TC 010.163/2015-3 SUMÁRIO - Tribunal de Contas da União...TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 010.163/2015-8 2 valor de R$ 31.291.080,66 (orçamento à peça 39), sob o regime de execução

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 010.163/2015-8

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GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 010.163/2015-3

Natureza: Relatório de Auditoria. Entidade: Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz.

Responsáveis: Fernando José Marques de Carvalho (353.393.577-91), servidor designado como gestor de

contrato; Leonardo Ribeiro de Lacerda (023.648.367-60), arquiteto contratado como fiscal dos projetos básico e executivo e gestor de contrato.

SUMÁRIO: AUDITORIA. FUNDAÇÃO OSWALDO

CRUZ. OBRAS DO COMPLEXO DE PESQUISA E DESENVOLVIMENTO LOCALIZADO NO MUNICÍPIO DE EUZÉBIO/CE. I) SOBREPREÇO DE ITENS

UNITÁRIOS EM RELAÇÃO AO REFERENCIAL DE MERCADO (SINAPI). INSUBSISTÊNCIA. II)

ADMINISTRAÇÃO LOCAL. SOBREPREÇO. PAGAMENTO DA VERBA EM PARCELAS FIXAS, DISSOCIADAS DO PERCENTUAL DE EXECUÇÃO DAS

OBRAS. CONVERSÃO EM SUPERFATURAMENTO. DETERMINAÇÕES À FIOCRUZ. III) ALTERAÇÃO

INDEVIDA DO TIPO DE FUNDAÇÃO ESPECIFICADO EM CONTRATO. INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL. CIÊNCIA À

CONTRATANTE.

RELATÓRIO

Trata-se do Relatório da Auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura Urbana – SeinfraUrbana na Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz (peça 44), no período de 11 a 29/05/2015, com o objetivo de fiscalizar a construção do Complexo de Pesquisa e

Desenvolvimento em Saúde e Produção de Imunobiológicos localizada no Município de Euzébio/CE, por mim autorizada no TC 8.886/2015-6. 2. A obra do campus da Unidade Fiocruz Ceará está dividida em três etapas. A primeira

compreende os serviços de terraplanagem e não faz parte do escopo da presente auditoria. A segunda abrange a implementação das obras dos blocos de gestão e infraestrutura e a terceira tem por objeto a

construção de edificação que funcionará como bloco de pesquisa. 3. Para selecionar a empresa executora da 2ª etapa, foi realizada a Concorrência CP 4/2013-Dirac, lançada em 23/10/2013 (peça 24), do tipo menor preço, com valor orçado em R$ 55.162.154,36.

Sagrou-se vencedora do certame a empresa C.G. Construções Ltda., com a qual foi firmado o Contrato 1/2014 (peça 16), em 03/02/2014, no valor de R$ 44.046.641,35 (orçamento à peça 17), sob o regime

de execução de empreitada por preço global, com vigência até 03/12/2016. O referido contrato foi aditivado 2 vezes, alcançando o valor de R$ 46.078.678,41, com prazo de execução reduzido em dois meses (peça 22, p. 2).

4. A licitação da 3ª Etapa foi lançada em 07/11/2014, na modalidade de concorrência, sob o Regime Diferenciado de Contratações Públicas, na forma presencial, tipo maior desconto (RDC-p

3/2014-Dirac), no valor de R$ 31.617.779,81, da qual foi vencedora a mesma empresa C.G. Construções Ltda. (peça 73, p. 38-89). O Contrato 56/2014 (peça 43) foi assinado em 19/01/2015, no

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 55337046.


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valor de R$ 31.291.080,66 (orçamento à peça 39), sob o regime de execução de empreitada por preço

global, com vigência até 19/01/2017. Durante a fiscalização o ajuste estava sendo aditivado pela primeira vez, elevando seu valor para R$ 31.464.553,44.

5. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 77.543.231,85, referente à soma do valor original dos Contratos 1/2014 e 56/2014, acrescidos dos três termos aditivos acima mencionados.

6. As principais constatações da fiscalização foram sobrepreço em relação ao referencial de mercado, identificado no contrato relativo à 3ª etapa; sobrepreço decorrente de quantitativos

inadequados dos itens de administração local das duas etapas; atrasos na execução das obras; superfaturamento resultante do sobrepreço da administração local e do seu pagamento em parcelas fixas, dissociadas do andamento físico da obra; e alteração indevida do tipo de fundação empregada

nas obras da 3ª etapa. 7. Transcrevo, a seguir, com ajustes de forma, os achados de auditoria apontados no Relatório

de Fiscalização: “3.1 – Sobrepreço decorrente de quantitativo inadequado. 3.1.1 – Tipificação do achado:

Classificação – irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO – Os indícios de

irregularidades não se enquadram no disposto no artigo 98, parágrafo 1º, inciso IV, da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), nem no artigo 112, parágrafo 1º, inciso IV, da Lei 13.080/2015 (LDO 2015), pois, embora tenham potencial de causar prejuízos ao erário, o fato de as obras estarem no

início permite que se corrijam os problemas encontrados em tempo hábil. 3.1.2 – Situação encontrada:

Verificaram-se indícios de quantitativos em excesso, relativos aos serviços de administrações locais das duas etapas da obra ora em análise. Informa-se que, para efeito de análise, foi necessário agrupar todos os itens que deveriam co nstar

da composição do item Administração Local, mas que estavam dispersos pela planilha orçamentária como serviços/itens independentes. Ou seja, a partir do somatório de todos os itens

da planilha que são, por natureza, pertencentes à rubrica de Administração Local, mas que estavam como custos diretos, é que se chegou aos percentuais abaixo informados. Foi apurado um indício de sobrepreço de quantidades no valor de R$ 6.483.097,78 (16,37% do

valor total do contrato) na 2ª etapa, e de R$ 2.602.555,64 (9,07%) na 3ª etapa. Atualmente, o percentual relativo à administração local na 2ª etapa, frente ao total do contrato de

R$ 46.078.678,41, é de 19,42%. Já com relação à 3ª etapa, o percentual é de 14,03%, para um montante contratado de R$ 31.291.080,66. Tais percentuais mostram-se demasiadamente elevados. A jurisprudência do TCU já se

manifestou sobre o tema por meio do Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, o qual traz o referencial médio de 6,23% para o item em questão.

Portanto, verifica-se que os percentuais de administração local adotados pela Fiocruz nas duas etapas da obra são consideravelmente altos; maiores, inclusive, do que o percentual máximo de referência constante no acórdão supracitado, de 8,87%.

Ainda, comparando o percentual da obra ora analisada com os de outros empreendimentos de relevância semelhante, ou até mais complexos, verifica-se que os valores adotados pela Fiocruz

estão bem superiores: a) Centro de Instrução e Adaptação da Aeronáutica (CIAAR) - 5,13% (TC 004.286/2012-0);

b) Fábrica da Empresa Brasileira de Hemoderivados (Hemobrás) - 8,38% (TC 002.573/2011-3);

c) Nova sede do TRE/CE - 5,03% (TC 034.628/2014-2); e d) Novo prédio da Faculdade de Farmácia da UFF- 4,52% (TC 015.957/2013-6).



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Cabe destacar, ainda, que os itens que deveriam constar da administração local das duas etapas

estão dispostos em suas respectivas planilhas com unidade de medição mensal ("mês"), indicando que a medição desses itens ocorre por mês, e não de acordo com o avanço físico da

obra. Isso contraria o item 9.3.2.2 do Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, que afirma que tais itens devem ser medidos proporcionalmente ao andamento da obra, e não de forma mensal. Tal irregularidade será tratada de forma específica no item seguinte deste relatório.

A seguir, serão detalhados os indícios de sobrepreços identificados nos itens relativos à administração local das duas etapas do empreendimento.

(i) 2ª etapa da obra Conforme já informado, o percentual de administração local da 2ª etapa é de 19,42%, correspondendo ao montante de R$ 8.949.902,47, frente ao valor total do contrato de R$

46.078.776,41. Avaliando-se os projetos da obra, não se identificaram elementos de especialidade extraordinária, como equipamentos especiais de uso incomum, que justificassem

um percentual tão elevado para o item. De acordo com o Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, a administração local tem como referencial médio o percentual de 6,23%, admitindo uma variação entre 3,49% e 8,87%,

dependendo da situação específica da obra. Aplicando o percentual médio ao montante do contrato relativo somente à obra civil, de R$ 37.128.776,14 (excluindo-se o valor de

administração local), obtém-se o valor de referência para o item de R$ 2.466.804,69; portanto, bastante inferior ao constante do contrato da 2ª etapa da obra, de R$ 8.949.902,47. Como exemplo dos excessos, verifica-se, por meio da análise dos itens da planilha orçamentária

que deveriam compor a administração local, que o número de profissionais de administração da obra é excessivo, não sendo comum em obras de porte semelhante, ou mesmo em obras maiores:

foram identificados, no orçamento contratual, sete engenheiros, seis encarregados, e um mestre de obras, previstos com unidade mensal. Portanto, uma equipe bem maior do que o necessário para a obra em questão.

Outro ponto a ser destacado é o excesso de quantidades nos itens relativos a (i) vale transporte, (ii) alimentação, e (iii) EPI/EPC.

De início, cabe salientar que esses itens foram dimensionados considerando a presença de 200 operários do início ao fim da obra, o que não reflete a realidade da construção civil. Uma obra de engenharia inicia-se com poucos operários, dado que existem poucos serviços sendo executados

no seu começo. Na medida em que a obra avança, esse quantitativo aumenta, atingindo um pico, para, novamente, diminuir até o término dos trabalhos.

Na visita ao empreendimento, foi informado que a obra contava com, aproximadamente, 100 operários, com previsão de atingir 200 no auge da obra. Diante disso, não é razoável dimensionar esses itens como se houvessem 200 trabalhadores em todas as fases da obra.

Da mesma forma, para os itens relativos a EPI/EPC, observou-se um superdimensionamento nos seus quantitativos. Nesse sentido, o item que mais chamou a atenção foi o de "fardamento", pois

previa 1.000 fardas para 200 operários, correspondendo a 5 fardas para cada operário. Para fins de cálculo do indício de sobrepreço de quantidades no item, considerou-se o referencial médio previsto no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, de 6,23% (R$ 2.466.804,69), obtendo-

se um sobrepreço por quantidades excessivas de R$ 6.483.097,78, equivalente a 16,37% do valor total contratado.

(ii) 3ª etapa da obra Conforme já informado, o percentual de administração local da 3ª etapa é de 14,03%, correspondendo ao montante de R$ 4.389.850,75, frente ao valor total do contrato de R$

31.291.080,66. Avaliando-se os projetos da obra, da mesma forma que para a 2ª etapa, não se identificaram elementos de especialidade extraordinária, como equipamentos de uso incomum,

que justificassem um percentual tão elevado para o item.



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Aplicando, então, o percentual médio ao montante do contrato relativo somente à obra civil

(excluindo-se o valor de administração local), obtém-se o valor de referência médio de R$ 1.787.295,11, o qual é bastante inferior ao constante do contrato da 2ª etapa da obra.

Analisando a composição da administração local do contrato da 3ª etapa, verifica-se, da mesma maneira que apontado acima, no contrato da 2ª etapa, que o número de profissionais de administração da obra é excessivo, não sendo comum em obras de porte semelhante, ou mesmo

em obras maiores. Por exemplo, foram identificados seis engenheiros na composição, quantitativo excessivo para a obra em questão.

Outro ponto que chamou a atenção nas análises foi o excesso de quantidades nos itens relativos a (i) vale transporte, (ii) alimentação, e (iii) EPI/EPC. O ‘Manual de Metodologias e Conceitos’ do Sinapi [Sistema Nacional de Pesquisa de Preços e

Índices da Construção Civil], versão 004, [vigente] a partir de 06/2014, em sua página 29, esclarece que:

‘O SINAPI incorpora aos custos de mão de obra horista os Encargos Sociais Complementares, por meio de composições de custo horário de mão de obra. Essas composições, além do insumo principal – o profissional representado em cada composição,

incluem os custos de alimentação, transporte urbano, equipamentos de proteção individual, ferramentas, exames médicos e seguros obrigatórios.’

No documento supracitado, em seu Anexo IV, páginas 110 até 129, são detalhados os encargos complementares, como sendo os custos associados à mão de obra – alimentação, transporte, equipamentos de proteção individual, ferramentas e outros, cuja obrigação de pagamento decorre

das Convenções Coletivas de Trabalho e de Normas que regulamentam a prática profissional na construção civil e não variam proporcionalmente aos salários, bem como a metodologia

empregada para a realização do cálculo. Desse modo, verifica-se uma duplicidade de custos no orçamento contratado, com relação aos itens de transporte/alimentação e EPI/EPC, pois além de já constarem dos encargos

complementares embutidos nas composições de custos unitários dos diversos serviços da planilha orçamentária, eles também aparecem individualmente nos custos diretos, como

itens/serviços da planilha orçamentária. Também cabe salientar que a administração local foi dimensionada considerando a presença de 100 operários do início ao fim da obra, não refletindo a realidade do empreendimento. Como já

explanado, não é razoável dimensionar a mesma quantidade de trabalhadores para todas as fases da obra.

Para fins de cálculo do indício de sobrepreço de quantidades no item, considerou-se o referencial médio previsto no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, de 6,23% (R$ 1.787.295,11), obtendo-se um sobrepreço por quantidades excessivas de R$ 2.602.555,64, equivalente a 9,07% do valor

total contratado. 3.1.3 – Objetos nos quais o achado foi constatado:

(IG-C) – Contrato 56/2014, 19/1/2015, contratação de empresa para execução de obras de construção do bloco de pesquisa do campus da Fiocruz no Estado do Ceará, com certificação alta qualidade ambiental – Processo AQUA-HQE 3ª Etapa, C.G Construções Ltda.

Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: [R$] 2.602.555,64 (IG-C) – Contrato 1/2014, 3/2/2014, contratação da execução das obras de construção da

infraestrutura e edificações do campus da Fiocruz no Estado do Ceará, com certificação alta qualidade ambiental – Processo AQUA - 2a ETAPA, C.G Construções Ltda. Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: [R$] 6.483.097,78

3.1.4 – Causas da ocorrência do achado: Inclusão de itens em excesso na administração local da 2ª e 3ª etapas da obra – Foram incluídos

itens em excesso referentes à administração local nas duas etapas da obra, em desconformidade com o estabelecido no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, o que causou um sobrepreço



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decorrente de quantitativos inadequados de R$ 6.483.097,78 (16,37% no valor total do contrato)

na 2ª etapa, e de R$ 2.602.555,64 (9,07%) na 3ª etapa, totalizando R$ 9.085.653,42. 3.1.5 – Efeitos/Conseqüências do achado:

Superfaturamento por quantitativos inadequados (efeito potencial) - o indício de sobrepreço identificado, caso seja confirmado e não seja corrigido, poderá transformar-se integralmente em superfaturamento, de modo a gerar prejuízo ao erário.

3.1.6 – Critérios: Acórdão 2622/2013, item 9.3.2.2, TCU, Plenário

Acórdão 2622/2013, item 9.2.2, TCU, Plenário Lei 8666/1993, art. 7º, § 2º, inciso II; art. 7º, § 4º; art. 40, § 2º, inciso II Manual de metodologias e conceitos do Sinapi – Versão 004 4/2014, Caixa Econômica Federal,

cláusula/art. 29, caput 3.1.7 – Evidências:

Orçamento contratado – 2ª Etapa. Orçamento contratado – 3ª etapa. 3.1.8 – Conclusão da equipe:

Diante do exposto, conclui-se que existe um indício de sobrepreço de quantidades nos contratos das 2ª e 3ª etapas do empreendimento, identificado nos itens constantes das planilhas

orçamentárias que são relativos à rubrica de administração local. Tal sobrepreço equivale a um montante de R$ 6.483.097,78 (16,37% no valor total do contrato) na 2ª etapa, e um valor de R$ 2.602.555,64 (9,07%) na 3ª etapa.

Na 2ª etapa, foi observado que o percentual equivalente a administração local era de 19,42% em relação ao valor contratado, muito acima do percentual médio previsto no Acórdão n.

2.622/2013-TCU-Plenário, de 6,23%). Já na terceira etapa, verificou-se que o percentual do item equivale a 14,03% do valor contratado, que também está consideravelmente acima do referencial médio do acórdão

supracitado. Analisando, nos orçamentos contratuais das duas etapas, os itens que deveriam compor a rubrica

de Adm. Local, constataram-se quantidades que não se mostraram justificadas, a exemplo do número de engenheiros previstos: sete, na 2ª etapa; e seis, na 3ª. Também foi verificado que os itens relativos à “alimentação e transporte dos operários” e

“equipamentos de proteção individual e coletiva” estavam superdimensionados. Nos contratos em análise (2ª e 3ª etapas), foram previstos, para toda a fase de execução, o quantitativo de

trabalhadores que só seria atingido no pico da obra. Ainda, é preciso informar que, na 3ª etapa da obra, verificou-se, além do superdimensionamento no quantitativo de trabalhadores, um indício de duplicidade com relação à cobrança dos custos

de “alimentação e transporte” e “equipamentos de proteção individual e coletiva”, uma vez que eles estão incorporados tanto nos encargos complementares das composições de custos unitários,

quanto na planilha de custos diretos da obra, como serviços de administração local. Diante do exposto, propõe-se determinar a oitiva a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), bem como da empresa contratada para a execução das obras, C. G. Construções Ltda., para que se

manifestem acerca da irregularidade apontada neste achado. 3.2 – Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado.

3.2.1 – Tipificação do achado: Classificação – irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO – Os indícios de

irregularidades não se enquadram no disposto no artigo 112, parágrafo 1º, inciso IV, da Lei 13.080/2015 (LDO 2015) pois, embora tenham potencial de causar prejuízos ao erário, o fato de

as obras estarem no início permite que se corrijam os problemas encontrados em tempo hábil. 3.2.2 – Situação encontrada:



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Após análise dos preços nos orçamentos das duas etapas da obra, foi identificado um sobrepreço

global decorrente de preços acima do mercado no valor de R$ 1.505.776,97, na 3ª etapa da obra, o que representa um percentual de 11,29% em relação à amostra analisada, e 5,06% em relação à

totalidade do orçamento. Foram analisados os preços de 57 itens da planilha orçamentária, perfazendo uma amostra de R$ 14.842.228,34, ou 47,45 % do orçamento da 3ª etapa da obra do Campus da Fiocruz no Ceará. Já com relação à 2ª etapa da obra, não se identificou sobrepreço,

mas sim um desconto de 2,14% (R$ 962.135,79) em relação ao orçamento paradigma de mercado.

Cabe registrar que não foi possível aumentar o tamanho da amostra, dado que o orçamento analisado apresenta-se bastante pulverizado, de forma que mesmo os itens de maior relevância material possuem materialidade não tão alta frente ao valor total da 3ª etapa. Como exemplo, o

item mais relevante do orçamento possui 4,08% de representatividade frente ao total contratado, e, a partir do vigésimo item de maior relevância, a representatividade de cada serviço é reduzida

para menos de 1% do orçamento. Na avaliação do orçamento da 3ª etapa, foi considerada a data base da proposta vencedora, de novembro de 2014. A taxa de BDI de referência utilizada foi o valor referencial médio para

edificações constante no Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário, de 22,12%. Com relação aos encargos sociais, considerou-se o percentual de 88,81%, previsto pelo Sistema

Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) para mão de obra horista, no mês de novembro de 2014, que coincide com o percentual adotado no orçamento contratado. Foi utilizado, como principal referência de custos, o Sinapi para o Estado do Ceará. Todavia,

dado que o orçamento analisado apresenta muitos itens especiais sem correspondente no Sinapi, prezando pelo conservadorismo nas análises, foram adotados os procedimentos descritos abaixo.

Nos casos em que não se identificaram os itens principais nos referenciais de preços oficiais, foram analisados, nas composições, os custos unitários de mão de obra, equipamentos e materiais, comparando-os com os referenciais do Sinapi.

Quando da impossibilidade de realizar o procedimento citado acima, utilizou-se o preço unitário dos itens especiais fornecidos pela contratada. Vale frisar que, mesmo realizando as análises de

muitos itens do orçamento dessa forma conservadora, levando em consideração os preços unitários informados pela contratada, verificou-se um indício de sobrepreço de, aproximadamente, R$ 1,5 milhão.

Os principais itens com sobrepreço foram: - concreto usinado bombeado fck = 35 Mpa, inclusive lançamento e adensamento: R$

121.327,89; - gerente de contrato: R$ 438.076,75; - armação CA-50, diam. 6,3 mm à 12,5 mm: R$ 103.474,80;

- armação CA-50, diam. 16 mm à 25 mm: R$ 85.203,10; - cabo lógico 4 pares, cat. 6 UTP: R$ 303.745,60; e

- encarregado geral: R$ 242.343,51; Em anexo seguem as análises realizadas, sendo que as composições de custos unitários paradigmas foram inseridas como evidências deste achado.

3.2.3 – Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) – Contrato 56/2014, 19/1/2015, contratação de empresa para execução de obras de

construção do bloco de pesquisa do campus da Fiocruz no Estado do Ceará, com certificação alta qualidade ambiental - Processo AQUA-HQE 3ª Etapa, C.G Construções Ltda. Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: 1.505.776,97

3.2.4 – Causas da ocorrência do achado: Elaboração de orçamento da obra com sobrepreço – A elaboração do orçamento da proposta

vencedora da licitação com preços acima do mercado ocasionou sobrepreço de R$ 1,5 milhão na 3ª etapa da obra.



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3.2.5 – Efeitos/Conseqüências do achado:

Prejuízo ao Erário por conta de orçamento com preços acima dos de mercado (efeito potencial) – Caso não seja corrigido, o sobrepreço identificado, por preços excessivos frente aos de mercado,

pode transformar-se em superfaturamento, ocasionando prejuízos ao Erário. 3.2.6 – Critérios: Decreto 7983/2013, art. 3º, caput; art. 5º, caput; art. 6º, caput; art. 7º, caput; art. 8º, caput

Lei 8666/1993, art. 3º; art. 6º, incisos IX e X; art. 7º, § 2º, inciso II 3.2.7 - Evidências:

Curva ABC. Cpu 1 – Composições paradigmas 1. Cpu 2 – Composições paradigmas 2.

3.2.8 – Conclusão da equipe:

Da análise, verifica-se que o indício de sobrepreço identificado possui relevante materialidade,

considerado grave, sendo de 11,29% na amostra analisada, perfazendo aproximadamente R$ 1,5 milhão. Porém, em função do estágio da obra, no início, é preciso salientar que é possível a correção do problema detectado sem a necessidade de paralisação do empreendimento.

É necessário salientar que o orçamento apresenta muitos itens especiais, sem referencial nos sistemas oficiais, e que os serviços estão dispostos de uma maneira muito pulverizada, o que

limitou a extensão da análise de preços. É importante, também, destacar o caráter conservador da análise, já que os preços obtidos nos principais sistemas de referência não refletem adequadamente os ganhos de produtividade e

escala que obras desse vulto apresentam. Desta forma, os indícios de sobrepreço representam ato antieconômico e podem ensejar danos

relevantes ao Erário. Com efeito, será proposta a determinação de oitiva da Fiocruz, juntamente com a empresa contratada, C. G. Construções Ltda., para que prestem esclarecimentos diante dos indícios da irregularidade.

3.3 – Superfaturamento por pagamento indevido de despesas relativas a atraso na execução

da obra.

3.3.1 – Tipificação do achado: Classificação – irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO – Os indícios de

irregularidades não se enquadram no disposto no artigo 98, parágrafo 1º, inciso IV, da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), nem no artigo 112, parágrafo 1º, inciso IV, da Lei 13.080/2015 (LDO

2015) pois, embora tenham potencial de causar prejuízos ao erário, o fato de as obras estarem no início permite que se corrijam os problemas encontrados em tempo hábil. 3.3.2 – Situação encontrada:

Após a análise do cronograma físico-financeiro e das planilhas de medição referentes às 2ª e 3ª etapas das obras de construção do Campus da Fiocruz, no Município de Eusébio/CE, foi

identificado um indício de superfaturamento da ordem de R$ 3,3 milhões na 2ª etapa, representando 7,8% do valor total do contrato, e de aproximadamente R$ 60 mil na 3ª etapa, ou 0,21% do valor contratado.

Além do citado indício de superfaturamento, verificou-se a possibilidade de pleito de aditivo contratual da ordem de, pelo menos, R$ 3,2 milhões, o que aumentaria a materialidade do

possível débito exposto nessa análise, pois o fato de [que] a obra está com atraso, alinhado ao atual critério de medição dos itens de administração local das duas etapas, poderá acarretar no pagamento total dessa rubrica antes da conclusão das respectivas obras.

A seguir, serão detalhados os problemas identificados na 2ª e na 3ª etapa da obra. (i) 2ª Etapa

Identificou-se que os itens da planilha orçamentária da 2ª etapa da obra relacionados com a administração local estavam com 45,00%, ou R$ 4.027.456,11, já pagos, não obstante o



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andamento da obra estar com apenas 28,54%, contrariando, assim, o disposto no Acórdão

2.622/2013-TCU-Plenário, que determina o pagamento da administração local de forma proporcional à execução da obra.

Essa discrepância foi motivada pelo critério de medição adotado pela Administração, que dividiu o valor previsto no orçamento para esses itens pelo número de meses de duração da obra, de modo a pagar um valor pré-determinado, de acordo com o previsto no cronograma físico-

financeiro original, sem considerar o andamento físico do empreendimento. Como a 2ª etapa está com aproximadamente 27% de atraso, ocorreu um descompasso entre os valores pagos a título

de administração local e o andamento físico-financeiro da obra. Cabe salientar que, apesar de o empreendimento tratar-se de uma empreitada por preço global (EPG), a forma de medição dos serviços que vem sendo adotada é própria de uma empreitada

por preço unitário (EPU), por meio do levantamento mensal dos serviços e quantitativos efetivamente executados, ao invés de serem realizadas por etapas.

O valor existente no orçamento do contrato da 2ª etapa para administração local é de R$ 8.949.902,47, já com o BDI de 27% incluso, sendo que já foram pagos R$ 4.027.456,11 (45% do valor total contratado).

Conforme identificado no achado 3.1 deste relatório, verificou-se um indício de sobrepreço nos itens referentes à administração local da 2ª etapa da obra, no valor de R$ 6.483.097,78. Desse

modo, o valor paradigma de mercado para esse item do orçamento é de R$ 2.466.804,69. Com base na determinação do Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, como a execução física-financeira da obra está em 28,54%, ao aplicar esse percentual ao valor paradigma calculado pela

equipe de auditoria, de R$ 2.466.804,69, obtém-se um montante de R$ 704.097,73, que seria o montante de pagamento adequado para o atual estágio da obra.

