por entidades não-governamentais (representadas pela sociedade civil organizada pelos Conselhos de Direitos). Dessa forma, os atores que fazem parte do controle social são as organizações

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da sociedade civil, fóruns de defesa da criança e do adolescente, movimentos sociais, ONGs e redes.

O eixo defesa tem como finalidade a responsabilização do Estado, da socie-dade e da família pelo atendimento irregular ou violação dos direitos individuais ou coletivos das crianças e dos adolescentes. Essa responsabilização ocorre sempre que os direitos preconizados no ECA estiverem sob suspeita de ameaça ou forem violados, conforme as hipóteses previstas no Artigo 98, o qual diz que

As medidas de proteção à criança e ao adolescente são aplicá-veis sempre que os direitos reconhecidos nesta Lei forem amea-çados ou violados:

I – por ação ou omissão da sociedade ou do Estado;

II – por falta, omissão ou abuso dos pais ou responsável;

III – em razão da sua própria conduta.

Estão compreendidos no eixo defesa os seguintes órgãos do Poder Público: Secretaria de Segurança Pública, poder Judiciário, Defensoria Pública, Conselho Tutelar, Ministério Público, órgãos da sociedade civil, centro de defesa e enti-dades sociais. Esses órgãos são responsáveis para fazer cessar a ameaça ou a violação dos direitos da criança e do adolescente. Suas atribuições são encami-nhar a solução do problema e a responsabilização do autor da violação, com vistas à reparação do dano.

O Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente se carac-teriza por uma interação de espaços, instrumentos e atores que, de modo orde-nado, contribuem para o mesmo fim: a garantia de direitos.

Mas, afinal, quem são os atores que compõem o Sistema de Garantia para que se efetivem os direitos das crianças e dos adolescentes? Vamos conhecê-los.

4 .2 Os atores do Sistema de Garantia

O Sistema de Garantia, nos seus três eixos, atua na incumbência de fazer com que a família, o Estado e a sociedade caminhem na esteira da Doutrina da Proteção Integral e garante à população infanto-juvenil os direitos assegu-rados na Lei 8.069. Para possibilitar ativamente a efetivação desses direitos, os quais estão minuciosamente detalhados nos 267 artigos do ECA, o Sistema de Garantia é composto por um elenco de atores que atuam na seara da militância em defesa dos direitos da criança e do adolescente. Destacamos, na sequência, quem é quem no Sistema de Garantia.

Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente• (CONANDA): é um órgão paritário de âmbito nacional que delibera e controla a polí-tica infanto-juvenil. É formado por 24 membros, são 12 representantes do governo e 12 representantes de entidades não-governamentais. É ainda responsável pela formulação de políticas públicas e pela decisão sobre a aplicação de recursos destinados ao cumprimento do ECA.

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Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente• (CEDCA): é um órgão paritário, de nível estadual, que é formado por representantes da sociedade civil e de instituições governamentais. Cabe a seus compo-nentes acompanhar e avaliar programas socioeducativos de proteção às crianças e aos adolescentes. É sua competência também interferir em casos de desvios, abusos e omissões dos órgãos governamentais ou que atuam na área da infância e da juventude.

Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente• (CMDCA): é um órgão paritário composto por representante do Poder Público e da sociedade civil organizada que, “[...] por determinação da Lei 8.069, deve, obrigatoriamente, fazer parte do poder Executivo municipal” (UNICEF, 1995, p. 9). Tem como objetivo central garantir, priorizar e controlar o cumprimento das políticas públicas no âmbito municipal.

Conselho Tutelar• : o Art. 131 do ECA dispõe que o Conselho Tutelar “[...] é um órgão permanente e autônomo não jurisdicional encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente definidos nesta Lei”. O Conselho Tutelar é um órgão cole-giado, composto de cinco membros escolhidos pela sociedade por meio do voto para garantir que os direitos da população infanto-juvenil não sejam ameaçados ou violados. Para tanto, tem o poder de requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previ-dência, trabalho e segurança pública.

Saiba mais

Conheça mais detalhadamente sobre as características do Conselho Tutelar que estão disponíveis no sítio <http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/conselho/conanda/>.

Em especial, conheça as resoluções do CONANDA, que tratam da criação e do funcionamento dos conselhos tutelares, este importante ator do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente.

Fundo para Infância e Adolescência• (FIA): é criado por lei em âmbito nacional, estadual e municipal e está vinculado aos respectivos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente. É constituído com recursos administrados pelos Conselhos de Direitos, previsto no Art. 88, inciso IV do ECA. Trabalha com dotações orçamentárias ou arrecadação com multas por violação dos direitos da criança e do adolescente. Também pode receber doação de 1% do impacto de renda de pessoas jurídicas. Sobre o funcionamento do FIA, Pontes Jr. (1993, p. 41) ressalta que

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O essencial para o bom funcionamento do fundo é que o Conselho de Direitos possa, a partir de uma profunda análise da situação de crianças e adolescentes de sua abrangência, estabelecer as prioridades, formas de obtenção de recursos [...] para [...] fixar os critérios de utilização desses recursos.

Observa-se que o Conselho de Direitos deve ter o conhecimento da reali-dade em que estão inseridas as crianças e os adolescentes, para que possa definir tanto as alternativas de captação dos recursos quanto as prioridades de aplicação dos recursos do Fundo Municipal.

Juiz da Infância e da Juventude• : é autoridade local para julgar as causas decorrentes de violação das normas do Estatuto da Criança e do Adolescente. Com a criação do ECA, o juiz não é a única autoridade sobre questões relacionadas à infância e à adolescência. Ele divide deci-sões sobre tutela, guarda, adoção e poder familiar com profissionais, por exemplo, do Serviço Social e da Psicologia, que são responsáveis pela realização dos estudos social e psicológico, os quais subsidiarão a decisão final do juiz.

Vara da Infância e da Juventude• : é o órgão encarregado de aplicar a lei para solução de conflitos relacionados aos direitos das crianças e dos adolescentes. Sua função pode ser exercida por um ou mais juízes especializados, em conjunto com uma equipe técnica, formada por psicólogos, assistentes sociais, educadores, representantes do Ministério Público, promotor de justiça da infância e da juventude, além de advo-gados especializados.

Assistência Judiciária• : é um serviço público prestado pelo defensor público ou advogado nomeado, tendo em vista que o ECA garante que a criança e o adolescente têm direito à defesa, em especial os adoles-centes autores de atos infracionais.

Ministério Público• : conforme o ECA, o promotor é quem zela pelo efetivo respeito aos direitos e às garantias assegurados às crianças e aos adolescentes. Isto é, ele propõe as ações que, se aceitas, serão julgadas pelo juiz.

Segurança Pública• : é composta pelas polícias militar e civil, que têm o dever de conhecer e aplicar o ECA. Cabe à polícia militar a atuação ostensiva e a preservação da ordem pública. É função de a polícia civil investigar a prática de atos infracionais contra as leis criminais, reunir provas para que a justiça possa julgar os responsáveis e para que o Conselho Tutelar aplique as medidas de proteção cabíveis no caso da criança e do adolescente.

Portanto ficam evidenciados todos os componentes do Sistema de Garantia, a fim de que possamos compreender a especificidade de atuação de cada um deles para dar concretude aos direitos da criança e do adolescente.

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Conforme já estudamos, o Conselho Tutelar é um dos atores que compõe o Sistema de Garantia inserido no eixo defesa. Nessa direção, conheceremos melhor esse Conselho.

4.3 Conselho Tutelar: porta de entrada para todas as denúncias de ameaça e violação dos direitos da criança e do adolescente

A partir do ECA, outro ator entra em cena para atuar na defesa, na proteção e na garantia dos direitos assegurados à criança e ao adolescente. É nessa perspectiva que, “nesse novo cenário, o Conselho Tutelar é um organismo chave, que tem em sua definição a competência formal de zelar pelo cumprimento dos direitos previstos na Lei” (COSTA, 2002, p. 75).

O Conselho Tutelar (CT) é representado por pessoas da comunidade que são eleitas por meio do voto da própria comunidade. “Trata-se de apostar defi-nitivamente na capacidade do povo para resolver os seus próprios problemas” (COSTA, 2002, p. 77).

Os Arts. 131 e 132 do ECA dispõem queO Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdi-cional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos nesta Lei (Art. 131).

Em cada município haverá, no mínimo, um Conselho Tutelar composto de cinco membros, escolhidos pela comunidade local para um mandato de três anos, permitida uma recondução (Art. 132).

Percebemos que o Conselho Tutelar tem uma relevante responsabilidade no sentido de representar a sociedade para que os direitos previstos em lei, em favor da criança e do adolescente, sejam cumpridos.

Segundo Sêda (2001), o CT é um órgão permanente, uma vez que passou a integrar definitivamente o conjunto de instituições brasileiras que atua no cumpri-mento dos direitos garantidos pelo ECA. É autônomo no sentido de ter autori-dade legal para desempenhar as atribuições que lhe são confiadas pela Lei. É não jurisdicional, haja vista não estar integrado ao poder Judiciário e sim ao Poder Público para exercer funções públicas de caráter administrativo.

A missão do CT é proteger a população infanto-juvenil vítima de maus-tratos, atuar a partir das situações de queixas e denúncias de ameaça e violação dos direitos da criança (pessoas até 12 anos incompletos) e adolescentes (pessoas de 12 a 18 anos), nas hipóteses previstas no Art. 98 e 105 do ECA.

Nesse sentido, O CT é considerado um mecanismo de exigibilidade dos direitos estabelecidos pela Constituição Federal de 1988 e, em especial, pelo ECA. Tem caráter público, uma vez que está vinculado administrativamente ao

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Poder Público municipal. No entanto tem autonomia administrativa para desem-penhar suas ações, pois se trata “de um organismo representativo da comuni-dade que deve exercer uma parcela do poder público com autoridade adminis-trativa para promover suas próprias decisões” (COSTA, 2002, p. 76).

Andrade (2000) define o Conselho Tutelar enquanto uma instituição que tem como função acolher queixas e/ou denúncias que constituem ameaça ou violação dos direitos da criança e do adolescente e que tem como responsa-bilidade tomar providências para solucionar a situação denunciada. Nesse sentido, o CT foi instituído como porta de entrada para todas as denúncias que envolvem maus-tratos contra a população infanto-juvenil, conforme está estabelecido no Artigo 13 do ECA: “os casos de suspeita ou confirmação de maus-tratos contra criança ou adolescente serão obrigatoriamente comuni-cados ao Conselho Tutelar da respectiva localidade, sem prejuízo de outras providências legais”.

Para proteger a criança e o adolescente, o CT aplica as medidas de proteção previstas no Artigo 101, incisos de I a VII do ECA:

Art. 101 Verificada qualquer das hipóteses previstas no Art. 98, a autoridade competente poderá determinar, entre outras, as seguintes medidas:

I – Encaminhamento aos pais e responsáveis, mediante termo de responsabilidade;

II – Orientação, apoio e acompanhamento temporários;

III – Matrícula e frequência obrigatória em estabelecimento oficial de ensino fundamental;

IV – Inclusão em programa comunitário ou oficial de auxílio à família, à criança e ao adolescente;

V – Requisição de tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico, em regime hospitalar ou ambulatorial;

VI – Inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos;

VII – Abrigo em entidade.

Observamos que cabe ao Conselho Tutelar aplicar as medidas de proteção previstas na lei. Então é fundamental que saibamos quais são as atribuições e as competências desse importante órgão que representa a sociedade no cumpri-mento dos direitos estabelecidos no ECA.

4.3.1 Atribuições e competências do CT

As atribuições do Conselho Tutelar estão listadas no Art. 136 do ECA tradu-zidas em 11 incisos. Vejamos quais são essas atribuições.

I – Atender as crianças e os adolescentes nas hipóteses previstas nos Arts. 98 e 105, aplicando as medidas previstas no Art. 101, I a VII;

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II – Atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas previstas no Art. 129, I a VII;

III – Promover a execução de suas decisões, podendo para tanto:

a) Requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança;

b) Representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberações.

IV – Encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente;

V – Encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência;

VI – Providenciar a medida estabelecida pela autoridade judici-ária, entre as previstas no Art. 101, de I a VI, para o adolescente autor de ato infracional;

VII – Expedir notificações;

VIII – Requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou adolescente quando necessários;

IX – Assessorar o Poder Executivo na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente;

X – Representar, em nome da pessoa e da família, contra a violação dos direitos previstos no Art. 220, § 3º. Inciso II, da Constituição Federal;

XI – Representar ao Ministério Público, para efeito das ações de perda ou suspensão do pátrio poder.

O ECA especifica de forma bastante minuciosa as atribuições e as compe-tências do Conselho Tutelar e demonstra o quanto esse órgão se constitui em um mecanismo imprescindível para o cumprimento dos direitos garantidos em lei.

De acordo com Sêda (2001), a competência do Conselho Tutelar é definida pelo seu território de atuação. Sua jurisdição é administrativa e tem o município como espaço do exercício de sua função. Os limites de cobertura do serviço público do CT são definidos por lei municipal que estabelece, no caso de existir apenas um Conselho Tutelar no município, a cobertura dos casos de todo terri-tório municipal e, no caso de mais de um CT, define o território de abrangência de cada um deles. Nessa segunda situação, é competência do CT atender às denúncias em que os pais ou os responsáveis tenham domicílio. Se o pai e a mãe residirem em locais diferentes, o CT pode atuar em qualquer deles e, se um deles apenas tiver a guarda da criança ou do adolescente, prevalece o domicílio deste.

Nos casos em que ocorre a falta dos pais ou dos responsáveis e não é possível identificá-los, tem competência para receber as denúncias o CT do local onde se encontre a criança e o adolescente, visando assim a que o





[...] próprio Conselho Tutelar não se torne mais um serviço público lesivo aos direitos de crianças e adolescentes, sendo impossível localizar pais ou responsável, deve assumir a proteção do caso o Conselho Tutelar do local onde os lesados se encontrem, evitando toda e qualquer delonga burocratizante (SÊDA, 2001, p. 43).

Percebemos que o Conselho Tutelar deve ser um órgão bastante ágil na identificação e na aplicação da medida protetiva cabível, para não se tornar um serviço público lesivo aos direitos assegurados à criança e ao adolescente.

Portanto, neste capítulo, fica evidente a importância de todos os órgãos que compõem o Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente para a concretização dos direitos assegurados pela Constituição Federal de 1988 e pelo ECA. Esse Sistema tem a missão precípua de exigir o cumpri-mento dos direitos assegurados à população infanto-juvenil e deve ser sempre acionado quando esses direitos forem ameaçados e/ou violados. Ressaltamos a relevância pública do Conselho Tutelar, o qual deve oferecer à comunidade um atendimento pautado na eficiência do serviço prestado e sempre visar à proteção da criança e do adolescente. Para tanto, faz-se necessário democra-tizar esse atendimento para, assim, viabilizar em tempo hábil a resolução dos casos que se torna possível pela implementação da política de atendimento à criança e ao adolescente.

Essa política, segundo o ECA, deverá ser implementada por meio de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. No próximo capítulo teremos a oportunidade de conhecer o papel dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente nas três esferas de governo: União, Estado e município. Refletiremos sobre a importância desses conselhos na formulação, na deliberação e no controle social da política de atendimento da criança e do adolescente.

Referências

ANDRADE, José E. Conselhos Tutelares: sem ou cem caminhos? São Paulo: Veras, 2000.

BRASIL. Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre os direitos da criança e do adolescente e dá outras provi-dências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L8069.htm>. Acesso em: 27 ago. 2009.

______. Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/leis/L8742.htm>. Acesso em: 27 ago. 2009.

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COSTA, Ana Paula Motta. Elementos que favoreceram e incidiram sobre a criação do Conselho Tutelar. In: NAHRA, Clília Maria Leite; BRAGAGLIA, Mônica (Org.). Conselho Tutelar: gênese, dinâmica e tendência. Canoas: ULBRA, 2002.

NEPOMUCENO, Valéria. O mau-trato infantil e o Estatuto da Criança e do Adolescente: os caminhos da prevenção, da proteção e da responsabilização. In: SILVA, Lygia Maria Pereira da (Org.). Violência contra crianças e adoles-centes. Recife: EDUPE, 2002.

PONTES JR., Felício. Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1993.

SÊDA, Edson. XYZ do Conselho Tutelar: providências para mudanças de usos, hábitos e costumes da família, sociedade e Estado, quanto a crianças e adoles-centes no Brasil. São Paulo: CONDECA, 2001.

UNICEF. Pela garantia dos direitos de crianças e adolescentes 2. Rio de Janeiro: CECIP, 1995.

Anotações

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A política de atendimento à criança e ao adolescente e os Conselhos de Direitos 5

IntroduçãoCaro aluno, neste capítulo, você estudará as linhas de ação e as diretrizes da

política de atendimento à criança e ao adolescente, conforme preconiza o ECA. As ações devem ser desenvolvidas nas áreas das políticas sociais básicas, política de assistência social, políticas de proteção especial e políticas de garantias de direitos. As diretrizes correspondem à municipalização da política e à criação dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente em todas as esferas de governo.

Conheceremos, ainda, o papel dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente nas três esferas de governo: União, Estado e município, órgãos responsáveis pela formulação, pela deliberação e pelo controle social da polí-tica de atendimento da criança e do adolescente. A criação dos Conselhos de Direitos nas três esferas de governo faz parte das diretrizes da política de aten-dimento preconizadas pelo ECA. É garantida a participação da sociedade civil nas decisões dos conselhos.

Para melhor compreensão deste capítulo, você precisa conhecer o Estatuto da Criança e do Adolescente e a Doutrina da Proteção Integral, que foram estudados no capítulo 3. A política de atendimento voltada para a população infanto-juvenil tem como fi nalidade implementar os direitos assegurados pelo ECA, o qual é sustentado pela Doutrina da Proteção Integral.

Você precisa conhecer, ainda, o Sistema de Garantias dos Direitos da Criança e do Adolescente, especifi camente o eixo controle social, do qual fazem parte os Conselhos de Direitos, analisados no capítulo 4. Essa compreensão é importante para entender os mecanismos de organização e o funcionamento da política de atendimento à criança e ao adolescente, conforme preconiza a ECA, e conhecer os mecanismos de controle social dos direitos da criança e do adolescente segundo o Estatuto da Criança e do Adolescente.

Comecemos pela política de atendimento à criança e ao adolescente e o papel dos conselhos no controle social dessa política.

5.1 Política de atendimento à criança e ao adolescente

A política de atendimento à criança e ao adolescente, estabelecida pelo ECA, tem como fundamento sociojurídico a Doutrina da Proteção Integral. Requer o conjunto articulado de ações por parte das três esferas de governo: União, Estado e município e com a participação da sociedade civil organizada.

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O Artigo 86 do ECA dispõe queA política de atendimento dos direitos da criança e do adoles-cente far-se-á através de um conjunto articulado de ações gover-namentais e não-governamentais, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

Cabe à União realizar a coordenação nacional da política de atendimento e definir as diretrizes e as normas gerais. Aos Estados e aos municípios, cabe a responsabilidade pela coordenação e pela execução da política. Aos municí-pios, em parceria com as organizações não governamentais, cabe a execução dos programas, isto é, o atendimento direto às crianças e aos adolescentes. As ações da política de atendimento são divididas em quatro grandes linhas: polí-ticas sociais básicas, política de assistência social, políticas de proteção especial e políticas de garantias de direitos. O Artigo 87 do ECA preconiza que

São linhas de ação da política de atendimento:

I – políticas sociais básicas;

II – políticas e programas de assistência social, em caráter suple-tivo, para aqueles que deles necessitem;

III – serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão;

IV – serviço de identificação e localização de pais, responsável, crianças e adolescentes desaparecidos;

V – proteção jurídico-social por entidades de defesa dos direitos da criança e do adolescente.

As políticas sociais básicas, política de assistência social, políticas de proteção especial e políticas de garantias de direitos estão asseguradas no Artigo 87. A primeira linha da política de atendimento são as políticas sociais básicas. Costa (2006) assevera que as políticas sociais básicas são políticas de direitos de todos e de dever do Estado, como educação, saúde. A política de assistência social destina-se às crianças e aos adolescentes que se encontram em situação de vulnerabilidade social, em estado temporário ou permanente de necessidades. O atendimento é de caráter supletivo, como creches, alimentação complementar. As políticas de proteção especial se destinam para as crianças e os adolescentes que se encontram em risco pessoal e com seus direitos amea-çados e/ou violados, que necessitam de medidas especiais de proteção, como abrigo, liberdade assistida, entre outras. As políticas de garantias de direitos se destinam às crianças e aos adolescentes em situação que se encontram envol-vidos em conflitos de natureza jurídica, como assistência judiciária, plantões de defesa de direitos, entre outras.

As linhas da política de atendimento seguem as diretrizes básicas especifi-cadas no Artigo 88 do ECA. Vejamos.

São diretrizes da política de atendimento:

I – municipalização do atendimento;

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II – criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a parti-cipação popular paritária por meio de organizações representa-tivas, segundo leis federal, estaduais e municipais;

III – criação e manutenção de programas específicos, observada a descentralização político-administrativa;

IV – manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;

V – integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público, Defensoria, Segurança Pública e Assistência Social, preferencialmente em um mesmo local, para efeito de agilização do atendimento inicial a adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional;

VI – mobilização da opinião pública no sentido da indispensável participação dos diversos segmentos da sociedade.

Para que as diretrizes da política de atendimento preconizadas no Artigo 88 do ECA sejam garantidas, é preciso a criação de uma rede de proteção dos direitos da criança e do adolescente. Essa rede de proteção compõe o Sistema de Garantias dos Direitos da Criança e do Adolescente, que foi trabalhado no capítulo anterior.

A política de atendimento especifica, ainda, medidas de proteção que es-tão listadas no Artigo 101 do ECA, inciso I ao VII, que são aplicadas pelo Conselho Tutelar, e as medidas socioeducativas, especificadas no Artigo 112, que são aplicadas pelo Juiz da Infância e da Juventude aos adoles-centes em conflito com a lei.

Portanto a política de atendimento estabelecida pelo ECA deve ser realizada por um conjunto de ações articuladas entre governo e sociedade civil organizada. As bases para essa ação são as diretrizes e os princípios da Doutrina da Proteção Integral. O controle social da política de atendimento à criança e ao adolescente é realizado pelos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente nas três esferas de governo. A seguir, conheceremos as competências dos Conselhos.

5.2 Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente

Está preconizado no Estatuto da Criança e do Adolescente, no Artigo 88, inciso II, que são diretrizes da política de atendimento

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[...] criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a parti-cipação popular paritária por meio de organizações representa-tivas, segundo leis federal, estaduais e municipais.

Os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente são compostos pari-tariamente por representantes do governo e da sociedade civil organizada nas três esferas de governo: nacional, estadual e municipal. São órgãos de natu-reza deliberativa e exercem o controle social das políticas públicas destinadas à infância e à adolescência. Os Conselhos garantem a participação da sociedade civil na formulação e na fiscalização da implementação dos direitos assegu-rados por lei à criança e ao adolescente e, por isso, constituem-se como órgãos imprescindíveis para a garantia dos direitos. Faleiros (1995, p. 52) expõe que os Conselhos são inovadores, pois

apesar de ser um órgão público, ele é autônomo, politicamente, •em relação ao governo;

ele delibera, é resolutivo, decide sobre políticas, programas •e gastos;

é um órgão controlador das ações do Governo e da sociedade •civil no que se refere à garantia e à violação dos direitos das crianças e dos adolescentes;

sua composição é paritária, ou seja, traz a sociedade organi-•zada para co-gestão da ação estatal, concretizando a demo-cracia participativa;

sua ação é nacional, atingindo todo país, atua nas esferas federal, •estadual e municipal [...].

Os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente exercem um papel político, uma vez que têm poder legal para definir, juntamente com o governo, as diretrizes das políticas públicas de promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente e, assim, contribuir para assegurar o cumprimento legal do ECA. Também contribui para que todas as crianças e todos os adolescentes sejam reconhecidos como sujeitos de direitos instituídos por lei, pessoas em condição peculiar de desenvolvimento e prioridade absoluta na formulação de políticas públicas. A missão maior é conduzir e institucionalizar a Doutrina da Proteção Integral da Criança e do Adolescente, que norteia o ECA. Conheceremos, a seguir, as competências dos Conselhos de Direitos nas três esferas de governo.

5.2.1 Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente — CONANDA

O CONANDA foi instituído pela Lei n. 8.242, de 12 de outubro de 1991, e atualmente está vinculado administrativamente à Secretaria Especial de Direitos Humanos, órgão da Presidência da República.





Saiba mais

Para melhor compreender as competências e ainda conhecer a estrutura do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, acesse o sítio <http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/conse-lho/conanda/>. Nele, você terá acesso a todas as legislações pertinentes à área da criança e do adolescente e, ainda, todas as resoluções que foram baixadas pelo CONANDA para normatizar a política de atendimento à criança e ao adolescente.

É um colegiado composto por 14 representantes do poder Executivo, que são indicados pelos Ministros de Estado, e por 14 representantes de entidades não-governamentais de âmbito nacional de atendimento, promoção, defesa e garantia dos direitos da criança e do adolescente. O funcionamento do CONANDA é exercido por plenária que se reúne em assembleias ordinárias mensais e conta ainda com o auxílio de Comissões Temáticas e Grupos de Trabalho. De acordo com Lei Federal n. 8.242, de 12 de outubro de 1991, Artigo 2º, o CONANDA tem como competência legal:

I – elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente, fiscalizando as ações de execução, observadas as linhas de ação e as diretrizes esta-belecidas nos Arts. 87 e 88 da Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente;

II – Zelar pela aplicação da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente;

III – dar apoio aos Conselhos Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, aos órgãos estaduais, municipais e entidades não-governamentais para tornar efetivos os princípios, as diretrizes e os direitos estabelecidos na Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990;

IV – avaliar a política estadual e municipal e a atuação dos Conselhos Estaduais e Municipais da Criança e do Adolescente;

V – (vetado)

VI – (vetado)

VII – acompanhar o reordenamento institucional propondo, sempre que necessário, modificações nas estruturas públicas e privadas destinadas ao atendimento da criança e do adolescente;

VIII – apoiar a promoção de campanhas educativas sobre os direitos da criança e do adolescente, com a indicação das medidas a serem adotadas nos casos de atentados ou violação dos mesmos;

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IX – acompanhar a elaboração e a execução da proposta orça-mentária da União, indicando modificações necessárias à conse-cução da política formulada para a promoção dos direitos da criança e do adolescente;X – gerir o fundo de que trata o Art. 6º da lei e fixar os critérios para sua utilização, nos termos do Art. 260 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990.XI – elaborar o seu regimento interno, aprovando-o pelo prazo de, no mínimo, dois terços de seus membros, nele definindo a forma de indicação do seu Presidente.

Com todas as competências anteriormente listadas, o Conanda se constitui como órgão responsável para designar as diretrizes gerais da política nacional de atendimento à criança e ao adolescente com vistas ao cumprimento dos direitos assegurados pelo ECA. As diretrizes gerais designadas pelo Conanda devem ser seguidas pelo Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente – CEDCA. Vamos então conhecer as competências do CEDCA.

5.2.2 Conselho Estadual de Direitos da Criança e do Adolescente – CEDCA

O CEDCA tem de ser criado por lei estadual de acordo com o que determina o Estatuto da Criança e do Adolescente no Artigo 88, inciso II. O Conselho Estadual é um órgão deliberativo e controlador das ações de âmbito estadual voltadas para promoção, defesa e garantia dos direitos da criança e do adolescente.

O Artigo 7º da Lei n. 10.501 dispõe queArt. 7º – Compete ao Conselho Estadual dos Direitos da Criança •e do Adolescente:

formular a política estadual dos direitos da criança e do adoles-•cente, fixando prioridades para a consecução das ações, a captação e a aplicação de recursos;

cumprir e fazer cumprir, em âmbito estadual, o Estatuto da Criança •e do Adolescente e as normas constitucionais [...];

indicar as prioridades a serem incluídas no planejamento global •do Estado, em tudo que se refira ou possa afetar as condições de vida da criança e do adolescente;

incentivar a articulação entre os órgãos governamentais respon-•sáveis pela execução das políticas de atendimento da criança e do adolescente;

propor, incentivar e acompanhar programas de prevenção e •atendimento biopsicossocial às crianças e adolescentes vítimas de negligências, maus tratos, exploração sexual [...];

sugerir ou opinar sobre as alterações que se fizerem necessárias •na estrutura orgânica dos órgãos de administração direta respon-sáveis pela execução da política estadual dos direitos da criança e do adolescente;

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incentivar e apoiar a realização de eventos, estudos e pesquisas •no campo de promoção, proteção e defesa da criança e do adolescente;

propor a inclusão no Orçamento do Estado de recursos desti-•nados à execução das políticas e dos programas de atendimento à criança e ao adolescente e de reciclagem permanente dos profissionais de quaisquer instituições envolvidas no atendimento dos segmentos de que trata esta Lei.

É importante atentar para a competência legal do CEDCA de sugerir ou opinar sobre as alterações que se fizerem necessárias na estrutura orgânica dos órgãos de administração direta responsáveis pela execução da política estadual dos direitos da criança e do adolescente. Por exemplo, o Conselho pode sugerir a criação de uma diretoria ou uma coordenação específica na Secretaria Estadual responsável pela política de atendimento à criança e ao adolescente, visando a que essa Secretaria atenda a todas as demandas apresentadas no Estado.

A composição do CEDCA deve obedecer às diretrizes do ECA, que deter-mina o princípio da paridade entre governo e sociedade civil organizada. Para representar o Poder Público, recomenda-se a participação dos órgãos responsá-veis pelas políticas sociais básicas nas áreas de ação social, trabalho, justiça, educação, saúde e cultura, bem como dos órgãos estaduais de Planejamento e da Fazenda. Os representantes da sociedade civil organizada devem ser membros de entidade não-governamental que realiza atendimento à criança e ao adolescente em âmbito estadual. Outra exigência legal é o registro dessas entidades no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente - CMDCA – da cidade onde está localizada a sede da entidade. Vamos, então, conhecer as competências do CMDCA.

5.2.3 Conselho Municipal de Direito da Criança e do Adolescente –– CMDCA

O CMDCA tem de ser criado por lei municipal de acordo com o que determina o Estatuto da Criança e do Adolescente no Artigo 88, inciso II. O Conselho Municipal é um órgão deliberativo e controlador das ações execu-tadas em âmbito local pelo Poder Público e do atendimento realizado pelas entidades não-governamentais voltadas para a promoção, a defesa e a garantia dos direitos da criança e do adolescente.

A Composição do CMDCA também deve obedecer às dire-•trizes do ECA. Sua composição é paritária entre representantes do governo e representantes da sociedade civil organizada. Compete ao CMDCA:

Deliberar e acompanhar, monitorar e avaliar as políticas propostas •para o município.

Conhecer a realidade de seu território e elaborar um plano de •ação, definindo as prioridades de atuação.

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Propor a elaboração de estudos e pesquisas para promover, •subsidiar e dar mais efetividade às políticas públicas.

Integrar-se com outros órgãos executores de políticas públicas dire-•cionadas à criança e ao adolescente e demais conselhos [...].

Propor e acompanhar o reordenamento institucional, buscando o •funcionamento em rede das estruturas públicas governamentais e das organizações da sociedade.

Acompanhar e participar da elaboração e execução do Plano •Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA) [...] zelando para que o orçamento público respeite o princípio da prioridade absoluta.

Registrar as organizações da sociedade civil em sua base terri-•torial que prestem atendimento a crianças, adolescente e suas respectivas famílias os programas a que se refere o Art. 90, caput, e, no que couber, as medidas previstas nos Artigos 101, 112 e 129 do ECA [...].

Regulamentar, organizar e coordenar o processo de escolha dos •conselheiros tutelares, seguindo as determinações do Estatuto e da Resolução nº 75/2001 do CONANDA [...] (BRASIL, 2007, p. 22 e 23).

É importante atentar para uma competência peculiar do CMDCA: registrar as organizações da sociedade civil em sua base territorial que prestem atendimento às crianças, aos adolescentes e às suas respectivas famílias e regulamentar, organizar e coordenar o processo de escolha dos conselheiros tutelares. Uma entidade de atendimento à criança e ao adolescente deve, obrigatoriamente, ter registro no CMDCA, o qual manterá registro das inscrições e de suas alterações e fará comunicação ao Conselho Tutelar e à autoridade judiciária, conforme estabelece o Artigo 91 do ECA.

No Artigo 139, o ECA estabelece que o processo para a escolha dos membros do Conselho Tutelar será estabelecido em lei municipal e realizado sob a responsabilidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e a fiscalização do Ministério Público.

Neste capítulo, vimos que a política de atendimento estabelecida pelo ECA deve ser realizada por um conjunto de ações articuladas entre governo e socie-dade civil organizada. As bases para essas ações devem seguir as diretrizes e os princípios da Doutrina da Proteção Integral e visar à garantia dos direitos da criança e do adolescente legalmente instituídos pela Constituição Federal de 1988 e pelo ECA. Além disso, apreendeu que os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, nas três esferas de governo, são os órgãos respon-sáveis pela elaboração das diretrizes da política de atendimento à criança e ao adolescente e também pela fiscalização dessa política. As decisões tomadas pelos Conselhos, no âmbito de sua competência, têm de ser cumpridas pela administração pública, obedecendo ao que preconiza o ECA.

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A política de atendimento à criança e ao adolescente deve ser formulada para atender às interfaces da questão social na área da infância e da adoles-cência. No próximo capítulo, você conhecerá algumas interfaces dessa questão social. Trabalharemos os aspectos introdutórios da violência doméstica e a explo-ração sexual praticada contra a criança e o adolescente.

ReferênciasBRASIL. Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e Conselho Tutelar: orientações para criação e funcionamento. Brasília: Secretaria Especial dos Direitos Humanos, 2007.


______. Lei Federal n. 8.242, de 12 de outubro de 1991. Dispõe sobre a criação do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA). Disponível em: <http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/conselho/conanda/>. Acesso em: 15 jan. 2008.

______. Lei n. 10501, de 17 de outubro de 1991. Dispõe sobre a política esta-dual dos direitos da criança e a criação do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente de Minas Gerais. Disponível em: <http://www.mp.mg.gov.br>. Acesso em: 15 fev. 2008.

COSTA, Antônio Carlos Gomes (Coord.). Os regimes de atendimento no Estatuto da Criança e do Adolescente: perspectivas e desafios. Brasília: Secretaria de Direitos Humanos, 2006.

FALEIROS, Eva Teresinha S. Conselhos e fundos de direitos. In: Curso de formação de conselheiros de diretos e tutelares. Centro de Educação Aberta, Formação Continuada a Distância da Universidade de Brasília. Brasília: UnB, 1995.

Anotações

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Interfaces da questão social na área da criança e do adolescente 6

Introdução

Discutiremos, neste capítulo, a violência doméstica e a exploração sexual como uma das interfaces da questão social na área da criança e do adoles-cente. Faremos uma discussão teórica sobre o assunto e, posteriormente, apre-sentaremos os tipos de violência. Discutiremos, ainda, a exploração do trabalho infantil, um problema que ocupa cada vez mais espaço nas discussões e nos estudos sobre a questão social brasileira.

Para você identifi car as interfaces da questão social referentes à violência doméstica, à exploração sexual contra a criança e o adolescente e ao trabalho infantil enquanto objeto de atuação do assistente social, precisa conhecer a história social da criança no Brasil, desde o período Colonial até década de 1980, assunto estudado nos capítulos 1 e 2. Desde o descobrimento do Brasil, a criança sofre maus-tratos, e a mão-de-obra infantil sempre foi explorada. Você precisa conhecer as interfaces da questão social na área da criança e do adoles-cente, uma vez que o objeto de atuação do assistente social é a questão social com suas múltiplas expressões. Vamos lá!

6.1 Violência doméstica contra a criança e o adolescente

A discussão acerca da violência doméstica praticada contra a população infanto-juvenil é alvo de acirrados debates na sociedade moderna. No entanto ela não é uma questão característica da nossa época, pois, em toda a história do Brasil, podemos constatar que a violência esteve presente.

Desde o período Colonial, a criança e o adolescente sofrem com os maus-tratospraticados pelos adultos. A criança indígena trazia no corpo as lições de seus ancestrais e precisava ter força necessária para enfrentar os perigos da vida. A criança negra era considerada inútil para o trabalho e, por isso, era separada de sua família. Entre as crianças brancas, o medo estava sempre presente e se constituía como um dos mais importantes recursos para educá-las. Os pais utili-zavam personagens monstruosos para lembrar às crianças seus limites.

