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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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A INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE:
Interesses particulares e os danos causados ao gerenciamento dos órgãos
públicos.
Felipe da Silva Oliveira – Nova Iguaçu – [email protected] – UFF/ICHS
Narjara Azevedo Nascimento Brasil – Nova Iguaçu – [email protected] – UFF/ICHS
Vinicius Nunes Petrópolis – Nova Iguaçu – [email protected] – UFF/ICHS
Resumo
O presente trabalho busca analisar como as nomeações de cargos comissionados e
funções gratificadas geram prejuízos à administração pública quando os princípios
administrativos não são respeitados; criticando a postura de agentes públicos que resistem a
obedecer e se submeter aos princípios, implícitos e explícitos, no exercício do cargo ocupado.
O foco da pesquisa é a esfera federal e os dados foram analisados utilizando a metodologia de
pesquisa qualitativa juntamente com uma ampla discussão bibliográfica a respeito do tema e
abordando aspectos teóricos sobre a jurisprudência constitucional baseada no respeito aos
princípios administrativos prezados pelo modelo da Nova Administração Pública,
demonstrando ao final que a existência de cargos comissionados e funções gratificadas sobre
a premissa de livre nomeação e exoneração em um país culturalmente
patrimonialista/clientelista permite o uso da máquina pública para atender a interesses
particulares e tem por consequência a má administração dos recursos públicos e maiores
custos ao erário.
Palavras-chave: Administração Pública. Cargos Comissionados. Funções gratificadas.
1 Introdução
Considerando a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88)
que definiu os cinco princípios constitucionais da Administração Pública (Legalidade,
Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência), no caput de seu artigo 37, com o
princípio da Eficiência sendo incluso posteriormente pela Emenda Constitucional nº 19 de 04
de junho de 1998, e a análise de Meirelles (2016) que mostra claramente que a atividade
administrativa deve ser exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional, este trabalho
busca analisar os efeitos causados pelas nomeações de cargos comissionados e funções
gratificadas em órgãos públicos federais brasileiros para identificar se este procedimento, que
tem base constitucional, pode gerar prejuízos à sociedade.
Buscar-se-á meios para verificar se essas nomeações ferem os critérios de
impessoalidade, moralidade, eficiência e o profissionalismo prezados pelos métodos da Nova
Administração Pública, levando em consideração os princípios implícitos, tentando
demonstrar que a permissão constitucional para livre nomeação de funções gratificadas e
cargos comissionados, mesmo com as recomendações e novas regras impostas pelo Superior
Tribunal Federal para pacificar o entendimento acerca dos critérios que devem ser seguidos ao
nomear pessoas para tomar posse em cargos públicos de livre nomeação, gera prejuízos aos
órgãos públicos, o que torna essa prática obsoleta e contraditória. Verificar-se-á se tais
prejuízos podem ser consequência da má administração dos recursos públicos gerada pela
burla dos princípios administrativos, explícitos e implícitos, tendo em vista que as nomeações
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são baseadas na prerrogativa de livre nomeação, que priorizam o caráter de confiança pessoal
do gestor para com o nomeado, e não a qualificação mínima necessária para exercerem os
cargos de direção, chefia ou assessoramento.
Sabe-se que o desvio de interesses coletivos retarda ou impossibilita o pleno
funcionamento dos setores públicos que deveriam atender às reais necessidades da população.
Assim sendo, o inchaço gerencial baseado no clientelismo e nas relações de amizade é fator
fundamental para desestruturar o comando das organizações públicas.
Uma estrutura de confiança política muito alargada, inevitavelmente
desestrutura o funcionamento das organizações públicas, gera
descontinuidade e ineficiência administrativa, além de constituir-se em
elemento de permeabilidade excessiva que favorece os grupos de interesses
e, até mesmo, a corrupção. A profissionalização da administração, essencial
para sua modernização e melhoria da eficiência, da eficácia e da efetividade
da ação administrativa, implica necessariamente na redução da estrutura de
cargos de direção providos por critérios de confiança política. (GRAEF,
2009, p. 9)
Ressaltando que embora exista na CRFB/88 a prerrogativa que autoriza a ação de
nomear calçada unicamente no critério de confiança, a mesma Constituição possui no artigo
37 outros princípios que hoje possuem força normativa, onde o administrador deve maximizar
os resultados por meio do manejo de suas competências de maneira imparcial, neutra,
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre almejando a qualidade, bem como
adotando os critérios necessários para melhor utilização dos recursos públicos (MORAES,
2001).
2 Referencial Teórico
2.1 A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Historicamente a estrutura política brasileira sempre utilizou de nomeações
discricionárias para a manutenção de seus modelos de governos patrimonialistas/clientelistas,
privilegiando as relações pessoais em detrimento às necessidades da sociedade, permanecendo
com essa tradição até os dias atuais.
A origem remonta ao Brasil-Colônia, cujo sistema de Capitanias
Hereditárias permitiu que os portugueses proprietários de terras, conhecidos
como donatários, tivessem poderes – estes conferidos pela Coroa Portuguesa
– para nomear pessoas de seu interesse a fim de exercer funções públicas no
Brasil.