Dessa maneira, subtraindo-se esse valor do que já foi efetivamente pago pela Fiocruz a título de administração local, R$ 4.027.456,11, obtém-se um indício de superfaturamento por pagamentos indevidos de R$ 3.323.358,39, ou 7,77% do valor total do contrato da 2ª etapa.

Vale destacar que o valor já pago pela Fiocruz referente aos itens de administ ração local da 2ª etapa, de R$ 4.027.456,11, já é maior que o próprio valor paradigma para a obra inteira, de R$

2.466.804,69. Não é razoável o entendimento explicitado no critério de pagamento adotado pela Administração de que a administração local é dissociada do andamento da obra, quando, pelo contrário, esses

itens guardam estrita relação com o percentual de execução do empreendimento, na medida em que não é possível administrar e manter um empreendimento que não existe, ou manter uma

equipe de administração bem superior ao necessário para o porte da construção em dado momento, seja devido a atrasos ou à etapa em que a obra se encontra. Ainda, analisando a última medição da 2ª etapa da obra (número 14), percebe-se que, caso a

Administração continue adotando o critério de medição atual, e o atraso identificado se confirme ou aumente, postergando a conclusão da obra, há risco de pleito por termos aditivos para

acréscimo de quantitativos dos itens referentes à administração local da obra. Caso a atual situação da obra, com 27% de atraso, não se altere, o empreendimento teria um acréscimo de prazo de, aproximadamente, sete meses, passando de 31 para 39 meses de duração.

Esse acréscimo ensejaria, por si só, um aumento de R$ 2.416.473,67 (27% aplicado sobre o valor atual da administração local), caso mantido o atual critério de medição.

Esse fato aumenta o potencial de dano ao erário que o atual critério de pagamento adotado pela Administração pode causar. Caso a celebração do eventual termo aditivo concretize-se, o item passaria a corresponder a aproximadamente 25% do valor contratual da 2ª etapa.

(ii) 3ª etapa A 3ª etapa da obra também apresenta o mesmo problema descrito para a 2ª etapa. Todavia, essa

parcela do empreendimento encontra-se no seu início, tendo sido executados apenas 0,33% do seu contrato (houve apenas uma medição). Assim como na 2ª etapa, esta 3ª também apresenta



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atraso, pois seu cronograma previa que, na primeira medição, seriam executados 2,63% da obra;

portanto, uma defasagem de 88%. Vale salientar que esse percentual pode ser reduzido à medida que a obra avançar.

Da mesma maneira que na 2ª etapa, apesar de o empreendimento tratar-se de uma empreitada por preço global (EPG), a forma de medição dos serviços é própria de uma empreitada por preço unitário (EPU): as medições estão sendo realizadas por meio do levantamento mensal dos

serviços efetivamente executados, ao invés de serem realizadas por etapas. O valor existente no orçamento do contrato da 3ª etapa para os itens que são referentes à

administração local é de R$ 4.389.850,75, com BDI de 27% já incluso, perfazendo 14,03% do contrato; sendo que já foram pagos R$ 65.847,76 (1,50% do valor total contratado). Conforme identificado no achado 3.1 deste relatório, verificou-se um sobrepreço na

administração local da 3ª etapa da obra, no valor de R$ 2.602.555,64. Desse modo, o valor paradigma de mercado para esse item do orçamento é de R$ 1.787.295,11.

Seguindo o mesmo raciocínio aplicado na análise referente à 2ª etapa, comparando o valor pago pela Fiocruz a título de administração local, de R$ 65.847,76 (1,5% de R$ 2.602.555,64), com o valor paradigma correspondente ao percentual de execução da obra, que de fato é o que deveria

ter sido, de R$ 5.820,13 (0,33% de R$ 1.787.295,11), obtém-se o valor do superfaturamento por pagamentos indevidos, de R$ 60.027,63.

Apesar de o valor ser pequeno, cabe salientar que a obra está somente no início, havendo um alto potencial de dano ao erário em razão do atual critério de pagamento adotado pela Administração. Caso o atual percentual de atraso, de 88%, persista até as etapas finais da obra, e sejam mantidas

as mesmas condições de pagamentos para os itens relativos à administração local, eventuais aditivos pleiteados para pagamento dos citados itens chegariam a um valor de R$ 8.252.919,41

(R$ 4.389.850,75 + 88%). Dessa forma, o item passaria a corresponder a aproximadamente 26% do valor contratual da 3ª etapa. Assim, mesmo que o superfaturamento atual não seja de grande monta, o seu potencial para

crescimento é grande, dadas as atuais circunstâncias de atraso da obra, bem como do atual critério de medição adotado para pagamento dos itens referentes à administração local da obra.

3.3.3 – Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) – Contrato 56/2014, 19/1/2015, contratação de empresa para execução de obras de construção do bloco de pesquisa do campus da Fiocruz no Estado do Ceará, com certificação alta

qualidade ambiental – Processo AQUA-HQE 3ª Etapa, C.G Construções Ltda. Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: R$ 60.027,63

(IG-C) – Contrato 1/2014, 3/2/2014, contratação da execução das obras de construção da infraestrutura e edificações do campus da Fiocruz no Estado do Ceará, com certificação alta qualidade ambiental – Processo AQUA – 2ª ETAPA, C.G Construções Ltda.

Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: R$ 3.323.358,39 3.3.4 – Causas da ocorrência do achado:

Critério de medição inadequado para a administração local, atraso na execução da obra, e sobrepreço de quantidades na administração local do empreendimento – Ao adotar um critério de medição para a administração local baseado no pagamento de parcelas fixas por mês, aliado ao

fato de a obra estar atrasada, e com sobrepreço de quantidades na administração local, a Administração incorreu em pagamentos por serviços não executados, pois realizou medições e

pagamentos de itens da administração local que, além de estarem com excesso de quantidades, estavam em desacordo com o andamento da obra. 3.3.5 – Efeitos/Consequências do achado:

Prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito real) – Ao realizar pagamentos indevidos por conta do descompasso entre o andamento da obra e o critério de medição (mensal) estipulado

para a administração local da obra, além do sobrepreço de quantidades identificado nos itens de



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administração local, constatou-se que houve um superfaturamento de R$ 3.383.386,02, somados

os prejuízos calculados nas duas etapas avaliadas nesta auditoria. 3.3.6 – Critérios:

Acórdão 2622/2013, item 9.3.2.2, TCU, Plenário Constituição Federal, art. 37, inciso XXI Lei 4320/1964, art. 62, caput; art. 63, caput

Lei 8666/1993, art. 65, inciso II, alínea c 3.3.7 – Evidências:

Análise cronograma da 2ª etapa. Cronograma contratado – 2ª Etapa. 14ª medição – 2ª etapa.

Análise do cronograma da 3ª etapa. Medição 1 – 3ª etapa.

Cronograma 3ª etapa. 3.3.8 – Conclusão da equipe:

Diante do exposto, verifica-se que o critério de medição adotado pela Fiocruz, para pagamento

dos itens relativos à administração local, aliado aos atrasos identificados nas duas etapas da obra ora em análise, provocou um indício de superfaturamento por pagamentos indevidos de despesas

relativas a atrasos na execução da obra. Tendo em vista que a obra está em fase inicial, entende-se ser possível a correção dos desvios constatados, por meio de ajustes nos pagamentos futuros, de forma a não só prevenir o aumento

da materialidade do indício de dano ocorrido, como também elidir o indício de superfaturamento apontado no presente relatório.

Vale destacar que, apesar de o empreendimento se tratar de uma empreitada por preço global (EPG), a forma de medição dos serviços é própria de uma empreitada por preço unitário (EPU): as medições são realizadas por meio do levantamento mensal dos serviços efetivamente

executados, ao invés de serem realizadas por etapas. Com relação à 2ª etapa da obra, menciona-se que o indício de superfaturamento identificado por

conta de pagamentos indevidos nos itens relativos à administração local, de R$ 3.323.358,39, é maior, inclusive, do que o valor paradigma calculado para o item, de R$ 2.466.804,69. Já no que diz respeita à 3ª etapa, apesar de o valor do superfaturamento por pagamentos

indevidos na administração local identificado, de R$ 60.027,63, não ser tão relevante quanto o detectado na 2ª etapa, ele apresenta potencial para tornar-se mais gravoso ainda para a

Administração, pois, caso o percentual de atraso identificado persista, a distorção entre o pagamento dos itens de administração local e o percentual de execução física da obra será ainda maior.

Assim, diante do exposto, propõe-se a oitiva da Fiocruz e da empresa contratada, Construtora C. G. Ltda., para que se manifestem acerca (i) do indício de superfaturamento apontado, e (ii) com

relação ao critério de medição e pagamento adotado para a administração local da obra. 3.4 – Existência de atrasos que podem comprometer o prazo de entrega do

empreendimento.

3.4.1 – Tipificação do achado: Classificação – irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C)

Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO – Os indícios de irregularidades não se enquadram no disposto no artigo 98, parágrafo 1º, inciso IV, da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), nem no artigo 112, parágrafo 1º, inciso IV, da Lei 13.080/2015 (LDO

2015), pois, embora tenham potencial de causar prejuízos ao erário, o fato de as obras estarem no início, associado ao fato de os responsáveis informarem estar replanejando as obras, permite que

se corrijam os problemas encontrados em tempo hábil. 3.4.2 – Situação encontrada:



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Foi verificada a existência de atrasos que podem comprometer o prazo de entrega do

empreendimento (2ª e 3ª etapas) objeto de análise deste trabalho. Apesar de as obras encontrarem-se no início (a 2ª etapa está com 27,5% e a 3ª etapa com 0,33%),

já existe a intenção de alterar os cronogramas iniciais das duas etapas para corrigir os atrasos na execução, e não comprometer o prazo final de conclusão da obra. O art. 8º da Lei 8.666/1993 afirma que ‘a execução das obras e dos serviços deve programar-se,

sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final, e considerados os prazos de sua execução’.

Já o art. 30 do mesmo dispositivo legal diz que a comprovação de aptidão para desempenho da atividade e cumprimento dos prazos é uma das exigências que pode ser feita a título de qualificação técnica numa licitação.

Assim, resta claro que o prazo para realização da obra estipulado no edital não é mera formalidade, devendo ser verificado e analisado pelos proponentes, e, caso se constate que é

exequível, cumprido pelo vencedor do certame. Caso contrário, cabe a impugnação do edital. A alteração de prazos de forma indiscriminada, logo após o início das obras, configura alteração do objeto. A jurisprudência do TCU já abordou o tema, conforme verifica-se no Acórdão n.

292/2008 do Plenário: ‘a modificação substancial do prazo configura alteração do objeto licitado, já que a caracterização deste último não se limita às especificações técnicas do produto

desejado’. A seguir, serão detalhados os problemas identificados em cada etapa do empreendimento. (I) 2ª etapa da obra

Trata-se da parcela do empreendimento com execução mais adiantada, a qual teve sua ordem de serviço assinada no dia 17/2/2014.

Analisando-se a última medição da obra (número 14, que corresponde ao décimo-quarto mês da obra), percebe-se que houve um atraso na execução físico-financeira do empreendimento. Orginalmente, o cronograma previa uma execução de 41,26% (R$ 18.384.693,64) do total do

contrato (R$ 44.556.415,13) no décimo-quarto mês de obra, conforme os gráficos em anexo. Todavia, foram executados apenas 27,50% (R$ 12.251.722,90), consistindo em um atraso de

aproximadamente 27%. Em resposta ao Ofício n. 1-155/2015-TCU/SeinfraUrbana, de [27/5/2015], a Fiocruz, ao ser questionada sobre os problemas detectados no planejamento das obras, respondeu que os

motivos para o atraso da segunda etapa eram: (i) obra com metodologia de execução distinta; (ii) processo de certificação ambiental complexo; (iii) local da obra de difícil acesso, prejudicando a

logística de execução da obra; e (iv) crise econômica pela qual o país passa. A Lei 8.666/1993, em seu artigo 6º, inciso IX, afirma que o projeto básico deve apresentar elementos que possibilitem a avaliação do custo e do prazo da obra. Assim, verifica-se que o

projeto básico da obra, incluindo o seu cronograma, deve ser elaborado de acordo com as especificidades do empreendimento (local de execução, metodologia executiva, cenário

econômico local e nacional etc.), de modo que as justificativas apresentadas não são suficientes para afastar a irregularidade. Diante do atraso nas obras da 2ª etapa do Campus da Fiocruz/CE, propõe-se a realização de

oitiva da Fundação, bem como da empresa contratada para a execução das obras, C.G. Construções Ltda., para que se manifeste acerca da irregularidade.

(II) 3ª etapa da obra A ordem de serviço da 3ª etapa da obra foi assinada no dia 2/3/2015. À época de execução da auditoria, a obra estava iniciando a execução de suas fundações.

Analisando-se a única medição da obra (correspondente ao primeiro mês de execução), detectou-se um atraso na execução físico-financeira do empreendimento. Orginalmente, o cronograma

previa uma execução de 2,63% (R$ 822.661,12) do total do contrato (R$ 31.291.080,66) no primeiro mês de obra, conforme os gráficos em anexo. Todavia, foram executados apenas 0,33%



12

(R$ 101.896,01) da obra no mesmo período, consistindo em um atraso de, aproximadamente,

88%. As justificativas para o atraso dessa etapa obra foram as mesmas apresentadas para o da 2ª etapa,

de modo que, também, não são suficientes para afastar a irregularidade em questão. Vale destacar que, no caso dessa terceira etapa, houve alteração no tipo de fundação da obra, passando de estaca de concreto pré-moldado para estaca do tipo hélice contínua. De acordo com

a Fiocruz, tal alteração teria sido motivada justamente para tentar corrigir o atraso no cronograma original do empreendimento.

A mudança no tipo de fundação, que acarretou um acréscimo contratual de R$ 136.592,74 (inclusão de R$ 721.004,28 e supressão de R$ 584.411,54), configura alteração do objeto licitado, na medida em que as condições iniciais do certame licitatório foram modificadas tão

logo ocorreu a assinatura do contrato. O fato de a alteração ter ocorrido imediatamente após o início das obras, aliado ao fato de que a

Fiocruz já tinha conhecimento do atraso na 2ª etapa do empreendimento, leva à conclusão de que a Administração já tinha conhecimento da necessidade de se alterar o tipo de estaca da 3ª etapa do empreendimento antes mesmo de a licitação dessa parcela da obra ter sido concluída.

Todavia, nada foi feito para correção do problema antes do término do certame licitatório. Ainda, cabe salientar que, nas justificativas para alteração do tipo de fundação da 3ª etapa da

obra, não há comprovação técnica de que as estacas hélice contínua apresentam maior produtividade do que as de concreto pré-moldado, de forma a reduzir o prazo da obra: apesar de a cravação das estacas hélice contínuas ser mais rápida (consistindo em escavação, colocação da

armação, e injeção de concreto), esse tipo de estaca requer um tempo extra para cura do concreto que é injetado no local escavado, quando as estacas pré-moldadas não necessitam de esperar a

cura do concreto, pois são produzidas previamente à sua cravação. Dessa forma, resta demonstrado o atraso nas obras da 3ª etapa do Campus da Fiocruz/CE, de modo que será proposta oitiva da fundação, bem como da empresa contratada para a construção

da 3ª etapa da obra, C.G. Construções Ltda., para que se manifestem acerca da irregularidade. 3.4.3 – Objetos nos quais o achado foi constatado:

(IG-C) – Contrato 56/2014, 19/1/2015, contratação de empresa para execução de obras de construção do bloco de pesquisa do campus da Fiocruz no Estado do Ceará, com certificação alta qualidade ambiental – Processo AQUA-HQE 3ª Etapa, C.G Construções Ltda.

(IG-C) – Contrato 1/2014, 3/2/2014, contratação da execução das obras de construção da infraestrutura e edificações do campus da Fiocruz no Estado do Ceará, com certificação alta

qualidade ambiental – Processo AQUA – 2ª Etapa, C.G Construções Ltda. 3.4.4 – Causas da ocorrência do achado: Riscos mal gerenciados que se materializaram

3.4.5 – Efeitos/Conseqüências do achado: Postergação da data de conclusão das obras (efeito potencial) – Devido aos atrasos identificados

no empreendimento, o prazo de conclusão inicial poderá sofrer alterações, sendo postergado. 3.4.6 – Critérios: Constituição Federal, art. 37

Lei 8666/1993, art. 3º, caput; art. 6º, inciso IX; art. 8º, § único 3.4.7 – Evidências:

Planilha resumo medições da 2ª etapa. Análise cronograma da 2ª etapa. Análise do cronograma da 3ª etapa.

Planilha resumo medições da 3ª etapa. 3.4.8 – Conclusão da equipe:

Diante do exposto, conclui-se que os atrasos identificados nas duas etapas do empreendimento pode comprometer o prazo final de entrega da obra.



13

Constatou-se que a 2ª etapa da obra está com um atraso de 27% na execução físico-financeira do

empreendimento. Orginalmente, o cronograma previa uma execução de 41,26% (R$ 18.384.693,64) do total do contrato (R$ 44.556.415,13), no décimo-quarto mês de obra. Todavia,

nesse período foram executados apenas 27,50% (R$ 12.251.722,90) da obra. No que diz respeito à 3ª etapa, detectou-se um atraso de 88% na execução físico-financeira do empreendimento; menciona-se, contudo, que a obra ainda se encontra em fase inicial, razão pela

qual o citado percentual não implica em alta gravidade da situação. O cronograma previa, incialmente, uma execução de 2,63% (R$ 822.661,12) do total do contrato (R$ 31.291.080,66),

no primeiro mês de obra. Todavia, nesse período, foram executados apenas 0,33% (R$ 101.896,01). É preciso informar que, na 3ª etapa do empreendimento, houve uma alteração no tipo de fundação, passando de estaca de concreto pré-fabricado para hélice contínua. O órgão

justifica que essa mudança ocorreu justamente para tentar corrigir o atraso no cronograma original do empreendimento. Não obstante, tal fato configura alteração do objeto licitado, na

medida em que as condições iniciais do certame licitatório foram modificadas tão logo ocorreu a assinatura do contrato. Assim, diante do exposto, propõe-se realizar a oitiva a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), bem

como da empresa contratada para a execução das obras da 2ª e 3ª etapas, C.G. Construções Ltda., para que se manifestem acerca (i) dos atrasos identificados neste achado, e (ii) da alteração do

tipo de fundação da 3ª etapa da obra.” 8. Diante do exposto, a proposta de encaminhamento da equipe de fiscalização (peça 44, p. 22-23), que contou com a anuência do escalão dirigente da SeinfraUrbana (peças 45 e 46), foi pela

realização de oitiva da Fiocruz e da empresa C.G. Construções Ltda. acerca das seguintes ocorrências: a) sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados, no valor de R$ 6.483.097,78

(16,37% do total do contrato) na 2ª etapa, e de R$ 2.602.555,64 (9,07% do total contratado) na 3ª etapa, identificado nos itens relativos à administração local das 2ª e 3ª etapas do empreendimento, contrariando os arts. 7º, § 2º, inciso II, e § 4º, e 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, além do item

9.3.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário (achado 3.1 do Relatório de Auditoria); b) sobrepreço decorrente de preços excessivos frente aos de mercado, identificado na 3ª da

obra, no valor de R$ 1.505.776,97 (11,29% na amostra, e 5,06% no contrato), contrariando o art. 3º do Decreto 7.983/2013 (achado 3.2 do Relatório de Auditoria);

c) superfaturamento de R$ 3.323.358,39 na 2ª etapa e de R$ 60.027,63 na 3ª etapa,

contrariando o art. 65, inciso II, alínea c, da Lei 8.666/1993, os arts. 62 e 63, da Lei 4.320/1964, além do art., 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988 (achado 3.3 do Relatório de Auditoria);

d) critério de medição e pagamento adotado de forma irregular para os itens relativos à administração local das 2ª e 3ª etapas, contrariando o item 9.3.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário (achado 3.3 do Relatório de Auditoria);

e) atrasos em relação aos cronogramas iniciais das duas etapas, de 27,5% na 2ª etapa, e de 88% na 3ª etapa, contrariando os arts. 6º, inciso IX, e 8º, § único, da Lei 8.666/1993, além do art. 37 da

Constituição Federal de 1988 (achado 3.4 do Relatório de Auditoria); e f) alteração injustificada do tipo de fundação da 3ª etapa do empreendimento, passando de

estaca pré-moldada de concreto para estaca tipo hélice contínua, contrariando os arts. 3º e 65 da Lei

8.666/1993. 9. Por meio do Despacho autuado à peça 47, autorizei a realização das oitivas propostas pela

equipe de fiscalização. 10. Realizadas as comunicações processuais (peças 48 e 49), vieram aos autos as manifestações da empresa C.G. Construções Ltda. (peças 54 e 55) e da Fiocruz (peças 59, 60 e 63). Os

argumentos apresentados foram sintetizados e analisados na instrução que compõe a peça 66, que ora transcrevo com ajustes de forma:

“EXAME TÉCNICO

(...)



14

I. Questionamento sobre a possível nulidade do Relatório de Fiscalização n. 155/2015

I.1. Síntese dos argumentos apresentados 2. A Fiocruz afirma que os percentuais de referência para a administração local de obras

públicas previstos no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário carecem de um estudo prévio e detalhado, a exemplo do que foi feito em relação aos percentuais de referência para as taxas de BDI no referido acórdão.

3. Aduz que, corroborando a ‘ausência de tecnicidade’ dos referenciais de administração local previstos no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, foi prevista no mesmo acórdão uma

determinação para que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) constituísse um grupo de trabalho para a elaboração de estudos técnicos no tocante aos percentuais de administração local das obras com recursos federais.

4. Argumenta que a ‘ausência de base técnica seria motivo suficiente para que esse Tribunal de Contas (...) não emitisse deliberação sobre o item taxa de administração local’, até porque

qualquer pronunciamento concreto do TCU sobre o assunto poderia entrar em desacordo com as conclusões futuras resultantes do estudo do MPOG. 5. Assim, seria ‘flagrante a nulidade do ato por ausência da devida fundamentação dos

percentuais fixados para a taxa de administração local’. 6. A Fiocruz afirma, também, que o pagamento dos serviços relacionados à administração

local da obra é vinculado e proporcional ao seu andamento físico, conforme entendimento do Acórdão n. 3.103/2010-TCU-Plenário. 7. A fundação protesta ainda pela nulidade dos apontamentos, tendo em vista ofensa ao

‘princípio da irretroatividade’. 8. Nesse sentido, afirma que, dado que o Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário foi publicado

no dia 4/10/2013, e que, apesar de o edital da licitação da segunda etapa da obra ter sido lançado no dia 23/10/2013, a fase interna da licitação, na qual elaborou-se a planilha orçamentária, ocorreu entre os meses de agosto e de setembro de 2013.

9. Cita o item 9.1 do referido acórdão, em que é determinado às unidades técnicas do TCU que, nas análises de orçamentos de obras públicas empreendidas após a data da publicação do

acórdão (4/10/2013), utilizem os parâmetros de BDI nele estabelecidos. 10. Desse modo, conclui que, como o Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário fixa um marco temporal para sua utilização (4/10/2013), e como a fase interna da licitação ocorreu antes da

publicação desse acórdão, o novo entendimento não poderia retroagir, sob o risco de incorrer num ‘ato de patente ilegalidade’.

I.2. Análise dos argumentos apresentados 11. Pode-se dividir os argumentos apresentados em três partes: (i) que houve ausência da devida fundamentação técnica para a adoção dos percentuais fixados para a taxa de

administração local no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, (ii) que os pagamentos relativos à administração local da obra foram realizados de maneira vinculada e proporcional ao seu

andamento físico, conforme entendimento do Acórdão n. 3.103/2010-TCU-Plenário, e (iii) que a utilização dos referenciais de administração local previstos no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário não poderiam ser utilizados no caso concreto, sob pena de ferir o princípio da

irretroatividade. 12. Com relação ao item (ii) do parágrafo anterior, ele será analisado na seção desta instrução

relativa critério inadequado de medição e de pagamento para os itens da administração local das duas etapas, visto que o argumento trata justamente deste problema específico identificado na obra.

13. Assim, passa-se a análise dos outros dois argumentos. I.2.1. Ausência da devida fundamentação técnica para a adoção dos percentuais fixados para a

taxa de administração local no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário. 14. Os argumentos apresentados pela Fiocruz não merecem prosperar.



15

15. A fundamentação técnica para a obtenção dos percentuais de referência para a

administração local de obras públicas encontra-se no relatório que embasou o Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário.

16. Nesse estudo, concluiu-se ser prudente a previsão dos custos com administração local de forma direta, em atendimento ao princípio da transparência, ao invés de alocá- los como um percentual do BDI.

17. Para a obtenção desses referenciais, foi realizado um levantamento de dados selecionados de orçamentos de obras públicas, possibilitando o cálculo dos percentuais médios adotados em

relação aos respectivos custos diretos, e a partir da mesma metodologia estatística empregada para a análise do BDI de diversas obras públicas. 18. Por fim, concluiu-se que, apesar das análises realizadas no trabalho supracitado, naquele

momento foi pertinente ‘propor valores provisórios para análise dos custos de administração local em relação aos custos diretos, até que sejam promovidos estudos detalhados sobre o

assunto’. 19. Ora, o fato de serem provisórios não implica que os percentuais de referência para a administração local não sejam adequados, e que não foram fruto de uma análise técnica. As

referências constantes no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário decorreram de análises estatísticas baseadas em percentuais de administração local utilizados em várias obras públicas.

Ou seja, os percentuais adotados refletem a realidade do mercado. 20. A determinação contida no acórdão supracitado é para que fossem promovidos estudos técnicos detalhados com vistas à construção de composições de profissionais paradigmas para a

formação e análise dos custos da administração local dos orçamentos de obras públicas, bem como orientar as unidades técnicas do TCU que adotem, em caráter provisório, os referenciais

indicados acima para a análise de orçamentos de cada tipologia de obras. 21. Dessa forma, conclui-se que os argumentos apresentados não foram suficientes para justificar o pleito pela anulação parcial do relatório de auditoria da peça 44.

I.2.2. Desrespeito ao princípio da irretroatividade pela utilização inadequada dos referencia is de administração local previstos no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário.

22. Os argumentos trazidos aos autos pela Fiocruz não merecem ser acatados. 23. O Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário foi publicado no dia 4/10/2013, determinando, em seu item 9.1, que, nas análises de orçamentos de obras públicas empreendidas após a data da

publicação do acórdão (4/10/2013), as unidades técnicas do TCU utilizassem os parâmetros de BDI nele estabelecidos.