Na contemporaneidade, não é diferente, uma vez que a violência domés-tica ainda é um fenômeno da nossa época, legitimando-se como a principal causa da morte de crianças e adolescentes. Segundo dados da UNICEF (1998), 36,4% dos adolescentes, na faixa etária entre 15 e 17, são vítimas de óbitos

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por homicídios envolvendo a violência doméstica. Diante dessa realidade, cons-tata-se que,

[...] agora e sempre e em toda parte, as crianças têm sido vistas e tratadas como menores subalternos merecedores de um amor desvalorizado, porque são contaminados pela ideia de fraqueza, inferioridade, subalternidade do ser criança (AZEVEDO, 2000 p. 40-41).

A partir do que menciona a autora, podemos afirmar que a criança e o adolescente, desde o período Colonial, foram sempre objetos de maus-tratos dos adultos, tratados como seres subalternos e não como sujeitos de direitos. Diante dessa realidade, faz-se urgente compreendermos que a violência doméstica é um fenômeno social que traz enormes consequências para o desenvolvimento físico, mental, emocional, espiritual e social da criança e do adolescente. Na parte orgânica, dependendo da gravidade da violência, pode até levar à morte; e, na psicológica, a criança ou o adolescente poderão levar as sequelas por toda a vida, podendo vir a ser futuros agressores.

Pereira (1996, p. 3) expõe que “[...] é flagrante a probabilidade de uma criança vítima de violência tornar-se um adulto agressor”. Assim, dependendo da agressividade da violência doméstica, seja leve ou severa, ela treina a criança e o adolescente para aceitarem e tolerarem a agressão, bem como os ensina a terem uma postura de obediência e de submissão. Para combater essa situação, Azevedo (2000, p. 38) assevera que é preciso “[...] reconhecer que toda violência é social, histórica e, portanto, capaz de ser controlada e erradicada, caso haja vontade política”. Só assim nossas crianças e nossos adolescentes terão uma vida mais digna e de respeito, como cidadãos de direitos, reconhecidos por lei.

Porquanto é necessário entender que a dignidade e o respeito para com as crianças e os adolescentes devem estar em primeiro lugar. Mas, para que esses direitos sejam efetivados, é preciso a sociedade fazer valer realmente o que lhe é direito e está garantido na lei.

O Art. 5º do ECA preconiza que “nenhuma criança ou adolescente será objeto de qualquer forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão, punido na forma da lei qualquer atentado, por ação ou omissão, aos seus direitos fundamentais”. O Art. 13 da referida lei estabe-lece que “os casos de suspeita ou confirmação de maus-tratos contra criança ou adolescente serão obrigatoriamente comunicados ao Conselho Tutelar da respectiva localidade, sem prejuízo de outras providências legais”. O Art. 18 do ECA preconiza que “é dever de todos velar pela dignidade da criança e do adolescente, pondo-os a salvo de qualquer tratamento desumano, violento, aterrorizante, vexatório ou constrangedor”. Portanto todos nós temos o dever de comunicar ao Conselho Tutelar qualquer situação de ameaça ou violação contra os direitos da criança e do adolescente garantidos pelo ECA, pois, mesmo a proteção da criança e do adolescente sendo assegurada em lei, constatamos

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que ainda são vítimas de violência praticada por familiares, Estado e sociedade, que se tornou um fenômeno social, econômico e cultural.

Esse fenômeno é social uma vez que retrata os reflexos da desigualdade e da exclusão social do Brasil, é econômico por estar relacionado diretamente com a questão da pobreza, é cultural por estar relacionada diretamente com a questão de gênero, da etnia, entre outros fatores. Está arraigado na cultura brasileira e, por isso, exige união e esforços de toda a sociedade para combatê-lo. A comu-nidade acadêmica precisa incorporar-se nessa luta. Em relação a isso, Azevedo (2006, p. 23) afirma que,

Embora há décadas se lute para acabar com a violência doméstica contra crianças e adolescentes, vários pontos ainda precisam ser enfrentados com maior eficiência. O primeiro deles é o descom-promisso da universidade, especialmente, nos cursos de Saúde, Educação, Justiça, Ciências Sociais etc., quanto à compreensão e à eliminação do fenômeno. O resultado disso é a sua naturali-zação e a banalização no cotidiano de todos nós e a convivência pacífica dos profissionais como uma realidade, no mínimo trágica e ultrajante, da infância e da adolescência.

Com base nas afirmações da autora, podemos perceber que os profissio-nais precisam urgentemente ser capacitados para compreender esse fenômeno e ter a capacidade de identificá-lo e, assim, intervir com ações propositivas de enfrentamento dessa questão social. Só assim contribuiremos para a construção de uma nova sociedade, na qual nossas crianças e nossos adolescentes sejam educados em uma cultura de paz e não de violência.

Com a finalidade de contribuir para a sua compreensão profissional sobre o fenômeno da violência doméstica praticada contra a criança e o adolescente, conheceremos agora as formas mais acentuadas de violência que são: violência física, negligência, abuso sexual e violência psicológica.

6.1.1 Violência física

A violência física, no âmbito doméstico, traduz-se pelo uso da força física pelos pais ou pelos responsáveis no relacionamento com a criança ou o adoles-cente. “Essa relação de força baseia-se no poder disciplinador do adulto e na desigualdade adulto-criança [...]” (BRASIL, 1997, p. 11).

Silva (2002, p. 87) faz referência ao livro de provérbios da Bíblia Sagrada que diz o seguinte: “Aquele que retém a vara, quer mal ao seu filho, mas o que o ama, cedo o disciplina” (PV. 13: 24). A violência física há séculos permeia nossa cultura, amparada incisivamente pela força da religião, no que diz respeito à autoridade dos pais para com os filhos. Mediante essa visão, a autora certifica que a agressão física, escudada na justificativa religiosa, parte da prerrogativa de que tal função é uma medida “eficaz” para controlar e modificar comportamentos.

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Ao contrário de se constituir como uma medida eficaz, a violência física implica consequências que

[...] se apresentam desde simples marcas no corpo até a presença de lesões toracoabdominais, auditivas e oculares; [...] queima-duras e ferimentos diversos que podem causar invalidez tempo-rária ou permanente, quando não, a morte (SILVA, 2002, p. 87).

Podemos perceber, nas afirmações da autora, que a violência física pode chegar ao extremo, motivar a morte da criança ou do adolescente. Deslandes (1994), ao enfatizar a questão da violência física, afirma que, no Brasil, o castigo físico é aceito como um ato educativo, que é estabelecido pelo uso da força praticada pelos pais, com o intuito de ferir a criança e o adolescente. Nessa perspectiva, entende-se por abuso físico

Qualquer ação, única ou repetida, não acidental (ou intencional), cometida por um agente agressor adulto (ou mais velho que a criança ou o adolescente), que lhes provoque dano físico. O dano provocado pelo ato abusivo pode variar de lesão leve a consequên- cias extremas como a morte (DESLANDES, 1997, p. 13).

O autor expõe que a violência física é fácil de ser detectada devido ao apare-cimento de ferimentos, queimaduras, fraturas ósseas, hematomas. A violência doméstica é, geralmente, praticada no seio familiar por pais ou responsável sem que tenha uma explicação plausível para tal agressão. Normalmente, é justifi-cada e utilizada como uma forma de “educar” a criança e o adolescente, inclu-sive tal justificativa é respaldada pelas religiões e pelos meios de comunicação. Portanto vimos que a violência física é fácil de ser identificada devido provocar ferimentos. Com a negligência acontece o contrário. Esse será o assunto do próximo subtítulo.

6.1.2 Negligência

A negligência, ao contrário dos maus-tratos físicos, é considerada como uma violência de difícil constatação. O que dificulta diagnosticar essa violência é a questão da inexistência de intencionalidade muitas vezes alegada por pais e/ou responsáveis. O que mais contribui para esse tipo de violência é a condição de miséria e pobreza em que se encontram milhares de famílias brasileiras, cujo perfil, em grande maioria, retrata os pais desempregados, sem condições de suster as necessidades básicas dos filhos, e as famílias chefiadas por mulheres que precisam trabalhar fora para garantir sua sobrevivência e dos seus filhos, deixando-os sem proteção, à mercê da violência.

A negligência se manifesta por meio de comportamentos concernentes às

Omissões dos pais ou de outros responsáveis (inclusive institu-cionais) pela criança e pelo adolescente, quando deixam de prover as necessidades básicas para o seu desenvolvimento físico, emocional e social. A negligência significa a omissão de

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cuidados básicos como a privação de medicamentos; a falta de atendimento aos cuidados necessários com a saúde; o descuido com a higiene; a ausência de proteção contra as inclemências do meio como o frio e calor; o não provimento de estímulos e de condições para a frequência à escola (BRASIL, 2002b, p. 12).

Percebemos que a negação e a omissão de proteção e cuidados necessários à sobrevivência prejudicam o bom desenvolvimento da criança e do adoles-cente, cujas necessidades básicas não são supridas pelos pais ou responsáveis.

Deslandes (1997) ressalta que se entende também por negligência a atitude dos pais ou dos responsáveis em privar a criança de algo que ela necessite e que é imprescindível para o seu crescimento sadio. A autora ainda nos alerta de que não podemos somente associar a negligência às precárias condições socioeconômicas que afetam a sociedade brasileira, pois tal visão propicia uma falta de atitude protetora com a população infanto-juvenil, vítima desse tipo de violência. Assim a negligência, mesmo tendo como um dos principais fatores a questão socioeconômica, precisa ser combatida, e as crianças e os adolescentes vítimas desse tipo de violência precisam ser protegidos para que tenham uma vida saudável e, consequentemente, um crescimento sadio.

Vimos que a negligência é de difícil constatação pela inexistência de inten-cionalidade muitas vezes alegada por pais ou responsáveis. No próximo subtí-tulo, trabalharemos as características do abuso sexual que se apresenta como a violência mais velada.

6.1.3 Abuso sexual

O abuso sexual é a forma de violência doméstica contra a criança e o adolescente mais velada, uma vez que envolve questões culturais e de relaciona-mento entre os membros da família.

ABRAPIA (1997) certifica que, na maioria dos casos, os agressores são familiares, responsáveis, amigos da família e, ainda, pessoas conhecidas em quem as vítimas confiam. Essa confiança nos agressores favorece a prática do crime, na medida em que facilita para que o crime seja encoberto e, ao mesmo tempo, em que é utilizada para persuadir e/ou assustar a criança ou o adoles-cente, com o intuito de mantê-la(lo) em silêncio acerca do abuso. Isso só reforça a urgência de se entender a complexibilidade dessa violência. Para tanto,

[...] é preciso que médicos, psicólogos [...] assistentes sociais, professores e a sociedade em geral trabalhem para facilitar a descoberta e a revelação dessa prática, para que soluções de fato possam ser viabilizadas (ABRAPIA, 1997, p. 5).

Diante do que expressa a ABRAPIA, fica evidente a necessidade de uma atuação integrada e comprometida de vários segmentos e profissionais no âmbito da violência doméstica sexual contra a população infanto-juvenil como

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forma de enfrentamento e combate desse fenômeno social, pois só assim contribuiremos para romper com a cultura de silêncio que permeia os casos de abuso sexual.

Para esse enfrentamento, primeiramente, temos de conhecer as formas de abuso sexual que podem ser sem contato físico ou com contato físico. São várias as modalidades de abuso sexual, como

[...] estupro, atentado violento ao pudor, prostituição, corrupção de menores, utilização em espetáculos pornográficos ou de sexo explícito etc. os quais podem ser expressões de agressivi-dade da família e da sociedade, e um descaso do poder público (VERONESE, 1997, p. 22).

Vamos especificar essas formas de abuso sexual.

Sem contato físicoa)

Segundo Marón e outros (2008), as formas de abuso sexual praticadas sem o contato físico são:

assédio sexual• – propostas de relações sexuais que se baseiam, na maioria das vezes, na posição de poder do agente agressor sobre a vítima;

telefones obscenos• – feitos por adultos, especialmente, do sexo mascu-lino que geram muita ansiedade na criança ou no adolescente e na família;

exibicionismo• – ato de mostrar os órgãos genitais ou se masturbar diante da criança ou do adolescente;

pornografia• – forma de abuso que pode também ser enquadrado como exploração sexual, quando a exposição da criança visar à obtenção de lucro;

voyeurismo• – prazer pela observação de atos sexuais ou órgãos sexuais de outras pessoas.

Com contato físicob)

As formas de abuso sexual praticadas com o contato físico são:

incesto• – relações sexuais e/ou amorosa entre pessoas do mesmo sangue que são proibidas por lei (MARÓN e outros, 2008);

pedofilia • – atração erótica por crianças que pode ser elaborada na fantasia ou se materializar em atos sexuais com meninos ou meninas (MARÓN e outros, 2008);

relações sexuais com penetração• , ou tentativas, carícias libidi-nosas, masturbação, sexo oral e anal, estupro, atentado violento ao pudor.

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Conhecer as formas de violência sexual praticada contra a criança e o adolescente é imprescindível para uma intervenção profissional propositiva. Você precisa identificar as formas de violência para realizar os encaminhamentos necessários a fim de que a criança e o adolescente vítimas de violência sexual sejam atendidos.

Conheceremos a seguir as características da violência psicológica praticada pelos pais contra a criança e o adolescente.

6.1.4 Violência psicológica

O abuso psicológico é o tipo de violência mais comum e mais praticada pelos pais. No entanto é difícil de ser identificada pelo seu caráter subjetivo, por não deixar marcas patentes e pela ausência de evidências imediatas de maus-tratos, como acontece nos casos de violência física. A dificuldade também ocorre tendo em vista que, na maioria das vezes, os pais ou os responsáveis acabam justificando que sua intencionalidade é “educar e proteger” a criança ou o adolescente. Mesmo não deixando marcas visíveis como a violência física,

[...] a violência psicológica deixa outros tipos de marcas, uma vez que atinge o mundo psíquico da criança, na medida em que esta é ridicularizada, [...] criada em ambientes promíscuos, vítimas de constantes ameaças e acusações [...] (VERONESE, 1997, p. 22).

De acordo com Deslandes (1997), a violência psicológica ocorre quando os pais ou os responsáveis aterrorizam a criança visando a instaurar um clima de medo; quando elas são rejeitadas, não sendo reconhecido seu valor e nem supridas suas necessidades básicas; quando são isoladas do meio social, impe-didas de terem amigos; quando os pais ignoram o seu desenvolvimento emocional e intelectual; e quando as crianças são utilizadas como meio de obter dinheiro por meio da prostituição e do crime. A autora nos alerta que, “[...] por produzir sequelas não visíveis e de difícil identificação para os leigos, os maus-tratos psico-lógicos permanecem ocultos” (DESLANDES, 1997, p. 16). Diante dessa obser-vação, fica explícita a necessidade de estudos sobre esse tipo de violência, com vistas à sua identificação.

Inúmeros são os fatores que propiciam, facilitam e legitimam o sofrimento de crianças e adolescentes que quotidianamente são maltratados pelos pais, socie-dade e inclusive pelo Poder Público. Diante dessa realidade, é preciso fazer valer realmente o que está assegurado no Art. 15 do ECA: “A criança e o adolescente têm direito à liberdade, ao respeito e à dignidade como pessoas humanas em processo de desenvolvimento e como sujeitos de direitos civis, humanos e sociais garantidos na Constituição e nas Leis”.

Tratar nossas crianças e nossos adolescentes como sujeitos é respeitar, sobretudo, sua condição peculiar de desenvolvimento e garantir que eles

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tenham direito a um desenvolvimento sadio. Vimos até o momento as formas mais acentuadas de violência doméstica praticadas contra a criança e o adolescente. A seguir, analisaremos as características, os crimes previstos e a base jurídica sobre a exploração sexual que envolve a população infanto-juvenil no Brasil.

6.2 Exploração sexual da criança e do adolescente

Conhecer as características da exploração sexual é de suma importância para você, futuro assistente social, intervir no combate a esse fenômeno que afeta nossas crianças e nossos adolescentes. Para isso, você precisa compreender o que é a exploração sexual, conhecer quais são as formas mais acentuadas dessa violência, quais são crimes previstos no Código Penal que envolve a exploração sexual e as bases jurídicas de proteção à criança e ao adolescente e, por fim, conhecer os níveis de prevenção a essa problemática.

Saiba mais

O filme brasileiro Anjos do sol, de Rudi Lagemann, lançado em 2006, trata sobre a exploração sexual comercial de crianças e adolescentes. O filme conta a saga da menina Maria, de doze anos, que que foi vendida pela família nordestina a um recrutador de prostitutas. A família pensava que a filha teria melhores condições de vida, mas, Maria foi leiloada pelo recrutador e enviada para uma cidade nos arredores de um garim-po e lá ela é explorada sexualmente. O filme possibilitará a você refle-tir criticamente sobre a exploração sexual de crianças e adolescentes, uma uma vez que o filme retrata a realidade brasileira referente a essa problemática social.

De acordo com Leal (1999), a exploração sexual é uma atividade essencial-mente econômica, de caráter comercial. A violência sexual comercial é todo tipo de atividade em que redes, usuários e pessoas usam o corpo de um menino, uma menina ou um adolescente para tirar vantagem ou proveito de caráter sexual com base em uma relação de exploração comercial e poder. Nessa perspec-tiva, “[...] a exploração sexual comercial de crianças e adolescentes é um crime contra a humanidade” (LEAL, 1999, p. 10).

Você já sabe teoricamente o que é a exploração sexual contra a criança e o adolescente, agora precisa conhecer quais são as formas mais acentuadas desse tipo de violência para intervir profissionalmente. O quadro 1 apresenta as formas mais acentuadas de exploração sexual praticada contra a população infanto-juvenil.

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Quadro 1 Formas de exploração sexual praticada contra a criança e o adolescente.

EXPLORAÇÃO SEXUALCOMERCIAL

Implica o envolvimento de crianças e adolescentes em práticas sexuais por meio do comércio de seus corpos. É uma transgressão legal (LEAL, 1999).

PROSTITUIÇÃO INFANTIL

“A prostituição infantil é uma forma de exploração sexual comer-cial, ainda que seja uma opção voluntária da pessoa que está nesta situação” (LEAL, 1999, p. 11). As crianças ou os adolescentes não optam por se prostituírem, mas são induzidos pela prática delituosa do adulto.

PORNOGRAFIA INFANTIL

É “[...] todo material audiovisual utilizando crianças num contexto sexual” (LEAL, 1999, p. 12).

TRÁFICOÉ a promoção da saída ou da entrada de crianças e adolescentes do território nacional para fins de prostituição (CÓDIGO PENAL BRASILEIRO, Artigo 231).

TURISMOSEXUAL

São organizações de “excursões” turísticas, com a finalidade de proporcionar prazer sexual a turistas e ainda pelo agenciamento de crianças e adolescentes para oferta de serviços sexuais (MARÓN e outros, 2008).

Vimos, no quadro 1, as formas mais acentuadas de exploração sexual praticadas contra crianças e adolescentes. Agora analisaremos os crimes previstos no Código Penal correspondente à exploração sexual e a base jurí-dica que respalda a proteção da criança e do adolescente vítimas desse tipo de violência.

6.2.1 Crimes de violência sexual

O atentado violento ao pudor e o estupro são crimes de violência sexual. Vamos conhecer como se caracterizam esses crimes conforme está especificado no Código Penal Brasileiro.

Estuproa)

O Art. 213 do Código Penal dispõe que estupro é “Constranger mulher à conjunção carnal, mediante violência ou grave ameaça. Em criança e adolescente menor de 14 anos, a violência é presumida e é Ação Civil Pública Incondicionada”.

Atentado violento ao pudorb)

O Art. 214 do Código Penal dispõe que atentado violento ao pudor é

Constranger alguém mediante violência, ou grave ameaça, à prática ou permitir que com ele se pratique ato libidinoso diverso da conjunção carnal. Sendo que em crianças e adolescentes menores de 14 anos, a violência é presumida e Ação Civil Pública Incondicionada.

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É importante atentar para a presunção da violência apontada nos Artigos 213 e 214 do Código Penal, pois, independentemente de uma pessoa ter relação sexual com uma adolescente menor de 14 anos, com seu consentimento, o ato se configura como violência e o agressor será responsabilizado.

Você analisou os crimes previstos no Código Penal sobre a exploração sexual. Agora você verá, no quadro 2, a base jurídica em relação à violência sexual praticada contra a criança e o adolescente.

Quadro 2 Base jurídica em relação à violência sexual praticada contra a criança e o adolescente.

LEGISLAÇÕES ARTIGOS

Constituição Federal de 1988 227, caput, § 1º, 3º, IV, V e § 4º; Art. 228

Estatuto da Criança e do AdolescenteArtigos 5º, 13, 18, 82 a 85, 149, 238 a 243, 250 e 255

Código Penal Artigos 213 a 229, 233 e 234

Lei dos Crimes Hediondos Artigos 1º e 6º

Lei da Tortura Artigos 1º e 4º

Essa é a base jurídica que respalda a proteção das crianças e dos adoles-centes vítimas da violência sexual e a responsabilização dos agressores. A seguir, conheceremos os níveis de prevenção que podem ser implementados para o combate da violência sexual contra a população infanto-juvenil.

6.3 Níveis de prevenção à violênciaA violência sexual contra a criança e o adolescente é uma realidade social

que precisa ser enfrentada. Um das formas de enfrentamento a esse fenômeno é a prevenção. São níveis de prevenção à violência praticada contra a criança e o adolescente: prevenção primária, prevenção secundária e prevenção terciária. Vamos conhecer cada um desses níveis a partir do que é exposto por Marón e outros (2008).

Prevenção primária• : são ações que visam a eliminar ou reduzir os fatores sociais, culturais que propiciam os maus-tratos e que buscam atingir as causas da violência, juntamente, com a implementação de políticas sociais básicas. Destacam-se as ações de caráter informativo geral, como campanhas educativas por meio de panfletos, cartazes, etc.

Prevenção secundária• : são ações que visam à identificação de crianças em “situação de risco” com a finalidade de impedir que atos de violência aconteçam e/ou se repitam. As ações devem incidir sobre as situações de maus-tratos já existentes.

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Prevenção terciária• : são ações que visam ao acompanhamento integral da vítima e do agressor no sentido de intervir para que o ato não se repita. As ações devem priorizar o encaminhamento imediato da vítima ao serviço social, educacional, médico, psicológico e jurídico-social.

Os profissionais que atuam na defesa e no atendimento das crianças e dos adolescentes vítimas de violência, entre eles os assistentes sociais, têm de realizar ações de prevenção no enfrentamento desse fenômeno social e cultural e desenvolver ações de prevenção para intervir de forma propositiva e proa-tiva no enfrentamento à violência praticada contra nossas crianças e nossos adolescentes, uma das expressões da questão social, objeto de intervenção do assistente social. Outra expressão da questão social, envolvendo a criança, é a exploração do trabalho infantil, que será discutido a seguir.

6.4 Exploração do trabalho infantil no Brasil

Sabemos que há um alto índice de trabalho infantil que aponta para uma realidade que necessita ser questionada com vistas a assegurar à popu-lação infanto-juvenil um desenvolvimento sadio, dando-lhe a proteção integral que lhe é devida. O trabalho infantil no Brasil não é um fenômeno novo. Desde o início da Colonização, as crianças eram incorporadas ao trabalho. As crianças indígenas e as crianças negras foram as primeiras a sofrer com o trabalho infantil. O processo de industrialização propiciou um grande contin-gente de crianças nas indústrias, o que representava a garantia de mão de obra barata.

De acordo com o IBGE (2004), em 2003, havia 5,1 milhões de crianças e adolescentes trabalhando. Desse total, 33,3% tinha de 10 a 14 anos de idade e 62,6% tinha de 15 a 17 anos de idade.

Percebemos, a partir dos dados fornecidos pelo IBGE que é alto o índice de crianças e adolescentes em situação de trabalho infantil no Brasil. Entre os adolescentes, esse índice subiu consideravelmente. Com isso, notamos que os direitos assegurados no ECA que regulamentam a questão do trabalho envol-vendo a criança e o adolescente no Brasil não estão sendo garantidos. Veremos mais adiante o que preconiza o ECA sobre o trabalho infantil.

Podemos afirmar que o alto índice de trabalho infantil confirmado pelos dados do IBGE está relacionado com alguns fatores sociais que estimulam essa situação, como a desigualdade social, a falta de uma política educacional





integral, a precarização das relações de trabalho. Em relação a isso, Malta e Veras (2000, p. 3) afirmam que

A complexidade das precárias condições de vida da população infanto-juvenil, no tempo presente, remete às suas graves dimen-sões expressas nas situações de pobreza, indigência, nas ocor-rências de riscos sociais, na vitimização, na violência expressa como questão que agride as referências da sociedade e apresen-ta-se fora do controle social [...].

Percebemos, nas afirmações das autoras, que realmente os fatores sociais contribuem incisivamente para aumentar os problemas sociais envolvendo a criança e o adolescente. O trabalho infantil se diversifica nas regiões do Brasil, nas quais as crianças exercem várias atividades de trabalho. Na zona rural, elas cortam cana, colhem café, laranja etc. Na zona urbana, elas vendem jornais, picolés, balas, doces, engraxam sapato, são carregadores nas feiras livres, lavam carro, etc.

As crianças, em situação de trabalho infantil, ficam vulneráveis aos diversos tipos de riscos sociais e pessoais. Essas crianças têm seus direitos violados, como o direito de frequentar regularmente a escola; direito à profissionalização, de preparar-se para ingressar legalmente no mercado de trabalho sob orientação e condições adequadas; direito à dignidade de ficar a salvo de toda e qualquer forma de exploração, tratamento desumano, humilhante ou constrangedor.

Analisamos as características, os dados estatísticos do trabalho infantil no Brasil. Para a intervenção do assistente social, é preciso conhecer toda a base legal. É sobre ela que discutiremos a seguir.

6.4.1 A legislação e a política de atendimento à criança e ao adolescente em situação de trabalho infantil

Para enfrentarmos a exploração do trabalho infantil no Brasil, temos de conhecer a legislação pertinente, bem como a política de atendimento à criança e ao adolescente em situação de trabalho infantil. Antes de conhecermos o que preconiza a legislação e a política de atendimento, faremos, brevemente, uma contextualização da conquista dos direitos sociais na área da criança e do adolescente no Brasil.

Malta e Veras (2002, p. 2) afirmam que, na perspectiva dos direitos sociais, a proteção da criança e do adolescente contra todas as formas de exploração só começou a ser discutida nos anos 1980, quando entrou em decadência o modelo de proteção dos Códigos de Menores de 1927 e 1979. A proteção, nesse período, era limitada à tutela e à dominação, voltada para o disciplina-mento e o controle, configurando, assim, a repressão e a assistência no trata-mento das situações conceituadas como “irregulares”. Devido à relevância que essa problemática social atingiu na contemporaneidade, tanto no nível interna-cional como nacional, na década de 1980, emergiu uma nova visão acerca da





temática da criança e do adolescente. A partir da Constituição Federal de 1988, com inserção do Artigo 227, crianças e adolescentes passaram a ser conside-rados como sujeitos de direitos.

Nessa nova configuração, o projeto de Lei do Estatuto da Criança e do Adolescente, de 13 de outubro de 1990, foi norteado pela doutrina da proteção integral. O ECA proíbe qualquer trabalho a menores de 14 anos de idade, salvo na condição de aprendiz, assegurada bolsa de aprendizagem (Art. 60 e 64). Ao adolescente aprendiz, maior de 14 anos, o Artigo 65 do ECA asse-gura os direitos trabalhistas e previdenciários. O Artigo 69 do ECA preconiza que o adolescente tem direito à profissionalização e à proteção no trabalho respeitando a condição peculiar de pessoa em desenvolvimento e a capacitação profissional adequada ao mercado de trabalho.

Conforme Malta e Veras (2002), registramos, na década de 1990, uma política de atendimento à criança e ao adolescente que tem como finalidade a promoção, a defesa e o controle social dos direitos garantidos pela Constituição Federal de 1988 e pelo ECA. A política de atendimento abrange as áreas de políticas sociais básicas, assistenciais, de proteção jurídico-social e defesa dos direitos individuais e coletivos. As transformações ocorridas no campo da polí-tica de atendimento à criança e ao adolescente foram acompanhadas de articu-lação entre organismos do Estado e da sociedade civil.

Com os direitos da criança e do adolescente garantidos por meio da luta da sociedade civil para efetivá-los, os gestores das três esferas de governo (federal, estadual e municipal) apresentaram propostas de enfrentamento contra formas de exploração da criança e do adolescente, entre elas, o trabalho infantil. Uma das propostas para erradicação do trabalho infantil foi a criação, em 1996, do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), que está inserido na Política de Assistência Social do governo federal.

Segundo o relatório do Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2002a), o PETI tem como objetivo erradicar o trabalho infantil nas atividades perigosas, insalubres, penosas ou degradantes na zona urbana e rural. O programa envolve crianças e adolescentes que exercem alguma das atividades anterior-mente mencionadas e tem como referência principal o núcleo familiar, subsi-diariamente, a escola e a comunidade. O público-alvo é constituído, prioritaria-mente, por famílias em situação de extrema pobreza e excluídas socialmente, cuja renda per capita é de até meio salário mínimo, com filhos com até 14 anos que trabalham nas atividades expostas anteriormente.

Segundo consta no Plano Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalhador Adolescente (BRASIL, 2004), a legislação brasileira acerca do trabalho infantil segue os princípios preconizados pela Constituição de 1988, a qual é norteada pelos princípios da Convenção dos Direitos da Criança, de 1989, da Organização das Nações Unidas (ONU) e

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das Convenções n. 138 e 182 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). A Convenção da ONU, no Art. 32, estabelece que não é permitido nenhum tipo de exploração econômica da criança (até os 18 anos), considerando como explo-ração qualquer espécie de trabalho que prejudique a escolaridade básica.

A Convenção n. 138, adotada pelo Brasil em 28 de junho de 2001, preco-niza que todo país que a ratifica deve especificar, em declaração, a idade mínima para admissão ao emprego ou ao trabalho em qualquer ocupação, não se admitindo nenhuma pessoa com idade inferior à definida em qualquer espécie de trabalho. A Convenção n. 182, aprovada pela OIT, em 1999, no Art. 3º, estabelece quatro categorias claras de piores formas de trabalho infanto-juvenil que devem ser abolidas, entre elas: trabalhos que, por sua natureza ou pelas circunstâncias em que são executados, são suscetíveis de prejudicar a saúde, a segurança e a moral da criança.

Para enfrentar as interfaces da questão social na área da criança e do adolescente, temos de ter conhecimento legal dos direitos da criança e do adolescente assegurados nas legislações brasileiras e compreender que esses direitos estão instituídos na Carta Magna do país, que, por sua vez, estão fundamentados na Doutrina da Proteção Integral das Nações Unidas, que considera a criança e o adolescente como prioridade absoluta. Esses direitos foram regulamentados por uma lei específica o Estatuto da Criança e do Adolescente, que prevê a implementação de um sistema de garantia de direitos que tem como missão precípua zelar pelo cumprimento dos direitos instituídos por lei.

No próximo capítulo, conheceremos a política de atendimento à criança e ao adolescente formulada para assegurar os direitos regulamentados no ECA e enfrentar algumas interfaces da questão social que afeta a população infanto- juvenil. Conheceremos os aspectos introdutórios do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), do Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e comunitária e do Plano Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual Contra a Criança e o Adolescente. Todos esses documentos têm a fina-lidade de implementar a política de atendimento à criança e ao adolescente assegurada pelo ECA.

ReferênciasABRAPIA. Abuso sexual contra crianças e adolescente. Petrópolis: Autores & Agentes & Associados, 1997.

AZEVEDO, Maria Amélia. Notas para uma teoria crítica da violência familiar contra crianças e adolescentes. In: AZEVEDO, Maria Amélia; GUERRA, Viviane Nogueira de Azevedo (Org.). Infância e violência doméstica: fronteiras do conhe-cimento. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2000.

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______. Violência doméstica contra as crianças e os adolescentes: um cenário em (des)construção. In: UNICEF. Direitos negados: a violência contra a criança e o adolescente no Brasil. 2. ed. Brasília: Cortez, 2006.

BRASIL. Avaliação do TCU sobre o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil. Brasília: TCU – Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo, 2002a.

BRASIL. Convenção n. 138 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Dispõe sobre a idade mínima para admissão ao emprego. Disponível em: <http://www.oitbrasil.org.br/info/download/conv_138.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2009.

______. Convenção n. 182 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Dispõe sobre a proibição das piores formas de trabalho infantil. Disponível em: <http://www.oitbrasil.org.br/info/download/conv_182.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2009.

______. Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/Del2848.htm>. Acesso em: 27 ago. 2009.


______. Notificações de maus-tratos contra crianças e adolescentes pelos profis-sionais de saúde: um passo a mais na cidadania em saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 2002b.

______. Plano Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalhador Adolescente. Brasília: Ministério do Trabalho e Emprego, Secretaria de Inspeção do Trabalho, 2004.

______. Violência contra a criança e o adolescente: proposta preliminar de prevenção e assistência à violência doméstica. Brasília: MS, SASA, 1997.

DESLANDES, Suely Ferreira. Prevenir a violência: um desafio para profissionais de saúde. Rio de Janeiro: FIOCRUZ/ENSP/CLAVES, 1994/1997.

FUNDAÇÃO ABRINQ. Convenção Internacional dos Direitos da Criança. Dispõe sobre os direitos da criança e do adolescente. Disponível em: <http://www.fundabrinq.org.br/portal/alias__abrinq/lang__pt-BR/tabid__187/default.aspx>. Acesso em: 10 mar. 2009.

IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. 2004. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/>. Acesso em: 10 mar. 2009.

LEAL. Maria Lúcia Pinto. A exploração sexual de meninos, meninas e adolescentes na América Latina e Caribe. Brasília: CECRIA, Ministério da Justiça, UNICEF, CESE. 1999.

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MALTA, Cláudia Viana de Melo; VERAS, Marluce de Macedo. Desproteção social de crianças e adolescentes na década de 90: persistência do atraso. In: VIII Encontro Nacional de Pesquisadores em Serviço Social. ABEPSS-UFJF, Juiz de Fora, 2002.

MARÓN, José Ramiro Lamadrid et al. Violência contra a criança e o adolescente: a escola reprova. Coletânea da Universidade Federal do Tocantins, Núcleo Interdisciplinar de Educação em Direitos Humanos – NIEDI, Palmas, 2008.

PEREIRA, Tânia da Silva. Direitos da criança e do adolescente: uma proposta interdisciplinar. Rio de Janeiro: Renovar, 1996.

SILVA, Inalva Regina da. Feridas não cicatrizam In: SILVA, Lygia Maria Pereira da (Org.). Violência contra crianças e adolescentes. Recife: EDUPE, 2002.


VERONESE, Joseane Rose Petry. Temas de direito da criança e do adolescente. São Paulo: LTR, 1997.

Anotações

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Política nacional de atendimento da criança e do adolescente 7

IntroduçãoCaro aluno, neste capítulo, você conhecerá aspectos introdutórios do Sistema

Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), voltado para implementar a política de atendimento dos adolescentes em confl ito com a lei. Conheceremos a responsabilidade do Estado que foi atribuída pelo Estatuto da Criança e do Adolescente no cumprimento das ações socioeducativas e o que preconiza a lei sobre os direitos dos adolescentes autores de atos infracionais.

Conheceremos, também, os aspectos introdutórios do Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária, que tem como fi nalidade orientar a formu-lação de políticas públicas voltadas para o fortalecimento dos vínculos fami-liares e comunitários. O objetivo é garantir o direito assegurado pelo ECA de que toda criança tem o direito de ser educada no seio de sua família de origem e, quando necessário, em família substituta em um ambiente comuni-tário. Para que esse direito seja efetivado, faz-se necessário compreender a família enquanto uma instituição que passa por profundas transformações ao longo da história.

E, para fi nalizar este capítulo, abordaremos sobre o Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil, que consiste em um instru-mento de garantia e defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes vítimas de violência sexual e que tem como referência o Estatuto da Criança e do Adolescente.

Para melhor compreensão desse conteúdo, é necessário você conhecer as linhas de ação e as diretrizes da política de atendimento da criança e do adolescente preconizada pelo ECA, conteúdo estudado no capítulo 5. O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo segue as diretrizes da polí-tica de atendimento com a fi nalidade de orientar a implementação das políticas voltadas para atender aos adolescentes em confl ito com a lei e visar à cons-trução de um sistema socioeducativo que assegure os direitos dos adolescentes. O Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária segue as diretrizes da política de atendimento com a fi nalidade de orientar a formulação de polí-ticas públicas voltadas para o fortalecimento dos vínculos familiares e comuni-tários. O Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil

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segue também as diretrizes da política de atendimento no sentido de estabe-lecer um conjunto de ações estratégicas para subsidiar a formulação de polí-ticas públicas de proteção integral às crianças e aos adolescentes vítimas de violência sexual.

