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Tribunal de Contas da União

Dados Materiais:

Decisão 188/97 - Plenário - Ata 12/97

Processo nº TC 010.632/96-4

Apensos: TC 800.129/96-2 (TELEACRE)

TC 010.632/96-4 (TELESP - referente)

TC 650.310/96-9 (TELESC)

TC 275.509/96-6 (TELECEARÁ)

Interessado: Tribunal de Contas da União

Entidades: Telecomunicações Brasileiras S/A - TELEBRÁS,

Telecomunicações do Acre S/A - TELEACRE,

Telecomunicações de Brasília S/A - TELEBRASÍLIA,

Telecomunicações do Ceará S/A - TELECEARÁ,

Telecomunicações de Santa Catarina S/A - TELESC,

Telcomunicações de São Paulo S/A - TELESP

Empresa Brasileira de Telecomunicações - EMBRATEL

Relator: Ministro Fernando Gonçalves

Representante do Ministério Público: não atuou

Unidade Técnica: 9ª SECEX

Especificação do "quorum":

Ministros presentes: Homero dos Santos (Presidente), Fernando

Gonçalves (Relator), Adhemar Paladini Ghisi, Carlos Átila Álvares

da Silva, Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça, Paulo Affonso Martins

de Oliveira, Iram Saraiva, Humberto Guimarães Souto e Bento José

Bugarin.

Assunto:

Auditoria Operacional no Sistema de Telecomunicações Brasileiro

Ementa:

Auditoria Operacional. Sistema de Telecomunicações Brasileiro.

Ministério das Comunicações, TELEBRAS, TELEBRASÍLIA, TELESP,

TELESC, TELECEARÁ, TELEACRE, EMBRATEL. Necessidade de

aperfeiçoamento do preocesso de transferência à iniciativa privada

dos serviços públicos de telecomunicações. Encaminhamento de

trabalhos visando subsidiar a avaliação de processos de

privatização e de concessão. Necessidade de se desenvolver estudos

e de adoção de diversas medidas visando a melhoria em vários

aspectos do Sistema. Determinação. Juntada as contas.

Data DOU:

28/04/1997

Página DOU:

8348

Data da Sessão:

16/04/1997

Relatório do Ministro Relator:

GRUPO I - CLASSE V - Plenário

TC 010.632/96-4

Apensos: TC 800.129/96-2 (TELEACRE)

TC 010.632/96-4 (TELESP - referente)

TC 650.310/96-9 (TELESC)

TC 275.509/96-6 (TELECEARÁ)

Natureza: Auditoria Operacional no Sistema de Telecomunicações

Brasileiro

Entidades: Ministério das Comunicações

Telecomunicações Brasileiras S.A. - TELEBRÁS Telecomunicações de

Brasília S.A. - TELEBRASÍLIA Empresa Brasileira de Telecomunicações

- EMBRATEL

Ementa: Auditoria Operacional no Sistema de Telecomunicações

Brasileiro. Entidades auditadas: Ministério das Comunicações,

TELEBRÁS, TELEBRASÍLIA, EMBRATEL, TELESP, TELESC, TELECEARÁ,

TELEACRE. Desempenho do Sistema TELEBRÁS, nos aspectos relativos à

qualidade dos serviços prestados, ao nível de satisfação dos

usuários, à questão tarifária, inclusive no contexto mundial;

análise econômico-financeiro; ao atendimento da demanda, à

implantação da reforma do setor de Telecomunicações, em comparação

com o ocorrido em outros países. Encaminhamento de cópia do

Relatório, Voto e Decisão ao Congresso Nacional e outros.

Determinações.

Esta Auditoria Operacional teve por objeto a avaliação do

Sistema de Telecomunicações Brasileiro como um todo, diagnóstico

importante sobretudo quando está em andamento sua abertura.

O alentado relatório da equipe de auditoria armazenou dados e

informações que poderão ser de grande relevância em futuras

avaliações, notadamente quando a exploração dos serviços de

Telecomunicações estiver em mãos exclusivamente da iniciativa

privada.

Para aferir o desempenho operacional do sistema, tendo em

vista sua elevada complexidade, foram adotados, para tanto, os

indicadores oficiais apurados pelas operadoras integrantes do STB,

os quais são medidos de forma padrão por todas elas, em

conformidade com orientações técnicas fornecidas pela TELEBRÁS.

Quando possível, foram levantadas séries históricas de dados,

de modo a evidenciar suas tendências. No caso de dados que

expressavam valores monetários em moeda nacional, foram adotados

critérios de atualização com base na variação do IGP - DI. Já para

a atualização dos valores expressos em moeda norte-americana, foram

adotados os índices de variação inflacionária obtidos, via

INTERNET, junto à universidade de Oregon dos EUA.

Em face da abrangência do trabalho realizado, da importância

de ampla divulgação dos dados coletados e da qualidade de seu

conteúdo, estou adotando o relatório da equipe como o meu próprio

Relatório.

SUMÁRIO

I - BREVE HISTÓRICO DO SETOR

II - EXPERIÊNCIAS DE ALGUNS PAÍSES

1. França

2. México

3. Venezuela

4. Argentina

5. Chile

III - HISTÓRICO DA SITUAÇÃO BRASILEIRA

IV - SITUAÇÃO DO SISTEMA TELEBRÁS

1. Composição Acionária

2. Análise Econômico-Financeira

3. Autofinanciamento

4. Receita de Exploração

5. Investimentos

6. Plataforma de Telecomunicações

7. Tarifas Telefônicas

8. Desempenho e Qualidade

9. Pesquisa de Opinião dos Usuários

10. Internet

11. Custos de Operação

12. Expansão do Sistema de Telefonia

13. Preparação para a Privatização

14. Programa de Desligamento Incentivado - PDI

15. Centro de Pesquisa e Desenvolvimento - CPqD

V - A REFORMA

1. Política

2. Emenda Constitucional

3. PASTE

4. Consultoria Internacional

5. Programa de Trabalho

6. Decreto nº 1.719/95

7. Lei Específica

8. Minuta do Edital

9. Projeto de Lei Geral de Telecomunicações

10 Órgão Regulador

11. Perspectivas Governamentais

VI - AUDITORIAS OPERACIONAIS REGIONAIS

VII - CONCLUSÃO

I- BREVE HISTÓRICO DO SETOR

O setor de telecomunicações foi, por muito tempo, quase

unanimemente considerado como serviço de utilidade pública sujeito

a um monopólio natural. Isso porque a estrutura de custos

decorrente da tecnologia disponível efetivamente favorecia elevados

ganhos de escala: custos médios cada vez menores quanto maiores os

níveis de produção. Assim, uma empresa só poderia ser eficiente se

dominasse todo o mercado.

Durante essa fase, o desenvolvimento das telecomunicações

visava principalmente a expansão do serviço básico, a construção de

uma rede convencional e a melhoria de performance das entidades

operadoras. As empresas não se posicionavam como prestadoras de

serviços, mas sim como empresas de engenharia, cujos principais

problemas eram tecnológicos, não havendo preocupação maior com os

usuários dos serviços de telecomunicações.

Esse quadro permaneceu estável até a década de 70, quando

iniciou-se, nos países industrializados, um período de

extraordinárias transformações e inovações tecnológicas um pequeno

grupo de áreas de intenso dinamismo tecnológico, tais como a

microeletrônica, biologia molecular, novos materiais, etc. Essas

inovações desdobraram-se em outras, revelando a diversidade e a

intensidade do processo de mutação tecnológica em curso em todo o

setor industrial, na maior parte das atividades e tecnologias

existentes.

Como efeito desse processo de inovação, as empresas se viram

forçadas a efetuar constantes mudanças para poderem continuar a

competir, seja em escala mundial, regional ou local. Para que tais

mudanças pudessem ser realizadas, as empresas necessitaram cada vez

mais de informações que viessem a possibilitar as tomadas de

decisões. O crescimento da intensidade de informação na atividade

econômica resultou em uma demanda cada vez maior por serviços de

telecomunicações diferentes, melhores e mais baratos. Com isso, o

processamento e a transmissão de informações (informática e

telecomunicações) se tornam cada vez mais interdependentes,

constituindo a base para as demais atividades.

Diante disso, pode-se dizer que, em breve, a matéria-prima de

maior demanda será a informação, que constituir-se-á não só em

fator de produção preponderante e insubstituível, mas também em

inigualável forma de poder. Isso porque o conhecimento é um bem

inesgotável, ou seja, não se consome com o uso, pode ser

compartilhado igualmente por inúmeras pessoas e, se devidamente

processado, pode gerar mais informação. Não é outra a razão de

alguns chamarem a sociedade do futuro de "sociedade da informação".

Pode-se dizer que, assim como hoje as nações se dividem em

industrializadas e as não industrializadas, dentro em breve se

encontrarão divididas entre aquelas que apresentam adequada

infra-estrutura de telecomunicações, dispondo de diversos serviços

com elevado nível de qualidade e a custos baixos, e aquelas que,

por não possuírem essa infra-estrutura, perderão a competitividade

no mercado internacional, reduzindo sua capacidade de

desenvolvimento econômico e social.

Não haverá, então, país desenvolvido que não disponha de um

sistema de telecomunicações. Esse fato, no entanto, concede aos

países em desenvolvimento uma oportunidade sem igual para acelerar

seu crescimento: a construção de uma forte infra-estrutura de

telecomunicações, essencial para assegurar um mais rápido

desenvolvimento da economia e da própria sociedade.

Cabe citar o Relatório Sobre o Desenvolvimento Mundial 1994 -

Infra-estrutura e Desenvolvimento, editado pelo Banco Mundial: "a

suficiência de infra-estrutura é um fator determinante do êxito de

um país e do fracasso de outro na diversificação da produção, a

expansão do comércio, a capacidade de fazer frente ao crescimento

populacional; a redução da pobreza ou melhora de condições

ambientais."

A nova relevância das telecomunicações no cenário mundial

estabeleceram novos patamares de eficiência que aumentaram a

necessidade de investimentos, exigindo uma adaptação ao novo

paradigma da era da informação. O desenvolvimento de tecnologias, o

casamento da informática com as telecomunicações, o aumento da

demanda e da exigência da qualidade dos serviços prestados e a

crescente globalização da economia resultaram na mudança do perfil

das empresas de telecomunicações, até então habituadas a funcionar

em um ambiente de relativa estabilidade.

O resultado foi que, a partir de 1984, quando os EUA

reformularam o seu setor de telecomunicações aplicando a lei

antitruste ao monopólio privado da AT&T, introduzindo a competição

nos serviços de longa distância e internacionais e em mercados

internacionais e sinalizando para a possibilidade de as empresas

americanas atuarem em mercados internacionais, o já galopante

desenvolvimento e a adoção de novas tecnologias foram ainda mais

acelerados, e um novo padrão de atividade foi estabelecido para o

setor.

A pressão imposta aos demais países do mundo, a urgência da

adaptação às exigências da nova era da informação (para evitar a

redução na competitividade econômica geral), a necessidade de

comprometimento de altos recursos para financiar a modernização das

redes e o entendimento de que o conceito de monopólio natural já

não mais se adequava à totalidade do setor de telecomunicações

desencadearam uma série de reformas que vararam em forma e conteúdo

mas, de maneira geral, desoneraram o setor público da

responsabilidade exclusiva pelo setor, introduziram alguma forma de

competição, revisaram a legislação existente e tornaram mais aberto

e desregulamentado o mercado.

Na maioria dos países, exceção feita principalmente aos EUA,

Canadá e Finlândia, os serviços de telecomunicações eram fornecidos

pelo Estado, seja como um departamento, seja como empresa. Nos anos

80, no entanto, as transformações já mencionadas criaram uma onda

de liberalização e privatização em todo o mundo. A

desregulamentação americana com a divisão do sistema Bell foi

seguida pela Inglaterra, Japão, Austrália e Nova Zelândia. Já no

início dos anos 90, praticamente todos os países da comunidade

européia começaram um processo de restruturação de seus sistemas de

telecomunicações - inseridos em um contexto maior: a unificação

européia -, organizando-os de forma comercial, incrementando a

participação privada no setor, estimulando a competição e a

regulamentação.

O quadro a seguir ilustra o estado de liberalização do setor

de telecomunicações de alguns países europeus:

VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL

M = monopólio C = concorrência L = concorrência limitada

Fonte: Siemens 1995

Nos países em desenvolvimento, o Estado é (ou era) o

proprietário de quase toda a infra-estrutura, e os governos são

responsáveis por sua exploração e financiamento, principalmente

devido a crença tradicional de que se precisa de um monopólio - e,

portanto, do governo - para a prestação desses serviços, devido às

suas características de produção e ao interesse público. A história

de êxitos e fracassos no campo da infra-estrutura é em grande parte

a história do desempenho desses governos.

O modelo de desenvolvimento do setor de telecomunicações na

América Latina seguiu um modelo com poucas variações:

nacionalização de ineficientes empresas de propriedade privada

anteriormente à década de 70 e controle do setor de

telecomunicações por empresas ou agências do governo em regime de

monopólio a partir de então.

Apesar da existência de empresas de propriedade privada

durante as décadas de 50 e 60, a grande maioria dos países

latino-americanos nunca experimentou um regime de concorrência ou

liberalização no setor de telecomunicações, um vez que o governo

sempre desfrutou do direito de arbitrar o preço das tarifas,

definir áreas prioritárias de atuação, variar o montante de

impostos diretos e indiretos incidentes sobre o setor e outras

práticas que tornaram inviáveis investimentos na expansão das redes.

Durante a década de 80, quando a economia mundial entrou em

crise, o setor de telecomunicações da América Latina sofreu com a

política de fixação de preços em níveis artificialmente baixos,

inferiores aos custos reais, usada como tentativa de combate às

crescentes taxas inflacionárias, pois que, com tal política, não

foi possível gerar recursos suficientes para atender à demanda,

para a atualização tecnológica e até mesmo para a manutenção da

planta existente.

Alguns países da América Latina acompanharam tendência mundial

e formularam reformas para seus setores de telecomunicações, entre

eles Chile, Argentina, Venezuela e México. No entanto, como muitos

desses países já compreenderam, a reforma não é uma panacéia em si,

e precisa ser desenvolvida com profundo conhecimento das

características internas, em consonância com a demanda do setor.

Não existe uma fórmula universal, e a precipitada adoção de medidas

pouco estudadas pode, na realidade, trazer mais prejuízos que

benefícios ao setor e ao país. A possibilidade de aprender com as

reformas já realizadas ou em andamento em todo o mundo é uma

vantagem comparativa para muitos países latino-americanos que ainda

não restruturaram o setor de telecomunicações, incluindo o Brasil,

e não deve ser subestimada.

O quadro a seguir ilustra o estado das reformas em alguns

países do continente americano:


M = monopólio C = concorrência L = concorrência limitada

Fonte: Siemens 1995

II - EXPERIÊNCIAS DE ALGUNS PAÍSES

O quadro a seguir apresenta, resumidamente, o resultado de

diversas reformas efetuadas em diversos continentes:


Fonte: Telecomunicações - Passaporte para a Modernidade

1. FRANÇA

Em 1965, a França detinha um dos piores serviços telefônicos

dentre os países desenvolvidos da Europa. Porém, uma política de

priorização das telecomunicações efetuada em fins dos anos 60 e

início dos 70, sob o governo de Giscard d'Estaing, resultou em

vultosos investimentos, alteração da legislação, ampliação e

modernização das redes.

Com as reformas, a France Telecom foi desmembrada em

subsidiárias independentes, divididas por mercado, o que contribuiu

para uma maior autonomia de atuação. Mudou-se, também, a cultura

institucional existente até então. Assim, a França chegou a, no

início da década de 90, possuir a rede mais digitalizada do mundo.

Ainda assim, em 1989, a França divulgou que pretendia

restruturar, novamente, o setor, tornando-se o primeiro país na

Europa a perseguir as metas estabelecidas pelo EC Green Paper -

Compromisso assumido pelos países da Comunidade Européia no sentido

de liberalização de seus mercados de telefonia. Assim, além dos

fatores que de uma maneira geral orientaram as iniciativas de

desregulamentação do setor em todo o mundo (novas tecnologias,

globalização da economia e aumento da competição entre os

mercados), a França enfrentava o desafio adicional da unificação

econômica da Europa.

Uma das primeiras preocupações dos legisladores em relação à

reforma de telecomunicações da França foi colocar o setor em linha

com as especificações do Green Paper. Havia, no entanto, uma forte

preocupação do governo em manter as características de serviço

público da área, ao mesmo tempo em que se desenvolvia um sistema

capaz de acompanhar as rápidas transformações tecnológicas em

andamento.

Promulgou-se, assim, em dezembro de 1990, uma lei que ampliou

as possibilidades de competição e diminuiu as barreiras de entrada

no mercado francês, dividindo o setor em três segmentos: área de

monopólio; área de competição supervisionada; e área de competição

aberta. Permaneceram sob monopólio os serviços de telefonia e

telex, investimento em infra-estrutura e telefonia pública

"terrestre". Para a competição supervisionada foram abertos os

mercados se serviços de rádio, redes privadas e transporte do

dados. Os serviços de valor adicionado e fornecimento de terminais

foram totalmente abertos à competição.

Em janeiro de 1991, entrou em vigor lei que, promulgada no ano

anterior, desvinculou a ação da France Telecom do governo, passando

aquela a ser uma empresa independente com o status de corporação

pública. Com isso, a estatal passou a ter autonomia financeira para

determinar seu orçamento e investimentos, bem como liberdade para

designar seus diretores, presidente e demais executivos, o que

permitiu que a empresa não mais sofresse pressões políticas para a

tomada de decisões e deu estabilidade ao corpo executivo. No

entanto, quanto à sua política, a empresa segue, ainda, orientação

do Ministério da indústria, dos Correios e Telecomunicações e do

Comércio Exterior.

Nas áreas em que a France Telecom não detém direitos

exclusivos, fica sujeita às mesmas regras que a Direção Geral de

Regulamentação (DRG) estabelece para todos os demais provedores de

serviços de telecomunicações. Em áreas de competição aberta, fica

sujeita às mesmas regras que seus competidores, exceto no caso dos

serviços de transmissão de dados. A direção do serviço público

supervisiona a corporação a qual é caracterizada pelas funções de

proprietários e pela proteção dos interesses específicos do Estado.

Sua relação com o estado é definida contratualmente em um plano de

implementação, onde constam princípios orientadores econômicos e

financeiros estabelecendo obrigatoriedade de investimentos,

compromisso de reajustes tarifários abaixo da inflação, diminuição

do déficit, aumento da produtividade, qualidade de serviço, etc.

Vale destacar o processo que o governo seguiu para

desregulamentar as telecomunicações francesas: o diálogo. A reforma

no setor foi feita baseada em discussões entre governo e sindicato,

que por longo tempo permaneceram em um impasse, mas que resultou em

uma lista de principais itens a serem negociados durante uma outra

fase - o debate público.

Esse debate ocorreu no período de abril a junho de 1989 com os

seguintes temas: papel e mandato de um serviço público - sob o

ponto de vista dos clientes - e a perspectiva de modernização

econômica e competitividade das companhias; competição, monopólio e

controle regulador para os serviços de telecomunicações e correios.

O debate examinou as condições para atuação de uma corporação

pública. No total, mais de duzentos mil servidores civis se

capacitaram para participar do debate em seu local de trabalho,

através de debate interno (apresentações e transmissões de vídeos),

utilizando uma rede interna de vídeo para conduzir cinco debates ao

vivo - de um centro de transmissão em Paris até seis centros

interativos e cento e cinqüenta monitores através da França e seus

territórios. Centenas de audiências públicas foram realizadas,

incluindo a visão política de parlamentares, de representantes da

indústria e finanças, bancos, federações profissionais e etc. As

conclusões obtidas foram: no todo, os usuários estavam satisfeitos

com os serviços da France Telecom e La Poste; os serviços

essenciais seriam mantidos; havia rejeição para a privatização; a

grande maioria gostaria de manter o "status" de servidores civis.

Baseado nessas conclusões, veio uma nova fase de consultas com

os sindicatos, finalizando com uma proposta ao governo de reforma

em três pontos: restruturação conduzindo à criação de duas

instituições públicas (La Poste e France Telecom); introdução de

competição livre ou regulada compatível com um forte serviço

público; e a adoção de um pacote de medidas sociais para as pessoas

das novas corporações.

2. MÉXICO

No México, em 1989, a Teléfonos de Mexico S.A. (TELMEX),

companhia cujo controle era detido pelo Estado (51%), provia os

serviços locais, de longa distância e internacionais em todo o

país. A política e a regulamentação do setor ficava a cargo da

Secretaria de Comunicaciones y Transporte (SCT). A SCT também

operava uma rede nacional de microondas, o sistema de satélite

doméstico, uma pequena rede de pacotes comutados, estações

marítimas e aeronáuticas e algumas outras instalações.

Em agosto daquele ano, publicou-se um programa de modernização

do setor. Esse trabalho identificou os principais obstáculos

estruturais a uma melhor performance do setor. O plano de

modernização visava melhorar o serviço até o atingimento de níveis

de qualidade internacionais; expandir a cobertura dos serviços;

modernizar e diversificar os serviços; estabelecer tarifas

competitivas e alcançar a auto-suficiência financeira; e promover

maior participação do capital privado e competição. Para alcançar

esses objetivos, o plano de modernização propôs um novo arcabouço

legal que pudesse promover eficiência, competição e investimento

privado; acabar com as taxas telefônicas e restruturar as tarifas;

privatizar a TELMEX e submetê-la a controle de preços e de

qualidade de serviços; introduzir competição nos serviços locais e

de longa distância, bem como nos novos serviços; e outorgar

concessões para a exploração de telefonia celular por parte de

operadoras regionais.

Essas propostas foram, quase todas, implementadas nos anos de

1990 e 1991. Tarifas foram aumentadas de modo a acabar com as

distorções tarifárias, foram concedidas duas licenças de serviço

móvel celular (TELMEX e outra) em cada uma das sete regiões, a SCT

tornou-se apenas o agente regulador e fiscalizador da comunicações,

a legislação foi amplamente revisada e diversos serviços foram

liberalizados.

O controle da Telmex foi vendido a um consórcio de

investidores nacionais e internacionais associados à France Telecom

e à Southwestern Bell que, junto com a concessão, assumiram as

seguintes obrigações: uma regulação de tarifas via sistema de

price-cap que impõe um limite, em termos reais, a um índice de

preços de uma cesta de diferentes serviços telefônicos; obrigações

de expansão da rede em áreas rurais e urbanas a uma taxa de 12% ao

ano em número de linhas telefônicas instaladas; metas progressivas

de qualidade de serviço e penalidades caso de não sejam atingidas;

disponibilização dos serviços a cada cidade acima de um certo nível

populacional até 1996. Em contrapartida, foi-lhe assegurado o

monopólio dos serviços básicos e da rede até 1996, depois do que o

mercado será aberto à competição.

3. VENEZUELA

Na Venezuela, os serviços locais e de longa distância eram

prestados pela Compañia Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela

(CANTV) na forma de monopólio estatal. Em meados de 1990, após a

troca do Ministro de Transporte e Comunicações e do Presidente da

CANTV, foi estabelecido um grupo de restruturação para dirigir a

reforma do setor e a privatização da empresa. Em 1991, consultorias

foram contratadas para analisar o regime de competição, desenvolver

nova estrutura tarifária, preparar a nova lei de telecomunicações e

sua regulamentação e desenhar o regime institucional de

regulamentação. Um consórcio de bancos de investimentos foi

contratado para preparar a venda da empresa.

Em março de 1991, o governo publicou os critérios de

pré-qualificação para a privatização. Baseados nesses critérios,

oito operadoras internacionais se qualificaram e discutiram, com o

governo, as regras de privatização. Em setembro de 91 o governo

emitiu os editais finais, estabelecendo preço mínimo de US$900

milhões para a venda de 40% das ações da CANTV. Outros 11% seriam

vendidos aos empregados da CANTV nos mesmos termos e condições. As

ações remanescentes permaneceriam com o governo e seriam vendidas

posteriormente.

O processo realizou-se em novembro de 91. Dois consórcios

participara, sendo vencedor aquele liderado pela GTE, com uma

oferta de US$ 1.885 milhões (US$2.930 por linha em serviço). A

companhia foi formalmente transferida para os novos operadores no

mês seguinte.

A privatização foi acompanhada pela preparação de uma nova lei

de telecomunicações, criação de uma nova agência regulatória

(CONATEL), reajuste tarifário e introdução de competição em

telefonia celular, redes privadas e serviços de valor adicionado.

Uma das bandas de celular foi concedida á CANTV e transferida ao

novo operador após a privatização. A outra banda foi oferecida em

licitação, tendo sido ganhador a TELCEL, consórcio da Bell-South,

que ofereceu US$100 milhões.

À nova operadora foi concedido monopólio no serviço básico,

longa distância e internacional. O período de exclusividade foi

considerado essencial para garantir suficiente incentivo financeiro

para financiar o ambicioso plano de expansão para a rede básica.

A concessão determinava a instalação de 3.000.000 novas linhas

e substituição de outras 640.000 durante os 9 anos (cerca de

400.000 linhas por ano). A concessão também incluía um número de

metas de qualidade de serviço durante o período de exclusividade.

As tarifas foram aumentadas em meados de 1991, antes da

privatização, e novamente em janeiro de 1992, após a transferência

ao operador privado. As tarifas foram agrupadas em três cestas de

preços a serem reguladas via sistema de price-cap e totalmente

indexadas à inflação até o fim de 1996, quando então serão apenas

parcialmente indexadas.

4. ARGENTINA

Em 1989, o Presidente da Argentina, Carlos Menen, anunciou sua

decisão de iniciar o processo de privatização da ENTeL, Empresa

Nacional de Telecomunicações, então estatal com monopólio no setor

de telecomunicações. Foi estabelecido um cronograma concedendo 12

meses para a criação de uma comissão, elaboração da proposta,

definição das regras, revisão da legislação e venda da ENTeL.

Resolveu-se que, como incentivo à concorrência, a ENTeL seria

dividida em duas empresas regionais, uma ao norte e outra ao sul do

país sendo que a capital Buenos Aires seria compartilhada entre as

duas empresas, cada qual com metade de sua região. Definiu-se,

também, que, a partir da privatização, cada empresa usufruiria de

um prazo de sete anos de monopólio, prorrogáveis por mais três

anos, para a prestação de serviços básicos de telefonia e

instalação de redes em sua área. Ficou determinado, ainda, que o

fornecimento de serviços de longa distância ficaria a cargo de uma

terceira companhia pertencente a ambas as empresas locais, e que os

serviços ditos "competitivos" ficaram a cargo de uma quarta

companhia igualmente compartilhada entre as duas operadoras locais.

Por fim, estabeleceu-se que o mercado de telefonia celular seria

atendido por concessões a serem outorgadas após um processo

seletivo (concorrência). A venda de terminais aos usuários, as

redes privadas e os demais serviços de valor adicionado seriam

imediatamente liberalizados. Três companhias independentes,

licenciadas no governo anterior, continuariam a desenvolver

competição em redes de dados e serviços envolvendo tecnologia de

satélites.

Em novembro de 1990, as novas operadoras assumiram as duas

companhias regionais: Telecom Argentina, ao norte daquele país,

comprada por um consórcio liderado pela France Telecom e pela STET

(italiana); Telefónica de Argentina, na região sul do país,

comprada por um consórcio liderado pela Telefónica, estatal

espanhola.

Após assumirem o controle das operadoras, as companhias

trouxeram executivos e especialistas estrangeiros, o que permitiu

um incremento de know-how e a implementação de novas políticas de

gerenciamento. Foram renegociados os contratos de trabalho e

introduzidas novas práticas, bem como o combate às fraudes. Também

os contratos de fornecimento de equipamentos foram renegociados,

atingindo-se um corte de custos de até 50%.

Após dois anos da privatização, a força de trabalho foi

reduzida em cerca de 20%, principalmente através de incentivos à

aposentadoria, o que permitiu, no primeiro ano, um aumento de

produtividade da força de trabalho de 13 a 10 trabalhadores por

1000 linhas.

Em junho de 1990 foi criada a Comisión Nacional de

Telecomunicaciones - CNT, responsável pela elaboração e divulgação

das novas regras de mercado, dos compromissos a serem assumidos

pelos novos investidores e das regras de funcionamento das empresas

de telecomunicações. A CNT seria responsável, também, pelo

acompanhamento do desempenho dessas empresas, regulamentação e

monitoração dos serviços em concorrência e estabelecimento de

preços.