24. Ora, a determinação supracitada foi dirigida especificamente às unidades técnicas do próprio TCU, e, tanto os parâmetros referenciais para BDI, como os para administração local de obras públicas, foram baseados, conforme já explicado no item anterior, em estudos técnicos

com fulcro em dados obtidos de outras obras públicas. 25. Como se não bastasse o fato supracitado, mesmo antes da publicação do Acórdão

2.622/2013-TCU-Plenário, haviam vários julgados do TCU nos quais se considerava algo em torno de 6% como um percentual adequado para administração local (Acórdãos n. 157/2009, 397/2008, relatório que embasou o Acórdão n. 2.159/2010 etc, todos do Plenário do TCU).

26. Verifica-se, assim, que, mesmo antes da publicação do Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, existiam referenciais para o percentual de administração loca l para obras na própria

jurisprudência do TCU. 27. Por fim, cabe salientar ainda que a publicação do acórdão supracitado precedeu o lançamento da licitação em quase 20 dias, de modo que seria possível uma adequação dos custos

relativos à administração local da obra em questão aos referenciais propostos no acórdão. 28. Diante do exposto, da mesma forma que no item anterior, os argumentos apresentados não

se mostraram suficientes para anular o relatório de auditoria da peça 44. II. Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente aos de mercado



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II.1. Síntese dos argumentos apresentados pela Fiocruz.

29. A Fiocruz afirma que a avaliação acerca da existência do sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado identificado na 3ª etapa da obra carece de fundamentação técnica, pois ‘a

análise não se baseou em processo consistente e capaz de suportar a plena convicção sobre a irregularidade’. 30. Afirma que deve ser aplicado o método da limitação do preço global para o cálculo do

sobrepreço, efetuando compensações entre itens com sobrepreço e com desconto. 31. Argumenta que, conquanto possam haver possíveis distorções nos preços unitários de

alguns serviços, não há sobrepreço global na 2ª etapa da obra, pois houve um desconto de 20,15% na sua contratação, estando a obra abaixo do valor de mercado. 32. Já para a 3ª etapa, foi ofertado um desconto de 1,03% sobre o orçamento-base da licitação.

33. Informou que, como não foi apontado sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado na 2ª etapa, foi realizada uma verificação apenas dos itens da 3ª etapa analisados no

relatório de auditoria, para os quais apontou-se sobrepreço. 34. Da referida verificação, a Fiocruz traçou as seguintes observações (peça 59, p. 24):

a) no relatório de fiscalização (peça 44) tomou-se como referência a tabela Sinapi do mês

de novembro de 2014, que foi publicada apenas em dezembro de 2014, momento em que já havia sido encerrado o certame licitatório. O correto seria considerar a tabela de outubro de

2014, que serviu como base de referência para os licitantes e foi emitida em 11 de novembro de 2014, data correspondente ao período de licitação que ocorreu entre os dias 7 e 28 de novembro de 2014;

b) o BDI utilizado para comparação deveria, no mínimo, enquadrar a obra no 3º quartil, tendo em conta não só a sua complexidade e, por consequência, as condições extraordinárias

para a realização dos serviços, bem como precisaria considerar a desoneração, referente aos encargos sociais reduzidos, ocasionando incremento de 2% na taxa de BDI e percentual total de 27% e não 22,12% como o utilizado no Relatório de Fiscalização;

c) não foram encontrados parâmetros para a composição apresentada no relatório para o ‘cabo lógico 4 pares, categoria 6 – UTP’, bem como a composição paradigma para o item

‘serviço de montagem de forma plástica (cubetas/cabacinhas) para laje nervurada (610 x 610 x 300), inclusive montagem, desmontagem e frete, excluso locação de cubetas’;

d) houve um equívoco na consideração do preço contratado para o serviço

‘impermeabilização de superfície com manta asfáltica (com polímeros tipo APP), e = 3mm’, pois no relatório de fiscalização consta o valor de R$ 63,20, enquanto que o valor correto é de R$

60,81; e e) houve equívocos nas composições para os itens ‘encarregado geral (3x)’ e ‘mestre de

obras (1x)’ porque os insumos utilizados a partir do Sinapi não correspondem à realidade dos

itens, sendo que, no próprio Sinapi existem insumos relativos aos profissionais supracitados. 35. Afirma que, corrigindo-se os pontos supracitados, e aplicando-se o BDI de 27 %, o valor

do sobrepreço por preços excessivos seria reduzido para R$ 229.085,99, equivalente a 1,54% da amostra, ou 0,73% do valor total contratado atualizado. 36. Argumenta ainda, que, caso fosse adotada a tabela Sinapi de outubro de 2014, com BDI de

27 %, obter-se- ia um desconto de R$ 673.543,01. 37. Por fim, argumenta que, como a vencedora da licitação da 3ª etapa foi a mesma empresa

contratada para a execução da 2ª etapa, alguns itens da administração local da obra serão suprimidos da planilha orçamentária, totalizando uma redução de R$ 375.118,66, já com BDI de 27%. Os itens são os seguintes:

a) técnico de segurança do trabalho (1x) – R$ 96.356,73; b) médico do trabalho (4h) – R$ 92.940,76;

c) engenheiro de segurança do trabalho (4h) – R$ 185.821,17

II.2. Análise dos argumentos apresentados pela Fiocruz.



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38. Os argumentos apresentados pela Fiocruz merecem prosperar em parte.

39. Na auditoria foi detectado um indício de sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado no valor de R$ 1.505.776,97 na 3ª etapa da obra. Já na 2ª etapa, não se identificou

sobrepreço, mas sim um desconto de R$ 962.135,79. Tanto o sobrepreço na 3ª etapa quanto o desconto na 2ª foram calculados pelo método da limitação do preço global. Assim, o argumento de que não foi utilizado tal método não merece ser acatado.

40. As análises de preço foram realizadas por meio da comparação entre o valor contratado de cada etapa e o respectivo valor paradigma de mercado, sendo este último calculado com base nos

valores referenciais da mediana do Sinapi. 41. Desse modo, a afirmação de que houve desconto de 20,15% na 2ª etapa e de 1,03% na 3ª etapa, ambos em relação ao orçamento-base do edital, é irrelevante para as conclusões acerca do

sobrepreço de preços unitários das etapas analisadas, visto que o orçamento em análise é o contratado, não o do edital.

42. Com relação ao argumento de que a data-base de novembro de 2014, utilizada para analisar os preços dos serviços contratados da 3ª etapa, estava errada, sendo que a correta deveria ser outubro de 2014, os argumentos merecem ser acatados.

43. A utilização da data-base de novembro de 2014 se deu com o objetivo de primar pelo conservadorismo nas análises, visto que, em grande parte dos casos, os preços unitários mais

recentes são mais elevados do que os mais antigos, devido aos reajustes de preços ocorridos ao longo do tempo, de modo que elevaria o valor do orçamento paradigma da etapa, reduzindo o sobrepreço.

44. Todavia, dado que foi informado pela Fiocruz que a data-base correta para a realização das análises é a de outubro de 2014, procedeu-se à revisão dos preços unitários paradigmas dos

serviços analisados na curva ABC em anexo ao relatório de auditoria (peça 44), conforme descrito a seguir na seção II.5 desta instrução. 45. O argumento de que o BDI paradigma utilizado, de 22,12%, não seria adequado para ser

utilizado nas análises de preços, devido não somente às condições diferenciadas para a realização das obras, mas também pelo fato de que seria preciso considerar que a desoneração dos encargos

sociais da mão de obra implicaria aumento do BDI, deve ser acatado. 46. De fato, apesar de a Fiocruz não ter demonstrado de forma satisfatória que as condições para a realização das obras seriam tão diferenciadas a ponto de exigir um BDI mais elevado ou,

principalmente, uma administração local mais robusta do que a média dos empreendimentos públicos, a desoneração dos encargos sociais da mão de obra enseja um aumento no percentual

do BDI, de modo que, também prezando pelo conservadorismo na análise, será adotado o percentual de 27% para o BDI paradigma, conforme consta no subitem II.5 desta instrução.

47. Já as afirmações de que não foram encontradas referências para o serviço ‘cabo lógico 4

pares, categoria 6 – UTP’, bem como para o item ‘serviço de montagem de forma plástica (cubetas/cabacinhas) para laje nervurada (610 x 610 x 300), inclusive montagem, desmontagem

e frete, excluso locação de cubetas’, não devem ser acatadas. 48. Ambos os serviços estão devidamente referenciados na planilha em anexo ao relatório de auditoria (peça 44), sendo que a metodologia para a formação dos preços de referência está

descrita no próprio corpo do achado. Nesse sentido, o serviço relativo ao cabo lógico foi associado à composição do Sinapi de código 74658 – ‘fornecimento e instalação de cabo de

lógica UTP 4 pares’, de custo unitário igual a R$ 3,23/m, e o serviço relacionado com a montagem de forma plástica foi associado à própria composição de custos unitários apresentada pela Fiocruz, de código 02.10.0136C, sendo apenas substituídos os insumos relativos à mão de

obra pelos seus correspondentes no Sinapi. 49. A Fiocruz afirma, também, que o preço unitário contratado do serviço ‘impermeabilização

de superfície com manta asfáltica (com polímeros tipo APP), e = 3mm’, seria de R$ 60,81/m², não de R$ 63,20/m², de modo que o valor utilizado nas análises de preços pela equipe de



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auditoria não estaria correto.

50. Após verificar o orçamento contratado para a 3ª etapa apresentado pela Fiocruz (peça 39), constatou-se que o preço unitário do serviço constante no orçamento contratado é de R$

63,20/m² (custo unitário de R$ 49,76/m² com incidência de BDI de 27%), de modo que não merecem ser acatados os argumentos da fundação. 51. O argumento apresentado pela Fundação, de que as referências do Sinapi utilizadas no

orçamento paradigma para analisar os itens ‘encarregado geral’ e ‘mestre de obras’ não seriam condizentes com as especificações desses itens, merece prosperar.

52. Após revisar a análise de preços realizada à época da auditoria, verificou-se que os itens relacionados com a administração local da obra haviam sido considerados em duplicidade nas análises de preços. Como já havia sido analisada toda a administração local da obra

separadamente dos demais itens e serviços da planilha orçamentária, tratando-a como um percentual do valor de cada etapa da obra, caso os itens componentes da administração local

fossem analisados novamente como itens da curva ABC de serviços, estariam sendo analisados duplamente. 53. Assim, os itens relacionados com a administração local da obra foram retirados da análise

de preços unitários realizada no relatório de auditoria (peça 44), conforme verifica-se na seção II.5 desta instrução.

54. A afirmação de que, corrigindo-se os pontos questionados, e aplicando-se o percentual de 27%, o valor do sobrepreço na 3ª etapa seria reduzido para R$ 229.085,99, e, que caso fosse utilizada a data-base de outubro de 2014 para as referenciais do Sinapi, obter-se- ia um desconto

de R$ 673.543,01, não deve ser acatada. 55. Conforme será demonstrado a seguir (item II.5 desta instrução), após a revisão feita na

análise de preços constante no relatório de auditoria, levando em consideração as manifestações aqui apresentadas, restou, na 3ª etapa da obra, um sobrepreço de preços excessivos frente aos de mercado de R$ 400.981,14. Vale ressaltar que esse sobrepreço não leva em consideração as

análises realizadas na administração local da obra, que foi analisada em separado, no item III desta instrução.

56. Por fim, apesar de ter sido afirmado pela Fiocruz que alguns itens da 3ª etapa seriam suprimidos do contrato, por conta de a mesma empresa vencedora da 2ª etapa também ter vencido a 3ª etapa da obra, totalizando uma redução no valor contratual de R$ 375.118,66, não

foi apresentada nenhuma comprovação de medidas nesse sentido, de modo que, até o momento, não se deve acatar tais argumentos para fins de redução do sobrepreço identificado na 3ª etapa.

II.3. Síntese dos argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda. 57. A contratada afirma que a análise do orçamento realizada pela equipe de auditoria foi equivocada, pois utilizou como data-base o mês de novembro de 2014, sendo que a tabela Sinapi

referente a esse mês só foi disponibilizada dia 10/12/2014, após a data de entrega das propostas de preços das participantes, que ocorreu no dia 28/11/2014.

58. Ainda afirma, de maneira genérica, que foram utilizados vários insumos de forma equivocada, obtendo valores completamente dissonantes da realidade. 59. Argumenta que grande parte do sobrepreço apontado ocorreu por conta da adoção de um

percentual de BDI de 22,12%, incompatível com a natureza diferenciada da obra, para qual foi definido um percentual de 27%.

60. Aduz que, caso fosse utilizado o BDI de 27%, o sobrepreço seria significativamente reduzido, ou até mitigado. 61. Cita que alguns itens do orçamento integrantes das análises feitas na auditoria teriam sido

verificados de forma equivocada, tomando como exemplo o item ‘encarregados’ e o item ‘mestre de obras’.

62. Finaliza informando que, caso mesmo após os esclarecimentos prestados ainda restar sobrepreço, a contratada coloca-se a disposição para corrigir os problemas, desde que respeitados



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os critérios contratuais e editalícios, bem como a manutenção do equilíbrio econômico-

financeiro. II.4. Análise dos argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda.

63. Com relação ao argumento de que a data-base de novembro de 2014, utilizada para analisar os preços dos serviços contratados da 3ª etapa, estava errada, sendo que a correta deveria ser outubro de 2014, os argumentos merecem ser acatados, conforme já exposto no item II.2

desta instrução. Diante disso, procedeu-se à revisão dos preços unitários paradigmas dos serviços analisados na curva ABC em anexo ao relatório de auditoria (peça 44), conforme descrito a

seguir na seção II.5 desta instrução. 64. Já a afirmação de que houve equívoco na utilização de vários insumos na avaliação dos preços unitários da obra, tal argumentação não merece prosperar, visto que os referenciais

utilizados para as análises de preços foram os constantes no Sinapi, de acordo com o previsto na Lei 12.919, de 24 de dezembro de 2013 (LDO 2014).

65. Os demais argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda. foram os mesmos apresentados pela Fiocruz, ou seja, de que o percentual do BDI adotado nas análises deveria ter sido 27%, e não 22,12%, e de que alguns itens foram comparados com insumos não

correspondentes no Sinapi, como por exemplo, o item “encarregados”, e o item “mestre de obras”.

66. Ambos os argumentos já foram analisados anteriormente, sendo concluído que a adoção do BDI de 27% é, de fato, adequada à situação da obra, tendo em vista a desoneração dos encargos sociais da mão de obra, e que os itens relacionados com a administração local da obra (incluídos

os encarregados e os mestres de obras) foram suprimidos da análise de preços unitários, pois já haviam sido analisados isoladamente na seção relacionada ao sobrepreço por quantidades.

II.5. Revisão do sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado. 67. Diante dos argumentos apresentados pela Fiocruz e pela C.G. Construções Ltda. o sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado detectado na 3ª etapa foi reduzido de

R$ 1.505.776,97 para R$ 400.981,14. 68. Grande parte da redução decorre da adoção do BDI de 27% na verificação dos preços

unitários dessa etapa, sendo que o BDI paradigma anteriormente adotado era de R$ 22,12%. 69. Outro fator que contribuiu para a redução do valor do sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado na 3ª etapa foi a retirada dos itens relativos à administração local da obra

dessa parte da análise, em função de que eles já haviam sido analisados no item relacionado com o sobrepreço por quantitativos inadequados.

70. A mudança da data-base dos preços referenciais, de novembro de 2014 para outubro de 2014, não representou, por si mesma, redução no valor do sobrepreço. Caso fosse mantida a data-base de novembro de 2014, o sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado na 3ª

etapa seria de R$ 366.496,62, sendo que, por conta da alteração, o sobrepreço foi de R$ 400.981,14.

71. É necessário frisar também que, conforme consta no relatório de gerenciamento da 3ª etapa da obra (peça 60, p. 39), foi celebrado um termo aditivo contratual, de modo que alguns serviços existentes na análise de preços tiveram suas quantidades alteradas. Durante a realização da

auditoria, foi apresentada uma planilha com os itens que seriam alterados, mas, como ta is mudanças não haviam sido formalizadas, não foram consideradas na época.

72. Os serviços que haviam sido analisados na auditoria que tiveram alteração nos seus quantitativos foram os seguintes:

Tabela 1 – Lista de serviços com alteração quantitativa após análise realizada na auditoria



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73. Dessa maneira, o valor final da 3ª etapa da obra foi modificado para R$ 31.464.553,44.

74. Cabe ainda destacar que as mesmas considerações levadas em conta para revisar a análise dos preços unitários da 3ª etapa foram aplicadas à análise feita nos preços unitários contratados

da 2ª etapa da obra, com exceção do uso da data-base de outubro de 2014, visto que a data-base utilizada para as análises da 2ª etapa foi novembro de 2013. 75. Nessa etapa havia sido verificado um desconto de R$ 962.135,79. Com a revisão dos

preços unitários paradigmas, o desconto aumentou para R$ 1.923.010,71. 76. As novas análises de preços estão em anexo nesta instrução.

77. Diante do exposto, será proposta determinação à Fiocruz para que promova aditivo ao contrato da 3ª etapa adotando os valores unitários paradigmas calculados para os itens analisados na curva ABC do anexo III desta instrução, a fim de elidir o sobrepreço calculado de R$

400.981,14. Tal proposta se faz necessária e oportuna no momento, pois, dado que o contrato ainda encontra-se em execução, é possível elidir o dano apontado tempestivamente. Além disso,

a definição do sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado já foi exaustivamente debatida nestes autos, estando a irregularidade suficientemente configurada. 78. A rigor, esse momento processual seria dedicado à realização das audiências dos

responsáveis pelas falhas verificadas, para que, então, no julgamento de mérito definitivo do processo, se alvitrassem as medidas punitivas e corretivas em conjunto. Esse seria o trâmite

ordinário. Entretanto, a adoção desse rito permitirá que grande parte do sobrepreço identificado nestes autos se converta em superfaturamento. A partir daí, a questão deverá ser tratada em Tomada de Contas Especial para ressarcimento do erário, cujos elevados custos administrativos e

baixa eficácia são já conhecidos por este Tribunal. Para evitar que isso ocorra, é que será proposta, já nesta instrução, a adoção de medidas corretivas por parte do jurisdicionado. Como

dito acima, as irregularidades já foram examinadas de forma exauriente, as oitivas à entidade já foram analisadas, de modo que não restam dúvidas quanto as falhas e correspondentes medidas corretivas.

79. Também será proposta determinação para que a Fiocruz realize glosa na próxima medição da 3ª etapa, a fim de compensar eventuais valores acumulados pagos a mais para os itens de

serviço nos quais se identificou sobrepreço, conforme análise realizada no anexo III desta instrução. 80. Ademais, será proposta a realização de audiência do Sr. Leonardo Ribeiro de Lacerda,

responsável pela aprovação do orçamento-base da licitação da 3ª etapa com sobrepreço, o que contribuiu para que a obra fosse contratada também com sobrepreço, para que apresente as suas

razões de justificativa acerca do sobrepreço identificado na 3ª etapa. III. Sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados

III.1. Síntese dos argumentos apresentados pela Fiocruz

81. A Fiocruz alega que não houve sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados nos itens relativos à administração local das 2ª e 3ª etapas do empreendimento.

82. Argumenta que os percentuais de referência utilizados pelo TCU como parâmetro para a análise da administração local carecem de fundamentação técnica, e que tais referências não foram, inclusive, reconhecidas taxativamente pelo TCU, pois o item 9.1 do Acórdão n.

2.622/2013-TCU-Plenário determina que o MPOG elabore estudos técnicos para a construção de composições referenciais para itens orçamentários associados à administração local de obras

públicas. 83. Também afirma que não se pode utilizar parâmetros ordinários para mensurar um

REF SINAPI DESCRIÇÃO UND QTD ORIGINAL ACRÉSCIMO QTD FINAL

74138/5 CONCRETO USINADO BOMBEADO FCK=35MPA, INCLUSIVE LANCAMENTO E ADENSAMENTO M3 2.054,29 86,31 2.140,60

74254/2

ARMACAO ACO CA-50, DIAM. 6,3 (1/4) À 12,5MM(1/2) - FORNECIMENTO/ CORTE(PERDA DE

10%) / DOBRA / COLOCAÇÃO. KG 97.537,94 5.020,00 102.557,94

74254/1

ARMACAO ACO CA-50 DIAM.16,0 (5/8) À 25,0MM (1) - FORNECIMENTO/ CORTE(PERDA DE 10%)

/ DOBRA / COLOCAÇÃO. KG 105.683,31 12.966,00 118.649,31

5651 FORMA TABUA PARA CONCRETO EM FUNDACAO C/ REAPROVEITAMENTO 5X M2 2.155,97 229,66 2.385,63

SERVIÇOS COM QUANTIDADES ALTERADAS POR MEIO DO 1º TERMO ADITIVO DA 3ª ETAPA



21

empreendimento que possui ‘características totalmente singulares’, seja pelo porte da obra, pelo

grau de complexidade, pela necessidade de certificação ambiental, ou pelas condições de execução extraordinárias.

84. Nesse ponto, informa que não houve duplicidade de itens relativos a EPI/EPC, alimentação e transporte na administração local da 3ª etapa da obra, pois utilizou-se a mesma metodologia de cálculo da 2ª etapa para orçamentação, ou seja, considerou-se os itens supracitados

separadamente das composições de custos unitários, alocando-os diretamente na administração local da obra.

85. Aduz que não houve excesso de quantitativo de profissionais operacionais na obra, demonstrando dois gráficos, um para cada etapa da obra, sendo que para o da 2ª etapa, a média de profissionais foi de 168 por mês, e na 3ª etapa, de 99 profissionais por mês. Afirma ainda, que

a tendência é de ultrapassar esses números ao longo da execução da obra. 86. Afirma que o pagamento dos profissionais somente é realizado quando tais profissionais

efetivamente tenham prestado o serviço, reconhecendo o ‘equívoco acertadamente anotado’ no relatório de auditoria, relativo ao pagamento fixo mensal. 87. Informa que foi necessária a montagem de uma administração local mais robusta devido ao

porte do empreendimento, bem como às exigências da certificação ambiental (certificação HQE-AQUA) pela qual a obra está sendo submetida, garantindo maior agilidade na tomada de

decisões, possibilitando a pesquisa e monitoramento de fornecedores locais com certificação de qualidade, agilizando os processos de compras de materiais e locação de equipamentos, gerenciando os estoques da obra, garantindo a integridade e saúde dos trabalhadores, e

gerenciando a mão de obra de modo diferenciado. 88. Para comprovar a necessidade de uma administração local diferenciada, apresenta um

quadro resumo informando as funções de cada grupo de profissionais discriminados na composição da administração local da obra. 89. Explica que tal certificação caracteriza-se por um conjunto de avaliações capazes de

assegurar, desde o início do planejamento da obra, até a fase de execução, que seja feito um exame das soluções funcionais, construtivas e estéticas, bem como dos sistemas e materiais

utilizados, a fim de reduzir os impactos ambientais. Informa que essa certificação, apesar de aumentar os custos da obra durante sua execução, é capaz de garantir a redução de despesas durante seu funcionamento (redução do consumo de energia, água e esgoto, por exemplo).

90. Afirma que a obra possui um porte considerável, com características singulares, a exemplo de laboratórios de nível de risco biológico 3, além de que o canteiro da obra está localizado em

uma área afastada do centro do município do Eusébio, o que exigiu estratégias diferenciadas para permitir a execução do empreendimento. 91. Desse modo, conclui que as comparações feitas no relatório de auditoria entre o percentual

de administração local da obra ora em análise com outras não seriam adequadas, dada a especificidade de cada obra, e que os percentuais adotados para a administração local pela

Fiocruz são distintos dos referenciais do TCU, mas não incorretos. 92. Apresenta simulações de redução de custos da administração local da 2ª etapa, retirando os profissionais destinados para gerenciar o processo de certificação ambiental, bem como reduz

pela metade os custos com vale transporte, alimentação e EPI/EPC para os operários, obtendo o percentual de 9,76%, e depois, retirando totalmente os custos com vale transporte, EPI/EPC e

alimentação, obtendo o percentual de 7,69%, procurando demonstrar, dessa forma, que mesmo assim, não seriam atingidos os referenciais do Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário. 93. Todavia, reconhece que, para a 3ª etapa, faz-se necessário suprimir alguns itens da

administração local da obra (como vigilância, profissionais de limpeza, e gestor da certificação HQE-AQUA) visto que a empresa contratada para execução da 3ª etapa é a mesma que está

executando a 2ª etapa. 94. Por fim, afirma que houve economicidade nas contratações, em função dos descontos



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obtidos pela Administração, demonstrando a afirmação por meio de tabelas, nas quais são

comparados os valores estimados nos editais das duas etapas somadas para as obras civis com o percentual máximo de referência de administração local previsto no Acórdão n. 2.622/2013-

TCU-Plenário, de 8,87%, equivalendo ao montante de R$ 77.741.115,19, com o valor de fato contratado das duas etapas, no valor total de R$ 75.337.722,01. Assim teria ocorrido uma economia de R$ 2.403.393,18.

III.2. Análise dos argumentos apresentados pela Fiocruz 95. Os argumentos apresentados pela Fiocruz não foram suficientes para afastar totalmente a

irregularidade. 96. Vale destacar que o sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados foi originado, exclusivamente, por conta de excessos no item “administração local” da 2ª e da 3ª etapa, sendo

de, respectivamente, R$ 6.483.097,78, e de R$ 2.602.555,54. 97. Na 2ª etapa, foi constatada uma administração local de 19,42% do total contratado, e na 3ª

etapa, de 14,03% do total contratado. Esses percentuais mostraram-se demasiadamente elevados frente aos valores de referência constantes no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, que prevê um valor médio para o item de 6,23%, e mínimo e máximo de 3,49% e de 8,87%, respectivamente.

Também, ao verificarem-se os percentuais para o item em outros empreendimentos de porte semelhante ao ora analisado, detectou-se que os valores praticados pela Fiocruz se mostraram

elevados. 98. Analisando-se os argumentos da Fiocruz, constatou-se que eles se resumem a seis pontos:

a) os percentuais adotados pelo TCU como referência, com base no Acórdão n.