Iniciemos com a análise do SINASE.

7.1 Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo –– SINASE

O Estatuto da Criança e do Adolescente ampliou a responsabilidade do Estado no cumprimento e na efetivação dos direitos da criança e do adolescente, o que exigiu a formulação de políticas públicas para atender ao que determina a lei referente aos adolescentes autores de atos infracionais. O ECA, no Artigo 104, assegura que “são penalmente inimputáveis os menores de dezoito anos, sujeitos às medidas previstas nesta Lei”; nos Artigos 110 e 111, estabelece os direitos dos adolescentes em conflito com a lei; e no Artigo 112, especifica as medidas socioeducativas a serem aplicadas aos adolescentes.

Com o objetivo de buscar soluções que viabilizem de fato o que está preco-nizado no ECA e construir um sistema socioeducativo que assegure aos adoles-centes que inflacionaram oportunidade de desenvolvimento e de reconstrução de seu projeto de vida, é que foi idealizado o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo. Assim “esses direitos estabelecidos em lei devem repercutir dire-tamente na materialização de políticas públicas e sociais que incluam o adoles-cente em conflito com a lei” (BRASIL, 2006b, p. 16).

A proposta do SINASE é fruto do trabalho articulado pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), por meio da Subsecretaria Especial de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente (SPDCA), em conjunto com o CONANDA e com o apoio do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF). A proposta foi sistematizada e organizada em fevereiro de 2004. No mês de novembro de 2004, promoveu-se uma discussão nacional com os atores do Sistema de Garantias de Direitos que apreciaram a proposta com o intuito de contribuir para a elaboração do documento.

Saiba mais

O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo está disponibilizado na íntegra no sítio: <http://www.promenino.org.br/Portals/0/Legislacao/Sinase.pdf>. Aprofunde os seus conhecimentos sobre esse tema que é bas-tante polêmico na sociedade, mas que precisa ser compreendido como uma política de direitos humanos de atendimento ao adolescente em confli-to com a lei no nosso país.





O SINASE é um guia voltado para a implementação das medidas socioe-ducativas aplicadas aos adolescentes em conflito com as leis que estão contem-pladas no ECA, no Artigo 112: advertência, obrigação de reparar o dano, prestação de serviços à comunidade, liberdade assistida, inserção em regime de semiliberdade, internação em estabelecimento educacional e qualquer uma das previstas no Art. 101, I a VI. A partir do ECA, é garantido aos adoles-centes infratores o direito do devido processo legal e, por isso, o maior obje-tivo do SINASE é contribuir com o desenvolvimento de uma ação socioeduca-tiva fundamentada nos princípios dos direitos humanos. Nessa perspectiva, o SINASE se constitui como

[...] conjunto ordenado de princípios, regras e critérios, de caráter jurídico, político, pedagógico, financeiro e administrativo, que envolve desde o processo de apuração de ato infracional até a execução de medida socioeducativa. Este sistema nacional inclui os sistemas estaduais, distrital e municipais, bem como todas as políticas, os planos e os programas específicos de atenção a esse público (BRASIL, 2006b, p. 23).

A citação reafirma a concepção do SINASE como um sistema integrado, cujo propósito é padronizar procedimentos para o atendimento ao adolescente em conflito com a lei, pautado na natureza pedagógica da medida socioeduca-tiva que o ECA preconiza.

O SINASE faz-se necessário uma vez que vivemos em uma sociedade marcada pela desigualdade e pela exclusão social. Os segmentos vulnerá-veis são os que mais sofrem com essa realidade. Entre esses segmentos, está a população infanto-juvenil que, ao longo da história do Brasil, sofre com a violação dos direitos, com destaque para os adolescentes em conflito com a lei, pois

Estes também têm sido submetidos a situações de vulnerabilidade, o que demanda o desenvolvimento de política de atendimento integrada com as diferentes políticas e sistemas dentro de uma rede integrada de atendimento, e, sobretudo, dar efetividade ao Sistema de Garantia de Direitos (BRASIL, 2006b, p. 18).

A partir da citação, podemos afirmar que os adolescentes em conflito com a lei, principalmente aqueles advindos dos segmentos mais pobres, constituem-se nos grupos mais vulneráveis a essa problemática e, por isso, exigem uma atenção integral do atendimento proposto.

Portanto o SINASE representa a possibilidade de implantação de uma polí-tica de atendimento ao adolescente em conflito com a lei baseada no respeito aos direitos humanos, sua base de sustentação.

O SINASE tem como marco legal as normativas nacionais: Constituição Federal de 1988 e Estatuto da Criança e do Adolescente; e as normativas internacionais: Convenção dos Direitos da Criança da ONU, Sistema Global

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e Sistema Interamericano dos Direitos Humanos, constituído pelas Regras Mínimas das Nações Unidas para Administração da Justiça Juvenil (Regras de Beijing) e Regras Mínimas das Nações Unidas para a Proteção dos Jovens Privados de Liberdade.

O SINASE deve ser implementado de forma articulada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios. A União é responsável pelas diretrizes gerais que orientam a política de atendimento à criança e ao adoles-cente. A União, os Estados e os municípios são responsáveis pela coordenação do Sistema de Atendimento Socioeducativo na sua esfera de governo. São responsáveis pela proteção integral dos adolescentes em conflito com a lei e, para tanto, devem articular as diferentes áreas da política social: educação, saúde, trabalho, previdência social, assistência social, cultura, esporte, lazer, segurança pública, entre outras. O governo conta com a participação da sociedade civil.

O poder de deliberação e controle social da política de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei compete aos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente nas três esferas de governo. A gestão e a execução da política socioeducativa são de responsabilidade do Poder Público, nas três esferas, e os órgãos gestores devem estar vinculados à área responsável pela Política de Direitos Humanos. Assim

A responsabilidade pela concretização dos direitos básicos e sociais é da pasta responsável pela política setorial, conforme a distribuição de competências e atribuições de cada um dos entes federativos e de seus órgãos. Contudo, é indispensável a articulação das várias áreas para maior efetividade das ações, inclusive com a participação da sociedade civil (BRASIL, 2006b, p. 24).

Evidencia-se a importância da definição clara de competências e atribuições no âmbito das instituições responsáveis pela operacionalização das políticas de atendimento à infância e à adolescência nas três esferas de governo, no intuito de obter um maior êxito quanto aos objetivos.

Os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e os órgãos gestores do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo, nas três esferas de governo, devem-se articular com os conselhos e os órgãos responsáveis pelo controle e pela gestão das demais políticas sociais. Deve-se estimular a prática da intersetorialidade com vistas ao desenvolvimento de ações integradas para atender de forma integral aos adolescentes inseridos no SINASE.

Passemos ao estudo de outra política não menos importante, mas de um grande significado para a área da infância e do adolescente, tendo em vista tratar do convívio familiar e comunitário.

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7.2 Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária: aspectos introdutórios

O Plano Nacional visa a fomentar a cultura de valorização, respeito e promoção da convivência familiar e comunitária. Tem como objetivo propiciar discussões e reflexões acerca das práticas de atendimento à família, à criança e ao adolescente construídas no Brasil. O Plano é resultado de um trabalho que teve início em outubro de 2004, após a instituição, por decreto presidencial, da Comissão Intersetorial que foi composta por representantes dos três poderes, das três esferas de governo, da sociedade civil e do UNICEF. Assim ele

[...] é o produto histórico da elaboração de inúmeros atores sociais comprometidos com os direitos das crianças e adoles-centes brasileiros. O CONANDA e o CNAS, ao aprovar o documento, esperam contribuir para a construção de um novo patamar conceitual que orientará a formulação das políticas para que cada vez mais crianças e adolescentes tenham seus direitos assegurados e encontrem na família os elementos necessários para seu pleno desenvolvimento (BRASIL, 2006a, p. 22-23).

Observamos, a partir da citação, que o Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária foi construído coletivamente. Esse processo foi desenvolvido sob a coordenação da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) e do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). A minuta do Plano foi apresentada ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e ao Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), em julho de 2005, para análise e aprimoramento.

O Plano foi disponibilizado para consulta pública nos meses de junho e julho de 2005. Participaram, desse processo, os conselhos estaduais e municipais dos direitos da criança e do adolescente, que fizeram suas sugestões, as quais foram inseridas no Plano. Somente em dezembro de 2006, o Plano foi aprovado em assembleia conjunta pelo CONANDA e CNAS.

Saiba mais

O Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária encontra-se disponibi-lizado na íntegra no sítio <http//: www.presidencia.gov.br/estrutura_presi-dencia/sedh/.arquivos/pncfc.pdf>. Acessando esse sítio, você conhecerá melhor esse Plano e sua importância para o desenvolvimento integral das crianças e dos adolescentes.

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A promoção, a proteção e a defesa do direito à convivência familiar e comunitária é a premissa do Plano, que tem como missão precípua favorecer a implementação de políticas públicas que contribuam para o fortalecimento e/ou resgate dos vínculos familiares e comunitários, uma vez que

A importância da convivência familiar e comunitária para a criança e o adolescente está reconhecida na Constituição Federal e no ECA, bem como em outras legislações e normativas nacio-nais e internacionais. Subjacente a este reconhecimento está a ideia de que a convivência familiar e comunitária é fundamental para o desenvolvimento da criança e do adolescente, os quais não podem ser concebidos de modo dissociado de sua família, do contexto sociocultural e de todo o seu contexto de vida (BRASIL, 2006a, p. 31).

A citação destaca o direito fundamental da criança e do adolescente à convivência familiar e comunitária e compreende-o como ambiente mais favo-rável ao seu desenvolvimento integral.

A Constituição Federal de 1988 e o ECA garantem à criança e ao adoles-cente o direito de serem criados e educados no seio da sua família de origem e, quando necessário, em família substituta. Para que esse direito seja realmente efetivado, faz-se necessário compreender a família enquanto uma instituição que passa por profundas transformações ao longo da história e sofre com as situa-ções de vulnerabilidade social “premidas pelas necessidades de sobrevivência, pelas condições precárias de habitação, saúde e escolarização, pela exposição constante a ambientes de alta violência urbana” [...] (BRASIL, 2006a, p. 32). Para garantir o direito à convivência familiar e comunitária, o Plano se funda-menta nas seguintes diretrizes:

Centralidade da família nas políticas públicas;•

Primazia da responsabilidade do Estado no fomento de políticas •integradas de apoio à família;

Reconhecimento das competências da família na sua organização •interna e na superação de suas dificuldades;

Respeito à diversidade étnico-cultural, à identidade e orientação •sexuais, à equidade de gênero e às particularidades das condi-ções físicas, sensoriais e mentais;

Fortalecimento da autonomia do adolescente e do jovem adulto •na elaboração do seu projeto de vida;

Garantia dos princípios de excepcionalidade e provisoriedade •dos Programas de Famílias Acolhedoras e de Acolhimento Institucional de crianças e de adolescentes;

Reordenamento dos programas de Acolhimento Institucional;•

Adoção centrada no interesse da criança e do adolescente;•

Controle social das políticas públicas (BRASIL, 2006a, p. 64-69).•

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Essas diretrizes fundamentam todas as políticas, os programas e os projetos que tenham como foco o atendimento à criança e ao adolescente, e sua âncora de sustação é a Doutrina da Proteção Integral.

Com base nessas diretrizes, o Plano traçou objetivos gerais a serem alcan-çados a curto prazo, em um período que foi de 2007 a 2008; de médio prazo, que vai de 2009 a 2011; e longo prazo, de 2012 a 2015. Os objetivos gerais do Plano são:

ampliar, articular e integrar as diversas políticas públicas para •a promoção, proteção e defesa do direito de crianças e adoles-centes à convivência familiar e comunitária;

difundir uma cultura de promoção, proteção e defesa do direito à •convivência familiar e comunitária, com ênfase no fortalecimento ou resgate de vínculos de crianças/adolescentes com a família de origem;

proporcionar apoio psicossocial às famílias, visando à manu-•tenção da criança e do adolescente em seu contexto familiar e comunitário de origem;

assegurar a excepcionalidade e a provisoriedade do acolhimento •da criança e do adolescente em serviço de abrigo ou Programa de Famílias Acolhedoras, fomentando o processo de reintegração familiar e, na sua impossibilidade, o encaminhamento para família substituta;

qualificar o atendimento nas instituições de abrigo, visando à •adequação ao Estatuto da Criança e do Adolescente;

fomentar o processo de implementação de Programas de Famílias •Acolhedoras no país;

aprimorar os procedimentos de adoção nacional e internacional, •tendo em vista: i. a excepcionalidade da medida; ii. a realização em conformidade com os pressupostos do Estatuto da Criança e do Adolescente e a Convenção de Haia; e iii. o investimento na colocação familiar de crianças e adolescentes que, por circuns-tâncias diversas, tem sido preterido pelos adotantes;

assegurar estratégias e ações que favoreçam o controle social •e a mobilização da opinião pública para a implementação do Plano;

aprimorar e integrar os mecanismos de cofinanciamento, pelos •três entes federados, das ações previstas no Plano (BRASIL, 2006a, p. 70).

Percebemos que os objetivos centrais do Plano devem se concretizar a partir do esforço conjunto entre governo e sociedade e do reconhecimento de que diferentes políticas públicas devem ter centralidade na família.

As propostas operacionais do Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária estão organizadas em quatro eixos estratégicos: análise da situação

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e sistemas de informação, atendimento, marcos normativos e regulatórios, mobi-lização, articulação e participação.

O eixo análise da situação e sistemas de informação, por meio de levan-tamento de dados e realização de pesquisas, aprofunda o conhecimento em relação à situação familiar das crianças e dos adolescentes, identifica os fatores que favorecem ou ameaçam a convivência familiar e comunitária. Visa ainda a mapear e a analisar iniciativas de apoio sociofamiliar, programas de famílias acolhedoras, acolhimento institucional e adoção e sua adequação aos marcos legais. Assim aprimora e valoriza a comunicação entre os sistemas de infor-mação sobre crianças, adolescentes e família.

O eixo atendimento refere-se à articulação e à integração entre as políticas públicas de atenção às crianças, aos adolescentes e às famílias para a garantia do direito à convivência familiar e comunitária com vistas ao empoderamento da família e à autonomia dos adolescentes.

O eixo marcos normativos e regulatórios propõe a parametrização e a regulamentação dos programas de apoio sociofamiliar, de acolhimento fami-liar e institucional (abrigo em entidade) e de apadrinhamento, regulamen-tando à aplicação dos conceitos de “excepcionalidade e provisoriedade”. Propõe ainda o aprimoramento dos instrumentos legais de proteção social que ofereçam alternativas e possibilidades do contraditório à suspensão ou à desti-tuição do poder familiar.

Os eixos mobilização, articulação e participação propõem estratégias de comunicação social para a mobilização da sociedade no controle social das políticas públicas e a articulação para a garantia da provisoriedade e da excep-cionalidade do acolhimento institucional. Para tanto, propõe a produção e a divulgação de material de orientação e capacitação. A articulação e a inte-gração de ações entre as três esferas de poder e a garantia de recursos para viabilização do Plano fazem parte desse eixo.

Para acompanhamento da implementação do Plano, foi constituída, formal-mente, uma comissão nacional intersetorial (grupo de trabalho), que tem várias atribuições, como articular todos os atores envolvidos na implementação para a consecução dos objetivos gerais propostos pelo Plano; proporcionar informa-ções para contribuir com a tomada de decisões por parte dos responsáveis pela execução dos objetivos e das ações do Plano; socializar informações periodica-mente aos diferentes atores do Sistema de Garantia de Direitos e aos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e da Assistência Social, entre outras.

O Plano Nacional, destinado à promoção, à proteção e à defesa do direito das crianças e dos adolescentes à convivência familiar e comunitária, é um marco na área da criança e do adolescente. Favorece o fortalecimento da Doutrina da

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Proteção Integral ao defender a garantia da preservação dos vínculos familiares e comunitários preconizados pelo Estatuto da Criança e do Adolescente. Os vínculos familiares e comunitários são fundamentais para que a criança e o adolescente, enquanto cidadãos de direitos, tenham um desenvolvimento físico, psicológico, social e cultural de forma harmoniosa.

Passemos para o Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil.

7.3 Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil

A violência sexual infanto-juvenil é um tema bastante complexo e que ainda tem pouca visibilidade na sociedade brasileira. O Plano Nacional repre-senta uma resposta a essa problemática se constituindo em um instrumento de garantia e defesa de direitos das crianças e dos adolescentes em situação de violência sexual.

O Estatuto da Criança e do Adolescente, em seu Artigo 5º, prevê que

Nenhuma criança ou adolescente será objeto de qualquer forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão, punido na forma da Lei qualquer atentado, por ação ou omissão, aos seus direitos fundamentais.

Esse artigo respalda o Plano Nacional e indica que crianças e adolescentes não devem ser submetidos a tratamentos desumanos, uma vez que é compro-vado cientificamente eles estão em condição peculiar de desenvolvimento físico, mental, espiritual.

No Brasil, a violência sexual contra a criança e o adolescente se revela como uma questão pública e é enfrentada como um problema de cunho social a partir da década de 1990, quando esse fenômeno passou a ser debatido sob a ótica dos direitos humanos.

A sociedade civil organizada teve papel decisivo no processo de mobi-lização dos poderes Legislativo e Executivo, bem como das organizações internacionais e da mídia para inserir a temática da violência sexual contra crianças e adolescentes na pauta de compromissos a serem assumidos pelo governo brasileiro.

O processo se evidenciou em 2000 quando foi realizado o Encontro de Articulação do Plano de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil, em Natal – RN. Esse encontro reuniu representantes governamentais e da sociedade civil, do poder Legislativo, do poder Judiciário, dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, dos Conselhos Tutelares, enfim, de vários atores que compõem o Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente.

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Ainda em 2000, o Plano foi apresentado e deliberado pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente que passou a ser diretriz nacional para as políticas de enfrentamento da violência sexual contra crianças e adolescentes.

Saiba mais

O Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil en-contra-se disponibilizado no sítio <http://www.mj.gov.br/sedh/ct/ conanda/plano_nacional.pdf>. Nesse endereço, você poderá aprofundar os seus conhecimentos sobre o Plano diretriz nacional no âmbito das políticas públicas sociais de enfrentamento da violência sexual contra crianças e adolescentes.

O principal objetivo do Plano é “estabelecer um conjunto de ações arti-culadas que permita a intervenção técnico-política e financeira para o enfren-tamento da violência sexual contra crianças e adolescentes” (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2002, p. 15).

O Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil se estrutura a partir de seis eixos estratégicos: análise da situação, mobilização e da articulação, defesa e responsabilização, atendimento, prevenção e protago-nismo infanto-juvenil.

O eixo análise da situação se refere ao conhecimento do fenômeno da violência sexual contra crianças e adolescentes por meio de diagnóstico da situa- ção da problemática, das condições de financiamento das ações do Plano, do monitoramento e da avaliação do Plano e da divulgação dos resultados.

O eixo mobilização e articulação diz respeito às ações de fortalecimento das articulações nacionais, regionais e locais que atuam no combate da violência sexual contra crianças e adolescentes, visando a comprometer a sociedade nas ações do Plano.

O eixo defesa e responsabilização compreende os mecanismos disponíveis aos atores integrantes do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente para fazer a contraposição às ameaças e às violações dos direitos da criança e do adolescente, garantindo, inclusive, às vítimas e seus familiares o direito de acessar a justiça.

O eixo atendimento visa à garantia do atendimento especializado em rede às crianças, aos adolescentes e aos familiares em situação de violência sexual. O atendimento deve ser realizado por profissionais especializados e capacitados.

O eixo prevenção tem o propósito de assegurar ações preventivas que evitem ou diminuam os riscos de violência praticados contra crianças e adolescentes, oferece orientação para o fortalecimento da autodefesa.





O eixo protagonismo infanto-juvenil trata da participação ativa de crianças e adolescentes pela defesa dos seus direitos, inclusive comprometê-los nas ações de acompanhamento e monitoramento da execução do Plano.

O Comitê Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual contra Crianças e Adolescentes é a instância de mobilização e articulação responsável pelo moni-toramento e pela avaliação do Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil. Esse comitê é composto por representantes da sociedade civil, dos poderes públicos e das organizações internacionais envolvidas com a temática.

O Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil expressa a necessidade urgente de colocar em prática os direitos fundamen-tais da criança e do adolescente, assegurando os princípios preconizados pela Constituição Federal de 1988, pelo Estatuto da Criança e do Adolescente e pela Convenção Internacional dos Direitos da Criança.

Neste capítulo, tivemos a oportunidade de aprofundar os estudos rela-tivos às políticas sociais públicas voltadas para o atendimento à criança e ao adolescente. Conhecemos as diretrizes nacionais que orientam a política de atendimento à população infanto-juvenil em situações de conflito com a lei e a violência sexual. Além disso, conhecemos as diretrizes nacionais que norteiam a promoção, a proteção e a defesa do direito da criança e do adolescente à convivência familiar e comunitária.

Saiba mais

Acesse o sítio <http://www.direitoshumanos.gov.br/observatóriocriancae adolescente> e conheça o portal do Observatório Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente. O Observatório é uma iniciativa da Agenda Social Criança e Adolescente anunciada pelo Governo Lula em outubro de 2007. O Observatório tem como finalidade reunir e acompanhar infor-mações e indicadores sobre as políticas sociais voltadas para a infância e adolescência no Brasil. Nesse portal, você encontrará documentos a res-peito das principais legislações, produções científicas, diretrizes políticas e institucionais na área da criança e do adolescente.

Referências

BRASIL. Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre os direitos da criança e do adolescente e dá outras provi-dências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L8069.htm>. Acesso em: 27 ago. 2009.

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BRASIL. Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil. Ministério da Justiça. Disponível em: <http://www.mj.gov.br/sedh/ct/conanda/plano_nacional.pdf>. Acesso em: 18 fev. 2009.

______. Plano Nacional de Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária. Brasília: CONANDA, 2006a.

______. Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo – SINASE. Brasília: CONANDA, 2006b.

Anotações

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Gerontologia Social

5período

Serviço Social

1ª ediçãoLeda Santana de Oliveira Noleto2ª edição rev. e ampl.Eva Ferreira de Carvalho

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EQUIPE UNITINS

Organização de Conteúdos Acadêmicos1ª edição

2ª edição rev. e ampl.Leda Santana de Oliveira NoletoEva Ferreira de Carvalho


Responsável Técnica de Área Jaqueline Carvalho Quadrado

Revisão Linguístico-Textual Eli Pereira da Silva

Revisão Didático-Editorial Kyldes Batista Vicente

Gestão de Qualidade Sibele Letícia R. O. Biazotto


Revisão Digital Rogério Adriano Ferreira da Silva




EQUIPE EADCON




Créd

itos

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Caro acadêmico,

Estudaremos o processo de envelhecimento nesta disciplina. A fi nalidade é possibilitar a você a compreensão dos aspectos que envolvem o homem, no desenvolvimento dos ciclo de vida, até a velhice. E, também, prepará-lo, como profi ssional para as ações pertinentes à atenção gerontológica.

Trabalharemos a disciplina em sete capítulos, nos quais desenvolveremos temas ligados à Gerontologia: conceitos, caracterização do envelhecimento, diversas teorias que tentam explicar o envelhecimento e os aspectos bioló-gicos, psicológicos, sociais, econômicos, políticos, culturais, éticos e legais que envolvem esse processo.

O conteúdo aborda a evolução histórica dos direitos e da condição de cidadão, prevista na legislação, desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos até as conquistas sociais na Constituição de 1988, transformadas, consequentemente, em Política Nacional e Estatuto do Idoso, com objetivo de conquistar a cidadania da pessoa idosa.

Esperamos que, ao fi nalizar nosso estudo, você tenha compreendido a amplitude da Gerontologia, como área de atuação do assistente social. Mas temos um longo caminho a percorrer. Por isso é importante lembrar que o conhecimento se constrói a partir de leituras.

Portanto convido você a estudar, pesquisar, problematizar, questionar e refl etir acerca de tudo que possa ampliar seus conhecimentos sobre a reali-dade social do idoso no Brasil e no mundo.

Bons estudos e muita refl exão!

Prof.ª Eva Ferreira de CarvalhoA

pres

enta

ção

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CAPÍTULO 1 • gerOnTOLOgiA sOCiAL


Introdução

O envelhecimento humano sempre preocupou os pensadores em todos os tempos. Na sociedade contemporânea, o homem rejeita o envelhecimento e não se conforma com a sua evidência. A velhice desperta sentimentos negativos, como a piedade, o medo, e o constrangimento. Por sua vez, a eterna juventude está sempre relacionada com a felicidade plena. A imortalidade do corpo e a eterna juventude são sonhos míticos do homem.

Neste primeiro capítulo, vamos fazer a contextualização histórica da velhice, a partir do reconhecimento da questão do envelhecimento, citado nos escritos bíblicos do Antigo Testamento, passando pela Idade Média, a Filosofi a, o pós-guerra, e seu desenvolvimento até a contemporaneidade. Abordaremos o crescimento da população idosa e da gerontologia no mundo e no Brasil, que teve seu desenvol-vimento acelerado na segunda metade do século XX. Estudaremos o surgimento da gerontologia, tendo como base as experiências mundiais e as discussões de medidas tendentes a enfrentar os múltiplos desafi os que se colocam para os gerontologistas e para a sociedade contemporânea.

Você conhecerá a temática da gerontologia a partir dos fundamentos teóricos que orientam seus estudos acerca do processo de envelhecimento do ser humano. E, ainda, as teorias mais populares e aceitas, pelos estudiosos, que buscam elucidar o fenômeno do envelhecimento na sociedade contemporânea.

E, para que você compreenda melhor o tema, indicamos a leitura da aula três, da disciplina Estágio Supervisionado I, estudada no quinto período. Ela aborda o mercado de trabalho para o Assistente Social, tendo as políticas públicas como forma de possibilitar aos usuários do Serviço Social mais vulnerá-veis, entre eles a pessoa idosa, acesso aos direitos sociais.

Isso é importante para que você alcance os objetivos deste capítulo: iden-tifi car os aspectos históricos, de relevância para a construção da Gerontologia desenvolvida na sociedade contemporânea, e identifi car as teorias mais conhe-cidas sobre envelhecimento humano e as contribuições para a compreensão do processo. Então começaremos pela relação idoso e gerontologia.

Fundamentos históricos e teóricos da gerontologia 1

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1.1 O idoso e a gerontologia

A ideia sobre a passagem do tempo e suas mudanças está presente em toda sociedade, desde os primórdios da civilização. Mas a forma de atuação sobre o envelhecer, adotada por cada sociedade, se diferencia, a partir da visão de homem e de mundo, particular a cada contexto social. Fazendo o resgate histórico, podemos constatar que essas diferenças se evidenciam e estão sempre ligadas ao modelo de produção da vida material e da riqueza acumulada pelo indivíduo. Vejamos a contextualização histórica, da velhice aqui exposta, em dois momentos, até os dias atuais.

1 .1 .1 Da Antiguidade até a Era Moderna

A velhice é citada no Antigo Testamento, acusando-se assim sua existência em remotas eras. Na Filosofia, ganha destaque desde conceituações realizadas por Platão, quando relata que se envelhece da mesma forma que se vive. Platão é um incentivador de que se prepare para o envelhecimento desde a juven-tude, com atitudes propícias com a saúde. Ele, na verdade, é um precursor do incentivo à prevenção de saúde e da profilaxia, pois traz uma visão positiva da velhice para seus contemporâneos.

De forma diferente, Aristóteles se coloca frente ao envelhecimento com uma posição pessimista. Ele conceitua velhice como uma enfermidade natural, consi-dera que a fase de senectude é de deterioração e ruína da existência humana.

No período (entre 500 a 1.500 anos d.C.) considerado Idade Média, nada existia em termos de desenvolvimento da medicina e, quanto à velhice, mal era conhecida. A escola denominada de Escolástica considerava que prevenir é sempre mais importantes do que curar, o que significa que a questão da velhice é vista como doença. A escola Médica de Salerno (800 d.C.), na Itália, dá origem à medicina Ocidental, desenvolvendo regimes de saúde e longevidade. Entre os anos de 1212 a 1294, Roger Bacon, frade franciscano, sugeria controle dietético, repouso, exercícios moderados e bons hábitos de higiene como forma de prolongar a vida. Os estudos demonstram que até o século XV as obras sobre a velhice são tratados de higiene. E, no final desse período (século XV), o médico russo Zerbi escreve Gerontocomia, primeiro livro impresso (manual de higiene) dedicado à geriatria. Logo a visão de velhice era, somente, relacionada à doença.

Os primeiros trabalhos voltados ao estudo da velhice, como o último ciclo de vida no processo de envelhecimento humano, do ponto de vista científico, surgiram no século XVI. E, desde então, com o intuito de prolongar a vida, apare-ceram os mais diversos tipos de poções e dietas especiais com essa finalidade (PAPALÉO NETTO, 2002).

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De acordo com esse autor, as investigações científicas relativas à Gerontologia acontecem no século XIX e encontram em Francis Bacon incentivador importante, que considerou a higiene e as condições sociais e médicas como responsáveis pelo prolongamento da vida humana. Descartes, Benjamim Franklin e outros cientistas, tão famosos quanto Bacon, acreditavam que o envelhecimento seria vencido pelo desenvolvimento científico. Outros autores desempenham impor-tante papel no desenvolvimento do estudo sobre a velhice, descobrindo que as diferenças individuais são muito mais acentuadas no período da velhice do que em qualquer outra etapa na vida do homem.

1.1.2 Na contemporaneidade

A necessidade de segregar os velhos foi construída na Idade Média, a partir de fundamentos cristãos, que a considerava como “redenção espiritual”. Mesmo que essas bases sobre as quais a metodologia legitimou-se tenham sido desmon-tadas, a segregação continua, em nossos dias, fortalecida, sob nova roupagem nos conceitos carregados de preconceitos, referentes a cada período histórico, naturalizando a discriminação e o isolamento social das pessoas idosas.

Segundo Papaléo Netto (2002), a partir da metade do século XIX, a popu-lação idosa começou a crescer e o interesse médico no cuidado dos idosos, como um grupo separado, passou a existir.

Nesse mesmo século, precisamente em 1939, o americano Cowdry escreve o 1º Tratado de Gerontologia, descrevendo, sistematicamente, os aspectos biopsicos-sociais do envelhecimento. Nesse mesmo ano, é aberta, nos EUA, a 1ª Associação para Investigação do Envelhecimento, o que aumenta o interesse de multiprofissio-nais em estudos sobre essa temática.

Após a 2ª Guerra Mundial, o interesse pelo estudo do idoso ganha impulso e é considerado o período de florescimento da maioria das Sociedades de Gerontologia, sendo a americana a primeira delas. A partir dessa iniciativa, as publicações científicas são inevitáveis, e o Journal of Gerontology é responsável pela divulgação de eventos e trabalhos ligados ao idoso.

Observa-se, portanto, que a velhice, como processo humano, passa por momentos de valorização e desvalorização, como um sistema cíclico. Entretanto se apresenta de maneira ambígua em, praticamente, todas as sociedades. Pode-se observar que, em algumas, as pessoas mais velhas eram revestidas de muita autoridade, porém eram detestadas; em outras, eram valorizadas pelos poderes sobrenaturais que manifestavam e, ao mesmo tempo, ridicularizadas por isso. Essas ambiguidades permanecem presentes em quase todas as socie-dades e caracterizam o fato de o homem não aceitar o seu próprio envelhe-cimento, o que o faz buscar formas de combater a representação real desse processo que é a velhice.

E, na sociedade brasileira, a velhice é reconhecida? É o que veremos a seguir.

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1.2 O idoso no Brasil

Nas últimas décadas, tem havido modificações consideráveis em relação ao número de idosos no Brasil. Isso pode ser verificado ao observar a forma da pirâmide demográfica, que mudou de 1970 para o ano de 2000, e se transformou de uma forma piramidal para uma retangularizada, com os dados apontando um crescimento no número de pessoas idosas.

A população cresce em termos de expectativa de vida, devido a alguns fatores amplamente conhecidos: implementação do saneamento básico em regiões carentes de higiene; advento da penicilina, que auxilia os tratamentos infecciosos e evita mortes; diminuição do índice de morte infantil; diminuição das taxas de morte de mulheres durante o parto; e a fantástica aceleração no desenvolvimento tecnológico, que possibilita a criação de aparelhos detectores de doenças em suas fases iniciais, assim como permite tratamentos a doenças graves. Apesar da relativa diminuição do número de crianças e do aumento do número de idosos, a proporção da faixa mais jovem ainda é maior do que a encontrada nos países desenvolvidos.

Segundo Papaléo Netto (2002), no Brasil, considerando a colonização aqui implantada, os valores de outras sociedades foram impostos, o que determinou o modelo de desenvolvimento social e, consequentemente, as formas pelas quais são construídas as representações sociais. Nesse contexto, a velhice sempre foi relegada, seguindo a perspectiva das sociedades capitalistas colonizadoras. O que existia de consideração maior para com os mais velhos, nas sociedades indígenas ou negras, foi suprimida. A valorização e o status das pessoas idosas da sociedade brasileira estavam relacionados com o seu poderio financeiro.

Analisado os processos históricos, anteriores à colonização brasileira, torna possível identificar o que, realmente, fundamenta determinados comportamentos em relação ao envelhecimento humano. E isso permite reafirmar que a concepção de velhice é uma construção histórica, de modo que pode ser desconstruída e revitalizada, nos dias atuais.

Sendo assim, no Brasil, a percepção sobre a velhice e a forma de lidar com essa questão foram determinadas por conjunturas internacionais, distintas da realidade brasileira, consequentemente, com resultados bastante diferentes.

Quanto à consolidação de direitos às pessoas idosas, no Brasil, as primeiras iniciativas privilegiavam o homem proprietário, conforme os costumes europeus, da época. Enquanto os velhos ricos eram valorizados e reconhecidos, exercendo cada vez mais poder, os velhos na condição de pobreza sequer eram mencio-nados. Significa que a desigualdade social, característica da sociedade brasi-leira, também se estende às manifestações da questão social evidenciadas no segmento idoso.

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Durante os próximos anos, a proporção da população idosa brasileira permanecerá sendo menos de 10% do total, e consistirá, caracteristicamente, em um grupo de “jovens idosos”, cuja idade vai de 60 a 69 anos (PAPALÉO NETTO, 2002).

Para continuarmos os estudos sobre a velhice, é necessário conhecer sobre a Gerontologia, sua origem, trajetória histórica e as contribuições junto ao segmento idoso.

1.3 Gerontologia e a Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia

Conforme Salgado (1989), Gerontologia é uma palavra de origem grega que significa o estudo da velhice. A denominação Geriatria tem a mesma origem e foi inventada com o objetivo de designar, na medicina, o tratamento clínico dos idosos. Ambas foram criadas no começo do século XX.

Sobre Gerontologia, Salgado (1989, p. 23) conceitua que

Gerontologia é o estudo do processo de envelhecimento, com base nos conhecimentos oriundos das ciências biológicas, psicocompor-tamentais e sociais [...] vêm se fortalecendo dois ramos igualmente importantes: a Geriatria, que trata das doenças no envelhecimento; e a Gerontologia Social, voltada aos processos psicossociais mani-festados na velhice. Embora não se encontrem definitivamente explorados esses dois setores das pesquisas gerontológicas já apresentaram [...] contribuições para a elucidação da natureza do processo de envelhecimento, e provaram estar em condições de levantar questões sobre os problemas dele decorrentes.

A Gerontologia é, portanto, um campo multidisciplinar que tem como objeto o estudo do processo do envelhecimento e o fenômeno da velhice. É um evento de natureza biológica, sociológica e psicológica, que ocorre nos indivíduos e grupos socialmente definidos como idosos. O processo de envelhecimento acom-panha todo o desenvolvimento humano.

Para a Gerontologia, estudar o envelhecimento significa dedicar-se ao conhecimento dos anos mais avançados da idade adulta, mais ou menos a partir dos 45 anos de idade. Para esse estudo, existem muitas disciplinas que lhe são âncoras como a psicologia, a biologia e as ciências sociais. Essa área oferece um campo de pesquisa multidisciplinar e multiprofissional, pois abrange os vários campos de atenção à saúde, os direitos sociais e a educação dos idosos, incluindo a medicina, a enfermagem, a fisioterapia, a psicologia, o serviço social, o direito e a educação (SALGADO, 1989).