No entanto, embora o cronograma indicasse que a regulamentação

do setor deveria estar pronta no momento em que fosse transferida a

propriedade das empresas operadoras, a CNT sequer estava

administrativamente constituída quando efetuou-se tal transação.

Naquele momento, a CNT era incapaz de verificar o fiel cumprimento

das obrigações das novas empresas e tampouco era capaz de atuar na

mediação de conflitos, seja entre empresas, seja entre estas e o

governo, seja em relação aos usuários. Apenas a partir de 1992 a

CNT começou, efetivamente, a regular e fiscalizar o setor.

5. CHILE

As reformas do setor de telecomunicações no Chile foram

iniciadas em 1975 e substancialmente completadas em 1987. Antes do

início da reforma, as telecomunicações eram dominadas por duas

companhias estatais: Compania de Teléfonos de Chile (CTC) que

detinha cerca de 95% do mercado telefônico local, e a Empresa

Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) operando a maioria dos

serviços de longa distância e todos os internacionais.

Seguindo sua estratégia, o governo criou, em 1977, a

Subsecretaria de Telecomunicaciones (SUBTEL), nova responsável pela

regulamentação técnica do setor, vinculada ao Ministério do

Transporte e das Telecomunicações,

Em 1978, o governo divulgou um decreto executivo definido as

linhas da política de desenvolvimento para as telecomunicações,

contendo, inclusive, os princípios básicos que guiaram todas as

subsequentes liberalizações e privatizações.

Em 1982, foi aprovada a nova lei de telecomunicações, o que

permitiu fortalecer ações específicas para implementar a política

do governo, eliminando os conflitos anteriormente existentes. Uma

alteração da lei em 1987 estabeleceu meios específicos para a

implementação da privatização, constituindo os mecanismos de

financiamento do investimento e um sistema para regular as tarifas

dos serviços em monopólio, a ser revisado a cada cinco anos, o que

deu a estabilidade e a transparência necessárias para atrair

investidores estrangeiros.

Antes, porém, em 1986, o governo vendeu algumas ações da CTC e

ENTEL para os empregados das companhias e ao público em geral. Até

o final de 1987, 25% da CTC estavam em mãos privadas.

Em 1987, após a provação da lei, começaram a ser avaliadas

ofertas de empresas estrangeiras para a compra definitiva da CTC, e

o investidor australiano, Alan Bond, adquiriu o controle acionário

da empresa oferecendo US$ 140 milhões por 35% das ações. Em 1990,

tendo investido US$ 100 milhões e colhido US$ 90 milhões em

dividendos, Alan Bond vendeu sua participação na CTC (agora cerca

de 50%) diretamente à Telefónica de Espana por US$ 390 milhões. A

ENTEL, por sua vez, foi vendida para vários investidores nacionais

e estrangeiros, além do público em geral. Nesse decorrer, a

Telefónica de Espanha comprou aos poucos cerca de 25% das ações da

ENTEL, tornando-se o maior investidor em telefonia no mercado

chileno. Assim, em 1993 a Corte Suprema Chilena decidiu que a

empresa poderia manter seus investimentos apenas na CTC, ou na

ENTEL.

III - HISTÓRICO DA SITUAÇÃO BRASILEIRA

Até o início da década de 1960, a exploração dos serviços de

telecomunicações, direta ou mediante outorga, cabia indistintamente

à União, aos Estados e aos Municípios, propiciando que empresas

operadoras surgissem e se expandissem de forma desordenada, com

custos onerosos e sem qualquer compromisso com a qualidade. Esses

entes também eram responsáveis, cada um, pela fixação das tarifas.

Assim, havia cerca de 1.200 empresas telefônicas no País sem

nenhuma coordenação, integração ou diretrizes comuns para o

desenvolvimento dos sistemas, apresentando grandes dificuldades

operacionais e de interligação.

O primeiro passo para o desenvolvimento ordenado das

telecomunicações no Brasil foi dado com a aprovação pelo Congresso

Nacional, em 27 de agosto de 1962, da Lei 4.117, instituindo o

Código Brasileiro de Telecomunicações, responsável pela

transformação radical do panorama do setor, disciplinando os

serviços telefônicos e colocando-os sob o controle da autoridade

federal.

O Código definiu a política básica de telecomunicações, a

sistemática tarifária e o planejamento de integração das

telecomunicações em um Sistema Nacional de Telecomunicações (SNT) e:

criou o Conselho Nacional de Telecomunicações subordinado à

Presidência da República, com as atribuições de coordenar,

supervisionar e regulamentar o setor de telecomunicações;

autorizou a criação da EMBRATEL - Empresa Brasileira de

Telecomunicações S. A. com a finalidade de implementar o sistema de

comunicações a longa distância, ligando, entre si, as capitais e as

principais cidades do País;

instituiu o FNT - Fundo Nacional de Telecomunicações,

destinado a financiar as atividades da Embratel.

O problema da fragmentação do poder de outorga das concessões

foi resolvido apenas em 1967, com a edição do Decreto-lei nº 162

que o concentrou na União, o que foi posteriormente consolidado

pelas Constituições de 67 e 88. Em 1967 foi aprovado, também, o

Decreto-Lei nº 200 que, entre outros, criou o Ministério das

Comunicações.

No início da década de 70, o serviço de telefonia de longa

distância apresentava um bom nível de qualidade e a telefonia

urbana era deficiente. Como solução, foi autorizada a criação de

uma sociedade de economia mista através da Lei 5.792, de 11 de

julho de 1972. Assim surgiu a Telecomunicações Brasileiras S.A. -

TELEBRAS, vinculada ao Ministério das Comunicações, com atribuição

de planejar, implantar e operar o SNT.

Neste sentido, instituiu-se em cada Estado uma empresa-polo e

promoveu a incorporação das companhias telefônicas existentes,

mediante aquisição de seus acervos ou de seus controles acionários.

Este período foi marcado por uma expansão expressiva da planta

telefônica, passando de 1,4 milhões para 5 milhões de terminais

instalados. Foi também estabelecida uma política industrial visando

a consolidação de um parque industrial brasileiro, voltado à

demanda do SNT.

Nos anos 80, as significativas modificações no cenário

político e difícil situação econômico-social do País afetaram o

setor de telecomunicações, dificultando a sua expansão conforme o

esperado. Mesmo assim:

- consolidou-se o processo de incorporação das companhias

telefônicas, ficando a TELEBRAS responsável pela operação de mais

de 95% dos terminais telefônicos em serviço e o restante por apenas

5 empresas de serviços telefônicos não pertencentes ao Sistema

TELEBRAS;

- foram lançados os satélites de comunicações BrasilSat-I em

1985 e o BrasilSat-II em 1986, através dos quais se conseguiu a

integração total do território brasileiro, levando sinais de

telefonia, telegrafia e televisão a todas as regiões do País;

- a existência dos satélites possibilitou o lançamento do

Programa de Popularização e Interiorização das Telecomunicações,

destinado a levar ao maior número de localidades brasileiras as

facilidades de comunicações e proporcionar maior integração entre

cidadãos e suas comunidades.

Na década de 90, foi dada ênfase para a retomada do

crescimento e da qualidade na prestação dos serviços de

telecomunicações. Alcançou-se a cifra de 10 milhões de acessos

telefônicos instalados e iniciou-se as instalações do Sistema de

Telefonia Móvel Celular e de Rede Inteligente.

Os serviços públicos de telecomunicações no Brasil são hoje

explorados pelo Sistema TELEBRÁS - composto por uma empresa

"holding", a TELEBRÁS; por uma empresa "carrier" de longa distância

de âmbito nacional e internacional, que explora também serviços de

comunicações de dados e de telex (a EMBRATEL); por 27 empresas de

âmbito estadual ou local; e por quatro empresas independentes,

sendo três estatais (a CRT, controlada pelo Governo do Estado do

Rio Grande do Sul; a SERCOMTEL, pela Prefeitura de Londrina; e a

CETERP, pela Prefeitura de Ribeirão Preto) e uma privada (a Cia. de

Telecomunicações do Brasil Central, sediada em Uberlândia e que

atua no Triângulo Mineiro, no nordeste de São Paulo, no sul de

Goiás e no sudeste do Mato Grosso do Sul).

O Sistema TELEBRÁS detém cerca de 90% da planta de

telecomunicações existente no País e atua em uma área em que vivem

mais de 90% da população brasileira. A União detém o controle

acionário da TELEBRÁS, com pouco mais de 50% de suas ações

ordinárias; da totalidade do capital, entretanto, a União detém

menos de 22%. A maior parte das ações é de propriedade particular,

com cerca de 25% em mãos de estrangeiros e o restante pulverizado

entre 5,8 milhões de acionistas.

No decorrer dos últimos 20 anos, enquanto a população

brasileira aumentou em 50% e o PIB cresceu 90%, a planta instalada

de terminais telefônicos do Sistema TELEBRÁS cresceu mais de 500%,

criando uma das maiores redes telefônicas de todo o mundo,

atendendo hoje a mais de 20 mil localidades. Nesse mesmo período,

todavia, o tráfego telefônico aumentou em proporção

significativamente maior - mais de 1200% no serviço local e mais de

1800% no serviço interurbano.

O tráfego telefônico mede, entretanto, apenas a demanda por

serviços gerada pela parcela da população e das empresas que já

dispõe de acesso ao sistema. Ele não mede a demanda por novas

linhas, isto é, não indica a quantidade de pessoas e organizações

que ainda não conseguiu atendimento telefônico individualizado. A

demanda por acessos aos serviços telefônicos básicos não está hoje

adequadamente quantificada, e não há nenhum trabalho ou pesquisa

que constitua uma referência confiável para realizar projeções, mas

o Ministério das Comunicações a estima em 4 a 10 milhões de

terminais convencionais.

Por outro lado, estima-se que mais de 80% dos terminais

residenciais concentram-se nas famílias das classes "A" e "B", haja

vista o elevado custo do terminal telefônico, o que mostra que as

classes menos favorecidas não dispõem de atendimento

individualizado. Estima-se, também, que quase a totalidade dos

terminais existentes localiza-se nas áreas urbanas, sendo

extremamente reduzido o atendimento a usuários nas áreas rurais:

apenas pouco mais de 2% das propriedades rurais dispõem de

telefone. Deve-se ressaltar, porém, que a imensa maioria dessas

propriedades não dispõe nem mesmo de energia elétrica, além de

representarem pouco no total da produção nacional, o que significa

que não se trata de uma demanda efetiva.

Pode-se, contudo, afirmar que mesmo com 20 anos de operação, o

STB não conseguiu atender à demanda telefônica no País. Tal

situação é resultado da manutenção, pelas empresas de controle

acionário estatal, de um nível de investimentos insuficiente para

fazer com que a taxa de crescimento da planta ao menos se igualasse

ao crescimento da demanda, e muito menos para proporcionar o

atendimento à demanda reprimida.

Tais razões são, no entanto, em grande parte exteriores ao

sistema. Uma razão expressiva para justificar essa incapacidade de

investimentos certamente é a questão tarifária, que tem recebido,

ao longo dos anos, tratamento inadequado. Com o Sistema TELEBRÁS

constituído, as tarifas eram definidas pelo Governo Federal, como

autoridade econômica, com preocupação maior centrada na contenção

do processo inflacionário, e não na prestação dos serviços em si,

ou em sua compatibilidade com os custos.

O Executivo tem apontado, também, como razão a justificar o

atual estado das comunicações, a acomodação resultante do

monopólio, da ausência de competição. A necessidade de conquistar e

manter clientes, em ambiente de competição, funcionaria como

poderoso estimulante à busca de soluções inovadoras para o melhor

atendimento à demanda, para a redução de custos e para a melhoria

da qualidade.

Embora seja um argumento verdadeiro, deve-se ressaltar que o

maior desestímulo aos investimentos foram decorrentes não do

monopólio em si, mas da incapacidade dos governos anteriores em

efetivamente implantar uma política de expansão em telecomunicações.

O Governo tem apontado, como outra razão, as restrições à

gestão empresarial impostas às empresas estatais de modo geral,

notadamente a partir de 1988, que acabaram equiparando essas

empresas à administração pública, disciplinando-as por mecanismos

de controle de meios, que limitam a flexibilidade operacional

indispensável à atuação empresarial, particularmente em ambiente

competitivo, ao invés de controlá-las por meio de uma exigência de

resultados no cumprimento de sua missão.

Convém destacar, ainda, a submissão de seu orçamento de

investimentos à aprovação da lei orçamentária pelo Congresso

Nacional, e ao contingenciamento do Poder Executivo, o que, muitas

vezes, ocasionou cortes de investimentos em função da política de

combate à inflação via contenção dos gastos públicos.

Releva notar que uma melhor compreensão da situação atual do

Sistema Telebrás só pode ser obtida efetuando-se um grande

levantamento de suas características e ações ao longo dos últimos

anos, somente após o que seria possível um retrato fiel do sistema.

Esse levantamento é o que se pretende demonstrar a seguir.

IV - SITUAÇÃO DO SISTEMA TELEBRÁS

1. COMPOSIÇÃO ACIONÁRIA

Os quadros seguintes evidenciam a composição do capital social

da "holding" TELEBRÁS em 28/06/96, de acordo com informações

obtidas junto à Diretoria Econômico-Financeira da empresa, e

mostra, ainda, os dez maiores acionistas, em quantidade de ações.

CAPITAL SOCIAL AUTORIZADO: R$ 22.986.000.000,00

CAPITAL SOCIAL SUBSCRITO: R$ 10.034.456.205,04

CAPITAL SOCIAL INTEGRALIZADO: R$ 10.034.456.205,04

ORDEM ORDINÁRIAS NOMINATIVAS %

ACIONISTA QUANTIDADE DE AÇÕES

1 UNIÃO FEDERAL 62.227.527.795 50,03

2 PREVI 6.736.205.336 5,42

3 BNDES 1.625.165.000 1,31

4 SISTEL 1.618.590.000 1,30

5 TEMPLETON 738.109.194 0,59

6 STATE STREET 514.972.266 0,41

7 LATINVEST FUND 440.104.700 0,35

8 LATIN AMÉRICA 416.520.268 0,33

9 GENESIS ASSET 400.942.584 0,32

10 OUTROS 49.650.893.389 39,92

TOTAL 124.369.030.532 100,00

ORDEM ORDINÁRIAS NOMINATIVAS %


PREFERENCIAIS

1 BANK OF N.Y 74.593.192.000 38,00

2 PREVI 11.770.693.296 6,00

3 FUND.MUTUO INV 8.662.100.000 4,41

4 UNIÃO FEDERAL 6.551.310.671 3,34

5 FUNCEF 4.331.852.536 2,21

6 PETROS 2.476.792.732 1,26

7 MERRILL LYNCH 1.509.000.000 0,77

8 STATE STREET 1.494.885.012 0,76

9 SISTEL 1.285.167.600 0,65

10 OUTROS 83.636.647.071 42,60

TOTAL 196.311.647.918 100,00

ORDEM PREFERENCIAIS TOTALIDADESS %


1 BANK OF N.Y. 74.593.192.000 23,26

2 UNIÃO FEDERAL 68.778.838.466 21,45

3 PREVI 18.506,898.632 5,77

4 FUND.MUTUO INV 8.662.100.000 2,70

5 FUNCEF 4.331.852.536 1,35

6 SISTEL 2.903.757.600 0,91

7 PETROS 2.476.792.732 0,77

8 STATE STREET 2.009.857.278 0,63

9 BNDES 1.625.165.000 0,51

10 OUTROS 136.792.224.206 42,66

TOTAL 320.680.678.450 100,00

2. ANÁLISE ECONÔMICO-FINANCEIRA

Far-se-á a avaliação do Sistema TELEBRÁS utilizando índices

que estabelecem a relação entre contas ou grupo de contas dos

Demonstrativos Financeiros, evidenciando aspectos

econômico-financeiros. Os índices utilizados para essa análise

estão divididos em quatro grupos:

a) Índices de Estrutura de Capital - avaliam a segurança

oferecida pela empresa aos capitais de terceiros e revelam a

política de obtenção de recursos e de alocação dos mesmos nos

diversos itens do Ativo;

b) Índices de Liquidez - medem a posição financeira da

empresa, em termos de sua capacidade de pagamento;

c) Índices de Rentabilidade (ou Resultado) - avaliam o

desempenho global da empresa, em termos de sua capacidade de gerar

lucros;

d) Necessidade de Capital de Giro - mostra a carência ou não

de capital de giro da empresa.

2.1. ÍNDICES DE ESTRUTURA DE CAPITAL

1 - Participação de Capitais de Terceiros (Endividamento)

- símbolo: CT/PL

- fórmula:

Capitais de Terceiros x 100

Patrimônio Líquido

- indica: Quanto a empresa tomou de capitais de terceiros para

cada $ 100 de capital próprio.

2 - Composição do Endividamento

- símbolo: PC/CT

- fórmula: Passivo Circulante x 100

Capitais de Terceiros

- indica: Qual o percentual de obrigações a curto prazo em

relação às obrigações totais.

3 - Imobilização do Patrimônio Líquido:

- símbolo: AP/PL

- fórmula: Ativo Permanente x 100


- indica: Quantos $ a empresa aplicou no Ativo Permanente para

cada $ 100 de Patrimônio Líquido.

4 - Imobilização dos Recursos não Correntes:

- símbolo: AP/(PL + ELP)

- fórmula: Ativo Permanente x 100

Patrimônio Líquido + Exigível a Longo Prazo

- indica: Que percentual dos Recursos não Correntes foi

destinado ao Ativo Permanente.

2.2. ÍNDICES DE LIQUIDEZ

1 - Liquidez Geral:

- símbolo: LG

- fórmula: Ativo Circulante + Realizável a Longo Prazo

Passivo Circulante + Exigível a Longo Prazo

- indica: Quanto a empresa possui de disponibilidades e

direitos a curto e longo prazo para cada $ da dívida total.

2 - Liquidez Corrente:

- símbolo: LC

- fórmula: Ativo Circulante

Passivo Circulante

- indica: Quanto a empresa possui de disponibilidades e

direitos a curto prazo para cada $ de obrigações exigíveis a curto

prazo.

3 - Liquidez Seca:

- símbolo: LS

Disponível + Títulos a Receber + Outros

- fórmula: Ativos de Rápida Conversibilidade

Passivo Circulante

- indica: Quanto a empresa possui de Ativo Líquido para cada $

de obrigações exigíveis a curto prazo.

2.3. ÍNDICES DE RENTABILIDADE (OU RESULTADOS)

1 - Giro do Ativo:

- símbolo: V/AT

- fórmula: Vendas Líquidas x 100

Ativo Total

- indica: Quanto a empresa vendeu em serviços para cada $ 100

de investimento total.

2 - Margem Líquida:

- símbolo: LL/V

- fórmula: Lucro Líquido x 100

Vendas Líquidas

- indica: Quanto a empresa obtém de lucro para cada $ 100 de

serviços vendidos.

3 - Rentabilidade do Ativo:

- símbolo: LL/AT


Ativo Total


investimento total.

4 - Rentabilidade do Patrimônio Líquido:

- símbolo: LL/PL


Patrimônio Líquido Médio


capital próprio investido, em média, no exercício.

2.4. ÍNDICES ECONÔMICOS E FINANCEIROS (consolidado)

Os dados financeiros relativos aos Balanços Patrimoniais de

1990 a 1995, utilizados para o cálculo desses índices, encontram-se

às fls. 138/143 do Vol. I do anexo.


2.5. AVALIAÇÃO QUANTO À ESTRUTURA DE CAPITAL

O STB vem, periodicamente, reduzindo os empréstimos contraídos

com terceiros em relação ao capital próprio investido. Em 1990,

para cada Cr$ 100 de capital próprio (Patrimônio Líquido), a

TELEBRÁS tomou Cr$ 45 de capitais de terceiros, já em 1995, para

cada R$ 100 próprios, tomou R$ 26 emprestados. Depreende-se que a

empresa vem diminuindo sua dependência a terceiros, utilizando de

recursos próprios para financiar suas atividades. Tal situação

aponta no sentido de que a empresa possui, aparentemente, solidez.

Contudo, do ponto de vista de obtenção de lucro, pode ser vantajoso

para a TELEBRÁS trabalhar com uma parcela maior de capitais de

terceiros, desde que a remuneração a ser paga por eles for inferior

ao lucro a ser obtido com a sua aplicação no negócio da empresa

(modernização operacional, ampliação da planta de telefonia etc.),

além do mais, levando-se em consideração a existência de demanda

telefônica reprimida.

No primeiro semestre do corrente ano, a receita operacional

líquida do STB cresceu 66% em relação ao mesmo período de 1995,

saltando de R$ 3,6 bilhões para R$ 6 bilhões. Esse crescimento da

receita operacional, motivado pelo reajuste tarifário concedido ao

final de 1995, provocou um crescimento, ainda maior, do lucro

líquido, que alcançou R$ 1,3 bilhões no primeiro semestre deste

ano, significando uma elevação da ordem de 336% em relação a igual

período do ano anterior.

Observa-se, mediante à análise do índice "Composição do

Endividamento", que em 1995 a TELEBRÁS possuía 60% de suas dívidas

com vencimento a curto prazo. De 1991 a 1994 esse perfil da dívida

era melhor, pois que em 1991 esse índice atingia apenas 39%.

Por meio do índice "Imobilização do Patrimônio Líquido",

percebe-se que o capital próprio da TELEBRÁS é insuficiente para

cobrir a aplicação realizada no Ativo Permanente, fazendo com que

essa se utilize de recursos de terceiros para complementar o

financiamento do Ativo Permanente. A conta "Imobilizado" consome a

maior parcela das aplicações de recursos, especificamente na

rubrica "Bens e Instalação em Serviços". Nota-se, ainda, que de

acordo com o quadro contendo valores consolidados e corrigidos pelo

IGP-DI para Dezembro de 1995, constante às fls. 138/143 do Vol. I

do anexo, a supracitada conta registra valores ligeiramente

crescentes, contrastando com o decréscimo do índice analisado,

demonstrando, assim, que a empresa está aumentando seu Patrimônio

Líquido em proporção maior que o crescimento do valor do

Imobilizado, provavelmente em face dos lucros líquidos obtidos

ultimamente. O STB financia seu Ativo Circulante com capitais de

terceiros, o que, para as atividades inerentes ao setor de

telecomunicações, parece-nos adequado.

As conclusões da análise do índice "Imobilização dos Recursos

não Correntes" corroboram o entendimento exposto no parágrafo

anterior no sentido de que o Ativo Permanente é financiado também

com recursos de terceiros. Em 1995, por exemplo, a TELEBRÁS

destinou ao Ativo Permanente 100% dos recursos não correntes

(Patrimônio Líquido + Exigível a Longo Prazo). Observa-se, ainda,

que esse índice tem permanecido praticamente estável desde 1991,

com pequena variação em 1993, quando chegou a 104%.

Acreditamos que a permanência desse índice no patamar de 100%

não é bom para o sistema, mesmo que a TELEBRÁS quase não tenha

necessidade de Ativo Circulante, visto que o Capital Circulante

Líquido (CCL= Ativo Circulante menos Passivo Circulante) nessa

circunstância tende a zero, indicando que a empresa não possui

folga financeira a curto prazo. Tal situação, porém, não significa

obrigatoriamente que a empresa possui complicações financeiras. A

falta de CCL, derivada do financiamento de parte do ativo

permanente por capital de curto prazo, pode ser suprimida com

adequado financiamento de longo prazo, bastando, para tanto, que a

empresa consiga gerar recursos suficientes para o pagamento desses

financiamentos. No caso da TELEBRÁS, que se encontra em processo de

expansão de sua planta telefônica, é admissível o CCL ficar nesse

patamar próximo de zero, inclusive podendo assumir valores

negativos, desde que os respectivos projetos estejam perfeitamente

concatenados com o retorno do investimento (lucro), de modo a serem

suficientes para atender a demanda das dívidas de longo prazo

contraídas.

2.6. AVALIAÇÃO QUANTO À LIQUIDEZ

A análise do índice de "Liquidez Corrente" revela que os

investimentos no Ativo Circulante não são suficientes para cobrir

as dívidas de curto prazo (Passivo Circulante), fazendo com que o

sistema não possua folga financeira a curto prazo. Em 1990, esse

índice era de 50% (as empresas possuíam, em média, Cr$ 50,0 no

Ativo Circulante para cada Cr$ 100,0 no Passivo Circulante), já em

1995 era de 94%, demonstrando a preocupação da empresa em atingir o

ponto de equilíbrio entre Ativo Circulante e Passivo Circulante, ou

seja, buscar uma base financeira sólida para a empresa. Apesar de a

TELEBRÁS não ter conseguido, ainda, elevar essa relação a nível

superior a 100%, significando, com isso, o surgimento de Capital

Circulante Líquido, a sua Liquidez Corrente em 1995 era 88%

superior a verificada em 1990, sendo mais significativo esse

crescimento nos últimos 3 anos, com possibilidades de, já em 1996,

ser alcançado um CCL positivo. Isso se deve ao fato de a TELEBRÁS

ter alcançado, já nos primeiros seis meses deste ano, um índice de

139%, acenando positivamente para o surgimento de folga financeira

a curto prazo.

O índice de "Liquidez Seca" revela que, em 1992, a TELEBRÁS

conseguia liquidar 35% de suas dívidas de curto prazo utilizando

somente o seu Ativo Líquido (Disponível + Aplicações Financeiras +

outros ativos de Rápida Conversibilidade em Dinheiro). Já nos anos

seguintes, 1993 a 1995, nota-se um melhor desempenho da empresa no

que se refere a essa situação financeira. Em 1995, a TELEBRÁS

poderia quitar 57% de suas dívidas constantes do Passivo Circulante

com recursos do Ativo Líquido, confirmando as conclusões delineadas

na análise do índice de Liquidez Corrente.

Deve-se ressaltar que o Sistema TELEBRÁS possui reduzido

endividamento e de 1994 para 1995 houve redução desse, ou seja, em

1994 o Passivo Exigível Total representava 18,51% do Ativo daquele

ano, já em 1995, esse percentual baixou para 17,95%. Esse

endividamento é formado, basicamente, por passivo de funcionamento,

pois apenas 2,68% e 1,82% do Ativo Total , respectivamente, em 1994

e 1995, era decorrente do passivo de financiamento

(Empréstimos/financiamentos, Debenturistas e Títulos de renda).

2.7. AVALIAÇÃO QUANTO À RENTABILIDADE (RESULTADO)

Analisar-se-á a rentabilidade dos capitais investidos, ou

seja, quanto renderam os investimentos e, portanto, qual o grau de

êxito econômico da empresa. Para se formar opinião acerca do

montante das vendas de uma empresa, é necessária uma análise

conjunta das Vendas Líquidas com o Ativo Total. Em 1990, o Sistema

TELEBRÁS vendeu em serviços de telecomunicações Cr$ 42 para cada

Cr$ 100 investido, isto é, o volume de vendas atingiu 42% do volume

de investimentos. No ano seguinte, o STB passou a vender menos de

50% que vendia em 1990. De 1993 a 1995 era de 24%, apresentando um

ligeiro aumento se comparado a 1992.

Pelo índice "Margem Líquida" obtém-se a variação da margem de

lucro do Sistema TELEBRÁS de 1990 a 1995. Em 1991, o sistema

apresentou Prejuízo Líquido no exercício, já em 1992 era de 6,5% a

margem de lucro da empresa, atingindo em 1993 seu melhor desempenho

no período analisado (22,3%). Em 1995, para cada R$ 100 vendidos

obteve-se R$ 9,40 de lucro. Há expectativas de que em 1996, devido

ao último reajuste das tarifas dos serviços de telecomunicações,

aliado à colocação em serviço de novos acessos ao SMC, essa margem

de lucro apresente um aumento considerável. O cálculo desse índice

para o primeiro semestre de 1996 já mostra uma margem de lucro para

o STB de 22,4%, superando, assim, o alcançado no ano de 1993, que

correspondia ao melhor resultado dos últimos 6 anos.

No tocante ao índice "Rentabilidade do Ativo", verifica-se que

o STB alcançou seu melhor resultado no período em apreciação, no

ano de 1990, quando, para cada Cr$ 100 investidos, a empresa ganhou

Cr$ 6,30. Já no ano imediatamente seguinte - 1991 - em face do

prejuízo líquido no exercício, houve significativa queda desse

índice, que ficou negativo em 0,7, representando que não houve

rentabilidade alguma do ativo. Depois de continuar em níveis baixos

no ano de 1992, o sistema conseguiu elevar a rentabilidade do Ativo

para o índice de 5,3 em 1993. No entanto, nos anos que se seguiram,

1994 e 1995, tornou a apresentar redução. Com a expectativa de

obtenção de um expressivo lucro em 1996, pode-se estimar que o STB

elevará a rentabilidade do seu Ativo.