2.622/2013-TCU-Plenário, não foram embasados em estudos técnicos suficientes, de modo que sua utilização não se mostra adequada;

b) a obra é diferenciada, não sendo possível utilizar parâmetros ordinários para mensurar a sua administração local, dado que (i) existe uma certificação ambiental sendo implementada na obra, (ii) o empreendimento é de grande porte, e (iii) as condições locais para a execução da obra

são precárias, sendo a localização do empreendimento longe dos centros urbanos; c) não houve duplicidade de itens relativos a EPI/EPC, alimentação, e transporte na

administração local da 3ª etapa; d) não houve excesso na previsão do quantitativo de mão de obra para fins de

dimensionamento dos itens relativos a EPI/EPC, alimentação, e transporte na administração local

das duas etapas; e) a administração local das duas etapas da obra não está elevada: procurou demonstrar,

por meio de tabelas, que os percentuais do TCU não estariam de acordo com as necessidades da obra; e

f) houve economicidade em função dos descontos obtidos pela Administração nas

contratações em relação aos valores dos editais, demonstrando a afirmação por meio de tabelas. 99. O primeiro argumento, de que as referências adotadas pelo TCU para administração local

de obras com base no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário não seriam adequadas, já foi discutido na seção anterior desta instrução, de modo que não será tratado novamente. Vale destacar apenas que os argumentos apresentados não foram acatados.

100. Com relação à afirmação de que o porte da obra a diferencia de obras comuns, entende-se que, apesar de o empreendimento de fato possuir requisitos técnicos diferenciados, não existe

justificativa suficiente para se ter uma administração local tão elevada, tanto na 2ª, como na 3ª etapa. Ademais, não se demonstrou quantitativamente a relação entre o porte da obra e o elevado percentual de administração local das duas etapas. Outros empreendimentos com requisitos

técnicos elevados (com previsão de laboratórios, câmaras frigoríficas, instalações para produção de hemoderivados etc), como é o caso das obras da Hemobrás (ver peças 17 e 48 do TC

012.090/2012-3), não possuíam administração local tão elevada (administração local de 7,82%, R$ 21.089.262,26 - com BDI de 29,55% - de um total contratado de R$ 269.362.104,90)



23

101. O argumento de que as condições locais de execução são complexas, com pouca

infraestrutura, também não é suficiente para justificar os percentuais do item ora em análise. Apesar de a obra estar localizada numa área sem infraestrutura básica, o terreno da obra não está

totalmente afastado dos centros urbanos dos municípios de Fortaleza/CE e Eusébio/CE (22 km até o centro de Fortaleza/CE, e 8,7 km até o centro de Eusébio/CE). 102. Aliás, a obra é próxima a alguns grandes condomínios residenciais, a exemplo do

Alphaville Porto das Dunas. As imagens a seguir, obtidas por meio do google maps, fornecem uma noção do local das obras:

Figura 1 - Localização da obra, próxima à Fortaleza/CE

Figura 2 - Detalhe da localização da obra, bem próxima à uma região urbanizada

103. A título de comparação, cabe mencionar as obras da Hemobrás, no interior de Pernambuco.

O empreendimento está situado no Município de Goiana/PE, a quase 70 km de Recife/PE, e a mais de 60 km de João Pessoa/PB. Ou seja, possui localização bem mais desfavorável do que as

obras do Complexo de Pesquisa e Desenvolvimento da Fiocruz, no Ceará. E mesmo assim, possui uma administração local significativamente menor. A imagem a seguir dá noção sobre o local da obra:

Figura 3 - Localização da obra da Hemobrás, em Goiana/PE

Figura 4 - Situação da obra da Hemobrás em relação à Recife/PE e João Pessoa/PB



24

104. Assim como falta suporte para a alegação de que o porte da obra justificaria o valor

elevado da administração local, falta também comprovação da relação entre a suposta inexistência de infraestrutura no local e o aumento da administração local.

105. Também foi alegado pela Fiocruz que o percentual da administração local das duas etapas da obra deveria ser mais elevado devido ao processo de certificação ambiental em curso (certificação HQE-AQUA) ao qual a obra está sendo submetida. Tal certificação garantiria maior

agilidade na tomada de decisões, possibilitaria a pesquisa e monitoramento de fornecedores locais com certificação de qualidade, agilizaria os processos de compras de materiais e locação

de equipamentos, gerenciaria os estoques da obra, garantiria a integridade e saúde dos trabalhadores, e gerenciaria a mão de obra de modo diferenciado. Todavia, não é identificada claramente a repercussão quantitativa do processo de certificação no reforço demasiado da

administração local. 106. O quadro resumo apresentado, informando as funções de cada grupo de profissionais

discriminados na composição da administração local da obra, traz informações genéricas, sem detalhar a função exata de cada profissional, não justificando de forma adequada o elevado percentual do item adotado na 2ª e 3ª etapas da obra.

107. Ainda com relação ao excesso de profissionais na obra, cabe destacar que, conforme a folha de pagamento do mês de julho de 2015, apresentada nas páginas 69 até 189 da peça 59,

verificou-se que, para o mês em questão, a administração local foi composta dos seguintes profissionais:

Tabela 2 – folha de pagamento referente ao mês de julho de 2015 apresentada pela Fiocruz



25

108. Aplicando-se o BDI de 27% obtém-se um valor de R$ 111.674,03 no referido mês. Vale

ressaltar que não foi especificado pela Fiocruz se tal folha de pagamento refere-se ao empreendimento com um todo, ou somente a uma das etapas da obra.

109. O valor orçado para a administração local da 2ª e da 3ª etapa da obra é de R$ 8.918.196,48, e de R$ 4.389.850,76, respectivamente, conforme as tabelas a seguir:

CARGO NOME REMUNERAÇÃO

ENCARGOS SOCIAIS DE

50,72% (MENSALISTAS

SINAPI NOV/14)

GASTO TOTAL

Aldeci Camuça Queiroz Júnior 6.698,04R$ 3.397,25R$ 10.095,29R$

Mário Marques de Medeiros Neto 6.698,53R$ 3.397,49R$ 10.096,02R$

Edilson Barros da Silva 2.924,00R$ 1.483,05R$ 4.407,05R$

José Lopes Pererira 2.847,00R$ 1.444,00R$ 4.291,00R$

Encarregado Eletric. Francisco das Chagas Oliveira do Carmo 2.168,83R$ 1.100,03R$ 3.268,86R$

Encarregado Eletric. José Alexandre da Silva Neto 2.840,83R$ 1.440,87R$ 4.281,70R$

Encarreagado Carp. José da Silva Sousa 2.997,26R$ 1.520,21R$ 4.517,47R$

Encarregado de Obras José Ferreira Gomes 2.133,05R$ 1.081,88R$ 3.214,93R$

Encarregado Ferreiro José Ricardo de Souza Silva 1.940,30R$ 984,12R$ 2.924,42R$

Técnico em Edificações Luís Eduardo Pereira de Araújo 2.699,36R$ 1.369,12R$ 4.068,48R$

Ronaldo César de Oliveira Parente 1.809,83R$ 917,95R$ 2.727,78R$

Vitor Parente Barroso 2.145,69R$ 1.088,29R$ 3.233,98R$

André de Abreu Menezes 788,80R$ 400,08R$ 1.188,88R$

Arthur Eleutério Teixeira 778,78R$ 395,00R$ 1.173,78R$

Dominik Vaz 778,78R$ 395,00R$ 1.173,78R$

Johanna Braide Tonatti Ribeiro 778,78R$ 395,00R$ 1.173,78R$

Karla Rodrigues Lopes 778,78R$ 395,00R$ 1.173,78R$

Téc. Seg. Trabalho Demócrito Maia Silva Filho 2.284,63R$ 1.158,76R$ 3.443,39R$

Analista Administrativo Fernando Rosetti 3.535,52R$ 1.793,22R$ 5.328,74R$

Comprador Ananias Lopes da Silva Filho 2.801,08R$ 1.420,71R$ 4.221,79R$

Assistente de Compras Humberto Uchôa Pinheiro 2.011,87R$ 1.020,42R$ 3.032,29R$

Almoxarife Rafael Quintino Lima da Silva 1.970,70R$ 999,54R$ 2.970,24R$

Aux. De Almoxarifado Ramonn Moura Araújo 1.516,16R$ 769,00R$ 2.285,16R$

Motorista Roberto Mariano Alves 2.414,90R$ 1.224,84R$ 3.639,74R$

87.932,31R$

Mestre de Obras

Estagiário

Engenheiro Civil

Tranner

PROFISSIONAIS RELACIONADOS COM A ADMNISTRAÇÃO LOCAL DA OBRA - JULHO/2015

TOTAL



26

Tabela 3 – composição da administração local da 2ª etapa apresentada pela Fiocruz

ADMINISTRAÇÃO - PROFISSIONAIS - OBRA UND QTD PR UNIT PR TOTAL

ENGENHEIRO CIVIL (2X) MÊS 59 12.905,20R$ 761.406,80R$

MESTRE DE OBRAS (3X) MÊS 87 5.570,40R$ 484.624,80R$

ENCARREGADO GERAL (6X) MÊS 171 5.096,83R$ 871.557,93R$

SERVIÇOS DE TOPOGRAFIA MÊS 6 4.720,16R$ 28.320,96R$

GERENTE DE CONTRATO (1X) MÊS 31 28.101,79R$ 871.155,49R$

ENGENHEIRO MECÂNICO (1X) MÊS 14 12.905,20R$ 180.672,80R$

ENGENHEIRO ELETRICISTA (1X) MÊS 14 12.905,20R$ 180.672,80R$

ENGENHEIRO AGRÔNOMO (1X) MÊS 3 12.905,20R$ 38.715,60R$

ADMINISTRAÇÃO - PROFISSIONAIS - SESMT

TECNICO DE SEGURANCA DO TRABALHO (3X) MÊS 84 3.267,08 274.434,72R$

MÉDICO DO TRABALHO (4H) MÊS 28 4.000,00 112.000,00R$

ENGENHEIRO DE SEGURANÇA DO TRABALHO (4H) MÊS 28 4.927,44 137.968,32R$

ADMINISTRAÇÃO - PROFISSIONAIS DE APOIO À CERTIFICAÇÃO

CERTIFICAÇÃO AQUA ENGENHEIRO OU ARQUITETO/ PLENO (1X) MÊS 31 12.905,20 400.061,20R$

AUXILIAR GERAL DE APOIO A CERTIFICAÇÃO (2X) MÊS 62 3.267,08 202.558,96R$

ADMINISTRAÇÃO - CONSUMO MENSAL

VALE TRANSPORTE PARA 200 OPERARIOS MÊS 28 11.036,44 309.020,32R$

ALIMENTAÇÃO (CAFÉ + ALMOÇO) P/ 200 OPERÁRIOS MÊS 28 34.036,80 953.030,40R$

CONSUMO MENSAL DE ENERGIA ELÉTRICA MÊS 28 4.000,00 112.000,00R$

CONSUMO MENSAL DE ÁGUA EM GARRAFÕES MÊS 28 1.760,00 49.280,00R$

CONSUMO MENSAL DE MATERIAL DE HIGIÊNE E LIMPEZA MÊS 28 1.285,24 35.986,72R$

ADMINISTRAÇÃO - EPI / EPC

CAPACETE C/ ABA, FORNECIMENTO MÊS 650 6,11 3.971,50R$

FARDAMENTO, FORNECIMENTO MÊS 2000 38,4 76.800,00R$

MÁSCARA DESCARTÁVEL, FORNECIMENTO MÊS 650 0,34 221,00R$

BOTA DE BORRACHA, FORNECIMENTO MÊS 500 34,53 17.265,00R$

PROTETOR AURICULAR, FORNECIMENTO MÊS 650 1,2 780,00R$

BOTA DE COURO, FORNECIMENTO MÊS 1000 40 40.000,00R$

ADMINISTRAÇÃO - PROFISSIONAIS DE APOIO

ALMOXARIFE (1X) MÊS 31 1.958,00 60.698,00R$

VIGILÂNCIA DA OBRA MÊS 31 12.678,41 393.030,71R$

AUXILIAR DE LIMPEZA (5X) MÊS 140 1.337,60 187.264,00R$

AUXILIAR DE ESCRITÓRIO (1X) MÊS 28 1.413,00 39.564,00R$

ENCARREGADO ADMINISTRATIVO FINANCEIRO (1X) MÊS 28 5.096,83 142.711,24R$

DESENHISTA / CADISTA (1X) MÊS 28 2.015,31 56.428,68R$

7.022.201,95R$

1.895.994,53R$

8.918.196,48R$

ADMINISTRAÇÃO LOCAL 2ª ETAPA

CUSTO TOTAL

BDI DE 27%

PREÇO TOTAL



27

Tabela 4 – composição da administração local da 3ª etapa apresentada pela Fiocruz

110. Percebe-se que itens relativos aos profissionais constantes nas planilhas de administração local orçadas para as duas etapas da obra ora analisadas que deveriam constar em todos os meses

de execução da obra não constaram na folha de pagamento do mês de julho de 2015, como, por exemplo, engenheiro para certificação ambiental, um mestre de obras, e um encarregado. 111. Assim, existem indícios da ocorrência de pagamentos por profissionais da administração

local das etapas que não estão, de fato, na obra, conforme se constata por meio da comparação entre a folha de pagamentos de julho de 2015 e a composição dos profissionais da administração

local das duas etapas. 112. Vale ressaltar que, caso a folha de pagamento de julho de 2015 apresentada pela Fiocruz seja relativa às duas etapas em análise, a situação se agrava ainda mais, pois teria sido previsto

em contrato um gasto com administração local para as duas etapas da obra sendo que estaria se

ADMINISTRAÇÃO - PROFISSIONAIS - OBRA UND QTD PR UNIT PR TOTAL

ENGENHEIRO CIVIL (1X) MÊS 21 21.289,34R$ 447.076,14R$

MESTRE DE OBRAS (1X) MÊS 21 5.749,63R$ 120.742,23R$

ENCARREGADO GERAL (3X) MÊS 57 5.021,50R$ 286.225,50R$

SERVIÇOS DE TOPOGRAFIA MÊS 1 5.772,92R$ 5.772,92R$

GERENTE DE CONTRATO (1X) MÊS 21 36.256,03R$ 761.376,63R$

ENGENHEIRO MECÂNICO (1X) MÊS 4 21.289,34R$ 85.157,36R$

ENGENHEIRO ELETRICISTA (1X) MÊS 4 21.289,34R$ 85.157,36R$

ADMINISTRAÇÃO - PROFISSIONAIS - SESMT

TECNICO DE SEGURANCA DO TRABALHO (1X) MÊS 18 4.215,08 75.871,44R$

MÉDICO DO TRABALHO (4H) MÊS 18 4.065,65 73.181,70R$

ENGENHEIRO DE SEGURANÇA DO TRABALHO (4H) MÊS 18 8.128,66 146.315,88R$

ADMINISTRAÇÃO - PROFISSIONAIS DE APOIO À CERTIFICAÇÃO

CERTIFICAÇÃO AQUA ENGENHEIRO OU ARQUITETO/ PLENO (1X) MÊS 21 21.289,34 447.076,14R$

AUXILIAR GERAL DE APOIO A CERTIFICAÇÃO (1X) MÊS 21 4.215,08 88.516,68R$

ADMINISTRAÇÃO - CONSUMO MENSAL

VALE TRANSPORTE PARA 100 OPERARIOS MÊS 18 501,15 9.020,70R$

ALIMENTAÇÃO (CAFÉ + ALMOÇO) P/ 100 OPERÁRIOS MÊS 18 21.956,60 395.218,80R$

CONSUMO MENSAL DE ÁGUA EM GARRAFÕES MÊS 18 1.135,35 20.436,30R$

CONSUMO MENSAL DE MATERIAL DE HIGIÊNE E LIMPEZA MÊS 18 809,82 14.576,76R$

ADMINISTRAÇÃO - EPI / EPC

CAPACETE C/ ABA, FORNECIMENTO UND 325 7,85 2.551,25R$

FARDAMENTO, FORNECIMENTO UND 1000 49,54 49.540,00R$

MÁSCARA DESCARTÁVEL, FORNECIMENTO PAR 325 0,44 143,00R$

BOTA DE BORRACHA, FORNECIMENTO PAR 250 44,55 11.137,50R$

PROTETOR AURICULAR, FORNECIMENTO PAR 325 1,54 500,50R$

BOTA DE COURO, FORNECIMENTO PAR 500 22,28 11.140,00R$

ADMINISTRAÇÃO - PROFISSIONAIS DE APOIO

ALMOXARIFE (1X) MÊS 18 2.062,41 37.123,38R$

VIGILÂNCIA DA OBRA MÊS 18 3.332,04 59.976,72R$

AUXILIAR DE LIMPEZA (2X) MÊS 18 1.375,61 24.760,98R$

AUXILIAR DE ESCRITÓRIO (1X) MÊS 18 1.823,01 32.814,18R$

ENCARREGADO ADMINISTRATIVO FINANCEIRO (1X) MÊS 18 6.575,77 118.363,86R$

DESENHISTA / CADISTA (1X) MÊS 18 2.600,09 46.801,62R$

3.456.575,53R$

933.275,39R$

4.389.850,92R$

ADMINISTRAÇÃO LOCAL 3ª ETAPA

CUSTO TOTAL

BDI DE 27%

PREÇO TOTAL



28

mantendo na obra somente uma parte da administração local prevista para uma das etapas.

113. Desse modo, tendo em vista que não há justificativas adequadas para que o custo da administração local nos contratos em questão seja tão mais elevado que o praticado em contratos

semelhantes e que o previsto no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário; e considerando que, na prática, há claros indícios de que a equipe de administração local seja bem menor do que a prevista em contrato, não se mostra razoável acatar as alegações da entidade.

114. Não obstante, prezando pelo conservadorismo da análise, e demonstrando sensibilidade para as particularidades da obra citadas pela Fiocruz, ainda que não tenha sido demonstrada a

correlação quantitativa entre elas e os altos valores adotados para o item ora em análise, será considerado o valor máximo de referência para a administração local previsto no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, de 8,87%, no caso concreto. Vale ressaltar que o novo referencial

adotado é acima da média das obras públicas (6,23%), que era o re ferencial anteriormente adotado.

115. Com relação à hipótese levantada no relatório de auditoria (peça 44) de que haveria ocorrido duplicidade de itens relativos à EPI/EPC, alimentação e transporte da administração local da 3ª etapa, a alegação da Fiocruz merece prosperar. Apesar de o Sinapi, a partir do mês

6/2014, prever composições para a mão de obra já incorporando os encargos sociais complementares, de fato, para formação dos preços unitários dos serviços da 3ª etapa, a Fiocruz

utilizou os insumos de mão de obra sem esses encargos. 116. Já no que diz respeito ao argumento de que não houve excesso no dimensionamento dos itens supracitados em decorrência da superestimava na previsão do número de trabalhadores no

canteiro de obras ao longo da execução das duas etapas, a afirmação deve ser acatada somente no que diz respeito à 3ª etapa da obra.

117. O problema consistiu no fato de que foi apontado no relatório de auditoria (peça 44) que, ao dimensionar a administração local das duas etapas, os quantitativos de EPI/EPC, alimentação e transporte da mão de obra foram estimados considerando o efetivo de 200 trabalhadores na 2ª

etapa, e de 100 trabalhadores na 3ª etapa, de forma constante, como se o número de operários não variasse ao longo da execução da obra, o que não condiz com a realidade, pois é sabido que

em alguns meses (notadamente, nos primeiros e nos últimos), o efetivo em canteiro é menor. A estimativa linear do quantitativo de trabalhadores implica, portanto, pagamento pelos itens em desacordo com a realidade.

118. Assim, os próprios gráficos relacionados com o quantitativo de mão de obra das duas etapas apresentados pela Fiocruz (peça 63, p. 2) reforçam esse entendimento para a 2ª etapa da

obra, pois é possível verificar que em vários meses o número de trabalhadores ficou abaixo do estimado na administração local para a etapa, sendo que, na média, o quantitativo de operários da 2ª etapa ficou em 168.

119. Para a 3ª etapa o número médio de trabalhadores estimado pela Fiocruz foi 100 e o número médio efetivo, 99. Apesar de que em alguns meses o quantitativo de trabalhadores ter ficado bem

abaixo da quantidade média prevista (100), considerando que a média efetiva é de 99, entende-se que o dimensionamento da quantidade de profissionais no canteiro está adequada para essa etapa.

120. A Fiocruz argumentou ainda que a tendência é a de que esse número médio para cada etapa seja ultrapassado, mas não demonstrou como isso ocorreria, nem é possível verificar tal previsão,

de modo que não se deve acatar os argumentos da fundação. 121. No que diz respeito às simulações de supressão de itens da administração local para redução dos custos, na tentativa de provar que os percentuais paradigmas utilizados pelo TCU

não seriam adequados para o caso concreto, tal argumentação não deve ser acatada. 122. As simulações consistem em simples exclusão de profissionais relacionados à certificação

ambiental e de insumos de mão de obra, como vale transporte, EPI/EPC, e alimentação, tentando traduzir uma situação de impossibilidade de atingimento dos percentuais de referência do



29

Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário no caso concreto. Contudo, caso a entidade pretendesse de

fato comprovar a inexequibilidade do objeto na forma exigida, poderia tê- lo feito mediante apresentação de estudo completo dos itens que compõem a administração local, contendo as

justificativas qualitativas e quantitativas para a indicação de cada um dos profissionais e itens da rubrica. 123. Assim verifica-se que tais simulações não se tratam de uma tentativa de demonstrar a

adequação dos custos de administração local à realidade da obra, mas sim de mais uma crítica aos percentuais de referência constantes no Acórdão n. 2.622/-2013-TCU-Plenário, não devendo

ser acatadas. 124. Com relação à 3ª etapa da obra, foi informado apenas que a situação não seria muito diferente da verificada na 2ª etapa. Porém, já haviam sido identificados alguns itens da

administração local dessa etapa que seriam suprimidos, como por exemplo, vigilância, limpeza, engenheiro civil para certificação ambiental, pois já que a mesma empresa vencedora da licitação

da 2ª etapa estava executando a 3 etapa, esses itens seriam aproveitados. Contudo, não foi apresentado nenhum comprovante de que tais supressões haviam sido realizadas. 125. Por fim, a alegação de que houve economicidade em função dos descontos obtidos pela

Administração nas contratações em relação aos valores dos editais não merece prosperar. 126. A comparação realizada pela Fiocruz baseou-se nos valores dos editais para cada etapa da

obra, R$ 55.162.154,36 e R$ 31.617.779,81, para, respectivamente, 2ª e 3ª etapas. 127. Essa comparação para avaliar se houve desconto ou não nas contratações deveria ter sido realizada entre os valores contratados e os valores paradigmas de mercado, calculados pelo TCU

relatório de auditoria (peça 44). III.3. Síntese dos argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda.

128. A contratada afirma que os apontamentos da auditoria (peça 44) relacionados ao sobrepreço por quantitativos inadequados estão “completamente equivocados”. 129. Alega que o valor considerado no relatório de auditoria (peça 44) como sendo o total

atualizado do contrato da 2ª etapa foi o de R$ 46.078.776,41. Todavia, o valor correto seria de R$ 46.078.678,41.

130. Aduz que os cálculos realizados no relatório de auditoria acerca do valor final da administração local não estariam corretos, pois, para a 2ª etapa da obra, aplicando-se o percentual de 19,42% ao valor de R$ 46.078.776,41 (valor que não estaria correto, estando

diferente do real, de R$ 46.078.678,41), obter-se-ia o montante de R$ 8.948.498,38, menor que o adotado no relatório de auditoria (peça 44), de R$ 8.949.902,47.

131. Argumenta que os cálculos realizados para apontar o sobrepreço de quantidades inadequadas na administração local da obra não estariam corretos. 132. Assim, demonstra como deveriam ter sido realizados os cálculos, obtendo um valor de

administração local paradigma para a 2ª etapa de R$ 2.313.211,40, contra R$ 2.466.804,69 constante no relatório de auditoria, concluindo que o sobrepreço correto seria de R$

6.635.267,95, não de R$ 6.483.097,78. 133. Já para a 3ª etapa da obra, aduz que o valor correto para a administração local, de acordo com a metodologia de cálculo adotada pela equipe de auditoria, seria de R$ 1.675.928,69, e não

R$ 1.787.295,11, conforme consta no relatório de auditoria. 134. Dessa forma, o valor correto do sobrepreço para a 3ª etapa da obra que deveria ter sido

calculado pelo TCU é de R$ 2.714.209,93, e não de R$ 2.602.555, 64, conforme calculado no relatório de auditoria. 135. Apesar das demonstrações de erro nos cálculos realizadas, a contratada frisa que os valores

adotados como referência para a administração local pelo TCU não podem ser utilizados para as obras em análise.

136. Afirma que os percentuais de referência para o item administração local previstos no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário seriam adequados para obras comuns, não sendo o caso do



30

empreendimento auditado, principalmente por conta do processo de certificação ambiental

exigido. 137. Cita que o próprio Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário prevê a possibilidade de serem

utilizados índices percentuais para administração local diversos dos nele estipulados, mediante justificativa pertinente. 138. Afirma que a constatação do relatório de auditoria (peça 44) de que o número de

profissionais estimado para a quantificação mensal dos itens de alimentação, transporte, e EPI/EPC estaria elevado seria equivocada.

139. Informa que o número de profissionais iniciaria reduzido, aumentado ao longo da execução das obras, sendo que, para a 2ª etapa, o valor de 200 operários por mês equivale à média dos operários ao longo da obra. Para a 3ª etapa, nada é afirmado.

140. Afirma que no dia da visita técnica ao empreendimento havia muito mais do que os 100 operários atestados pela equipe do TCU no relatório da auditoria, conforme consta na relação de

empregados apresentada para o mês de maio de 2015 (peça 55, p. 257), mês da visita técnica à obra. 141. Por fim, informa que não houve excesso nos quantitativos de vale transporte, alimentação,

e EPI/EPC das duas etapas, já que as composições unitárias dos serviços orçados não consideraram os encargos sociais complementares, de modo que eles foram considerados como

itens integrantes da administração local da obra. III.4. Análise dos argumentos da C.G. Construções Ltda. para o sobrepreço por quantitativos inadequados

142. As afirmações de que os cálculos realizados na auditoria estariam equivocados não merecem prosperar.

143. Os valores das administrações locais da 2ª e da 3ª etapa foram retirados diretamente das respectivas planilhas orçamentárias fornecidas pela Fiocruz em atendimento às solicitações feitas pela equipe de auditoria, nos valores de R$ 8.949.902,47 (19,42% do total contratado, de R$

46.078.678,41) para a 2ª etapa, e de R$ 4.389.850,75 (14,03% do total contratado, de R$ 31.291.080,66) para a 3ª etapa.

144. Com relação ao total contratado para a 2ª etapa, o valor utilizado nas análises foi o de R$ 46.078.678,41, e não o de R$ 46.078.776,41, de modo que não houve erro nos cálculos realizados.

145. Todavia, constatou-se que o valor correto para a administração local da 2ª etapa da obra seria de R$ 8.918.196,48. O valor utilizado nos cálculos durante a execução da auditoria

englobou os itens relativos aos serviços iniciais e mobilização, no valor de R$ 31.705,99. Como tais itens não integram a administração local da 2ª etapa da obra, faz-se necessário retirá-los da análise.