Com o insucesso do sistema de Capitanias Hereditárias, dado a dificuldade
em convencer alguns donatários a virem e permanecerem no Brasil, surge o
Governo-Geral, com o fito de centralizar o poder que antes era exercido em
absoluto por cada um dos donatários portugueses, visto que uma capitania
não possuía vínculo com outras. Da mesma forma que o sistema anterior, os
titulares do poder nomeavam, ao seu livre arbítrio, indivíduos que deveriam
exercer funções públicas. (FERREIRA, 2014, p. 2)
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Essa postura patrimonialista não acabou ao final dos períodos colonial e imperial
brasileiro e se manteve durante todo o período republicano. Na Constituição Federal de 1988
são estabelecidas as normas jurídicas reguladoras do Estado que visam regulamentar a
administração pública brasileira, ela foi promulgada após um longo período de ditadura
militar, buscando restabelecer o Estado Democrático de Direito; sua estrutura foi organizada
para privilegiar temas como princípios fundamentais, direitos individuais e políticos, garantias
para a orientação do Estado e dos Poderes e a defesa das instituições.
Com a proclamação da República, influenciada pela elite agrária que passou
a enxergar a monarquia como uma forma de atraso ao desenvolvimento
econômico do país, a Constituição Republicana de 1891 continuava
prevendo a possibilidade de livre nomeação para cargos públicos, mas agora
com duas diferenças: eles deveriam estar previstos em lei e cada Poder
nomearia os seus próprios funcionários.
A necessidade de concurso público e as garantias do cargo foram previstas
pela primeira vez na Constituição de 1934 e se estenderam até hoje, com
exceção do período ditatorial que, apesar de ainda prever a necessidade de
concurso público para o acesso aos cargos no governo, extirpou da sociedade
todo e qualquer tipo de garantia ou direito fundamental.
Somente na Constituição de 1946 foi prevista oficialmente a possibilidade de
livre nomeação para cargos públicos em razão da confiança, com
demissão ad nutum. Tal exceção em relação à regra dos concursos públicos
permanece em vigor nos dias atuais, prevista no inciso V do artigo 37 da
Constituição Federal de 1988. (FERREIRA, 2014, p. 2)
É nesse contexto que o capítulo 7, do título III, da atual Constituição da República
Federativa do Brasil é todo voltado para a estrutura da administração pública. O artigo 37
estabelece os princípios básicos que a administração pública deve seguir, requisitos
primordiais instituídos como base para qualquer ação pública.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência.
Encontra-se também no artigo 37, em seu inciso V, a regulamentação acerca das
funções gratificadas e dos cargos em comissão.
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos
por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos
previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e
assessoramento.
As funções gratificadas são ocupadas por servidor público que possuem vínculo
efetivo com o poder público e os cargos em comissão (funções de confiança) referem-se às
funções públicas onde o servidor possui vínculo transitório com o poder público, essas
nomeações são atribuições e direito de cada um dos Três Poderes e suas esferas de governo,
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sendo reservada somente das funções de direção, chefia e assessoramento, se caracterizando
pelo fator de confiança.
A criação de cargos em comissão deve atender aos princípios da
administração pública, em especial ao da razoabilidade, sob pena de burla ao
concurso público, já que os cargos em comissão, por comando
constitucional, são de livre nomeação, na forma do inciso II do art. 37,
atendendo-se aos demais requisitos, tais como atribuições de chefia ou
assessoramento, sob pena de ser maculada inconstitucionalidade a lei
instituidora de referidos cargos. (BORGES, 2012, p. 49)
Após muitas emendas constitucionais, a CRFB/88 ainda possui brechas legais que
ferem aquilo que é definido nos princípios que regem a administração pública brasileira. Em
diversos momentos a imprensa brasileira expõe que cargos de livre nomeação são utilizados
pelos governos como moeda de troca por apoio político, se atendo, prioritariamente, ao direito
constitucional de livre nomeação de cargos comissionados e funções gratificadas, não dando
importância à capacidade técnica de quem irá assumir a vaga ou ao comprometimento deste
com o bem público.
Em seu livro A arte da política, o ex-presidente da república Fernando Henrique
Cardoso descreve como os cargos comissionados eram utilizados em troca de apoio dos
partidos políticos.
[...] Se o governo não dispuser dos recursos políticos e de informação para
preservar os setores do Executivo que considerar essenciais à realização de
seus projetos, ao “fechar” alianças e entregar partes do mando a pessoas e
partidos que não necessariamente comungam de visão e valores comuns,
começa a vender a alma ao diabo sem chances de recompra. [...] O governo
tem que fazer compromissos aceitando a participação de pessoas e setores
partidários que se sabia, de antemão, não comungavam de propósitos
idênticos: o pragmatismo com objetivos definidos implica um cálculo e uma
aposta. O cálculo diz respeito aos apoios necessários à sustentação geral da
política governamental, mesmo quando em detrimento de objetivos
específicos, e a aposta tem a ver com a crença de quem conduz de que é
capaz de induzir (ou, no limite, forçar) os aliados, inclusive os de última
hora, a aceitarem os objetivos que pretende alcançar. (CARDOSO, 2006, p.