O índice "Rentabilidade do Patrimônio Líquido" apresentou o

melhor resultado, no período em comento, no ano de 1990, vindo,

depois, em face da diminuição do Lucro Líquido do sistema, a

apresentar resultados inferiores, com uma razoável recuperação no

ano de 1993. Em 1995 esse índice de rentabilidade representava

apenas 24,17% do alcançado em 1990. A exemplo de outros índices de

rentabilidade, espera-se que em 1996 a rentabilidade do Patrimônio

Líquido também se eleve significativamente.

A TELEBRÁS divulga anualmente alguns indicadores do desempenho

econômico-financeiro. Alguns desses estão na tabela a seguir.


onde:

DFI - Taxas de despesas financeiras

GAF - Grau de alavancagem financeira

GRE-1 - Grau de endividamento de empréstimo e financiamento

(oneroso)

GRE-2 - Grau de endividamento total

J - Taxa de juros média

RAO - Rotação do ativo operacional

TBA - Taxa de bens em andamento

TRI/G - Taxa de retorno do investimento/gerencial

RAO = Receita de Exploração x 100

Ativo Operacional Médio

TRIG-G = Lucro Líquido Operacional Ajustado x 100

Ativo Operacional Médio

DFI = Despesa Financeira Operacional x 100

Lucro Líquido Operacional Ajustado

GRE-1 = Empréstimo/financiamento x 100

Patrimônio Líquido + Rec. Capital

GRE-2 = Emp. Financeiro. + Contas a Pagar e Outras Obrigações

x 100


TBA = Ativo em Formação x 100

Ativo Operacional

A TELEBRÁS praticamente manteve constante a sua rotação do

ativo operacional no período de 1993 a 1995, indicando que a

geração de receita por unidade monetária investida na empresa neste

período é a mesma. Espera-se, devido ao significativo aumento do

valor das tarifas, concedido ao final de 1995, o qual influi

diretamente na receita de exploração, que o RAO de 1996 seja maior

que a dos três últimos anos. Deve ser ressaltado que, em 1995, a

TELESP e a TELEBAHIA , empresas de relevante importância no

contexto do STB, tiveram uma RAO de 28%, contribuindo, desse modo,

para redução desse índice no consolidado do sistema. Por outro

lado, foi a TELEPARÁ que naquele ano obteve a maior RAO (48%).

A taxa de retorno do investimento, que expressa o resultado

obtido pela atividade operacional relativamente aos capitais

aplicados em ativos pela empresa, apresentou um resultado mais

favorável em 1993, quando esse índice atingiu 5,7%. No ano

seguinte, a Taxa de Retorno ficou menos atrativa que no período

anterior, tendo diminuído para 2,7%. Já em 1995, voltou a

apresentar uma pequena elevação, alcançando 3,7%. O STB obteve uma

receita operacional líquida no 1º semestre de 1996 de 66,15%

superior àquela obtida no mesmo período do ano de 1995, de modo que

o lucro líquido do 1º semestre/96 do sistema foi de R$ 1.343,0

milhões, superior em R$ 1.034,6 milhões (335,5%) ao lucro líquido

do mesmo período do ano anterior (R$ 308,4 milhões). Isso se

verificou, principalmente, em razão da recomposição tarifária

ocorrida em dezembro de 1995, do crescimento do tráfego telefônico

(2,9% no tráfego local e 11,7% no tráfego interurbano) e, também,

em face da expansão da Planta Telefônica em Serviço. Tudo isso

aponta para que em 1996 a Taxa de Retorno do investimento se

apresente ainda mais atraente. A TELEGOIÁS e a TELEMIG, ambas com

TRI-G de 10%, foram as operadoras que apresentaram o melhor índice

em 1995, enquanto que a TELERJ, TELAIMA e TELEACRE apresentaram

índices negativos, -1%,-1% e -2% respectivamente, naquele mesmo

exercício.

Observa-se, pelo índice DFI, que em 1990 71,2% de cada unidade

gerada de Receita de exploração estava comprometida com o pagamento

dos encargos provenientes da utilização do Capital de Terceiros. Já

em 1991, esse índice foi negativo (118,0) devido ao prejuízo

líquido daquele exercício. No ano de 1994 obteve-se o melhor

resultado para esse índice no período analisado (9,6%), enquanto

que no ano seguinte o STB voltou a comprometer uma parcela maior de

sua receita de exploração com o pagamento dos encargos da dívida

contraídas com terceiros (15,5%). A perspectiva para 1996 é de que

haja diminuição desse índice, principalmente porque as despesas

financeiras tiveram reduções significativas no 1º semestre de 1996

se comparado ao mesmo período de 1995, fato esse decorrente de uma

política implementada pela empresa no sentido de mudar o perfil da

dívida, substituindo-se parte de empréstimos por outros com taxas

menores e prazos mais longos, aliado a um ganho de 61,5% com

receitas financeiras em relação ao mesmo período do ano anterior.

Ressalta-se, ainda, que corroborando para esse entendimento, o

lucro líquido Operacional de 1996, como já dito, será bem superior

ao obtido em 1995.

A situação patrimonial revela um grau de endividamento oneroso

(empréstimos e financiamentos) e total decrescente nos últimos três

anos, significando que o STB vem reduzindo a utilização de capitais

de terceiros onerosos e total, GRE-1 e GRE-2 respectivamente, em

relação ao volume de capitais próprios aplicados, melhorando o

perfil da dívida. O endividamento do Sistema TELEBRÁS no 1º

semestre de 1996 manteve-se no mesmo nível do período anterior,

apresentando um passivo circulante e exigível a longo prazo de R$

6.472 milhões, perfazendo 20,5% do Patrimônio Líquido (incluindo os

recursos capitalizáveis e participações minoritárias). Ressalta-se

que, em 1995, obtiveram os maiores graus de endividamento oneroso e

total, respectivamente, a TELAMAZON (42% e 54%), TELEBAHIA (32% e

53%), TELASA (27% e 46%), TELEMIG (27% e 52%), e TELERJ (24% e

36%), enquanto que os menores foram observados na TELMA (1% e 16%),

TELEAMAPÁ (1% e 8%) e TELEACRE (1% e 7%).

A Taxa de Bens em Andamento do STB foi reduzida de 35,8%, em

1990, para 21,4% em 1995, indicando uma diminuição contínua do

volume de recursos aplicados na expansão do sistema e que ainda não

estão gerando receita.

3. A UTOFINANCIAMENTO

O setor de telecomunicações demanda grandes investimentos com

o objetivo de acompanhar a crescente evolução tecnológica, que tem

sido mais evidenciada nos últimos anos. Parte desses investimentos

são provenientes do chamado autofinanciamento, que se trata da

capitalização de recursos pelas empresas com a comercialização de

terminais antes de estarem os mesmos disponíveis ao usuário.

A Portaria nº 86, de 17 de julho de 1991, aprova a Norma nº

03/91, do extinto Ministério da Infra-Estrutura - que aborda

aspectos sobre o autofinanciamento - dentre outros temas, dispõe em

seu item 5.1.1 que "a capitalização deverá ser efetuada com base no

valor patrimonial da ação, apurado no primeiro balanço elaborado e

auditado após a integralização da participação financeira". Já em

seu item 6.1 está estabelecido que "os recursos arrecadados a

título de participação financeira, inclusive juros, sob as

disposições desta Norma, ficarão vinculados em conta contábil,

específica e somente poderão ser movimentados para aplicação na

expansão e melhoramento do serviço". A partir da emissão da

Portaria nº 1.028, de 20 de agosto de 1996, foi facultado às

Companhias de capital aberto efetuar a capitalização com base no

valor de mercado da respectiva ação quando este for superior ao

valor patrimonial.

A receita do Sistema TELEBRÁS proveniente do autofinanciamento

em 1994 totalizou R$ 485.279.000, sendo que a TELERJ foi

responsável por aproximadamente 18,1% desse valor. Em 1995 essa

receita foi de R$ 542.994.000, apresentando um aumento de 11,9% em

relação ao ano anterior, sendo que somente a TELESP contribuiu com

42,94% desse montante. No quadro a seguir tem-se o demonstrativo da

participação do autofinanciamento no total de Recursos

Capitalizáveis e na soma do Patrimônio Líquido mais Recursos

Capitalizáveis no período de 1991 a 1995 no Sistema TELEBRÁS.

PARTICIPAÇÃO DO AUTOFINANCIAMENTO EM %

VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL

Ano 1991 1992 1993 1994 1995

Patromônio Líquido + Recursos 2,66 3,74 2,73 3,71 4,32

capitalizáveis

Recursos capitalizáveis 40,97 89,73 89,26 90,68 92,87

Observa-se pelo quadro exposto que a participação do

autofinanciamento, tanto nos Recursos capitalizáveis como no

somatório do Patrimônio Líquido com esses, permanece, praticamente,

constante no período em referência. Ressalta-se, ainda, que em

valores nominais o autofinanciamento cresceu, aproximadamente,

27,18% de 1994 (R$ 864.226.000) para 1995 (R$ 1.099.156.000).

4. RECEITA DE EXPLORAÇÃO

RECEITA DE EXPLORAÇÃO (REX) - É a receita própria das empresas

integrantes do STB, uma vez que nela não estão embutidos valores de

terceiros, como impostos e outros. A REX também é denominada

Receita Operacional Líquida.

No Brasil, sobre as tarifas e preços dos serviços de

telecomunicações, são cobrados os seguintes impostos/encargos

sociais:

ICMS: 25,00% - na maioria dos estados da federação;

PASEP: 0,65% - em nível nacional;

COFINS: 2,00% - em nível nacional.

A aplicação desses impostos sobre o valor das tarifas

definidas pelo Ministério das Comunicações é efetuada "por dentro",

do seguinte modo:

ICMS + PASEP + COFINS = 25,00 + 0,65 + 2,00 = 27,65%

Multiplicador = 1/(1-0,2765) = 1,38217

Desse modo, para se obter a tarifa final paga pelo usuário,

deve-se aplicar sobre a tarifa definida pelo Ministério o fator

1,38217.

Isso posto, serão apresentados, a seguir, o detalhamento e a

evolução das receitas de exploração do sistema, contando,

inclusive, com a participação da Embratel.

4.1. EVOLUÇÃO DA REX DO STB


fonte: TELEBRÁS (Valores Históricos)

Obs.: valores atualizados com base nos índices obtidos, via

INTERNET, junto ao Deptº de Ciência Política da Universidade do

Estado de Oregon - EUA.

A receita relativa ao ano de 1996 se refere ao valor acumulado

até julho, o que projeta para este ano uma REX total que poderá

alcançar um montante da ordem de US$ 13.000 milhões, representando,

assim, um crescimento de 45,23% em relação ao ano anterior, a

preços atualizados.

Considerando o fator multiplicador de 1,38217, a receita bruta

com serviços de telecomunicações em 1996 poderá atingir a cifra de

US$ 17.968,21 milhões, fazendo com que o STB contribua, a título de

impostos e de encargos sociais, com a expressiva soma de US$

4.968,21 milhões.

EVOLUÇÃO DA REX (em valores atualizados)


Como se pode verificar, após uma queda na geração de receita

ocorrida durante o exercício de 1991, o sistema tem conseguido

obter receitas sempre crescentes, com acentuado grau de evolução

neste ano.

Esse significativo crescimento da receita que se observa neste

ano tem como razões principais o reajuste tarifário ocorrido no

final do exercício passado e, portanto, com reflexos a partir deste

ano, além do próprio incremento de novos acessos telefônicos

colocados em serviço, com destaque para os da telefonia móvel

celular, cuja REX média proporcionada por acesso é 82% superior à

proveniente do terminal de telefonia fixa.

No período de janeiro a julho de 1996, a REX média da

telefonia móvel celular foi de US$ 106,52, enquanto a da telefonia

fixa ficou em US$ 58,33 (fls. 196/197 do Vol. III do anexo).

4.2. PARTICIPAÇÃO DAS EMPRESAS DO SISTEMA NA REX

Quanto à participação das empresas na REX do STB, verifica-se

que, somente a TELESP, EMBRATEL, TELERJ, TELEMIG e TELEPAR,

conjuntamente, foram responsáveis em 1995 por 68,69% , enquanto

todas as demais contribuíram apenas com 31,31%.

US$ milhões

REX Valores PARTICIPAÇÃO NA REX DO

Históricos STB

TELESP 2.450,75 28,19%

EMBRATEL 1.426,16 16,40%

TELERJ 881,61 10,14%

TELEMIG 705,11 8,11%

TELEPAR 508,66 5,85%

DEMAIS 2.722,77 31,31%

TOTAL 8.695,06 100,00%

fonte: TELEBRÁS

4.3. COMPOSIÇÃO DA REX

A Receita de Exploração do STB é formada, basicamente, pelo

resultado da exploração dos serviços de telefonia fixa e do móvel

celular, os quais, no presente exercício, até o mês de julho,

representaram 87,6% do total das receitas do ano.


fonte: TELEBRÁS

* - valores computados até julho/96.

Conforme se depreende do quadro a seguir, a participação do

serviço móvel celular na composição da receita total do sistema

cresceu de forma significativa em 1995, passando de 4,68% em 1994

para 12,29%. Com isso, foi possível evitar a ocorrência de prejuízo

operacional em pelo menos quatro empresas do sistema: TELEACRE,

TELAMAZON, TELMA e TELEPISA, conforme demonstrativo contido às fls.

198 do Vol. III do anexo. No caso específico da TELEAMAPÁ, não foi

possível se chegar a uma conclusão a esse respeito, uma vez que

aquela operadora não apresentou nas notas explicativas de seu

balanço auditado o demonstrativo da exploração do Serviço Móvel

Celular, de acordo com orientação fixada pela Portaria nº 7, de

03.11.92, do Ministério das Comunicações.

Já a TELERJ, TELERON e TELAIMA, mesmo com a participação do

SMC, apresentou resultado negativo (prejuízo), tendo sido as únicas

empresas do sistema que não obtiveram lucro no exercício de 1995.

Para se ressaltar a importância da telefonia móvel celular na

saúde financeira das operadoras, basta dizer que, em 1995, embora

participando com 12,29% das receitas de exploração do sistema, esse

serviço contribuiu com cerca de 51,5% de todo o lucro operacional

(fls. 198 do Vol. III do anexo). Essa importância fica ainda mais

evidenciada quando se verifica que esses resultados foram obtidos

com um número de acessos em serviço correspondente a apenas 10,9%

do total de terminais de telefonia convencional em serviço (posição

em 31.12.95: celular - 1.316.898 acessos; convencional - 12.082.572

terminais).

4.4. PARTICIPAÇÃO DOS SERVIÇOS NA COMPOSIÇÃO DA REX


fonte: TELEBRÁS

* valores computados em outros ** acumulado até jul/96

Como se depreende desse quadro, a participação do interurbano

e da telefonia internacional na composição da REX do STB vem a cada

ano se reduzindo e, em contrapartida, o SMC está tendo cada vez

mais relevância. Já a assinatura básica, em virtude do expressivo

reajuste de mais de 500% ocorrido ao final do ano anterior, teve a

sua participação um pouco elevada.

5. INVESTIMENTOS

A partir da criação da TELEBRÁS em 1972, o STB realizou até o

momento investimentos que variaram entre 0,39% e 1,08% do PIB,

sendo que a média anual nesse período de 23 anos foi de 0,64%.

Considerando o longo período de avaliação dos investimentos no

setor de telecomunicações (1973-1995) frente à moeda

norte-americana, necessário se torna atualizar todos os valores a

preços de 1996, a fim de se ter uma visão mais próxima da efetiva

realidade. Desse modo, pode-se perceber que os investimentos

realizados no ano de 1976 foram, em termos do real poder de compra

da moeda, os mais elevados até o momento, chegando a representar

1,08% do PIB.


fontes: Revista Conjuntura Econômica da FGV:

TELEBRÁS:

Obs.: Fator de Conversão obtido via INTERNET junto ao Deptº de

Ciência Política da Universidade do Estado de Oregon - EUA.

Os elevados investimentos que se verificaram nos primeiros

anos após a implantação do STB se justificaram, no sentido de se

buscar reverter, num curto espaço de tempo, a péssima situação em

que se encontrava o setor de telecomunicações no Brasil, com

baixíssimos níveis de qualidade operacional e de densidade

telefônica (cerca de 1 terminal para cada 100 habitantes).

Muito se precisava fazer àquela época, tendo em vista que, no

ano de criação da TELEBRÁS, havia no País, nada menos do que 919

operadoras telefônicas independentes, oriundas de concessões dos

serviços de telecomunicações que eram distribuídas indistintamente

pelos governos federal, estaduais e municipais, propiciando, desse

modo, o surgimento e expansão de forma desordenada de inúmeras

operadoras, com custos onerosos e sem qualquer compromisso com a

qualidade, já que não havia um padrão de interconexão entre elas e

a fiscalização ocorria de forma precária.

Com o objetivo de ordenar os serviços de telecomunicações no

Brasil, a TELEBRÁS instituiu em cada estado uma empresa-polo,

promovendo a incorporação das companhias telefônicas existentes,

mediante aquisição de seus acervos ou de seus controles acionários.

Passada a fase inicial, que coincidiu justamente com o período

de elevado crescimento da economia brasileira, quando se tornaram

comuns expressões do tipo "o milagre brasileiro", "este é um País

que vai para frente", o setor de telecomunicações se deparou com

algumas dificuldades na década de 80, quando, então, o Brasil

experimentou elevadas taxas de inflação e períodos de estagnação

econômica, década essa também conhecida como "a década perdida".

Foi exatamente nessa década que se verificaram os mais baixos

investimentos do sistema.

Já na década atual, o setor, a exemplo do próprio País,

sinaliza que volta a crescer, principalmente após a estabilização

da economia e o fim do período de elevados índices inflacionários,

haja vista os atuais níveis de investimentos realizados e

propostos, os quais poderão atingir em 1997 patamares próximos a 1%

do PIB, retornando, assim, aos níveis iniciais verificados na

década de 70.

Para o ano em curso, estão previstos investimentos da ordem de

R$ 6.700 milhões de reais, enquanto que para 1997 a TELEBRÁS já

consolidou sua proposta orçamentária no total R$ 7.900 milhões de

reais, de acordo com demonstrativos constantes às fls. 131 do Vol.

I do anexo, o que poderá significar 50% da previsão de

investimentos de todas as estatais.

EVOLUÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM VALORES ATUALIZADOS


Apesar das inúmeras dificuldades enfrentadas pelo Brasil,

pode-se afirmar que o setor de telecomunicações, ainda assim, foi

um dos menos afetados, se comparado, por exemplo, a outro setor

importante da infra-estrutura básica, como o de transportes, que

sofreu uma drástica redução de seus investimentos, a ponto de terem

representado em 1993 menos de 10% do total de recursos que se

aplicava no início da década de 80 naquele setor.

Em que pese esse fato de o setor de telecomunicações ter sido

um dos menos afetados pela redução do nível de investimento no

passado, o crescimento em 10 vezes da densidade telefônica nos

últimos 23 anos, além da própria melhoria da qualidade dos

serviços, muito ainda resta a ser feito no sentido de proporcionar

a uma grande parcela da população brasileira algum tipo de acesso

aos meios de telecomunicações.

Convém aqui destacar que, apesar da redução dos níveis de

investimento, foi possível, ainda, ao setor apresentar esse nível

de crescimento devido aos significativos ganhos de produtividade

obtidos no decorrer desse período.

Nesta década, o nível dos investimentos efetuados em telefonia

convencional foi sendo gradativamente reduzido, enquanto que em

telefonia móvel celular verificou-se, ao contrário, elevado

crescimento. No entanto, tanto num serviço quanto em outro, os

investimentos, em termos de valores reais, foram sempre crescentes.

PARTICIPAÇÃO NOS INVESTIMENTOS DO STB (%)


Já para o ano de 1997, a proposta orçamentária da TELEBRÁS

volta a contemplar a maior parcela de seus investimentos para a

telefonia convencional, com uma conseqüente redução na telefonia

móvel celular.

O Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de

Telecomunicações e do Sistema Postal - PASTE (fls. 25/95 do Vol. I

do anexo), elaborado pelo Ministério das Comunicações, estimou um

montante da ordem de R$ 75 bilhões para ser investido no período de

1995 a 2003, tendo como um de seus principais objetivos elevar

substancialmente a oferta de serviços de telecomunicações à

disposição da sociedade, de modo que até 1999 toda família ou

entidade tenha pelo menos um tipo de alcance a esses serviços (fls.

54 do Vol. I do anexo).

Note-se que o PASTE é um programa elaborado para todo o setor

brasileiro de telecomunicações, e não somente para o STB,

responsável pela operação de cerca de 90% dos telefones instalados

no país. Dessa forma, o programa fixou as metas a serem alcançadas

no setor de telecomunicações, independentemente da origem dos

recursos, isto é, se provenientes da iniciativa pública ou privada.

O próprio Ministro das Comunicações em seu texto de apresentação do

PASTE (fls. 7/8 do Vol. I do anexo) informa:

"O PASTE representa um ousado programa de investimentos,

promovido pelo Governo e fortemente complementado pela mobilização

de recursos privados - humanos, gerenciais e financeiros - que visa

transformar o setor brasileiro de comunicações em agente efetivo do

desenvolvimento do País, estimulando a produtividade nacional e

assegurando a universalização do acesso aos serviços de

comunicações" (grifo nosso).

Como se vê, o Governo Federal, ao elaborar o PASTE, não

vislumbrou apenas o contexto estatal (STB), mas sim, todo o

universo do setor de telecomunicações do Brasil.

Essas colocações foram feitas no sentido de ressaltar que

apenas o STB, ou seja, sem levar em consideração as atuais

operadoras independentes e futuras operadoras privadas que venham a

atuar no mercado brasileiro de telecomunicações, já deverá realizar

em 1997 investimentos próximos aos previstos no PASTE. O programa

do governo prevê investimentos de R$ 8,03 bilhões, enquanto que

apenas a proposta da TELEBRÁS para o sistema contempla o total de

R$ 7,9 bilhões.

6. PLATAFORMA DE TELECOMUNICAÇÕES DO STB

Serão apresentados, a seguir, alguns dos principais

componentes da plataforma de telecomunicações do STB.

6.1. Terminais Convencionais Instalados

No quadro a seguir é demonstrada a evolução do número de

terminais de telefonia convencional instalado ao longo dos anos,

desde a criação da TELEBRÁS em 1972.

TERMINAIS CONVENCIONAIS INSTALADOS

Ano Quantidade Ganho Crescimento/ano

1972 1,42

1973 1,61 0,19 13,4%

1974 1,92 0,31 19,3%

1975 2,21 0,29 15,1%

1976 2,92 0,71 32,1%

1977 3,65 0,73 25,0%

1978 4,24 0,59 16,2%

1979 4,69 0,45 10,6%

1980 5,09 0,40 8,5%

1981 5,38 0,29 5,7%

1982 5,78 0,40 7,4%

1983 6,2 0,42 7,3%

1984 6,67 0,47 7,6%

1985 6,97 0,30 4,5%

1986 7,31 0,34 4,9%

1987 7,72 0,41 5,6%

1988 8,24 0,52 6,7%

1989 8,86 0,62 7,5%

1990 9,3 0,44 5,0%

1991 9,77 0,47 5,1%

1992 10,58 0,81 8,3%

1993 11,28 0,70 6,6%

1994 12,03 0,75 6,6%

1995 13,31 1,28 10,6%

1996 14,99 1,68 12,6%

* quantitativo em milhões

** 1996 - previsão TELEBRÁS (BVR)

Terminais Convencionais Instalados - Acumulado


Verifica-se que de 1972 até o final do ano anterior, a

quantidade de terminais convencionais instalados cresceu em cerca

de 837,32%, enquanto que a população brasileira, no mesmo período,

não chegou nem a dobrar, visto que pelo censo do IBGE o nº de

habitantes residentes no país em 1970 era de 93.139.037 e

atualmente, pelas estimativas, estaria na faixa de 160.000.000. Com

essa taxa de crescimento de nº de terminais instalados bem superior

à da população, pôde-se elevar a densidade telefônica no país

(relação entre a quantidade de terminais telefônicos instalados e o

número de habitantes) de pouco mais de um terminal por 100

habitantes para mais de 9, isso no que se refere a terminais

convencionais, uma vez que, se forem adicionados os acessos ao

Serviço Móvel Celular, a densidade telefônica já ultrapassaria o

patamar de 10 p/100 hab.

Como esse indicador revela uma média, é evidente que há

regiões do país com densidade superior e outras com densidade

inferior a ela. A seguir será apresentado quadro da evolução da

densidade telefônica, por unidade da federação, incluindo no

indicador os acessos ao Serviço Móvel Celular.

DENSIDADE TELEFÔNICA

Unidade Federal 1980 1995

RO 2,20 5,40

AC 2,90 7,00

AM 2,20 6,90

RR 5,80 9,30

PA 2,00 4,50

AP 2,80 12,50

TO 4,20

NORTE 1,90 5,50

MA 0,80 3,50

PI 1,10 4,40

CE 1,80 6,30

RN 1,80 4,90

PB 1,80 5,10

PE 2,00 4,20

AL 1,60 4,60

SE 2,10 6,10

BA 1,70 5,70

NORDESTE 1,60 5,10

MG 4,20 9,50

ES 3,90 9,10

RJ 9,50 14,00

SP 8,40 16,70

SUDESTE 7,20 14,10

MS 10,60

MT 2,40 7,80

GO 3,50 10,90

DF 13,60 33,10

CENTRO-OESTE 4,80 13,90

PR 4,60 12,60

SC 2,90 10,90

RS 3,10 9,80

SUL 3,60 11,10

BRASIL 4,60 10,40

Como se observa, no período de 15 anos a densidade telefônica

global no país cresceu em cerca de 126%, distribuídos, por região

geográfica, da seguinte forma:

% Crescimento Densidade Técnico 1980 - 1995


Esse nível de evolução da densidade telefônica, em que pese

ainda ser incompatível com as necessidades da sociedade brasileira,

principalmente nos grandes centros urbanos, de elevada concentração

populacional, não deixa de revelar o grande esforço empreendido

pelo Governo no sentido de proporcionar à população um maior número

de acessos aos serviços de telecomunicações, ainda mais levando-se

em consideração a escassez de recursos normalmente verificada em

países em desenvolvimento como o Brasil, que necessitam de vultosos

investimentos em infra-estrutura básica.

Por outro lado, o próprio Governo, ao não autorizar reajustes

tarifários condizentes com a perda do poder aquisitivo da moeda,

visando, com isso, dentro de um conjunto de ações, "frear" o

crescimento inflacionário, não permitiu ao Sistema TELEBRÁS crescer

a taxas ainda mais elevadas. Para tanto, basta verificar adiante a

evolução dos principais itens tarifários, assim como o montante

gerado em função de sua insuficiência.

No entanto, apesar desse crescimento da densidade telefônica,

a posição brasileira ainda é bem inferior à de vários outros

países. Note-se, porém, que a densidade telefônica é um indicador

que não pode ser avaliado isoladamente, sem se levar em

consideração a renda "per capita" de um país e, também, sua própria

distribuição e, tanto neste quanto naquele quesito, o Brasil amarga

uma das piores posições do globo. Em tópico mais adiante, essa

questão atinente à densidade telefônica e à renda "per capita",

comparativamente a de outros países, será devidamente abordada.

Logo nos primeiros anos após a criação da TELEBRÁS, o sistema

conviveu com elevadas taxas de crescimento de terminais

convencionais, sempre acima dos 10% ao ano, com destaque para 1976

e 1977, quando foi possível se obter as expressivas taxas de 32,1%

e 25,0%, respectivamente.

Taxa de Crescimento Anula de Terminais Convencionais Instalados


Após esse período inicial de elevado crescimento, que durou

até o ano de 1979, houve uma desaceleração do ritmo, passando o

STB, então, a apresentar taxas menores, nunca superiores a 10,0%,

com exceção do ano de 1995 quando foi obtida a taxa de 10,6%, o que

representou, em termos quantitativos de ganho de terminais

instalados, o novo recorde anual do sistema, com 1,28 milhões de

unidades.