146. Assim, o percentual da administração local foi reduzido de 19,42% para 19,35% (R$ 8.918.196,48 representa 19,35% do total contratado, de R$ 46.076.678,41).

147. Também é necessário destacar, conforme já informado anteriormente nesta instrução, que foi celebrado um termo aditivo contratual na 3ª etapa da obra, no valor de R$ 173.472,78, elevando o valor final contratado para R$ 31.464.553,44. Essas modificações alteraram o

percentual relativo à administração local da 3ª etapa de 14,03% para 13,95%. 148. Contudo, cabe ressaltar que, tendo em vista as alterações ocorridas nos valores dos

orçamentos paradigmas das duas etapas motivadas pelos argumentos apresentados pela Fiocruz e pela C.G. Construções Ltda., analisados na seção anterior desta instrução, bem como pela modificação do percentual utilizado para definir a administração local de referência das duas

etapas (de 6,23% para 8,87%), dado o aceite de alguns dos argumentos apresentados pela Fiocruz na seção III.2, o valor paradigma, e, consequentemente, o sobrepreço identificado nas

administrações locais das duas etapas, serão modificados, conforme demonstrado a seguir, no item III.5.



31

149. O argumento de que não se pode utilizar os percentuais de referência para a administração

local previstos no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário não devem ser acatados, como já esclarecido na análise da manifestação da Fiocruz, item III.2.

150. A contratada frisa que o acórdão supracitado prevê a possibilidade de serem utilizados outros índices, desde que exista justificativa adequada para tal. Isso não ocorre no caso ora analisado, pois não ficou comprovado que as justificativas apresentadas ensejariam uma

elevação tão acentuada da administração local das duas etapas, visto que a média do item nas obras públicas é de 6,23%, e o previsto nas duas etapas é 19,35% (2ª), e 13,95% (3ª).

151. Por fim, os argumentos relacionados com os excessos de EPI/EPC, de vale transporte, e de alimentação, no sentido de que foram dimensionados com base no número de profissionais previstos na obra (200 operários na 2ª etapa e 100 na 3ª etapa), não foram suficientes para elidir

o problema totalmente. 152. Tais argumentos já foram analisados nas manifestações apresentadas pela Fiocruz, nas

quais se verificou que a média de profissionais estava abaixo dos quantitativos previstos (200 operários na 2ª etapa, e 100 operários na 3ª etapa), de modo que os quantitativos de EPI/EPC, de vales transporte, e de alimentação mostraram-se superdimensionados até o momento. Todavia,

dado que os valores para a 3ª etapa são bem próximos (média até o momento é de 99 operários, e a previsão feita foi de 100 trabalhadores), o dimensionamento para essa etapa foi considerado

adequado. III.5. Revisão do sobrepreço por quantitativos inadequados. 153. A análise dos orçamentos das duas etapas da obra foi dividida em duas partes: (i) análise

da administração local, e (ii) análise dos demais itens contratados. 154. Nessa linha, obteve-se, para a 2ª etapa da obra, com orçamento atualizado de

R$ 46.078.678,41, o montante de R$ 8.918.196,48 (19,35% do total) para a administração local, e de R$ 37.160.481,93 (80,65% do total) para os demais itens contratados. Já para a 3ª etapa, com orçamento atualizado de R$ 31.464.553,44, obteve-se o montante de R$ 4.389.850,75

(13,95% do total) para a administração local, e de R$ 27.074.702,69 (86,05% do total) para os demais itens contratados.

155. A análise de preços, revisada na seção anterior, e descrita nos anexos I, II e III desta instrução, indicou que para os demais itens contratados, excetuando-se a administração local houve um desconto de R$ 1.923.010,71 para a 2ª etapa, e um sobrepreço de R$ 400.981,14 para

a 3ª etapa. 156. Dessa forma, conclui-se que os valores paradigmas para essas parcelas do contrato,

relativas somente à obra, são de R$ 39.083.492,64 (R$ 37.160.481,93 somado com R$ 1.923.010,71), e de R$ 26.673.721,55 (R$ 27.074.702,69 subtraído de R$ 400.981,14), para a 2ª e 3ª etapas, respectivamente, conforme tabela a seguir:

Tabela 5 – memorial de cálculo do total paradigma relacionado apenas com as obras civis

157. Como a referência para a administração local de cada etapa foi atualizada para o valor

máximo previsto no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, de 8,87% do orçamento paradigma total da respectiva etapa, pode-se concluir que esses itens contratados (excetuando-se a

13,95% 86,05%

Valor total contratado

31.464.553,44

Adm Local Demais itens

R$ 4.389.850,75 27.074.702,69R$

Valor total contratado

46.078.678,41

Demais itens

37.160.481,93R$

80,65%19,35%

R$ 8.918.196,48

Adm Local

Total paradigma relacionado com

as obras propriamente ditas

(sem administração local)

39.083.492,64R$

Total paradigma relacionado com

as obras propriamente ditas

(sem administração local)

26.673.721,55R$

Valor do contrato referente às

obras propriamente ditas (sem

administração local)

37.160.481,93R$

Valor do contrato referente às

obras propriamente ditas (sem

administração local)

27.074.702,69R$

Sobrepreço por preços

excessivos frente aos de

mercado (conforme curva ABC

do anexo I)

1.923.010,71-R$

Sobrepreço por preços

excessivos frente aos de

mercado (conforme curva ABC

do anexo III)

400.981,14R$

2ª ETAPA 3ª ETAPA



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administração local) correspondem a 91,13% do orçamento paradigma.

158. Assim, aplicando-se uma regra de três simples, obtêm-se os novos valores paradigmas para as administrações locais: R$ 3.804.132,34 e R$ 2.596.246,13 para a 2ª e 3ª etapas,

respectivamente. 159. Subtraindo-se esses valores paradigmas obtidos dos montantes previstos em contrato para as administrações locais das duas etapas, chega-se a um sobrepreço de quantitativos inadequados

de R$ 5.114.064,14 (11,92% em relação ao orçamento paradigma de R$ 42.887.624,98) para a 2ª etapa, e de R$ 1.793.604,62 (6,13% em relação ao orçamento paradigma, de R$ 29.269.967,68)

para a 3ª etapa, conforme tabela a seguir: Tabela 6 – memorial de cálculo do sobrepreço por quantitativos inadequados

160. Diante do exposto, será proposta determinação à Fiocruz que celebre termo aditivo aos

contratos da 2ª e da 3ª etapa, modificando as composições das respectivas administrações locais, de modo que o somatório dos itens que as compõe seja compatível com o percentual máximo

constante no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, de 8,87%, a fim de elidir os sobrepreços por quantitativos inadequados calculados nesta instrução, de R$ 5.114.064,14, e de R$ 1.793.604,62, para a 2ª e para a 3ª etapas, respectivamente. Conforme visto nos itens 93 e 94 desta instrução,

tal proposta se faz necessária e oportuna no momento, pois, dado que o contrato ainda encontra-se em execução, é possível elidir o dano apontado tempestivamente. Além disso, a definição do

sobrepreço já foi exaustivamente debatida nestes autos, estando a irregularidade suficientemente configurada. 161. Adicionalmente, será proposta a audiência do Sr. Leonardo Ribeiro de Lacerda,

responsável pela aprovação do orçamento-base da licitação da 2ª e da 3ª etapa com sobrepreço por quantitativos inadequados, o que contribuiu para que ambas as etapas fossem contratadas

também com sobrepreço, para que apresente as suas razões de justificativa acerca das irregularidades apontadas. IV. Superfaturamento por pagamento indevido de despesas relativas a atraso na execução

da obra

IV.1. Síntese dos argumentos apresentados pela Fiocruz

162. A Fiocruz afirma que a questão foi tema de entendimentos com a contratada, que concordou com um plano de recuperação para a 2ª etapa da obra, prevendo um desconto de 29,85% sobre o valor da administração local, que passaria a ser medido de acordo com o

andamento físico da obra, até que o superfaturamento apontado fosse elidido. 163. Informa que já haviam sido, inclusive, recuperados R$ 340.675,10, por meio de descontos

nas medições de número 17 e 18 da 2ª etapa. 164. Por fim, com relação à 3ª etapa, não foi praticado nenhum desconto, visto que as obras dessa etapa estão com ritmo superior ao previsto.

IV.2. Análise dos argumentos apresentados pela Fiocruz 165. Antes de analisar os argumentos apresentados pela Fiocruz, diante das alterações dos

valores de sobrepreço calculados nas seções anteriores desta instrução, é necessário promover os devidos ajustes no cálculo do superfaturamento apontado no relatório de auditoria da peça 44.

166. O valor existente no orçamento do contrato da 2ª etapa para administração local é de

R$ 8.918.196,48, e não de R$ 8.949.902,47, conforme já informado nesta instrução. 167. Desse modo, considerando a alteração supracitada, e visto que foram pagos 45% da

administração local da 2ª etapa até época da conclusão da auditoria, conforme medição de

Adm Local (I) Demais itens (II) Adm Local (III) Demais itens (IV) Adm Local (I) Demais itens (II) Adm Local (III) Demais itens (IV)

8.918.196,48 37.160.481,93 3.804.132,34 39.083.492,64 4.389.850,75 27.074.702,69 2.596.246,13 26.673.721,55

19,35% 80,65% 8,87% 91,13% 13,95% 86,05% 8,87% 91,13%

Sobrepreço por quantitativos

inadequados (I - III)1.793.604,62

3ª ETAPA

Valor total contratado Valor total contratado

31.464.553,44 29.269.967,68

Sobrepreço por quantitativos

inadequados (I - III)5.114.064,14

2ª ETAPA

46.078.678,41

Valor total contratado Valor total contratado

42.887.624,98



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número 14 (peça 40), o valor total pago foi de R$ 4.013.188,42 (45% do valor total contratado

para a administração local, de R$ 8.918.196,48). 168. Como a 2ª etapa estava com 28,54% de execução até a 14ª medição, e dado que o novo

valor paradigma para a administração local da 2ª etapa, calculado nas seções anteriores desta instrução, é de R$ 3.804.132,34, conforme o entendimento constante no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, que determina que o pagamento da administração local deva ocorrer de forma

proporcional à execução da obra, aplicando-se o percentual executado até a 14ª medição, de 28,54%, ao novo valor paradigma da administração local da 2ª etapa obtém-se o valor de R$

1.085.699,37. 169. Subtraindo-se esse valor de R$ 1.085.699,37 do valor total já pago a título de administração local na 2ª etapa da obra, chega-se ao montante de R$ 2.927.489,05, que se trata

do valor superfaturado na administração local até a 14ª medição da 2ª etapa da obra. 170. Procedendo-se da mesma maneira para a 3ª etapa, verifica-se que até o fechamento da

auditoria, na segunda medição (peça 41), havia sido executado o percentual de 0,33% do total contratado para a etapa, sendo que já haviam sido pagos 1,50% (R$ 65.847,76) do total relativo à administração local.

171. Dado que a administração local paradigma dessa etapa foi calculada no valor de R$ 2.596.246,13, aplicando-se o percentual de execução da obra até aquele momento, de 0,33%,

obtém-se o montante de R$ 8.567,61, que corresponde ao que deveria ter sido pago até a 2ª medição da administração local da 3ª etapa da obra. 172. Subtraindo-se esse valor de R$ 8.567,61 do valor já pago, de R$ 65.847,76, verifica-se um

superfaturamento de R$ 57.280,15 na administração local da 3ª etapa da obra. Conforme já explicado no relatório de auditoria, apesar de pequeno, esse valor tem grande potencial de

crescimento, conforme ocorreu na 2ª etapa. 173. Com relação aos argumentos apresentados pela Fiocruz no sentido de que fora acertado com a contratada que seriam realizadas retenções nos pagamentos futuros da 2ª etapa a fim de

corrigir a distorção identificada, e que já haviam sido retidos R$ 340.675,10, em que pese m tais argumentos, o fato de a Fiocruz não ter admitido o sobrepreço significa que o problema não foi

elidido. 174. Isso porque sem o reconhecimento da existência dos sobrepreços nas duas etapas, as alegadas retenções feitas apenas regularizam os pagamentos realizados antecipadamente com

base nos orçamentos contratados da obra, não com base nos orçamentos paradigmas. Assim, o sobrepreço existente continuará a transformar-se em superfaturamento ao longo da execução das

etapas. 175. Como o critério de pagamentos da administração local das duas etapas era o de pagar um percentual fixo por mês, desassociado do andamento físico das etapas, e como as obras estavam

atrasadas, as retenções apenas corrigem a distorção criada por essa situação de pagamentos pelas administrações locais em desacordo com o andamento das obras.

176. Cabe destacar que, mesmo a própria informação sobre o valor retido carece de comprovação, pois, apesar de ter sido apresentada uma comunicação com a contratada na qual verifica-se a sua concordância com as retenções para compensar os pagamentos indevidos

realizados (peça 60, p. 45), não foram efetivamente comprovadas as alegadas retenções. 177. No que diz respeito à 3ª etapa da obra, os argumentos apresentados não foram suficientes

para afastar a irregularidade, visto que, além de também não ter sido reconhecido o sobrepreço na administração local da etapa, não foram apresentadas as medições comprobatórias de que a obra se encontra adiantada em relação ao seu cronograma.

178. Assim, verifica-se que a irregularidade não foi elidida, sobretudo porque a Fiocruz não reconheceu a existência dos sobrepreços apontados nas duas etapas analisadas.

179. Visto que não foram apresentadas as medições posteriores às verificadas na auditoria (14ª da 2ª etapa, e 2ª da 3ª etapa), não é possível precisar, no momento, o valor atual do



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superfaturamento total em cada etapa. Apesar disso, é possível ve rificar que os sobrepreços

calculados nesta instrução serão totalmente transformados em superfaturamento caso a Fiocruz não tome providências para elidi- los.

180. Assim, será proposta determinação à Fiocruz para que efetue a glosa dos valores pagos em excesso a título de administração local em desproporcionalidade com o andamento físico das obras, a fim de corrigir a distorção causada pelo critério de medição e de pagamento adotados

para o item. IV.3. Síntese dos argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda.

181. Em princípio, a contratada afirma que os cronogramas físico-financeiros das obras foram modificados, conforme documentação em anexo (peça 55, p. 280), de modo que, com relação aos cronogramas anteriores, de fato haveria atraso, mas que ‘quando se acertou os novos

cronogramas para as obras, simplesmente se resolveu qualquer problema de atraso’. 182. Argumenta que a modificação dos cronogramas foi motivada pela falta de infraestrutura no

local de execução das obras, e que, conforme as alterações dos cronogramas demonstram, o cenário atual não é o apontado no relatório de auditoria, qual seja, de atraso na 2ª e na 3ª etapa da obra.

183. Diz que as discrepâncias detectadas em relação aos pagamentos de administração local não foram causadas por má-fé, mas somente porque o critério adotado pela contratante foi o de pagar

mensalmente o item. Todavia, caso sejam considerados os novos cronogramas, o problema estaria quase totalmente sanado. 184. Afirma que não houve qualquer prejuízo ao Erário em virtude do critério de pagamento

adotado, visto que o valor final do item para cada etapa da obra é o mesmo, não importando se ele é pago em valores fixos mensalmente, ou pago de acordo com o andamento da obra.

185. Finaliza argumentando que o superfaturamento apontado foi identificado por conta da adoção nas análises da equipe de auditoria do percentual de 6,23% para a administração local das obras, e que, caso fossem adotados os percentuais previstos no contrato, de 19,42% para a 2ª

etapa, e de 14,03% para a 3ª etapa, não haveria superfaturamento. IV.4. Análise dos argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda.

186. A afirmação de que a elaboração de novos cronogramas físicos- financeiros elidiria o problema do superfaturamento merece ser analisada com cautela. 187. De fato, caso os sobrepreços apontados nas duas etapas tivessem sido reconhecidos, um

novo cronograma físico-financeiro, aliado a ações visando compensar as parcelas já pagas do sobrepreço, elidiria o problema.

188. Apesar de as retenções supostamente realizadas para corrigir as distorções nos pagamentos das administrações locais das etapas contribuírem para reduzir o superfaturamento, o fato de os sobrepreços identificados nas etapas continuarem a existir, conforme verificado nesta inst rução,

demonstra que o superfaturamento não foi elidido. 189. Da mesma forma que já explicado na análise dos argumentos da Fiocruz, sem o

reconhecimento dos sobrepreços nas duas etapas, as alegadas retenções apenas regularizam os pagamentos feitos antecipadamente com base nos orçamentos contratados da obra, não com base nos orçamentos paradigmas. Assim, o sobrepreço existente continuará a transformar-se em

superfaturamento ao longo da execução das etapas. 190. Já o argumento de que não houve prejuízo ao Erário por conta do critério de pagamentos

adotado, já que os valores finais para as administrações locais seriam os mesmos, independente da forma como seriam pagos, não deve ser acatado. 191. A jurisprudência do TCU é clara quanto à isso, conforme consta no item 9.3.2.2 do

Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário, que determina que os pagamentos realizados a título de administração local das obras sejam feitos proporcionalmente à execução financeira dos

empreendimentos, de forma a resguardar o ritmo programado da obra, não beneficiando a contratada com aditivos de prorrogação de prazo em decorrência de atrasos injustificáveis, e a



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garantir que a obra chegue ao fim juntamente com a medição e o pagamento de 100% da parcela

de administração local. 192. Assim, verifica-se que a alegação de que não houve prejuízo ao Erário não é verdadeira,

tanto que, mesmo sem reconhecer a ocorrência de sobrepreço nas duas etapas da obra, foi acordado que os valores já pagos seriam retidos como forma de compensar os prejuízos já materializados pela forma inadequada de pagamento das administrações locais.

V. Critério de medição e de pagamento adotado de forma irregular para os itens relativos à

administração local das 2ª e 3ª etapas da obra

193. A empresa contratada para a execução das obras, C.G. Construções Ltda., não se manifestou acerca desta irregularidade, de modo que serão analisados apenas os argumentos da Fiocruz.

V.1. Síntese dos argumentos apresentados pela Fiocruz 194. A Fiocruz afirma que desde julho [de 2015], nas medições da 2ª etapa (17ª e 18ª) e da 3ª

etapa (4ª e 5ª), o valor devido à contratada a título de administração local das duas etapas está sendo pago conforme a execução de cada etapa, não mais sendo realizado de modo fixo mensalmente.

V.2. Análise dos argumentos apresentados pela Fiocruz 195. Apesar de ter sido afirmado pela Fiocruz que os pagamentos das administrações locais das

duas etapas não mais estariam sendo realizados por meio de percentuais fixos mensais, em desconformidade com o andamento da obra, não foram apresentadas as novas medições para comprovar tais afirmações, nem qualquer outro tipo de documentos que evidenciem a mudança.

196. Diante da falta de comprovação da regularização do critério de medição e de pagamento das administrações locais das duas etapas, a irregularidade não foi elidida.

197. Diante do exposto, será proposta determinação à Fiocruz para que firme aditivo aos contratos da 2ª e da 3ª etapa, alterando a forma de medição dos itens da administração local, para que sejam medidos e pagos proporcionalmente ao percentual de execução da obra.

198. Adicionalmente, será proposta a realização de audiência dos Srs. Fernando José Marques de Carvalho e Leonardo Ribeiro de Lacerda, por conta da adoção de critério irregular para

medição e para pagamento das administrações locais da 2ª e da 3ª etapas da obra, o que gerou superfaturamento nos pagamentos relacionados ao item, conforme discutido no item anterior desta instrução.

VI. Atrasos em relação aos cronogramas iniciais das duas etapas da obra

VI.1. Síntese dos argumentos apresentados pela Fiocruz

199. A Fiocruz inicia afirmando que parte significativa do atraso identificado ocorreu por conta do [imprevisível] cenário externo de crise econômica, que tem afetado [...] os processos de compra e fornecimento de materiais e insumos, locação de equipamentos e prazos de entrega.

200. Aduz que a empresa vencedora da licitação não tinha experiência prévia em processos de certificação ambiental, de modo que foi necessário um período de adaptação da empresa para

desenvolver as atividades inerentes ao processo, o que prejudicou o andamento das obras.

201. Informa que, apesar dos atrasos, foi elaborado um novo cronograma para a execução das duas etapas, de modo que os atrasos verificados durante a execução da auditoria não afetarão os

prazos finais de entrega das duas etapas da obra, mantidos para o mês de julho de 2016 para a 2ª etapa, e para outubro de 2016 para a 3ª etapa.

202. Assim, afirma que o atraso de 27% inicialmente identificado na 2ª etapa foi reduzido, sendo, atualmente de 1,97%, e que o atraso de 88% verificado na 3ª etapa foi totalmente elidido, estando essa etapa 3,30% adiantada.

VI.2. Análise dos argumentos apresentados pela Fiocruz 203. O argumento de que parte significativa do atraso ocorreu por conta da crise econômica que

assola o país não merece prosperar, visto que se trata de um argumento genérico. Não foi demonstrada qualquer correlação entre os aspectos da crise econômica e seus efeitos no



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andamento das obras.

204. Da mesma forma, o argumento de que a empresa vencedora da licitação não tinha experiência prévia no processo de certificação ambiental que está sendo implantado na obra, o

que exigiu tempo para que as atividades inerentes ao processo ocorressem normalmente, não deve ser acatado. 205. Além de também não ser feita uma correlação entre os atrasos e as demandas acerca do

processo de certificação ambiental, a suposta falta de experiência da empresa nos processos de certificação deveria ter sido prevista no cronograma inicial da obra, pois, como informado pela

própria Fiocruz, poucas empresas detêm experiência em certificação ambiental. 206. Todavia, a elaboração de um novo cronograma para as duas etapas mantendo suas datas finais de entrega inalteradas elide o problema e representa esforço de recuperação dos atrasos por

parte dos envolvidos. 207. Contudo, cabe registrar que apesar de terem sido elaborados novos cronogramas para

recuperar os retardamentos, a 2ª etapa começa a apresentar um novo atraso, de 1,97% em relação ao novo cronograma estipulado, conforme documentação enviada pela Fiocruz (peça 60, p. 40). Embora seja pequeno, é preciso atentar para que o problema não volte a se agravar.

VI.3. Síntese dos argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda. 208. A contratada afirma que os cronogramas iniciais foram alterados, conforme documentação

anexa (peça 55, p. 280), com o intuito de adaptar a execução dos serviços à complexidade da obra. 209. Assim, não haveria mais indícios de atraso, pois os serviços vêm sendo executados de

acordo com os novos cronogramas. 210. Finaliza informando que os prazos finais para entrega das duas etapas foram mantidos, não

havendo qualquer prejuízo para a Administração. VI.4. Análise dos argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda. 211. Os argumentos apresentados pela contratada são basicamente idênticos aos da Fiocruz, de

modo que a conclusão é a mesma da análise anterior. VII. Alteração injustificada do tipo de fundação da 3ª etapa do empreendimento, passando

de estaca pré-moldada de concreto para estaca tipo hélice contínua

VII.1. Síntese dos argumentos apresentados pela Fiocruz 212. A Fiocruz argumenta que o mercado local não tinha disponibilidade para atender

plenamente o empreendimento com estacas pré-moldadas, visto que a prática local era a de utilizar outros tipos de fundações.

213. Afirma que o uso de estacas pré-moldadas gerou um atraso na etapa da execução das fundações da 2ª etapa, por conta de que os comprimentos inicialmente estipulados em projeto para as estacas pré-moldadas de concreto não estavam possibilitando atingir a “nega” (situação

na qual a penetração no solo da estaca cessa por ter atingido uma camada de subsolo resistente o suficiente, impedindo, assim a continuidade de sua cravação).

214. Esse fato gerou a necessidade de aditivo contratual para aumentar os comprimentos das estacas pré-moldadas. 215. A Fiocruz informa que para a 3ª etapa não havia indicativo de que esse problema voltaria a

ocorrer, de modo que a solução de estacas pré-moldadas foi mantida. 216. Todavia, após a emissão da ordem de serviço para início das obras, a contratada realizou

uma nova sondagem no terreno, constatando a ocorrência do mesmo problema de comprimento insuficiente das estacas na 3ª etapa. 217. Assim, foi proposto pela própria contratada a celebração de um termo aditivo alterando o

tipo de fundação para estaca hélice contínua, com a justificativa de que esse tipo de estaca reduziria o tempo de execução, e de que não haveria necessidade de complemento nos

comprimentos das estacas, já que os equipamentos utilizados para sua execução informam com precisão a profundidade correta a ser atingida.



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218. Por fim, alega que ao se comparar o custo da correção dos comprimentos das estacas pré-

moldadas de concreto com o custo da nova solução adotada, estacas hélice contínuas, constata-se que houve economia para o Erário, visto que o prazo final da obra foi reduzido em 45 dias.

VII.2. Análise dos argumentos apresentados pela Fiocruz 219. Os argumentos apresentados não foram suficientes para afastar a irregularidade. 220. O terreno de execução da 2ª e da 3ª etapa da obra é o mesmo, de modo que se havia

ocorrido um problema com o comprimento das estacas na 2ª etapa, evidenciando que a sondagem realizada previamente à elaboração dos projetos não foi precisa, seria prudente por

parte da Fiocruz revisar os parâmetros provenientes dos estudos geotécnicos para o projeto de fundações da 3ª etapa, o que não ocorreu. 221. Portanto, verifica-se que haviam sim indicativos de que o problema identificado na 2ª etapa

poderia repetir-se na 3ª etapa. Tanto é que logo após iniciar as obras da 3ª etapa, a contratada providenciou um novo levantamento topográfico para reavaliar os parâmetros adotados no

projeto anteriormente, concluindo que o problema ocorreu novamente na 3ª etapa. 222. Essa alteração fere diretamente o princípio da isonomia na licitação, previsto no art. 3º da Lei 8.666/1993, pois ao serem alteradas logo após o início das obras o tipo das fundações da 3ª

etapa da obra, licitantes que poderiam ter ofertado preços melhores por conta de serem mais competitivos com o novo tipo de fundações adotado na 3ª etapa (estacas hélice contínuas) podem

ter deixado de fazê- lo, prejudicando a competitividade do certame. 223. Ainda, segundo a própria Fiocruz, dado que o fornecimento de estacas pré-moldadas por fornecedores locais era insuficiente, conforme verificado na 2ª etapa, esse seria mais um

argumento para que a mudança no tipo de fundações tivesse ocorrido antes do início da licitação para a execução da 3ª etapa, adequando o projeto da obra às condições do mercado local.