Salgado (1989) assevera, ainda, que a existência da Gerontologia está relacionada às questões sociais expressivas, como o aumento da expectativa de

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vida, acarretando problemas demográficos; a crescente demanda dos serviços de saúde para idosos e problemas epidemiológicos; a incidência e gastos elevados das Doenças Crônicas Não-Transmissíveis (DCNT); a questão das desigualdades sociais, originárias do modelo econômico e das relações sociais entre os seres humanos e entre as classes sociais; o exercício pleno da cidadania, entre outras questões. Trabalhar para atender a essas e outras demandas similares deixa claro o caráter interventivo da Gerontologia.

A Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG) foi fundada em 16 de maio de 1961, na cidade do Rio de Janeiro, pelo idealismo de um grupo de profissionais, cuja visão e sensibilidade constituíram um marco diferencial no campo da ciência de então. Eles perceberam que, em um futuro muito próximo, o Brasil não seria mais um país tão jovem e, por isso, preci-sava preparar-se, técnica e cientificamente para enfrentar o desafio de garantir qualidade de vida aos idosos. Trata-se de uma associação civil, sem fins lucra-tivos, que tem como objetivo principal congregar médicos e outros profissionais de nível superior que se interessem pela Geriatria e Gerontologia. Essa asso-ciação estimula e apoia o desenvolvimento e a divulgação do conhecimento científico na área do envelhecimento, além de promover o aprimoramento e a capacitação permanente dos seus associados (LOPES citada por PAPALÉO NETTO, 2002).

Ainda segundo Lopes citada por Papaléo Netto (2002), a SBGG, ao longo de sua trajetória, passou por três etapas e enfrentou três desafios, os quais apre-sentamos a seguir.

1 .3 .1 As etapas

I. Entre 1960 e 1970: superação dos preconceitos contra a prática da Geriatria considerada charlatanismo.

II. Entre 1980 e 1990: reconhecimento da natureza multidisciplinar da Gerontologia e busca da realização desse tipo de atuação.

III. Anos 90: investimento mais consistente no rigor científico, com o ingresso da Gerontologia na Universidade – graduação e pós-graduação.

1.3.2 Os desafios

I. Construção da velhice como problema social, em que a Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG) atuou com a sociedade civil, os políticos e os próprios idosos para convencê-los de que a velhice era uma questão a ser enfrentada pela sociedade, em virtude das impli-cações e dos riscos sociais e econômicos do envelhecimento popula-cional no Brasil.

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II. Constituição da Gerontologia como disciplina científica, introduzindo o ensino da Geriatria e da Gerontologia nas universidades e a identifi-cação e validação dos grupos de pesquisas no País.

III. Delimitação de um campo para exercício profissional que se define como multiprofissional. No entanto existe hegemonia do modelo médico, que se reflete em práticas de aceitação, exclusão e validação de profissionais.

A Geriatria, de direito, existe como profissão, reconhecida na Associação Médica Brasileira (AMB) e pela Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG) e, aos poucos, começa a ser reconhecida e procurada pela população de meia-idade e idosa.

Porquanto os profissionais não médicos, da SBGG, tenham criado um estatuto para a concessão do título de Especialista em Gerontologia Social pela SBGG, (título reservado aos não médicos e do qual foi depois excluído o “Social”), não há nenhum conselho profissional de Gerontologia, nem mesmo normalização, em quaisquer das profissões que se dedicam ao trabalho não médico ao idoso. Observa-se que outros campos têm surgido, como proposta de se desenvolver a gerontologia, entre eles a área da educação, assunto que veremos em seguida.

1.4 Gerontologia educacional

A gerontologia educacional é um campo interdisciplinar que se desen-volve no âmbito da evolução da educação de idosos, da formação de recursos humanos para lidar com a velhice, e na mudança das perspectivas das socie-dades em relação aos idosos e ao envelhecimento. Existem muitas controvérsias conceituais e ideológicas a respeito desse novo campo, que se refere a dife-rentes denominações nos países anglo-saxões e latinos.

O termo gerontologia educacional foi utilizado pela primeira vez em 1970, na Universidade de Michigan, por David Peterson, no contexto de um programa de doutorado, cuja finalidade era abordar questões acerca da educação e dos idosos (PAPALÉO NETTO, 2002).

Veja a tríplice classificação dos conteúdos próprios da gerontologia educacional.

I. Educação para os idosos: programas educacionais voltados a atender as necessidades da população idosa, considerando as características desse grupo etário.

II. Educação para a população em geral sobre a velhice e os idosos: programas educacionais que possibilitam à população mais jovem rever seus conceitos sobre a velhice, e aos idosos rever o seu próprio processo de envelhecimento.

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III. Formação de recursos humanos para o trabalho com os idosos: ocorre por meio de capitação técnica de profissionais e da formação de pesqui-sadores. Segundo Neri (2005), André Lemieux propôs, em 1997, o termo gerontologia como o mais pertinente para designar a educação voltada ao idoso. Para esse pesquisador canadense, gerontologia é a ciência educacional interdisciplinar, cujo objeto de estudo é o idoso em situação pedagógica. A gerontologia educacional é uma especialidade da gerontologia, ao passo que a gerontologia é situada como disciplina das ciências da educação.

No Brasil, existem várias possibilidades de realização de programas rela-cionados à gerontologia educacional, que abrangem educação não formal, educação formal, atividades visando ao lazer e à sociabilidade, reciclagem profissional, mudança de atitudes e apoio psicossocial. Esse campo é caracterís-tico de programas que pertencem à modalidade Universidade da Terceira Idade, normalmente funcionando como projeto de extensão universitária.

Depois de refletirmos sobre os aspectos históricos da velhice, analisemos, então, o conceito do envelhecimento, assim como algumas teorias que buscam explicar as origens das mudanças pelas quais passa o ser humano nesse último ciclo de vida.

1.5 Envelhecimento: conceituação

De acordo com Papaléo Netto (2002), a existência de numerosos conceitos sobre o envelhecimento, por si só, deixa evidente a dificuldade de entender o processo. Entre as concepções conhecidas, a mais ampla é aquela que conceitua o envelhecimento como

[...] um processo dinâmico e progressivo, no qual há modifica-ções morfológicas, fisiológicas, bioquímicas e psicológicas, que determinam perda progressiva da capacidade de adaptação do indivíduo ao meio ambiente, ocasionando a vulnerabilidade e maior incidência de processos patológicos, que terminam por levá-lo à morte (PAPALÉO NETTO, p. 44, 2002).

Observa-se que essa definição ainda não esclarece as razões que levam o indivíduo a envelhecer.

Leme (2008, s/p) ensina que “envelhecer é, essencialmente, perder reservas e, consequentemente, capacidade de adaptação”. Com esse pensamento, o autor também não traz a explicação sobre as causas do envelhecimento do homem. E, de modo bem amplo, associa o processo às perdas que são eviden-ciadas na pessoa que envelhece, seja natural ou patologicamente.

Sobre a velhice, Veras (1994, p. 37) ensina que

A velhice é um termo impreciso, e sua realidade, difícil de perceber. Quando uma pessoa se torna velha? Aos 50, 60, 65

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ou 70 anos? [...] Uma pessoa é tão velha quanto suas artérias, seu cérebro, seu coração, sua moral ou sua situação civil? Ou é uma maneira pela qual, outras pessoas passam a encarar estas características que a classificam como velha?

Busque refletir sobre essas questões e considere as teorias do envelhecimento e os diversos aspectos que influenciam a categoria denominada velhice.

1.6 Teorias sobre o envelhecimento

O estudo do processo do envelhecimento, do ponto de vista científico, ficou por muito tempo relegado ao plano secundário, por falta de interesse em desprender tempo e verba para investir em pesquisadores e equipamentos, com a finalidade de estudar uma fase do ser vivo – a velhice – em que ele deixa de ser muitas vezes produtivo para pertencer ao grupo de dependentes.

O aumento acentuado no quantitativo de idosos, nas últimas décadas, e o fato de significativo número deles permanecer, por mais tempo, em atividade e produ-tivos, fizeram com que o estudo do envelhecimento despertasse o interesse da sociedade em geral (Estado, empresas e sociedade organizada – terceiro setor). Também fizeram com que esse estudo se desenvolvesse progressivamente. Isso concorreu para que, o final do século XX, os estudos experimentais e clínicos se multiplicassem e muitas questões referentes ao envelhecimento e ao idoso passassem a ser discutidos e conhecidos no meio econômico social e profissional.

Atualmente, considera-se que o envelhecimento está relacionado, fundamen-talmente, com alterações das proteínas que compõem o organismo.

Papaléo Netto (2002, p. 60) expõe que essas alterações

[...] constituem cerca de 15% dos componentes orgânicos e são os elementos responsáveis pela formação de estruturas nobres do organismo como células, tecidos, órgãos, sendo também compo-nentes dos sistemas bioquímicos relacionados à produção de energia.

Dos estudos sobre essas alterações, surgiram as teorias que procuram explicar essas modificações proteicas no processo do envelhecimento, e três delas são as mais aceitas pelos pesquisadores que consideram a probabilidade de elas se completarem: a teoria da deterioração da síntese proteica, a teoria do relógio biológico e a teoria dos radicais livres.

1.6.1 Teoria da deterioração da síntese proteica

Essa teoria tem a função de explicar as modificações, que refletem nas células, nos tecidos, nos órgãos do corpo humano, alterando-os morfológica e funcionalmente.

Para Cowdry citado por Papaléo Netto (2002), as células humanas podem ser classificadas em quatro grupos, conforme o grau de diferenciação:

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a) células relativamente indiferenciadas: destinam à produção de outras células, como exemplo, as células basais da epiderme e as células primordiais do sangue;

b) células derivadas do grupo anterior: capazes de se dividir com diferen-ciação funcional e progressiva;

c) células diferenciadas: como as do fígado, rim, tireoide, que raramente se dividem, mas têm potencial para tanto se for necessário;

d) células que não se dividem: como os neurônios e as fibras miocárdicas.

Observa o pesquisador que as alterações determinadas pelo envelhecimento são possíveis de reparação nas células dos dois primeiros grupos. Porém, nas células dos dois últimos grupos, são definitivamente irreversíveis, principalmente do quarto grupo.

As alterações orgânicas podem ser observadas a olho nu, como: a compo-sição corpórea – em que o componente, água corresponde a 70% na criança, 60% no adulto jovem e 52% no idoso. Devido à redução desse componente, o idoso pode ser considerado um desidratado crônico. Como essa redução exem-plificada, outras ocorrem na massa celular do organismo, então cai a taxa de potássio e aumenta o volume da maioria dos órgãos.

A estrutura mantém-se até os quarenta anos e, a partir dessa idade, vai redu-zindo, gradativamente, cerca de um centímetro por década, acentuando-se essa redução após os 70 anos. Isso reflete na coluna, arqueamento dos membros inferiores, e é mais acentuados no sexo feminino.

As alterações morfológicas são diversas na estrutura do organismo, desta-cando-se o aumento da circunferência do crânio, amplitude do nariz, dos pavi-lhões auditivos, entre outros.

Quanto às alterações funcionais, elas acompanham as alterações estruturais e morfológicas. No decorrer do envelhecimento, manifestam-se nos órgãos dos sentidos e afetam também as funções cardíacas, pulmonar, renal e hepática, assim como o sistema endócrino, imunológico.

Sendo a síntese protética, como já referido, fundamental na manutenção da capacidade funcional dos órgãos, a maioria dos autores tem uma natural tendência a aceitar teorias que se baseiam em modificações de proteínas.

1.6.2 Teoria do relógio biológico

Sobre as funções da glândula pineal e do hormônio melatonina, seu principal produto, recentes pesquisas vêm despertando interesse, nesta última década, a partir da descoberta da regulação do sono e do ritmo biológico nos seres humanos, por meio das propriedades da melatonina.

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Conforme Hoffman (2008), o ser humano produz a melatonina pela glândula pineal, obedecendo a um ritmo diário de luz e escuridão, chamado ritmo circa-diano. Sua produção se dá durante o sono, à noite, com quantidades máximas entre 2 e 3 horas da manhã, e mínimas ao amanhecer do dia.

A glândula pineal se localiza no centro do cérebro humano, conecta-se com os olhos por meio de nervos, os quais lhe transmitem o sinal dos olhos, e deter-mina a hora de iniciar e de parar a síntese da melatonina.

A função da melatonina é induzir o sono na pessoa e restaurá-la dos distúr-bios decorrentes de mudanças de fuso-horário. Foi descoberta do início dos anos 1990. Controla também vários outros processos fisiológicos, durante à noite, como a digestão que se torna mais lenta, a temperatura do corpo que cai, o ritmo cardíaco e a pressão sanguínea que diminuem, e faz o sistema imuno-lógico se estimular. Por isso a melatonina é considerada a molécula mestra no controle do relógio biológico humano.

Com o passar do tempo, após a puberdade, há um decréscimo em sua quan-tidade produzida pelo organismo, chegando a um percentual insignificante, em idosos. No decorrer da vida, essa constatação leva a supor que a diminuição de produção da melatonina precipita o processo de envelhecimento.

Segundo Hoffman (2008), pesquisadores italianos verificaram os efeitos da melatonina no sistema imunológico de animais e de humanos, beneficiando o organismo, na defesa contra microorganismos invasores e o estresse emocional e físico.

Foram descobertas outras propriedades em 1993, pela Universidade do Texas, nos Estados Unidos, que mostram seu poder antioxidante, natural, mais potente do que as vitaminas C e E. Com essa capacidade, ela regula os ritmos biológicos e protege as células do organismo contra os danos causados pelos radicais livres.

A partir de então, pesquisas seguiram visando à sua aplicação na prevenção das doenças degenerativas da idade, no tratamento do câncer, da doença de Alzheimer, no tratamento de distúrbios do sono, de cardiopatias, hipertensão e outros males que afetam os idosos. A melatonina passou a ser vista como uma das melhores defesas contra os distúrbios do envelhecimento e é considerada a maior revolução médica de nossos tempos, segundo seu descobridor, Hoffman (2008).

1.6.3 Teorias dos radicais livres

Segundo Papaléo Netto (2002), a teoria do envelhecimento pelos radicais livres foi proposta em 1954 pelo médico Denham Harmon, da Universidade de Nebraska, nos EUA. Mas somente nos anos 1970, com a descoberta da toxi-cidade do oxigênio, foi aceita no âmbito científico. Essa teoria tem suas bases

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científicas no fato de os radicais livres estarem presentes em, praticamente, todas as doenças típicas da velhice, como a arteriosclerose, as doenças coronárias, a catarata, o câncer, a hipertensão, as doenças euro degenerativas e outras. Denham Harmon, dois anos depois de sua descoberta, levantou a possibilidade de que os radicais livres poderiam explicar os fenômenos do envelhecimento nos seres humanos.

Segundo Hoffman (2008), um dos estudos que pode exemplificar o envol-vimento dos radicais livres no envelhecimento humano foi feito com trabalha-dores da Usina Atômica de Chernobyl, na Ucrânia. A pesquisa mostra que cerca de 80% das pessoas que trabalham na usina, os quais não foram expostos à radiação proveniente do acidente acontecido em 1986, apresentam idade biológica superior aos habitantes de Kiev, capital da Ucrânia, que sofreram a tragédia. Isso constitui evidência da participação dos radicais livres, gerados pela radiação, no mecanismo de envelhecimento humano.

A teoria dos radicais livres propõe que as células envelhecem em decor-rência de danos acumulados devidos às reações químicas que ocorrem no inte-rior das células. Durante essas reações, são produzidas toxinas denominadas radicais livres, que terminam lesando as células e fazem com que o indivíduo envelheça.

No decorrer do tempo, gradativamente, as lesões são causadas até muitas células não funcionarem normalmente ou morrerem. Quando isso acontece, o organismo também morre. Respeitando-se as diferenças individuais, concebe-se que espécies diferentes envelhecem em velocidades diferentes, dependendo de como as células produzem e respondem aos radicais livres.

Portanto a teoria dos radicais livres defende o envelhecimento como resul-tado de inadequada proteção contra os danos produzidos no organismo, pelos radicais livres. Sua grande avidez química favorece o ataque aos principais constituintes celulares, sendo, portanto, em teoria, os agentes de desgaste da vida. Essa é uma das teorias socialmente mais conhecida e a mais aceita até o presente momento.

O excesso de radicais livres, resultante do desequilíbrio no organismo humano – gerado pelos fatores excesso de toxinas e falta de antioxidantes – deve nos colocar em situação de alerta. O excesso de toxinas está ligado aos maus hábitos, sejam alimentares, contaminação ambiental, vícios como o álcool e o fumo, estresse, exercícios físicos exaustivos e radiações a que as pessoas estão expostas no dia a dia.

Os minerais tóxicos como o chumbo, o mercúrio e o alumínio, com os quais convivemos diariamente, constituem uma fonte de formação de radicais livres, além de atuarem sobre as enzimas e as proteínas e inibirem sua função de destrui-dores de radicais livres em nosso organismo. Entre outros efeitos, provocam a

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hipertensão, os problemas no fígado e no sistema nervoso, podem causar a depressão, por bloquear a ação da vitamina B12 no cérebro e a descalcificação dos ossos, que provoca desequilíbrios minerais no cérebro, com consequências negativas sobre a memória.

Até o presente, nenhuma das teorias consegue, sozinha, explicar todo o complexo processo de envelhecer. Há mudanças físicas e fisiológicas durante o ciclo vital que não ocorrem no mesmo grau para todos os indivíduos. Ao mesmo tempo em que acontecem as mudanças e perdas normais da velhice, também o organismo torna-se mais vulnerável aos problemas de saúde. Alguns são mais frequentes na velhice, como:

osteoporose;•

alterações hormonais;•

doenças cardiovasculares;•

distúrbios da memória;•

demências (Alzheimer, escleroses múltiplas, etc.);•

depressões;•

incontinência urinária;•

parkinson, etc.•

Estresse, sedentarismo, tabagismo, excesso de peso, hábitos alimentares prejudiciais são fatores que contribuem para a existência das doenças. Mas algumas delas podem ser prevenidas ou tratadas de maneira que não signifi-quem incapacidade.

A educação para o envelhecimento, partindo da consciência desse processo, favorece uma melhor qualidade de vida e significa que aprender a envelhecer caminha junto a aprender a viver. Nesse sentido, as seguintes mudanças de atitudes possibilitam um posicionamento mais adequado:

zelar pela saúde, consultando periodicamente o médico;•

conhecer as mudanças, as transformações físicas e emocionais que •vivencia;

praticar exercícios físicos com frequência;•

buscar atividades intelectuais (leituras, cursos, artes em geral);•

estimular a memória (atividades lúdicas dirigidas ou programas de •treinamento);

hábitos alimentares saudáveis;•

contatos sociais e afetivos;•

apoio psicológico, se necessário.•

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O idoso, como cidadão bem cuidado por sua família, respeitado pela socie-dade e assistido pelo Estado, tem a saúde mais estável. Tudo isso contribui para desenvolver o amor pela vida e um envelhecer natural, saudável e produtivo.

Saiba mais

Para compreender melhor esse assunto, convido você a ler o texto Envelhe-cimento do corpo, disponível no sítio <http://www.brazil.com/msdbrazil/patients/manual_Merck/mm_sec1_3.html>. Nele, você vai encontrar infor-mações sobre as teorias mais conhecidas popularmente, entre elas a teo-ria dos radicais livres. Sua leitura poderá ajudá-lo na compreensão dessa teoria, a qual propõe que as células envelhecem em decorrência de danos acumulados devido às reações químicas, que ocorrem no seu interior, e as consequências desses problemas que afligem os seres humanos.

Concluindo este capítulo, consideramos que você, acadêmico do Serviço Social, adquiriu embasamento teórico sobre o assunto, fator importante para o seu fazer profissional, interdisciplinar, no cuidado gerontológico. E, pela temática abor-dada, começou a conhecer a problemática do idoso, como também a identificar essa área como um campo profissional em expansão para o Assistente Social.

Isso é importante porque, no próximo capítulo, estudaremos o envelheci-mento nos aspectos biológicos e psicológicos e compreenderemos seus princi-pais componentes, a partir das teorias que os explicam. E, ainda, conheceremos outros aspectos que, também, são determinantes, para que o final do ciclo vital seja bem ou mal sucedido.

ReferênciasHOFFMAN, Maria Edwiges. Bases Biológicas do Envelhecimento. Disponível em: <http://www.comciencia.br/reportagens/envelhecimento>. Acesso em: 31 ago. 2008.

LEME, Luiz Eugênio Garcez. Porque e como envelhecemos? Disponível em: <http://www.brasilmedicina.com.br>. Acesso em: 2 set. 2008.

NERI, Anita Liberalesso. Palavras-chave em gerontologia. Campinas: Alínea, 2005.

PAPALÉO NETTO, Matheus. Gerontologia: a velhice e o envelhecimento em visão globalizada. São Paulo: Atheneu, 2002.

SALGADO, M. A. Velhice uma questão social. São Paulo: SESC, 1989.

VERAS, R. P. Envelhecimento populacional no mundo e no Brasil. ADVIR, n. 3, mar. 1994.

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Processo de envelhecimento 2Introdução

Quem pode ser considerada pessoa “velha ou idosa”? Quando se chega à velhice? O que é envelhecer?

Questões dessa natureza levam a refl exões sobre múltiplas e complexas respostas. Elas envolvem aspectos biológicos e psicológicos, sociais e culturais, uma vez que essas concepções variam entre as diversas culturas dos povos em todo o mundo.

A perda de peso, redução da massa corpórea magra, pele enrugada, cabelos grisalhos refl etem o somatório de alterações biológicas que se mani-festam, de modo mais rápido, ou mais lento, em todos os seres humanos, repre-sentando as características do envelhecimento. No mesmo processo, juntamente com as modifi cações corporais, e interagindo com elas, evidenciam-se as trans-formações no comportamento psicossocial do ser humano, em função de suas escolhas e adaptações individuais, ao longo do seu ciclo de vida.

Conhecer esses aspectos e as principais teorias que os fundamentam é de suma importância para o Assistente Social, por seu signifi cado no processo social do velho, na sociedade contemporânea e para a identifi cação das estratégias de atendimento à pessoa idosa, como resposta à suas demandas. Esses assuntos serão a motivação dos estudos deste capítulo.

Esperamos que, ao fi nal deste capítulo, você seja capaz de entender os prin-cipais componentes dos aspectos biológicos e psicológicos do envelhecimento humano, a partir das teorias que os explicam, e identifi car, no processo de envelhecimento, a signifi cação dos aspectos socioeconômico, político e cultural, sexualidade, perdas e mortes.

Por isso, para melhor aproveitamento das discussões deste capítulo, é impor-tante que você faça uma revisão dos conteúdos da disciplina Psicologia Social, estudada no terceiro período, os quais estão correlacionadas aos aspectos psico-lógicos do ser humano e tratam de conhecimentos básicos, ponto de partida para você estabelecer o plano de intervenção na problemática que envolve a pessoa idosa.

Recomendamos, também, que recorra às disciplinas Processo de Trabalho: Estado e Movimentos Sociais e Serviço Social e Questão Social, estudadas no

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terceiro período. Para finalizar, faça, também, a releitura dos conteúdos da disci-plina Questões de gênero, etnias e minorias, do sexto período, estabelecendo a interdisciplinaridade o que, certamente, ajudará você na compreensão da temá-tica e facilitará sua construção da aprendizagem. Começaremos pelos aspectos biológicos do envelhecimento.

2.1 Aspectos biológicos do envelhecimento

O envelhecimento biológico é um processo universal, natural, dinâmico, progressivo, irreversível, pertinente a cada indivíduo, pois acompanha a espécie humana por todo tempo de vida possível e culmina com a morte. Ele se desen-volve no decorrer do processo vital, em que o organismo passa por modifi-cações morfológicas (alterações na forma do corpo) e fisiológicas (mudanças nas funções do organismo). Essas modificações trazem consequências represen-tadas por mudanças externas (flacidez muscular, enrugamento da pele, cabelos brancos e outras) e internas, representadas pelo mau funcionamento de órgãos vitais, como: coração, fígado, rins, pulmões. Podem, também, ocorrer alterações no metabolismo basal, isto é, na energia necessária para manter as funções do organismo, tais como respiração, circulação, tono muscular, temperatura corporal e atividade glandular, entre outras.

As perdas orgânicas variam quanto ao ritmo e à intensidade, de pessoa para pessoa, diminui a capacidade de cada indivíduo na sua adaptação ao meio ambiente e favorece os processos patológicos que são as alterações dos organismos produzidas por doenças. A consequência, em um prazo maior ou menor, é conduzir a pessoa à morte natural, que pode ser pela falência geral ou parcial dos órgãos vitais ou por alterações radicais do metabolismo basal.

Apesar de o envelhecimento biológico ser um fenômeno universal, não existem, ainda, esclarecimentos para os mecanismos envolvidos em sua origem. Isso significa que até hoje permanecem dúvidas sobre como ocorrem as modifi-cações nas funções orgânicas dos idosos, que se aprofundam à medida que a idade se torna mais avançada e causam a redução das reservas funcionais, o aumento gradativo da vulnerabilidade a doenças, culminando com a morte.

Segundo Beauvoir (1990), o declínio do organismo dos seres humanos ocorre a partir do momento em que suas chances de subsistir se reduzem. Os homens, em toda história da civilização, tomaram consciência da fatalidade das alterações no processo vital. E, desde a Antiguidade até os dias atuais, os povos procuram compreender as causas do envelhecimento dos seres. Para isso, cada povo, a seu tempo e segundo sua cultura, desenvolve experiências, observações, pesquisas que se multiplicaram no fim do século XIX e no século XX, o que dá origem a obras a esse respeito na França, na Alemanha, chegando à América a partir de 1908. “Como nos períodos anteriores, alguns sábios esperavam ainda explicar através de uma causa única o processo da senescência” (BEAUVOIR, 1990, p. 29).

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Diversas teorias foram construídas na tentativa de explicar por que os seres humanos envelhecem. As mais discutidas são:

a que se refere à deteriorização dos mecanismos de síntese proteica;•

a que trabalha com a hipótese do relógio biológico;•

a teoria denominada homeostase.•

A primeira parte do princípio da deteriorização da produção e transfor-mação de proteínas, realizadas pelas células do corpo, cujo processo é funda-mental para manter a vitalidade orgânica do corpo. A segunda teoria – do relógio biológico – considera que as células humanas se reproduzem até determi-nado número e depois morrem, explicando, dessa forma, a finitude da existência humana, em determinado espaço de tempo. O tempo estimado é de 120 anos de vida, em função da capacidade reprodutiva das células do homem. Esse é o tempo limite de cada ser humano, considerando que a capacidade de vida seja, convenientemente, explorada pelo indivíduo. Essa capacidade de vida dos seres humanos, no meio urbano, se gasta em curto espaço de tempo, levando à morte por velhice em tempo médio (60 anos) pelo fato de o homem não proporcionar, ao seu organismo, as condições compatíveis com a sua própria natureza.

Jordão Netto (1997, p. 38) ensina que

[...] se os seres humanos, ao longo de toda a existência possível para a espécie, respeitassem sua própria capacidade orgânica e mantivessem condições ambientais e um estilo de vida compa-tível com a preservação da capacidade orgânica, provavelmente atingiria a idade de 120 anos ou mais, dependendo do funciona-mento do seu “relógio biológico”.

As duas primeiras teorias se correlacionam, já a terceira teoria – “homeostase” – apresenta uma proposta mais abrangente para explicar o envelhecimento.

Essa teoria compreende um conjunto de mecanismos fisiológicos que são essenciais para o corpo humano, pois têm a finalidade de regular e estabilizar o meio interno do corpo. Isso quer dizer, por exemplo, que nossa adaptação fisiológica, para suportar as variações impostas pelo esforço físico pelas altera-ções da temperatura, pela alimentação ingerida, para propiciar a revitalização do organismo, por meio do sono, para combater os processos infecciosos, entre outras funções, depende da eficiência dos mecanismos homeostáticos.

A importância dos mecanismos homeostáticos pode ser verificada na pessoa idosa, pois, quanto mais a idade aumenta, amplia-se a tendência de aumentar os defeitos homeostáticos do organismo e, consequentemente, aumentam os desequilíbrios fisiológicos, o que acelera o envelhecimento.

A teoria denominada homeostase tanto trabalha com os aspectos fisiológicos como com os psicológicos e sociais do envelhecimento e, por isso, tornou-se

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considerada como a mais abrangente para a explicação do processo, na pers-pectiva gerontológica, segundo a opinião de muitos estudiosos.

2.2 Aspectos psicológicos do envelhecimento

No transcorrer de séculos, o envelhecimento humano foi tratado com ênfase na questão biológica devido aos estudos, pesquisas e propostas terapêuticas que se restringiam à área da saúde. Assim recorriam aos serviços médicos na tentativa de retardar a velhice e, do ponto de vista de diversos autores, era uma tentativa, da parte da medicina, de negar a morte.

Essa postura contribuiu, mesmo que inconscientemente, para associar a velhice ao fim da vida, o que gerou mitos, preconceitos e estereótipos sobre o envelhecimento e o idoso.

Por conseguinte, a partir do início do século XX, o envelhecimento passou a ser estudado com amplitude, com ênfase também nas suas condicionantes sociais e psicológicas. Com isso tornou-se mais claro que o processo deve ser contextua-lizado nos aspectos psicológicos, além dos fatores orgânicos e fisiológicos.

Então, juntamente com as modificações corporais e interagindo com elas, evidenciam-se as transformações no comportamento do ser humano, a partir das mudanças de papéis, de valores, de status, de crenças em funções de suas escolhas e adaptações individuais ao longo do seu ciclo de vida.

Os primeiros estudos sobre os aspectos psicológicos do envelhecimento, segundo Jordão Netto (1997), foram realizados pelo autor americano Stanley Hall, que destacou a existência de muitas peculiaridades nos modo de sentir, querer e pensar de jovens e idosos, ao contrário do que era difundido que a velhice seria simplesmente o reverso da adolescência.

Muitos psicólogos trabalham essa questão, a partir das dimensões indivi-duais e, posteriormente, situam os sujeitos dentro dos contextos sociais em que estão inseridos. Assim buscam compreender se as condutas dos idosos resultam, apenas, de decisões pessoais, ou são provenientes, também, de condiciona-mentos do meio sociocultural.

As abordagens psicológicas do envelhecimento e da velhice, nos seus primórdios – teoria clássica –, enfatizavam a necessidade das adaptações a que as pessoas se viam obrigadas, no decorrer do seu ciclo de vida, a fim de se ajustarem aos padrões comportamentais do sistema social estabelecido para as “pessoas de idade”. Dessa forma, o desenvolvimento humano era visto sob o comando das influências genéticas (biológicas), as ambientais (sociais) e as advindas das escolhas e adaptações individuais (psicológicas). Essa tese vigorou bastante tempo e ainda tem seus defensores, mas é contestada pelos autores da linha progressista, constituindo-se, dessa forma, duas correntes teóricas antagônicas.

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Para Jordão Netto (1997), o envelhecimento na abordagem psicológica clássica assume o modelo sociológico estrutural-funcionalista, segundo o qual a vida social tem continuidade porque as sociedades criam estruturas (meios) pelas quais funcionaram, satisfazendo suas necessidades, consequências da organi-zação societária. Essa escola considera o indivíduo como elemento que deve se ajustar ao sistema social em que se encontra inserido. Assim a manutenção do sistema social pode fluir adequadamente. Em outras palavras, a pessoa que transgride as normas e não aceita os valores e/ou recusa os status que o sistema lhe impõe estará sujeita a receber sanções, e seu comportamento será conside-rado “impróprio” para a idade. Aos olhos da sociedade, pode se transformar em “desajustada”, entre outras denominações pejorativas.

Os psicólogos da linha progressista defendem a necessidade de se ques-tionar a estrutura e o funcionamento das sociedades como forma de luta pela transformação, em vez de ajustar as pessoas a elas.

Segundo Stuard-Hamilton (2002), os aspectos do processo de envelheci-mento corporal, como os sistemas sensoriais – visão, audição e fala –, os traços visíveis da pele e dos músculos menos elásticos, os cabelos brancos, a dimi-nuição da capacidade de memória cognitiva, entre outros, trazem efeitos preju-diciais ao processo psicológico. Do mesmo modo que o fato de as pessoas poderem avaliar seu estado físico poder ser positivo para criar uma mentalidade de cuidar-se e de cautela. Entretanto, para outros, tomar consciência dos sinais físicos de senescência pode provocar a depressão.

Da mesma forma, as mudanças físicas, como a diminuição da eficiência dos sistemas respiratório e cardiovascular, restringem o suprimento de oxigênio e a energia, disponíveis para o funcionamento cerebral. O exemplo mais comum desse efeito prejudicial causado pelas doenças cardiovasculares é o acidente vascular cerebral.

É necessário destacar que não há preocupação em eleger qual a melhor visão teórica ou a mais correta. Ao Assistente Social, para sua ação interven-tiva, importa ter conhecimento sobre a questão de maneira ampla, imparcial e objetiva. Levar em conta o significado da estabilidade e da mudança para a dinâmica social, das relações de liberdade, da igualdade, das variáveis de justiça e poder é o ponto de partida para elucidar os aspectos psicológicos do envelhecimento humano, estabelecendo os limites e as interações no âmbito indi-vidual e coletivo das pessoas. Nosso próximo tópico é compreender os tipos de envelhecimento. Vamos lá?!

2.2.1 Tipos de envelhecimento

Como já vimos, o envelhecimento é um processo do qual, indiscutivelmente, nenhum ser vivo (homem ou animal e vegetal) escapa, uma vez que as modifica-ções no organismo são, ao longo do tempo, irreversíveis. O que pode acontecer

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é essas modificações serem controladas ou se tornarem menos traumáticas com a utilização de recursos médicos, farmacológicos e tecnológicos, hoje disponí-veis para a sociedade em sua maioria.

Há, entretanto, necessidade de esclarecer que o declínio do organismo humano, a partir das mutações biológicas, pode decorrer de condições naturais ou patológicas, devendo ser feita a distinção entre as duas.

Na perspectiva do envelhecimento natural ou normal, estudos e pesquisas científicas, em todo mundo, têm demonstrado que o envelhecimento, como processo biológico, traz o declínio físico, naturalmente, ao longo do processo. Significativamente, parte dele resulta das condições inadequadas às quais o organismo foi submetido nas primeiras fases da vida, além da possível herança genética desfavorável, ao invés de ser considerado apenas o tempo de vida.

Seguindo essa lógica, observa-se que fatores podem contribuir para os dois tipos de envelhecimento, como o normal – saudável e o precoce – e patológico. Esses fatores são considerados de:

natureza interna• ao indivíduo – como característica genética, condições nutricionais e traços psicológicos;

natureza externa• – associados ao ambiente em que vive e às condições materiais (econômicas) e sociais.

Agora veremos os fatores determinantes da longevidade.

2.2.2 Fatores determinantes da longevidade

Variados são os fatores que concorrem para o prolongamento do processo do envelhecimento do ser humano, os quais tanto podem ter suas origens no seu ambiente interno (o próprio corpo do indivíduo), como podem advir do ambiente exterior a ele, ou também da conjugação dos dois.

Na transmissão dos caracteres hereditários dos fatores internos – genéticos – os códigos que regem essa transmissão tanto podem contribuir para as possi-bilidades de longevidade, como podem ocasionar alterações, no seu ritmo e intensidade, e provocar o envelhecimento precoce e patológico. Associados a esses fatores internos, podem aparecer fatores externos, como a desnutrição, o que deixa o indivíduo mais vulnerável às patologias. Da mesma forma que pode influir no desgaste físico, desqualificando (os idosos) para o exercício de muitas atividades, “corresponderia ao chamado envelhecimento funcional que muitas vezes precede o cronológico” (JORDÃO NETTO, 1997, p. 41-42).

Sobre os fatores externos, que podem favorecer ou antecipar o envelheci-mento biológico, tanto o natural quanto o patológico, destacam-se:

o meio ambiente• – os efeitos da radiação, da temperatura e da poluição são prejudiciais à saúde das pessoas, acelerando seu

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processo de envelhecimento biológico. Esse pode ser retardado se, no meio ambiente, houver condições contrárias ou mais favoráveis;

condições materiais de vida• – a disponibilidade de renda, o saneamento básico, acesso aos bens de saúde, educação, moradia, cultura, nível de consumo, etc. constituem aspectos de importância na consequência do envelhecimento normal ou patológico.

Esses fatores estabelecem estreita relação entre o padrão de vida da socie-dade e a longevidade de sua população. Há, portanto, vinculação entre o enve-lhecimento normal ou patológico e o desenvolvimento ou atraso da sociedade, do ponto de vista socioeconômico. Conforme Jordão Netto (1997), o prolonga-mento da vida do homem tem a ver com as condições materiais e culturais do meio em que habita.