Com esse ganho em 1995 de aproximadamente 1,28 milhões de

novos acessos à telefonia convencional (fixa), apenas o STB, sem

contar com a participação das operadoras independentes, conseguiu

superar a meta de 1,2 milhões fixada no PASTE para todo o setor de

telecomunicações (fls. 56-verso do Vol. I do anexo). No entanto,

para o presente ano, somente o STB não deverá ser suficiente para

atingir a meta do PASTE no que diz respeito a esse item, uma vez

que foi estimado um ganho de 2,2 milhões de terminais convencionais

para todo o setor de telecomunicações, enquanto o STB trabalha com

uma expectativa de crescimento da ordem de 1,68 milhões (fls. 70 do

Vol. IV do anexo).

Segundo as metas fixadas no PASTE (fls. 56 do Vol. I do

anexo), o setor deverá apresentar até o ano de 2003 taxas médias

anuais de crescimento da ordem de 13,8%, de modo a atingir ao final

daquele ano o total de 40,0 milhões de terminais convencionais

instalados, o que, segundo as projeções contidas naquele programa,

elevaria a densidade telefônica de 8,46 acessos/100 habitantes em

1994 para 23,22 no ano 2003 (fls. 54-verso do Vol. I do anexo).

Segundo o Boletim de Valores Realizados - BVR do STB (fls. 44

e 57 do Vol. IV do anexo), dos 13.911.832 terminais convencionais

instalados em julho/96, 12.777.582 estavam em serviço, o que

representa 91,8%, proporção que tem se mantido nesse patamar nos

últimos anos.

Além dessa necessidade em ofertar um maior número de

terminais, o STB ainda tem diante de si o desafio de substituir

terminais analógicos por digitais, contribuindo, assim, para uma

significativa melhoria da qualidade dos serviços prestados.

Dentro dessa filosofia, o STB tem como meta neste ano efetuar

a substituição de aproximadamente 426.000 terminais analógicos e

instalar 2.105.000 terminais digitais, o que proporcionará um

incremento de quase 1,68 milhões de novos terminais, conforme

mencionado anteriormente.

Em que pese ainda existir demanda telefônica reprimida, o STB

tem procurado melhorar a qualidade dos serviços com a realização de

tais substituições. Evidentemente que, em face da insuficiência de

recursos financeiros no montante adequado à realização dos

investimentos necessários ao pleno atendimento da demanda e,

também, visando a elevação de suas receitas (para, assim,

viabilizar novos e maiores investimentos), não poderia o sistema

canalizar a maior parcela de seus recursos para a realização dessas

substituições.

De fato, há de se buscar sempre um ponto de equilíbrio nessa

estratégia, de modo a poder efetuar as substituições necessárias,

ao mesmo tempo em que se expande a planta telefônica para atender a

demanda reprimida.

6.2. Telefones de Uso Público

A seguir está demonstrada a evolução da planta de telefones de

uso público do Sistema TELEBRÁS.

TELEFONES DE USO PÚBLICO

Ano Quantidade Ganho % Crescimento

1972 10,28

1973 13,52 3,24 31,52%

1974 13,67 0,15 1,11%

1975 18,31 4,64 33,94%

1976 23,98 5,67 30,97%

1977 28,85 4,87 20,31%

1978 36,42 7,57 26,24%

1979 42,72 6,30 17,30%

1980 49,80 7,08 16,57%

1981 55,95 6,15 12,35%

1982 63,88 7,93 14,17%

1983 71,22 7,34 11,49%

1984 87,33 16,11 22,62%

1985 98,52 11,19 12,81%

1986 141,25 42,73 43,37%

1987 172,25 31,00 21,95%

1988 200,40 28,15 16,34%

1989 220,70 20,30 10,13%

1990 227,00 6,30 2,85%

1991 236,40 9,40 4,14%

1992 260,04 23,64 10,00%

1993 298,50 38,46 14,79%

1994 343,70 45,20 15,14%

1995 366,60 22,90 6,66%

1996 431,99 65,39 17,84%

* quantitativo em milhares

** 1996 - previsão TELEBRÁS (BVR)

Enquanto o número de terminais convencionais instalados

cresceu em 837,32% no período de 1972 a 1995, a evolução de

telefones de uso público ocorreu a taxas bem maiores, de tal forma

que a variação nesse mesmo período alcançou 3.466,15%, refletindo,

assim, nesse particular, uma política voltada para a

universalização dos acessos aos serviços de telecomunicações.

Taxa de Crescimento de Terminais de Uso Público


Em termos de taxa de crescimento anual, o pico do sistema

ocorreu no ano de 1986, quando se atingiu 43,37%, sendo que em

número de novos terminais instalados o destaque foi em 1994, com

45,20 mil.

Comparativamente ao comportamento da evolução das taxas anuais

de crescimento de terminais convencionais, verifica-se, também

neste caso, a ocorrência de elevadas taxas logo nos primeiros anos

após a criação do Sistema TELEBRÁS. No entanto, nos anos que se

seguiram, o comportamento não se deu de forma semelhante, pois aqui

o comportamento foi bastante irregular, ora apresentando taxas bem

elevadas, ora bem reduzidas. No caso dos terminais convencionais,

nos anos posteriores à fase inicial do sistema, as taxas de

crescimento se reduziram e permaneceram num patamar mais ou menos

uniforme, entre 4,5% e 8,5%.

O PASTE previu para a telefonia de uso público, no ano de

1995, um ganho de 40.000 terminais, sendo que o STB ofertou 22.979.

Já para o ano em curso, a meta de ganho do Governo, contida no

programa, é de 60.000 telefones, enquanto que o Sistema TELEBRÁS

trabalha com uma expectativa de 65.339 (fls. 123 do Vol. IV do

anexo).

Conforme as projeções contidas no PASTE, o Governo Federal

objetiva elevar a densidade de telefones públicos de 2,3

telefones/1000 habitantes em 1994 para 9,6 no ano de 2003. Para se

atingir esse objetivo, o setor de telecomunicações deverá

apresentar taxas médias de crescimento de aproximadamente 20,0% ao

ano.

A esse respeito, convém destacar que a taxa média anual de

crescimento verificada no STB, após o pico ocorrido em 1986, é de

10,0%, o que, por si só, revela o grande esforço que deverá ter de

ser empreendido no intuito de se atingir as metas do Governo

contidas no PASTE.

6.3. Telefonia Virtual

O telefone virtual opera, em termos práticos, como uma caixa

de voz , à qual é associado um número telefônico: alguém que ligue

para esse número será orientado, por mensagem gravada, a deixar

recado nessa caixa. A qualquer momento e de qualquer terminal

telefônico da rede pública, o assinante do telefone virtual poderá

acessar sua caixa e ouvir os recados gravados. Esse acesso se dá

através de senha, de modo a garantir o sigilo da informação.

O serviço proporcionado pela telefonia virtual também é

conhecido por Serviço Público de Mensagens de Voz. Dentro do

objetivo do PASTE, de assegurar a universalização do acesso aos

serviços de comunicações, a implementação de um serviço dessa

natureza é de significativa relevância no contexto brasileiro, de

má distribuição de renda e de baixa renda "per capita", haja vista

ser esse um serviço alternativo de baixo custo e de implantação

imediata. Com isso, viabiliza-se o acesso de microempresas e da

população de menor poder aquisitivo aos serviços de voz.

Em princípio, levando-se em conta o reduzido custo desse meio

de comunicação, comparativamente a um terminal de telefonia

convencional ou a um acesso ao Serviço Móvel Celular, o mesmo

revela-se bastante adequado à realidade brasileira. Tanto é assim

que o PASTE prevê a implantação desse serviço no país, de acordo

com a seguinte programação:

1995 1996 1997 1998 1999 2003

CAIXAS

DE VOZ 350.000 1.450.000 2.950.000 4.550.000 5.950.000 12.550.000

Em que pese a adequabilidade desse serviço à realidade

nacional, verifica-se que a sua implementação não vem sendo

efetuada de acordo com a previsão contida no PASTE. Nem todas as

empresas do sistema já iniciaram a prestação desse serviço. Muitas

ainda aguardam a finalização dos trabalhos do grupo técnico que

estuda o assunto. Esse serviço começou a ser prestado em 1993 pela

TELEBAHIA, sendo que no momento também estão prestando: TELECEARÁ,

TELERN, TELPA, TELASA,TELEST, TELESP e TELEGOIÁS.

Caixa de Voz


A expansão, muito modesta em relação às metas do PASTE,

ocorreu do seguinte modo:

1993 1994 1995 jul/1996

CAIXAS DE VOZ 3.444 19.355 51.916 57.349

Caixa de Voz


6.4. Serviço Móvel Celular - SMC

O Serviço móvel Celular não foi ativado de forma simultânea em

todas as operadoras do sistema. As ativações do serviço ocorreram

gradativamente desde novembro de 1990 com a TELERJ, sendo

totalmente concluídas em outubro de 1994 com a TELAIMA, conforme

detalhamento a seguir:

EMPRESA ATIVAÇÕES ACESSOS EM SERVIÇO (ATIVAÇÃO)

TELERJ NOV/90 1.205

TELEBRASÍLIA DEZ/91 730

TELEPAR SET/92 1.043

TELESC FEV/93 126

TELEMIG ABR/93 3.865

TELESP AGO/93 3.188

TELEBAHIA SET/93 2.599

TELEGOIÁS OUT/93 847

TELEST NOV/93 602

TELECEARÁ DEZ/93 2.417

TELPA DEZ/93 954

TELASA DEZ/93 594

TELERGIPE DEZ/93 765

TELERN JAN/94 1.221

TELEPISA MAR/94 163

TELEPARÁ ABR/94 488

TELEAMAPÁ ABR/94 300

TELMA ABR/94 750

CTMR ABR/94 531

TELPE MAI/94 678

TELERON JUL/94 367

TELEACRE AGO/94 200

TELEMAT AGO/94 546

TELEMS SET/94 1.598

TELAMAZON SET/94 2.779

TELAIMA OUT/94 708

Como se pode observar pelo número de acessos colocados em

serviço quando da ativação do SMC, a expectativa do sistema era

muito modesta em relação à demanda. Essa expectativa inicial se

mostrava bastante coerente com os elevados custos à época para se

ingressar no serviço, uma vez que havia, inclusive, a necessidade

de o assinante recolher uma caução superior a R$ 10.000,00 como

garantia, além da própria estrutura tarifária, que obrigava o

assinante a pagar também pelas ligações recebidas.

Entretanto, devido à redução dos custos para se ingressar no

serviço (eliminação da caução), à mudança da estrutura tarifária

(assinante pagando somente pelas ligações efetuadas), à percepção

pela sociedade das vantagens do SMC e, também, em face da escassez

de terminais convencionais para imediata obtenção, verificou-se uma

explosão da demanda, principalmente nas capitais de maior densidade

populacional.

Com isso, o sistema teve de crescer a taxas anuais

extremamente elevadas, conforme pode-se verificar a seguir:


1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Acessos 11.000 13.500 60.662 250.522 720.705 1.530.504 3.666.545

Instalados

Acessos em 1.205 6.652 30.729 180.215 574.009 1.285.533 3.085.959

Serviço

* 1996 - previsão TELEBRÁS

De acordo com o orçamento de investimentos proposto pelo STB

para 1997 (fls. 129 do Vol. I do anexo), deverão ser instalados no

próximo ano 2.479.942 acessos e contratados outros 2.421.572 para

instalação em 1998.

Comparativamente às metas de instalação de acessos contidas no

PASTE, tem-se a seguinte posição:


unidade: mil acessos

1996 1997 1998 1999 2003

Metas do PASTE 4.822 6.799 8.201 9.592 17.211

Metas da TELEBRÁS 3.666 6.158 8.579 n/o n/o

n/o - não obtido

Em 1995 o PASTE previu 1.865 mil acessos, enquanto que apenas

o STB conseguiu instalar 1.530 mil (nesse quantitativo não estão

considerados os resultados obtidos pelas empresas CRT e CTBC).

Como se depreende do quadro anterior, o Sistema TELEBRÁS

trabalha atualmente, em face da expectativa de demanda do SMC e da

capacidade de geração de receita desse serviço, com metas de

crescimento condizentes com as do PASTE, de modo que já em 1998

poderá até superá-las.

Vale aqui recordar que para o Governo Federal o PASTE

representa um ousado programa de investimentos no setor de

telecomunicações, a ser fortemente complementado pela mobilização

de recursos privados.

No entanto, pelo que se observa das taxas de crescimento do

SMC, mesmo sem a participação do capital privado, visualiza-se como

possível, a curto prazo, o cumprimento das metas fixadas no PASTE

levando-se em consideração apenas o STB.

Levando-se em consideração as características do Serviço Móvel

Celular, é de extrema relevância ter-se o conhecimento da área de

cobertura desse serviço, ou seja, quais os locais onde um usuário

poderá receber e efetuar ligações. Entretanto, para surpresa desta

equipe, foi constatado que a TELEBRÁS não tem informação a respeito

do percentual da área de cobertura do SMC em cada Estado da

Federação e no Distrito Federal. Em resposta à diligência efetuada

nesse sentido por esta equipe, o Sr. Gerente do Departamento de

Auditoria daquela "Holding" informou em 29.08.96 (fls. 61 do Vol.

II do anexo): "A Diretoria de Planejamento e Engenharia da Telebrás

não dispõe desta informação. Estamos interagindo com a Diretoria de

Coordenação de Operações para verificar a existência da informação

e a possibilidade do atendimento ao solicitado e, se positivo, em

que condições." Até o presente momento não obtivemos informações

alterando esse posicionamento.

7. TARIFAS TELEFÔNICAS

Este tópico será reservado à análise dos principais itens

tarifários que compõem os serviços de telefonia convencional e

celular, responsáveis por mais de 85% da Receita de Exploração de

todo Sistema TELEBRÁS. Serão avaliadas as variações das tarifas

telefônicas ao longo do tempo e, também, a questão relativa à real

posição dessas tarifas no contexto mundial.

Nessa análise foram utilizados como fontes de informações os

dados fornecidos pela TELEBRÁS e a publicação "NATIONAL TELEPHONE

TARIFFS - Wordwide study including detailed comparison" em sua

edição 1995 - SIEMENS, AG.

A publicação da SIEMENS foi utilizada como fonte de referência

por ser um documento internacionalmente divulgado há mais de dez

anos. Esse relatório contempla tarifas do serviço telefônico

praticadas em janeiro/95 por diversos países.

7.1.Telefonia Convencional

7.1.1. Evolução Tarifária

Considerando o longo período de inflação verificado no Brasil,

quando as tarifas públicas chegavam a ser reajustadas mensalmente,

tomou-se, para fins da presente avaliação quanto à evolução das

tarifas telefônicas ao longo dos anos, os valores vigentes em

dezembro de cada ano, convertidos a uma moeda forte, no caso o

dólar americano, pelo seu valor médio do mês.

Levando-se em conta o fato de o período de avaliação da

evolução remontar a 1975, também procurou-se atualizar todos os

valores em dólar para preços de 1996, de forma a se ter uma

comparação com base em valor realista, uma vez que a inflação

acumulada nos Estados Unidos, desde 1975, chega hoje a

aproximadamente 191%.


* valores sem impostos

Conforme pode-se perceber, todas essas tarifas sofreram ao

longo desses vinte anos expressiva queda de seu valor real, de tal

forma que em fev/96 a assinatura básica residencial, o pulso local

e o minuto do interurbano correspondiam, respectivamente, a 22,9%,

28,2% e 8,6% dos valores praticados em dezembro de 1975.

No entanto, caso fosse tomado como referência para comparação

o mês de dezembro/95, antes, portanto, do último reajuste

tarifário, a assinatura básica residencial, o pulso local e o

minuto do interurbano corresponderiam, respectivamente, a 3,9%,

16,0% e 7,4% dos valores de 1975.

Desse modo, percebe-se que o Governo, ao conceder o último

reajuste tarifário no final do ano anterior, procurou efetuar a

recuperação dos valores tarifários, com especial destaque para a

assinatura básica.

Segundo o que se pôde averiguar, aquele reajuste ocorrido no

ano passado fez parte da primeira etapa de um processo de

realinhamento tarifário, o qual o Executivo pretende dar

prosseguimento promovendo um outro reajuste, ou ao final deste ano

ou no início do próximo, de modo que as tarifas possam, então,

remunerar adequadamente, em cada tipo de serviço, os custos

incorridos e os investimentos realizados. Dentro dessa política,

objetiva-se reduzir, e até mesmo eliminar, os subsídios cruzados

(um serviço com tarifa mais elevada cobrindo os custos de outros

com tarifas menores), de modo a tornar ainda mais atrativo o

segmento de telecomunicações ao capital privado, haja vista o

processo de privatização que se anuncia.

A seguir, são apresentados os gráficos nos quais fica mais

visível a queda dos valores reais das tarifas telefônicas ao longo

do tempo (1975 - 1996).

ASSINATURA BÁSICA RESIDENCIAL - Evolução


MINUTO INTERURBANO - Evolução


Essa significativa redução do valor real das tarifas

telefônicas ao longo dos anos foi resultado da estratégia de

combate à inflação adotada pelo Governo Federal, que concedia

reajustes tarifários aquém dos índices de variação da inflação

verificada no período. Ao não se repor as perdas provocadas pela

incidência da inflação no decorrer desse longo período, em que pese

os ganhos de produtividade alcançados pelas operadoras, os valores

das tarifas telefônicas atingiram níveis extremamente baixos, com

especial destaque para o item assinatura básica.

Como conseqüência dessa política, o Sistema TELEBRÁS acumulava

em 31.12.95 a expressiva soma de R$ 16.582.739.000 a título de

insuficiência tarifária.

Segundo o Código Brasileiro de Telecomunicações, as tarifas

são estabelecidas pelo Poder Público, com base no conceito de

serviços ao custo acrescido de justa remuneração, entendendo-se

como justa remuneração o equivalente a 12% a.a. sobre o

investimento remunerável, apurado conforme disposições da Resolução

43/66 do Conselho Nacional de Telecomunicações (sucedido pelo

Ministério das Comunicações), com a redação dada pela Portaria

1.381/78, do Senhor Ministro de Estado das Comunicações. Segundo

tais disposições, anualmente as empresas integrantes do STB apuram

o excesso ou insuficiência de resultado decorrentes das tarifas em

vigor.

A título de informação, convém mencionar que a remuneração do

investimento das empresas controladas em 1995 correspondeu a 4,54%

dos investimentos remuneráveis, sendo que nos últimos anos

apresentou o seguinte comportamento:

Remuneração do Investimento


Para se ter uma clara noção do que representa esse montante

relativo à insuficiência tarifária, basta dizer que, tomando-se por

referência o atual custo médio unitário de um terminal convencional

integrado (custo acumulado da comutação, transmissão, rede etc) de

R$ 1.383,00 (fls.69 do Vol. III do anexo), aquele valor acumulado

seria suficiente para possibilitar a instalação de aproximadamente

11.990.000 terminais. Em 31.12.95 o número de terminais

convencionais instalados do STB era de cerca de 13.310.000. Já em

termos de acesso ao Serviço Móvel Celular, o qual apresenta, no

momento, um custo médio unitário da ordem de R$ 849,00 (fls. 69 do

Vol. III do anexo), o montante registrado em insuficiência

tarifária possibilitaria instalar aproximadamente 19.530.000

acessos. Em dezembro de 1995 o sistema contava com 1.530.504

acessos instalados.

Note-se, porém, que a comparação do valor de insuficiência

tarifária à quantidade de terminais convencionais ou de acessos ao

SMC que poderiam ser instalados foi feita apenas no sentido de

demonstrar a magnitude desse valor que se acumulou ao longo dos

anos. O resultado dessa comparação reflete a posição da atualidade.

É evidente que, caso o sistema tivesse praticado, no decorrer

do tempo, tarifas adequadas a sua expectativa de remuneração do

investimento de 12% a.a., isto é, não houvesse registrado

insuficiência tarifária, não teria hoje, necessariamente, uma

planta telefônica acrescida exatamente daqueles quantitativos, quer

sejam de terminais convencionais ou de acessos ao SMC. Isso se deve

ao fato de que a insuficiência tarifária vem se acumulando ao longo

de vários anos, quando os custos de instalação de terminais e de

acessos, à época, eram bem superiores aos que hoje se observam. O

setor de telecomunicações é, no momento, um dos mais beneficiados

com a evolução tecnológica, o que lhe tem proporcionado a obtenção

de elevados ganhos de produtividade.

No entanto, em face da expressiva soma que se acumulou devido

à insuficiência tarifária, não é difícil perceber que a realidade

do sistema de telecomunicações do Brasil poderia ser completamente

outra, bem mais condizente com as atuais necessidades da população,

seja em termos de melhor qualidade operacional, seja em termos de

maior atendimento da demanda.

Não havendo o acúmulo de insuficiência tarifária no decorrer

dos anos, teria sido possível ao sistema colocar novos acessos

telefônicos em serviço, o que teria contribuído significativamente,

a cada ano, no incremento do lucro, e isso, por sua vez, teria

proporcionado uma expansão ainda maior da planta telefônica, de

modo que o lucro do STB para este ano poderia ser bem superior aos

já significativos R$ 3,3 bilhões que estão previstos.

Com a concessão do direito de exploração desses serviços à

iniciativa privada, essa situação não deverá se repetir, tendo em

vista que em contratos dessa natureza (concessão de serviços) são

previstas cláusulas que garantem a manutenção do seu equilíbrio

econômico-financeiro (art. 9º da Lei nº 8.987/95).

7.2. Tarifas Telefônicas do Brasil no Contexto Mundial

Efetuada essa análise quanto à variação das tarifas

telefônicas no decorrer do tempo, revelando, assim, expressiva

queda em seus valores reais, outra avaliação, sem menos

importância, se faz necessária, qual seja a de compará-las com as

praticadas em outros países.

Devido a escassez de informações a esse respeito, tomou-se

como fonte de referência para esse trabalho a publicação da SIEMENS

citada anteriormente, por ser um documento de credibilidade

internacional e conter dados necessários à análise que se pretende.

Embora cada uma das tarifas praticadas nos mais diversos

países apresentem certa identidade em sua essência, deve-se atentar

para as suas particularidades, sob pena de se distorcer qualquer

comparação. Assim, um estudo dessa natureza exige que se tenha

especial cuidado e se utilize de critérios bem definidos, de forma

a fazer com que cada tarifa possa ser comparada em igualdade de

condições.

Para ilustrar essas peculiaridades, pode-se tomar, por

exemplo, a tarifa de assinatura básica, que, no caso aqui do

Brasil, contém uma franquia de 90 pulsos por mês, enquanto que em

alguns países como Japão, Austrália, França, Espanha e Portugal

esta franquia não existe. Já no Canadá, Kuwait e USA (assinantes

atendidos pela Bell South) o valor da Assinatura Básica já prevê

uso ilimitado do serviço, sem custo adicional para o usuário.

A taxa de instalação, por sua vez, também tem suas

particularidades, já que em alguns países é integralmente

devolvida, em outros ocorre a devolução parcial e, na maioria dos

casos, o usuário não obtém devolução alguma.

Para não ficar cansativo e dificultar a visualização deste

estudo comparativo, foram selecionados, dentre aqueles constantes

da publicação da SIEMENS, os seguintes países:

Alemanha Argentina (Telecom)

Austrália (Telstra) Bolívia

Brasil Canadá

Colômbia Espanha

EUA (Bell South) França

Inglaterra (BT) Itália

México Portugal

Uruguai

Todos os valores contidos na publicação da SIEMENS, utilizada

como referência para este estudo, são apresentados em Marco Alemão

(DM), no entanto, considerando que no Brasil não se tem exata noção

do poder de compra dessa moeda, optou-se por utilizar o Dólar

Americano (US$), fazendo uso, para tanto, do fator de conversão

contido naquela própria fonte, de DM 1,00 eqüivalendo a US$ 0,6627.

Esses valores utilizados para fins de comparação são os

vigentes em janeiro de 1995. No entanto, considerando que aqui no

Brasil o último reajuste de tarifas, concedido no final do ano

passado, foi bastante significativo no sentido de se restruturar o

quadro tarifário do setor de telecomunicações, entendeu-se

pertinente utilizar também esses novos valores no estudo

comparativo, de modo a refletir melhor a situação brasileira no

contexto mundial. Para a conversão desses novos valores tarifários

ao dólar americano foi utilizada a relação de US$ 1,00 eqüivalendo

a R$ 1,00.

Nos valores que serão apresentados já estão computadas as

cargas tributárias porventura incidentes. A esse respeito, convém

destacar que a do Brasil é a mais elevada dentre os países

utilizados neste estudo comparativo e, também, em relação aos mais

de 80 países avaliados no relatório SIEMENS.

O gráfico a seguir demonstra o percentual de incidência da

carga tributária sobre os serviços de telecomunicações, vigente nos

países tomados para comparação neste estudo:

Carga Tributária incidente sobre os Serviços de Telecomunicações


Como se percebe, aqui no Brasil essa carga tributária é

extremamente elevada, enquanto que em países como Alemanha e

Austrália esses serviços sequer são tributados.

7.2.1. Telefonia Convencional

7.2.1.1. Tarifa de Instalação

Entende-se por tarifa de instalação, o valor que um usuário

paga para ingressar no serviço telefônico. Na maioria dos países,

esse valor tem um caráter de empréstimo ou depósito. No Brasil, em

virtude do sistema de autofinanciamento, possui características de

investimento, uma vez que o assinante estará, na realidade,

comprando ações da TELEBRÁS. Desse modo, ao se comparar o valor de

ingresso nos serviços telefônicos do Brasil com o de outros países,

há de se levar em consideração essa particularidade brasileira.

Anteriormente, a quantidade de ações a que um novo assinante

tinha direito era calculada exclusivamente em função do Valor

Patrimonial da Ação, sendo que, após a publicação da Portaria/MC nº

1.028, de 20 de agosto de 1996, no caso específico das companhias

de capital aberto, esse quantitativo poderá ser determinado

alternativamente em razão do valor de mercado da respectiva ação

quando este for superior ao valor patrimonial, levando-se em

consideração, para tanto, o valor de subscrição obtido através do

preço médio da ação, apurado com base nos últimos 5 (cinco) a 20

(vinte) pregões anteriores ao dia que anteceder a publicação do

comunicado aos acionistas para o exercício do seu direito, conforme

previsto no art. 171 da Lei nº 6.404/76.

Nos últimos meses tem-se verificado uma significativa alta no

valor de mercado das ações da TELEBRÁS, alta essa que chegou

próxima a 100% no período de um ano (ago/95 : ON - R$ 34,53 ; PN -

R$ 40,71 /// ago/96 - ON R$ 61,28 ; PN - R$ 75,49 - fls. 67/68 do

Vol. III do anexo). Mantendo-se essa tendência de crescimento,

dentro em breve esse valor pago de autofinanciamento, além de

possibilitar ao assinante o ingresso nos serviços telefônicos,

permitirá o retorno positivo do investimento realizado, não

representando, desse modo, uma despesa para o assinante.

Levando-se em conta essas considerações, a seguir é

apresentado o gráfico comparativo do valor praticado no Brasil em

relação ao de outros países.

O valor de US$ 153,00 adotado para o Brasil, foi obtido pela

diferença entre o montante de autofinanciamento praticado em 1995

(US$ 1.154,34) e os US$ 1.001,34 correspondentes ao valor das ações

recebidas, considerando o preço médio das ações (ordinárias e

preferenciais) da TELEBRÁS na BOVESPA no último dia útil do mês de

agosto/96 (US$ 70,15/1000 ações). As fls. 67/68 do Vol. III do

anexo está demonstrada a evolução, a partir de dezembro de 1994, do

preço médio das ações da TELEBRÁS.

Instalação


No entanto, deve-se ressaltar que esse fato de um assinante

poder vir a receber quase que por completo o valor do capital

investido reflete uma situação momentânea, nunca antes observada,

resultado da valorização das ações no mercado. No passado, o custo

para ingressar no serviço telefônico era bem mais elevado, não só

por esse fato de as ações não serem tão valorizadas, como também em

razão de o valor do autofinanciamento ser bem superior à realidade

atual. A seguir está demonstrada a evolução do valor do

autofinanciamento desde 1990.

Evolução do Valor do Autofinanciamento


É oportuno destacar, ainda, o fato de que esse valor de

autofinanciamento é um dos responsáveis pela viabilidade financeira

do crescimento anual de mais de um milhão de terminais, conforme

tem-se observado ultimamente no STB, com previsão de superar os

dois milhões já em 1997.

Em países onde a demanda encontra-se atendida, tais como EUA,

França, Canadá etc, verifica-se apenas um crescimento marginal da

planta telefônica, sustentado por tarifas (assinatura básica, pulso

local e interurbano) com valores bem superiores aos vigentes aqui

no Brasil, conforme poderá ser constatado neste estudo comparativo.