234-235)
2.2 Os princípios da administração pública
A Constituição Federal de 1988 definiu que a legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência são os princípios obrigatórios a serem seguidos por todo órgão e
agente público, de qualquer um dos Três Poderes.
Seguindo as definições dos princípios da administração pública definidos por
Chiavenato (2012) e, também, por Meirelles (2016), esses princípios serão essenciais para
demonstrar como a permissão legal de livre nomeação de cargos comissionados e funções
gratificadas vão em sentido contrário aos princípios da eficiência, da impessoalidade e da
moralidade.
O princípio da eficiência deve ser seguido pelos agentes políticos como consequência
da união de todos os outros princípios. Ele define que os serviços entregues a população
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devem ser de qualidade e devem ter o menor custo possível, ao mesmo tempo em que atenda
o máximo de pessoas. O que é dificultado quando os agentes públicos não possuem
conhecimento na área que atuarão no cargo.
O princípio da impessoalidade diz que todos devem ser tratados igualmente, o que
acaba não sendo seguido quando impera o critério de confiança como fator principal para
escolha de cargos de direção, chefia e assessoramento em órgãos públicos, sem observar o
que é melhor para o interesse do coletivo.
O princípio da moralidade diz que o agente público não deve se guiar apenas pela
autorização legal do ato administrativo, pois, nem tudo que é legal, é moral. Ao passo que as
nomeações de cargos de confiança sem ser observado o interesse do coletivo, são legais, mas
nem sempre são morais.
Já o princípio da publicidade se baseia na total transparência dos atos administrativos,
sendo obrigatório ao órgão público dar publicidade ao ato da Administração Pública.
O princípio da legalidade é onde os administradores públicos se balizam para nomear
pessoas pelo critério de confiança, pois, diferente do direito privado, onde todos podem fazer
tudo aquilo que não foi previamente proibido, o direito público diz que só é permitido fazer
aquilo que foi anteriormente autorizado pela legislação vigente.
Ainda sob a direção principiológica do Direito Administrativo, passa-se a conceituar
nesse trabalho, os princípios reconhecidos, também chamados de implícitos, sendo
considerados como aqueles que não foram trazidos por um conteúdo normativo em stricto
sensu, qual seja, a lei. No entanto, foram inseridos na referida base principiológica em razão
de ser norma em lato sensu, plenamente aplicada no âmbito da Administração.
É importante enfatizar que os princípios implícitos têm a mesma exatidão em
aplicabilidade e importância que os normatizados, também podem ser chamados de explícitos
por estar oficializados na legislação brasileira, pouco importando o meio pelo qual se tornou
norma aplicável. Trata-se de diretriz reconhecida pela doutrina e jurisprudência,
demonstrando assim a sua aceitação.
Nas palavras de Carvalho Filho (2014):
Além dos princípios expressos, a Administração Pública ainda se orienta por
outras diretrizes que também se incluem em sua principiologia, e que por
isso são da mesma relevância que aqueles. Doutrina e jurisprudência
usualmente a elas se referem, o que revela sua aceitação geral como regras
de proceder da Administração. É por esse motivo que os denominamos de
princípios reconhecidos, para acentuar exatamente essa aceitação. (p. 33)
Conceituando tais princípios reconhecidos, num primeiro plano, tem-se o princípio da
Supremacia do Interesse Público. Trata-se de conceito que encontra relação com o princípio
da impessoalidade.
No âmbito da Administração Pública, o que se busca sempre, é a satisfação do
interesse da coletividade. Sempre o que há de prevalecer é o interesse coletivo em detrimento
do particular.
Nesse sentido, a nomeação de cargos comissionados que não busca averiguar a
qualidade técnica gerencial daquele indivíduo para determinada função pública, viola
diretamente os princípios da impessoalidade e o da supremacia do interesse público, isso
porque, o que prevaleceu na relação foi o interesse em nomear alguém baseado na confiança
ou vínculo pessoal com o gestor, pouco importando se ele tem capacidade para exercer aquela
função ou não e abrindo brechas para que os órgãos públicos sejam usados, indevidamente,
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como “cabide de empregos” ou como moeda de troca para conseguir apoio e favorecimento
no “jogo político”.
Assim, preconiza a doutrina:
Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade
administrativa, mas sim o grupo social num todo. Saindo da era do
individualismo exacerbado, o Estado passou a caracterizar-se como Welfare
State (Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse público.
Logicamente, as relações sociais vão ensejar, em determinados momentos,
um conflito entre o interesse público e o interesse privado, mas, ocorrendo
esse conflito, há de prevalecer o interesse público. (CARVALHO FILHO,
2014, p. 34)
Adiante, na conceituação desses princípios, têm-se o da Autotutela, reconhecido na
edição das Súmulas n° 346 e n° 473 do Supremo Tribunal Federal, diante da constante
resistência dos agentes públicos em se submeter aos princípios implícitos em geral, que serviu
para deixar claro que a administração pública não poderia ser penalizada por erros de gestão
administrativa. Por ele, denomina-se a capacidade que a Administração tem de rever os seus
atos de ofício, com a finalidade precípua de evitar erros ou, na presença deles, reverter a
situação errônea, afastando as suas eventuais consequências. Desta maneira, quando se
percebe que os atos praticados podem ser considerados ilegais, os mesmos atos podem ser
declarados nulos ou revogados, após autorização judicial.