Desse modo, nos países do chamado Primeiro Mundo, a maior expectativa de vida representa uma conquista dos avanços econômicos, sociais, médicos farmacológicos e tecnológicos, garantindo envelhecimento saudável e tranquilo à maior parte da população. Por outro lado, nos países do Terceiro Mundo, isso representa uma velhice marcada pela miséria, doença, abandono, face às baixas condições em que vivem as pessoas.

2.3 O envelhecimento nos aspectos socioeconômicos, político e cultural

Os estudos sobre o curso de vida trazem a tendência de se reduzir ao campo do fisiológico e do biológico, como se fosse possível estudar o corpo indepen-dentemente dos parâmetros culturais e sociais. Desprezam os aspectos sociais e culturais existentes, os quais estão, diretamente, associados aos aspectos psico-lógicos do envelhecimento humano. É preciso ter clareza de que a cultura e a educação são determinantes dos hábitos de vida das pessoas, podendo colocar limites às suas possibilidades sociais e psicológicas. E a incompatibilidade física, seja transitória ou permanente, pode determinar limites ao processo individual de interação social.

Cada sociedade determina, para as diferentes etapas cronológicas dos seus indivíduos, padrões de conduta específicos, impondo, coercitivamente, o seu cumprimento. Ao mesmo tempo, distribui tarefas e obrigações para os dife-rentes grupos etários, caracterizando-os como grupo infantil, de adolescentes, de adultos e de velhos ou idosos, assim estabelece os valores e as normas que devem ser por eles seguidos nas suas relações cotidianas.

Da mesma forma que se assinala a desqualificação psicológica, imposta aos que envelhecem, existe também a desqualificação social relacionada à idade. Um dos exemplos que confirma essa percepção é o caso clássico das pessoas que são excluídas, precocemente, do mercado de trabalho. Desconsiderando-se

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sua competência e, principalmente suas experiências, pelo simples fato de ter atingido certa idade, passam a ser avaliadas como “velhos”, segundo os crité-rios dos sistemas de produção, em particular o sistema capitalista.

Nas espécies animais, de modo genérico, o envelhecimento é fenômeno peculiarmente biológico. Mas entre os seres humanos, que se diferem das outras espécies, pela sua característica racional, é essencial considerar seus compo-nentes psicológicos e sociais, pois têm vastíssimas implicações nas suas vidas e nos seus relacionamentos. O desenvolvimento do envelhecimento diz respeito a gênero, etnia, classe social, cultura, no seu aspecto social.

Transformações de significativas dimensões são projetadas para o próprio futuro da humanidade, com as perspectivas do alongamento da expectativa de vida do homem, cuja estimativa é da pessoa chegar a viver 120 anos no século XXI.

Papaléo Netto, (2002, p. 82) assevera que “envelhecer é fenômeno mundial que vem crescendo nos últimos 30 anos”. Sobre isso, no Brasil, a discussão aparece a partir de 1970 com estudos e pesquisas para a compreensão desse acontecimento que, naturalmente, abrange a população humana. Também requere dedicada atenção dos organismos institucionais e da sociedade, no enfrentamento à questão social.

O processo de industrialização iniciado no século XIX no Brasil traz altera-ções contextuais, advindas da libertação dos escravos, do peso dos imigrantes europeus nas indústrias, às quais, somadas a outras, geram diversos problemas sociais: desemprego, migração das famílias do campo para a cidade, absorção de mão de obra feminina, o que atribuiu à mulher ocupações fora do domicílio.

Nesse turbilhão de acontecimentos políticos e sociais, estão inseridos os idosos, sofrendo as consequências, enquanto categoria vulnerável. O cenário histórico se pauta nas políticas econômica e social, tendo como atores homens e mulheres que se tornam velhos e carregam a dúvida sobre que lugar as pessoas, hoje idosas, construíram para si e para os demais, na sociedade brasileira. O idoso de hoje, na sua juventude e maturidade, foi consumido pelas condições de trabalho e pela falta de segurança social instituída.

Com a nova ordem econômica – o compromisso de lançar o país na moder-nidade –, outras dúvidas se levantam para a sociedade, em relação aos direitos sociais, a todos os brasileiros, trabalhadores ou não. A questão está colocada, e é o reconhecimento dos direitos a todas as categorias sociais, inclusive aos idosos que formam a sociedade, como desafio a ser enfrentado, para a conquista da divisão mais equânime dos bens, por eles criados.

Aos profissionais diretamente voltados ao atendimento das demandas sociais do idoso, compete, segundo Papaléo Netto (2002, p. 91), “fomentar a discussão sobre os direitos sociais, em especial os das pessoas dessa faixa etária, para que busquem exercer seus direitos individual e coletivamente”.

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São muitos os desafios a serem enfrentados pelos trabalhadores na área gerontológica, em especial os Assistentes Sociais, e implicam principalmente a implantação das políticas públicas gerais e, de modo especial, aquelas que atingem, diretamente, os direitos dos idosos. Para isso, é imperativa a existência de profissionais especializados em gerontologia, para atuação especifica junto ao segmento idoso, em uma visão transformadora e na perspectiva de garantir a cidadania.

2.3.1 Conceitos de expressões usadas em Gerontologia

Segundo Néri (2005), no trabalho em Gerontologia, existem conceitos acerca do envelhecimento e expressões socialmente usadas que são importantes e devem ser estudadas, pois trazem valiosa contribuição para as bases do cuidado gerontológico, se forem bem compreendidos. Observe a seguir.

a) Desenvolvimento: diz respeito à trajetória de mudanças ao longo do tempo; conduz o organismo às mudanças nos sistemas biopsicosso-ciais. Corresponde a um processo multidimensional e multidirecional, significando que diferentes estruturas e processos biopsicossociais têm seu próprio curso e diferenciam-se de acordo com a época e em ritmo próprio.

b) Os padrões do envelhecimento: têm sido objeto de estudos registrados nos domínios das ciências biológicas e comportamentais, como poten-cial explicativo. Nessa perspectiva, as definições mais aceitas sobre padrões de envelhecimento são três: a primária refere-se ao envelhe-cimento normal, também compreendido como senescência; o envelheci-mento secundário ou patológico, denominado senilidade, é provocado pelas doenças que acometem o ser humano durante o envelhecer; o enve-lhecimento terciário ou terminal está relacionado ao declínio terminal, em um período curto, ao cabo do qual a pessoa morre.

c) Velhice: é visualizada como a última fase do processo de envelhecer humano, é um estado que caracteriza a condição do ser humano idoso. Integrado na dimensão temporal da existência, a velhice parece galgar novos limites.

d) Senescência: diz respeito ao fenômeno fisiológico no envelhecimento sadio.

e) Senilidade: refere-se ao declínio físico associado à desorganização mental, próprio do envelhecimento patológico.

f) Idosos: é uma denominação referente aos seres humanos, com idade a partir de 60 anos, cujo patamar difere entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento, conforme critérios da Organização das Nações Unidas (ONU).

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g) Mitos: em relação à velhice refletem atitudes preconceituosas e estereó-tipos que contribuem para dificultar a vida dos idosos, em diversos contextos.

h) Velhice bem-sucedida: é uma ideologia, no campo gerontológico, que, a partir dos anos 1960, considera que a velhice e o envelhecimento não significam doença, inatividade e nem contração no desenvolvimento do ciclo de vida. Enquadra-se no envelhecimento natural.

i) Envelhecimento: é considerado um processo natural pelo qual o ser humano passa. Ele provoca modificações biológicas, psicológicas e sociais. E, como processo, percorre todo o curso de vida do ser humano, o qual se inicia a partir do nascimento e termina na velhice, com a morte.

j) Velho: é uma expressão que traz diferentes concepções, podendo significar perda, deterioração, fracasso, inutilidade, fragilidade, deca-dência, antigo. Refere-se, ainda, ao que tem muito tempo de existência, ao que é gasto pelo uso, que há muito tempo possui certa qualidade ou exerce certa profissão, o que está obsoleto e não adequado à vida. A palavra velho é utilizada, normalmente, para qualificar aquele que não é jovem.

A partir dessas conotações, tem-se a impressão de que a pessoa velha vive improdutivamente, e está ultrapassada pelos padrões da nossa sociedade. Juntamente com a questão do “preconceito utilitário”, próprio de concepções capitalistas, existe também um preconceito de classes que ajuda a determinar quem é o velho. Observa-se que, normalmente, verificamos as pessoas de idade elevada, pertencentes à classe dominante, serem chamadas de idosos, enquanto que os idosos pertencentes à classe inferior são denominados de velhos. Nessa diferença entre classes, a expressão velho tem caráter mais negativo do que a ideia de idoso.

2 .3 .2 As perdas do idoso

Estatísticas demonstram que, cada vez mais, aumenta a população idosa no mundo. Essa situação, para algumas instituições, organismos estatais e membros da sociedade em geral, é vista como um problema a ser resolvido tecnicamente, por meio de medidas assistenciais e econômicas. Para outros, é a oportuni-dade de confirmar que a sociedade industrial foi a responsável por abandonar, desprestigiar, institucionalizar, reduzir à pobreza e à falta de função social os milhões de velhos, no mundo.

No processo de envelhecimento, juntamente às mudanças biológicas e comportamentais, que dificultam a vida do idoso e interfere em suas emoções e sentimentos, há também diversas perdas sociais ao longo da vida, que se acen-tuam na velhice. Observe algumas a seguir.

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a) Perda de pessoas queridas: caracteriza-se pela independência dos filhos e pela mudança social na vida deles; seguem-se a perda de amigos, os contemporâneos, por diversos motivos, até a definitiva separação pelo motivo da morte.

b) Perda dos papéis sociais: para muitos está associada ao trabalho. E com a chegada da aposentadoria, gera fragilidades econômicas e depen-dências. Outras vezes, o abandono de papéis biopsicossociais frustra a pessoa idosa, na necessidade de estima.

c) Perdas materiais: como exemplo, a perda da habitação que adquiriu com o esforço do trabalho, e com a situação econômica cada vez mais precária, se vê obrigado a dispor da moradia, onde passou sua a vida; a perda da saúde é outra situação difícil para o idoso, em que a doença o abate e ameaça sua necessidade de segurança e controle.

2.3.3 A sexualidade na velhice

Nas sociedades existentes, a sexualidade tem sido um tema de difícil enten-dimento, mesmo para os jovens, se agravando no caso dos idosos, o que lhes dificulta a superação de seus problemas.

Acredita-se que a falta de esclarecimento acerca da sexualidade é um dos fatores que contribui para a difusão das crenças e tabus sobre o assunto, tão cheio de preconceitos.

Devido a essa visão restrita, em relação à sexualidade e, também, à velhice, conforme Walker (1954), esse período de vida é concebido pela a sociedade, muitas vezes, como um período de assexualidade e até de androginia, isto é, um período em que o indivíduo teria de assumir unicamente o papel de avó ou avô, cuidar de seus netos, fazer tricô e ver televisão.

Inúmeros são os mitos, atitudes sociais e estereótipos negativos atribuídos aos idosos, e os mais intensos aqueles ligados à sexualidade, o que dificulta qualquer manifestação, dessa área, em suas vidas. A repressão sexual na velhice pode ser dada pela associação que a sociedade faz da atividade sexual e o processo reprodutivo, dificultando, assim, o exercício da sexualidade do ser humano e da troca afetiva, após o período da possibilidade de procriação (WALKER, 1954).

A repressão sexual na velhice, presente na sociedade contemporânea, é herança histórica, cuja compreensão depende de estudos sobre os objetivos e regras do comportamento sexual dos casais, em algumas civilizações ocidentais antigas que, de certa forma, persistem nos dias atuais. Essas regras tiveram seu início com os povos primitivos; passaram por momentos consecutivos na Grécia Antiga, em Roma, no Cristianismo, e adquiriram o rótulo final na Idade Média, por ser um período da história em que a sociedade estava muito preocupada e interessada em modificar os padrões morais e do comportamento sexual. A

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Igreja medieval proclamava que os assuntos relativos à moral estavam dentro de sua circunscrição, sendo assim, esteve à frente, assumindo o papel dominante na definição do que era um comportamento sexual apropriado. E as manifestações sexuais realizadas pelos idosos eram vistas como imorais.

Uma visão machista, sobre o exercício da sexualidade na velhice, ao longo da história da civilização, demonstrou uma posição da mulher inferior ao homem. E, ainda, pode-se observar que, nos diversos momentos da trajetória da civili-zação, a questão da procriação era o ponto central da relação sexual permitida, o que levou à desvinculação afetiva entre o casal.

Todavia, mesmo após o período de fertilidade, o desejo, o querer e o sentir faziam-se presentes, pois, se não existissem, não haveria necessidade de normas de comportamento repressivas para os idosos e nem atribuições negativas às suas atividades. Nesse sentido, algumas perguntas são importantes para reflexão sobre o assunto.

Reflita

Será verdade que, após o período da procriação, o ser humano perde total-mente a capacidade de ter desejo? Na velhice, a pessoa perde a sensação da excitação sexual? Ou devemos continuar acreditando na história que acentua o desejo pelo sexo como obra do demônio?

Walker (1954) comenta, em seus estudos, sobre a existência do desejo, do impulso e da manifestação da sexualidade na velhice. Segundo o autor, verifica-se a luta entre perceber o idoso como um ser capaz de exercer a sua sexuali-dade sem preconceitos e, por outro lado, reforçar a degeneração do idoso por meio das páginas em branco.

Para contribuir, os gerontologistas trabalham na direção da quebra ou dimi-nuição dos preconceitos de conotação negativa e dos estereótipos que são atri-buídos aos idosos, como o de serem degenerativos. Mas são importantes certos cuidados, pois nesses combates podem surgir os chamados “contramitos”, que são imagens superotimistas do idoso – outra atitude não realista.

Saiba mais

A falta de informação sobre o processo de envelhecimento, assim como das mudanças na sexualidade, em diferentes faixas etárias e especialmente na velhice, tem auxiliado a manutenção de preconceitos e, consequentemente,

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trouxeram muitas estagnações das atividades sexuais das pessoas com mais idade. Para contribuir na compreensão desse debate, convido você a ler o artigo Sexualidade e Terceira Idade: uma visão histórico-cultural, disponível no sítio: <http://www.unati.uerj.br/tse/scielo>. Boa leitura!

Na verdade, os preconceitos em relação à atividade sexual, nas diversas faixas etárias, precisam ser discutidos e analisados, visando a uma melhor expli-cação e orientação das verdadeiras mudanças existentes no comportamento sexual da pessoa na velhice. E que, nessa fase da vida, possa deixar de se sentir culpada pelos seus desejos sexuais, independentemente da forma de sua mani-festação. Nosso próximo item tratará da relação entre idoso e a morte.

2 .3 .4 O idoso e a morte

O processo de morrer é inerente à vida do ser humano, desde o nascimento, melhor dizendo, desde a concepção. A velhice não pode ser compreendida se distanciada da ideia de morte, uma vez que, durante o envelhecimento, o indivíduo, cada vez mais, tem consciência dos limites causados pela passagem do tempo e, na cultura ocidental, a característica da sociedade é a negação da morte.

Na sociedade ocidental, alimenta-se esse costume, como se o ser humano, esquecendo-se da morte, se livrasse dela. O receio de se incluir a ideia da morte em nossa vida pode aumentar o medo da morte. A velhice, como um processo demorado, acaba levando à morte, e no seu decorrer, a pessoa idosa passa pelas fases da negação, da revolta, da vergonha, da depressão e da aceitação ou não das frases típicas da pessoa que caminha para a finitude.

É importante destacar que, nessa etapa da vida, as pessoas valorizam mais os dons espirituais, considerando que as fortalecem e as enriquecem, e deixam para segundo plano as coisas materiais, as quais, para elas, de alguma forma se tornaram menos importantes, nessa fase final do ciclo de vida.

Segundo a história, os anciãos eram respeitados como profetas, sábios e doutores da lei. Porque sempre se acreditou que é na prudência dos mais velhos que reside a valorização, o bom senso e o discernimento da razão.

Aos profissionais que atendem o idoso nessa fase terminal, é importante estarem atentos e apropriarem-se desses conhecimentos para entender e ajudar melhor quem está chegando ao fim.

Finalizamos o estudo deste capítulo acreditando que você teve a oportuni-dade de conhecer diversos conceitos importantes, para o trabalho de atendi-mento ao idoso. Também teve o acesso a conteúdos que podem levá-lo a refletir sobre as questões do envelhecimento, como fenômeno mundial, crescente nos últimos 30 anos, e sobre as influências das transformações sociais, advindas do

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capitalismo industrial, sobre a pessoa idosa. Esses conhecimentos básicos consti-tuem a sustentação teórica para o desempenho profissional do Assistente Social no atendimento ao segmento idoso.

Vamos estudar, no próximo capítulo os Direitos Humanos e a pessoa idosa, a partir dos tratados internacionais, desde a Declaração dos Direitos Humanos, como, também, interpretar as principais leis brasileiras que doutrinam sobre o amparo e a proteção da pessoa idosa no Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988.

Referências

BEAUVOIR, Simone. A velhice. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1990.

JORDÃO NETTO, Antonio. Gerontologia básica. São Paulo: Lemos, 1997.

NERI, Anita Liberalesso. Palavras-chave em gerontologia. Campinas: Alínea, 2005.


STUART-HAMILTON, Ian. A psicologia do envelhecimento: uma introdução. 3. ed. Porto Alegre: Artmed, 2002.

WALKER, Keneth. A fisiologia do sexo. São Paulo: Pelicano, 1954.

Anotações

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Direitos humanos e a pessoa idosa 3

Introdução

O Direito Social, concebido como conjunto de normas jurídicas predominan-temente não estatais, que encaram o homem em sua realidade concreta e como membro dos grupos sociais, tem evidentemente uma grande extensão.

As ações desenvolvidas pelo Assistente Social, como todo trabalho, requerem instrumentos jurídicos que possibilitem e garantam desenvolver sua prática profi s-sional, como defensor e guardião dos direitos dos usuários do Serviço Social, em qualquer área de atuação, especialmente junto aos segmentos mais vulnerá-veis da população, e os idosos estão incluídos entre eles. Nesse sentido, o Brasil, entre diversos países do mundo, pode contar com um arcabouço legal interna-cional, a partir da Declaração dos Direitos Humanos, constituindo-se em valiosos mecanismos para a defesa dos direitos humanos, os quais são fundamentos para os planos, programas e políticas públicas, específi cos em cada nação.

Sem dúvida, é de suma importância aos profi ssionais do Serviço Social conhecerem esses instrumentos internacionais e saberem utilizá-los em suas estra-tégias de ação. Esses instrumentos compõem-se da Declaração Universal dos Direitos Humanos, do Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos Sociais e Culturais, do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis Políticos com seus respectivos Protocolos Facultativos, os quais constituem a Carta Internacional dos Direitos Humanos. Eles pertencem ao Sistema Global, ligado diretamente às Nações Unidas, assim como as Assembleias Mundiais.

Há também os Sistemas Regionais que incluem o Sistema Interamericano, o Europeu e o Africano, cujos direitos humanos são formalizados nas Conferências Internacionais. Nas Américas, a Organização dos Estados Americanos (OEA), da qual o Brasil é Estado-Membro, representa o Sistema Regional Interamericano de Direitos Humanos.

Para obter melhor aproveitamento neste capítulo, você deverá ter clara a concepção de direitos humanos. Por isso é fundamental que tenha entendido os conteúdos da disciplina Direito e Legislação Social, cujos estudos foram reali-zados no terceiro período deste curso. É importante estabelecer a interdiscipli-naridade entre os conteúdos que estão relacionados com os direitos humanos, garantidos na Constituição brasileira. A compreensão destes conteúdos ajudarão você a alcançar os objetivos deste capítulo: identifi car os direitos da pessoa

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idosa nos instrumentos internacionais de direitos humanos e interpretar as prin-cipais legislações que regem ou se aplicam ao amparo e proteção da pessoa idosa no Brasil.

Estudaremos, inicialmente, sobre a cobertura dos instrumentos internacio-nais na proteção e defesa, específica, à pessoa idosa e, em seguida, nos ater à legislação brasileira e sua cobertura aos direitos do idoso. Vale ressaltar que o conceito de idoso, adotado no meio jurídico, é o conceito cronológico, como verificaremos ao longo deste capítulo.

3.1 Declaração Universal dos Direitos Humanos

A Declaração Universal dos Direitos do Homem foi adotada e proclamada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em 10 de Dezembro de 1948. Quarenta e oito Estados votaram a favor da Declaração, nenhum votou contra, mas houve oito abstenções. Ela é formada por um preâmbulo e 30 artigos que enumeram os direitos humanos e liberdades fundamentais de que são titulares todos os homens e mulheres, de todo o mundo, sem qualquer discriminação. No conjunto desses artigos “[...] encontra-se o repúdio a toda e qualquer forma de exploração, desigualdade e discriminação, seja de sexo, de idade, de raça, de nacionalidade, de religião, de opinião pública, de origem social, etc.” (ALMEIDA, 2005, p. 10).

O Art. 1º expõe a filosofia da Declaração, ao afirmar que “todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos. Dotados de razão e de consciência, devem agir uns para com os outros em espírito de fraternidade”. Esse artigo define as premissas básicas da Declaração: primeiramente, que o direito à liberdade e à igualdade é um direito inato e não pode ser alienado; e, em seguida, que sendo o homem um ser - racional e moral - é diferente de todas as outras criaturas da terra e, por isso, capaz de conviver em harmonia e fraternidade, uns com os outros.

Em todo o conteúdo da Declaração, o segmento idoso tem os mesmos direitos como todos os componentes da sociedade mundial. Observa-se referência direta aos idosos, apenas, no seu Art. 25, que reza:

Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade (grifo nosso).

No âmbito das Nações Unidas, a Assembleia Geral de 1991 adotou 18 prin-cípios em favor da população idosa. Eles podem ser agrupados em cinco grandes temas: independência, participação, cuidados, autorrealização e dignidade.

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No âmbito interamericano, essa questão se apresenta em um delicado cenário representado, em geral, por economias limitadas, o que gera concorrência entre jovens, adultos e idosos, por trabalho e serviços sociais públicos, e os disposi-tivos legais que cuidam da temática ainda carecem de efetivação. Significa que na OEA existem dispositivos especializados destinados a grupos em situação de vulnerabilidade, mas não há uma abordagem específica para idosos.

A concretização das disposições das Assembleias Mundiais pode ser alcan-çada à medida que transpostas suas deliberações para as legislações nacionais, sendo instrumentalizadas por políticas públicas, como no caso brasileiro, por meio do Estatuto do Idoso e outras políticas.

Você pode observar algumas assembleias dirigidas aos idosos a seguir.

3.2 Assembleias mundiais do envelhecimento

A ONU, em dois momentos importantes para a civilização humana, dedicou-se, especificamente, ao envelhecimento humano e, do debate entre seus membros, produziu documentos que constituem bases fundamentais para uma cultura gerontológica no mundo. Estamos falando das Assembleias Mundiais do Envelhecimento I e II, realizadas em Viena – Áustria – e em Madri – Espanha –, nos anos 1982 e 2002, respectivamente.

A 1ª Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento é considerada marco inicial para o estabelecimento de uma agenda internacional de políticas públicas para a população idosa. Essa assembleia foi o primeiro fórum global intergoverna-mental, centrado na questão do envelhecimento populacional e resultou na apro-vação de um plano global de ação. A Assembleia de 1982 estruturou um Plano Internacional de Ação, contendo 66 recomendações para os estados-membro, referentes a sete áreas: saúde e nutrição, moradia e meio ambiente, família, bem-estar social, previdência social, trabalho e educação.

Essa decisão representou um avanço, pois, até então, a questão do enve-lhecimento não era foco de atenção das Assembleias Gerais e de nenhuma agência especializada das Nações Unidas. A questão era tratada, insipiente-mente, pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), pela Organização Mundial de Saúde (OMS) e pela Organização para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO). Teve como referência a Conferência dos Direitos Humanos realizada em Teerã em 1968.

A partir do Plano de Viena, foram colocadas, na agenda internacional, as questões relacionadas ao envelhecimento individual e da população, em todas as nações do mundo. Antes, as recomendações internacionais eram dirigidas, em especial, aos idosos dos países desenvolvidos, devendo suas necessidades serem ouvidas por agregarem valor à economia e permitir o desenvolvimento de um novo nicho de mercado.

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Desde a Assembleia de Viena, a agenda política de países em desen-volvimento passou a incorporar, progressivamente, a questão do envelheci-mento, quando os governos da América Latina começaram a modificar suas Constituições Nacionais e criaram leis que favoreciam a população idosa. Primeiro o Brasil (1988), depois o Peru (1993), a Bolívia (1994), o Equador (1998) e, por fim, a Venezuela (1999). A preocupação com a população idosa surgiu em face do contexto político econômico e social mundial, admi-tindo-se que, pela sua vulnerabilidade, essa população estaria sofrendo mais as consequências dos sistemas colonialismo, neocolonialismo, racismo e práticas da apartheid.

Vinte anos depois da primeira Assembleia realizada em Viena, a ONU realizou a segunda Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento, em 2002, na cidade de Madri, na Espanha. Entre uma e outra, ocorreram mudanças profundas nos planos econômico, social e político, nos países do mundo. E esse segundo evento veio definir as diretrizes para orientar as políticas públicas relativas à população idosa para o século XXI.

As propostas resultantes dela se baseiam em uma nova ideia de velhice, que se constrói em torno do conceito de envelhecimento produtivo. Significa que, para enfrentar os desafios do aumento quantitativo das pessoas com mais de 60 anos de idade, a estratégia do Plano de Ação Internacional de 2002 centra-liza-se na inclusão social desse grupo de população, mediante a capacitação das pessoas para atuação plena e eficaz na vida econômica, política e social, mediante o trabalho remunerado ou voluntário (RAMOS, 2002).

Esse novo conceito representa uma mudança radical na imagem, anterior-mente dominante, sobre a velhice, deixando de traduzir a ideia de exclusão e incapacidade para assumir um conceito de inserção social, em uma visão abran-gente. É o que se denomina de envelhecimento ativo, que significa um processo de curso de vida, em uma visão intergeracional, de qualidade de vida, pautado na ética, na sociedade e nas questões de desenvolvimento da nação.

Segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS), o envelhecimento ativo se determina por:

serviços de saúde e serviços sociais;•

determinantes biológicos e individuais;•

determinantes comportamentais;•

meio ambiente e barreiras arquitetônicas;•

determinantes sociais;•

determinantes econômicos.•

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A adoção de hábitos e de estilo de vida saudáveis, associados à partici-pação ativa, nos aspectos econômicos, políticos, sociais e culturais, são fatores importantes, em qualquer fase do curso de vida do ser humano.

Continuando nossas reflexões no âmbito internacional, convido você a discutir sobre a questão da velhice, também, nas conferências interamericanas.

3.3 Conferências interamericanas

O Brasil ratificou a maioria dos principais instrumentos globais e regio-nais de proteção dos Direitos Humanos. A partir da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 10 de dezembro de 1948, foram ratificadas, pelo Estado Brasileiro, outras normativas que constituem seu marco legal de proteção dos Direitos Humanos de todos os brasileiros:

Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos;•

Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais;•

Convenção de Prevenção e Repressão do Crime de Genocídio;•

Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de •Discriminação Racial;

Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação •contra a Mulher;

Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência •contra a Mulher;

Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e outros Tratamentos ou •Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes;

Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança;•

Protocolos Adicionais à Convenção Interamericana para Prevenir e Punir •a Tortura;

Convenção Americana sobre Direitos Humanos;•

Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos •em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais;

Abolição da Pena de Morte.•

Entre esses documentos estão alguns que pertencem ao Sistema Regional Interamericano que, como os outros dois – Europeu e Africano – atuam, simul-taneamente, ao sistema global da Organização das Nações Unidas (ONU) e o complementam. São órgãos autônomos que funcionam mais próximos aos cida-dãos, especialmente da América Latina, mesmo que os Estados Unidos assinem muitos deles.

Mas vamos focar nossos estudos na legislação brasileira.

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3.4 O idoso na legislação brasileira

No Brasil, para muitos, ainda somos um país de jovens, se comparados ao envelhecimento das populações da Europa e da América do Norte. Mas, nos dias de hoje, a reali dade contradiz essa concepção, em virtude de elevação nas taxas de crescimento anual da população brasileira, que se manteve por décadas, notadamente nas de 50 e 60, conforme Papaléo Netto (2002).

Conforme informações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (2002), há 15 milhões de pessoas com 60 anos ou mais, correspondendo a 8,6% da população brasileira.

O aumento da população idosa, em todas as nações, tem se colocado como desafio para a sociedade mundial, cuja proporção passará de uma pessoa de 60 anos em cada grupo de quatorze, para uma pessoa de 60 anos em cada grupo de quatro pessoas, segundo previsões da ONU. Significa uma revolução demográfica com reflexos nas famílias, no mercado de trabalho e de consumo, nos sistemas de saúde e previdência, nas próximas gerações. Essa transição, que não será uniforme, seguirá ritmos de início e alternância, conforme o grau de desenvolvimento de cada país. Isso envolve aspectos como aumento da expec-tativa de vida, redução da fecundidade, migração, juntamente ao econômico social, político e cultural.

Saiba mais

Na chamada transição demográfica, houve, nos países desenvolvidos, no período de pós-guerra, ente 1945 a 1960, uma fase que ficou conhecida como baby-boom, significando o aumento repentino da população infantil. O momento seguinte deu início a outro fenômeno demográfico, conhecido como aged-boom, denominando o aumento repentino do número de idosos na população.

Dependendo do país, os babies boomers – nascidos na explosão de natali-dade do período pós-guerra, entre 1945 e 1960 – têm agora 60 anos, em média. Isso significa maior necessidade de implementação de políticas pú-blicas que atendam essa demanda, o que implica a edição de arcabouço jurídico, específico, em nível nacional e sua efetivação, na prática.

Jordão Netto, em seu livro Gerontologia básica (1997), traz mais informa-ções sobre esse fenômeno. Convido você a complementar a leitura sobre esse assunto.

Agora vamos conhecer a legislação brasileira de proteção ao idoso. Aproveito para reforçar a importância desse assunto para o profissional de Serviço Social.

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3.4.1 Contextualização da legislação brasileira de proteção ao idoso

Os primeiros direitos assegurados à população na fase da velhice foi a partir do começo do século XX, tendo como conquista o direito à aposentadoria. Entretanto essa aposentadoria estava vinculada à questão do trabalho e não à velhice como é o direito hoje.

Nos países desenvolvidos, e o Brasil pretende-se colocar-se entre eles, a legis-lação acompanha as transformações sociais e a crescente expansão demográfica dos velhos. Isto é, o aumento numérico daqueles que alcançam e superam a idade de 60 anos tem acarretado importantes movimentos reivindicatórios que somente se concretizam quando conseguem que as leis sejam criadas e cumpridas.

Segundo Papaléo Netto (2002), foi a partir da década de 1970 que a questão da velhice ganhou visibilidade no Brasil. Desde então, o envelhecimento popula-cional, sempre crescente, impulsionou a criação de medidas de proteção, assim como o desenvolvimento de estudos, em busca de conhecimento sobre a velhice.

Mas, quando a sociedade brasileira passa a considerar a questão do envelhecimento e a lutar para consolidar direitos de proteção à população, na velhice, inicia-se, nos países centrais, uma crise do sistema capitalista. Isso signi-fica o surgimento de uma nova corrente de pensamento – o neoliberalismo – cujo pressuposto, fundamental, exige o sistema de governo na modalidade do Estado Mínimo, com o corte com gastos públicos, principalmente com gastos sociais. A defesa da adoção dessa ideologia nos países capitalistas, e o Brasil está entre eles, passa a ser a meta de seus defensores. Consequentemente, há um retro-cesso nas conquistas de direitos para os idosos nesses países.

Contrapondo-se a esse novo sistema em uma correlação de forças desfa-vorável, grande número desse contingente populacional participa, ativamente, de movimentos sociais, o que trouxe ganhos significativos na elaboração da Constituição de 1988. A partir de então, encontramos a proteção ao idoso em diversos dispositivos legais, no ordenamento jurídico brasileiro, mas em número ainda insuficiente. Acrescido do desconhecimento dos direitos, por parte desse grupo, faz com que muitas injustiças sejam cometidas.

Desse modo, a conquista de direitos sociais no Brasil surgiu seguida do discurso neoliberal, ou seja, a era dos direitos, marcada pela promulgação da Constituição de 1988, coloca no cenário social brasileiro a questão da garantia dos direitos aos cidadãos brasileiros, instaurando um novo conceito de cidadania.

No entanto, logo após esse avanço, ludibriado com a construção de uma Constituição Cidadã, manifesta-se o interesse pela a desconstrução dos direitos constitucionais internacionais, por meio de ditames internacionais, sob a égide de uma retórica neoliberal. Significa que as reivindicações defendidas pelos movimentos sociais fizeram frente ao neoliberalismo, conseguindo que os direitos

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conquistados, constitucionalmente, fossem regulamentados e normalizados. Dessa forma, a edição da Política Nacional do Idoso de 1994 e o Estatuto do Idoso de 2003 vieram consolidar os direitos dos idosos, em nosso país.

3.4.2 O Idoso na Constituição

A Constituição de 1988 é bastante pródiga em normas de atenção ao idoso.

Evidentemente, algumas dessas garantias constitucionais precisarão atra-vessar uma longa trajetória legal, passando pela promulgação da Lei Ordinária. Além disso, é necessário que as normas legais se transformem em práticas insti-tucionais. É aí que reside a maior resistência à mudança.

O avanço nas garantias de direitos sociais a todos brasileiros, entre eles os idosos, na Carta Magna de 1988, consta da Ordem Social inscrita no Título VIII, no Capítulo I, cuja Disposição Geral no seu Art. 193 reza que ”a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça social”. Decorrem daí todas as diretrizes para os capítulos em que estão inclusos os direitos sociais estendidos a todos os cidadãos, de modo geral.

De modo específico, a Constituição Federal de 1988 assegura os direitos e amparo às pessoas idosas no Capítulo VII, Da família, da criança, do adoles-cente e do idoso, no “Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida”, citado em CRESS (2004, p. 49). Os dois parágrafos desse artigo, concomitan-temente, referem-se aos programas de amparo que serão executados em seus lares, de preferência; e assegura a gratuidade dos transportes coletivos urbanos aos maiores de 65 anos.

3.4.3 O Idoso no Código Civil e no Direito Penal

No Código Civil, uma das disposições mais importantes é a que sujeita o maior de 60 anos (masculino) e a maior de 50 anos (feminino) ao regime obrigatório de separação total de bens no casamento. A justificativa utilizada para esse dispositivo é a de que: considerando o fato que os 50 e 60 anos não são geralmente idades de decadência senil, tais observações podem permitir o entendimento de que a idade avançada para o direito civil não é condição humana que reclame a atenção tutelar especial.

Na concepção do legislador civil, com o regime de curatela e dos alimentos, está completo o Sistema de Salvaguarda, que propicia assistência necessária ao adulto acometido de deficiências que o impedem de sobreviver autonomamente.

No Código Penal, Art. 244, encontra-se a fixação da pena aos que se omitem ou negligenciam, nas atenções aos velhos ou inválidos, deixando de prover sua subsistência.

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A sociedade e o próprio idoso necessitam tomar consciência dos disposi-tivos legais que existem para sua proteção, assim contribuirão para a efetivação dessa proteção, que requer a denúncia. Para terminar com o pacto do silêncio, os órgãos de proteção ao idoso dispõem à população o Disque Denúncia, que traz a característica de proteger a identidade do denunciante.

Como vimos no decorrer deste capítulo, as leis de proteção à pessoa idosa ainda não são cumpridas e, por isso, de fato não contemplam as garantias de segurança e amparo ao idoso, conforme as determinações dos documentos em que estão explicitadas. Porém se tornam referenciais legais, importantes tanto como meio de ressignificação da velhice, quanto instrumento de luta e reivindicação.

No que se refere à proteção do velho, objeto de estudo deste e de capítulos futuros, as políticas sociais de seguridade social de amparo à velhice estão mudando e transformando, em sentido positivo, a imagem que o próprio velho tem de si e, consequentemente, a sua relação com a sociedade. Cabe à família, à sociedade e ao Estado a co-responsabilidade em relação ao amparo e o bem-estar aos idosos, no sistema social contemporâneo.

No próximo capítulo, você conhecerá o Estatuto do Idoso, sua estruturação, seus principais artigos, a partir da Política Nacional do Idoso que o instituiu. Nele, identificará as garantias de cidadania aos brasileiros com idade a partir de 60 anos.