No entanto, o sistema brasileiro necessita crescer a taxas bastante

elevadas para, em curto prazo, reduzir o déficit telefônico do País.

Em um período em que era inviável o endividamento, tornou-se

inevitável a exigência do autofinanciamento - bastante elevado para

o nível de renda "per capita" nacional. Ainda assim, pode-se

concluir que o valor de ingresso nos serviços telefônicos no Brasil

é bem inferior ao que as pessoas inicialmente são levadas a

acreditar, já que, ao comercializar as ações recebidas, pode-se

recuperar por completo o valor investido.

Considerando que, para ingresso no serviço telefônico, o

indivíduo terá de desembolsar inicialmente esse valor do

autofinanciamento, para só depois de cerca de um ano vir a poder

recuperá-lo através da comercialização das ações, convém, também,

que seja apresentado um quadro comparativo levando-se em conta

exatamente a importância despendida, e não somente a diferença

entre o valor pago e o resgatado.

Essa comparação demonstra exatamente o custo que se tem de

início para ingresso no serviço telefônico, revelando, assim, que

aqui no Brasil esse valor ainda é bem elevado para o nível de renda

de seus habitantes, funcionando, assim, como um inibidor da demanda.

Instalação (sem considerar a venda das ações)


7.2.1.2. Assinatura

Refere-se ao valor que um usuário assinante paga à

concessionária para ter disponível o serviço telefônico em sua

residência ou estabelecimento comercial durante os trinta dias do

mês.

Em alguns poucos países, no valor pago a título de assinatura

básica, está contida uma certa franquia de uso local do serviço. No

caso brasileiro, essa franquia é de 90 impulsos/mês ou 1080

impulsos/ano.

Segundo informações obtidas junto à TELEBRÁS, a franquia foi

introduzida no passado como forma de estimular o uso do telefone

pelos usuários, uma vez que o valor definido para a assinatura

básica, à época, era suficiente para cobrir os custos fixos de

disponibilidade do serviço por 30 dias e, também, para suportar os

custos referentes a 90 impulsos do serviço local.

Entretanto, no decorrer do tempo, devido à política

governamental de combate à inflação, as tarifas públicas não

conseguiram permanecer em seus níveis reais de valor, de modo que

assinatura básica tornou-se quase que insignificante, não sendo

suficiente, ao menos, para cobrir os custos de disponibilidade do

serviço telefônico. Basta ver que até antes do último reajuste

tarifário, concedido ao final do ano anterior, o valor de uma

assinatura básica residencial era inferior a R$ 0,61.

O Governo Federal, ao elevar essa tarifa no último reajuste em

mais de 500%, começa a dar sinais de querer recuperar o seu real

valor, suficiente para cobrir os custos e, ainda, remunerar os

investimentos realizados.

Na maioria dos países essa franquia não existe. Desse modo,

para que a comparação da tarifa brasileira com a de outros países

se torne mais real, se faz necessário adicionar o custo dessa

franquia do serviço local (1080 impulsos/ano) ao valor da

assinatura básica que não a contenha.

Dentre os países em estudo, a situação referente à franquia de

impulsos/ano inclusa no valor de assinatura básica é a seguinte:

Alemanha 120 Argentina 2.400 Austrália 0

Brasil 1.080 Canadá ilimitada Colômbia 0

Espanha 0 EUA (Bell ilimitada França 0

South)

Inglaterra 0 Itália 0 México 100

Portugal 0 Uruguai 600

Na hipótese de o país apresentar franquia, mas, inferior à

brasileira, adicionou-se o valor dos impulsos complementares.

Assim, no caso, por exemplo, da Alemanha, adicionou-se 960 impulsos

(1080-120=960).

Por outro lado, no caso exclusivo da Argentina, que apresenta

franquia superior a do Brasil, utilizou-se simplesmente o valor de

assinatura básica.

Considerando essas peculiaridades, o quadro comparativo da

assinatura básica, adicionando-se 1080 impulsos/ano de serviço

local ou o quantitativo complementar, é o seguinte:

Assinatura Básica Residencial - com 1080 impulsos/ano


Nesse gráfico, a coluna Brasil-I refere-se ao valor anual da

assinatura antes do último reajuste (ocorrido ao final de 1995),

enquanto que Brasil-II expressa o valor já com essa atualização.

Como se verifica, ainda que se considere esse reajuste, o

valor da assinatura básica brasileira, é o mais baixo dentre os

países objeto da comparação.

Mesmo no caso de não se adicionar à assinatura básica dos

outros países o quantitativo total ou complementar de impulsos/ano,

o Brasil continuará apresentando uma das menores tarifas, superior

apenas, no presente estudo, à da Colômbia, conforme pode-se

observar no quadro comparativo a seguir:

Assinatura Básica Residencial


7.2.1.3. Chamada Local

Chamada Local (3 minuto)


Essa tarifa corresponde ao valor que o usuário paga para

realizar uma chamada local. Considerando a diversidade de unidade

de tempo tarifável desse serviço nos vários países, foi considerado

para fins da presente comparação uma chamada local com duração de

três minutos.

Também nesse caso o Brasil apresenta uma das menores tarifas,

superior apenas à da Colômbia e próxima à da Espanha. No caso do

Canadá e EUA (assinantes da Bell South), o uso local é gratuito, já

que o usuário, ao pagar a assinatura básica, tem direito à

utilização ilimitada desse serviço local, sem custo adicional.

7.2.1.4. Interurbano

A tarifa de interurbano reflete o valor pago pelo usuário para

realizar chamadas de longa distância.

Neste estudo comparativo, seguindo os critérios adotados pela

fonte de referência dos dados (relatório SIEMENS), foi considerada

uma ligação com duração de três minutos, durante o dia (horário

comercial), DDD (automático) para uma distância de até 100 km.

Essas considerações são de suma importância no sentido de buscar

uma efetiva comparação, tendo em vista que há diversidade de formas

de tarifação desse serviço, seja quanto a horários ou quanto a

distâncias.

Interurbano (3 minutos)


No caso do serviço interurbano no Brasil, verifica-se que os

valores atualmente cobrados encontram-se, de modo geral, dentro da

média dos países pesquisados e compatíveis com os dos países de

dimensões territoriais semelhantes, como Austrália e EUA. Note-se,

porém, que não se está avaliando a compatibilidade levando-se em

consideração a renda "per capita" de cada país.

7.2.1.5. Cesta Telefônica

A SIEMENS, há mais de 10 anos, tem apresentado em seus

relatórios o valor da cesta telefônica. Esse conceito foi elaborado

intencionalmente no sentido de revelar como o custo anual do

serviço telefônico é visto pelos usuários de cada país. Isso porque

a pura e simples comparação de cada item tarifário, como foi

efetuada até o momento, não proporciona uma idéia precisa do custo

global desses serviços significa para os usuários.

Nesse sentido, elaborou-se uma cesta única que reúne as

tarifas de instalação, assinatura básica, chamada local e

interurbano, assim combinadas:

1.tarifa de instalação distribuída por 10 (dez) anos;

2.valor anual de assinatura básica;

3.700 chamadas locais no ano, abatendo-se desse valor franquia

de impulsos porventura existente;

4.custo de 200 ligações interurbanas de 3 minutos para

distância não superior a 100 km, sendo 130 ligações durante o dia e

70 à noite (horário reduzido).

Cesta Telefônica Anual


Essa comparação mostra que o custo anual do serviço telefônico

no Brasil, da ordem de US$ 224,0 atualmente, é um dos mais baixos

dentre os países avaliados, sendo superior apenas ao da Colômbia. A

explicação para esse posicionamento está, basicamente, centrado no

fato de a assinatura básica brasileira ser uma das mais baixas do

universo de países pesquisados (superior apenas a da Colômbia) e,

ainda, conter uma franquia anual de 1080 impulsos locais que, no

caso do cálculo da cesta telefônica, absorveu o custo que se teria

com as 700 chamadas locais.

Efetuadas todas essas comparações de tarifas entre países,

resta, ainda, uma análise de extrema importância, qual seja a de se

avaliar o peso relativo dos serviços telefônicos para cada

habitante, levando-se em conta a renda "per capita" do país. Uma

avaliação dessa natureza pode revelar que uma tarifa, embora tendo

um valor nominal inferior a de outro país, pode, ainda sim, ter um

peso maior para os seus usuários do que em outra realidade.

Devido à dificuldade em se obter dados confiáveis a respeito

da economia internacional, tomou-se como referência, relativamente

a PNB "per capita", os valores constantes do RELATÓRIO SOBRE O

DESENVOLVIMENTO MUNDIAL - 1995 do Banco Mundial.

Nessa análise, serão confrontados os valores da cesta

telefônica anual com o PNB "per capita". Considerando que o citado

relatório, embora de 1995, contém dados de PNB de 1993 e que os

valores da cesta telefônica se referem a 1995, adotou-se como taxa

de crescimento do PNB "per capita" o índice de 6% ao ano para todos

os países. Assim, o resultado dessa análise está demonstrado no

gráfico a seguir:

Comprometimento da renda com o pagamento de serviços de

telecomunicações - Telefonia Convencional


Por esse gráfico, percebe-se que no Brasil o indivíduo

necessita despender quase 7% do PNB "per capita" por ano para

pagamento dessa cesta telefônica especificada, sendo essa relação

inferior apenas à observada na Colômbia e no Uruguai.

Desse modo, em que pese o fato de as tarifas telefônicas no

Brasil serem uma das mais baixas, o seu impacto na renda média do

povo é mais sentida aqui do que nos outros países de tarifas de

valores superiores, fazendo com que o brasileiro venha a

comprometer uma parcela maior de sua renda com esses serviços.

Deve-se atentar para o fato de que nessa comparação, o valor

da cesta telefônica brasileira, no tocante ao item tarifa de

instalação, só inclui a pequena parcela do capital investido para a

qual não se obteve ressarcimento quando da venda das ações. Assim

sendo, mesmo levando-se em conta esse valor real de tarifa de

instalação (já deduzido o valor proveniente da venda das ações), o

custo dos serviços telefônicos para o brasileiro é mais elevado do

que para os habitantes da maioria dos países aqui analisados.

A seguir, são demonstrados os valores utilizados nessa

comparação.

US$

País Cesta PNB p/capita % de comprometimento

Telefônica

Colômbia 156 1.573 9,92%

Uruguai 351 4.303 8,16%

Brasil 224 3.292 6,80%

México 229 4.056 5,65%

Argentina 391 8.112 4,82%

Portugal 441 10.258 4,30%

Espanha 399 15.270 2,61%

Inglaterra 412 20.292 2,03%

Austrália 393 19.663 2,00%

Alemanha 520 26.472 1,96%

Itália 423 22.292 1,90%

França 326 25.270 1,29%

EUA 354 27.798 1,27%

Japão 450 35.382 1,27%

Canadá 256 22.438 1,14%

7.2.1.6. Chamadas Internacionais

Analisadas as tarifas telefônicas para serviços prestados a

nível interno no Brasil, deve-se, ainda, avaliar como estão

situadas, no contexto mundial, as tarifas brasileiras para chamadas

internacionais.

Para essa comparação, tomou-se como referência as informações

prestadas pela EMBRATEL, via TELEBRÁS (fls. 126 do Vol. III do

anexo).

Serão apresentadas as tarifas de ligações diurnas do Brasil

para alguns países escolhidos e desses mesmos países para o Brasil.

Arbitrou-se em 5 minutos o tempo de duração de cada chamada para

fins de comparação, tendo em vista que em vários países o valor do

primeiro minuto tarifado difere do valor dos minutos adicionais.

Ligações Internacionais de 5 minutos - em US$

Do Brasil p/..... De ..... p/Brasil

EUA - AT & T 8,74 9,85

Argentina 9,74 18,05

Itália 11,50 14,41

Portugal 11,14 9,80

Reino Unido - BTI 11,50 10,08

Japão - KDD 14,45 18,72

Espanha 11,50 8,87

França 11,50 12,67

Canadá 8,74 4,16

Alemanha 11,50 9,36

Por esse quadro, pode-se perceber que as tarifas de chamadas

internacionais originadas aqui no Brasil são, em alguns casos,

superiores e em outros inferiores às provenientes dos países em

comparação.

Deve-se ressaltar que essas tarifas relativas a chamadas

destinadas ao Brasil são aquelas constantes do plano básico de

serviços das operadoras estrangeiras. Assim, é possível efetuar-se

ligações por valores inferiores a essas tarifas básicas,

utilizando-se, para tanto, de planos alternativos.

Como exemplo, há o chamado Sistema CALLBACK, através do qual

um usuário, aqui no Brasil, pode realizar uma ligação para os

Estados Unidos pagando cerca de 41% do valor que seria cobrado se

utilizasse o Sistema TELEBRÁS.

O Sistema CALLBACK é interessante para as pessoas que costumam

fazer ligações internacionais com uma certa freqüência, já que o

usuário terá de pagar uma taxa de inscrição e um valor de

consumação mínima por mês.

Em linhas gerais, o Sistema CALLBACK funciona do seguinte

modo: o usuário faz seu cadastro em uma empresa prestadora desse

serviço e ganha um número de telefone em um outro país, que fica

conectado ao seu telefone residencial, comercial ou celular, que

será utilizado para fazer as ligações. Quando o usuário pretender

fazer uma chamada internacional para qualquer país, bastará ele

ligar para esse número, esperar dar o primeiro toque e pôr o fone

no gancho. Em aproximadamente cinco segundos o telefone irá tocar e

o usuário ouvirá uma mensagem informando-lhe que a ligação poderá

ser efetuada.

Esse sistema serve tanto para voz quanto para fax-modem, de

modo que pode ser utilizado para acionar banco de dados on-line,

internet, BBSs, e outros.

Em Brasília o CALLBACK está disponível, por exemplo, pela SFI

Communications, associada à multinacional Avirnex Communications

Group. Ao se cadastrar à SFI, o cliente paga uma taxa de inscrição

de US$ 50,0 e, mensalmente, o valor de US$ 25,0 como consumação

mínima. Com isso, mesmo que o usuário não efetue no mês ligações

que somem essa importância, terá ele de pagar esse valor. A

cobrança ocorre por meio de um cartão de crédito internacional,

sendo o extrato encaminhado mensalmente pelos Correios.

Como a ligação, que é feita daqui do Brasil, não chega a ser

completada, as operadoras telefônicas brasileiras não a registram

e, desse modo, não podem faturá-la.

Quando a ligação tem origem em um país, as operadoras do país

de destino, que também contribuem com sua infra-estrutura para o

completamento da ligação, também recebem, por força de acordo

internacional, uma parcela do valor arrecadado na origem. No

entanto, a maior parte fica sempre com a operadora responsável pela

origem da chamada. Dessa forma, com o Sistema CALLBACK, o usuário

consegue contatar o destinatário, mas a maior parcela do

faturamento pela prestação do serviço não fica aqui no Brasil.

Essa redução de tarifas de chamadas internacionais só é

possível em razão de planos alternativos que as operadoras

estrangeiras oferecem, quando ofertam os seus serviços em

"pacotes", com a garantia de um faturamento mínimo.

Após todas essas avaliações, pode-se concluir que a realidade

tarifária brasileira, comparativamente a de outros países em termos

de valores absolutos, está bem defasada no que diz respeito à

assinatura básica, um pouco em relação ao valor da chamada local e

compatível no que se refere à tarifa de interurbano. Entretanto,

comparando-se, não em valores absolutos, mas sim relativos

(levando-se em conta a renda média do povo), a cesta telefônica do

Brasil é uma das mais caras.

No tocante ao valor despendido inicialmente para ingresso no

serviço telefônico (autofinanciamento), o Brasil ainda ostenta a

posição de ser um dos países com o custo mais elevado, em que pese,

no momento, ser possível a recuperação de quase todo o capital

investido, em virtude da elevação do valor de mercado das ações.

Em termos de tarifas de ligações internacionais, verifica-se

que o Brasil, apresenta, em alguns casos, valores inferiores e em

outros superiores, dependendo do país com o qual se esteja

comparando.

7.2.1.7. Tarifas Pós-Privatização

Aproveitando um estudo realizado pela Divisão de Tarifas e

Preços da TELEBRÁS em março de 1994 (fls. 86/91 do Vol. III do

anexo) será demonstrado a seguir a evolução das tarifas telefônicas

nos países que tiveram os serviços de telecomunicações

privatizados, a saber:

INGLATERRA - privatização ocorrida entre 1986 e 1990;

ARGENTINA - privatização ocorrida em 1990;e

MÉXICO - privatização ocorrida em 1990.

Aquela Divisão da TELEBRÁS, para elaboração desse estudo

comparativo, tomou como referência os dados contidos no relatório

"SIEMENS - National Telephone Tariffs" publicado nos anos de 1985,

1988 e 1993, assim como as próprias tabelas de tarifas vigentes no

Brasil.

Considerando que no momento já existe publicado o relatório da

SIEMENS referente ao ano de 1995, foram acrescentados ao estudo

daquela Divisão os dados mais recentes dessa publicação,

seguindo-se a mesma metodologia adotada inicialmente.

Instalação


Assinatura Básica Residdencial


Chamada Local - 3 minutos


Interurbano 3 Minutos


Cesta Telefônica / Ano


Por esses demonstrativos, verifica-se que todas as tarifas

telefônicas em estudo sofreram, logo no período imediato às

privatizações, elevação de seus valores, muito provavelmente em

razão do estado de defasagem em que elas se encontravam quando a

exploração dos serviços era de responsabilidade exclusiva do

Estado. Por outro lado, a realidade brasileira em igual período

demonstra uma redução real generalizada do valor dos itens

tarifários em análise.

Visando a reduzir esse impacto quando das privatizações a

serem realizadas aqui no Brasil, o Executivo objetiva efetuar uma

restruturação tarifária, de modo a fazer com que cada serviço tenha

uma tarifa adequada a sua realidade, isto é, que possa cobrir

plenamente seus custos e, ainda, remunerar devidamente os

investimentos realizados. Nesse sentido, o governo, ao conceder o

último reajuste ao final do ano de 1995, realizou a primeira etapa

desse processo, que pretende ver concluído com a próxima

atualização tarifária, prevista para ocorrer ou ao final deste ano

ou no início do próximo. Com essa restruturação tarifária,

pretende-se reduzir, ou até mesmo eliminar, os subsídios cruzados

hoje existentes.

Com a adoção dessa estratégia, o governo também objetiva

tornar o setor ainda mais atraente ao capital privado, de modo a

alcançar o máximo valor quando das privatizações.

7.2.2. Serviço Móvel Celular

Considerando o fato de que esse serviço foi ativado

gradativamente, de modo que somente a partir de fins de 1994 estava

implantado por todas operadoras integrantes do STB, não se fará

aqui, a exemplo da telefonia convencional, uma avaliação da

evolução tarifária.

Como o SMC é um serviço de recente implantação e a economia

brasileira encontra-se estável, não ocorreram significativas

alterações nos valores reais de suas tarifas até o momento. Apenas

a habilitação registrou um crescimento expressivo no período de

dez/94 a dez/95, quando seu valor médio elevou-se em

aproximadamente 84%, enquanto que as tarifas de assinatura e de uso

do canal se mantiveram em patamares estáveis, tomando-se como

referência os valores convertidos para a moeda norte-americana.

A seguir será apresentada a comparação das tarifas brasileiras

do SMC em relação a de alguns países selecionados, de acordo com a

disponibilidade de dados contidos na fonte de referência utilizada

(Relatório SIEMENS - 1995). Como no Brasil, para cada tarifa, os

valores praticados pelas diversas empresas integrantes do STB são

distintos, utilizou-se nesse estudo comparativo um valor médio para

todo sistema.

A exemplo do estudo comparativo das tarifas relativas à

telefonia convencional, utilizou-se aqui, no caso brasileiro, os

valores praticados antes (Brasil I) e depois (Brasil II) do último

reajuste tarifário (dez/95). Em termos de SMC, essa última

atualização tarifária somente foi significativa no que diz respeito

à habilitação.

Levando-se em conta que no caso da telefonia móvel celular há

uma variedade de planos alternativos de oferta do serviço, com um

determinado valor para cada um deles, adotou-se no presente estudo

comparativo a tarifa "standard" praticada em cada país.

7.2.2.1. Habilitação

Refere-se ao valor que o assinante paga para ingressar no SMC.

Com a habilitação, é feito o registro do número nacional do

assinante na Central de Comutação e Controle, a fim de que possa

ser dado início à prestação dos serviços.

Como pode-se observar no gráfico adiante, o Brasil apresenta,

dentre os países pesquisados, o valor mais elevado para ingresso no

SMC, situação essa que ficou ainda mais evidenciada com o último

reajuste tarifário ocorrido ao final de 1995.

Habilitação


7.2.2.2. Assinatura

Assinatura Mensal


Refere-se ao valor que o assinante paga mensalmente à

prestadora do SMC em caráter individualizado, de modo a ter

disponível o serviço durante os trinta dias do mês.

No tocante a esse item tarifário, conforme demonstrado no

gráfico anterior, verifica-se que o Brasil pratica valores que se

encontram dentro da média dos países escolhidos para fins de

comparação.

7.2.2.3. Uso do Canal

Corresponde ao valor pago, por minuto, pelo assinante, em

razão da ocupação de um canal de conversação do Serviço Móvel

Celular, dentro de uma determinada área de serviço.

Dentre os países aqui analisados, constata-se que o Brasil

pratica, no tocante a essa tarifa, um dos valores mais baixos,

superior apenas ao observado na Austrália.

Uso do Canal


7.2.2.4. Cesta Telefônica Celular

Com o objetivo de mensurar o impacto do custo global do

Serviço Móvel Celular para o usuário de cada país, será utilizada

no presente estudo comparativo uma cesta telefônica contendo uma

mistura de itens tarifários, a exemplo do realizado no tocante às

tarifas da telefonia convencional.

A comparação isolada de cada item tarifário não oferece uma

visualização precisa da realidade dos custos desse serviço para o

usuário.

Desse modo, tomou-se para fins de comparação, uma cesta

telefônica composta da seguinte forma:

1 - custo da tarifa de habilitação distribuído por 5 (cinco)

anos;

2 - valor anual da assinatura; e

3 - uma média de 2160 minutos por ano de uso de canal, o que

eqüivale a aproximadamente 6 minutos por dia.

Cesta Telefônica Anual - SMC


Como se percebe, o Brasil apresenta umas das cestas

telefônicas de SMC mais baixas dentre os países em comparação. Esse

resultado é conseqüência do item uso do canal ser a parcela mais

significativa dos custos formadores dessa cesta e o Brasil

apresentar, nesse particular, um dos menores valores.

7.2.2.5. Cesta Telefônica Celular X Renda

Comprometimento da renda com o pagamento do SMC


A exemplo da telefonia convencional, também para este caso

deve-se fazer uma avaliação do impacto do custo de utilização do

SMC na renda da população. Para tanto, adotou-se aqui a mesma

metodologia de comparação utilizada naquela oportunidade, ou seja,

comparou-se o percentual de comprometimento da renda com o

pagamento do SMC, representado pela cesta telefônica anteriormente

calculada.

Para essa comparação, foi utilizado apenas o valor da cesta de

Brasil II (após o último reajuste).

Comprometimento da renda com o pagamento do SMC


O resultado aqui obtido não difere muito daquele encontrado no

contexto da telefonia convencional. Em ambos os casos o Brasil

apresenta um dos valores mais baixos de cesta telefônica, muito

embora o impacto desses gastos na renda da população seja mais

significativo aqui do que na maioria dos países sob análise. Apenas

na África do Sul esse impacto é maior do que no Brasil.

Pode-se concluir, desse modo, que, no tocante a valor nominal,

a cesta telefônica brasileira é uma das mais baixas, enquanto que

em termos de custos reais para o usuário ela é uma das mais caras.

8. DESEMPENHO E QUALIDADE

A qualidade dos serviços prestados pelas operadoras

integrantes do STB é aferida constantemente segundo vários

indicadores internacionais de desempenho e qualidade adotados pela

TELEBRÁS, a qual fixa um objetivo a ser alcançado para cada um

deles. No Vol. IV do anexo consta inteiro teor do Boletim de

Valores Realizados - BVR, no qual estão demonstrados,

detalhadamente, todos os resultados desses indicadores de

desempenho e qualidade, aferidos até junho de 1996, de cada empresa

integrante do STB. Dentre esses indicadores, podem-se destacar os

seguintes:

8.1. Telefonia Convencional

8.1.1. Taxa de Reclamação de Defeitos

Revela a relação percentual entre o número total de

reclamações de defeitos e a média do número de terminais em serviço

no mês em observação.

O objetivo fixado pela TELEBRÁS para esse indicador é de 4%,

sendo que desde 1992 o sistema, em média, tem conseguido atendê-lo.

No entanto, levando-se em conta as medições realizadas até junho

deste ano, observa-se que diversas empresas ainda não estão

apresentando o nível de eficiência previsto. São essas as empresas:

TELAMAZON 6,62% TELERGIPE 6,26%

TELEPARÁ 6,15% TELERJ 5,81%

TELEACRE 5,58% TELMA 5,01%

TELEBRASÍLIA 4,99% TELEAMAPÁ 4,76%

TELEMAT 4,66% TELESC 4,51%

TELPE 4,08% TELEPISA 4,07%

A média do sistema tem conseguido ficar dentro da previsão, em

face dos resultados alcançados, principalmente, pelas operadoras:

TELESP 2,57% TELEPAR 2,74%

TELEST 2,86% TELEMIG 2,94%

Taxa de Reclamação de Defeitos


Pelo gráfico anterior, verifica-se que essa taxa veio se

reduzindo gradativamente nos últimos anos, sendo que a partir de

1995 começou a apresentar uma pequena tendência a elevar-se

novamente.

8.1.2. Taxa de Atendimento de Reparação de Defeitos

Serve para avaliar a rapidez com que são atendidas as

solicitações de consertos, refletindo-se diretamente no nível de

satisfação do cliente/usuário. Para tanto, verifica-se a relação

entre o número total de consertos efetuados no prazo e o número de

solicitações procedentes realizados no mês em observação. O prazo

estipulado para atendimento a esse tipo de solicitação é de 24

horas corridas, independentemente de sábados, domingos e feriados,

contado a partir da data e hora da reclamação do cliente.

O objetivo do Sistema TELEBRÁS para esse indicador de

desempenho operacional é de 95%, ou seja, para cada 100

solicitações de reparação de defeitos, 95 devem ser atendidas com

sucesso no prazo de 24 horas.

Pelo gráfico a seguir, demonstrativo da evolução desse

indicador, pode-se verificar uma certa tendência de queda de

qualidade, já que, depois de atingido o patamar de 92,0% em 1994,

apresenta contínuo decréscimo, de modo que a posição em junho deste

ano registrava o nível de 82,0%, ficando, assim, ainda mais

distante do objetivo fixado pela TELEBRÁS.

Taxa de Reclamação de Defeitos


Esses indicadores refletem a média do STB, sendo que há

discrepâncias negativas acentuadas devido às operações atualmente

desenvolvidas nas seguintes empresas:

TELMA 43,61% TELEAMAPÁ 59,77%

TELEMAT 61,44% TELERJ 63,84%

TELAMAZON 65,40% TELEPISA 65,67%

TELECEARÁ 67,40%

Por outro lado, a quantidade de empresas que até junho deste

ano tinham conseguido cumprir o objetivo do sistema são apenas três:

TELEMIG 95,42% TELAIMA 95,30% TELEGOIÁS 95,10%

8.1.3. Taxa de Atendimento à Solicitação de Serviços

Tem como objetivo avaliar a rapidez com que são atendidas as

solicitações de serviços (bina, busca automática, mudança de número

etc.), refletindo-se diretamente no nível de satisfação do cliente.

Esse indicador demonstra a relação percentual entre o número

de solicitações de serviços atendidas no prazo e o total de

solicitações atendidas no mês de observação, acrescidas das

solicitações pendentes com prazo vencido e das canceladas após o

vencimento do prazo.

O prazo considerado como padrão pelo STB para atendimento das

solicitações de serviços é de três dias úteis, contado a partir do

1º dia útil após efetuar-se a solicitação, sendo que o objetivo

fixado pela TELEBRÁS é de 95%.