É cediço o entendimento desta Suprema Corte de que, diante de suspeitas de
ilegalidade no ato de declaração de condição de anistiado, a Administração
há de exercer seu poder-dever de anular seus próprios atos, sem que isso
importe em desrespeito ao princípio da segurança jurídica ou da confiança.
Súmulas 346 e 473 do STF. (RMS 27998 AgR, Relator Ministro Dias
Toffoli, Primeira Turma, julgamento em 28.8.2012, DJe de 21.9.2012)
Portanto, por esse princípio, reconhecem-se as eventuais falhas da Administração
Pública, no que tange às suas atividades, mas não exclui o dever de reversão.
O princípio da indisponibilidade se materializa no conceito de que os bens e interesses
públicos não se incorporam ao patrimônio dos agentes públicos e nem da Administração,
estes pertencem à coletividade.
[...] A Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses
públicos, porque atua em nome de terceiros. Por essa razão é que os bens
públicos só podem ser alienados na forma em que a lei dispuser. [...]
(CARVALHO FILHO, 2014, p. 36)
Portanto, os bens não podem ser livremente alienados, pois representam patrimônio de
terceiro, qual seja, a coletividade.
O princípio da Continuidade dos Serviços Públicos define a necessidade de se manter,
via de regra, de forma constante o exercício da "servidão" do Estado para com a sociedade.
Os serviços prestados pela Administração, em algumas situações, constituem
necessidades imediatas e inadiáveis. Não se pode aguardar ou deixar a critério do Estado
prestar ou não aquele determinado serviço no momento.
Esse princípio encontra correlação com o princípio da eficiência, já devidamente
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explanado nesse trabalho. É notório que uma insegurança na prestação do serviço público
gera uma ineficiência fática e visual na sociedade.
Os serviços públicos buscam atender aos reclamos dos indivíduos em
determinados setores sociais. Tais reclamos constituem muitas vezes
necessidades prementes e inadiáveis da sociedade. A consequência lógica
desse fato é a de que não podem os serviços públicos ser interrompidos,
devendo, ao contrário, ter normal continuidade. Ainda que
fundamentalmente ligado aos serviços públicos, o princípio alcança toda e
qualquer atividade administrativa, já que o interesse público não aguarda
adequação com descontinuidades e paralisações na Administração.
(CARVALHO FILHO, 2014, p. 36)
Diante disso, o princípio da continuidade dos serviços públicos representa esse
reconhecimento do Estado Democrático de Direito, onde o próprio Estado se coloca em
prontidão constante aos anseios da coletividade, demonstrando que reconhece a necessidade
que a sociedade tem da tutela estatal de maneira contínua.
Seguindo adiante na conceituação dos princípios reconhecidos, tem-se o princípio da
Segurança Jurídica, também chamado de Proteção à confiança. Por essa base principiológica,
têm-se uma preocupação com a seguridade quanto às normas e atos da Administração, bem
como a sensação de estabilidade em relação às ações administrativas.
Nesse sentido, dispõe Carvalho Filho (2014):
[...] o princípio em tela comporta dois vetores básicos quanto às perspectivas
do cidadão. De um lado, a perspectiva de certeza, que indica o conhecimento
seguro das normas e atividades jurídicas, e, de outro, a perspectiva de
estabilidade, mediante a qual se difunde a ideia de consolidação das ações
administrativas e se oferece a criação de novos mecanismos de defesa por
parte do administrado, inclusive alguns deles, como o direito adquirido e o
ato jurídico perfeito, de uso mais constante no direito privado. (p. 38)
Portanto, esse princípio é responsável por verificar o olhar do cidadão para com a
Administração Pública, utilizando as perspectivas acima descritas.
O princípio da Razoabilidade vem tomando espaço na doutrina moderna. Apesar de ter
um conceito extremamente subjetivo, este deve ser aplicado em determinadas situações que
envolvam atos do poder administrativo estatal como forma de trazer limites às atuações que,
em um dado momento, parecem ser para um fim social, mas que naquela situação fática, não é
razoável.
Toma-se a liberdade no presente trabalho de trazer como exemplo fictício, para
elucidar melhor esse princípio: o Governo de determinado Estado da Federação que abre um
procedimento licitatório para a compra de carteiras escolares. Cumpriu todas as formalidades
legais, tendo em vista o princípio da legalidade, no entanto, não há escola construída que
necessite de carteiras.
Diante dessa situação fictícia, obviamente não seria razoável comprar carteiras
escolares sem ao menos ter escolas que precisem desse material, mesmo que o Governo do
Estado obedecesse todo o procedimento legal de licitação.
Nas palavras de Carvalho Filho (2014):
Razoabilidade é a qualidade do que é razoável, ou seja, aquilo que se situa
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dentro de limites aceitáveis, ainda que os juízos de valor que provocaram a
conduta possam dispor-se de forma um pouco diversa. (p. 41)
Portanto, o mencionado princípio encontra-se hoje como uma espécie de base para os
demais, trazendo um cunho de pesos e medidas para as diversas situações.