Referências

ALMEIDA, Vera Lúcia V. Direitos Humanos e Pessoa Idosa. Brasília: Secretaria Especial dos Direitos Humanos, 2005.

BRASIL. (Constituição de 1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 8 set. de 2008.

CONSELHO REGIONAL DE SERVIÇO SOCIAL. Assistente Social: a serviço da cidadania – Coletânea de Leis e Resoluções. CRESS 19. Região GO/TO. Goiânia: MAX, 2004.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Perfil de idosos respon-sáveis pelos domicílios. IBGE, 2002. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br>. Acesso em: 5 jun. 2008.



RAMOS, André de Carvalho. Processo Internacional de Direitos Humanos: análise dos sistemas de apuração de violações de direitos humanos e implemen-tação das decisões no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.

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Anotações

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O Estatuto do Idoso e a cidadania 4

IntroduçãoEm vigor desde 2004, o Estatuto do Idoso tem a fi nalidade de garantir

direitos e estipular deveres que venham melhorar a vida dos brasileiros com 60 anos e mais. Efetivar o Estatuto representa colocar em prática suas proposituras, o que depende, fundamentalmente, de ampla divulgação do conteúdo da lei, de modo que possibilite a conscientização da sociedade e, também, da ação dela em relação às cobrança junto às autoridades competentes, no caso do seu não cumprimento.

Como membro da sociedade, neste capítulo, você conhecerá o Estatuto do Idoso, a partir da Política Nacional do Idoso, sua estruturação, conteúdos de artigos principais e a implementação dessa política para a melhoria de vida de milhões de brasileiros, na perspectiva da cidadania ativa. Você vai tomar cons-ciência sobre as garantias de cidadania do idoso, por meio do principal instru-mento a esse respeito – o Estatuto do Idoso. Esses conteúdos poderão remeter à refl exão sobre a participação do Assistente Social nesse processo.

Esperamos que, ao fi nal deste capítulo, você conheça o Estatuto do Idoso, a partir da Política Nacional do Idoso que o instituiu, e as garantias de cidadania a esse segmento social e identifi que no Estatuto do Idoso as garantias de cida-dania aos brasileiros com idade a partir de 60 anos.

Para isso, será importante que você reveja a discussão dos capítulos ante-riores, sobre direitos humanos e o idoso e a legislação brasileira sobre esse assunto. O domínio desses conhecimentos pode ajudar a compreensão deste capítulo, cuja discussão dará continuidade ao estudo sobre o Estatuto do Idoso e a cidadania. A proposta deste capítulo é começar com a Política Nacional do Idoso.

4.1 Política Nacional do Idoso (PNI)

De acordo com Neri (2005), por se reconhecer o processo de envelheci-mento populacional no Brasil e as demandas geradas por esse fenômeno, foi promulgada legislação específi ca para esse segmento etário, a Política Nacional do Idoso (PNI), Lei n. 8.842 de 4 de janeiro de 1994. Ainda que apenas em nível legislativo, ela prevê – de modo menos abrangente do que o Estatuto do Idoso, mas lhe oferecendo as diretrizes – a garantia de direitos sociais e defende a causa do idoso nos diversos âmbitos.

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Essa política trouxe nova perspectiva para o atendimento ao idoso, conside-rando-o como um cidadão com direitos e deveres e como pessoa em desenvolvi-mento, apta a se cuidar e se governar. Constitui um marco, chamando atenção para o tema velhice, como fato pertinente a toda sociedade.

A regulamentação da Política Nacional do Idoso ocorreu no ano de 1996, por meio do Decreto n. 1.948, explicita a forma de implementação dos avanços previstos na Lei n. 8.842/94 e estabelece as competências dos órgãos e das entidades públicas envolvidas no processo.

O Art. 10 da Política Nacional do Idoso reza que “na implementação da política nacional do idoso, são competências dos órgãos e entidades públicos” nas áreas de promoção e assistência social, de saúde, de educação, de trabalho e previdência social, de habitação e urbanismo, de justiça, de cultura, esporte e lazer, com objetivo de “[...] assegurar os direitos sociais do idoso, criando condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade”, Art. 1º do PNI (BRASIL, 1994).

Agora veremos o que diz o Estatuto do Idoso. Esse documento é fundamental para você, Assistente Social.

4.2 O Estatuto do Idoso

Sancionado pelo presidente da República Luis Inácio Lula da Silva, em 1º de outubro de 2003, o Estatuto do Idoso (Lei n. 10.741/2003) entrou em vigor em 1º de janeiro de 2004, com a finalidade de garantir direitos e estipular deveres, objetivando melhorar a vida dos brasileiros com mais de 60 anos (NERI, 2005).

É incontestável o avanço obtido na luta pelo respeito às pessoas idosas. Entretanto necessário se faz intensificar a difusão da cultura da velhice, como direito humano e social, e é dever do Estado e de toda sociedade a promoção de vida digna e saudável a esse segmento populacional.

A efetivação do Estatuto depende, fundamentalmente, de ampla divulgação da lei, com vistas à conscientização da sociedade e da permanente cobrança das autoridades competentes para seu cumprimento.

Pautado no Art. 229 da Constituição Federal, o Estatuto do Idoso, em seu Artigo 3º, estabelece:

É obrigação da família, da comunidade, da sociedade em geral e do Poder Público assegurar ao idoso, com absoluta priori-dade, a efetivação do direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, à cultura, ao esporte, ao lazer, ao trabalho, à cida-dania, à liberdade, à dignidade, ao respeito e à convivência familiar e comunitária.

A tríade família, sociedade e Estado tem o dever de assegurar ao idoso todos os direitos da cidadania, garantindo sua participação na comunidade,

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defendendo a sua dignidade, bem-estar e direito à vida. O idoso deve ser o prin-cipal agente e o destinatário das transformações a serem efetivadas, por meio dessa política. E não deve, o idoso, sofrer discriminação de qualquer natureza.

O Estatuto do Idoso tem como objetivo promover a inclusão social e garantir os direitos desses cidadãos, uma vez que essa parcela da população brasileira se encontra desprotegida, apesar de as estatísticas indicarem a importância de políticas públicas, devido ao grande número de pessoas com mais de 60 anos no Brasil.

O Art. 6º dispõe que “todo cidadão tem o dever de comunicar à autoridade competente qualquer forma de violação a esta Lei que tenha testemunhado ou que tenha conhecimento” (BRASIL, 2003, s/p). Isso demonstra que é sumamente importante a conscientização dos indivíduos, como cidadãos, de denunciar as injustiças, não omitir crimes, crueldades, negligências, opressão e violência de qualquer natureza, praticadas contra idosos.

Mais abrangente do que a Política Nacional do Idoso, o Estatuto considera as pessoas mais velhas como prioridade absoluta e institui punições claras nos termos da lei, aplicáveis àqueles que desrespeitarem ou abandonarem cidadãos idosos. Entre as conquistas, além do direito de prioridade, o Estatuto garante:

a distribuição gratuita de próteses, órteses e medicamentos;•

que os planos de saúde não possam reajustar as mensalidades pelo •critério de idade;

o direito ao transporte coletivo público gratuito e reservas de 10% dos •assentos;

nos transportes coletivos interestaduais, a reserva de duas vagas gratuitas •para idosos com renda igual ou inferior a dois salários mínimos;

que nenhum idoso seja objeto de negligência, discriminação, violência, •crueldade e opressão;

prioridade na tramitação dos processos, procedimentos e execução dos •atos e diligências judiciais;

50% de descontos em atividades de cultura, esporte e lazer;•

reserva de 3% de unidades residenciais nos programas habitacionais •públicos.

A fiscalização e controle da aplicação do Estatuto fica a cargo dos Conselhos Nacional, Estadual e municipais do idoso e do Ministério Público. Vamos agora à estrutura do estatuto do idoso.

4.2.1 Estatuto do Idoso: estrutura

O Estatuto do Idoso é composto por 118 artigos, que definem garantias legais aos idosos. Estão dispostos em sete títulos (BRASIL, 2003).

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Título I – Disposições preliminares• : definem quem é idoso, reafirmam seu status de cidadão, estabelecem a condição de prioridade de seus direitos civis e as competências para seu atendimento.

Título II – Dos direitos fundamentais• : do direito à vida; à liberdade, ao respeito e à dignidade; a alimentos; à saúde; à educação, cultura, esporte e lazer; à profissionalização e ao trabalho; à previdência social; à assistência social; à habitação; ao transporte.

Título III – Das medidas de proteção• : definem em que situação, quando como e por quem devem ser aplicadas; especificam as medidas especí-ficas e as modalidades de proteção.

Título IV – Da política de atendimento ao idoso• : determina a co-respon-sabilidade das instâncias públicas e privadas no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; estabelece as linhas de ação das entidades de atendimento, por meio de normas; a fiscalização, apuração de infrações administrativas e sanções previstas em lei.

Título V – Do acesso à justiça• : reafirma a prioridade de atendimento aos idosos, por meio de organismos exclusivos, e dispõe sobre as competências do Ministério Público no sentido de assegurar os direitos aos idosos.

Titulo VI – Dos crimes• : identifica os tipos de crimes contra os idosos, classifica-os como de ação penal pública incondicionada e estabelece sanções.

Título VII – Disposições finais e transitórias• : descreve inclusões de artigos e/ou parágrafos no Código Penal que dizem respeito ao idoso; estabe-lece as fontes de recursos públicos para o atendimento aos programas e ações voltadas aos idosos; prescreve a inclusão de dados sobre os idosos nos censos demográficos do país; condiciona a concessão do Benefício de Prestação Continuada previsto na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), condizente com o nível de desenvolvimento socioeconômico do país.

Agora que você já conhece estruturalmente o Estatuto do Idoso, discutiremos a relação entre esse estatuto, os idosos e a cidadania.

4.2.2 O Estatuto do Idoso, os idosos e a cidadania

Por que a necessidade de criar um Estatuto específico para o idoso? Para melhor reflexão sobre a questão, é importante conceituar direito e cidadania:

Direito é a faculdade concedida pela lei de praticar um ato, de possuir, usar, exigir ou dispor de alguma coisa. E é também o complexo de leis que regem as relações entre os homens (ALMEIDA, 2005, p. 12).

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E cidadania, a mesma autora conceitua que

É o conjunto das liberdades que se expressa pelos direitos civis: de ir e vir, de ter acesso à informação, de ter direito ao trabalho, à fé, à propriedade e à justiça; poder votar e ser votado; parti-cipar do poder político; ter acesso à segurança e desfrutar do bem-estar econômico (ALMEIDA, 2005, p. 12).

Como você pode observar pelas definições, ao falar em direitos necessaria-mente se fala de cidadania, pois há uma relação intrínseca entre ambas. Mas deve-se considerar que tanto o direito quanto a cidadania mudam de acordo com a época e a organização da sociedade. E, recorrendo à história da huma-nidade, isso fica bastante claro em relação aos diferentes contextos.

Ao aprovar o Estatuto do Idoso, o Brasil redefine o lugar dos idosos, chamando-os a participar da vida política, da sociedade, da cultura e do desenvolvimento econômico do país. Significa atender as demandas dos idosos, dando-lhes a condição de desenvolver a cidadania ativa, na perspectiva de direitos e de compromissos com a sociedade.

Saiba mais

Relacionada ao surgimento da vida nas cidades, a cidadania significa, em última instância, o direito à vida, no sentido pleno. Para maior conhe-cimento sobre cidadania, busque o livro O que é cidadania, da coleção Primeiros Passos, da autora Maria de Lourdes Manzini Covre, da editora Brasiliense.

Com o progresso da ciência, em particular da medicina, prolongar a vida é fato, mas envelhecer com dignidade ainda é um direito a ser conquistado. Quando se trata de parcela da população idosa pobre que, além desse aspecto, se encontra submetida às dificuldades advindas do avanço da idade, a questão se torna mais séria para qualquer governo comprometido com a cidadania e justiça social.

Observando as atuais condições de vida dos milhões de idosos brasileiros, verifica-se o quanto há para ser feito. Significa que a transformação do Estatuto do Idoso em realidade é um desafio lançado a toda a sociedade. De modo especial, isso diz respeito aos idosos e a todos aqueles que se dedicam ao trabalho social, na perspectiva de concretização das políticas públicas. Entre eles, estão os Assistentes Sociais que, em conformidade com os compromissos profissionais assumidos, a partir do Movimento de Reconceituação, junto à classe trabalhadora de todas as faixas etárias e à população brasileira em sua

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totalidade, independentemente do segmento social, lutam pelas garantias dos direitos humanos e da participação ativa e democrática nos destinos do país.

Mas que garantias de cidadania o Estatuto do Idoso traz?

4.2.3 O Estatuto do Idoso e as garantias de cidadania

Mais abrangente do que a Política Nacional do Idoso, Lei de 1994, que dava garantias à terceira idade, o Estatuto institui penas severas para quem desrespeitar ou abandonar cidadãos idosos. Inspirado no Estatuto da Criança e do Adolescente, que o antecedeu, compreende cinco grandes eixos, relativos aos Direitos Fundamentais, conforme definidos na Constituição Federal. Veja-os a seguir.

Medidas de Proteção ao idoso em estado de risco pessoal ou social.•

Política de Atendimento, por meio da regulação e do controle das enti-•dades de atendimento ao idoso.

Acesso à Justiça, com a determinação de prioridade ao idoso nos •trâmites judiciais.

Competência do Ministério Público na defesa do idoso.•

Crimes em Espécie, instituindo-se novos tipos penais para condutas •lesivas aos direitos dos idosos, bem como para a promoção do aumento de pena em alguns crimes em que a vítima é pessoa idosa.

Saiba mais

Crimes em Espécie são as condutas lesivas aos direitos dos idosos, subme-tendo-se aos procedimentos dos Juizados Especiais Criminais quando a pena privativa de liberdade não ultrapassar 4 anos. No geral, as penas variam de 6 meses a 1 ano de detenção ou reclusão e multa. São puni-dos com maior rigor os crimes de apropriação de proventos, retenção de cartão bancário, coação do idoso para doar, testar, contratar ou outorgar procuração, com penas que variam de 6 meses a 5 anos. Igualmente, há aumento de pena quando resulta lesão corporal grave (reclusão de 1 a 4 anos) ou morte (reclusão de 4 a 12 anos). Para mais esclarecimentos, re-comendamos a Lei n. 9.099, de 1995, que aborda essa questão. Veja no sítio: <www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS>. Boa leitura.

O estatuto do Idoso traduz uma nova concepção de direito no Brasil, a partir da Constituição de 1988, e é respaldado pelos instrumentos internacionais de direitos humanos. O conceito de direito está implicado ao de cidadania, o qual, desde então, “de um sentido originalmente restrito – porque a noção de

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cidadania estava ligada ao voto e ao trabalho – cidadania passou significar o “direito a ter direitos” (ALMEIDA, 2005, p. 13).

Com esse novo sentido, a cidadania plena dos cidadãos idosos abrange todos os direitos, quais sejam: os direitos civis, os sociais e os políticos. Todos esses são, portanto, direitos fundamentais para garantir a cidadania da pessoa idosa.

Os Direitos Fundamentais do idoso correspondem aos direitos à vida, à liberdade, ao respeito e à dignidade, aos alimentos, à saúde, à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer, à profissionalização e ao trabalho, à previdência social e à assistência social, à habitação e ao transporte. Esses direitos serão explicitados a seguir.

a) Direito à vida: para o idoso, é o direito ao envelhecimento saudável, protegido pelo Estado, por meio de políticas sociais públicas e com a responsabilidade da família e da sociedade.

b) Liberdade, respeito e dignidade: a liberdade de locomoção, de partici-pação na família e na comunidade, de opinião e expressão, de crença religiosa e de buscar refúgio ou orientação.

c) Alimentos:a prestação de alimentos, pelos familiares, deve ser obrigação solidária. Os alimentos são obrigação do Estado, quando a família não dispuser de meios para provê-los. O acordo de alimentos pode ser firmado perante o Ministério Público, valendo como título executivo extrajudicial.

d) Saúde: a atenção deve ser integral, pelo Sistema Único de Saúde (SUS), no tratamento e na prevenção das doenças, inclusive no atendimento geriátrico e gerontológico em ambulatórios; atendimento domiciliar para o idoso impossibilitado de locomoção; reabilitação; fornecimento gratuito de medicamentos de uso continuado, próteses e órteses; proi-bição de discriminação em plano de saúde; direito a acompanhante, na internação; direito de opção pelo tipo de tratamento; treinamento específico dos profissionais de saúde, dos cuidadores familiares e dos grupos de autoajuda.

e) Educação, cultura, esporte e lazer: refere-se ao acesso à educação, com observância de currículos, metodologia e materiais didáticos adequados, técnicas de comunicação, computação e demais avanços tecnológicos; criação da universidade aberta para os idosos; publicação de livros e periódicos em padrão que facilite a leitura pelos idosos; acesso ao esporte, à cultura e ao lazer e diversões, com desconto de 50% nos bilhetes de ingresso; participação do idoso em eventos cívicos e cultu-rais, visando à transmissão de conhecimentos às novas gerações; progra-mação especial para os idosos nos meios de comunicação; inserção de conteúdos relativos ao processo de envelhecimento nos currículos dos diversos níveis de ensino.

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f) Profissionalização e trabalho: devem-se respeitar as condições físicas e psíquicas do idoso na atividade profissional; é vedada a discrimi-nação quanto à idade, ressalvados os casos excepcionais; a idade é o primeiro critério de desempate em concurso público; o Poder Público deve criar programas de profissionalização especializada para os idosos, de estímulo à admissão dessas pessoas e de preparação para a aposentadoria.

g) Previdência Social: diz respeito aos critérios de reajuste que devem preservar o valor real dos benefícios de aposentadoria e pensão; a aposentadoria por idade deve ser concedida, mesmo após a perda da qualidade de segurado, desde que o tempo de contribuição corres-ponda ao período de carência (15 anos).

h) Assistência Social: redução da idade, de 67 para 65 anos, para o direito ao benefício da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS); proi-bição do cômputo do benefício concedido a outro membro da família no cálculo da renda familiar; obrigação de contrato de prestação de serviços, tratando-se de entidade de longa permanência; a cobrança de participação, por entidades filantrópicas, não pode exceder a 70% do benefício previdenciário ou assistencial recebido pelo idoso.

i) Habitação: ter moradia digna, preferencialmente com a família; as instituições assistenciais que abrigam idosos devem cumprir o padrão mínimo de habitabilidade; os programas habitacionais, financiados com recursos públicos, devem observar a reserva de 3% das unidades para os idosos, devendo o financiamento ser compatível com a aposen-tadoria ou pensão,como também atender à necessidade da eliminação de barreiras arquitetônicas e as urbanísticas.

j) Transporte: gratuidade nos transportes coletivos urbanos e semi-urbanos, para os maiores de 65 anos; no transporte coletivo interestadual, 2 vagas gratuitas, por veículo, e desconto de 50% na passagem dos idosos excedentes que tenham renda de até 2 salários mínimos; priori-dade no embarque em transporte coletivo; e reserva de 5% das vagas em estacionamentos.

As Medidas de Proteção visam à defesa dos idosos da violação a seus direitos, em virtude de ação ou omissão da sociedade ou do Estado; de omissão ou abuso da família, do curador ou da entidade de atendimento; ou, ainda, de sua condição pessoal. Nesses casos, cabe ao Ministério Público a intervenção imediata para proteção do idoso em estado de risco. A Política de Atendimento ao Idoso consiste no conjunto articulado das ações da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das entidades não governamentais, com vistas a garantir as políticas sociais básicas, bem como o atendimento às vítimas de negli-gência, maus tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão, entre outros.

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São detalhadas as normas de controle das entidades de atendimento ao idoso, públicas ou privadas, no intuito de coibir a violação de direitos dos idosos internados ou não. Tais entidades devem providenciar a inscrição no Conselho Municipal do idoso e na Vigilância Sanitária e cumprir os seguintes requisitos: instalações físicas em condições de habitabilidade, higiene, salubridade e segu-rança; atendimento personalizado e em pequenos grupos; preservação dos vínculos familiares; diligência com a saúde; atividades educacionais, esportivas, culturais e de lazer; assistência religiosa aos interessados; participação nas ações comunitárias, entre outras.

A fiscalização das entidades de atendimento fica a cargo dos Conselhos do Idoso, da Vigilância Sanitária e do Ministério Público. Essas entidades podem sofrer as penalidades administrativas ou judiciais, por descumprimento às dispo-sições do Estatuto. As penalidades administrativas consistem em advertência, multas, afastamento dos dirigentes, interdição ou fechamento da entidade, ou suspensão do programa. Além disso, seus dirigentes podem ser responsabili-zados civil e criminalmente.

O acesso à justiça refere-se a assegurar, por meio da prioridade na trami-tação dos processos e procedimentos em que o idoso for parte ou interveniente, e também prevê a criação de varas especializadas e exclusivas para o idoso.

A atuação do Ministério Público é obrigatória nas ações de interesse do idoso, devendo instaurar a ação civil pública; atuar como substituto processual; promover e acompanhar as ações de alimentos; instaurar procedimento adminis-trativo e sindicâncias; requisitar a instauração de inquérito policial; inspecionar entidades públicas e particulares de atendimento ao idoso; requisitar força poli-cial e a colaboração dos serviços públicos de saúde, entre outros.

Na proteção judicial dos interesses difusos, coletivos, individuais indispo-níveis ou individuais homogêneos, relativamente aos idosos, têm legitimidade para a propositura da ação: o Ministério Público, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a Ordem dos Advogados do Brasil e as associações que tenham por finalidade a defesa dos direitos dos idosos.

Se a sociedade moderna foi capaz de conquistar o aumento da expectativa de vida das pessoas, deve, com urgência, ter a competência de encontrar os meios para que a velhice seja vivida com dignidade. A realidade ainda não condiz com o que é preconizado na legislação pertinente, desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos até o Estatuto do Idoso: milhões de brasileiros, com 60 anos de idade ou mais, encontram-se expropriados das mais ínfimas condições de existência no país. O que se presencia é a relutância, por parte de familiares e da sociedade, em aceitar os idosos como pessoas dignas de direitos, sendo consideradas um peso social.

Como se pode observar no final deste capítulo, a área de atendimento à pessoa idosa constitui-se espaço em expansão, para o Serviço Social, uma

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vez que traz manifestações da questão social, seu objeto de trabalho. Todo esse conhecimento favorece sua reflexão sobre essa área como campo para atuação do Assistente Social que, ao implementar política pública, dá respostas às demandas do segmento idoso e efetiva o enfrentamento à questão social, que aqui se traduz em algumas expressões, tais como violência, abandono, maus tratos etc.

Você vai conhecer, no próximo capítulo, as políticas sociais que envolvem o planejamento urbano, moradia, transporte, cidadania dentro da Política Nacional de atendimento ao idoso, acrescido de conhecimentos a respeito das Conferências Nacionais da Pessoa Idosa I e II. Estudaremos, também, sobre o Sistema de Seguridade Social, em relação à atenção ao idoso, assegurando-lhe direitos nas áreas de saúde, previdência e assistência social.

Referências

ALMEIDA, Vera Lúcia V. Direitos Humanos e Pessoa Idosa. Brasília: Secretaria Especial dos Direitos Humanos, 2005.

BRASIL. Lei n. 8.842, de 4 de janeiro de 1994. Política Nacional do Idoso. Diário Oficial da União. Brasília, 5 jan. 1994. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 20 ago. 2008.

______. Estatuto do Idoso. São Paulo: Escala, 2003.

NERI, Anita Liberalesso. Palavras-chave em Gerontologia. Campinas: Alínea, 2005.

Anotações

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Políticas sociais e o idoso 5Introdução

A velhice, como fenômeno mundial, vem se dimensionando nos últimos 30 anos. As desigualdades do processo de envelhecimento se devem, basicamente, às condições de vida e de trabalho a que estiveram submetidas as pessoas idosas, somadas às características individuais do organismo humano. As polí-ticas sociais são criadas nos países democráticos do mundo como resposta às desigualdades sociais. Neste capítulo, estudaremos algumas políticas públicas e abordaremos planejamento urbano, transporte, Seguridade Social e outras ques-tões que atendem à cidadania, de modo geral, mas que têm particularidades na atenção à pessoa idosa, integrante da sociedade portadora de direitos.

Para melhor aproveitamento do conteúdo deste capitulo, é importante que você releia os conteúdos da disciplina Direitos Humanos e Políticas Sociais, estudada no terceiro período, e estabeleça a interdisciplinaridade com a Gerontologia, que compreende a defesa dos direitos da pessoa idosa, o que ajudará no enten-dimento das políticas públicas de atenção a esse segmento social. Indicamos que faça o mesmo para com as disciplinas: Serviço Social e Seguridade Social: Saúde; Serviço Social e Seguridade Social: Assistência Social; Serviço Social e Seguridade Social: Previdência, todas estudadas no quarto período. Essas disciplinas tratam da Seguridade Social no Brasil, uma conquista da sociedade na Constituição Federal de 1988 que representa, também, a fonte primária dos direitos dos idosos.

Assim você será capaz de identifi car a importância das políticas sociais para melhoria das condições de vida da população idosa e de compreender o Sistema de Seguridade Social na atenção à pessoa idosa, assegurando seus direitos nas áreas de saúde, previdência e assistência social. Então vamos lá: começaremos com as políticas públicas, os diretos dos idosos e a democracia.

5.1 Políticas públicas, direitos dos idosos e democracia

De início, é necessário compreender o que seja política e a concepção de política pública, conforme utilizada neste estudo. Bobbio (1993, p. 954) asse-gura que a “política, entendida como forma de atividade ou de práxis humana, está ligada estreitamente ao conceito de poder.” Signifi ca que os idosos precisam ocupar seu espaço político, como categoria social, participando ativamente da construção de seu direito de cidadania.

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Para a democracia participativa, é urgente que o contingente de idosos esteja presente nos processos decisórios de interesses seus e de toda a popu-lação. É necessário que faça parte dos mecanismos de participação popular, especialmente nos Conselhos de Direitos, como membros ativos e atuantes nesse sistema de representatividade político brasileiro, garantido e legitimado desde a Constituição de 1988.

Já a política pública, segundo Borges (2002), é a expressão atualmente utilizada nos meios oficiais e nas ciências sociais em substituição ao que, até a década de setenta, era chamado planejamento estatal.

Nos Estados democráticos modernos, o conceito de política pública tem íntima ligação com o de cidadania, pensada como o conjunto de direitos sociais. E a concretização da cidadania ocorre no espaço político, em que cada indivíduo tem o direito a ter direitos, como respostas às suas demandas e de forma participativa.

Nessa perspectiva, o Estado brasileiro ainda não garante plenamente o acesso da população aos serviços públicos, especialmente às minorias em situação mais vulnerável que poderiam dignificar o seu cotidiano, a exemplo dos idosos carentes, contingente amplamente desprivilegiado. Na verdade, aqueles que detêm renda mais alta suprem suas necessidades e resolvem seus problemas por meio de orga-nizações privadas, como é o caso da assistência médica, dentro da perspectiva neoliberal, o que favorece o desenvolvimento do mercado de negócios.

Outro ponto importante nesse estudo é o que se refere às políticas sociais e à urbanização: tema de nosso próximo tópico.

5.1.1 Políticas sociais e urbanização

Em todo mundo, as cidades crescem e as pessoas envelhecem. Em 2007, mais da metade da população mundial passou a morar em cidades e, em 2030, a previsão é que cerca de três em cada cinco pessoas passarão a viver em áreas urbanas. Paralelamente ao crescimento acelerado das cidades, apresenta-se outro crescimento – a proporção de pessoas idosas – que aumenta rapidamente. Veja que a população de cerca de 600 milhões de pessoas de 60 anos ou mais que hoje habita o meio urbano, perspectivamente dobrará até 2025, chegando a 1,2 bilhões.

Nos países em desenvolvimento, essas duas tendências ocorrem em um ritmo muito mais acelerado do que nos países de primeiro mundo. São inúmeros os problemas que acarretam o aumento da população concentrada nas cidades, o que reflete nas dimensões das desigualdades sociais e atinge em maiores propor-ções as pessoas em desvantagens sociais. Nesse contexto, as mais afetadas pelas práticas discriminatórias são aquelas com deficiência ou com mobilidade reduzida, entre os quais se encontram as pessoas idosas.

Na contemporaneidade, no mundo todo, as medidas mais concretas em resposta a essa questão social aparecem desde a Cúpula Mundial sobre

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Desenvolvimento Sustentável, que ocorreu em Vancouver, Canadá, no ano de 1976. E a Conferência Habitat II – ou Cúpula das Cidades – última das cúpulas mundiais do século XX, realizada em Istambul, vinte anos após a primeira. Esta teve como objetivo principal a atualização de temas e paradigmas que funda-mentam a política urbana e habitacional, com vistas a reorientar a linha de ação dos órgãos e agências de cooperação internacional para esses temas, a partir do próprio Centro das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos – Habitat.

Depois de transcorridos alguns anos, desde a realização da Segunda Conferência Mundial sobre os Assentamentos Humanos (HABITAT II), em Istambul, no ano de 1996, pela Organização das Nações unidas (ONU), os indicadores urbanos revelam que as propostas afirmadas, na época, acerca das aspirações universais de garantia de moradia digna e de desenvolvimento urbano mais seguro, sustentável e integrado como direito humano, ainda não é realidade concreta.

Outra ação de âmbito internacional veio da Organização Mundial da Saúde (OMS) que por ocasião do Dia Internacional do Idoso, em 1º de outubro de 2007, lançou o Guia Global das Cidades Amigas do Idoso. Essa ação considera que em ambientes urbanos favoráveis e estimulantes, os idosos constituem um recurso para suas famílias, comunidades e economias. E a perspectiva desse documento é para ajudar as cidades que, à medida que crescem em tamanho e em número de habi-tantes, possam saber aproveitar mais a contribuição que suas populações idosas têm a oferecer. Em contrapartida, é fundamental que essas populações recebam das próprias cidades, as condições, no que diz respeito à sua urbanização, que favoreçam o desenvolvimento de uma vida saudável e economicamente produtiva.

Contando com uma verba inicial dada pelo governo do Canadá e da Organização Help the Aged, do Reino Unido, o Guia foi produzido a partir de entrevistas feitas com 1,5 mil idosos de 33 cidades de 22 países e visava ao levantamento de questões para melhorar a qualidade de vida dos idosos nos grandes centros urbanos. Em todas as cidades pesquisadas, os idosos foram consultados sobre os aspectos positivos e os negativos que identificam nas cidades nas quais vivem, em relação a oito quesitos: prédios públicos e espaços abertos; transporte; moradia; participação social; respeito e inclusão social; participação cívica e emprego; comunicação e informação; e apoio comunitário e serviços de saúde (FOLETTO, 2005).

A partir da análise dos dados, os idosos podem sugerir modificações, e é facultada, também, a participação na implementação de projetos de melhorias. O Guia tem a função de orientar pessoas e grupos interessados em tornar suas cidades mais amigas dos idosos, como órgãos governamentais, o setor privado, as organizações sociais e os grupos de cidadãos voluntários.

Apoiado nas iniciativas internacionais e no objetivo de pôr em prática o discurso de inclusão social, o Brasil também começou a legislar sobre acessi-bilidade, investindo nas leis por representarem um caminho para a promoção

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e para a igualdade social. E, de forma bem abrangente, partindo da política de urbanização, as demais políticas públicas devem ocorrer, intrinsecamente a ela ligadas ou dela dependentes. Isso se explica porque a ideia defendida em termos de urbanização e acessibilidade é que a organização urbana seja efeti-vada de modo que possibilite o acesso das pessoas às políticas desenvolvidas, atendendo aos cidadãos com deficiência e/ou com mobilidade reduzida.

Nesse sentido, para as cidades brasileiras, persistindo a tendência de conceber o envelhecimento como fenômeno urbano, as projeções para o início do século XXI indicam que 82% dos idosos brasileiros morarão nas cidades. As regiões mais urbanizadas, como a Sudeste e a Sul, ainda oferecem melhores possibilidades de emprego, disponibilidade de serviços públicos e oportunidades de melhor alimentação, moradia, educação, lazer, assistência médica e social.

O processo de urbanização e a consequente modificação do mercado de trabalho aceleraram a redistribuição da população entre as zonas rural e urbana. Veja que em 1930 dois terços da população brasileira viviam na zona rural e, atualmente, mais de três quartos estão em zona urbana. O processo de industrialização e as diversas possibilidades de outros trabalhos nas cidades modificaram a estrutura familiar brasileira, passando da família extensa do campo para a família nuclear urbana. Isso faz com que as gerações diversifi-cadas compartilhem o mesmo domicílio, em decorrência do aumento da expec-tativa de vida.

Em virtude disso, cada vez mais o tema da acessibilidade e mobilidade, em particular no meio urbano, faz parte das agendas políticas e sociais. Debates, leis e ações têm crescido, nos diversos segmentos da sociedade, produzindo avanços significativos. A 2ª Conferência das Cidades, promovida pelo Ministério das Cidades, adotou o tema como uma de suas quatro campanhas em 2005.

O Estatuto da Cidade (Lei n. 10257/2001), por sua vez, tem na política urbana a finalidade de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana e garantir o direito a cidades sustentáveis. Isso deve ser entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao sanea-mento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho, ao lazer e a outros direitos que, decorrentes da Constituição de 1988 e das leis que regem as políticas públicas, propiciem o bem-estar pessoal, social e econômico dos cidadãos.

Dessa forma, vale lembrar que é dever do Estado promover ou realizar a adaptação dos logradouros e edifícios públicos, objetivando propiciar acessi-bilidade ao portador de deficiência ou àqueles com mobilidade reduzida. Do mesmo modo, é direito ter acesso a edifícios e circular livremente pelas ruas e praças da cidade que estão diretamente ligados ao princípio constitucional da liberdade do brasileiro, constituindo-se o direito fundamental de ir e vir, essencial para garantir a cidadania e a dignidade da pessoa.

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Em relação à atenção que as políticas públicas devem dispensar à pessoa idosa, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH II) incorpora ações espe-cíficas no campo da garantia do direito à educação, à saúde, à previdência e assistência social, ao trabalho, à moradia, a um meio ambiente saudável, à alimen-tação, à cultura e ao lazer. Destaca algumas ações de direito dos idosos, como:

a) promover a remoção de barreiras arquitetônicas, ambientais, de trans-porte e de comunicação para facilitar o acesso e a locomoção da pessoa idosa aos serviços e áreas públicas e aos edifícios comerciais;

b) estimular a educação continuada e permanente de idosos e apoiar a implantação de programas de valorização e reconhecimento de sua contribuição para o desenvolvimento e bem-estar da comunidade;

c) apoiar programas de estímulo ao trabalho do idoso, inclusive por meio de cooperativas de produção e de serviços;

d) desenvolver programas de habitação adequados às necessidades das pessoas idosas, principalmente em áreas carentes;

e) estimular o combate à violência e à discriminação contra a pessoa idosa inclusive a doméstica, como o abandono pelos familiares;

f) incentivar a criação, nos estados e municípios, de serviços telefônicos de informação, orientação e recepção de denúncias, disque-idoso.

Sobre o transporte interestadual de passageiros idosos no Brasil, o Estatuto do Idoso – Lei n. 10.741/2003 – o considera como símbolo de democrati-zação dos direitos humanos dessa categoria de pessoas. Em seu Art. 40, prevê a reserva de duas vagas gratuitas por veículo para os idosos que se enquadrarem nas condições exigidas pela lei. Além disso, se ambas as vagas já tiverem sido preenchidas e outros idosos vierem procurar o benefício, o artigo dispõe sobre a obrigatoriedade da concessão de um desconto de 50%, no mínimo, no valor das passagens que vierem a ser adquiridas por pessoas dessa mesma categoria.

A partir dessas reflexões, observa-se que todos esses direitos e as políticas que venham a atendê-los mantêm estreita ligação com a política urbana. Significa que a vida das pessoas no ambiente urbano tenha de ser de tal maneira plane-jada que possibilite a acessibilidade de todos os cidadãos sem exclusão dos deficientes e daqueles com mobilidade comprometida. E as propostas devem estar voltadas, também, para educação e sensibilização de toda a sociedade brasileira, com vistas à construção e à consolidação de uma cultura de respeito aos direitos humanos, o que corresponde à área de atuação do Assistente Social, comprometido com os princípios éticos definidos pelo projeto ético-político de sua profissão.

E é sobre isso que vamos discorrer agora: o idoso e a política da assistência social.