Taxa de Atendimento à Solicitação de Serviços


Como se percebe, o sistema ainda não conseguiu atingir, como

média, o objetivo fixado, embora venha apresentando uma gradativa

melhora nos últimos anos, tendo alcançado até junho de 1996 o

patamar de 88,56%. As operadoras que mais estão destoando das

demais são:

TELEACRE 48,02% TELERGIPE 67,79%

Já as que estão com um melhor desempenho são:

TELEBAHIA 95,77% TELESP 95,50%

Cumpre destacar que para o cálculo deste indicador são levados

em consideração todos os serviços realizados pelas operadoras no

tocante à telefonia convencional, tais como: chamada em espera

(serviço disponível em algumas centrais digitais que indica ao

cliente, quando em conversação, através de tom especial, que existe

tentativa de conexão com o seu número); chamada registrada (serviço

disponível em algumas centrais digitais que possibilita ao cliente

refazer a ligação para o último número chamado, sem rediscá-lo);

consulta (serviço disponível em algumas centrais digitais que

permite ao cliente, durante uma conversação telefônica, realizar

uma nova chamada (consulta), retendo a original, e retornando

posteriormente a ela); substituição de número (substituição do

número telefônico por outro a pedido do cliente); busca automática

(programação de várias linhas telefônicas em um único número chave,

de modo que todas as chamadas chegam automaticamente à linha que

estiver livre, evitando-se rediscagens sucessivas para números

diferentes); mudança de endereço (transferência física da linha

telefônica do cliente para outro endereço de instalação) etc.

Como este indicador compreende uma gama variada de serviços,

ele representa uma média geral, não permitindo que se possa avaliar

isoladamente, por exemplo, o tempo médio para mudança de endereços,

fator de relevante importância para a satisfação do assinante.

A mudança de endereço pode ocorrer dentro da mesma rede

interna ou externa e está condicionada à viabilidade técnica na

rede externa e, também, à existência de terminal telefônico, no

caso de mudança de área de estação. Pode-se entender como

viabilidade técnica, dentre outras, a disponibilidade de troncos.

Assim, podem ocorrer casos em que determinadas localidades, mesmo

dispondo de terminal telefônico junto à central de comutação, não

permitem a mudança de endereço devido à inviabilidade técnica e

vice-versa.

Desse modo, embora sendo objetivo da TELEBRÁS realizar tal

serviço no prazo de 03 dias úteis em 95% das solicitações, assim

como os todos os demais, pode-se constatar, neste caso específico,

que a realidade observada nas operadoras estatais ainda está muito

distante dessa meta, principalmente nos grandes centros urbanos,

como Rio de Janeiro e São Paulo, detentores de elevada demanda

reprimida. Enquanto não se alcançar o pleno atendimento da demanda,

para, então, constituir-se reservas técnicas em cada central

telefônica, torna-se bastante dificultoso realizar serviços dessa

natureza em prazos bem reduzidos, como objetiva a TELEBRÁS.

Exemplificando o afirmado, pode-se citar a situação da TELESP, que,

de acordo com o Relatório de Auditoria Operacional realizada por

equipe da SECEx/SP (fls. 08), apresentou, em jul/96, o prazo médio

de 26 dias, enquanto que em dez/94 chegou a ser de 52 dias.

Não foi possível obter junto à TELEBRÁS os prazos médios

relativos a cada operadora, tendo em vista a cesta de indicadores

de desempenho operacional fixada por aquela "holding", para

informação mensal pelas empresas integrantes do sistema, não

contemplar, de forma isolada, dados referentes a esse serviço de

mudança de endereço.

8.1.4. Taxa de Chamadas Completadas (OK) DDD Terminado

Tem como escopo avaliar o nível de completamento das chamadas

DDD - Terminadas na área de atendimento da operadora, registradas

por bilhetador automático da EMBRATEL.

Reflete a relação percentual entre as chamadas DDD completadas

(atendidas no destino) e o total de chamadas DDD que foram

realizadas.

Convém destacar que essa taxa, assim como as próximas duas que

serão apresentadas, são aferidas no horário de maior movimento de

tráfego.

Os piores resultados desse indicador, apurados até o mês de

junho deste ano, ficaram por conta das seguintes empresas:

TELEACRE 37,78% TELAIMA 43,60%

TELEPARÁ 43,67% TELASA 43,82%

TELMA 44,28% TELEPISA 44,61%

TELERJ 44,78%

Já os melhores desempenhos foram observados nas operadoras:

TELESC 63,00% TELEPAR 60,61%

Avaliando-se a evolução desse indicador de qualidade nos

últimos dez anos, percebe-se que, num primeiro momento, houve uma

queda acentuada, chegando ao nível de 38,64% em 1989. Entretanto, a

partir daquele ano, tem-se observado uma contínua melhoria, de

forma que até junho de 1996 a taxa de chamadas completadas tinha se

elevado para 52,54%, estando, desse modo, mais próxima do objetivo

TELEBRÁS, fixado em 58%.

Taxa de Chamadas Completadas (OK) DDD Terminado


8.1.5. Taxa de Chamadas Perdidas no Assinante B (PAB)

Expressa o percentual de chamadas DDD que não foram

completadas, embora tenham conseguido atingir o destino, seja

porque o destinatário não responde, seja pelo fato de a linha se

encontrar ocupada. Em tese, esse problema acarreta perda de receita

para as operadoras. Diz-se em tese, pelo fato de que o usuário pode

tentar efetuar a ligação em outro horário e obter sucesso.

Entretanto, estando esse indicador em níveis elevados, pode

ele contribuir para um maior congestionamento das linhas

telefônicas, no sentido de que o indivíduo, não conseguindo

completar sua ligação por um desses motivos, geralmente tenta uma

ou várias vezes na esperança de obter sucesso na chamada. A cada

tentativa sem êxito, um canal de voz do sistema telefônico é

colocado à disposição do usuário, sem, no entanto, gerar um retorno

financeiro para as operadoras, já que a chamada não é completada,

ao mesmo tempo em que impede outro de utilizá-lo naquele mesmo

instante.

Normalmente, os maiores ofensores a esse indicador são os

grandes clientes, os quais não apresentam, em geral, estrutura

adequada ao recebimento das inúmeras chamadas que a eles são

destinadas.

Cumpre, então, às companhias telefônicas efetuar gestões junto

a esses principais ofensores, ressaltando os aspectos comerciais e

de satisfação dos clientes, assim como demonstrando prováveis

perdas financeiras que eles possam estar incorrendo com as ligações

não completadas.

Nessas gestões, cabe às operadoras telefônicas oferecer meios

alternativos no sentido de se obter uma diminuição da perda de

chamadas não completadas, como por exemplo o serviço de "busca

automática". No entanto, muitas vezes o problema só consegue ser

atenuado efetivamente com a instalação, por parte do cliente, de

novos postos de recebimento de chamadas, o que lhe acarreta

incremento de custos. Desse modo, torna-se imprescindível a

realização pelas operadoras de um adequado e estreito trabalho

junto aos clientes ofensores desse indicador, com vistas a

convencê-los do resultado positivo de se estruturarem adequadamente

para poderem receber uma maior quantidade das ligações que lhes são

destinadas.

Pelo gráfico a seguir, constata-se que o Sistema TELEBRÁS, a

partir do ano de 1991, quando obteve o seu pior resultado nos

últimos dez anos, começou a revelar uma crescente melhora, em que

pese atualmente ainda se encontrar em níveis elevados, já que o

objetivo do sistema é de 35% e a média aferida até junho deste ano

registrava 39,4%.

Taxa de Chamadas Perdidas no Assinante B (PAB)


Na composição dessa média, verifica-se que os piores

resultados ficaram por conta da TELPE - 46,69% e TELEPARÁ - 46,16%,

enquanto que os melhores foram registrados na TELESC - 32,97% e

TELEPAR - 33,12%, únicas operadoras que têm conseguido desempenho

dentro do objetivo fixado pela TELEBRÁS.

8.1.6. Taxa de Congestionamento (CO) DDD Terminado

Diferentemente do indicador anterior, este contempla o

percentual de chamadas que nem se quer conseguiram alcançar o

destino, pelo fato de a rede utilizada estar congestionada. No

indicador comentado no item anterior, as chamadas chegavam ao

destino, mas, devido ao não atendimento ou ao fato de a linha estar

ocupada, a chamada não se completava.

De acordo com o gráfico adiante, percebe-se que o sistema

atingiu em 1989 a sua pior marca neste significativo indicador de

qualidade, quando esteve em patamares superiores a 31%. Desde

então, tem-se verificado uma contínua melhora, chegando em meados

de 1996 a 8,97%, estando, ainda, superior ao objetivo TELEBRÁS,

estabelecido em 6%.

Avaliando-se a evolução desse indicador no decorrer nos

últimos dez anos, percebe-se que o sistema, em média, apresentou um

decréscimo de qualidade ao final da década passada, sendo que a

partir dos primeiros anos desta começou a reverter a situação.

Taxa de Congestionamento (CO) DDD Terminado


Embora a média do sistema seja atualmente inferior a 9%,

algumas empresas têm apresentado resultados significativamente

negativos. Dentre elas se destacam:

TELEACRE 24,24% TELERJ 20,23%

TELASA 15,15% TELEMAT 13,06%

Dentre essas empresas, o grande resultado negativo fica por

conta da TELERJ, tendo em vista ser a operadora que atua em um dos

estados de maior concentração populacional e de relevante

importância nos cenários cultural, esportivo, político, econômico,

financeiro, comercial e turístico do país. Por esses motivos,

aquele estado gera um expressivo volume de tráfego telefônico para

outras unidades da federação, de forma que essa situação, embora

localizada, tem repercussão a nível nacional, contribuindo

negativamente na satisfação do usuário.

Como forma de reverter esse quadro, a TELERJ está efetuando

elevados investimentos no decorrer deste ano com vistas a ampliar

significativamente sua estrutura de rede telefônica, principalmente

no que diz respeito a troncos, quando se espera, até, triplicar o

quantitativo hoje existente, fazendo com que o "escoamento" das

chamadas possa ocorrer de modo mais eficaz. Com isso, espera-se

conseguir expressiva redução da taxa de congestionamento.

Atuando em outro importante estado da federação, quer seja em

termos de quantidade populacional, quer seja em números de negócios

realizados, também com elevada repercussão nacional, a TELESP tem

apresentado resultados bem razoáveis, já que até junho deste ano o

seu nível de congestionamento era de 7,78%.

Por outro lado, o sistema também conta com operadoras que vêm

apresentando ótimos desempenhos no tocante a esse indicador,

conseguindo, inclusive, atingir o objetivo TELEBRÁS, como:

TELESC 2,68% CTMR 3,17%

TELEPAR 4,25% TELEMIG 5,54%

De um modo geral, pode-se afirmar, no tocante à telefonia

convencional, que o sistema, em média, depois de conviver com

acentuada queda de qualidade no final da década passada, tem

apresentado uma contínua melhoria, muito embora, em relação a

alguns indicadores de desempenho operacional, ainda não foi

possível superar níveis já observados.

Outra conclusão a que se pode chegar, é que as operadoras

atuantes nos estados mais desenvolvidos da federação, com exceção

da TELERJ, têm apresentado os melhores resultados do sistema quanto

aos principais indicadores de desempenho e qualidade.

De acordo com informações contidas no Relatório de

Administração - 1995 da TELEBRÁS, ainda se constata pontos críticos

de qualidade dos serviços, principalmente nos maiores centros

urbanos do país, sendo que os esforços empreendidos no sentido de

eliminá-los deverão se refletir dentro em breve.

8.2. Telefonia Pública

No tocante à telefonia pública, a avaliação se restringirá ao

exame de dois indicadores: Taxa de Reclamação de Defeitos e Taxa de

Atendimento de Reparação de TP.

A partir do ano de 1994 esses indicadores foram desmembrados,

já que, até então, eram apurados em conjunto com a Telefonia

Convencional. Por essa razão, a TELEBRÁS não dispõe de série

histórica mais abrangente em relação aos mesmos.


Indicador também apurado na Telefonia Convencional e no

Serviço Móvel Celular, revela a proporção entre o número total de

reclamações de defeitos referentes à Telefonia Pública efetuadas no

mês de observação e a média do número de terminais em serviço nesse

mesmo período.

A TELEBRÁS tem como objetivo para esse indicador 15%, sendo

que desde o início de sua apuração individualizada (1994) o

sistema, em média, não tem conseguido alcançá-lo, conforme pode-se

observar no gráfico a seguir:

Taxa de Reclamação de Defeitos de TP


Percebe-se, assim, que a taxa de reclamação na telefonia

pública, além de estar em patamar acima do objetivo TELEBRÁS,

supera em mais de 500% à taxa observada na telefonia convencional.

8.2.2. Taxa de Atendimento de Reparação de Defeitos

Indicador que serve para demonstrar a velocidade com que são

atendidas as solicitações de consertos de telefones públicos. É

calculado levando-se em consideração a relação entre o número total

de reparações efetuadas e o número de solicitações procedentes

realizadas no mês.

O prazo fixado para o atendimento a esse tipo de solicitação é

de 24 horas corridas, independente de sábados, domingos e feriados,

contado a partir do dia e hora da reclamação do cliente.

Estipulado em 95% o objetivo TELEBRÁS para esse indicador,

observa-se que, igualmente ao anterior, o sistema em média não tem

conseguido atingi-lo.

Taxa de Atendimento de Reparação de TP


8.3. Serviço Móvel Celular

Considerando que esse serviço foi ativado gradativamente, de

forma que somente a partir de fins de 1994 estava implantado por

todas operadoras integrantes do STB, não se tem, a exemplo da

telefonia convencional, um demonstrativo da evolução dos

indicadores de desempenho de qualidade.

Desse modo, serão apresentadas, a seguir, as situações dos

principais indicadores de desempenho operacional, observadas em

junho de 1996.


Demonstra a relação percentual entre o número total de

reclamações de defeitos do SMC no mês e a média do número total de

acessos móveis celulares em serviço, acrescida da média do número

de assinantes visitantes no mês em observação.

Essa taxa em junho deste ano era de 0,72%, o que significa

dizer que, em média, para um universo de 100 acessos em serviço,

verifica-se a ocorrência de menos de uma reclamação. O objetivo

TELEBRÁS é 1,0%.

Melhores Resultados Piores Resultados

TELESC 0,07% TELEACRE 9,75%

TELMA 0,07% TELEAMAPÁ 2,00%

Como se percebe, esse indicador apresenta uma grande variação

entre os melhores e piores resultados, muito embora a maioria das

empresas estejam obtendo resultados inferiores a 1,00%.

8.3.2. Taxa de Chamadas Originadas Completadas

Revela o percentual de chamadas originadas completadas pelo

cliente do SMC e o número de tentativas de chamadas ocorridas no

período de maior movimento de tráfego.

Entende-se por chamada completada aquela em que houve

atendimento por parte do cliente, telefonista ou equipamento,

correspondente ao número discado, ou seja, chamada registrada com

atendimento.

A média do STB para esse indicador em junho era de 55,43%,

enquanto que o objetivo fixado pela TELEBRÁS é 60,0%.


TELEMIG 65,61% TELERJ 32,67%

TELECEARÁ 63,48% TELEPAR 43,06%

8.3.3. Taxa de Chamadas Terminadas Completadas

Exprime a relação percentual entre o número de chamadas

terminadas completadas no cliente do SMC e o número total de

chamadas dirigidas ao SMC, observadas no período de maior movimento

de tráfego.

A média do sistema, registrada no último mês de junho, foi de

53,92%, sendo que o objetivo TELEBRÁS é 60,0%.


TELEBAHIA 70,72% TELEPISA 29,26%

TELESP 70,50% TELEPAR 35,13%

8.3.4. Taxa de Queda de Ligação por Degradação do Sinal no

Telefone Celular

Indica a relação percentual entre o número de chamadas com

atendimento (originada ou terminada no SMC) que resultaram em queda

de ligação por degradação do sinal no telefone celular e o número

total de chamadas com atendimento, medidas no período de maior

movimento de tráfego.

Ocorre a queda de ligação por degradação do sinal no telefone

celular quando se atinge um limiar de degradação da relação

sinal/ruído, de modo que se torna impossível a manutenção da

chamada pela Central de Comutação e Controle (CCC), que ordena a

sua desconexão.

O sistema teve como média em meados deste ano a taxa de 4,43%,

enquanto que o objetivo estabelecido pela TELEBRÁS para esse

indicador é 2,0%.


TELEBAHIA 1,27% TELAMAZON 32,89%

TELEAMAPÁ 1,65% TELEBRASÍLIA 6,74%

8.4. DIGITALIZAÇÃO DA PLANTA TELEFÔNICA

O mundo na atualidade observa um acelerado avanço tecnológico,

sendo o setor de telecomunicações um dos que mais tem se

beneficiado disso.

Como um dos resultados dessa evolução na área das

telecomunicações tem-se a digitalização, a qual, além de contribuir

diretamente para a melhoria de qualidade dos serviços, tem reflexo

na própria redução de custos.

Evolução do Grau de Digitalização da Planta Telefônica


Como as novas aquisições realizadas pelo STB têm se referido a

equipamentos digitais, pode-se observar uma contínua evolução do

grau de digitalização de sua planta telefônica, conforme

demonstrado no gráfico a seguir:

Evolução do Grau de Digitalização da Planta Telefônica


Segundo dados obtidos no Boletim de Valores Realizados - BVR

TELEBRÁS (fls. 211 do Vol. IV do anexo), o grau médio de

digitalização do sistema em junho de 1996 era de 50,51%.

Embora a média do sistema esteja nesse patamar, verifica-se

que, em termos individuais, várias operadoras atuantes em estados

de elevado contingente populacional encontram-se aquém dessa marca,

tais como:


TELPE 48,98% TELEPAR 46,03%

TELESP 47,10% TELERJ 26,48%

Dentre as operadoras que se encontram abaixo da média do

sistema, o destaque negativo fica por conta da TELERJ que, na

atualidade, apresenta um grau de digitalização semelhante ao que o

STB já exibia há três anos.

A operadora que apresenta o grau mais elevado de digitalização

de todo o sistema é a TELEAMAPÁ, com 82,41%.

Avaliando essa questão em todo Brasil, percebe-se que na

região de maior densidade populacional encontra-se o menor grau de

digitalização, conforme demonstrativo a seguir:

REGIÃO NORTE 58,62%

REGIÃO NORDESTE 61,46%

REGIÃO SUDESTE 43,83%

REGIÃO CENTRO-OESTE 65,14%

REGIÃO SUL 53,79%

9. PESQUISA DE OPINIÃO DO USUÁRIO QUANTO À SATISFAÇÃO

Com o objetivo de monitorar constantemente a satisfação dos

usuários, as empresas integrantes do Sistema TELEBRÁS realizam

periodicamente pesquisas, relativamente aos serviços de telefonia

convencional, móvel e pública. Essas pesquisas são realizadas

segundo os mesmos parâmetros e critérios, fixados pela Holding, de

modo que é possível efetuar-se uma certa comparação dos desempenhos

das operadoras entre si. No entanto, há de se observar que a

comparação não pode ser tomada de forma absoluta, uma vez que os

níveis de exigência dos usuários variam de um estado para outro.

Assim, a mesma qualidade de um serviço prestado pode ser

considerada boa em algumas unidades da federação e ruim em outras.

Com os resultados obtidos por meio dessas pesquisas, as

operadoras podem melhor direcionar a implementação de melhorias, de

modo a se alcançar uma elevação do nível de satisfação dos seus

usuários.

Às fls. 103/107 do Vol. II do anexo estão demonstrados os

resultados obtidos em 1996 pela maioria das operadoras, já que

faltam dados referentes à TELERJ e TELEMIG, por exemplo, assim como

não constam os resultados de todas as pesquisas realizadas pela

TELESP. Não obstante a isso, apreciando-se esses resultados pode-se

ter uma avaliação geral do Sistema quanto ao nível de satisfação do

usuário. A seguir são apresentados quadros resumidos dessas

informações:

Telefonia Convencional - Indicadores de Satisfação

(2º Semestre de 1996)


Obs.: STC04 - Satisfeitos com tempo p/ realização do serviço;

STC05 - Satisfeitos com tempo de espera p/ atendimento

telefônico;

STC06 - Satisfeitos com tempo de espera p/atendimento em loja;

STC07 - Satisfeitos com a qualidade dos serviços prestados;

STC08 - Satisfeitos com tratamento dos técnicos;

STC10 - Satisfeitos com tratamento de atendentes (telefone);

STC11 - Satisfeitos com tratamento de atendentes (loja).

Telefonia Convencional - Indicadores de Satisfação



Obs.: STC01 - Insatisfeitos com não-completamento de chamadas;

STC02 - Insatisfeitos com queda de ligação;

STC03 - Alegam incidência de erro em conta;

STC09 - Alegam não-recebimento da conta em tempo;

STC12 - Satisfeitos com opções p/pagamento da conta;

STC13 - Alegam dificuldades de compreensão da conta;

STC14 - Satisfeitos com nível/grau de informações sobre

serviços.

Serviço Móvel Celular - Indicadores de Satisfação



Obs.: SMC01 - Julgam-se bem informados/orientados s/uso;

SMC02 - Satisfeitos com qualidade do sinal;

SMC03 - Satisfeitos com qualidade dos serviços realizados;

SMC04 - Satisfeitos com tempo p/solução de reclamações;

SMC05 - Julgam-se bem informados/orientados s/tarifação;

SMC06 - Satisfeitos com acesso aos serviços de atendimento;

SMC07 - Insatisfeitos com a demora no completamento de

chamadas.

Serviço Móvel Celular - Indicadores de Satisfação



Obs.: SMC08 - Satisfeitos com o nível de detalhe da conta;

SMC09 - Satisfeitos com o tempo gasto no atendimento;

SMC10 - Alegam não-recebimento da conta em tempo;

SMC11 - Alegam dificuldades na compreensão da conta;

SMC12 - Satisfeitos com a velocidade p/correção de erro em

conta;

SMC13 - Alegam incidência de erro em conta.

Telefonia Pública - Indicadores de Satisfação



Obs.: STP01 - Satisfeitos com o funcionamento dos TPs;

STP02 - Satisfeitos com a distribuição dos TPs;

STP03 - Satisfeitos com o tempo p/conserto dos TPs;

STP04 - Sentem-se protegidos ao falar de um TP;

STP05 - Alegam não devolução de fichas;

STP06 - Alegam eliminação incorreta de créditos.

Telefonia Pública - Indicadores de Satisfação



Obs.: TP07 - Insatisfeitos com interferências/linhas cruzadas;

STP08 - Satisfeitos com o tempo p/atendimento de solicitação;

STP09 - Sentem-se seguros ao falar de um TP;

STP10 - Satisfeitos c/disponibilidade p/utilização;

STP11 - Alegam existência de fila para utilização.

10. INTERNET E SEUS EFEITOS À

REDE DE TELECOMUNICAÇÕES

A cada dia que passa, a informática está mais diretamente

relacionada às atividades dos seres humanos. Até bem pouco tempo

atrás, os benefícios proporcionados pela "onda" da informática só

eram percebidos diretamente por bancos, indústrias, fábricas,

organizações militares, empresas comerciais e outras.

O avanço tecnológico e a conseqüente redução de preços,

aliados às facilidades proporcionadas pelo uso dos

microcomputadores, fizeram com que este equipamento se tornasse

algo mais comum nos lares de todo o mundo. Aqui no Brasil,

semelhante comportamento tem-se verificado.

Com a expansão e popularização da Internet, cada vez mais

novos usuários de microcomputadores são introduzidos no contexto

nacional e mundial de telecomunicações, acarretando aumento do

tráfego cursado. A rede brasileira de telecomunicações está

estruturada para o escoamento de um tráfego com duração média de 3

minutos por chamada telefônica, enquanto que o tempo médio dos

acessos à Internet supera em muito ao da telefonia, podendo

acarretar, a médio prazo, com a elevação do número de

"Internautas", uma significativa saturação das linhas telefônicas,

problema esse que poderá ser sentido com uma maior dificuldade no

completamento das chamadas telefônicas.

Para que sejam evitadas ocorrências dessa natureza, torna-se

necessária a realização, desde já, de adequados investimentos na

expansão e melhoria da rede telefônica. Nesse sentido, entende-se

que deva ser efetuado um profundo estudo de crescimento de tráfego,

levando-se em consideração esse fator Internet.

Convém registrar que esse fenômeno não é exclusivo do Brasil,

sendo observado também em países do primeiro mundo, onde, a cada

dia, é registrado o incremento de novos usuários da Internet.

11. CUSTOS DE OPERAÇÃO DO SISTEMA

A questão relativa à identificação de custos em qualquer

organização empresarial é, sem dúvida, de vital importância para a

sua sobrevivência, principalmente quando ela atua em regime de

livre concorrência, quando, para ganhar mercado, terá de ofertar

produtos e serviços a preços os mais competitivos possíveis.

O Sistema TELEBRÁS, até então, sempre conviveu com o regime de

monopólio, o que não o estimulava a criar mecanismos adequados de

apropriação real de custos.

Em face da abertura do mercado de telecomunicações,

fundamentada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15.08.95, o

sistema se vê, no momento, na obrigação de promover uma profunda

modificação em sua forma de atuação. Anteriormente, a questão de

custos era avaliada sob o ponto de vista global, sem se ter uma

preocupação individualizada por modalidade de serviço, já que

aqueles de maior rentabilidade vinham a cobrir os eventuais

prejuízos de outros.

Nesse sentido, o Ministério das Comunicações publicou a

Portaria nº 637, de 26.06.96, aprovando o Sistema de Custos por

Serviço, versão 1.0. Esse Sistema terá o objetivo de uniformizar a

sistemática de apuração de custos para as prestadoras de serviços

públicos de telecomunicações, com exceção da EMBRATEL. Servirá

também como fonte de informação dos níveis de insumos alocados a

cada serviço, orientando, assim, os trabalhos de fixação dos preços

e tarifas dos serviços de telecomunicações.

Esse Sistema encontra-se em fase de implantação por parte das

operadoras do STB, com a expectativa de que até o final deste ano

venha a se concluir a implantação em todo o STB.

Ilustrando o anteriormente exposto, pode-se citar o fato de

que a TELEBRÁS, indagada pela equipe de auditoria a apresentar

informações relativas ao custo médio mensal para se manter em

operação terminais e acessos telefônicos (fls. 66 do Vol. III do

anexo), forneceu a seguinte resposta:

3. "Custo médio mensal para se manter em operação: um terminal

convencional; um acesso ao SMC; um terminal de uso público; e um

acesso ao serviço de telefonia virtual";

Deixamos de informar os dados solicitados tendo em vista que o

"Sistema Custos por Serviço" está em processo de implantação nas

Empresas do Sistema TELEBRÁS, sendo que, até o momento, apenas

cinco empresas realizaram os primeiros testes. As informações

obtidas nestes testes não estão suficientemente criticadas e, por

isso, torna-se temerário tirar qualquer conclusão, principalmente

porque as cinco empresas não são as maiores do STB, não sendo assim

representativas do conjunto.

Como se vê, uma questão dessa ordem, de suma importância para

uma prestadora de serviços de telecomunicações, era completamente

ignorada, de modo que os pleitos tarifários eram efetuados, não por

modalidade de serviço, mas sim, tomando-se como referência o nível

desejado de rentabilidade da empresa como um todo.

Conforme pôde-se apurar dos contatos mantidos com dirigentes

da TELEBRÁS e do MINICOM, é intenção do Governo Federal, como

preparativo para a privatização das operadoras de telecomunicações,

reduzir significativamente o subsídio cruzado atualmente existente

em suas tarifas, de forma que cada serviço venha a ser devidamente

remunerado.

Dentro desse objetivo, teve início a primeira etapa do

processo de restruturação tarifária, por ocasião do último reajuste

ocorrido ao final de 1995. Espera-se para o fim deste ano ou início

do próximo um novo reajuste, conforme já anunciado pelo próprio

Presidente da TELEBRÁS em pronunciamento efetuado à Comissão de

Comunicação, Informática, Ciência e Tecnologia da Câmara dos

Deputados, quando se tentará promover um realinhamento tarifário,

de sorte que os valores da assinatura básica e do pulso local

atinjam patamares mais adequados à remuneração dos custos

incorridos nos serviços a eles referentes (telefonia local),

enquanto que, em contrapartida, espera-se reduções nas tarifas de

chamadas interurbanas e internacionais.

Para se demonstrar a existência do subsídio cruzado no sistema

de telecomunicações, será apresentada, a seguir, quadro

discriminatório do custeio e da receita, por operadora,

relativamente aos serviços local e interurbano (telefonia

convencional). Esses dados, relativos ao ano de 1995, foram

informados pelo MINICOM, sendo que os valores referentes a custeio

foram estimados por aquele Órgão, já que não existe um adequado

sistema de apropriação de custos.