Por fim, o princípio da proporcionalidade, originado da Suíça e Alemanha, carrega
consigo a ideia de contenção ao excesso de poder. A finalidade desse princípio é limitar
condutas excessivas de agentes públicos no exercício da administração. O poder existente no
Âmbito da Administração deve ser utilizado para fins coletivos, não para satisfazer um
sentimento pessoal do agente que o exerce.
A finalidade desse princípio é evitar o uso de caminhos mais gravosos para condutas
não tão relevantes. Assim preconiza Carvalho Filho (2014):
[...] O grande fundamento do princípio da proporcionalidade é o excesso de
poder, e o fim a que se destina é exatamente o de conter atos, decisões e
condutas de agentes públicos que ultrapassem os limites adequados [...]. (p.
43)
Portanto, este também é um princípio que, apesar de não estar escrito no Ordenamento
Jurídico Brasileiro, deve ser utilizado por se tratar de norma reconhecida.
Diante dos princípios aqui elucidados, percebe-se que estes não são totalmente
autônomos entre si. Cada um busca, no íntimo, uma ligação com o outro; seja ele um
princípio implícito ou não.
O que deve se cristalizar é que não se pode escolher qual princípio obedecer no
exercício da administração, mais especificamente, na nomeação de cargos de confiança e
funções gratificadas. Todos devem ser obedecidos, a fim de que se tenha um ato
administrativo eivado de pureza, sem mácula corrosiva que o ofusque.
Apesar de tantas normativas criadas para evitar ações que visem o bem individual,
ainda assim, essas ações ocorrem normalmente e são veiculadas em meios de comunicações,
sem que haja qualquer atitude para coibir tal prática, pois, apesar de ferirem alguns princípios
administrativos, não são consideradas ilegais.
Segundo Filgueiras (2009):
[...] a prática de corrupção não está relacionada a aspectos do caráter do
brasileiro, mas à constituição de normas informais que institucionalizam
certas práticas tidas como moralmente degradantes, mas cotidianamente
toleradas. A antinomia entre normas morais e prática social da corrupção no
Brasil revela uma outra antinomia: a corrupção é explicada, no plano da
sociedade brasileira, pelo fosso que separa os aspectos morais e valorativos
da vida e a cultura política. (p. 387)
2.3 O atual modelo de administração pública no Brasil
Apesar de todos os avanços vividos no país, percebe-se que a administração pública
brasileira, que atualmente é entendida como seguidora do modelo gerencial de administração
pública, ainda se encontra com vícios dos modelos burocráticos e patrimonialistas.
De acordo com Mansoldo, atualmente, os efeitos negativos dos modelos anteriores
podem ser percebidos nos “conceitos rígidos diante da realidade da época, o que desenvolveu
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um formalismo exagerado que refletiu de maneira danosa na vida do cidadão brasileiro e,
ainda, continua dificultando na eficiência dos serviços públicos” (MANSOLDO, 2009, p. 52)
e tendo forte influência “na corrupção, no nepotismo, na falta de preparo humano, e ainda, na
falta de estrutura tecnológica.” (Ibidem).
O patrimonialismo é um modelo de administração pública caracterizado pela
apropriação e utilização dos bens públicos como se fossem bens particulares, não existindo
limites entre o público e o privado.
Dos modelos de administração pública vividos no Brasil, o patrimonialismo foi o que
se perpetuou ao longo dos anos, sendo uma herança histórica oriunda da colonização
portuguesa. Ele é o resultado da apropriação de terras no país e divisão entre a nobreza, onde,
segundo Junquilho (2010):
[...] podemos evidenciar que todas as mudanças importantes ocorridas na
Administração Pública no Brasil tiveram como pano de fundo o afastamento
da participação popular, ou seja, aconteceram sem o povo. Note que,
primeiro tivemos a vinda da família real sem o convite dos habitantes da
Colônia, pelo contrário, a Corte de Portugal aqui desembarcou e usurpou as
habitações e outras propriedades privadas para a sua instalação. Trouxeram
na bagagem o patrimonialismo estatal sem nenhuma interferência local. (p.
131)
Hoje em dia, a nobreza pode ser associada à burguesia detentora das grandes indústrias
e meios de comunicação e ao congresso, onde o poder é perpetuado, tendo até hoje nomes
históricos como Collor, Maluf, Sarney, Maia, Bolsonaro, Magalhães, Calheiros e Neves no
Senado e na Câmara.
Posteriormente, o Departamento Administrativo do Serviço Público foi criado na Era
Vargas, visando implementar o modelo burocrático e evitar as práticas patrimonialistas,
baseado em modelos americanos de gestão. Durante o regime militar de 64, houve uma
tentativa de avançar com uma dicotomia administrativa em um mesmo governo, onde a
administração indireta possuía características diferentes da direta, mas era impossível manter
um lado puro dentro de uma matriz impura, resultando em práticas ilimitadas de lobby e
corrupção generalizada, fazendo o patrimonialismo tomar conta também da administração
indireta e espalhar-se.