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5.1.2 O idoso e a Política da Assistência Social

A seguridade social não deve ser concebida como um fim em si mesmo, mas como a via de ingresso, de entrada, ou de transição a um padrão de civilidade, que começa pelo reconhecimento e garantia de direitos no capitalismo. Mas não se esgota nele, sob pena de limitar a cidadania ao conceito marshalliano de garantia de mínimos necessários à sobrevivência humana.

Segundo Boschetti (2004), o escopo de seguridade social instituída pela constituição de 1988 constitui um avanço, se comparado ao padrão até então existente. Mas, ao se restringir às políticas de previdência, saúde e assistência social, permanece limitado, além de ter seus avanços derruídos palas políticas neoliberais implementadas após a década de 1990.

Comecemos por pensar: qual o padrão de seguridade e qual cidadania se deve garantir?

A esse respeito, Boschetti (2004, p. 121) assevera que

O conceito de seguridade social defendido pelo Serviço Social busca reforçar esses avanços, mais vai além e sustenta um modelo que inclua todos os direitos sociais previstos no Art. 6º da Constituição Federal (educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência e assistência social), de modo a conformar um amplo sistema de proteção social, ajustado às condições econômicas e sociais dos cidadãos brasileiros.

Observa-se que esse conceito está afinado à dimensão política do projeto ético político do Serviço Social, cujo posicionamento é a favor da equidade e da justiça social de conformidade com o Código de Ética Profissional, em seus Princípios Fundamentais, e que sustentou as discussões de preparação do conteúdo que fundamentou a Constituição Cidadã.

A seguridade social deve adotar o compromisso com a liberdade, a auto-nomia, a emancipação e a plena expansão dos indivíduos sociais. Até 1994, não existia no Brasil uma política para os idosos, havia sim um conjunto de iniciativas privadas e algumas medidas públicas consubstanciadas em programas nacio-nais. Mas esses programas consistiam em ações assistenciais com característica de favor, ao contrário de uma política que lhes proporcionasse serviços e ações preventivas e de inserção social.

Retomando a história mais próxima da atualidade, por iniciativa do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), foi criado, em 1975, o Programa de Assistência ao Idoso (PAI), que consistia na organização e implementação de grupos de convivência para idosos previdenciários nos postos de atendimento desse Instituto. Em 1987, a Legião Brasileira de Assistência (LBA) foi reestru-turada, transformando o PAI em PAPI – Projeto de Apoio à Pessoa Idosa –, integrado ao Programa de Ações Complementares, juntamente aos programas Conviver, Saúde do Idoso, destinados a idosos carentes.

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CAPÍTULO 5 • GERONTOLOGIA SOCIAL


A Constituição de 1988 é o marco das conquistas dos idosos, caracteri-zando a seguridade social como direito dos cidadãos brasileiros. Os direitos nela assegurados foram regulamentados pela Lei Orgânica de Assistência.

Social (LOAS) (Lei n. 8.742/93). Em seu Art. 20, encontra-se o Benefício de Prestação Continuada, um dos benefícios mais importantes proporcionados por essa Lei. Tendo em vista a universalização de benefícios e a inclusão social, esse benefício consiste no repasse de um salário-mínimo mensal dirigido às pessoas idosas e às portadoras de deficiência que não tenham condições financeiras para a sobrevivência e apresentam incapacidade para o trabalho.

Observa-se que essa política pouco contribui para a construção da cida-dania dos brasileiros idosos, em face da diversidade de condições em que eles se encontram, juntamente aos portadores de deficiência. Veja os que se encontram abaixo da linha de pobreza, os quais possuem tantas necessidades básicas não atendidas: um salário-mínimo não basta para lhes garantir uma vida digna.

Outra questão é que, para ter acesso ao benefício, a pessoa precisa estar em uma situação de vida vegetativa, pois os idosos, seja pela falta de quali-ficação ou por preconceito, constituem-se população com menor capacidade competitiva no mercado de trabalho.

A Política Nacional do Idoso, instituída em 1994, melhora essa situação em virtude de ampliar significativamente os direitos dos idosos, uma vez que as prerrogativas de atenção a esse segmento haviam sido garantidas de forma restrita pela LOAS.

Assim a política do idoso surge como resposta, em momento de crise no atendimento à pessoa idosa, exigindo uma reformulação em toda estrutura de responsabilidade do governo e da sociedade civil. Essa política está norteada por cinco princípios:

a família, a sociedade e o Estado têm o dever de assegurar ao idoso •todos os direitos da cidadania, garantindo sua participação na comuni-dade, defendendo sua dignidade, bem-estar e o direito à vida;

o processo de envelhecimento diz respeito à sociedade em geral, •devendo ser objetivo de conhecimento e informação para todos;

o idoso não deve sofrer discriminação de qualquer natureza;•

o idoso deve ser o principal agente e o destinatário das transformações •a serem efetivadas por meio dessa política;

as diferenças econômicas, sociais, regionais e, particularmente, as •contradições entre o meio rural e o urbano do Brasil deverão ser obser-vadas pelos poderes públicos e pela sociedade em geral na aplicação dessa lei.

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Dessa forma, verificando seus princípios, pode-se considerar que a lei atende à moderna concepção de assistência social como política de direito. Isso implica não apenas a garantia de uma renda, mas também cria vínculos relacionais e de pertencimento que assegurem mínimos de proteção social, visando à partici-pação, à emancipação, à construção da cidadania e de um novo conceito social para a velhice.

O idoso tem atendimento na Política Nacional de Assistência Social (PNAS), como membro da família que dela recebe a atenção social. Nessa política, a família é definida como espaço privilegiado e insubstituível de proteção como provedora de cuidados aos seus membros, mas que também precisa ser cuidada e protegida. Essa percepção reflete ao que está expresso na Constituição Federal de 1988, no Estatuto da Criança e do Adolescente, na Lei Orgânica de Assistência Social e no Estatuto do Idoso. Um dos Programas da PNAS é o Centro de Referência da Assistência Social (CRAS).

O CRAS é um dos equipamentos da Assistência Social constituindo-se na unidade organizacional do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Na prática, viabiliza as ações dessa política social pública, oferecendo serviços à família, no caso aqui tratado, ao idoso. É considerada, portanto, a porta de entrada dos usuários à rede de proteção social básica do SUAS.

O trabalho realizado pelos profissionais do CRAS, entre eles o Assistente Social, visa a promover a emancipação social das famílias, na conquista da cidadania para cada um de seus membros, aqui, em especial, o idoso. Agora falaremos sobre a política de saúde do idoso.

5.1.3 O idoso na Política da Saúde

A partir do advento do constitucionalismo no mundo, o reconhecimento dos direitos sociais começa a ganhar força, incluindo-se neles, de forma genérica, o direito à saúde, até ser explicitado e alcançar autonomia e amplitude na atuali-dade, haja vista a forma como se insere na Constituição Federal de 1988. Não há dúvida de se poder enquadrar saúde como direito fundamental, pertencente ao rol dos direitos sociais, quando se observa a saúde inserida no campo da Seguridade Social, no Art. 196 que expõe que

A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (CRESS, 2004, p. 29).

E o Art. 2º da Lei Orgânica da Saúde (LOS), Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, vem corroborar com a citação constitucional: “A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis

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ao seu pleno exercício”. É importante lembrar que o papel do Estado não exclui o dever da família, e da sociedade no seu todo, em relação à seguridade social, tendo como foco a saúde, o que é previsto na LOS.

Além disso, é fundamental ter a compreensão do exercício pleno de saúde, a partir da consideração de outros fatores e condicionantes como a alimen-tação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais. Também leva-se em conta que os níveis de saúde da população expressam a organização social e econômica do país.

Nessas reflexões, estão incluídas as recomendações de atenção à saúde da pessoa idosa, cujos documentos específicos são a Política Nacional do Idoso e o Estatuto do Idoso. Esse, em seu Art. 15, reza que

É assegurada a atenção integral à saúde do idoso, por inter-médio do Sistema Único de Saúde (SUS), garantindo-lhe o acesso universal e igualitário, em conjunto articulado e contínuo das ações e serviços, para a prevenção, promoção, proteção e recu-peração da saúde, incluindo a atenção especial às doenças que afetam preferencialmente os idosos (CRESS, 2004, p. 345).

A partir do conteúdo desse artigo, nos seus parágrafos e itens subsequentes, delineiam-se os pormenores quanto à operacionalização da atenção ao idoso do meio urbano e rural, incluindo reabilitação orientada pela geriatria e geron-tologia, para redução das sequelas decorrentes do agravo da saúde. Conclui sobre o atendimento especializado que os idosos portadores de deficiência ou com limitação incapacitante terão, nos termos da lei.

Há diferença entre a relação do idoso com a saúde e com a previdência social. Observe no item a seguir.

5.1.4 O idoso na Política da Previdência Social

A previdência social, as leis e o Estado, de uma maneira geral, têm garan-tido maiores direitos ao público idoso, o que representa certo avanço em relação a épocas anteriores. A aposentadoria prevista no sistema previdenciário é uma nova forma de conceber a velhice, significando a oportunidade de analisar um conjunto de transformações que acompanharam o desenvolvimento da socie-dade capitalista. Uma delas consiste na criação de instituições que, juntamente com a família, ou por vezes a substituindo, realizam ações voltadas para o trata-mento das gerações mais velhas.

A atenção dada pela Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) consiste, prin-cipalmente, na concessão da aposentadoria por idade. Têm direito a esse bene-fício os trabalhadores urbanos do sexo masculino, ao completarem 65 anos. Já as mulheres podem solicitar o benefício aos 60 anos. No caso dos trabalhadores

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rurais, a aposentadoria por idade é de 60 anos para os homens e 55 anos para as mulheres. O tempo mínimo de contribuição é de 15 anos, também designado de “carência”, isto é, ter paga a contribuição à previdência, durante 15 anos, com interrupção ou não. A perda da condição de segurado não é considerada para a concessão da aposentadoria por idade, desde que a pessoa conte com, no mínimo, o tempo de contribuição (15 anos), correspondente ao exigido para efeito de carência, na data de requerimento do benefício.

Ao idoso aposentado, exceto por invalidez, que retornar ao trabalho nas atividades abrangidas pelo Regime Geral de Previdência Social, quando aciden-tado no trabalho, será encaminhado ao Programa de Reabilitação do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), não fazendo jus a outras prestações de serviço, salvo às decorrentes de sua condição de aposentado.

O valor pago aos idosos aposentados, na maioria das vezes, não é capaz de prover o seu sustento. Isso passa a ser um problema, o que por sua vez leva muitos idosos, chefes de família, a continuarem no mercado de trabalho. Outro fator a se considerar é que nem todos os idosos conseguem se aposentar, já que alguns, especialmente as mulheres, dificilmente têm acesso à aposentadoria. Em relação à pessoa idosa do sexo feminino, duas problemáticas se apresentam:

idosas aposentadas que ainda trabalham para complementar suas •rendas;

idosas que não conseguiram se aposentar, por não atender aos pré-re-•quisitos previdenciários.

Em ambos os casos, por muito tempo, as mulheres idosas precisam se manter ativas, no mercado de trabalho.

O Serviço Social da Previdência Social, no atendimento prestado aos usuá-rios idosos, desenvolve ações no sentido de:

a) esclarecer o idoso sobre os seus direitos previdenciários e os meios de exercê-los;

b) atender, prioritariamente, nos Postos do Seguro Social, os beneficiários idosos em via de aposentadoria;

c) estimular a criação e a manutenção de programas de preparação de trabalhadores para aposentadorias, por meio de assessoramento às empresas, organizações civis e órgãos públicos, por intermédio das suas respectivas unidades de recursos humanos e em parceria com os órgãos governamentais e não governamentais;

d) dar atendimento preferencial ao idoso, visando à habilitação e à manu-tenção dos benefícios, exame médico pericial, serviço social e setores de informações.

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Saiba mais

Sobre o Serviço Social na Previdência, há uma Matriz Teórico-Metodológi-ca do Serviço Social, específica para a Previdência Social, que está norma-lizada pelo Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), desde 1994. Nesse documento encontram as diretrizes de atuação do profissio-nal, na área. Veja no sítio <http://www.cfess.org.br/arquivos/Matriz_Teo-rico_Metodologica>.

Finalizando, consideramos que mesmo diante dos avanços conquistados na Seguridade Social, muito precisa ser feito, ainda, para os idosos. Embora essa população tenha formal e legalmente assegurado direitos sociais, na prática, as ações institucionais mostram-se tímidas, limitando-se a experiências isoladas, em decorrência de recursos humanos disponibilizados para possibi-litar a acessibilidade. As conquistas obtidas pelos idosos só se tornam mais consistentes, até o momento, quando têm a sociedade civil como aliada na sensibilização do poder público.

No próximo capítulo, estudaremos sobre a violência contra o idoso como uma interface da questão social; o Sistema de Proteção dos Direitos do idoso em relação à proteção e à defesa jurídica e social; os mecanismos de cons-trução e funcionamento desse sistema, a partir das Conferências Nacionais da Pessoa Idosa, I e II; e o idoso no seio da família, em um processo de inter-relações sociais.

Referências

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BORGES, C. M. M. Gestão participativa em organizações de idosos: instrumento para a promoção da cidadania. In: FREITAS, E. V. de et al. Tratado de geriatria e gerontologia. Rio de Janeiro: Guanabara, 2002.

BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade Social e projeto ético-político do Serviço Social: que direitos para qual cidadania? Serviço Social & Sociedade. n. 79, São Paulo: Cortez, 2004.

BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Censo 2000. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br >. Acesso em: 12 set. 2008.

______. Lei n. 10.257/2001. Estatuto da Cidade. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 16 set. 2008.

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CONSELHO REGIONAL DE SERVIÇO SOCIAL. Assistente Social: a serviço da cidadania – Coletânea de Leis e Resoluções. CRESS 19. Região GO/TO. Goiânia: MAX, 2004.

FOLETTO, Márcia. Para que as cidades sejam mais amigáveis aos idosos: o guia da OMS. In: Agência o Globo, 2005. Disponível em: <http://www.saude.sp.gov.br>. Acesso em: ago. 2009.

Anotações

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Violência contra o idoso e o sistema de proteção 6

Introdução

A violência é um problema cuja presença aumenta, cada vez mais, nas discussões em todos os espaços institucionais e na sociedade em geral. Esse estudo tem importância para o Serviço Social por se tratar de uma das mani-festações da questão social brasileira, objeto de estudo e intervenção de sua categoria profi ssional, identifi cada por pesquisa em todos os estados desse país, seja no campo ou na cidade. Há de se buscar estratégias para formação de rede de proteção que envolva o Estado, a família e a sociedade, pois essas estratégias se confi guram como grandes desafi os do século XXI, tendo em vista assegurar os direitos do idoso e fazer com que esse contingente populacional possa ser inserido na sociedade na condição de cidadão. Esses assuntos consti-tuem as razões precípuas deste capítulo.

Para melhor compreensão desses conteúdos, é importante que você tenha assimilado os conhecimentos dos capítulos anteriores desta disciplina. Recomendamos, ainda, que busque estabelecer a interdisciplinaridade com os conteúdos da disciplina Serviço Social e Questão Social, do terceiro período, cuja abordagem diz respeito ao idoso como uma das categorias socialmente vulne-ráveis e está sujeito a ser fortemente atingida pelas manifestações da questão social. Essas leituras remetem a conhecimentos que possibilitam compreender os aspectos sociais que interferem na constituição da família, enquanto instituição, nos diferentes contextos. Você deve fazer o mesmo em relação aos conteúdos da disciplina Política Social Setorial: Infância e Adolescência, do quinto período. Também recorrer aos conteúdos da disciplina Introdução ao Serviço Social, estu-dada no primeiro período, é importante, porque tratam do surgimento do capita-lismo e suas consequências nas confl itantes relações de trabalho, dos problemas sociais decorrentes dos processos de industrialização e de urbanização, ques-tões afetas aos temas estudados neste capítulo.

Nosso objetivo é levar você a reconhecer a violência contra o idoso como uma interface da questão social e o Sistema de Proteção dos seus direitos, a partir das Conferências Nacionais I e II, da Pessoa Idosa, como resposta a essa problemática e a compreender o idoso no seio da família, em um processo de inter-relações sociais, nos diferentes contextos. Assim, começaremos levantando uma refl exão sobre a violência.

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6.1 Violência

Atualmente, a sociedade brasileira está preocupada com a questão da violência sob variados ângulos: da segurança e insegurança, da repressão, da prevenção, do atendimento, enfim de todos os aspectos que dizem respeito à vida do homem nas relações sociais.

De modo singular, a violência contra a pessoa idosa tem expressão signifi-cativa na sociedade brasileira. E para melhor efetuarmos discussões sobre essa questão, espraiada por todo o mundo, torna-se necessário conhecermos a real concepção dessa palavra – violência.

6.1.1 Conceito de violência

A violência é apenas uma forma de manifestação da agressividade, instinto que constitui o organismo animal que também habita o ser humano. Para melhor compreender a violência, é preciso distingui-la da agressividade.

Fraga (2006, p. 45) ensina que

Toda violência pressupõe agressividade, mas nem toda agressi-vidade pressupõe violência, assim como toda atividade humana pressupõe agressividade, porém não violência.

Em outras palavras: a agressividade é uma condição necessária ao homem, na realização de suas atividades. Significa que, sem essa condição, o homem fica sem possibilidade de iniciativa ou de defesa, passando a agir segundo a vontade e a programação de outros homens. Conforme Fraga (2006), torna perigoso confundir violência com agressividade, pois a ideia de combater a primeira pode incluir, também, a segunda.

Faleiros (2007, p. 27) conceitua violência como “um processo relacional, pois deve ser entendido na estrutura da própria sociedade e das relações inter-pessoais, institucionais e familiares”.

Compreende-se daí que a violência é um processo diversificado em suas manifestações, que ocorre de modo individual ou coletivo, na família, ou em diferentes grupos e segmentos, em instituições, no campo ou na cidade. E tanto pode ser violência física, moral ou psicológica.

É importante entender que nessa visão relacional a sociedade se organiza como relação contraditória de interesses, de valores, de poder, de estratégias, com base na divisão de classes sociais e nos processos de denominação e explo-ração. Entretanto essa situação conflituosa está presente e, de forma bastante acentuada, no âmbito social e familiar, cujos reflexos atingem fortemente o segmento idoso.

Segundo Faleiros (2007), a Organização Mundial da Saúde, em docu-mentos das Nações Unidas, prepararam a Conferência Internacional sobre

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Envelhecimento, em que se definiram os maus tratos contra a pessoa idosa como “qualquer ato único ou repetido ou falta de ação apropriada que ocorra em qualquer relação supostamente de confiança que cause dano ou angústia a uma pessoa idosa”.

A violência, portanto, é um ato, um acontecimento que ocorre contra a pessoa idosa e se traduz em prejuízo, dano ou sofrimento físico, moral e psíquico. E isso infringe o pacto social de convivência, de garantia de direitos sociais, fundamen-tados nos direitos humanos.

A conceituação de violência parte da consideração do conflito, da força e do poder, que desestrutura a convivência pactuada em diferentes contextos da sociedade que, consequentemente, se caracteriza pela dominação ou elimi-nação do outro (nesse nosso estudo, a pessoa idosa) e de suas possibilidades sociais. Vejamos agora as práticas de violência contra o idoso.

6.2 Práticas de violência

A violência contra pessoa idosa ocorre de diversos modos, como a falta de liberdade de expressão, negligência, isolamento, abandono, abuso econô-mico, físico e psicológico. Em todo o mundo, a pessoa idosa tem sofrido algum tipo de violência, como retrata Faleiros (2007), em pesquisa realizada sobre a temática.

Vejamos, pois, os ambientes em que a pessoa idosa já sofreu pelo menos uma dessas formas de violência.

6.2.1 Na Família

No contexto das relações sociais, as práticas da violência não se constituem atos isolados, e pesquisas revelam que, no ambiente familiar, ela ocorre em índice bastante significativo. Na família, as relações de respeito esperadas têm sido traduzidas em atos de violências, por parte do agressor, rompendo os laços de proteção, de diálogo, de afetividade e o vínculo de parentesco, levando a atitudes de pressão psicológica ou moral, além de física.

Pesquisa realizada por Faleiros (2007), em todos os Estados brasileiros, sobre a questão da violência, aponta a deficiência de registros de ocorrência de violência na família, praticada contra a pessoa idosa. Entende-se que o conluio de silêncio e a situação de dependência e de medo em que vivem as pessoas idosas, impedem as denúncias da violência praticada pelos familiares e filhos, principalmente, fazendo com que a grande maioria seja denúncias anônimas. Esse fator demonstra a importância de se divulgar o disque-denúncia para toda a sociedade, como também a necessidade de se contratar pessoal especializado para as delegacias e promotorias voltadas ao atendimento espe-cífico à pessoa idosa.

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Em seus relatos, Faleiros (2007, p. 369) afirma queNos dados coletados fica patente a relação conflituosa na família. Esta não pode ser separada ou vista separadamente do contexto social e político de uma sociedade que [...] produz desemprego e condições precárias de vida e valoriza o consenso, acirrando os conflitos de gerações. Essa precariedade articula à redução do Estado e à competitividade, leva os conflitos sociais para dentro de casa [...] e o idoso ou a idosa se tornam presos de uma arma-dilha sociopolítica que implica as relações familiares.

A partir dessas colocações, podem-se compreender os resultados da pesquisa que levam à hipótese de que a pessoa, com renda na faixa mais próxima do salário mínimo, forma a maioria das vítimas.

Saiba mais

A importância da família na vida do idoso começa desde a sua infância . É desse habitat que, ao atingir a vida adulta, ele sai para construir a sua própria família. Esse é um assunto a ser compreendido, de suma importân-cia para a atuação do Assistente Social. Você pode se informar mais a esse respeito nos seguintes textos: Idosos em família: chefia ou dependência e O idoso e a família, que podem ser encontrados nos sítios: <http://www.ence.ibge.gov.br/> e <http://www.medicinageriatrica.com.br/>, respecti-vamente. Sugerimos, também, a leitura da obra Violência contra a pessoa idosa: ocorrências, vítimas e agressores, do Assistente Social Vicente de Paula Faleiros, que versa sobre a violência contra o idoso. Esse livro encon-tra-se indicado na referência bibliográfica deste capítulo. Boa leitura!

6.2.2 Agressores e tipos de violência

No Brasil, informações sobre os poucos registros de ocorrência eviden-ciam as práticas de violências de filhos e filhas contra os pais e mães idosas. Seguem-se a eles os conflitos advindos das relações intergeracionais que variam segundo os contextos sociais e a dinâmica familiar. A essa situação se associam os mitos que estão implicados na dinâmica da violência, repetindo atos de forma transgeracional, seja da parte da família ou da sociedade em geral, traduzidos em preconceitos, os mais diversos.

Outra violência que merece discussão é a de dádiva e vínculo que se refere aos conflitos provenientes das chamadas heranças familiares, em que o acerto de contas emerge, conforme sejam os vínculos existentes.

A questão social manifestada pela violência praticada contra o idoso traz impli-cações para as políticas públicas e para as necessárias mudanças na sociedade, além de requerer legislação geral e específica que deem repostas às demandas.

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Na defesa dos direitos relativos à pessoa idosa, da parte do Estado, é funda-mental aos seus órgãos voltados para esse tipo de questão, como o Ministério Público e outras instituições que atuam nessa área, investir em recursos e pessoal para o atendimento efetivo às vítimas, a partir das ocorrências de violência. Também devem implementar a Política Nacional do Idoso e respeitar as dire-trizes provenientes das Conferências Nacionais da Pessoa Idosa, do Estatuto do Idoso, pautados nos acordos internacionais, como ações práticas, funda-mentais à implantação das Delegacias do Idoso, com polícias especializadas, e dos Centros de Referências Especializadas de Assistência Social (CREAS). Outro fator é a implantação democrática dos Conselhos de Direito da Pessoa Idosa nos Municípios que possibilitem a qualificação continuada aos conselheiros.

As políticas públicas específicas ao segmento idoso ainda estão em fase de implantação. Essa área tem sido espaço de atuação para os profissionais do Serviço Social, que realizam ações junto ao usuário idoso, à família e na articu-lação de outras políticas públicas de seguridade social. Nosso próximo tópico será sobre o idoso e seus direitos.

6.3 Rede de Proteção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa

O conceito de rede é utilizado no campo da ciência, a partir de uma concepção teórica metodológica e no cotidiano dos atores sociais que utilizam o termo para se referir um dado tipo de relação ou prática social.

Para Faleiros (2007), a rede é uma articulação de atores em torno de uma questão profundamente complexa e processualmente dialética. Desse modo, a dinâmica de uma rede relaciona-se com o envolvimento de cada elemento no processo mais amplo, cujo movimento imprime a fluidez da rede e possibilita a superação das contradições inerentes a ela.

Na ótica do desenvolvimento do trabalho em rede, a atuação permite que, a partir de múltiplos olhares sobre um mesmo fenômeno, possa se vislumbrar novos caminhos e formas inovadoras de ação Scherer-Warren (1999).

Os países da América Latina e Caribe, concluída a 1ª Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento, ocorrida em Viena em 1982, e a 2ª Assembleia Mundial de Madri em 2002, incluíram na agenda das políticas sociais as metas a serem alcançadas para atenção às pessoas idosas. Essas Assembleias trouxeram à tona a necessidade de atuar na questão do envelhecimento, a partir de um enfoque multi e interprofissional, o que fortaleceu as ações e as encaminhou em todo o cenário sociopolítico mundial.

No Brasil, esse processo é fortalecido e articulado a partir de uma série de trabalhos com as contribuições de diversos segmentos (governamentais e não governamentais), atores sociais e com a imensurável participação do cidadão idoso. Todo esse processo culmina na criação da Rede Nacional de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa (RENADI) em maio de 2006, enquanto

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produto da 1ª Conferência Nacional da Pessoa Idosa, que ocorreu em Brasília, com apoio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos e do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso.

A Política Nacional de Atenção à Pessoa Idosa e o Estatuto do Idoso trazem estratégias de atenção, imprescindíveis para a execução de políticas públicas destinadas às pessoas idosas. Também preconizam as diretrizes para consoli-dação de um Sistema de Defesa de Direitos e Proteção Social determinando a construção de um sistema de atenção em rede, composto por gestores (federais, estaduais e municipais), conselheiros, idosos, organizações não governamen-tais, a família e a sociedade.

Esse sistema em rede deve ser construído a partir de relações não hierár-quicas, com foco nas parcerias, participação, corresponsabilidade e cofinan-ciamento partilhado pelas três esferas de governo. As ações voltadas para a atenção às pessoas idosas devem ser a partir da consolidação de um projeto político de transformação, iniciado pela conscientização do governo da família e da sociedade, de modo a assegurar a intersetorialidade e a interdisciplinari-dade das ações, serviços, programas e projetos de atenção a pessoa idosa.

Uma das ações voltadas ao idoso foi a Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, que você conhecerá a seguir.

6.3.1 Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa

Toda conferência tem caráter deliberativo e se constitui instância democrática de discussão, participação, acompanhamento e construção coletiva para propo-sição de políticas públicas que legitimam um Estado Democrático de Direito. As decisões são tomadas de forma pactuada por delegados eleitos nos conclaves para representar a sociedade civil e o governo nas três esferas.

No Brasil, para se realizar aprovação das decisões da coletividade, requer-se a realização das Conferências Municipais, Estaduais e do Distrito Federal e da Nacional, com a finalidade da consolidação de um pacto político que agregue a diversidade regional na elaboração das políticas públicas e o compromisso de toda a sociedade na promoção, defesa e proteção dos direitos. Nesses moldes, até o momento, já se realizou a primeira Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, em 2006, e a segunda se concretizou em maio de 2009.

6.3.2 A 1ª Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa

A 1ª Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa foi realizada em maio de 2006, e teve como tema a construção da Rede Nacional de Proteção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (RENADI). O objetivo principal foi definir as estratégias para a implementação dessa Rede Nacional, cujas discussões foram subsidiadas pelo conjunto de deliberações das Conferências Estaduais, Municipais e do Distrito Federal.

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Segundo a Secretaria Especial dos Direitos Humanos e o Conselho Nacional dos Direitos Humanos (BRASIL, 2008), a Rede Nacional de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa (RENADI) é uma ação articulada, intersetorial, inter e intragoverna-mental de atores da União, Estados e Municípios em co-responsabilidade com a sociedade civil. Tem a finalidade de promover a implementação dos programas, dos projetos, das ações, das atividades e dos serviços capazes de colocar em prática as demandas deliberadas na 1ª Conferência Nacional.

Essas deliberações foram organizadas a partir de oito eixos temáticos:

ações para efetivação dos direitos da pessoa idosa;•

Previdência Social da pessoa idosa;•

saúde da pessoa idosa;•

violência e maus tratos contra a pessoa idosa;•

Assistência Social à pessoa idosa;•

financiamento e orçamento público para efetivação dos direitos das •pessoas idosas;

educação, cultura, esporte e lazer para as pessoas idosas;•

controle democrático.•

Esses conteúdos apontam para a necessidade da formulação e implemen-tação de um conjunto de políticas capazes de atender à pessoa idosa na sua integralidade, conforme recomenda o Plano de Ação Internacional para o Envelhecimento proposto pela Organização das Nações Unidas (ONU).

Vale registrar o papel do Ministério Público nesse processo, o qual, da mesma forma que ocorreu com a defesa do meio ambiente, do consumidor, da pessoa portadora de deficiência, da criança ou do adolescente, deve voltar sua atenção para a tutela jurídica das pessoas idosas no sistema RENADI. A necessidade de um sistema de proteção especial, inclusive jurídica, deve alcançar todo tipo de pessoa que sofra de acentuada inferioridade ou que ostentem alguma forma de grave déficit físico, mental ou social.

6.3.3 A 2ª Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa

Passados mais de dois anos da realização da 1ª Conferência e mediante a elaboração do Plano Nacional de Implementação das Deliberações da 1ª Conferência Nacional e dos Planos Estaduais, chegou o momento de se proceder a avaliação dos seus avanços e identificar os desafios que ainda se impõem à reestruturação e construção efetiva da RENADI.

Com a finalidade de definir prioridades, analisar as metas cumpridas e ainda a ser cumprido, por cada ente co-responsável que integra a Rede Nacional no campo da gestão pública, familiar, institucional e da própria pessoa idosa,

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e também realizar um balanço dos avanços e desafios para reestruturação da RENADI, o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), com o apoio da Subsecretaria de Promoção e Defesa dos Direitos Humanos da Presidência da República, realizou, em 2009, em Brasília, a 2ª Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa. Essa 2ª Conferência teve como tema a Avaliação da Rede Nacional de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa: Avanços e Desafios.

Portanto as reflexões, os debates e as discussões realizados pela sociedade em conferências nos três níveis de governo tiveram como fundamento avaliar a construção e o desenvolvimento da RENADI, a partir das deliberações, resultado da 1ª Conferência Nacional.

Segundo os coordenadores, Secretaria Especial dos Direitos Humanos e o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (BRASIL, 2008), a 2ª Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa teve os seguintes objetivos:

avaliar o processo de construção e reestruturação da Rede Nacional de •Proteção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (RENADI), identificando as metas cumpridas, os avanços e desafios do processo de implemen-tação das políticas;

reafirmar as competências e corresponsabilidades dos órgãos gover-•namentais e não governamentais e dos demais atores que integram a RENADI para reestruturá-la com princípios, atitudes, comportamentos, políticas e ações que privilegiem a promoção, a defesa e a proteção dos direitos da pessoa idosa;

esclarecer e difundir os aspectos conceitual, estratégico, político e opera-•cional da RENADI, na efetivação dos direitos da pessoa idosa;

identificar os principais problemas, entraves e desafios no processo de •implementação dos planos de ação;

renovar o compromisso dos diversos setores da sociedade e do governo •com a garantia dos direitos da pessoa idosa, face à base legal e da implementação da Rede de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa;

destacar, instruir e reafirmar a importância da participação e do controle •social, como princípio da gestão democrática e compromisso da socie-dade com a população idosa;

reafirmar e instruir o papel dos conselhos e de seus conselheiros, a •competência e responsabilidade dos governos em seus três níveis e sobre a importância dos movimentos sociais na efetivação, promoção, defesa e proteção dos direitos da pessoa idosa;

propor prioridades de atuação aos órgãos governamentais nas três •esferas de governo responsáveis pela implementação da Política do

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Idoso, Estatuto do Idoso, Planos de Ação e, consequentemente, na cons-trução e na reestruturação Rede de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa;

fazer um balanço da situação dos projetos de criação dos fundos de •financiamento das políticas públicas destinadas à pessoa idosa;

assegurar o compromisso público e político para avançar na adesão ao •Pacto Político por uma Sociedade que Envelhece.

Efetivar as ações de promoção, proteção e defesa dos direitos da pessoa idosa é um desafio, cuja consolidação depende do compromisso dos vários atores que integram a Renadi (governo, família, sociedade e pessoa idosa), no desempenho de seus papéis. Para tanto, é indispensável o conhecimento dos aspectos que abrangem a questão do idoso, no que se refere a seus direitos e ao processo do envelhecimento humano, assim como sobre os mecanismos que se devem construir para a reestruturação da Renadi, tornando-a operacional.

É importante refletir sobre a contribuição do assistente social na formulação e na discussão das temáticas das Conferências (em todas as esferas de governo), assim como a atuação na construção da Renadi, a partir da sua participação nos Conselhos de Direitos da pessoa idosa. A família e sua responsabilidade com o idoso será nosso próximo foco de discussão.

6.4 A família como espaço de proteção

A família é concebida por diversos autores como construção histórica e socio-cultural, e sua configuração como espaço de afeto e de convivência entre pais e filhos é uma invenção da modernidade, segundo Gueiros e Oliveira (2005). De modo geral, em consonância com as transformações sociais e especialmente com as revoluções industrial e burguesa de caráter capitalista, ocorreram mudanças significativas na instituição familiar, nos dois últimos séculos (XIX e XX).

Sendo assim, a compreensão de convivência familiar é diferente entre as camadas sociais. E isso decorre do fato de a organização da família se realizar a partir da articulação com a estrutura social, notadamente, por meio da inserção no mercado de trabalho, da participação no sistema de seguridade social e do acesso a bens de consumo. Em qualquer das camadas sociais, portanto, o desenvolvimento das relações na família, conforme sugere Carvalho citado por Gueiros e Oliveira (2005), está associado a fatores sociais, econômicos, cultu-rais e psicológicos.

Esse conjunto de fatores, a partir dos quais se assegura a proteção entre os indivíduos, sobretudo dos pais em relação aos filhos e vice-versa, é deter-minante para que os idosos fiquem sujeitos a maior vulnerabilidade social, em decorrência da precariedade das condições socioeconômicas, principalmente nas camadas populares.

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Observa-se, na sociedade contemporânea, que as enormes desigualdades sociais, em nível mundial e de modo especial no Brasil, associadas à cres-cente exclusão social do mercado formal de trabalho, incidem, diretamente, na situação econômica das famílias e inviabilizam o provimento de condições mínimas necessárias à sua sobrevivência. As dificuldades econômico-sociais afetam, sobremaneira, a inserção social dessa população, o que certamente traz transtornos significativos à convivência familiar e dificulta a permanência do idoso em sua família de origem, caso não contem com políticas sociais que garantam o acesso a bem e serviços indispensáveis à cidadania.

Gueiros e Oliveira (2005, p. 119) asseveram que

A perversidade dessa dinâmica na qual os sujeitos não têm acesso a trabalho e tampouco a políticas públicas que lhes assegurem os mínimos de cidadania, redunda, muitas vezes, na negligência/bandono dos idosos, pois os próprios cuidadores (filhos e filhas) também estão negligenciados e abandonados pelos organismos sociais.

A colocação das autoras reflete a realidade social da contemporaneidade, em que os cidadãos, de modo genérico e não somente os idosos, demandam políticas públicas (trabalho, emprego, educação, seguridade social, habitação, segurança, entre outras) que respondam, efetivamente, à condição mínima de cidadãos.

Isso implica a dívida dos governantes com a sociedade, e a falta de cons-cientização dos próprios cidadãos sobre os direitos sociais, como também a falta de organização para conquistá-los, matéria de trabalho do Assistente Social.

Nessa perspectiva, Beauvoir (1990, p. 34), ao desenvolver suas ideias sobre a velhice na sociedade de hoje, declara que “é a classe dominante que impõe às pessoas idosas seu estatuto; mas o conjunto da sociedade ativa se faz cúmplice dela”.

Diante disso, observa-se que a responsabilidade da família, para proteção dos seus idosos, continua sendo exigida. Mas em termos de direitos e compro-missos, cabe ao Estado, enquanto gestor da sociedade organizada, dividir com a família a responsabilidade de bem cuidar dos seus idosos, em uma perspectiva de cidadania.