224. Com relação ao argumento de que o novo tipo de fundação seria mais econômico, pois o prazo final da obra teria sido reduzido em 45 dias, não foi demonstrado como essa redução de prazo afetaria os custos finais da obra. O que se tem de evidência concreta é que a alteração nas

fundações elevou o valor final do contrato em R$ 136.592,74, conforme consta no relatório de auditoria (peça 44, p. 26). E mais, supondo que de fato fosse comprovado que houve uma

economia por conta da redução do prazo final da obra, essa economia estaria condicionada a não ocorrerem atrasos na execução das obras. 225. Diante do exposto, conclui-se que os argumentos apresentados pela Fiocruz não foram

suficientes para elidir a irregularidade relativa à alteração injustificada das fundações da obra. Por outro lado, o montante total envolvido nas fundações da 3ª etapa é de apenas 4,26% do total

do contrato. De modo que é razoável admitir o seu baixo impacto na competitividade do certame. Sendo assim, não obstante haja certeza desta unidade quanto à irregularidade em análise, entende-se desnecessário alvitrar medida punitiva correspondente, sendo suficiente, para tanto,

no momento oportuno, dar ciência à entidade a respeito da ilegalidade ocorrida. VII.3. Síntese dos argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda.

226. A contratada afirma que a alteração no tipo de fundação na 3ª etapa da obra objetivou proporcionar uma execução das estacas com mais segurança, com comprimentos mais precisos e com maior rapidez.

227. A nova solução adotada (estacas tipo hélice continua) elimina as vibrações decorrentes da cravação das estacas pré-moldadas, além de garantir a obtenção de comprimentos precisos em

todos os locais da obra. 228. Finaliza informando que o prazo estimado para a cravação das estacas pré-moldadas de concreto seria em torno de 100 dias, sendo que as estacas hélice contínuas levariam 40 dias,

podendo trazer benefícios econômicos para a Administração, por meio da redução do prazo contratual.

VII.4. Análise dos argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda. 229. Os argumentos apresentados pela C.G. Construções Ltda. não foram suficientes para



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afastar a irregularidade.

230. As alegações de que os custos finais da obra seriam reduzidos já foram analisados nas manifestações da Fiocruz, concluindo-se que não foram apresentadas evidências da redução,

sendo que o valor final atual do contrato da 3ª na verdade foi elevado. 231. Da mesma forma, o argumento de que o novo tipo de estacas adotado proporciona maior segurança à execução, eliminando vibrações, não deve ser acatado.

232. Os parâmetros para execução das fundações de uma obra são definidos em projetos, por meio de cálculos e respeitando normas técnicas de execução. Dentre as soluções admissíveis no

projeto, a escolha é feita considerando-se o melhor resultado quanto à viabilidade técnica e econômica. 233. Assumindo que o projeto de fundações esteja em conformidade com as normas técnicas,

não há que se falar em problema de segurança na execução do serviço. 234. E mais, cabe frisar que o terreno em que se localiza a obra não possui construções

próximas que justifiquem a preocupação com vibrações que possam danificá- las. A estaca hélice contínua é utilizada em centros urbanos com grande aglomeração de construções, em terrenos apertados, onde existe uma preocupação com a integridade das edificações adjacentes, o que não

é o caso da obra em questão. 235. Diante do exposto, verifica-se que a alteração do tipo de fundações da 3ª etapa da obra

logo no seu início contrariou injustificadamente o art. 3ª da Lei 8.666/1993. Por outro lado, conforme tratado no item VIII.2 precedente, dada a baixa representatividade do item fundações no contexto global da obra (apenas 4,26% do total do contrato), entende-se que não possui

gravidade suficiente a ensejar determinações ou medidas de natureza punitiva, sendo suficiente, para tanto, em momento oportuno, dar ciência à entidade a respeito da ilegalidade ocorrida.

CONCLUSÃO

236. Após a análise das respostas às oitivas apresentadas pela Fiocruz e pela contratada, C.G Construções Ltda., conclui-se que o sobrepreço de quantitativos inadequados anteriormente

calculado foi modificado de R$ 6.483.097,78 para R$ 5.114.064,14 (11,92% do orçamento paradigma de R$ 42.887.624,98) na 2ª etapa, e de R$ 2.602.555,64 para R$ 1.793.604,31 (6,13%

do orçamento paradigma de R$ 29.269.967,68) na 3ª etapa. 237. Também foi modificado o valor relativo ao sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado em relação ao orçamento paradigma da 3ª etapa da obra (R$ 29.269.967,68), passando

de R$ 1.505.776,97, para R$ 400.981,14. Já o desconto anteriormente calculado em relação ao orçamento paradigma de mercado na 2ª etapa, de R$ 962.135,79, foi alterado para R$

1.923.010,71. 238. Essas alterações nos valores ocorreram devido às revisões nas análises de preços realizadas no relatório de auditoria (peça 44), motivadas pelos argumentos apresentados nas respostas às

oitivas aqui analisadas, e também pela revisão no valor do sobrepreço por quantitativos inadequados referente às administrações locais das duas etapas, passando a ser considerado o

valor referencial máximo previsto no Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário de 8,87%, ao invés do percentual médio de 6,23%. 239. Diante do exposto, propõe-se determinar que a Fiocruz que promova aditivo ao contrato da

3ª etapa adotando os valores unitários paradigmas calculados para os itens analisados na curva ABC do anexo III desta instrução, a fim de elidir o sobrepreço por preços excessivos frente aos

de mercado de R$ 400.981,14. 240. Ainda, propõe-se determinar que a Fiocruz realize glosa na próxima medição da 3ª etapa, a fim de compensar eventuais valores acumulados pagos a mais para os itens de serviço nos quais

identificou-se sobrepreço, conforme análise realizada no anexo III desta instrução. 241. É também necessário propor a audiência do Sr. Leonardo Ribeiro de Lacerda, responsável

pela aprovação do orçamento-base da licitação da 3ª etapa com sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado, o que contribuiu para que a obra fosse contratada também com



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sobrepreço, para que apresente as suas razões de justificativa acerca dos sobrepreço por preços

excessivos frente aos de mercado identificado na 3ª etapa. 242. No que diz respeito ao sobrepreço por quantitativos inadequados, identificado nas duas

etapas, propõe-se determinar à Fiocruz que celebre termos aditivos aos contratos da 2ª e da 3ª etapa, modificando as composições das respectivas administrações locais, de modo que o somatório dos itens que as compõe seja compatível com o percentual máximo constante no

Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, de 8,87%, a fim de elidir os sobrepreços por quantitativos inadequados calculados nesta instrução, de R$ 5.114.064,14, e de R$ 1.793.604,62, para a 2ª e

para a 3ª etapas, respectivamente. 243. Adicionalmente, propõe-se determinar a audiência do Sr. Leonardo Ribeiro de Lacerda, responsável pela aprovação do orçamento-base da licitação da 2ª e da 3ª etapa com sobrepreço

por quantitativos inadequados, o que contribuiu para que ambas as etapas fossem contratadas também com sobrepreço, para que apresente as suas razões de justificativa acerca das

irregularidades apontadas. 244. No que se refere às propostas de repactuar os contratos da 2ª e 3ª etapas por conta dos sobrepreços identificados (por preços excessivos e por quantitativos inadequados) vale destacar

que a proposta de repactuação dos contratos mostra-se essencial no momento, a fim de evitar a conversão dos sobrepreços identificados em superfaturamento. Cabe destacar que a definição dos

sobrepreços de preços excessivos frente aos de mercado e de quantitativos inadequados já foram extensamente debatidos nestes autos, de modo que a definição dos sobrepreços está bem configurada. Assim, com o objetivo de prevenir a materialização do dano ao erário, o que

dificultaria o ressarcimento dos valores em excesso aos cofres da União, foi proposta a repactuação dos contratos nos valores supracitados.

245. Com relação aos superfaturamentos identificados nas duas etapas da obra, os argumentos apresentados não foram suficientes para afastar as irregularidades. 246. Os superfaturamentos consistem no fato de que os valores com sobrepreço das

administrações locais das duas etapas foram pagos em desacordo com o andamento das obras, adiantadamente, o que gerou pagamentos com sobrepreço.

247. Apesar de a Fiocruz e a contratada terem informado que passaram a reter os valores pagos antecipadamente a título de administração local, tal medida não se mostrou suficiente para elidir o superfaturamento, uma vez que o sobrepreço identificado na obra ainda persiste, estando

sujeito a transformar-se integralmente em superfaturamento, caso não seja elidido. 248. Assim, propõe-se determinar que a Fiocruz efetue a glosa dos valores pagos em excesso a

título de administração local em desproporcionalidade com o andamento físico das obras, a fim de corrigir a distorção causada pelo critério de medição e de pagamento adotados para o item.

249. No que diz respeito às alegações apresentadas pela Fiocruz acerca da adoção de critério

irregular de medição e de pagamentos para as administrações locais das duas etapas da obra, apesar de a fundação ter afirmado que corrigiu o problema, informando que os pagamentos das

administrações locais das duas etapas não mais estariam sendo realizados por meio de percentuais fixos mensais, em desconformidade com o andamento da obra, não foram apresentadas as novas medições para comprovar tais afirmações, nem qualquer outro tipo de

documentos que evidenciem a mudança. 250. Dessa forma, propõe-se determinar à Fiocruz que firme aditivos aos contratos da 2ª e da 3ª

etapa, alterando a forma de medição dos itens da administração local, para que sejam medidos e pagos proporcionalmente ao percentual de execução da obra. 251. Adicionalmente, propõe-se a determinação de audiência dos Srs. Fernando José Marques

de Carvalho e Leonardo Ribeiro de Lacerda, por conta da adoção de critério irregular para medição e para pagamento das administrações locais da 2ª e 3ª etapas da obra, gerando

superfaturamento nos pagamentos relacionados aos itens. 252. Os argumentos apresentados pela Fiocruz e pela C.G. Construções Ltda. acerca dos atrasos



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identificados nas duas etapas foram suficientes para afastar a irregularidade.

253. Foram elaborados novos cronogramas para as etapas, de modo a recuperar os atrasos identificados, sem alterar a data final de conclusão das obras.

254. Por fim, as explicações da Fiocruz e da contratada para a alteração do tipo de fundação da 3ª etapa, de estacas pré-moldadas de concreto para estacas tipo hélice contínuas, logo após o início das obras não foram suficientes para elidir o problema.

255. O problema que motivou a mudança no tipo de estaca das fundações da 3ª etapa foi o não atingimento da profundidade necessária para a ‘nega’ em cada estaca.

256. Já havia ocorrido um problema semelhante com as fundações da 2ª etapa, evidenciando que as sondagens realizadas não estavam refletindo a realidade. 257. Mesmo com o problema ocorrido na 2ª etapa, os estudos topográficos da 3ª etapa, a ser

executado no mesmo terreno da 2ª etapa, não foram revisados. Assim, ao iniciarem-se as obras da 3ª etapa, a contratada realizou por conta própria novos levantamentos topográficos,

constatando que as profundidades estipuladas em projeto, da mesma forma que na 2ª etapa, não eram adequadas. 258. Também não foi possível concluir que houve economia para a Administração com a

mudança do tipo de fundação, visto que não foram apresentadas evidencias para comprovar uma redução nos custos da obra, tais como uma minuta de termo aditivo redutor do contrato. O que se

tem de concreto é a elevação do valor final da obra em R$ 136.592,74, por conta da alteração do tipo de fundação da 3ª etapa. 259. Assim, os argumentos apresentados pela Fiocruz não foram suficientes para elidir a

irregularidade relativa à alteração injustificada das fundações da obra. Por outro lado, o montante total envolvido nas fundações da 3ª etapa é de apenas 4,26% do total do contrato. De modo que é

razoável admitir o seu baixo impacto na competitividade do certame. 260. Sendo assim, não obstante de que haja certeza desta unidade quanto à irregularidade em análise, entende-se desnecessário alvitrar medida punitiva correspondente, sendo suficiente, para

tanto, em momento oportuno, dar ciência à entidade a respeito da ilegalidade ocorrida.” 11. Pelo exposto, a proposta uniforme apresentada no âmbito da SeinfraUrbana (peças 66 a 68) é a

seguinte: “I) determinar à Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), com fundamento no art. 250, inciso II,

do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução TCU 246, de 30 de novembro de 2011,

republicada em 2 de janeiro de 2015, que, com relação aos Contratos da 2ª e da 3ª etapa do Complexo de Pesquisa e Desenvolvimento da Fiocruz, no Ceará, firmados com a empresa C.G.

Construções Ltda., adote, no prazo de 30 dias, providências com vistas a: a) celebrar termos aditivos aos contratos da 2ª e da 3ª etapa, modificando as

composições das respectivas administrações locais, de modo que o somatório dos itens que as

compõem seja compatível com o percentual máximo constante no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário de 8,87%, a fim de elidir os sobrepreços por quantitativos inadequados calculados nesta

instrução, de R$ 5.114.064,14, e de R$ 1.793.604,62, para a 2ª e para a 3ª etapas, respectivamente, por contrariarem o item 9.2.2 do Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário;

b) celebrar termos aditivos aos contratos da 2ª e da 3ª etapa, alterando a forma de

medição dos itens da administração local, para que sejam medidos e pagos proporcionalmente ao percentual de execução da obra, evitando que o sobrepreço identificado transforme-se em

superfaturamento, conforme item 9.3.2.2 do Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário; e c) com base nos valores totais de administração local corrigidos a partir da adoção das

medidas previstas no item ‘a’ acima, efetuar a glosa dos valores pagos em excesso a título de

administração local, na 2ª e na 3ª etapa, em desproporcionalidade com o andamento físico das obras, contrariando o item 9.3.2.2 do Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário;

d) celebrar termo aditivo ao contrato da 3ª etapa, adotando os valores unitários paradigmas calculados para os itens analisados na curva ABC do anexo III desta instrução, a fim



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de elidir o sobrepreço por preços excessivos frente aos de mercado de R$ 400.981,14, por

contrariarem os arts. 7º, § 2º, inciso II, e § 4º, 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, além do art. 3º do Decreto 7.983/2013; e

e) com base nos valores unitários corrigidos a partir da adoção das medidas previstas no item ‘d’ acima, realizar glosa imediata na próxima medição do contrato da 3ª etapa, dos valores correspondentes à diferença entre o total já pago com sobrepreço para os itens em questão e o

acumulado correspondente com valores unitários corrigidos, a fim de compensar eventuais valores acumulados pagos a maior para os itens de serviços nos quais identificou-se sobrepreço

por preços excessivos frente aos de mercado, conforme arts. 7º, § 2º, inciso II, e § 4º, 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, além do art. 3º do Decreto 7.983/2013;

II) determinar, com fundamento no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, a

audiência dos Srs. Leonardo Ribeiro de Lacerda e Fernando José Marques de Carvalho, para que se manifestem, no prazo máximo de 15 dias, acerca da adoção irregular do critério de medição e

de pagamento para os itens relativos à administração local das 2ª e 3ª etapas, contrariando o item 9.3.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário;

III) determinar, com fundamento no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, a

audiência do Sr. Leonardo Ribeiro de Lacerda, gestor responsável pela aprovação do orçamento-base da licitação da 2ª e da 3ª etapa com sobrepreço por quantitativos inadequados e por preços

excessivos frente aos de mercado na 3ª etapa, o que contribuiu para que ambas as etapas fossem contratadas também com sobrepreço, para que se manifeste, no prazo máximo de 15 dias, sobre as seguintes irregularidades:

a) sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados no valor de R$ 5.114.064,14 (11,92 % do valor paradigma de R$ 42.887.624,98) na 2ª etapa, e de R$ 1.793.604,62 (6,13% do

valor paradigma de R$ 29.269.967,68) na 3ª etapa, contrariando o item 9.3.2 do Acórdão n. 2.622/2013-TCU-Plenário; e

b) sobrepreço decorrente de preços excessivos frente aos de mercado no valor de R$

400.981,14 na 3ª etapa, contrariando os arts. 7º, § 2º, inciso II, e § 4º, 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, além do art. 3º do Decreto 7.983/2013.”

12. Estando os autos em meu Gabinete, em 11/04/2016 a Fiocruz trouxe aos autos cópia de correspondência destinada à empresa CG Construções Ltda. (peça 70), na qual informa que acatará imediatamente as conclusões consignadas no Relatório de Auditoria em exame, independentemente de

apreciação por órgão Colegiado, e, por conseguinte, fará ajustes nos Contratos 1/2014 e 56/2014 para evitar que os sobrepreços apontados pela fiscalização convertam-se em superfaturamento,

considerando inclusive o cronograma físico-financeiro proposto pela construtora para fazer frente ao atraso das obras, da seguinte forma: a) quanto ao sobrepreço por quantitativos excessivos:

a.1) o valor de R$ 4.338.248,13 será descontado nas medições das obras da 2ª etapa referentes aos meses de junho e julho/2016;

a.2) o valor de R$ 517.244,82 será deduzido da medição das obras da 3ª etapa referente ao mês de julho/2016; b) quanto ao sobrepreço de itens unitários frente aos de mercado, o valor de R$ 400.981,14

será glosado na medição referente ao mês de março (13ª medição). 13. Na mesma data, a empresa CG Construções Ltda. (peça 71) apresentou arrazoado quanto

às iminentes providências a serem adotadas pela Fiocruz. Alega a existência de risco para a execução contratual caso o desconto seja praticado precipitadamente, e requer seja determinado àquela Fundação que “se abstenha de elaborar aditivos com a finalidade de implementar as sugestões exaradas no

Relatório de Auditória em tela sem o competente trânsito em julgado do feito”. Adicionalmente, reitera a contestação dos achados de fiscalização.



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14. Primeiramente, defende a vinculação dos contratos em execução aos editais do certame dos

quais foi vencedora, afirma que concedeu descontos sobre o orçamento da licitação e postula que o preço do empreendimento seja examinado sob o prisma do valor global.

15. Argui a aplicabilidade dos referenciais de preço fixados no Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário para as obras comuns, sustentando que a própria deliberação prevê a possibilidade de que sejam considerados válidos índices diferentes, desde que haja as justificativas pertinentes, as quais, no

caso concreto, seriam encontradas no processo de certificação ambiental e na construção de laboratórios de alto risco biológico.

16. Segundo a contratada, a utilização da Certificação de Alta Qualidade ambiental, baseada no chamado “Processo AQUA-HQE”, exigiria serviços e materiais diferenciados, compatíveis com padrões de sustentabilidade ambiental, conforme abaixo descrito (peça 71, p. 3):

“Todos os profissionais que são contratados, bem como todas as empresas terceirizadas e seus colaboradores, realizam um processo de integração para o conhecimento da Certificação

Ambiental em tela. Mensalmente é realizada uma reciclagem com todo efetivo de obra garantindo uma

melhoria contínua dos processos exigidos pela Certificação.

Uma consultora vem duas vezes ao mês à obra para uma auditoria, onde se atesta o cumprimento de todas as exigências da Certificação Ambiental AQUA.

Trimestralmente são realizadas reuniões envolvendo a consultora, a construtora, a gerenciadora e a própria Fiocruz, onde se busca analisar e verificar os pontos críticos a melhorar e as atividades já executadas.”

17. Especificamente em relação às obras da 3ª etapa, a empresa afirma que a construção de laboratórios com risco biológico de grau 3 exigiria um padrão técnico-construtivo altamente rigoroso,

incomparável com outras obras auditadas por este Tribunal, conforme se lê a seguir (peça 71, p. 3-4): “O laboratório de nível de Biossegurança 3 destina-se ao trabalho com agentes de risco

biológico da classe 3, ou seja, com microrganismos que acarretam elevado risco individual. É

aplicável para laboratórios clínicos, de diagnóstico, ensino e pesquisa ou de produção onde o trabalho com agentes exóticos possa causar doenças sérias ou potencialmente fatais como

resultado de exposição por inalação. A equipe profissional deve possuir treinamento específico no manejo de agentes patogênicos, potencialmente letais, devendo ser supervis ionados por profissional altamente capacitado e que possua vasta experiência com estes agentes.

Esse nível de contenção exige a intensificação dos programas de boas práticas laboratoriais e de segurança, além da existência obrigatória de dispositivos de segurança e do uso, igualmente

obrigatório, de cabine de segurança biológica. Os trabalhadores devem usar roupas de proteção específicas para esta área e equipamentos de proteção individual.

Com base em tudo isso que se explanou é necessário que se tenha uma equipe de

profissionais diferenciada para que as obras da Fiocruz atendam às exigências do Órgão Contratante.

Tudo isso leva a conclusão inafastável de que essas obras auditadas pelo Colendo Tribunal de Contas da União são diferenciadas, não podendo ser comparadas a quaisquer outras.”

18. No último dia 20/04, a Fiocruz apresentou elementos adicionais de defesa (peça 72)

referentes aos sobrepreços indicados no Relatório de Auditoria. 19. A respeito do sobrepreço de itens unitários, afirma que o excesso de R$ 400.981,14 deveria

ser reduzido para R$ 272.661,02 em decorrência da reavaliação do preço do item “cabo lógico 4 pares, categoria 6 – UTP”. Justifica que não foi possível encontrar na tabela do Sinapi [Sistema Nacional de Pesquisa de Preços e Índices da Construção Civil] o serviço orçado em R$ 4,10/m pela equipe de

auditoria, seja por meio do mencionado código 74658, pelo nome do item ou da categoria ou por similaridade. Assim, postula que seja utilizado como base de cálculo o item código C4533 da tabela de

preços da Secretaria de Infraestrutura do Estado do Ceará (Seinfra/CE) referente a outubro de 2014,



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cotado a R$ 7,07/m, o que provocaria redução do sobrepreço desse item de R$ 296.508,16 para R$

168.188,04. 20. Também afirma que o sobrepreço de itens unitários somente existe porque a metodologia

de cálculo da curva ABC “foi alterada para retirar os profissionais relacionados na Administração Local, caso contrário também seria apurado um desconto, adotando-se a data base de outubro de 2014 ao invés de novembro de 2014”. Isto porque a metodologia prevista no "Manual de Metodologias e

Conceitos do Sinapi – versão 004”, vigente a partir de junho de 2014, que incorpora os encargos complementares à composição do custo de mão de obra horista, teria resultado no valor de R$

33.946.479,61 para a 3ª etapa, ao passo que a planilha contratual, que contém subgrupos para remuneração direta de EPI/ECP, alimentação e transporte, resultou no valor de R$ 31.291.080,66. Pelo confronto desses dois valores contratuais, afirma ter havido economia de R$ 2.655.395,95, suficiente

para absorver o sobrepreço de itens unitários de R$ 400.981,14 e ainda gerar desconto de R$ 2.254.414,81.

21. Passando a abordar o sobrepreço da administração local, a Fiocruz tece considerações sobre a infraestrutura da localidade das obras, o número de profissionais alocados e a utilização de processo de certificação.

22. Quanto à infraestrutura, destaca que as obras estão sendo realizadas em terreno da Fiocruz situado no Polo Industrial e Tecnológico da Saúde (PITS) criado pelo Governo do Estado do Ceará em

2009, que até o momento “não [tem] calçamento viário, [mas sim] ruas de terra batida, rede elétrica definitiva (a energia chega no canteiro por linha provisória instalada pela construtora para alimentar o canteiro), abastecimento de água (hoje realizado por poço artesiano e sistema de dessalinização),

esgotamento sanitário (atendido por sistema de fossa, filtro e sumidouro), rede de telefonia e dados (supridos por contratação de linhas de celular e internet via rádio), ou qualquer sistema de transporte

público”. 23. Por isso afirma que a administração local precisou ser dimensionada de modo extraordinário, mencionando que “a ausência e/ou dificuldade de transporte exigiu a locação de

ônibus, a distância para centros urbanos exigiu um processo diferenciado para fornecimento de alimentação aos operários, enquanto o quantitativo de funcionários e a inexistência de farmácias,

postos de saúde ou qualquer outro serviço de atendimento a emergências próximo ao canteiro obrigou a estruturação de uma equipe de Engenharia de Segurança e Medicina do Trabalho (SESMT) na Administração Local da obra.”

24. No tocante à quantidade de profissionais alocados, justifica que as obras da 2ª e da 3ª etapa têm perfis de uso diversos, o que implicaria a mobilização de um maior número de profissionais em

função das diferentes especialidades e frentes de trabalho concomitantes. A 2ª etapa envolve a execução de oito edificações de portes variados e a urbanização do terreno, tendo sido estimado um quantitativo de 200 operários para que as obras pudessem ser executadas com duas frentes de trabalho

concomitantes, uma alocada à construção do prédio de gestão e ensino e outra na construção das demais edificações (auditório, prédio de infraestrutura, prédio de serviços, guaritas, quiosques e

bicicletário). A 3ª etapa, embora tenha por objeto a construção de uma única edificação, tem alto grau de complexidade técnico-construtiva (prédio de pesquisas com laboratórios de risco biológico 2 e 3). 25. Arremata com a informação de que, em março de 2016, o quantitativo de mão de obra

efetivamente alocado nas duas etapas foi de 202 e 101 profissionais, respectivamente, superando as médias previstas no orçamento. Alega que a “conferência da folha de pagamento não é suficiente para

atestar a presença de todos os profissionais da Administração Local no canteiro de obras porque à empresa é facultada a possibilidade de trabalhar com a contratação de pessoas jurídicas, caso de alguns profissionais de engenharia e segurança e medicina do trabalho que não constaram da folha de ponto

[ver anexo: relação nominal dos profissionais componentes da Administração local das etapas das obras]”.

26. A respeito da certificação ambiental, justifica o seu emprego pela necessidade de manter a integridade das comunidades do entorno e do meio ambiente, ponderando que a médio prazo o



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processo de certificação será capaz de propiciar a redução de despesas tais como energia elétrica, água

e esgoto, mas na fase de construção ele implica “em maiores investimentos, seja em materiais e equipamentos com características tecnicamente diferenciadas, seja na inclusão de sistemas e elementos

para monitoramento e controle, ou ainda na gestão da execução das obras.” 27. Afirma que, em razão do emprego de certificação ambiental, a empresa obrigou-se a montar “uma Administração Local mais estruturada, composta pelo Gerente de Contrato, Gestor HQE-

AQUA, Auxiliar Geral de Apoio a Certificação e Encarregado Administrativo Financeiro, sob o risco de sobrecarregar-se a administração central, perder-se eficácia gerencial e capacidade de controle e não

se atingirem as metas estabelecidas no cronograma do empreendimento. Os mencionados profissionais seriam responsáveis “por dar maior agilidade à tomada de decisões, pesquisar e monitorar a cadeia de fornecedores loco-regionais que tivessem certificação de qualidade e processo logístico sustentável,

agilizar os processos de compra de materiais sustentáveis e locação de equipamentos certificados, gerenciar estoque de grandes volumes de insumos em geral, garantir a integridade e saúde dos

trabalhadores e gerenciar a mão de obra de modo diferenciado”. 28. Para demonstrar o impacto das equipes de profissionais alocados à segurança e medicina do trabalho e do processo de certificação HQE-AQUA sobre o orçamento, apresenta simulações em

que tais equipes são excluídas, obtendo como resultado para a administração local das obras da 2ª e a 3ª etapas os percentuais de 13,15% e 6,19%, respectivamente. Assim, postula que a participação dos

itens administração local no valor do contrato referente à 3ª etapa seja considerado compatível com os parâmetros do Acordão 2.622/2013, e que o excesso constatado na 2ª etapa seja admitido em razão dos seguintes fatores:

a) estratégia de execução em frentes concomitantes, b) necessidade de remuneração de aprendizagem do processo de certificação ambiental,

c) participação, na licitação, de empresas de outra região país, por se tratar de licitação de caráter nacional, d) impossibilidade de utilização do conjunto de profissionais de modo compartilhado com

outras obras da mesma construtora em função da localização do canteiro, e e) os custos adicionais com a contratação e transporte para os operários e alimentação.