Mesmo com as características da burocracia, como o engessamento dos processos,
mecanização das atividades e legislações que tornavam o atendimento ao cidadão cada vez
mais impessoal e que visavam combater os vícios encontrados em órgãos públicos, o
patrimonialismo se adaptou, sofrendo mutação para resistir à burocracia e ao modelo
gerencial, como um parasita que sobrevive dentro de um hospedeiro.
Pode-se citar como exemplo matéria jornalística, datada de 09 de maio de 2017,
publicada no web site do portal UOL. Na reportagem, o ex-presidente da FUNAI, Antônio
Fernandes Toninho Costa,1 afirma ter sido exonerado por não ceder a interesses políticos. A
citada matéria relembra que, desde o início, a escolha do nome para assumir o cargo foi
cercada de polêmicas, onde os critérios para a decisão eram puramente políticos, os nomes
não foram selecionados por suas qualificações profissionais, mas por indicação do Partido
Social Cristão (PSC). O escolhido para assumir o cargo foi Antônio Fernandes Toninho Costa
1Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2017/05/09/presidente-interino-da-funai-e-
militar-e-tem-origem-indigena.htm>. Acesso em: 12 mai. 2017.
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que foi exonerado em menos de seis meses por, de acordo com ele, não ceder frente às
pressões da “bancada ruralista” liderada pelo Ministro da Justiça Osmar Serraglio. “Eu saio
porque sou honesto, porque não me curvei e jamais me curvarei para fazer o malfeito”,
afirmou no dia da demissão, além de enfatizar a “incompetência do governo, que abandonou a
FUNAI e as causas indígenas”.
Percebe-se que a desvirtuação dos princípios estabelecidos na Constituição Federal de
1988 não pode ser justificada, pois impedimentos são encontrados inclusos na literalidade da
Constituição vigente. A declaração de Antônio Fernandes Toninho Costa corrobora o objetivo
do presente trabalho ao expor a manipulação da norma, a inobservância do princípio da
impessoalidade por interesses de grupos, o que pode causar danos reais aos órgãos públicos,
priorizando os objetivos de grupos com influências políticas e deixando de lado as
necessidades da população em geral, mantendo os canais que viabilizam a improbidade
administrativa e a corrupção.
2.4 Críticas sobre a resistência à aplicação dos princípios pelos agentes públicos
Diante da problemática, objeto desse trabalho, verifica-se a importância de se realizar
uma crítica acerca da resistência dos agentes públicos no que tange à obediência e submissão
aos princípios implícitos e explícitos no exercício da função pública para qual foram
nomeados.
Os agentes têm adotado um perfil crítico acerca da aplicação desses princípios
reconhecidos, visto que, o princípio da legalidade, ora previsto na Constituição Federal de
1988, demonstra exatamente que a Administração Pública só poderá fazer aquilo que a lei
autorizar.
No que se refere à nomeação dos cargos de confiança em geral, repercutiu-se muito
esse assunto. Os agentes reivindicavam, com fundamento no princípio da legalidade, que
havia previsão constitucional que autorizava a livre nomeação de cargos comissionados e
funções gratificadas, sem ressalvas acerca da parentalidade ou relação amistosa. O quesito era
apenas que houvesse confiança entre o agente público e a pessoa a que se pretendia para o
cargo.
De forma superficial, e pouco abrangente, pode se afirmar que o embasamento
utilizado por eles tinha fundamento. Afinal, o princípio da legalidade desta forma dispunha.
Em contrapartida, existia a discussão acerca do princípio da razoabilidade que, em vários
casos, causa uma espécie de ajuste ao princípio da legalidade em seu aspecto prático. Mas a
crítica recai exatamente sobre esse aspecto. Os princípios devem ser utilizados de maneira tal
que um complemente o outro nas situações. Um princípio não deve ser utilizado de forma
isolada ou singular, além de não poder existir distinção prática entre princípios implícitos e
princípios explícitos, visto que todos são aplicáveis e compõem a base principiológica da
Administração Pública.
Na história política brasileira houve diversos casos de nomeações de parentes de até
terceiro grau ou por relações pessoais. Diante disso, o Supremo Tribunal Federal Editou a
Súmula Vinculante nº 13 para tentar pacificar o entendimento acerca da livre nomeação de
cargos de confiança e proibir essa prática que é nociva aos órgãos públicos. Essa Súmula
dispõe que apesar da livre nomeação, o aspecto que deve ser analisado para nomear é o
aspecto técnico-prático da pessoa para com a função que será exercida no âmbito da
Administração.
Porém, a resistência dos agentes públicos para seguir as regras impostas pela
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legislação, e reafirmadas pela Súmula nº 13, são encontradas facilmente nos meios de
comunicação. Podem-se usar como exemplos duas reportagens jornalísticas que mostram as
técnicas utilizadas para conseguir burlar as regras nos órgãos públicos.
O primeiro caso foi publicado em 26 de julho de 2016, no website G1, onde dois
deputados, um do Distrito Federal (Robério Negreiros) e outro federal (Felipe Maia),
realizavam nomeações de parentes do outro em seus gabinetes.2
A mulher de Maia, Natália Lagreca de Paiva Barbosa Maia, foi lotada no gabinete de
Robério Negreiros. Em contrapartida, a cunhada de Negreiros, Mayra Bontempo dos Santos
de Negreiros, trabalhava no gabinete do deputado Eduardo Maia. O Ministério Público deu
um prazo de dez dias para que os presidentes da Câmara dos Deputados e da Câmara
Legislativa fornecessem explicações sobre a situação funcional das duas servidoras.