Outro fator interessante para nosso estudo é a posição do idoso na família, principalmente quando essa é extensa.

6.4.1 Velhice na família extensa

Entre as instituições criadas pelo homem civilizado, a família foi tão afetada pelas revoluções industriais e burguesas de extração capitalista, como também a velhice, consequentemente. Durante o período pré-capitalista, marcado pelas atividades agrícolas e artesanais, a família era basicamente uma unidade de

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produção e consumo e, como tal, representava o sustentáculo das atividades econômicas, por meio do qual ocorriam as relações sociais mais importantes.

Tinha funções de grande alcance, desde as econômicas, até as de proteção social, passando pelas de regulação sexual, reprodutiva, de socialização, educa-cional e afetiva. A estrutura da família, nesse período, era ampla e sua organi-zação complexa, pois abrangia uma enorme relação de parentesco que incluía pais, filhos, avós, netos, tios, sobrinhos, genros e noras e até agregados não parentes. Era extremamente comum várias gerações viverem sob o mesmo teto ou residências muito próximas, em estreita vizinhança e participação conjunta, na maioria das atividades realizadas. E era comandada, geralmente, por um patriarca idoso, detentor de amplos poderes sobre as decisões econômicas e sociais dos seus membros. Essa unidade foi denominada família extensa, tanto pela ramificação de parentesco, como também pela abrangência de suas funções e alcance de sua influência na vida comunitária e no exercício do poder político.

Após a invenção social da velhice, ocorreram mudanças que alteraram as funções de instituição família, e a mais atingida foi a que se refere à proteção dos membros dependentes, seja pela condição física e/ou mental, seja pela condição etária.

Além da família extensa, temos também a nuclear. Veja a diferença das duas a seguir.

6.4.2 A velhice na família nuclear

Como vimos, a família extensa sofre consequências com as revoluções capi-talistas que dividiram o curso da história da civilização. Ela deixa de ser a unidade de produção econômica essencial e migra, em massa, para o meio urbano, onde se torna apenas uma unidade de consumo.

Sua estrutura e organização passam por uma radical metamorfose, desmo-ronando-se as relações de parentesco, que antes eram amplas e extremamente complexas. Os laços que envolviam múltiplos compromissos, deveres e responsa-bilidades vão, rapidamente, se afrouxando, se restringindo, se fragilizando até se reduzirem ao mínimo essencial para a manutenção de uma estrutura familiar básica. Essa passa a ser a nova estrutura familiar que garante sua sobrevivência nas sociedades industrializadas e/ou urbanizadas no mundo contemporâneo, denominada de família nuclear. O núcleo básico que a constitui é formado de: marido, mulher e poucos filhos.

O antigo e poderoso tronco formado por um casal mais antigo (velho), sua numerosa prole e toda uma grande parentela, vivendo juntos ou muito próximos entre si, em um grande envolvimento econômico, afetivo, emocional, e com grandes obrigações recíprocas, passou a ser característica das sociedades tribais, remanescentes no mundo e não atingidas, direta ou indiretamente, pelos processos de industrialização e urbanização.

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Independentemente da estrutura familiar, a família tem responsabilidade com o idoso.

6.4.3 O Idoso e a responsabilidade da família

A invenção social da velhice resultou, progressivamente, em dupla perda para os idosos: primeiro a da condição de agentes produtivos reconhecidos, e a segunda da condição de membros protegidos e prestigiados dentro da família.

Descartados do sistema econômico e não mais encontrando no grupo fami-liar o apoio necessário na velhice, os idosos se caracterizam, gradativamente, como uma categoria fragilizada e exposta às mudanças sociais, sujeitos ao abandono e ao desamparo.

Reflita

Como encarar esse abandono e desamparo da velhice na perspectiva da família? O egoísmo e a irresponsabilidade pessoal dos familiares no trato dos seus membros idosos são fatores presentes nas discussões institucionais. Mas até que ponto se pode culpar unicamente a família pela situação cala-mitosa a que estão expostos milhares de pais, avós, tios e outros parentes atingidos pelo processo do envelhecimento (velhice)? E isso tem ocorrido somente com idosos, em uma situação de pobreza, de miséria? Ou tam-bém com aqueles que possuem boas ou razoáveis condições econômica e financeira?

Excetuando os casos reais de negligência ou descaso, a realidade demonstra que a família contemporânea, em especial as que vivem nos centros urbanos maiores, encontra-se, na maioria e por diversas razões, sem a capacidade de dar respostas à complexa questão social do idoso. Uma das razões é que diminuíram, radicalmente, as funções e as responsabilidades da família, como também as rela-ções e obrigações de parentesco se restringiram ao mínimo.

Na atualidade, além da tendência de o casal ter menor número de filhos, as exigências econômicas, próprias da sociedade de consumo, levam os membros da família, tanto o marido quanto a mulher, como os filhos e as filhas a exercerem atividades de trabalho ou estudo fora da residência. Dessa forma, não resta, praticamente, nenhuma pessoa no ambiente familiar para atender ao idoso, especialmente aqueles que têm sua capacidade funcional reduzida e que, por isso, requerem cuidados especiais.

Com o acelerado crescimento da população idosa, a sociedade reconhece que essa tarefa deva de ser repartida e, em certos casos, até transferida para

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outras instituições. Assim cabe ao Estado, por direito, solucionar o problema por meio das políticas publicas.

Segundo Jordão Netto (1997), a velhice tende a assumir cada vez mais um significado de proporções gigantescas, tanto em termos demográficos como sociais, implicando os seres humanos, em todos os aspectos. Nessa perspectiva, a família precisa de apoio comunitário e do poder publico, além de ações especializadas em gerontologia e geriatria, para aprender a lidar com a questão da velhice.

Os estudos de Beauvoir (1990) trazem à discussão o problema da habitação das pessoas idosas que se coloca de maneira aguda a partir da desintegração da célula familiar, da urbanização da sociedade e dos miseráveis recursos dos velhos. Conforme a autora, inúmeros jovens do campo partem para as cidades e deixam nos meios rurais os velhos, que sofrem com o isolamento. Observa-se que, ao problema da habitação, está ligado o da solidão. E de modo geral, mesmo que conserve afeição por sua família e amigos, a pessoa idosa distan-cia-se deles.

O egocentrismo do idoso lhe é facilitado pela indiferença que, pouco a pouco, toma conta dele, mas ele mesmo por vezes o cultiva, deliberadamente. Trata-se de uma defesa ou de uma represália, pois, já que não é tratado com dignidade e afeto, sente que só pode contar consigo e passa a dedicar-se por inteiro à sua própria pessoa.

Beauvoir (1990, p. 583), entre os inúmeros relatos em seu livro A velhice, traz dois exemplos a respeito de isolamento sentido pela pessoa idosa. O primeiro foi manifestado na carta de Roger Martain Du Gard (70 anos) a um amigo que reprovava seu silêncio, terminando assim: “Instalo para mim um chalezinho na ruidosa floresta do mundo”. O segundo refere-se ao pensador Rousseau, que suportou mal o peso dos anos, sofreu de um delírio de perseguição, conseguindo superá-lo por meio de uma exaltação do seu eu, que lhe trouxe tranquilidade.

Para a autora, o concentrar-se em si mesmo não basta para o velho se proteger contra outrem, pois sua afetividade chega aos limites de seu universo, mas não está abolida.

O velho, pelo seu estado de debilidade, decadência e desconfiança, desen-volve a insensibilidade e a hostilidade em relação a terceiros (familiares e amigos). A idade que se abate sobre o ser humano é para ele um surpresa e, então, passa a experimentar sentimentos confusos de injustiça traduzidos em quantidade de revoltas e rejeições. Nessa perspectiva, a pessoa idosa considera-se vítima do destino, da sociedade, de seus parentes, cultivando o sentimento de que todos a prejudicaram no decorrer da vida e continuam na sua velhice. O idoso sente-se excluído do seu tempo e acaba por sobreviver, mais do que viver.

Ao finalizar este capítulo, consideramos que ao Assistente Social que atua na área gerontológica compete se apropriar dos conhecimentos teóricos que

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venham esclarecer os diversos comportamentos, sentimentos, história de vida, costumes e crenças que configuram a pessoa idosa. Assim respeitará as pecu-liaridades de cada ser e buscará atender às demandas, em conjunto com o usuário, sujeito do processo social.

No próximo capítulo, discutiremos questões éticas, presentes no cotidiano profissional dos trabalhadores da gerontologia. Estudaremos a respeito das atri-buições do Serviço Social nos aspectos psicossociais do cuidado gerontológico, uma oportunidade de fazer reflexões sobre a atuação do Assistente Social nessa área. E encerraremos discutindo a contribuição do Serviço Social na produção e no redimensionamento do conhecimento teórico-prático da Política do Idoso.

Referências

BEAUVOIR, S. A velhice. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1990.

BRASIL. 1ª Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa: construindo a rede nacional de proteção e defesa da pessoa idosa – Renadi. Brasília: Presidência da República. Secretaria Especial dos Direitos Humanos, Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, 2006.

______. 2ª Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa: avaliação da rede nacional de proteção e defesa da pessoa idosa: avanços e desafios. Brasília: Presidência da República. Secretaria Especial dos Direitos Humanos, Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, 2008.

FALEIROS, Vicente de Paula. Violência contra a pessoa idosa: ocorrências, vítimas e agressores. Brasília: Universa, 2007.

FRAGA, Paulo Denisar. Violência: forma de dilaceramento do ser social. Serviço Social & Sociedade, n. 70, São Paulo: Cortez, 2006.

GUEIROS, Dalva Azevedo; OLIVEIRA, Rita de Cássia S. Direito à convivência familiar. Serviço Social & Sociedade, n. 81. São Paulo: Cortez, 2005.


SCHERER-WARREN, I. Cidadania sem fronteiras: ações coletivas na era da globalização. São Paulo: Hucitec, 1999.

Anotações

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O Serviço Social e a Política do Idoso 7

Introdução

Para você compreender melhor os conteúdos deste capítulo, é necessário entendimento dos conhecimentos dos capítulos anteriores e, ainda, fazer a interdisciplinaridade entre os conteúdos das disciplinas Ética Profi ssional, estu-dada no terceiro Período, e Estratégicas e Técnicas da Ação Social, do quarto período. Você deve rever essas disciplinas, cuja abordagem está relacionada ao assunto em estudo, porque é importante compreender a Política do Idoso como espaço de atuação do Assistente Social, assim como os direitos que essa política pode assegurar a esse segmento etário. O conhecimento sobre essa política pública é uma possibilidade para o profi ssional de Serviço Social promover impactos na redução das desigualdades sociais, a partir da inter-venção na realidade.

Três aspectos importantes serão estudados neste capítulo: primeiro a respeito das questões de ética e de moral que se referem a princípios e juízo de valores, a comportamentos e atitudes que envolvem conceitos de bom/mau, bem/mal, correto/incorreto, certo/errado. Considerando a ética como uma refl exão sobre as ações praticadas pelo homem, entende-se que ela está presente no cotidiano das pessoas e se faz necessária em todos os setores da atividade humana. Por essa razão, discutiremos a aplicação de conceitos relativos à ética na realização profi ssional do Assistente Social, no cuidado gerontológico.

Depois, em relação à atuação dos Assistentes Sociais, na área do idoso, que ganhou espaço e importância nas últimas décadas, principalmente a partir do Estatuto do Idoso. Também veremos que a participação desses profi ssionais no atendimento gerontológico passa a exigir o domínio de conhecimentos sobre os aspectos do desenvolvimento psicossocial das pessoas idosa para, junto a esse segmento social, realizar sua atuação prática.

E, fi nalmente, que estamos concluindo os estudos sobre a Gerontologia Social e, para encerrarmos com sucesso, convidamos você a refl etir sobre a contribuição do Serviço Social na produção e no redimensionamento do conhe-cimento teórico-prático no âmbito das políticas de atendimento às demandas da pessoa idosa. O estudo dessa temática é importante para o acadêmico do Serviço Social que terá a oportunidade de discutir sobre as mudanças impostas pelas novas tendências da sociedade contemporânea e seus refl exos na prática do Serviço Social.

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Esperamos que, ao final deste capítulo, você descreva os aspectos éticos e legais envolvidos na prestação do cuidado ao idoso e compreenda o desenvol-vimento psicossocial da pessoa idosa, sua importância para o Assistente Social no cuidado gerontológico e a contribuição do Serviço Social na produção e no redimensionamento do conhecimento teórico-prático da Política do Idoso. Começaremos com os aspectos legais da ética.

7.1 Ética – conceito e aspectos legais

A ética refere-se a práticas, princípios e orientações que norteiam a moral na tomada de decisão e comportamentos na sociedade. Em um esforço para proteger a sociedade, especialmente aqueles que não podem proteger-se a si mesmos, os padrões éticos podem ser traduzidos pela lei.

A sociedade em que vivemos tem se caracterizado por uma visão utilitarista do ser humano, própria do sistema capitalista, desenvolvida em nosso tempo, expressa na relação capital (explorador) e trabalho (explorado). Nesse contexto, as pessoas, com frequência, são avaliadas pelo critério do “ter e poder”, supe-rando o terceiro critério do “ser”.

Nesse ambiente social, estão os idosos compondo um segmento que, por diversas determinantes (culturais, econômicas, sociais ou biopsicossociais), ficam na condição de improdutivos materialmente e intelectualmente diminuídos, vulne-ráveis ao julgamento quanto à sua utilidade. Assim são considerados menos dignos, seja pela família, pela sociedade ou por profissionais que prestam aten-dimento a essa categoria de indivíduos.

A partir dessa colocação, vamos começar nossa reflexão sobre a questão dos valores éticos nos meios de comunicação, em especial referentes à pessoa idosa. A pergunta é se a mídia reflete os valores, as ideias da sociedade como seu espelho ou funciona como fonte geradora de valores e formas de comporta-mento dos indivíduos ou grupos que formam essa mesma sociedade. Observa-se que a questão mostra a íntima inter-relação da sociedade com a mídia, nutrindo-se uma da outra, de modo geral. Mas é bom lembrar que a sociedade é bastante heterogênea com respeito às ideologias, e os meios de comunicação não repre-sentam as ideias defendidas por toda a sociedade.

Veja que a comunicação de massa é dirigida com base em uma menta-lidade empresarial capitalista, cujo valor do trabalho está centrado no lucro. Dessa forma, ficam fora desse sistema as manifestações ideológicas que não são vendáveis, como a prática do bem, do respeito ao ser humano, os quais não são vistos como fonte de retorno comercial.

Por isso, explorar questões escandalosas, de maneiras picantes, é uma estra-tégia midiática utilizada por certos meios de comunicação com a finalidade de atrair determinado público, que é parte da sociedade. Esse é o processo midiático.

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Como não pode haver valor mais universal, quanto necessário, que é o respeito à pessoa humana, em todas as áreas profissionais a finalidade primeira deve ser sempre a dignidade do homem. Nesse sentido, qualquer ação que traz no bojo interesse como: a exploração lucrativa, a ascensão de indivíduo, de grupos ou de instituições contrapondo-se aos interesses de servir à coletividade, está caracterizando a violação da ética, de modo geral, em que a pessoa idosa também se inclui (no sensacionalismo de denúncias, na exploração negativa, preconceituosa da imagem).

Por outro lado, a imprensa, tanto no Brasil como no mundo todo, tem uma participação positiva e de grande valor para a população idosa, pois estimula a manutenção da forma física, o desenvolvimento intelectual, publica informações de interesse de saúde, lazer e cultura pertinente a esse segmento e contribui, dessa forma, para o desenvolvimento sociocultural da sociedade.

Aos profissionais que atuam na área gerontológica impõe-se a necessidade de clareza sobre os conceitos éticos e compromisso com a defesa da preser-vação da dignidade humana que envolve a pessoa idosa, a qual, muitas vezes, não tem condições para assumir sua própria defesa. Por isso estudaremos, no próximo tópico, a preservação da intimidade da pessoa idosa.

7 .2 Preservação da intimidade da pessoa idosa

O Assistente Social, em sua atividade prática, deve lembrar-se dos direitos humanos e buscar formas de garanti-los. Em respeito à intimidade da pessoa idosa, torna-se presente o segredo profissional que é abordado no Código de Ética do Assistente Social. O segredo profissional é indispensável, mas deve ser bem entendido pelos profissionais, para utilizá-lo adequadamente.

Existem três tipos de segredos que devem ser considerados sob o ponto de vista ético. Observe-os.

a) Segredo natural: relativo à necessidade de se preservar a intimidade alheia, naquilo que pode ferir ou molestar o outro. Significa que não é eticamente correto revelar fatos que possam vir prejudicar a outrem, em qualquer das formas material, moral ou psicológico.

b) Segredo prometido: quando há a promessa livre e gratuita, de se guardar o sigilo sobre a informação conhecida ou detida.

c) Segredo confiado: nessa situação, a informação é depositada sob a condição de se guardar o sigilo. Nessa categoria, encontra-se o segredo profissional, em que a informação está sob a condição de sigilo e é prestada em razão da atividade profissional específica. O Assistente Social, no desempenho de suas funções no atendimento ao idoso, deve fazer uso do sigilo profissional, assegurando o comporta-mento ético esperado.

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Mas há situações em que esse sigilo pode ser dispensado. Esse é nosso próximo assunto.

7.2.1 Causas de dispensa do sigilo profissional

O proprietário do sigilo profissional, eticamente, em situações graves e conforme a natureza do segredo, pode dispensá-lo nos casos a seguir.

a) Consentimento do usuário-idoso: deve ser utilizado com prudência e na medida estritamente necessária.

b) Bem comum e a autoridade legal: em casos bem definidos, pode dispensar e até mesmo proibir a manutenção de segredos (declaração de nascimento, epidemias, ou outra situação que coloca em perigo a sociedade).

c) Bem de terceira pessoa: significa que o sigilo deve ser violado a bem de outra pessoa que possa ser prejudicada pela sua manutenção.

No tocante aos aspectos sociais da vida do idoso, do ponto de vista ético, é importante levar em consideração as situações advindas do inter-relacionamento idoso-família e com as instituições.

Como vimos em teleaulas anteriores, a atuação do Assistente Social nas polí-ticas públicas visa à proteção e às garantias de direitos do cidadão. O idoso, na condição de cidadania, é muitas vezes tratado com violência, de maneira totalmente antiética, tanto na família quanto na sociedade. O posicionamento do profissional na área gerontológica é fundamental nesse ponto. Se preciso for, chegar até ao nível de pressão é uma estratégia, junto aos órgãos públicos, com vista ao tratamento ético em relação às demandas da pessoa idosa, que é direito assegurado na Constituição Federal.

No cuidado gerontológico do Assistente Social, junto à categoria social idoso, o comportamento ético profissional é orientado pelos princípios funda-mentais contidos no Código de Ética Profissional, aprovado em 13 de março de 1993, pautado no que reza o conteúdo sob o Título VIII – Da ordem Social na Constituição Federal de 1988. Os padrões éticos, portanto, são enfatizados no Código de Ética do Assistente Social, como também nos códigos específicos de todas as categorias profissionais da equipe de atendimento ao idoso.

E como ocorre o desenvolvimento psicossocial do idoso?

7.3 Desenvolvimento Psicossocial

As mudanças físicas e comportamentais que ocorrem, continuamente, contri-buem para o desenvolvimento psicossocial da pessoa. Teorias sobre essa proble-mática têm sido desenvolvidas, a partir de estágios específicos da vida e de tarefas do desenvolvimento, associado a cada estágio.

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O estudioso Eric Erikson citado por Roach (2003) identificou oito estágios no ciclo da vida que representam os principais pontos de mudanças na vida da pessoa, e construiu um quadro, acreditando que cada estágio é influência dos relacionamentos sociais e, pela mesma razão, usou o termo psicossocial (veja quadro1).

Quadro Estágio do Desenvolvimento de Erikson.

ESTÁGIO DO DESENVOLVIMENTO

RESULTADO POSITIVO

RESULTADO NEGATIVO

I. Infância Confiança Desconfiança

II. Criança Autonomia Vergonha e dúvida

III. Pré-escolar Iniciativa Culpa

IV. Escolar Atividade Inferioridade

V. Adolescente Identidade Confusão de identidade

VI. Adulto Intimidade Isolamento

VII. Adulto médio Generalidade Estagnação

VIII. Velhice Integridade Desesperança

Segundo Erikson citado por Roach (2003), cada estágio tem o seu desen-volvimento específico ou uma meta que precisa ser atingida, capacitando a pessoa para enfrentar os desafios do futuro. O resultado pode ser positivo ou negativo, dependendo se a pessoa for bem sucedida nas principais tarefas, em cada estágio.

Para esse autor, “a principal tarefa do desenvolvimento para um adulto de 65 anos ou mais é a integridade do ego versus desespero” (ROACH, 2003, p. 67). Isso representa que o adulto, que se sente satisfeito com a vida e sente que vale a pena viver, atendeu com sucesso ao critério de integridade do ego. Ou seja, essa pessoa sente que as decisões tomadas foram as melhores na época, mesmo que não fossem as ideais. Com a integridade do ego, a pessoa experimenta a sensação de paz, de estar no controle da vida e mantém um sentido de digni-dade. Ao contrário, se a pessoa sente que a vida foi uma sucessão de fracassos, torna-se infeliz e tem como resultado o desespero.

As pessoas idosas enfrentam muitos problemas psicossociais, decorrentes das respostas emocionais que ocorrem como resultado do processo de envelhecimento normal ou patológico. Veja a seguir exemplos de problemas psicossociais.

Dificuldades diante das mudanças físicas:a)

de papel social;•

de estilo de vida status.•

Baixa autoestima:b)

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Ansiedac) de, depressão e agressividade;

Lidar com luto;d)

Relacionamento familiar;e)

Sexualidade;f)

Violência.g)

Do ponto de vista das teorias conservadoras, o psicólogo Robert Havighurst citado por Roach (2003) identifica seis tarefas de desenvolvimento como neces-sárias para um envelhecimento bem sucedido, que corresponde à adaptação da pessoa:

ao declína) io da saúde e da força física;

à aposentadoria e à renda baixa;b)

à morte da(o) companheira(o);c)

às mudanças de papéis;d)

estabelecimento de associações com outros da mesma faixa etária;e)

manutenção def) acerto de vida satisfatório.

Quando essas tarefas, próprias do envelhecimento, não são atendidas, pode ocorrer frustração ou crise emocional, causando problemas psicossociais. Vamos então ao estudo da avaliação psicossocial.

7.4 Avaliação Psicossocial e intervenção do Serviço Social

O Assistente Social, para realizar as ações práticas no cuidado gerontoló-gico, parte da avaliação psicossocial, que é o componente inicial e essencial ao plano de intervenção. Nas ações de Serviço Social junto ao usuário do segmento idoso, entende-se que há necessidade de partir do conhecimento da realidade psicossocial para atender suas demandas.

Os componentes da avaliação psicossocial da pessoa idosa são estes que vem a seguir.

Capacidade cognitiva ou mental• : determina seu grau de orientação, estado de alerta e memória para fatos passados, fatos recentes e memória imediata. Avalia a capacidade de ler e seguir orientações para tomada de decisão.

Estado emocional e afetivo• : caracteriza-se pelos sentimentos sobre a vida em geral. Sente-se feliz, gosta-se de viver e está satisfeita com o modo de vida que leva.

Papéis atuais e mudança de papéis• : refere-se aos papéis que repre-sentou ao longo da vida e aos que representa, atualmente; sobre as

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modificações na vida socioeconômica; sobre as perdas que teve e os reflexos nas emoções; as mudanças mais importantes e suas consequên-cias psicossociais.

Mecanismo de enfrentamento• : como a pessoa lida com os problemas. Como reage quando é pressionada. Qual a postura frente a situações novas. Se busca apoio em grupo social (religião, família, amigos).

Situação financeira e de seguridade• : está amparada pela previdência social e/ou tem outros rendimentos. Se tem cobertura de plano de saúde.

Relação familiar• : levanta os aspectos interfamiliares quanto aos cuidados econômicos, afetivos de proteção em geral.

Capacidade social• : demonstra a capacidade de socialização em resposta às questões: se vive sozinha ou com a família ou outras pessoas. O que faz para se divertir. Como descreve seu cotidiano. Pertence a clube ou organização social. Envolve-se com alguma crença ou igreja. Tem amigos com quem divide experiências, afetividade. Conta com algum apoio em caso de doença, de transporte ou ajuda no domicilio, e assim por diante.

Ambiente comunitário• : levantamento dos recursos existentes na comuni-dade que o idoso conhece e pode atender às suas demandas.

O propósito da coleta de informações é ter recursos para o Assistente Social conhecer aspectos da personalidade como emoções, padrões sociais e capaci-dades cognitivas da pessoa idosa, as quais podem também determinar suas rela-ções no ambiente social. É importante ter claro que não existe idoso que possa ser considerado igual, pois cada pessoa é única e cada qual traz sua história de vida e teve seu processo de envelhecimento, que é singular. O cuidado geronto-lógico, portanto, deve ser proporcionado à pessoa idosa, sem generalizações, estereótipos, nem preconceitos.

Como se pode observar, conhecer a respeito do desenvolvimento do envelhecimento da pessoa nos aspectos psicossociais é sumamente impor-tante para o Assistente Social, na escolha das estratégias mais adequadas, para atuar junto a esse segmento social e dar respostas satisfatórias às suas demandas.

A partir desses conhecimentos e dos compromissos profissionais, assumidos pela categoria, quanto à prática na visão do Movimento de Reconceituação e do Código de ética, o cuidado gerontológico efetivado pelo Assistente Social, certamente, estará voltado para as garantias dos direitos humanos e da cida-dania, observando seu objeto de trabalho.

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7.5 O Serviço social e seu objeto de trabalho

As transformações no mercado mundial, na globalização, no avanço do neoliberalismo, interferindo nas relações de trabalho e, consequentemente, nas demandas sociais, são fenômenos da pós-modernidade que mudaram o espaço ocupacional do Serviço Social e as demandas da profissão. As transformações societárias vêm implicando não só a emergência de novas demandas para o Serviço Social, como a necessidade, premente, de redimensionar a formação profissional, a partir de procedimentos investigativos que tomem como objeto as mudanças do espaço ocupacional do Assistente Social.

Na década de 70, com a mobilização popular contra a ditadura militar, o Serviço Social revê seu objeto e o define como a transformação social. Apesar do objeto equivocado – afinal a transformação social não se constitui em tarefa de nenhum profissional, é uma função de partidos políticos – este, efetivamente, representou a busca, por parte dos profissionais do Serviço Social, de um vínculo orgânico com as classes subalternizadas e exploradas pelo capital. É essa a postura política que tem marcado os debates do Serviço Social, desde o Movimento de Reconceituação, até os dias atuais. E o Serviço Social tem cons-truído uma ação voltada para a maioria da população, mas essa não foi sempre sua história.

Desde o Movimento de Reconceituação, teoricamente, o Serviço Social passa a orientar-se pela análise marxiana da sociedade burguesa, mas abandonou a transformação social como objeto profissional e, no âmbito da Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em de Serviço Social e do Centro de Documentação e Pesquisa em Política Social e Serviço Social – ABESS/CEDEPSS –, o objeto passou a ser definido como a questão social, ou as expres-sões da questão social.

Saiba mais

A questão social tem sido colocada, na nova proposta de reformulação cur-ricular, como objeto do Serviço Social. Resgatar a concepção de questão social como forma de refletirmos sobre a possibilidade de a questão social, ou as expressões da questão social, se constituir em nosso objeto profissio-nal é um assunto de suma importância para a profissão e os profissionais, no direcionamento da atuação no campo de trabalho. Para ampliar o seu leque de informações a esse respeito, convido-o a ler Questão social: obje-to do Serviço Social? Esse artigo se encontra disponível em: <http://www.ssrevista.uel.br/c_v2n1>. Bom aproveitamento!

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Qual é, então, o espaço ocupacional do Assistente Social? É o que veremos a seguir.

7.6 Espaço ocupacional do Assistente Social

As políticas sociais, como observa Carlos Montaño (2002), se constituem em fator de sustentação funcional ocupacional dos assistentes sociais – sua funcionalidade, sua instrumentalidade, sua legitimidade. Se essas foram, signi-ficativamente, alteradas no atual contexto socioeconômico e político, pode-se afirmar que a base de sustentação funcional-ocupacional do Serviço Social vem sofrendo transformações relevantes.

Nessa perspectiva, é importante destacar que, apesar de o Estado ainda ser o maior empregador, também existe a tendência de abertura para novos postos de trabalho em outras esferas. Exemplo disso são as Organizações Não Governamentais, a ampliação das consultorias devido à terceirização dos serviços e os serviços privados de saúde, entre outros.

Registram-se, no atual contexto, mudanças nas atividades que já foram atri-buídas ao Assistente Social, em outro momento histórico da profissão. Exige-se cada vez mais que se integre a equipes interdisciplinares, que atue no âmbito da formulação e implementação das políticas sociais, impulsionadas pelo processo de municipalização, que tenha contato com o mundo da informática, que conheça as novas tecnologias e as formas de gestão administrativa, entre outras atribuições.

No bojo das discussões, a preocupação mais evidente refere-se ao Serviço Social como profissão, que deve ir de encontro a essa nova realidade, pois existe o perigo latente deste vir a tornar-se uma prática residual. O desafio profissional radica em não se fechar em si mesmo, mas ampliar os horizontes, procurando compreender as mudanças que acontecem no mundo e, principal-mente, na América Latina. Quanto a esse problema, é possível e necessário que a categoria inicie um debate e participe, ativamente, na definição de sua base de sustentação ocupacional, podendo, assim, os assistentes sociais assumirem a real condição de atores desse processo.

Netto (1996, p. 89) afirma que

[...] as profissões não podem ser tomadas apenas como resul-tados dos processos sociais macroscópicos – devem também ser tratadas cada qual como corpus teóricos e práticos que, conden-sando projetos sociais (donde as suas inalienáveis dimensões ideopolíticas) articulam respostas (teleológicas) aos mesmos processos sociais (grifos do autor).

Portanto ao Assistente Social cabe avançar e conquistar um efetivo mercado de trabalho, mas deve se preocupar, também, com melhorar o nível da formação profissional e buscar seu referencial teórico, próprio da profissão e na articulação

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de respostas em sua prática cotidiana. Veja a seguir as atuais expressões sociais dessa profissão.

7.7 O assistente social e as atuais expressões da questão social

O contexto contemporâneo é marcado por transformações societárias que afetam a vida social e fazem emergir novas expressões da questão social em decorrência do agravamento das problemáticas existentes. Novos processos econômicos se desenvolvem à medida que o capital monopolista se vê compe-lido a encontrar alternativas para superação da sua crise, desencadeada nos anos 1970, que corresponde à exaustão do padrão capitalista monopolista (fordista-eynesiano). Isso traz sérias implicações para diversos campos da vida societária. As novas expressões da questão social, mesmo manifestando-se concretamente sob a forma de problemas sociais coletivos ou individuais, decorrem de fatores macrossocietários que perpassam todas as classes sociais, o que está relacionado à emersão da nova pobreza. Consequentemente, provocam o aumento das demandas sociais, que se dá em uma conjuntura marcada pela escassez de recursos públicos, sobretudo daqueles que deve-riam ser destinados para a área social, em que acontece uma minimização da atuação do Estado, entendida a partir de uma redução dos investimentos em políticas sociais.

Nesse sentido, o trato às expressões da questão social, paulatinamente, vai se deslocando do âmbito público estatal para a esfera privada da sociedade civil. Assim, como decorrência das transformações societárias, emerge, também, a centralidade da sociedade civil, marcando o tratamento dispensado à questão social. Diante das novas expressões da questão social, bem como das atuais formas de seu enfrentamento, se coloca a necessidade de repensar o Serviço Social, pois sendo uma profissão estritamente atrelada à questão social, surgem, por conseguinte, novas demandas para a profissão.

Constituindo-se a questão social o objeto de trabalho da profissão, depara-se com a extrema necessidade de o profissional de Serviço Social estar em sintonia com a dinâmica do seu objeto de intervenção, não só no sentido de poder formular estratégias de enfrentamento às sequelas que são expostas no cotidiano, mas, ainda, e como predeterminante, no sentido de acompanhar seus desdobramentos. Assim, diante das novas demandas, os assistentes sociais são desafiados não só a atuar nas sequelas da questão social, mas a acompanhar, entender e explicar criticamente suas particularidades, considerando os aspectos histórico-estruturais e culturais, propondo, por conseguinte, alternativas de inter-venção junto aos problemas.

Dessa forma, apresenta-se ainda como desafio a necessidade de visua-lizar os limites e as possibilidades da realidade. Deve-se indagar sobre o papel do Serviço Social nesse novo contexto, marcado por mudanças no âmbito do

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capital, do trabalho, do Estado e da sociedade civil, os quais estão interligados e fazem parte de uma totalidade.

7.8 O Serviço Social e a Política do Idoso

O Serviço Social é uma profissão legitimada socialmente. Isso significa que ele tem uma função social. É indiscutível a inserção da intervenção do Assistente Social no âmbito das desigualdades sociais ou, mais amplamente, da questão social, por meio da implantação e implementação das políticas públicas.

Mas, pensando na abrangência da concepção de questão social, entende-se que as mais diversas profissões têm suas atuações determinadas por ela, ou seja, os mais diferentes profissionais também atuam nas expressões da questão social. Compreende-se sobre isso que a atuação do Assistente Social nas polí-ticas públicas irá se concretizar em equipe multiprofissional, além da articulação com o Estado, o executor e financiador dessas políticas.

Desse modo, torna-se importante compreender, ainda, que a questão social se expressa nas políticas econômicas, sociais, culturais, traçadas em âmbito governamental, para manter as classes que vivem do trabalho subordinadas e dominadas. Ou seja, se a manifestação da desigualdade e a luta pelos direitos sociais e de cidadania são expressões da questão social, não interessa às classes detentoras dos poderes políticos e econômicos que haja um acirramento da contra-dição, viabilizando, dessa forma, espaços de organização da população.

Nesse sentido, há contradição capital: trabalho também é um objeto dos que buscam, na manutenção do capitalismo, a garantia de privilégios econômicos e políticos. A partir dessa lógica, definir como objeto profissional a questão social não estabelece a especificidade profissional. Faleiros (1997, p. 37) exalta que

A questão do objeto profissional deve ser inserida num quadro teórico-prático, não pode ser entendida de forma isolada. Penso que no contexto do paradigma da correlação de forças o objeto profissional do serviço social se define como empoderamento, fortalecimento, empowerment do sujeito, individual ou coletivo, na sua relação de cidadania (civil, política, social, incluindo polí-ticas sociais), de identificação (contra as opressões e discrimina-ções), e de autonomia (sobrevivência, vida social, condições de trabalho e vida...).

Compreende-se que, para o autor, o objeto do Serviço Social se define pelo empoderamento daqueles que atuam no enfrentamento das expressões da questão social conjuntamente aos usuários que buscam respostas para suas demandas, na condição de cidadãos.

De tudo isso, concluímos que, para o profissional, é necessário repensar como o objeto de Serviço Social tem sido colocado e como pode revê-lo para dar objetividade à atuação na prática. A cada situação, há que reconstruir o objeto

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profissional. Entretanto ele tem determinações mais amplas, e essa reconstrução tem por finalidade, apenas, garantir no processo de intervenção as particulari-dades de cada situação, as quais se encontram inseridas no contexto específico em que o Assistente Social atua.

Referências

ABESS/CEDEPSS. Proposta básica para o projeto de formação profissional. Serviço Social & Sociedade, ano 17, n. 50, p. 143-171, São Paulo: Cortez, 1996.

FALEIROS, Vicente de Paula. Estratégias em Serviço Social. São Paulo: Cortez, 1997.

IAMAMOTO, Marilda Villela. O Serviço Social na contemporaneidade: trabalho e formação profissional. 9. ed. São Paulo: Cortez, 2005.

MONTAÑO, Carlos. Terceiro Setor e Questão Social: crítica ao padrão emer-gente de intervenção social. São Paulo: Cortez, 2002.

NETTO, José Paulo. Transformações societárias e serviço social: notas para uma análise prospectiva da profissão no Brasil. Serviço Social & Sociedade, ano 17, n. 50, São Paulo: Cortez, 1996.

ROACH, Sally. Introdução à enfermagem gerontológica. Rio de Janeiro: Guanabara Koogan, 2003.

Anotações

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S.S. 5oP.indb 1 12/2/aaaa 14:41:19 06 S.S 5° PERÍODO 4ª PROVA … · Nota: Caderno de Conteúdos do 5º período do curso de Serviço Social (apostila). 1. Serviço Social –