29. Sobre o superfaturamento em função do pagamento a administração local em parcelas de valor fixo, afirma que desde julho de 2015 (17ª medição da 2ª etapa e à 4ª medição da 3ª etapa da obra) o desembolso dos recursos está vinculado à execução física da obra. Informa que a contratada

concordou com o plano de recuperação para a 2ª etapa da obra, consistente no pagamento proporcional da administração local conforme o empenho da execução das obras, e na recuperação do

superfaturamento anterior mediante glosa de 29,85% sobre os valores desse grupo de despesa desde junho de 2015 até o término da obra. Até a 25ª medição teria havido a devolução de R$ 861.497,78, restando recuperar R$ 737.534,85, ou 8,27% do valor contratado, equivalente à diferença entre o valor

da administração local paga (72,74%) e o valor da Administração ajustada conforme o desempenho (64,47%).

É o relatório.



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PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

I – Introdução

Em exame o Relatório da Auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura Urbana – SeinfraUrbana na Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz, no período de 11 a 29/05/2015, com o objetivo de fiscalizar a construção do Complexo de Pesquisa e Desenvolvimento

em Saúde e Produção de Imunobiológicos localizada no Município de Euzébio/CE. A fiscalização teve por escopo a execução da 2ª e 3ª etapas da obra, ambas contratadas junto à empresa C.G. Construções Ltda., mediante processo licitatório.

2. Para execução da 2ª etapa, que compreende a implementação das obras dos blocos de gestão e infraestrutura, realizou-se a Concorrência 4/2013-Dirac, lançada em 23/10/2013, do tipo

menor preço, orçada em R$ 55.162.154,36, e firmou-se o Contrato 1/2014 (peça 16), em 03/02/2014, sob o regime de execução de empreitada por preço global, no valor de R$ 44.046.641,35, que alcançou o valor de R$ 46.078.678,41 mediante dois termos aditivos. O prazo máximo de execução estendia-se

até 03/12/2016 (peça 16, p. 2), mas foi reduzido em dois meses (peça 22, p. 2). 3. As obras da 3ª etapa, relativas à execução da edificação onde funcionará o bloco de pesquisa, foram objeto da Concorrência 3/2014-Dirac, sob o Regime Diferenciado de Contratações

Públicas, na forma presencial, tipo maior desconto, divulgada em 07/11/2014, orçada em R$ 31.617.779,81. O Contrato 56/2014 (peça 43) foi assinado em 19/01/2015, no valor de R$

31.291.080,66, sob o regime de execução de empreitada por preço global, com vigência de 24 meses até 19/01/2017 (peça 43, p. 2). Durante a fiscalização o ajuste estava sendo aditivado pela primeira vez, com valor elevado para R$ 31.464.553,44.

4. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 77.543.231,85, considerando o valor original dos Contratos 1/2014 e 56/2014 e os acréscimos introduzidos no

primeiro mediante dois termos aditivos. 5. Após a conclusão do Relatório de Auditoria, autorizei a oitiva da Fiocruz e da empresa C.G. Construções Ltda. acerca das seguintes ocorrências:

a) sobrepreço decorrente de preços excessivos frente aos de mercado, identificado na 3ª etapa da obra, no valor de R$ 1.505.776,97 (11,29% da amostra analisada e 5,06% do contrato),

contrariando o art. 3º do Decreto 7.983/2013; b) sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados dos itens relativos à administração

local, no valor de R$ 6.483.097,78 (16,37% do total do contrato) na 2ª etapa, e de R$ 2.602.555,64

(9,07% do total contratado) na 3ª etapa, contrariando os arts. 7º, § 2º, inciso II, e § 4º, e 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, além do item 9.3.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário;

c) atrasos em relação aos cronogramas iniciais (27,5% na 2ª etapa e 88% na 3ª etapa), contrariando os arts. 6º, inciso IX, e 8º, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, e o art. 37 da Constituição Federal;

d) critério irregular de medição e pagamento dos itens relativos à administração local das 2ª e 3ª etapas, contrariando o item 9.3.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário;

e) superfaturamento de R$ 3.323.358,39 na 2ª etapa e de R$ 60.027,63 na 3ª etapa, em razão do descompasso entre o pagamento dos itens de administração local e o andamento físico das obras, contrariando o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, o art. 65, inciso II, alínea c, da Lei

8.666/1993 e os arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964; f) alteração injustificada do tipo de fundação da 3ª etapa do empreendimento, passando de

estaca pré-moldada de concreto para estaca tipo hélice contínua, contrariando os arts. 3º e 65 da Lei 8.666/1993. 6. Em sua mais recente instrução, a SeinfraUrbana considerou parcialmente procedentes as

manifestações da Fiocruz e da empresa C.G. Construções Ltda., mas apontou que algumas ocorrências relevantes subsistiram, com a seguinte configuração:



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a) o sobrepreço de itens unitários apurado no contrato da 3ª etapa foi reduzido de R$ 1.505.776,97 para R$ 400.981,14, sobre um orçamento paradigma de R$ 29.269.967,68;

b) os sobrepreços por quantitativos inadequados na composição do grupo administração local da 2ª e 3ª etapas, inicialmente quantificados em R$ 6.483.097,78 e R$ 2.602.555,64, foram revistos para R$ 5.114.064,14 e R$ 1.793.604,62, sobre valores contratuais ajustados de

R$ 42.887.624,98 e R$ 29.269.967,68; c) não foi comprovada a efetiva retenção de pagamentos para compensar os desembolsos

antecipados de R$ 3.323.358,39 e R$ 60.027,63, identificados na execução dos contratos da 2ª e 3ª etapas em decorrência do pagamento da administração local em percentual superior à execução física das obras;

d) a alteração do tipo de fundações da 3ª etapa da obra logo após a assinatura do contrato não foi acompanhada de justificativas plausíveis, caracterizando ofensa ao art. 3º da Lei 8.666/1993.

7. Estando os autos em meu gabinete, a Fiocruz manifestou-se em duas oportunidades. Na primeira (peça 70), apresentou cópia de correspondência na qual informa à Empresa CG Construções Ltda. o designío de acatar imediatamente as conclusões da Unidade Especializada e fazer ajustes nos

Contratos 1/2014 e 56/2014, para evitar que os sobrepreços apontados pela fiscalização convertam-se em superfaturamento. Na segunda (peça 72-73), sem embargo do imediato acatamento das conclusões da SeinfraUrbana, apresentou estudos orçamentários para demonstrar a inexistência dos sobrepreços

apontados pela fiscalização. 8. A Construtora, por seu turno, compareceu aos autos (peça 71) para requerer que seja

determinado à Fiocruz que se abstenha de implementar as medidas alvitradas pela equipe de fiscalização, até que a matéria seja apreciada por órgão Colegiado, e para reiterar a contestação dos achados de auditoria.

9. Passo a examinar separadamente cada uma das ocorrências discutidas neste processo de fiscalização.

II – Sobrepreço de itens unitários em relação aos referenciais de mercado (3ª etapa)

10. Originalmente a equipe de fiscalização apontou excesso de preços unitários dos itens da planilha orçamentária do Contrato 56/2014 em relação aos referenciais do Sistema Nacional de

Pesquisa de Preços e Índices da Construção Civil – Sinapi, no montante de R$ 1.505.776,97. Os itens integrantes da curva ABC que mais contribuíram para o sobrepreço foram:

a) gerente de contrato: R$ 438.076,75; b) cabo lógico 4 pares, cat. 6 UTP: R$ 303.745,60; c) encarregado geral: R$ 242.343,51;

d) concreto usinado bombeado fck = 35 Mpa, inclusive lançamento e adensamento: R$ 121.327,89;

e) armação CA-50, diam. 6,3 mm à 12,5 mm: R$ 103.474,80; e f) armação CA-50, diam. 16 mm à 25 mm: R$ 85.203,10. 11. Ao analisar as respostas dadas pela Fiocruz e pela empresa C.G. Construções em sede de

oitiva, a SeinfraUrbana fez uma revisão das composições de custos unitários que originou uma redução do sobrepreço para R$ 400.981,14, empregando a seguinte metodologia:

a) excluiu o sobrepreço referente aos itens “encarregado geral” e “mestre de obras” porque os itens integrantes da administração local da obra foram analisados separadamente dos demais itens e serviços contratados, conforme será visto no próximo tópico desta Proposta de Deliberação;

b) adotou o BDI de 27% na verificação dos preços unitários da 3ª etapa, ao invés do BDI de 22,12% utilizado no Relatório de Auditoria; muito embora a Fiocruz não tenha demonstrado

objetivamente que tipo de complexidade repercutiria nas composições de custos unitários, de forma a ocasionar acréscimos substanciais nos preços contratuais, a Unidade Especializada adotou percentual de BDI mais conservador devido à não inclusão dos encargos sociais no custo direto da mão de obra;

c) alterou a data-base dos cálculos de novembro/2014 para outubro/2014; a equipe de fiscalização havia utilizado como base de cálculo os preços referenciais de novembro/2014, com vistas



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à uma análise mais favorável aos contratantes, haja vista que preços mais recentes tendem a ser maiores; mas, diante do pedido de que a análise do orçamento utilizasse tabelas que serviram de

referencial para a eleboração da licitação, a SeinfraUrbana recalculou o orçamento com base no paradigma sustentado pelos interessados, o que paradoxalmente elevou o sobrepreço de R$ 366.496,62 para R$ 400.981,14.

12. Contudo, a SeinfraUrbana manteve parcialmente o achado sobrepreço frente aos referenciais de mercado. De início, refutou a alegação de que teria sido concedido desconto em relação

ao orçamento da licitação, repisando que a comparação de preços deve ser realizada com base nos valores referenciais da mediana do Sinapi. 13. A unidade especializada afastou, também, as justificativas apresentadas para os seguintes

insumos e serviços: a) “cabo lógico 4 pares, categoria 6 – UTP” – não procede a alegação de que não são se

pode encontrar referências para esse serviço, pois a metodologia de formação dos preços paradigmas está descrita no próprio corpo do achado, na qual o serviço relativo ao cabo lógico foi associado à composição Sinapi de código 74658, “fornecimento e instalação de cabo de lógica UTP de 4 pares”, de

custo unitário igual a R$ 3,93/m; b) “serviço montagem de forma plástica (cubetas/cabacinhas) para laje nervurada (610 x 610 x 300), inclusive montagem, desmontagem e frete, exclusa locação de cubetas” – não merece

prosperar a alegada falta de fundamentação dos preços de referência, cuja formação consistiu em utilizar a própria composição de custos unitários apresentada pela Fiocruz, de código 02.10.0136C,

substituindo apenas os insumos relativos à mão de obra pelos seus correspondentes no Sinapi; c) serviço de “impermeabilização de superfície com manta asfáltica (com polímeros tipo APP) e = 3mm” – não procede o argumento de que o preço contratado desse item seria de R$

60,81/m2, pois, de acordo com a planilha orçamentária do contrato, o custo unitário é R$ 49,76/ m2, sobre o qual incide o BDI de 27%, totalizando R$ 63,20/m2.

14. Ademais, a SeinfraUrbana apontou que não foi comprovada a alegada redução de R$ 375.188,66 que seria implementada no preço total da 3ª etapa, para suprimir a cobrança em duplicidade de itens remunerados no bojo da administração local da 2ª etapa.

15. Aos esclarecimentos da Unidade Especializada, cumpre acrescentar que a celebração de contrato com preço global menor do que o estimado na licitação não é suficiente para demostrar o

acerto dos preços praticados. Nos termos do art. 3º do Decreto 7.983/2013, de 08/04/2013, o parâmetro de adequabilidade do custo global de obras corresponde ao somatório das medianas das composições de custos unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção

Civil – Sinapi. 16. A isso acresça-se que, na Concorrência referente à 3ª etapa, previu-se que a economicidade

da proposta fosse aferida com base nos custos globais e unitários, conforme previa a Cláusula 9.2 do Edital do RDC Presencial 13/2014 (peça 73, p. 49). 17. Para aferir a adequabilidade dos preços unitários, a SeinfraUrbana revisou a composição da

curva ABC do contrato da 3ª etapa em face dos argumentos apresentados em sede de oitiva (peça 66, p.44-48). A única diferença entre esse instrumento e a Curva ABC elaborada pela F iocruz (peça 73,

126-129) é encontrada no item cabo de logística. Não propera a afirmação da Fiocruz de que não seria possível encontrar no Sinapi a referência empregada pela equipe de fiscalização, pois o serviço de código 74658 “fornecimento e instalação de cabo de logística 4 pares”, consta da composição de

custos encontrada às páginas 2.180-2.182 do Relatório Desonerado válido para o Estado do Ceará no mês de outubro/2014.

18. No tocante ao estudo orçamentário elaborado pela Fiocruz com o intuito de demonstrar que o contrato da 3ª etapa conteria desconto de preços unitários suficiente para compensar o sobrepreço de R$ 400.981,14, assiste razão parcial à Contratante.

19. Os itens da planilha orçamentária do Contrato 56/2014 passíveis de enquadramento na categoria de encargos complementares – que são definidos pelo Manual de Metodologias e Conceitos



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do Sinapi como custos associados à mão de obra, tais como “alimentação, transporte, equipamentos de proteção individual, ferramentas e outros, cuja obrigação de pagamento decorre das Convenções

Coletivas de Trabalho e de Normas que regulamentam a prática profissional na construção civil e não variam proporcionalmente aos salários” – são os seguintes (tabela 4 da instrução transcrita no parágrafo 10 do Relatório precedente):

a) vale transporte para 100 operários: R$ 9.020,70 b) alimentação (café + almoço) para 100 operários: R$ 395.218,80

c) capacete com aba, fornecimento: R$ 2.551,25 d) fardamento, fornecimento: R$ 49.540,00 e) máscara descartável, fornecimento: R$ 143,00

f) bota de borracha, fornecimento: R$ 11.137,50 g) protetor auricular, fornecimento: R$ 500,50

h) bota de couro, fornecimento: R$ 11.140,00 20. Como o custo efetivo dos itens de encargos complementares no contrato referente à 3ª etapa, totaliza R$ 479.251,50, não poderia a mera mudança na sua forma de apropriação ao orçamento

(como item da administração local ou como parte integrante das composições de serviço) gerar um impacto a maior de R$ 2,6 milhões, salvo inconsistência dos referenc iais adotados. 21. Em consulta à 1ª Diretoria Técnica da SeinfraUrbana, foi confirmado que, de fato, existem

diferenças entre as tabelas de insumo e a de composições analíticas de serviço referentes ao mês de outubro/2014. Tomando-se como exemplo o item de mão de obra “carpinteiro”, verificou-se que o

respectivo custo de EPI/EPC foi incluído na tabela de insumos, mas não foi contemplado nas composições analíticas de serviços. Esse fato pode justificar, ao menos em parte, a diferença dos resultados atingidos pela fiscalização e pela contratante.

22. Nesse contexto, para saber se haveria o desconto de R$ 2,6 milhões invocado pela Fiocruz, seria necessário confrontar toda a planilha orçamentária do contrato da 3ª etapa à luz da tabela de

insumos do Sinapi. Essa providência poderia gerar custo de oportunidade superior ao benefício dele advindo, diante da possibilidade de frustrar a adoção tempestiva de medidas compensatórias, ainda no curso das execuções contratuais, do sobrepreço da administração local, cujo montante é muito mais

elevado. 23. Por conseguinte, em nome da economia e eficácia processuais, concluo que devem ser

parcialmente acolhidos os argumentos da Fiocruz e considerado insubsistente o sobrepreço de itens unitários.

III – Sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados –

administração local (2ª e 3ª etapas)

24. Os sobrepreços decorrentes de quantitativos inadequados foram identificados pela equipe

de Auditoria exclusivamente por conta de excesso no preço do item administração local da 2ª e da 3ª etapa em relação ao preço total contratado. 25. A administração local (sem LDI) das obras da 2ª etapa foi orçada em R$ 7.022.201,95,

representando 19,42% do orçamento do Contrato 1/2014, de acordo com a seguinte composição (peça 17):

a) “profissionais – obra”: R$ 3.417.127,18, b) “profissionais – SESMT”: R$ 524.403,04, c) “profissionais de apoio [à certificação aqua]”: R$ 602.620,16,

d) “consumo mensal”: R$ 1.459.317,44, e) “EPI/EPC”: R$ 139.037,50,

f) “profissionais de apoio”: R$ 879.696,63. 26. A administração local (sem LDI) das obras da 3ª etapa totalizou R$ 3.456.575,60, correspondente a 14,03% do orçamento do Contrato 56/2014, contendo os seguintes subgrupos de

dispêndio (peça 39): a) “profissionais – obra”: R$ 1.791.508,14,



5

b) “profissionais – SESMT”: R$ 295.369,02, c) “profissionais de apoio à certificação aqua”: R$ 535.592,82,

d) “consumo mensal”: R$ 439.252,56, e) “EPI/EPC”: R$ 75.012,11, f) “profissionais de apoio”: R$ 319.840,74.

27. Considerando que o Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário quantificou em 6,23% o percentual médio admissível para a administração local em relação custo ao total dos contratos

referentes à construção de edifícios, a SeinfraUrbana calculou, inicialmente, os sobrepreços de R$ 6.483.097,78 e R$ 2.602.555,64 (com BDI de 27%) nos Contratos 1/2014 e 56/2014. 28. Para a Fiocruz, não teria havido sobrepreço, mas desconto em relação aos orçamentos das

licitações das duas etapas das obras. Ademais, os percentuais estabelecidos pelo referido Acórdão não poderiam ser aplicados ao caso concreto, seja porque são referenciais provisórios, seja porque o

planejamento da licitação antecedeu a referida deliberação, ou porque carecem de tecnicidade. 29. A contratante também sustenta que os referenciais em questão poderiam ser ultrapassados no caso concreto em função dos seguintes fatores: falta de infraestrutura no sítio das obras, custos

adicionais com transporte e alimentação de empregados, custo das equipes de segurança e medicina do trabalho e do processo de certificação, bem como necessidade de remuneração de aprendizagem do processo de certificação ambiental pelo restante da mão de obra, construção de laboratório de

pesquisas em nível de risco biológico 2 e 3, participação de empresas de outra região do país na licitação, estratégia de execução das obras em frentes concomitantes, impossibilidade de utilização do

conjunto de profissionais de modo compartilhado com outras obras da mesma construtora. 30. Ao analisar as manifestações da Fiocruz e da empresa contratada em sede de oitiva, a SeinfraUrbana acolheu os seguintes argumentos:

a) não houve a aventada cobrança em duplicidade de itens relativos a equipamentos de proteção individual ou coletiva (EPI/EPC), alimentação e transporte na administração local da 3ª etapa

– apesar de o Sinapi prever, a partir do mês de junho/2014, composições de mão de obra que incorporavam os encargos complementares, de fato os custos dos insumos de mão de obra incluídos na planilha contratual da 3ª etapa não contemplaram esses encargos;

b) embora em alguns meses o número de trabalhadores da 3ª etapa tenha ficado bem abaixo da média prevista de 100, a média efetiva é de 99, demonstrando que o dimensionamento de

profissionais está adequado para essa etapa; c) deve ser excluído do preço da administração local da 2ª etapa o valor de R$ 31.705,99, correspondente aos serviços iniciais e mobilização, indevidamente computado durante a realização da

auditoria; com isso, o percentual da administração local fica reduzido de 19,42% para 19,35%, sem alteração significativa do sobrepreço;

d) para calcular a representatividade do item administração local da 3ª etapa no contrato, deve ser levado em consideração o termo aditivo contratual de R$ 173.472,78, que altera o percentual relativo à administração local da 3ª etapa de 14,03% para 13,95%.

31. Não obstante, a SeinfraUrbana refutou diversos argumentos da Fiocruz e da empresa C.G. Construções Ltda., a saber:

a) não houve a alegada economicidade da contratação, uma vez que adequabilidade dos preços dos itens referentes à administração local não deve ser aferida em relação ao orçamento da licitação, mas sim pela aplicação dos percentuais paradigmas fixados no Acórdão 2.622/2013 – TCU –

Plenário sobre o valor dos demais itens contratados; b) ao contrário do alegado pelos contratantes, os referenciais adotados no mencionado

Acórdão possuem o devido respaldo técnico, pois foram identificados a partir de levantamento de dados de obras públicas, com critérios estatísticos, permitindo calcular os percentuais méd ios adotados nos diversos tipos de obras em relação aos respectivos custos diretos; apesar de esses percentuais

serem passíveis de revisão diante dos estudos técnicos cuja elaboração foi determinada, na mesma deliberação, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – estudos esses aos quais caberá a



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construção de composições de profissionais paradigmas para a formação e análise dos custos da administração local dos orçamentos de obras públicas custeadas com recursos federais – os percentuais

adotados pelo TCU refletem a prática do mercado; c) não há que se falar em aplicação retroativa dos critérios adotados no supracitado Acórdão ao caso concreto, pois a deliberação foi publicada no dia 04/10/2013, quase 20 dias antes da

abertura da Concorrência Pública 4/2013, cujo edital foi divulgado em 23/10/2013; mesmo antes daquele decisum, outros julgados desta Corte consideravam que o percentual adequado para

administração local situava-se no patamar de 6%, como os Acórdãos Plenários 397/2008, 157/2009 e 2.159/2010; d) a afirmação de que o porte da obra a diferencia de obras comuns não está acompanhada

da demonstração quantitativa dos efeitos sobre a composição da administração local das duas etapas; ademais, outros empreendimentos com porte semelhante e requisitos técnicos elevados situaram-se

dentro da faixa de variação do percentual de administração local fixada no Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário (caso da Hemobrás, que compreendia laboratórios, câmaras frigoríficas e instalações para produção de hemoderivados, e orçamento de R$ 269.362.104,90, com administração local limitada a

7,82% e BDI de 29,55%); e) a alegação de precariedade da infraestrutura no local das obras também não é suficiente para justificar os percentuais do item em análise, quando se tem em mente que o terreno não está

totalmente afastado de centros urbanos, distando 22 km do centro de Fortaleza/CE e 8,7 km do centro de Eusébio/CE, enquanto o canteiro de obras da mencionada Hemobras, localizado no Município de

Goiana/PE, ficava a mais de 60 km de João Pessoa/PB e a 70 km de Recife/PE; f) quanto ao argumento de que o custo da obra seria mais elevado em decorrência do processo de certificação ambiental a que está submetida, não foi identificada claramente a repercussão

quantitativa do referido processo na formação de custos da administração local; o quadro que identifica os grupos de profissionais envolvidos na composição da administração local tem informações

genéricas, sem detalhar a função exata de cada profissional; g) a simulação de preços contratuais com a exclusão de profissionais relacionados aos itens de certificação ambiental e segurança e medicina do trabalho não logrou demonstrar a razoabilidade

dos preços contratados, pois mesmo após a exclusão desses itens o valor remanescente da administração local manteve-se em 13,15% e 7,24%, acima do percentual médio de 6,23% admitido

pelo Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário, e não foi apresentado o detalhamento completo dos itens que compõem essa rubrica, acompanhado de justificativas quantitativas e qualitativas. 32. Muito embora a metodologia de aferição da adequabilidade do preço de administração

local empregada pela fiscalização seja a comparação com o percentual fixado pelo Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário, apenas para corroborar o sobrepreço existente na Administração Local a

SeinfraUrbana confirma os indícios de excesso no dimensionamento da administração local da 2ª etapa, consistentes na alocação da incomum quantidade de até 5 engenheiros na equipe de profissionais da obra e na estimativa dos quantitativos de EPI/EPC para uma equipe de 200

trabalhadores, enquanto a média efetiva é de 168 trabalhadores. 33. A unidade especializada também aponta evidência de pagamento por serviços não

realizados nas duas etapas da obra, uma vez que alguns agentes, como o engenheiro responsável pelas atividades de certificação ambiental, o mestre de obras e o encarregado, deveriam trabalhar todos os meses da execução do empreendimento, de acordo com a composição dos profissionais da

administração local, mas não foram incluídos na folha de pagamento de julho de 2015. 34. Apesar de os interessados não terem quantificado, objetivamente, o aumento do preço da

administração local provocado pelas interferências mencionadas no parágrafo 30 supra, a SeinfraUrbana recalculou o máximo valor admissível para esse grupo de dispêndios com base no valor ajustado dos contratos, isto é, com a adição de descontos e exclusão de sobrepreços unitários, e

aplicação do percentual de 8,87%, correspondente ao 3º quartil da amostra que embasou o estudo que fundamentou o Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário, descrito no subitem 9.2.2 da referida decisão:



7

Faixas referenciais da Administração Local – Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário Percentual de Administração Local inserido no Custo Direto 1º Quartil Médio 3º Quartil

CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIOS 3,49% 6,23% 8,87%

CONSTRUÇÃO DE RODOVIAS E FERROVIAS 1,98% 6,99% 10,68%

COSNTRUÇÃO DE REDES DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA,

COLETA DE ESGOTO E CONSTRUÇÕES CORRELATAS

4,13% 7,64% 10,89%

CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE ESTAÇÕES E REDES

DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA

1,85% 5,05% 7,45%

OBRAS PORTUÁRIAS, MARÍTIMAS E FLUVIAIS 6,23% 7,48% 9,09%

35. A SeinfraUrbana não descuidou da possibilidade de se considerar válido um custo total de

administração local que se afaste significativamente da média, estando acima ou abaixo dos respectivos quartis, mediante justificativa técnica devidamente fundamentada. Ocorre que, no caso em exame, considerou inconsistentes as justificativas apresentadas para se exceder o referencial de 8,87%.