O segundo caso foi publicado em 12 de fevereiro de 2017, no website Notícias Brasil
Online, e informou que o senador Vicentinho Alves nomeou a filha e o genro do deputado
federal Alberto Fraga e os dois (filha e genro) exerciam suas funções como se estivessem
lotados na Câmara dos Deputados e recebiam pelo Senado Federal.3
Nesse sentido, há o que se criticar acerca do posicionamento dos agentes públicos. A
resistência que empregam em relação à submissão aos princípios, de forma cristalina,
demonstra o desprezo pela real finalidade da administração: servir ao interesse da
coletividade.
Não se pode apenas ser meramente honesto na seara administrativa. Deve-se ser
honesto em todas as ocasiões. A sociedade, como destinatário final, deve vislumbrar a
Administração Pública com insuspeição.
O que se busca demonstrar aqui, não é a mera obediência a alguns princípios, mas sim,
a todos. É necessário que a máquina administrativa estatal transpareça honestidade e
credibilidade, não apenas finja tais características valendo-se de um isolado princípio.
Portanto, diante da crítica elucidada aqui, faz-se necessária a submissão pacífica dos
agentes para com a aplicação dos princípios implícitos, sem qualquer distinção prática quanto
a eles, pois trata-se de uma formação basilar única, em que todos devem ser aplicados e
obedecidos no exercício da Administração para que se alcance os anseios sociais e causem
efeitos positivos quanto à prestação estatal.
3 Metodologia
Por se basear em análise de dados não quantitativos, buscou-se explicitar e trabalhar
somente com dados tratados; a pesquisa foi qualitativa, exploratória e bibliográfica. A
pesquisa qualitativa, no campo administrativo, foi baseada em material bibliográfico e
também incluiu jornais e revistas de ampla circulação nacional que serviram para reforçar o
objetivo do presente trabalho. O universo da pesquisa é o conjunto de órgãos públicos
federais, visando demonstrar a presença de desvios de finalidade dos cargos comissionados e
funções gratificadas no cotidiano dos órgãos públicos brasileiros. A amostragem foi não
probabilística. A coleta de dados foi feita através da análise a partir da observação e o
tratamento foi resultante de natureza teórica. A limitação do método será feita através de
refutações baseadas em análises múltiplas de órgãos com finalidades semelhantes.
2 Disponível em: <http://g1.globo.com/distrito-federal/noticia/2016/07/mp-analisa-se-deputados-cometeram-
nepotismo-cruzado-no-df.html>. Acesso em: 06 set. 2017. 3 Disponível em: <https://www.noticiasbrasilonline.com.br/deputado-alberto-fraga-dribla-lei-do-nepotismo-e-
trabalha-com-filha-e-genro-no-gabinete/>. Acesso em: 06 set. 2017.
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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4 Resultados e discussões
A partir da leitura desse trabalho, entende-se a importância do zelo pela administração
correta no âmbito governamental, a fim de alcançar de forma eficiente os objetivos da
população e evitar desvios de interesse dentro dos órgãos públicos. Segundo Chiavenato
(2012), a Administração é a principal forma para obtenção de excelentes resultados, sendo as
organizações públicas fundamentais para o desenvolvimento do país.
Os métodos e as diretrizes utilizados no presente trabalho foram os contextos fáticos
que envolvem a investidura de cargos comissionados e funções gratificadas no âmbito da
administração pública federal e suas consequências administrativas e sociais, tendo como base
pensamentos doutrinários como os de Chiavenato (2012) e Graef (2009), não se limitando
apenas ao texto legislativo, mas sim, realizando uma análise mais ampla sobre o contraste
entre a legalidade e a inobservância dos princípios administrativos.
Buscou-se focar a análise no assunto central do trabalho, qual seja, a investidura em
funções de confiança na seara da Administração Pública Federal, tendo como alicerce a Carta
Magna. Trata-se de um assunto extremamente importante, pois, possibilita visualizar as
consequências de se manter na investidura de um cargo comissionado ou função gratificada
uma pessoa “de sua confiança”. Em virtude disso, nota-se que esse termo jamais deveria ser
interpretado como uma confiança pessoal, mas sim, como uma pessoa que demonstra lealdade
e integridade para com os trabalhos que ali serão exercidos. Contudo, é amplamente
divulgado pelos meios de comunicação o “leilão de cargos de confiança” que comprovam o
aproveitamento de brechas legais.
Apesar de existirem instrumentos específicos para se coibir atitudes que afrontam a
base principiológica, a discussão toma mais densidade no que diz respeito à atuação do agente
enquanto ser humano na administração. Não há lei, norma, diretriz tão rígida e perfeita, que
iniba ou impeça uma pessoa de burlar o núcleo ali defendido. Existe a necessidade de abarcar
tais princípios dentro de si, sendo, portanto, ineficaz o conteúdo principiológico preso apenas
no âmbito legal.