Como se pode perceber, no exercício de 1995, a receita

originária do serviço local não foi suficiente para custear a

totalidade de suas próprias despesas, enquanto que no serviço

interurbano a situação verificada foi radicalmente oposta, ou seja,

as receitas das Teles superaram em 378,19% as despesas.

As únicas operadoras que, contrariando esse quadro,

apresentaram resultado positivo em 1995 no serviço local foram a

TELEACRE, TELEAMAPÁ e TELESC. Por outro lado, a única operadora que

obteve resultado negativo no interurbano foi a TELEACRE.

Com isso, verifica-se que o serviço local, formado basicamente

pelo produto da cobrança das tarifas de assinatura básica e de

serviço medido, foi fortemente subsidiado por outros serviços, com

especial destaque para o interurbano, responsável por 38,31% de

todas as receitas geradas pelo sistema em 1995. Outro serviço,

embora de recente implantação, que também tem proporcionado o

subsídio do serviço local é o SMC, haja vista sua elevada

rentabilidade.

Note-se, porém, que a partir do último reajuste tarifário,

onde as maiores taxas incidiram exatamente sobre os valores da

assinatura básica (superior a 500%) e do pulso local (66,67%), teve

início o processo de restruturação tarifária, que visa reduzir

significativamente os subsídios cruzados, fazendo com que cada

serviço seja devidamente remunerado, isto é, que o valor da tarifa

seja suficiente para cobrir os custos e, ainda, remunerar os

investimentos realizados.

De acordo com notícias veiculadas pela imprensa e de acordo

com informações obtidas junto ao MINICOM, o Governo Federal

pretende dar continuidade a esse processo de restruturação quando

do próximo reajuste. A expectativa daquele Ministério é de que seja

autorizado um reajuste da ordem de 200% para a assinatura básica, o

que elevaria uma assinatura residencial para cerca de R$ 11,19, e

de aproximadamente 25% para o pulso local, passando-o para R$ 0,62.

Já no que diz respeito às tarifas de interurbano, de chamadas

internacionais e do SMC, espera-se até que seja aprovada uma

redução em seus valores.

Levando-se em consideração o resultado do estudo comparativo

sobre tarifas telefônicas praticadas em diversos países e o fato de

que as receitas provenientes do serviço local ainda não são

suficientes para cobrir o seu próprio custeio, depreende-se que

essa pretensão governamental de fixar tarifas adequadas por tipo de

serviço, está, em termos globais, coerente com a realidade do

momento.

Além do mais, considerando-se que no processo de

desestatização do Sistema TELEBRÁS, já anunciado pelo Governo

Federal, o Serviço Móvel Celular, de elevada rentabilidade, já

deverá ser separado das atuais operadoras locais a partir do

próximo ano, acarretando com isso significativa perda de receita

para as mesmas, percebe-se que a estratégia de se vir a remunerar

cada tipo de serviço adequadamente é de extrema importância para a

saúde financeira daquelas operadoras locais.

Num primeiro momento, provavelmente em fins de 1997 e início

de 1998, o Governo Federal objetiva concluir a privatização das

estatais que serão criadas para operarem a telefonia móvel celular

- banda "A". Criação essa que já foi autorizada por meio do

disposto no art. 5º da Lei nº 9.295, de 19.07.96. A partir dessa

etapa inicial, será a vez das operadoras locais, que estarão

explorando os serviços de telefonia fixa, além da própria EMBRATEL,

operadora de longa distância..

Assim, estando as operadoras locais sem a remuneração

proveniente da exploração do Serviço Móvel Celular e, ainda, tendo

a necessidade de atender à demanda telefônica reprimida,

necessitarão elas praticarem tarifas adequadas às suas realidades

de custos.

Outra questão que se coloca é o fato de que a conclusão do

processo de privatização dessas operadoras locais poderá demandar

um certo tempo, haja vista a necessidade de aprovação de lei nesse

sentido, pois que, por força da Medida Provisória nº 1481

(reiterada por mais de quarenta vezes), a Lei nº 8031/90, que trata

das privatizações, a elas não se aplica. Por esse motivo, até que

se conclua o processo de privatização, deverão ser dadas as devidas

condições tarifárias para que as operadoras telefônicas locais, já

sem a expressiva rentabilidade do SMC, possam vir a cumprir

adequadamente seus objetivos, garantindo-se, ao mesmo tempo, a

preservação de seus valores patrimoniais, de modo a serem vendidas,

no futuro, pelo maior valor possível.

Nunca é demais ressaltar que um patrimônio nacional dessa

grandeza, construído ao longo de vários anos com os esforços de

toda a sociedade brasileira, deva ser tratado com a máxima

responsabilidade pelos dirigentes públicos, a fim de que se evitem

quaisquer desvalorizações patrimoniais que possam ensejar reduções

no preço de venda das operadoras, quando das privatizações.

Já no tocante a custos de instalação, a TELEBRÁS informou o

seguinte:

2. "Custo médio para instalação de: um terminal convencional;

um acesso ao SMC; e um terminal de uso público";

Em atendimento a essa solicitação, enviamos tabela

"Investimento médio por terminal" contendo dados de cada operadora

bem como a média do STB, da telefonia fixa e telefonia celular, com

a observação de que não dispomos informação a respeito do custo

médio para instalação de terminal de uso público (Anexo B);

Os custos médios de instalação, a preços de agosto de 1996, na

telefonia fixa e na móvel celular foram apresentados por operadora

(fls. 69 do Vol. III do anexo), sendo que os valores médios do

sistema são os seguintes:

Terminal Integrado ------- R$ 1.383,00 por terminal.

Telefonia Fixa

Comutação Local ---------- R$ 343,00 por terminal.

Enquanto a Comutação Local diz respeito apenas aos custos, por

terminal, inerentes à instalação da central de comutação, o

Terminal Integrado inclui, além desses custos, todos aqueles outros

relativos ao serviço de telefonia, tais como: transmissão, rede etc.

Em virtude do avanço tecnológico e da conseqüente

identificação de novas alternativas para o setor de

telecomunicações, tem-se observado uma significativa redução do

investimento econômico por terminal.

Tomando-se como referência os dados levantados pela equipe que

realizou a auditoria na TELESP, pode-se observar como tem sido

expressiva essa queda de custos.

Investimento Econômico TELEP/

Terminais Convencionais Instalados


Já na telefonia celular, o custo médio de instalação de um

acesso em agosto de 1996 era da ordem de R$ 849,00.

Na telefonia móvel celular, a exemplo do observado na

telefonia convencional, os custos de instalação por acesso também

têm se apresentado em contínua curva decrescente, em face dos

avanços tecnológicos e conseqüentes ganhos de produtividade que o

setor de telecomunicações tem experimentado.

Levando-se em consideração essa escalada decrescente de custos

de instalação de terminais convencionais e de acessos ao SMC e, por

outro lado, os crescentes investimentos que o Sistema TELEBRÁS vem

realizando a cada ano, pode-se inferir que o pleno atendimento à

demanda telefônica reprimida começa a se tornar uma realidade mais

próxima de ser alcançada. Essa questão de demanda telefônica

brasileira dentro do Sistema TELEBRÁS não é algo muito preciso.

Embora sempre se ouça falar em demanda reprimida, não existe uma

quantificação real a respeito em várias unidades da federação (vide

Relatório das Auditorias Operacionais realizadas na Teleacre e

Teleceará) . Apenas se sabe que há demanda reprimida. Para se

chegar facilmente a essa conclusão, basta verificar o grande número

de pessoas que têm se cadastrado a cada abertura de um plano de

expansão telefônica.

Essa demanda fica mais visível nas cidades do Rio de Janeiro e

de São Paulo, onde o preço de venda de um terminal convencional ou

de um acesso ao SMC, ofertado por particulares, chega a custar até

mais de cinco vezes o valor pelo qual as operadoras os

comercializam. Por outro lado, em cidades onde a demanda se

encontra quase que plenamente atendida, como por exemplo Brasília,

ocorre o inverso, isto é, os preços pelos quais os particulares

comercializam suas linhas telefônicas chaga [Nota da Divisão de

Jurisprudência: No original constou Chaga a] ser inferior ao

ofertado pela operadora local.

O próprio Ministério das Comunicações, através do documento

intitulado "AS TELECOMUNICAÇÕES E O FUTURO DO BRASIL -

Flexibilização do Modelo Atual" (fls. 203 do Vol. I do anexo), que

acompanhou o Aviso nº 120/MC, de 20 de abril de 1995, encaminhado

ao Relator da Comissão Especial da Câmara dos Deputados, quando da

apreciação da emenda constitucional sobre a flexibilização do

monopólio das telecomunicações, reconhece essa deficiência na

determinação exata da demanda. O Ministério afirma:

"A demanda por acessos aos serviços telefônicos básicos hoje

não está adequadamente quantificada, seja pela inexistência de

pesquisas seja pelo fato de jamais ter sido ela atendida, o que não

permite uma referência confiável para se realizar projeções.

Estima-se entretanto que ela varie entre 4 milhões e 10 milhões de

promitentes usuários, dependendo do preço a ser pago pelo direito

de uso."

Como se observa, o próprio governo não tem uma estimativa

precisa da demanda reprimida. Embora sem estudos técnicos a

respeito, foi apresentado, como estimativa de demanda reprimida, um

quantitativo que, variando na ordem de 150% entre a menor e a maior

previsão, leva qualquer um a desconfiar de sua credibilidade.

No entanto, tomando-se como demanda reprimida, em 1995, o

limite máximo estimado de 10 milhões de promitentes usuários e,

considerando que esse quantitativo seja relativo apenas à telefonia

convencional, sem incluir o SMC, pode-se concluir que, em face dos

crescentes níveis de investimentos que o Sistema TELEBRÁS vem

realizando, o Brasil não está muito distante de conseguir atender

plenamente as necessidades de telefonia convencional de seus

habitantes. Para tanto, basta verificar as metas do sistema para

instalação de terminais, considerando os investimentos a serem

realizados:

ANO TERMINAIS

1996 1.680.000

1997 2.680.200

TOTAL 4.360.200

Além desses quantitativos, deve-se mencionar que na proposta

orçamentária do sistema para 1997 (fls. 129 do Vol. I do anexo), há

previsão de contratação, nesse mesmo ano, de mais 3.757.258

terminais, para instalação, provavelmente, em 1998. Assim, ao final

de três anos (1996-1998), o sistema poderá já ter instalado um

total de 8.117.458 terminais, o que projetará para o ano 2000 a

eliminação, por completo, da demanda reprimida. A partir desse

instante, a responsabilidade do setor deverá estar voltada para

atender ao crescimento marginal, não necessitando mais ter que

crescer a taxas superiores a 13% ao ano.

Como demanda é reflexo do preço ofertado e levando-se em

consideração o poder aquisitivo da população brasileira, aliado à

péssima distribuição de renda atualmente observada no País,

percebe-se que, uma vez atendida essa demanda reprimida de cerca de

10 milhões de usuários, restará ainda um enorme contingente de

brasileiros que estarão alijados de terem a sua própria linha

telefônica.

Preocupado com essa situação, o Governo Brasileiro inseriu, em

seu Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de

Telecomunicações e do Sistema Postal - PASTE, metas de expansão de

serviços alternativos de custos mais reduzidos para os usuários, de

modo a atender as necessidades das camadas sociais de menor poder

aquisitivo, tais como a Telefonia de Uso Público e a Telefonia

Virtual.

Conforme já exposto anteriormente, os resultados apresentados

pelo sistema, até o momento, no tocante à expansão desses serviços

de custos mais reduzidos, estão bem aquém daquelas metas fixadas

pelo Executivo, o que começa a comprometer a política governamental

de garantir o serviço universal.

Através do Ato de Requisição nº 07/96 (fls. 70 do Vol. III do

anexo), a equipe de auditoria indagou à TELEBRÁS as razões pelas

quais as operadoras não estariam conseguindo atingir as metas

fixadas no PASTE para a implantação do serviço de telefonia

virtual. Como resposta, foi informado pelo Gerente do Departamento

de Auditoria da TELEBRÁS:

"Segundo informações obtidas junto à área responsável, a

TELEBRÁS já detectou a questão, está desenvolvendo estudo para

identificação das causas do não crescimento do serviço e está

elaborando sistemática para garantir o serviço universal.

Adianta-se que um dos fatores já detectados, que contribuiu

fortemente para o quadro citado, é o perfil cultural da população

de baixa renda, ainda não acostumado à interação homem-máquina."

Segundo o informado pela TELEBRÁS (fls. 65 do Vol. III do

anexo), não há cálculo dos custos de instalação de uma caixa de voz

da telefonia virtual e de um terminal de uso público (TUP). No

entanto, em conversa informal com técnicos daquela holding, pôde-se

identificar que, em termos estimativos, os custos de instalação de

um TUP seriam bem superiores aos de um terminal convencional

(residencial ou não), enquanto que os relativos à caixa de voz,

contrariamente ao TUP, seriam significativamente inferiores.

Considerando o novo patamar de valores tarifários que o

governo objetiva praticar, de forma a viabilizar a prestação de

serviços com qualidade e, também, para que seja obtida uma justa

remuneração dos investimentos realizados, pode-se prever que uma

expressiva parcela da população brasileira, em face de sua renda,

não terá condições de obter um acesso telefônico bidirecional,

individualizado e de tempo integral a sua disposição. Com isso,

fica evidenciada a relevante importância de se colocar à disposição

dessas classes sociais, de renda mais baixa, serviços alternativos

de telecomunicações, a custos mais reduzidos.

Para tanto, destacam-se no presente momento, dentro desse

enfoque do pleno atendimento social, em virtude de suas próprias

características, os serviços proporcionados pela telefonia de uso

público (TUP) e pela telefonia virtual. Desse modo, entende-se que

devam ser envidados maiores esforços pelas operadoras do STB no

sentido de ampliar a oferta desses serviços, de modo a realizar as

metas fixadas no PASTE e, ao mesmo tempo, tornar realidade a

questão do serviço universal (disponibilização dos serviços de

telecomunicações a todos os indivíduos), como um dos indicadores de

qualidade de vida de uma sociedade.

12. EXPANSÃO DO SISTEMA DE TELEFONIA

Na telefonia convencional, as operadoras do STB têm realizado

contratações diretas por meio de inexigibilidade de licitação, com

fundamento no art. 25, inciso I, da Lei nº 8.666/93, nos casos em

que há possibilidade de ampliação do sistema com a mesma

tecnologia. Entretanto, no caso de o sistema não comportar expansão

ou modernização, isto é, se a capacidade de ampliação estiver

esgotada, são realizadas novas licitações, quando, então, se

implantam novos sistemas, independentemente dos fabricantes dos

equipamentos.

No caso específico da telefonia móvel celular, o sistema pode

ser expandido, seja através da elevação do número de canais

instalados (com acréscimo ou não de ERBs), do número de acessos

instalados ou, até mesmo, através da instalação de novas Centrais

de Comutação e Controle - CCC.

Pelo que se pôde verificar, as operadoras do STB vinham

promovendo a expansão do sistema de telefonia móvel celular por

meio de aditamentos aos contratos iniciais.

A esse respeito, manifestou-se o Ministério Público Federal de

São Paulo, no caso específico da TELESP, no sentido de que, ao

invés de se aditar contratos iniciais, deveria ter sido

desencadeado o competente processo de inexigibilidade de licitação,

com observação das normas aplicáveis. Ainda a respeito dessa

questão, aquele Ministério Público solicitou a realização de

inspeção no sentido de se apurar se resultara em prejuízo ao erário

a renovação, sem procedimento licitatório, dos contratos e

aditamentos relativos à expansão do Sistema Móvel Celular - SMC.

Dessa solicitação, resultou a abertura do processo TC nº

700.559/95-7.

No Relatório da Auditoria Operacional realizada recentemente

na TELESP (fls. 12/14), a equipe da SECEx/SP fez remissão, no

tocante a esse assunto de expansão do SMC sem realização de

licitação, ao Relatório de Inspeção consubstanciado no processo TC

- 700.559/95-7.

Pelo exposto por aquela equipe, verifica-se que a TELESP, para

realizar as ampliações no SMC, valeu-se de aditamentos contratuais,

sob o argumento de que a expansão já estava prevista nos

respectivos editais, assim como que havia incompatibilidade

técnico-operacional entre os diversos tipos de sistemas disponíveis

no mercado.

A equipe de inspeção dissentiu da primeira assertiva,

afirmando que aquela operadora havia infringido ao preconizado no

art. 65, §§ 2º e 3º da Lei nº 8.666/93, uma vez que os acréscimos

efetivados no serviço de Telefonia Móvel Celular no Estado de São

Paulo haviam excedidos os limites estabelecidos no § 1º do mesmo

artigo, ao mesmo tempo em que configurava em inobservância ao

princípio da vinculação ao edital, inserto no art. 41 do mencionado

dispositivo legal. Essa argumentação teve por fundamento o fato de

que nos dois editais das Concorrências iniciais o objeto era a

implantação de 80.000 acessos relativos à 1ª fase, enquanto que

haviam sido implementadas 4 fases, alcançando-se o total de 480.000

acessos.

Quanto à alegação inicial de incompatibilidade

técnico-operacional com os equipamentos já instalados, informa a

equipe de auditoria que a TELESP adotou por solução o remanejamento

desses para outras localidades, nas regiões em que o certame foi

vencido por fabricante diferente daquele que tenha feito a

implantação do sistema.

Segundo aquela equipe de auditoria, a expansão do sistema

através de aditamento contratual pela TELESP teria ocorrido até o

final de 1995, sendo que no presente exercício aquela empresa

estaria realizando licitações na modalidade Concorrência, visando a

contratação de 1.030.000 acessos analógicos para as localidades de

Jundiaí, Sorocaba, Região Metropolitana de São Paulo (área Centro,

CTBC, Osasco e Guarulhos), Rio Claro/S. João da Boa Vista,

Campinas, Presidente Prudente /Marília, Guarujá / parte de Santos,

Taubaté / Guaratinguetá e Araçatuba.

Com a adoção dessa estratégia, o preço pago pela TELESP por

acesso ficou, em média, reduzido em 17%.

De fato, levando-se em consideração a relação favorável de

custo-benefício, pode-se concluir pelo remanejamento de

equipamentos entre áreas, de forma a viabilizar a instalação de

equipamentos de outros fabricantes, vencedores em processos

licitatórios. Evidentemente que em áreas para as quais já tenha

ocorrido a implantação de um grande número de ERBs e, em

conseqüência, de uma variedade de canais, torna-se mais difícil se

obter uma relação favorável do custo-benefício de se efetuar os

necessários remanejamentos.

O que deve ser levado em consideração é o fato de que a

administração pública deve sempre buscar obter bens e serviços da

forma mais vantajosa possível.

Assim sendo, considerando as características técnicas dos

equipamentos empregados no Serviço Móvel Celular, antes de se vir a

promover a expansão/ampliação desse tipo de serviço, torna-se

indispensável a realização de estudo analítico quanto à relação

custo-benefício, com vistas à identificação da estratégia mais

vantajosa (licitação e provável remanejamento de equipamentos ou,

simplesmente, aquisição sem licitação). Considerando o constante

avanço tecnológico e, em conseqüência, a correspondente redução de

custos verificada em equipamentos de telecomunicações, as

operadoras do STB devem sempre estar atentas a essa questão, sob

pena de virem a adquirir somente equipamentos do fabricante

responsável pela instalação inicial do sistema, pagando, por isso,

preços indexados àquela realidade observada ao tempo da contratação

inicial, a qual, muito provavelmente, deverá ser superior à

observada na atualidade.

Quando se faz referência à análise da relação custo-benefício,

há de se apreciar também outras questões inerentes à introdução de

uma nova tecnologia como, por exemplo, treinamento de pessoal para

operar e efetuar manutenção na nova tecnologia, formação de estoque

de reposição de peças etc.

A respeito do presente assunto, a equipe da SECEX/SC, que

realizou auditoria operacional na TELESC, fez remissão, em seu

relatório (fls. 26/29), à última instrução contida no TC

013.589/95-4, processo esse originado naquela unidade técnica e que

se encontra, atualmente, no Gabinete do Ministro - Relator Fernando

Gonçalves. Não foram trazidos fatos novos quando da redação do

relatório da auditoria operacional, tendo-se, apenas, transcrito

trechos da última instrução daquele processo.

A equipe da SECEX/SC entende que a inexigibilidade para

contratação de equipamentos de telefonia celular só se aplica em

casos de expansão e ampliação de sistemas preexistentes, devendo

ser realizada licitação para a implantação de novas centrais

telefônicas.

Esta equipe, no entanto, não concorda totalmente com esse

ponto de vista, uma vez que poderá haver casos em que a expansão e

ampliação de sistemas preexistentes, que cubram uma determinada

área geográfica, tenham de ser realizadas através da implantação de

uma nova central telefônica, em virtude do esgotamento da

capacidade das centrais já operantes naquela mesma área. Assim,

antes de se vir a expandir/ampliar os sistemas já existentes com a

implantação de uma nova central, deverá ser avaliada a relação

custo-benefício de se efetuar o remanejamento de ERBs, no caso da

instalação de equipamentos de fabricante distinto.

Imagine-se, por exemplo, que uma determinada área geográfica,

atendida por uma central e cinqüenta ERBs, já esteja com a

capacidade de sua única central totalmente esgotada e haja a

necessidade de se colocar em serviços novos acessos telefônicos.

Nesse caso, somente será possível através da instalação de uma nova

central. No entanto, não é possível generalizar, a priori, que,

necessariamente, deva essa ampliação do serviço ocorrer através de

licitação, pois o vencedor poderá ofertar equipamento de fabricante

distinto do até então existente, o que demandará a necessidade de

se redefinir a topologia das ERBs, já que a de um fabricante não se

conecta à central de outro, incorrendo a operadora, assim, em

custos extras com os inevitáveis remanejamentos de ERBs. É aí que

se torna imprescindível um criterioso estudo analítico da relação

custo-benefício de se efetuar os remanejamentos. No exemplo

proposto, é bem provável que, se a instalação de uma nova central,

de fabricante diferente, implicar o remanejamento de umas poucas

ERBs, a relação custo-benefício se torne favorável, indicando,

possivelmente, a opção pela realização de licitação como a mais

vantajosa. Por outro lado, caso a instalação da nova central, de

fabricante diferente, acarrete a necessidade de remanejamento de um

grande número de ERBs, poderá fazer com que a relação

custo-benefício se torne desfavorável à adoção dessa estratégia.

Portanto, pode-se concluir que cada caso tem as suas

particularidades e não deve ser tratado de forma generalizada,

devendo-se sempre avaliar o resultado da relação custo-benefício de

se efetuar os remanejamentos de ERBs, de modo a viabilizar a

instalação de uma central de outro fabricante. Há de se ressaltar

que nessa relação custo-benefício deverá ser também levada em

consideração a questão da qualidade operacional do serviço a ser

prestado, tendo em vista o volume de tráfego apresentado na região

a ser coberta e a necessidade de realização de "hand-off"

intersistema.

O conceito de "hand-off" pode ser entendido da seguinte forma:

quando a Estação Móvel se desloca, vários fatores podem acarretar

degradação na qualidade do sinal de voz. Como a ERB supervisiona a

Estação Móvel durante o processo de conversação através do TAS -

Tom de Áudio e Supervisão, quando ocorre a degradação da

conversação, a ERB comunica à Central de Comutação e Controle - CCC

que inicie o processo de "hand-off". Isto é, escolhendo outro canal

de melhor condição operacional em outra célula ou mesmo dentro da

própria célula, no caso de defeito do canal em uso.

Esse conceito seria para o caso de "hand-off" intrasistema, ou

seja, dentro da mesma região de atendimento de uma CCC. No entanto,

ocorrendo a degradação da conversação por afastamento da Estação

Móvel da região atendida por uma central, esta comunica à outra CCC

(que atende a área para onde se desloca a estação móvel) para que

inicie o processo de hand-off, no caso, um "hand-off" intersistema.

Nas situações em que a expansão do serviço (em razão do

aumento na demanda de tráfego e/ou de novos terminais em certa

região) não demande a implantação de uma nova CCC, mas somente o

aumento do número de canais por ERB, ou mesmo, a instalação de

novas ERBs na região de atendimento, não é possível a aquisição de

equipamentos de fabricante distinto daquele em operação na mesma

região. Isso se deve ao fato de não ter sido definido nas normas

internacionais especializadas um padrão único de protocolo de troca

de informações entre uma ERB e uma CCC, de modo que esse protocolo

é proprietário para os equipamentos de cada fornecedor (cada

fabricante tem o seu padrão) e, por isso, uma ERB só pode

interligar-se, no momento, a uma CCC de sua mesma tecnologia

(fabricante). Pelo que se depreende, não há interesse comercial dos

fabricantes em criarem um padrão único de protocolo, o qual já

existe no caso das Estações Móveis e as ERBs, assim como entre CCCs

de fabricantes distintos.

13. PREPARAÇÃO DAS OPERADORAS ESTATAIS

PARA A PRIVATIZAÇÃO

De acordo com a política de governo que vem sendo

implementada, diversas empresas estatais já foram, estão sendo ou

serão privatizadas. O setor de telecomunicações, assim como

diversos outros, já começa a dar os seus primeiros passos nessa

direção.

Conforme pode-se observar dos discursos proferidos por

autoridades do Ministério das Comunicações, num primeiro momento

deverão ser privatizadas as empresas estatais criadas para

exploração especificamente da telefonia celular (empresas essas que

serão originárias das atuais operadoras de telefonia) e, mais

adiante, as operadoras de telefonia convencional.

Dessa forma, neste momento que antecede as privatizações, as

empresas integrantes do STB começam a se preparar. De acordo com

pronunciamento efetuado pelo do Sr. Presidente da TELEBRÁS no

Seminário "O MODELO BRASILEIRO DE PRIVATIZAÇÃO DAS

TELECOMUNICAÇÕES", realizado em 15 de outubro de 1.996 na cidade de

São Paulo, o Sistema vem adotando uma série de providências com

vistas a preparar as empresas para aquele momento. Dentre elas,

foram destacadas as seguintes:

a) tem-se buscado evitar investimentos ociosos, que geram

despesas de depreciação sem uma contrapartida de receita, fator

extremamente prejudicial a empresas atuantes em regime de

concorrência;

b) não deixar o "engenherês" (cultura reinante em regimes de

monopólio) predominar, ou seja, evitar que sejam realizados

investimentos em ações muito mais em razão da beleza técnica do

projeto do que pelos resultados de qualidade e de confiabilidade do

serviço para o usuário. Nesse sentido, não se deve aplicar qualquer

recurso a mais que não esteja associado a esses fins;

c) maior ênfase para a realização de investimentos voltados

para a recuperação da qualidade dos serviços, a qual já poderá ser

claramente percebida pelo público no decorrer do ano de 1.997, ao

mesmo tempo em que tem-se procurado reduzir despesas, de modo a

fazer com que as Teles ganhem competitividade;

d) contratação de consultoria internacional, por meio da União

Internacional de Telecomunicações - UIT, com o objetivo de realizar

uma análise profunda do Sistema TELEBRÁS e fornecer subsídios em

termos de plano estratégico, quer seja no tocante ao aspecto

operacional, quer seja também na questão de sua restruturação

organizacional;

e) independentemente da contratação dessa consultoria, foi

determinado a todas as operadoras do STB, inclusive à própria

TELEBRÁS, que transformassem a sua área técnico-operacional antiga

em duas áreas, com uma filosofia diferente da que se vinha

praticando. Anteriormente, tinha-se uma diretoria dedicada

unicamente à expansão da planta (que apenas construía a planta

telefônica) e outra voltada à operação e manutenção dessa planta,

além das atividades comerciais. O ponto de preocupação central que

predominava era a rede, o sistema. Com as mudanças, foi

reorganizada a área dessas duas diretorias, criando-se uma

diretoria de planta. Essa nova diretoria cuida da planta de um modo

global, seja no sentido de expandi-la, seja no sentido de operá-la

ou de mantê-la de forma a prestar serviços de qualidade. A parte

operacional também ficou concentrada em uma única diretoria. A

outra diretoria criada é a de serviços, totalmente voltada para

aspectos mercadológicos, aspectos de atendimento ao cliente,

aspectos comerciais;

f) desenvolvimento do Programa de Desligamento Incentivado -

PDI com algumas particularidades: (i) não é qualquer empregado que

pode se credenciar a participar; (ii) o objetivo é identificar

públicos-alvo, de modo a realizar os desligamentos somente naquelas

áreas onde seja necessária uma redução significativa do quadro de

pessoal; (iii) essas pessoas desligadas seriam, então, substituídas

por outras, em quantitativo menor, com o perfil mercadológico e

comercial que não se tem hoje nas empresas; (iv) não é objetivo do

Programa efetuar o desligamento do pessoal de boa qualificação para

os propósitos que o novo cenário exigirá;

g) contratação de consultoria com o objetivo de subsidiar o

STB no cumprimento da disposição legal (Lei nº 9.295/96) de

separação do serviço celular das atuais operadoras estatais. Essa

consultoria irá abordar questões relativas a processos de custos e

processos contábeis, assim como, aspectos de natureza gerencial, de

modo a fazer com que a atividade do SMC, em termos contábeis,

esteja totalmente separada e identificada até o final de 1.997; e

h) mudança da estrutura organizacional da TELEBRÁS e de todas

as empresas integrantes do Sistema, de modo que foram reunidas

todas as atividades da área do SMC em único órgão de suas

estruturas.