36. Por conseguinte, aplicando o percentual de 8,87% sobre o valor total ajustado do contrato (R$ 42.887.624,98), a Unidade Especializada chegou ao preço máximo de R$ 3.804.132,34 admissível

para a administração local, em função do qual reviu o sobrepreço por quantitativos inadequados dessa etapa para R$ 5.114.064,14 (11,92% em relação ao paradigma de R$ 42.887.624,98). 37. Da mesma forma, considerando o valor total ajustado do contrato da 3ª etapa

(R$ 29.269.967,68), a SeinfraUrbana calculou em R$ 2.596.246,13 o maior montante possível para a administração local, a partir do qual obteve a quantia de R$ 1.793.604,62 como sobrepreço por

quantitativos inadequados (6,13% em relação ao paradigma de R$ 29.269.967,68). 38. Em face desses achados, a SeinfraUrbana propôs que se determine à Fiocruz a celebração de termo aditivo aos contratos da 2ª e da 3ª etapa, modificando as composições das respectivas

administrações locais, de modo que o somatório dos itens que as integram seja compatível com o percentual de 8,87% (3º quartil) adotado no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário. Sugere, ainda,

determinação para que os valores excessivos de administração local sejam glosados no pagamento das futuras medições. 39. Acolho em linhas gerais as conclusões da SeinfraUrbana pelos fundamentos constantes na

instrução transcrita no item 10 do Relatório precedente, acima sintetizados, os quais incorporo às razões de decidir, sem prejuízo de acrescentar- lhes os seguintes comentários.

40. Conforme consta do Voto que proferi na ocasião em que foi prolatado o Acórdão 2.622/2013, a análise dos custos diretos que compõem a Administração Local é uma exigência decorrente do art. 17 do Decreto 7.983/2013 e das Leis Orçamentárias que o antecederam:

“Art. 17. Para as transferências previstas no art. 16, a verificação do disposto no Capítulo II será realizada pelo órgão titular dos recursos ou mandatário por meio da análise, no

mínimo: I - da seleção das parcelas de custo mais relevantes contemplando na análise no mínimo dez por cento do número de itens da planilha que somados correspondam ao valor mínimo

de oitenta por cento do valor total das obras e serviços de engenharia orçados, excetuados os itens previstos no inciso II do caput; e

II - dos custos dos serviços relativos à mobilização e desmobilização, canteiro e acampamento e administração local.”

41. Muito embora caiba ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão desenvolver

estudos detalhados acerca do dimensionamento dos quantitativos de administração local por meio de parâmetros técnicos que considerem as particularidades de cada tipo de obra e outras variáveis,

conforme determinado naquela deliberação, esta Corte considerou pertinente propor valores referenciais provisórios para a análise dos custos da administração local em relação aos demais custos diretos do contrato, de forma a atender às normas de transparência dos custos de obras públicas.



8

Buscou-se evitar a celebração de contratos apenas aparentemente vantajosos para a Administração, que concedam descontos nos insumos e serviços aplicados diretamente às obras, para os quais já existem

parâmetros objetivos fixados em lei, mas encerrem superdimensionamento de itens de administração local, ainda carentes de composições analíticas referenciais. 42. Assim como a SeinfraUrbana, entendo que os argumentos apresentados para demonstrar a

peculiaridade da obra em questão não são suficientes para que se exceda o parâmetro superior de 8,87% proposto pelo referido acórdão, como passo a expor.

43. No que diz respeito à localização das obras, acrescento ser plausível que a amostra de contratos com base na qual foram estabelecidos os referenciais em questão, composta por 95 obras de construção de edificações, tenha captado a variável distância, embora ela não tenha sido utilizada para

definir os intervalos de observação. 44. Quanto à abrangência nacional da licitação, ao contrário do que afirma a Fiocruz, não é

plausível que tenha impactado a elaboração do orçamento da administração local, pois a empresa adjudicada, a C.G Construções Ltda., tem sede em Fortaleza/CE e condições de incorporar à sua proposta e ao contrato as vantagens decorrentes de sua localização mais próxima.

45. Relativamente à realização de frentes de trabalho concomitantes, invocada para justificar a quantidade de profissionais da administração local contemplados na 2ª etapa, a Fiocruz não logrou demonstrar a efetiva existência de equipes diferenciadas de administração local, pois a relação nominal

de profissionais (peça 73, p. 96-98) faz distinção entre o “campus” e “laboratório”, portanto entre a 2ª e a 3ª etapa, mas não entre objetos contemplados no Contrato 1/2014.

46. Quanto à construção de laboratórios de nível de risco biológico 2 e 3, vale frisar que o empreendimento como um todo consiste em um campus com 40.000 m2 de urbanização e 28.000 m2 de edificações, mas apenas a 3ª etapa tem por objeto a construção de prédio de pesquisa com 14.000

m2 de área. Ainda assim, nem todos os laboratórios apresentam risco biológico e nenhum deles será entregue em sua configuração definitiva, reservando-se a distribuição de instalações a uma etapa

posterior, como abaixo transcrevo a partir do Relatório de Auditoria (peça 44): “A obra do campus da Unidade Fiocruz Ceará está d ividida em três etapas, sendo que a 1ª etapa da obra (serviços de terraplanagem) não faz parte do escopo da presente auditoria. A 2ª etapa da

obra abrange os blocos de Gestão e Infraestrutura e a 3ª etapa, os blocos de pesquisa, conforme as seguintes descrições:

a) Prédio de gestão: edificação constituída de seis andares e 13.500m² de área. Adota o conceito de planta livre, tem poucas divisões fixas internas, possui separações através de mobiliário. Inicialmente abrigará atividades de ensino em quatro andares (28 salas de aula), ficando a

atividade de gestão restrita ao último andar (100 postos de trabalho), abaixo do pavimento técnico.

b) Prédio de pesquisa: destinado exclusivamente a pesquisas sociais e biomédicas, a edificação é constituída de cinco andares e 14 mil m² de área para abrigar quatro laboratórios secos, dez laboratórios de risco biológico 2 e dois laboratórios de risco biológico 3; deverá adotar o

conceito de planta livre para a área de gestão; já para a área laboratorial não deverão ser detalhados os espaços internos, dotando-se estes apenas de revestimentos de piso, paredes e teto,

esquadrias, antecâmara completa (exceção para mobiliário) e shafts para distribuição futura de instalações. c) Auditório: projetado para 300 lugares, a edificação possui 1.000m² de área construída.

d) Edificações de apoio: guaritas principal e de cargas; quiosques com serviços de banco, lanchonete, correios, reprografia e livraria; restaurante para 600 refeições-dia; subestação

modular com sistema de captação de energia eólica integrado; Estação de Tratamento de Esgotos (ETE) modular com Central de Reuso de água (CRA) integrada; almoxarifado; depósitos de resíduos; Oficinas de manutenção; Pavilhão de Serviço (vestiários, refeitório, preposição); e

Estação de Tratamento de Água (ETA).”



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47. Ainda que a questão do risco biológico tenha relevância parcial em relação ao ajuste da 3ª etapa, pondero que não há qualquer comprovação de que a complexidade da utilização do edifício

finalizado teve impacto direto sobre o custo dos insumos e mão de obra empregada na sua execução. Ainda assim, tal impacto seria perceptível apenas de maneira residual no custo de administração local da 3ª etapa, que não foi quantificada pela Fiocruz nem evidenciada por meio da exigência de

qualificação especial por parte do pessoal encarregado na administração local. 48. No tocante à segurança e medicina do trabalho, a cláusula 17.2 do edital da Concorrência

Pública 4/2013 estipula que as obrigações da contratada são aquelas previstas “nas normas de segurança e saúde do trabalhador conforme Lei 6.514/1977 e da portaria do Ministério do Trabalho 3.214/1978, especialmente as NR 4, 5, 6, 7, 9, 10, 18, 24, 33 e 35” (peça 73, p. 21-22). Redação

idêntica encontra-se na cláusula décima quinta do Contrato 56/2014, referente à 3ª etapa (peça 43, p. 18).

49. Esses dispositivos editalícios e contratuais permitem aferir que as obrigações impostas à contratada não diferem daquelas aplicáveis a quem quer que preste serviços de construção. Ademais, as normas de referência são em muito anteriores aos estudos que embasaram o Acórdão 2.622/2013 –

TCU – Plenário, sendo razoável inferir que os custos associados a tais obrigações foram contemplados nos contratos das 95 obras de construção de edificações que compuseram a amostra com base na qual foram estabelecidos os percentuais de referência, todos assinados dentro do período de 2007 a 2011.

50. Apenas a título de demonstração de que a composição da administração local das duas etapas fiscalizadas contém excesso de pessoal, vale compará-las com as disposições da Norma

Regulamentadora 4, que dimensiona especialistas em engenharia de segurança e em medicina do trabalho em função do número de empregados e do grau de risco do estabelecimento. De acordo com essa norma técnica, a indústria da construção faz parte do grupo de grau de risco 4, e quando nela

atuam de 101 a 250 empregados, como é o caso das obras das duas etapas do empreendimento fiscalizado, a equipe de SESMT se resume a um técnico em segurança do trabalho. Todavia, a

administração local das duas etapas excede essa composição, na seguinte forma:

Nº de empregados do estabelecimento

NR 4

Administração

Local 2ª etapa

Administração

Local 3ª etapa

Qtd. Qtd. R$ Qtd. R$

Técnico Seg. Trabalho 1 3x 274.434,72 1 75.871,44

Engenheiro Seg. Trabalho - 4h 137.968,32 4h 146.315,88

Aux. Enfermagem Trabalho

- - - - -

Enfermeiro do Trabalho - - - - -

Médico do Trabalho - 4h 112.000,00 4h 146.315,88

51. Passando a examinar o possível impacto do processo de certificação, constato que o item

17 do Edital da Concorrência RDP-p 13/2014 esclarece que o seu emprego destina-se “a avaliar o desempenho do empreendimento com base no conceito de edifícios sustentáveis ou verdes”, e que a

observância dos critérios de sustentabilidade na contratação de obras e serviços para órgãos e entidades públicos se tornou obrigatória com a edição da Instrução Normativa 1/2010 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (peça 73, p. 68).

52. Devido à data de edição do mencionado normativo, pode-se inferir que a obrigatoriedade de adesão aos critérios de sustentabilidade constituiu uma inovação quanto a maior parte dos contratos

abrangidos na amostra que embasou o estudo contemplado no Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário. Assim, os esforços para a incorporação desses critérios ao empreendimento da Fiocruz pode justificar o distanciamento do custo de administração local em relação ao percentual médio de 6,23% admitido

naquele julgado, cabendo avaliar o montante razoável para esse acréscimo.



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53. Embora as contratantes aleguem que o processo de certificação aumentou o custo da mão de obra de diversos profissionais envolvidos na administração local, elas não quantificaram esse

impacto, ou seja, não demonstraram objetivamente de que forma o processo de certificação teria modificado a produtividade desses profissionais e onerado o orçamento. Assim, examinarei a repercussão do emprego de processo de certificação exclusivamente em termos do custo das equipes

especificamente dedicadas a essa atribuição. 54. Constata-se que as equipes de certificação foram cotadas, respectivamente, em R$

602.620,16 e R$ 535.592,82 nos orçamentos das obras da 2ª e 3ª etapa, que representam 1,74% e 2,17% sobre do custo total dos respectivos contratos, da seguinte forma: Contrato 1/2014 (2ª etapa)

(R$) Contrato 56/2014 (3ª etapa)

(R$) A custo do orçamento (sem LDI) 34.681.501,35 24.638.646,19

B custo da equipe de certificação 602.620,16 535.592,82 C percentual do custo da equipe de

certificação em relação ao contratado (B/A)

1,74% 2,17%

55. Os percentuais de 1,74% e 2,17% referentes ao custo específico das equipes de certificação, quando adicionados ao percentual médio de 6,23% fixado pelo subitem 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário para a administração local das edificações, elevam a representatividade

da administração local contemplada nos Contratos 1/2014 e 56/2014 para os patamares de 7,97% e 8,40%, ainda abaixo do percentual de 8,87% correspondente ao 3º quartil da amostra conside rada para

efeito de determinação da faixa de variação aceitável para o referido grupo de despesa. 56. Logo se vê que o desequilíbrio da composição da administração local não se deve à equipe de certificação. Mencione-se, inclusive, que a total exclusão a equipe de apoio à certificação do

orçamento do Contrato 1/2014 resultaria num preço de Administração Local de R$ 6.865.258,13, segundo simulação apresentada pela Fiocruz (peça 73, p. 93-98), contra o valor máximo de R$

3.804.132,34 admissível pela aplicação do referencial máximo permitido pelo referido Acórdão. 57. Deste modo, acolho a metodologia proposta pela SeinfraUrbana para afastar o sobrepreço constatado na Administração Local, consistente na limitação desse grupo de dispêndios ao percentual

de 8,87% sobre o valor ajustado do contrato, levando em consideração a carência de infraestrutura da região na qual são realizadas as obras e do emprego de equipes específicas de apoio ao processo de

certificação. 58. Para o contrato da 2ª etapa, a base de cálculo da administração local, no valor de R$ 42.887.624,98, encontra-se demonstrada nos itens 156 e 159 da instrução transcrita no parágrafo 10 do

Relatório precedente. Para o contrato da 3ª etapa, ao valor dos demais serviços, de R$ 26.673.721,55, deve ser acrescido o valor de R$ 400.981,14, em face da insubsistência do sobrepreço de itens

unitários, abordada no tópico II desta Proposta de Deliberação. Daí resulta o valor possível de R$ 29.709.977,16 para o valor total contrato e o seu correspondente na administração local de R$ 2.635.275,02.

59. Vale anotar que a redução de preço do contrato da 3ª etapa em R$ 375.118,66 (com LDI de 27%), admitida pela Fiocruz para excluir duplicidades em relação aos itens de administração local da

2ª etapa, poderá fazer parte das medidas a serem adotadas para adequar o montante da administração local ao percentual de 8,87% sobre o valor contratado.

IV - Superfaturamento decorrente do pagamento dos itens da administração local

dissociada do andamento físico da obra

60. No momento da conclusão da auditoria, havia sido pago 45% do valor pactuado para o

item administração local das obras da 2ª etapa (R$ 4.013.188,42), contra uma execução física de 28,54% acumulada até a 14ª medição. Considerando o valor máximo admiss ível para a administração local de R$ 3.804.132,32, a execução física de 28,54% autorizaria o pagamento de R$ 1.085.699,37,

havendo superfaturamento de R$ 2.927.489,05.



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61. Com relação à 3ª etapa, havia sido pago 1,5% do total relativo à administração loca l (R$ 65.847,76), contra uma execução física de 0,33% acumulada até à segunda medição. Tomando como

base de cálculo o valor máximo admissível para a administração local de R$ 2.596.246,13 e a execução física de 1,5%, a SeinfraUrbana considerou devido o pagamento de R$ 8.567,61 e apontou o superfaturamento de R$ 57.280,15.

62. Em sede de oitiva, a Fiocruz informou que reteve R$ 340.675,10 a fim de corrigir os pagamentos adiantados verificados em relação à 2ª etapa, mas não apresentou documentos

formalizando essa providência. Em consequência, a equipe de fiscalização propôs seja determinada a glosa de pagamentos futuros, considerados os ajustes de preços unitários aos referenciais de mercado e dos itens de administração local, como visto nos tópicos anteriores desta proposta de deliberação, bem

como a formalização de aditivos contratuais com vistas a modificar o critério de pagamento. 63. Em seus elementos adicionais de defesa, a Fiocruz afirmou que, desde julho de 2015, o

pagamento da administração local está vinculado percentualmente ao desempenho da execução física. Naquele momento, a 2ª e a 3ª etapas da obra contariam com a 17ª e a 4ª medições, respectivamente. Até a 25ª medição das obras da 2ª etapa, teria havido a devolução de R$ 861.497,78, restando

recuperar R$ 737.534,85, ou 8,27% correspondente à diferença entre o valor pago (72,74%) e o valor ajustado conforme o desempenho (64,47%). 64. A documentação apresentada para comprovar o ajuste de pagamentos (peça 73, p. 220)

consiste em carta pela qual a CG Construções Ltda. aceita o acordo de que a remuneração devida pela administração local da obra da 2ª etapa passe a ser contabilizada sobre o percentual de desempenho

realizado, e de que seja debitado o percentual de 29,85% até que se ajuste o percentual e fetivamente pago ao percentual realizado acumulado dos serviços. 65. Observo que os Contratos 1/2014 e 56/2014 ainda contam com prazo considerável de

execução, encerrando-se o primeiro em 03/10/2016 e o segundo em 19/01/2017, havendo oportunidade para a compensação de valores de administração local pagos adiantadamente. Para a 2ª etapa, deverá

ser observado como base de cálculo da administração local o valor de R$ 3.804.132,34. Para a 3ª etapa, a base de cálculo é de R$ 2.635.275,02, conforme descrito no parágrafo 58 supra. 66. Quanto ao modo de formalização das providências para regularização dos pagamentos da

administração local, verifico que a redação dos contratos referentes a 2ª e a 3ª etapa (peças 16 e 43) vincula adequadamente os pagamentos ao cronograma-físico financeiro e ao atesto das medições,

sendo desnecessária a modificação do texto principal dos ajustes: CONTRATO 1/2014 “Cláusula Décima Quinta – Pagamento

a) Os pagamentos serão realizados mensalmente e corresponderão às medições das etapas dos serviços executados, de acordo com os preços unitários constantes da planilha e do

cronograma físico-financeiro apresentados pela Contratada, e as especificações do Projeto Básico [Anexo 4], devidamente atestadas pelo Departamento de Arquitetura e Engenharia - DAE

ou Departamento de Engenharia de Manutenção DEM/DIRAC.

a.1) A atestação é condição prévia essencial ao pagamento, conforme disposto no Acórdão/TCU 5.848/13-Primeira Câmara.”

CONTRATO 56/2014 “Cláusula Terceira – Do Preço

Subcláusula Primeira – Da Condição De Pagamento a. O pagamento será efetuado pela Fiocruz no prazo máximo de 05 (cinco) dias úteis,

contados do atesto da Nota Fiscal, após o aceite realizado pela fiscalização, de acordo com o

serviço efetivamente executado e observada a adequação ao cronograma físico-financeiro.” (grifei)

67. Por seu turno, os cronogramas físico-financeiros (peças 19 e 31) é que preveem pagamento da administração local em parcelas de igual valor, independentemente da execução da obra. Portanto, faz-se necessária a alteração dos aludidos cronogramas, bem como a discriminação das parcelas



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glosadas nas medições e nos comprovantes de pagamentos, cuja apresentação ao TCU deve ser determinada à Fiocruz.

V – Alteração injustificada do tipo de fundação da 3ª etapa

68. O Contrato 56/2014 previa a execução de estacas pré-moldadas de concreto, mas logo após a sua a assinatura o tipo de fundação foi alterado para estaca tipo hélice contínua, acarretando

acréscimo de R$ 136.592,74 (inclusão de R$ 721.004,28 e supressão de R$ 584.441,54). De acordo com a equipe de fiscalização, tal alteração feriu diretamente os princípios da isonomia na licitação e da

competitividade do certame, previstos no art. 3ª da Lei 8.666/1993. 69. A Fiocruz sustentou a necessidade dessa modificação sob os argumentos de que o mercado local não tinha disponibilidade para atender plenamente o empreendimento com estacas pré-moldadas,

segundo verificado na execução da 2ª etapa, e de que, logo após a assinatura do contrato da 3ª etapa, a contratada realizou uma nova sondagem no terreno, constatando que os comprimentos estipulados em

projeto para as estacas pré-moldadas de concreto não atingiriam a camada de subsolo resistente o suficiente para impedir a continuidade da cravação. Em arremate, afirma que a substituição do tipo de fundação teria gerado economia ao erário devido à redução do prazo final da obra em 45 dias.

70. A empresa C.G. Construções Ltda. enfatiza a economicidade da alteração promovida e argui a maior segurança a execução pela eliminação das vibrações do terreno. 71. Na análise da SeinfraUrbana, os argumentos apresentados não são suficientes para afastar a

irregularidade. A incapacidade do mercado local para fornecer o tipo de estaca especificado em projeto e a insuficiência da sondagem prévia se tornaram evidentes logo no início dos trabalhos de campo da

2ª etapa. Assim, nos oito meses transcorridos até o lançamento da concorrência para a execução da 3ª etapa, deveria a Fiocruz ter revisado os parâmetros provenientes dos estudos geotécnicos. 72. A suposta economicidade da alteração, por reduzir o tempo de execução em 45 dias, não

foi comprovada pela celebração de aditivos excluindo custos pertinentes ao período supostamente reduzido. Ademais, registra que apesar de a cravação das estacas hélice contínuas ser mais rápida

(consistindo em escavação, colocação da armação, e injeção de concreto), esse tipo de estaca requer um tempo extra para cura do concreto que é injetado no local escavado. 73. A SeinfraUrbana também refutou a alegação de que mudança promovida teria aumentado o

nível de segurança da edificação, partindo da premissa de que a escolha da solução contemplada no projeto, feita com base em normas técnicas, apontou o melhor resultado quanto à viabilidade técnica e

econômica. Ademais, aduz que a estaca hélice contínua é utilizada em centros urbanos com grande aglomeração de construções, onde existe uma preocupação com a integridade das edificações adjacentes. Como o terreno em que se localiza a obra não possui construções próximas, não se justifica

a preocupação com vibrações. 74. Embora a irregularidade não tenha sido afastada, a Unidade Especializada concluiu que

não houve impacto significativo na competitividade do certame, haja vista que o preço das fundações da 3ª etapa corresponde a 4,26% do valor total do respectivo contrato. Assim, propõe que se dê ciência à entidade a respeito da contrariedade ao art. 3ª da Lei 8.666/1993, solução com a qual ponho-me de

acordo. VI – Síntese

75. Depois de me debruçar sobre as ocorrências apontadas no Relatório de Auditoria, as manifestações da Fiocruz e da empresa C.G. Construções Ltda. em sede de oitiva, bem como o material trazido aos autos pela Contratante após a atuação da SeinfraUrbana, que recebi como

elementos adicionais de defesa, entendo delineado o seguinte quadro: a) o sobrepreço de itens unitários da 3ª etapa, calculado em R$ 400.981,14, tornou-se

insubsistente diante da incerteza quanto à diferença de cotações existente entre a tabela de insumos e as composições analíticas de custo do Sinapi referentes ao estado do Ceará para outubro/2014, conforme consta do tópico II desta Proposta de Deliberação;

b) a adequabilidade do preço da administração local empregada na obras da 2ª e da 3ª etapa deve ser aferida tendo-se como base de cálculo o preço máximo possível para os contratos (R$



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42.887.624,98 para o Contrato 1/2014 e R$ 29.709.977,16 para o Contrato 56/2014), correspondente ao preço pactuado acrescido de descontos concedidos e escoimados de sobrepreço, mediante aplicação

do percentual de 8,87%, correspondente ao 3º quartil da amostra considerada nos estudos que embasaram o Acórdão 2.622/2013 – TCU – Plenário, e não o percentual médio de 6,23%, devido à falta de infraestrutura da localidade na qual está situada o terreno das obras e da contratação de equipe

para implantação e acompanhamento do processo de certificação ambiental; c) houve superfaturamento decorrente do pagamento da administração em valores fixos,

dissociados da execução contratual; d) a alteração do tipo de fundação prevista no Contrato 56/2014 constituiu ofensa ao disposto no art. 3º da Lei 8.666/1993.

76. Nesse contexto, além de celebrar termos aditivos com vistas a ajustar a composição da administração local ao percentual de 8,87% e vincular os respectivos pagamentos ao percentual de

execução das obras, a Fiocruz deverá providenciar a glosa dos pagamentos futuros para compensar os valores pagos a maior, segundo abordei nos tópicos III e VI desta Proposta de Deliberação, apresentando a este Tribunal a documentação comprobatória das medidas adotadas.

77. Quanto à proposta de audiência dos responsáveis pelas irregularidades descritas nas alíneas a e c do parágrafo 75 supra, entendo oportuno, primeiramente, monitorar a implementação das determinações em tela e das medidas corretivas anunciadas pelo gestor.

78. Pelo exposto, manifesto-me por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.

T.C.U., Sala das Sessões, em 17 de maio de 2016.

MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator



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ACÓRDÃO 1247/2016 – TCU – Plenário

1. Processo TC 010.163/2015-3. 2. Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Entidade: Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz. 4. Responsáveis: Fernando José Marques de Carvalho (353.393.577-91), Leonardo Ribeiro de Lacerda

(023.648.367-60). 5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa. 6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana – SeinfraUrbana. 8. Advogados constituídos nos autos: Anderson Laurentino de Medeiros, OAB/CE 20.615.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos do Relatório da Auditoria realizada pela

Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana – SeinfraUrbana na Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz, no período de 11 a 29/05/2015, com o objetivo de fiscalizar a construção do Complexo de

Pesquisa e Desenvolvimento em Saúde e Produção de Imunobiológicos localizada no Município de Euzébio/CE. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do

Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. determinar à Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz, com fundamento no art. 250, inciso

II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de 30 (trinta) dias, adote as seguintes providências com relação aos Contratos 1/2014 e 56/2014, firmados com a empresa C.G. Construções Ltda.: 9.1.1. formalize, mediante termos aditivos, a modificação das composições das respectivas

administrações locais, de modo que o somatório dos itens que as integram seja compatível com o percentual de 8,87% (terceiro quartil) apurado para as obras de construções de edificações, conforme consta do subitem 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, aplicado sobre os valores contratuais

ajustados (R$ 42.887.624,98 para o Contrato 1/2014, até o segundo termo aditivo, e R$ 29.709.977,16 para o Contrato 56/2014, até o primeiro termo aditivo);

9.1.2. reveja os cronogramas físico-financeiros dos ajustes em questão, de forma que os itens componentes da administração local sejam medidos e pagos proporcionalmente ao percentual de execução da obra, conforme o subitem 9.3.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário; e

9.1.3. efetue a glosa, nos pagamentos a serem realizados até o final da execução dos contratos, dos superfaturamentos identificados a título de administração local, levando em

consideração o valor devido, na forma do subitem 9.1.1, vinculado ao percentual de execução física das obras, conforme o subitem 9.1.2; 9.1.4. encaminhe a esta Corte documentação comprobatória das providências adotadas;

9.2. dar ciência à Fiocruz de que a alteração do tipo de fundação prevista no Contrato 56/2014 constituiu ofensa ao disposto no art. 3º da Lei 8.666/1993.

10. Ata n° 17/2016 – Plenário. 11. Data da Sessão: 18/5/2016 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1247-17/16-P.



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13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Bruno Dantas. 13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO (Assinado Eletronicamente)

MARCOS BEMQUERER COSTA

Vice-Presidente, no exercício da Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral, em exercício


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