Deve-se compreender que a partir da leitura do presente trabalho fica cristalino que
corrupção e improbidade geram um desprezo e descrédito às funções exercidas nessa seara. O
olhar social para com a administração pública deve ser de satisfação objetiva, ou seja: a
resposta pode não ser satisfatória subjetivamente, mas caminhou de forma pura e livre de
máculas.
Os resultados obtidos trazem a reflexão acerca do perfil traçado pela administração
pública atualmente e todo o contexto teórico que, de forma ideal, deveria seguir. Vislumbra-se
uma distância significativa entre os ideais e a realidade. A luta, talvez, seria amoldar a
Administração Pública nos encaixes principiológicos. Esse afastamento entre os dois
institutos contribui para a disseminação da corrupção e fraudes na seara administrativa do
Estado.
Em vista dos argumentos apresentados, vislumbra-se a necessidade de compactar a
teoria na realidade. A busca é materializar o conteúdo principiológico, não o limitando apenas
a um conteúdo normativo dotado de brilhantismo, mas algo essencial, basilar e de
aplicabilidade obrigatória e necessária no âmbito fático da administração pública, criando
medidas instrumentais para a efetivação e cumprimento das bases principiológicas, como, por
exemplo, as medidas penais, conforme disposto no art. 68 da Lei n. 9.784/99 e art. 312 ao 327
§ 1º do Código Penal e o entendimento pacífico do Supremo Tribunal Federal (STF), na
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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Súmula Vinculante nº 13, que dispõe acerca da nomeação de cônjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, por servidor da mesma
pessoa jurídica investido de cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de
cargo comissionado ou imbuído de confiança na administração pública direta e indireta em
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Na Súmula Vinculante n° 13 a busca do STF foi muito mais além do que apenas suprir
uma lacuna no entendimento. A finalidade, além disso, foi trazer uma efetivação ao princípio
da moralidade e impessoalidade, declarando que, ao nomear pessoas investidas das
características acima, afronta diretamente a moral e a credibilidade do órgão público. Afronta
a dignidade social e abala o respeito da sociedade para com o exercício da Administração,
atribuindo a esta um descrédito. Apesar de todo o esforço em normatizar esta situação, a fim
de barrar as questões imorais nos atos administrativos, os exemplos citados no presente
trabalho são atuais, assim como tantos outros que se seguem na administração pública
brasileira, ainda cabendo ao judiciário, aos legisladores e administradores buscarem meios
para que situações como essa deixem de ocorrer no Brasil.
Para se alcançar a mencionada melhoria, faz-se necessário que, além de se seguir os
princípios administrativos constantes explicitamente no art. 37 da CRFB/88, haja a
observância dos princípios implícitos para maximizar as barreiras que inibem a prática
patrimonialista dentro das intuições públicas brasileiras. O atual modelo de administração
vivido no Brasil define que as práticas exercidas por seus agentes em função do cargo
ocupado devem submissão e obediência às normas, neutralizando as possibilidades de
corrupção dentro da administração pública. A aplicação da teoria aqui demonstrada, qual
sejam os princípios, causam melhorias na prática e no exercício dos atos da administração
pública em geral.
5 Conclusão
O presente trabalho utilizou os conceitos dos princípios que norteiam o Direito
Administrativo, considerando as diretrizes trazidas pela Constituição Federal de 1988, no
capítulo que trata sobre a administração pública, bem como as normas que dela sucederam,
para demonstrar a consequência do não cumprimento de tais princípios, qual sejam danos
causados à qualidade da prestação dos serviços públicos entregues à sociedade, tendo em vista
suas finalidades sociais, sua capacidade de atingir de forma significativa os indivíduos.
Conceituando os princípios, percebe-se que a finalidade é manter a credibilidade dos
órgãos públicos e garantir o bom funcionamento, sendo este o mais justo possível dentro dos
ditames previstos na Carta Magna e nas normas infraconstitucionais.
Além do âmbito prático, a crítica recaiu sobre viés filosófico, que se liga inteiramente
à credibilidade e ao respeito dos agentes sociais para com a administração pública. Levou-se
em consideração a visão externa da sociedade acerca do decoro e do uso da ética no exercício
da administração, conforme preconiza o Art.2º, inciso IV, da Lei n. 9.784/99.
Ainda por esse caminho, verificou-se o perfil da atual administração pública no Brasil,
apesar de ser atual seguidora do modelo gerencial de administração pública, ela avoca para si
um modelo burocrático e patrimonialista, embasando, portanto, a tese antes mencionada,
acerca da estrutura interna dos órgãos públicos e da ação dos agentes públicos para com a
administração.
Em sede conclusiva, este trabalho pretendeu demonstrar a importância dos institutos
principiológicos, explícitos e implícitos, presentes no âmbito da administração pública, bem
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como os meios que proporcionam o cumprimento e a efetivação das suas finalidades e traz
casos práticos envolvendo a burla dos princípios na nomeação de pessoas nos cargos
comissionados e funções gratificadas, demonstrando a importância de se compactar a teoria
com a realidade dos fatos, uma vez que, após tantos casos confirmados de apropriação
indébita de bens públicos, não há punição, fazendo as instituições brasileiras perderem sua
credibilidade como órgãos responsáveis por atenderem às necessidades da população.
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