14. PDI - PROGRAMA DE DESLIGAMENTO INCENTIVADO

Diante da necessidade em se dimensionar e otimizar a

mão-de-obra do Sistema TELEBRÁS, mediante o ajustamento racional e

planejado do Quadro de Pessoal, a fim de atender às transformações

tecnológica, mudanças organizacionais, novos serviços e ampliação

da planta, a TELEBRÁS resolveu instituir, no exercício de 1996, o

Programa de Desligamento Incentivado, aplicável ao STB.

Esse programa de desligamento incentivado, baseado na adesão

espontânea do empregado, é estimulado pela concessão de incentivos

financeiros e assistenciais, para uma população pré-definida pela

empresa. Qualquer empresa participante do Sistema TELEBRÁS poderá

adotar o PDI, desde que atenda às solicitações estipuladas no

documento RE-D 645 (fls. 65/68 do Vol. II do anexo). O respectivo

programa é temporário, com previsão para ser aplicado apenas no

corrente ano.

O PDI não é um programa aberto à adesão voluntária em toda a

empresa. Ele é dirigido a uma população-alvo, pré-definida pela

empresa, da qual não farão parte os empregados que já preencham os

requisitos necessários à aposentadoria plena pelo INSS,

independentemente de já terem exercido ou não o direito a eles

assegurado. Também não farão parte da população-alvo os empregados

que já tenham exercido o direito à aposentadoria proporcional pelo

INSS. Em princípio, não devem participar do programa como

população-alvo os gerentes e os empregados promovidos durante o ano

de 1996.

Serão fornecidos, exclusivamente à população-alvo, incentivos

financeiros de acordo com as possibilidades econômico-financeiras

de cada empresa, abrangendo: pagamento de um percentual sobre

salário nominal mais anuênio, correspondente aos anos de efetivo

serviço prestado ao Sistema TELEBRÁS; compensação financeira

concedida a todos os empregados desligados pelo programa (no máximo

duas vezes o salário nominal mais anuênio); direitos legais,

correspondentes às verbas rescisórias normais; manutenção da

assistência médica, hospitalar, odontológica e ambulatorial por até

dezoito meses; pagamento pela empresa da parcela total

(empresa/empregado), relativa ao prêmio mensal de seguro de vida

básico, durante dezoito meses, a partir da data do desligamento e;

manutenção do vínculo com a Fundação de Seguridade Social a que faz

parte o empregado, com o pagamento por parte da empresa das

contribuições relativas à cota da patrocinadora, pelo prazo máximo

de sessenta meses, desde que o empregado requeira à Fundação a

manutenção desse vínculo e contribua com sua parte.

Cada empresa deverá discriminar os custos totais previstos com

as indenizações e incentivos, definindo quais incentivos estará

oferecendo, mencionando a origem dos recursos e a sua repercussão

no orçamento de pessoal nos anos de 1996 e 1997, se for o caso,

observados os limites estabelecidos para o orçamento. Concluído o

processo de desligamento, a empresa deverá encaminhar à TELEBRÁS um

relatório final do PDI. As despesas decorrentes da aplicação do PDI

deverão ser amortizadas em dezoito meses. De acordo com

pronunciamento do Presidente da TELEBRÁS, proferido no Seminário "

O Modelo Brasileiro de Privatização das Telecomunicações",

realizado na cidade de São Paulo em 15-10-96, esses desligamentos

também terão o objetivo de "oxigenar" o corpo funcional das

empresas, na medida em que ocorrerão novas contratações, em número

inferior aos desligamentos, dependendo da situação em que se

encontrar cada uma delas. Na EMBRATEL, por exemplo, para cada três

desligamentos serão contratados dois novos empregados, enquanto que

na TELERJ, para cada três desligamentos será efetuada apenas uma

nova contratação.

Observa-se, pelo indicador "Empregados p/1000 acessos

telefônicos instalados", que a produtividade foi sempre crescente

no período de 1973 a 1995 no Sistema Telebrás. Logo nos primeiros

anos de criação do STB a relação era de 35,0 empregados/1000

acessos telefônicos instalados, enquanto que ao final de 1995 tinha

se reduzido à apenas 6,1%. A tabela e o gráfico a seguir demonstram

a evolução desse indicador no período retrocitado.


* Índice previsto, conforme PAE 1996 - Revisado II.

EMPREGADOS P/1000 ACESSOS TELEFÔNICOS INSTALADOS


Em razão da dificuldade em se obter dados internacionais

atualizados relativos a telecomunicações, será apresentada, a

seguir, a título de ilustração, a posição brasileira comparada a de

outros países, no ano de 1992.

Empregados por 1000 acessos


PAÍS Empregados por 1000 acessos (*)

USA 4,67

Suíça 5,10

França 5,18

Espanha 5,41

Suécia 5,75

Europa 6,37

Alemanha 6,54

Inglaterra 6,54

Brasil 8,40

Argentina 9,90

(*) ref. 1992

fonte: UIT

A Taxa de Despesa Pessoal sobre a Receita de Exploração (REX)

permaneceu, praticamente, constante nos anos de 1994 (27,24%) e

1995 (27,42%). Já, a previsão para 1996 é que esse índice seja de

22,06%(*). O indicador "REX por Empregado", também, apresenta taxas

crescentes. Em 1994 era de R$ 69.612 por empregado, no ano seguinte

foi de R$ 88.283/empregado e o previsto para 1996 é de R$

136.892/empregado.

O Dispêndio com Pessoal Total vem aumentando nos últimos anos.

Em 1994 era de R$ 1.955.952.000, já em 1995 teve um aumento de

28,57%, alcançando o montante de R$ 2.514.815.000. A previsão,

segundo o PAE 1996-Revisado II, é que em 1996 o dispêndio total com

pessoal atinja R$ 3.255.598.000.

15. CENTRO DE PESQUISA E DESENVOLVIMENTO - CPqD

Em 1972, quando da sua criação, a TELEBRÁS contemplava em sua

estrutura inicial um Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento,

vinculado à Diretoria Técnica. Esse departamento se dedicava à

contratação de projetos de P&D, inicialmente em universidades e,

posteriormente, em indústrias. Após alguns anos debatendo sobre a

idéia de criação de um Centro de Pesquisa e Desenvolvimento

próprio, a Diretoria da Holding, em 31 de agosto de 1976, após a

aprovação do Presidente da República, decidiu criar o CPqD, sendo

depois denominado Centro de Pesquisa e Desenvolvimento Padre

Roberto Landell de Moura, homenageando aquele que no início do

século depositou três patentes nos Estados Unidos : transmissor de

onda, telefone sem fio e telégrafo sem fio.

Situado em Campinas, São Paulo, onde desde junho de 1980 conta

com sede própria, o CPqD vem produzindo tecnologias para inovação

em telecomunicações. Na época da criação do Centro de Pesquisa e

por aproximadamente 14 anos, o Sistema TELEBRÁS trabalhou

objetivando o desenvolvimento de sistemas de equipamentos que

viessem a diminuir ou a evitar importações realizadas pelo sistema,

ao mesmo tempo em que eram geradas tecnologias que reduzissem a

dependência do setor em relação à tecnologia estrangeira.

Com a adoção dessa política, ao final dos anos 80 o CPqD já

tinha alcançado muitos resultados de sucesso, como a família MCP

(Multiplexadores digitais para telefonia e dados), o MDT-101B

(Multiplexadores digitais), a família CD-2400 (Concentradores

digitais para dados), o Trópico R ( Central de comutação telefônica

de pequeno porte - 4.000 terminais), o telefone padrão, as fibras

ópticas, o ELO-34 (Equipamento de transmissão por fibra óptica a 34

Mbit/s), antenas parabólicas, o COMPAC (Sistema de Comutação de

Pacote, composto de concentrador, central de comutação e Centro de

Supervisão e Controle para a Rede Nacional de Comunicação de Dados

por Comutação de Pacotes), o CETEX (Central de Comutação para a

rede nacional de telex), Amplificadores de Potência para Microondas

e muitos outros.

Com as transformações experimentadas no cenário mundial a

partir do surgimento de temas como "globalização da economia, fim

das proteções de mercado, desregulamentação e competição", o

governo brasileiro, no início da década de 90, anunciou formalmente

a mudança do enfoque da política de substituição de importações

para inserção competitiva no mercado internacional. Como

conseqüência, os resultados provenientes de P&D da TELEBRÁS ficaram

expostos à competição internacional.

Tal situação fez com que o CPqD investisse em parcerias

crescentes com as indústrias a fim de conseguir colocar no mercado

produtos/projetos competitivos em nível internacional em segmentos

específicos que viessem a beneficiar o Sistema TELEBRÁS. Foi,

então, criado o Departamento de Sistemas de Operações para dar

suporte ao STB em Gerência Integrada de Redes e Serviços, visando

desenvolver os chamados Sistemas de Operação (essencialmente

software) com o objetivo de automatizar as atividades de

planejamento, operação e de prestação de serviços das empresas do

sistema.

O CPqD - após deixar de ser um centro de pesquisa e

desenvolvimento voltado, quase que exclusivamente, para a indústria

brasileira, tornando-se um laboratório na busca de soluções

tecnológicas para o STB - apresenta-se, atualmente, como um órgão

aberto à aquisição de conhecimento e à cooperação tecnológica, com

seus resultados sendo crescentemente utilizados pelo STB, ao mesmo

tempo em que alguns produtos se apresentam com perspectivas de

alcançar o mercado internacional.

Atualmente, a missão do CPqD é "gerar, explorar e difundir

tecnologias que agregam valor e competitividade aos negócios do

Sistema Telebrás", para que se atinja essa missão, o CPqD atua

junto às indústrias, às Universidades, Instituições Nacionais e

Internacionais de Pesquisa e ao Sistema Telebrás. O relacionamento

com as indústrias se processa nas seguintes formas: fornecimento de

tecnologia de produto; desenvolvimento de produtos conjuntos;

prestação de serviços; disponibilização de técnicos especializados;

transferência de conhecimentos e; consultoria tecnológica. Com as

Universidades e Instituições Nacionais e Internacionais de

Pesquisa, o CPqD realiza intercâmbio de conhecimentos, acordos e

convênios. Já para o STB, são disponibilizados resultados

tecnológicos, transferidos conhecimentos, intercambiadas

experiências, desenvolvidos projetos conjuntos e fornecidos

serviços de consultoria tecnológica.

O CPqD executa, ainda, ações e atividades, tais como:

desenvolvimento e evolução de redes e serviços de telecomunicações;

consultoria em redes e serviços de telecomunicações; difusão do

conhecimento no Sistema Telebrás; qualificação, conformidade e

testes de interoperabilidade em produtos de telecomunicações;

recomendações técnicas e subsídios para Práticas Telebrás; suporte

tecnológico à integridade da rede; prospecção tecnológica.

Ademais, deve-se ressaltar a chamada "Propriedade Intelectual"

do CPqD, que atualmente conta com 246 patentes depositadas, sendo

68 delas já concedidas. Na área internacional, foram depositadas 11

patentes em 22 países, três delas encontram-se concedidas em oito

países. São 136 registros de marcas concedidos pelo Instituto

Nacional de Propriedade Industrial - INPI, relativos a produtos e

serviços da TELEBRÁS. Foram, ainda, firmados 35 contratos de

licença de uso de programas de computador decorrentes de projetos

desenvolvidos no CPqD. Em 1996, estão vigentes 142 contratos de

transferência de tecnologia CPqD, assinados entre a TELEBRÁS e

indústrias locais, além de 29 contratos de exploração de patentes

TELEBRÁS firmados com 19 indústrias.

A seguir, destacam-se projetos/serviços de tecnologia do

Sistema Telebrás provenientes do CPqD nas áreas de Comunicação

Ópticas, Sistemas de "software" para gerenciamento e automatização

da rede, dentre outras:

15.1. COMUNICAÇÕES ÓPTICAS

Equipamento terminal de linha óptica ELO 34 - viabiliza a

interface com equipamentos de transmissões ópticas.

Amplificador óptico - aumenta o alcance de enlaces ópticos,

dispensa o uso de repetidores, reduz custos de manutenção,

melhorando o desempenho e a confiabilidade da rede óptica.

Acoplador óptico bidirecional - utilizada pelo Sistema

Telebrás, esta tecnologia já foi introduzida no mercado

internacional (EUA e Europa).

Fibra óptica - um dos primeiros produtos desenvolvidos pelo

CPqD quando do início das comunicações ópticas. Atualmente quatro

indústrias produzem fibras ópticas com tecnologia TELEBRÁS.

PROTEL - Proteção Elétrica da Rede Externa - a proteção e o

aterramento da rede instalada são especificadas através de um

conjunto de práticas e programas de computador, destinadas a

racionalizar seu desempenho, tendo reduzido, em até 10 vezes, os

custos com reparação por danos de origem elétrica.

Sistemas radiantes - são antenas parabólicas e componentes

associados cuja tecnologia foi transferida, estando hoje difundidos

em todo o território nacional. Várias patentes nacionais e

internacionais testemunham a capacitação adquirida, que permite

oferecer ao Sistema Telebrás e às indústrias, serviços de suporte e

consultoria para verificação de conformidade em subsistemas e

sistemas radiantes, com elevada confiabilidade e custo competitivo

com o mercado internacional.

15.2. SISTEMAS DE "SOFTWARE" PARA GERENCIAMENTO E

AUTOMATIZAÇÃO DA REDE

SADAN - Sistema de Administração e Acomodação de Números - Já

instalado em diversas empresas do sistema Telebrás. Permite o uso

otimizado das facilidades das Centrais telefônicas, aumento do

tráfego e controle de ocupação dos terminais.

SAGRE - Sistema Automatizado de Gerência de Rede Externa -

agiliza e aumenta a confiabilidade dos processos relacionados com

planejamento, projeto, implantação, manutenção e operação da Rede

Externa de telecomunicações. O módulo de cadastro já está

implantado em 18 empresas do Sistema.

SGE - Sistema de Gerência de Equipamentos - seus maiores

benefícios estão relacionados com a agilidade e confiabilidade no

controle do atendimento de ocorrências e apoio às equipes técnicas

de manutenção da planta.

SISOPTIC - Programa para Análise e Projeto de Sistemas de

Comunicação Óptica - possibilita a padronização de especificações

técnicas e de metodologias de cálculo e de projeto de Sistemas de

comunicações. Além do STB está implantado também na Petrobrás.

PREST - "Software" de Planejamento de Rotas Estratégicas -

facilita o acompanhamento da rede projetada nas diferentes

topologias e tecnologias de transmissão agilizando o planejamento

de redes de fibra óptica destinadas ao atendimento de grandes

usuários.

SRO - Sistemas de Supervisão de Rede Óptica - promove maior

qualidade na rede, automatizando a manutenção corretiva, evitando a

ocorrência de interrupção dos serviços da rede óptica.

SSX - Sistema de Supervisão de Equipamentos de Transmissão -

Já instalado no Sistema Telebrás, permitindo modernização da

detecção e prevenção de falhas.

15.3. PLATAFORMA DE COMUTAÇÃO TRÓPICO RA

A Plataforma de comutação RA é base das centrais telefônicas

com tecnologia digital. A tecnologia transferida a três indústrias

está incorporada na planta do Sistema Telebrás, com 1.200.000

terminais em 280 centrais, distribuídas em 167 cidades brasileiras.

15.4. SISTEMA DE TELEFONE PÚBLICO A CARTÃO INDUTIVO

O Sistema de Telefone Público a Cartão Indutivo é uma

tecnologia inédita: cabeça leitora, "software" para supervisão

automatizada e cartão de baixo custo que permite atender às

proporções da planta telefônica brasileira, atendendo a todas as

camadas da população. Esta tecnologia é porta de acesso para os

novos serviços e exportação.

Objetivando visualizar melhor o papel do CPqD no cenário

nacional e internacional, mostra-se nas tabelas seguintes os

convênios e os acordos firmados com outras entidades, os projetos

desenvolvidos e os parceiros industriais do CPqD.

Convênios celebrados com Universidades e Fundações

CEFET /PR Centro Federal de Educação Tecnológica do Paraná

CETUC/PUC Centro de Estudos em Telecomunicações da PUC Rio de

Janeiro

FTPT Fundação Tropical de Pesquisas e Tecnologia André

Tosello - Campinas

FUNCAMP Fundação de desenvolvimento da Unicamp

FTS Funda ção Theodomiro Santiago da Escola Federal de

Engenharia de Itajubá-MG

LME - USP Laboratório de Microeletrônica da Escola Politécnica da

USP

FINATEL Funda ção do Instituto Nacional de Telecomunicações Sta.

Rita do Sapucaí

FUNDEP Funda ção de Desenvolvimento da Pesquisa da Universidade

Federal de Minas Gerais

UNICAMP Universidade Estadual de Campinas

USP Universidade de São Paulo

USP São Carlos

Acordos instituídos com Órgãos Internacionais

Alemanha FZ Research Institute of the Deutsche Bundespost Telekon

Canadá BellSigma Telecom Solutions

BNR Bell Northern Research Ltd.

SHL System House Limited SHL - Canada

University of Toronto

China CATT/ MPT China Academy of Technology/ Ministry of

Posts and Telecomunications

SPTIC Shanxi P&T Industry CO.

TATID Taiyuan Advance Techn. Ind. Development CO.

TTB Taiyuan Telecom Bureau

Colômbia CINTEL Centro de Investigación de las Telecomunicaciones

Costa Rica ICE Instituto Costarricense de Eletronic

Espanha Telefonica de España S.A

E.U.A AT&T American Telephone and Telegraph Company

Bellcore Bell comunications Research

Mentor Graphics Corporations

Motorola Inc.

Qualcomm Incorparate

Tandem Computers Inc.

US West International, Inc.

França LAAS Laboratoire d'Automatique et d'Analyses de Systèmes

Alcat el NV/Holanda

Inglaterra Faculty of Mathematical Studies of Southampton

University

Irã ITCR Iran Telecom Research Center

Itália CSELT Centro Studi e Laboratori Telecomunicazione S.p.A

University of Rome Tor Vergata

Iugoslávia

University of Belgrade

Japão NTT Nippon Telegraph and Telephone Corp.

Portugal CN Comunicações Nacional S.A

IST Instituto Superior técnico

Suíça EPFL École Polytechnique Fédéral Lausanne of the

Swiss-Federal Institute of Technology

Venezuela CONATEL Comissión Nacional de Telecomunicaciones

Acordos instituídos com Órgãos Nacionais

ABC-BULL Telematic

BRASILAT HARALD S.A

CEPES Centro de Pesquisa e Desenvolvimento para a Segurança das

Comunicações

CIATEC Cia de Desenvolvimento do Pólo de Alta Tecnologia de Campinas

CMW E quipamentos S.A

CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

FOTÔNICA Assessoria, Com. e Representações Optoeletrônicas e

Telemática Ltda.

FUB Fundação Universidade de Brasília

IBM BRASIL Indústria, Máquinas e Serviços Ltda.

INPE Instituto Nacional de Propriedade Industrial

INTER PRINT Ltda.

KmP Cabos Especiais e Sistemas Ltda.

MAPRA Indústria e Comércio de Antenas Ltda.

NEC do Brasil S.A

PARKS Informática S.A

PIRELLI Cabos S.A

PNUD/FACULDADES CATÓLICAS (PUC Rio)

PROMON Eletrônica Ltda.

SERCOMTEL Serviço de Comunicações Telefônicas de Londrina

SIGNALCARD tecnologia, Ind. e Com. Ltda.

SOCIEDADE NÚCLEO SOFTEX 2000 Campinas

TECNASA Eletrônica Profissional S.A

TECNET Informática Ltda.

USP Universidade Estadual de São Paulo

TELEPAR Telecomunicações do Paraná S.A

TV GLOBO Ltda.

UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro

UNICAMP Universidade Estadual de Campinas

Projetos desenvolvidos pelo CPqD


Com o objetivo de atender a evolução tecnológica e a demanda

por serviços de telecomunicações, em seus aspectos de qualidade,

diversidade e custo; buscar, permanentemente, o aperfeiçoamento dos

serviços de telecomunicações, com base em tecnologia própria, como

subproduto da preocupação pela independência tecnológica; induzir a

redução de custos dos equipamentos de telecomunicações necessários

à execução de serviços pelas empresas operadoras a exemplo do

ocorrido com o preço do terminal integrado; e garantir a contínua

modernização e manutenção do Sistema Nacional de Telecomunicações,

são firmados convênios entre a TELEBRÁS (CPqD) e cada uma das

empresas do Sistema TELEBRÁS (fls. 184/194 do Vol. III do anexo),

sendo repassados por estas àquela valores para ressarcimento dos

gastos com pesquisa e desenvolvimento, efetivadas pelo CPqD,

proporcionalmente ao valor da REX líquida de cada empresa,

totalizando, no mínimo, 2,5% da receita de exploração líquida do

Sistema TELEBRÁS no correspondente exercício.

Os recursos repassados pelas Empresas do STB ao CPqD em 1995

somaram R$ 77.800.539,20, discriminados da seguinte forma:

Recursos repassados pelas Empresas do STB ao CPqD - 1995

EMPRESA VALOR R$

TELERON 342.155,57

TELEACRE 122.715,22

TELEAMAZON 619.181,66

TELAIMA 88.190,20

TELEPARA 1.041.174,22

TELEAMAPA 117.775,17

TELMA 650.741,22

TELEPISA 379.241,64

TELECEARA 1.484.294,63

TELERN 527.208,28

TELPA 636.356,56

TELPE 1.730.773,84

TELASA 494.012,70

TELERGIPE 356.043,25

TELEBAHIA 3.085.058,97

TELEMIG 5.848.362,94

TELEST 1.249.946,22

TELERJ 8.351.744,57

TELESP 21.144.145,66

CTBC 1.707.711,05

TELEGOIAS 1.747.068,93

TELEMAT 822.291,38

TELEMS 874.266,07

TELEBRASILIA 2.221.276,57

TELEPAR 4.500.037,08

TELESC 2.426.408,60

CTMR 201.384,69

EMBRATEL 15.030.972,31

TOTAL 77.800.539,20

V - A REFORMA

1. POLÍTICA

A necessidade da ampliação da infra-estrutura de

telecomunicações já estava contida na proposta de governo da

campanha presidencial de Fernando Henrique Cardoso, assim

manifestada:

"A tecnologia da informação tornou-se peça fundamental do

desenvolvimento da economia e da própria sociedade. Isto significa

que o atraso relativo do nosso País deverá ser necessariamente

superado, como condição para retomar o processo de desenvolvimento.

Não se trata apenas de alcançar uma maior difusão de um serviço já

existente, por uma questão de equidade e justiça,. Trata-se de

investir pesadamente em comunicações para construir uma

infra-estrutura forte, essencial para gerar as riquezas de que o

país necessita para investir nas áreas sociais.

...

O problema, não é só do Brasil, é encontrar uma fórmula para a

organização institucional do setor telecomunicações que, ao mesmo

tempo em que promova fortemente os investimentos privados, reforce

o papel regulador do Estado e reserve ao setor público a atuação em

segmentos estratégicos do ponto de vista social ou do interesse

nacional."

Segundo o livro "Politicas de Telecomunicaciones para Las

Americas" editado pela UIT, poder-se-ia justificar a continuação do

monopólio estatal nas telecomunicações por: a) a crença no

monopólio natural; b) a capacidade de utilização de subsídios

cruzados para fomentar um serviço universal; c) o controle de uma

infra-estrutura importante e estratégica; e d) obtenção de fundos

para aplicar em outras áreas.

No entanto, o livro ressalta que o interesse público/social

pode ser melhor atendido mediante uma política de concorrência na

prestação dos serviços de telecomunicações. O público se

beneficiaria com a possibilidade de escolher os serviços que melhor

se adaptam à sua demanda. Os preços e as condições de prestação

melhorariam e isso redundaria em benefícios à economia do país como

um todo.

Ainda de acordo com o citado livro, a atuação em regime de

concorrência cria fortes incentivos para que os provedores de

serviços ofereçam bons produtos, com preços interessantes, e para

que sejam eficazes de modo a não perder a clientela ante seus

rivais. A concorrência tende a assegurar que novos serviços sejam

oferecidos mais rapidamente no interesse do cliente. Uma empresa

monopolista teria menos razões para incentivar a inovação. Uma

empresa que atue em concorrência não pode atrasar a introdução de

um nova tecnologia se, com isto, melhora seu desempenho.

Teoricamente, uma empresa de telecomunicações de propriedade

estatal poderia funcionar com a mesma eficácia que uma companhia

privada, desde que o governo se comprometesse a não intervir na

gestão da companhia; não impor tarifas que não fossem realistas;

fazer com que estas se relacionem mais estreitamente com os custos;

não distorcer as aplicações de recursos; e efetuar os investimentos

necessários para a modernização da infra-estrutura e a prestação de

novos serviços. A história mostra que isso não ocorre

freqüentemente, em especial nos países americanos. O cenário mostra

governos sem dinheiro para investir, desvio de dinheiro para

financiamento de outros programas do governo, distorções de

tarifas, nomeações políticas, etc.

Assim, compreendendo a necessidade de se estimular a reforma

estrutural do setor de telecomunicações, o Governo, dentre as

alternativas políticas que se apresentavam, e visando o benefício

do usuário e o aumento da produtividade da economia brasileira,

escolheu conduzir um projeto de redesenho institucional do setor de

telecomunicações eliminando a exclusividade da concessão para

exploração dos serviços públicos a empresas sob controle acionário

estatal e estabelecendo condições para que a exploração dos

serviços se desse em regime aberto de competição.

Deve-se ressaltar que o Estado não pode, nem pretende, abrir

mão do controle e do monopólio das telecomunicações, pois em um

país como o Brasil, com grau inadequado de atendimento à demanda,

deve continuar sendo um objetivo central da política governamental

a oferta à sociedade de serviços básicos de telecomunicações em

toda a extensão do seu território, de forma não discriminatória,

com atributos uniformes de disponibilidade, acesso e conectividade,

e a preços satisfatórios.

Então, não se trata apenas de permitir que, após processos de

concessão, permissão ou autorização, a iniciativa privada atue como

investidora, como operadora ou como prestadora de serviços. O

objetivo da reforma é permitir que a iniciativa privada produza os

bens e serviços de telecomunicações ao mesmo tempo em que o Estado

retoma seu papel de poder concedente, regulamentador e

fiscalizador. Por esse motivo a reforma deve prever como o Estado

deverá atuar para estabelecer e garantir as condições para que toda

a sociedade se beneficie da competição nos serviços de

telecomunicações.

De uma forma ampla, o que se pretende é criar condições para

que o progresso das tecnologias da informação e das comunicações

possa efetivamente contribuir para mudar, para melhor, a maneira de

viver das pessoas.

Para isso, é necessário que o arcabouço regulatório de

telecomunicações evolua de modo a colocar o usuário em primeiro

lugar; o usuário deverá ter liberdade de escolha e receber serviços

de alta qualidade, a preços acessíveis. Isso, segundo o Governo,

somente será possível em ambiente que estimule a competição

dinâmica, assegure a separação entre o organismo regulador e os

operadores, e facilite a interconectividade e a interoperabilidade

das redes. Tal ambiente permitirá ao consumidor a melhor escolha,

por estimular a criação e o fluxo de informações colocadas à sua

disposição por uma grande variedade de fornecedores.

Ao mesmo tempo, as regras da competição deverão ser

interpretadas e aplicadas tendo em vista a convergência das novas

tecnologias e serviços, a liberalização do mercado, o estímulo aos

novos fornecedores e a intensificação da concorrência

internacional. Deverão também ser estimuladas as modalidades de

cooperação entre prestadores de serviços que visem aumentar a sua

eficiência econômica e o bem estar do consumidor, adotando-se

entretanto precauções contra o comportamento anticoncorrencial,

particularmente o abuso de poder pelas empresas dominantes no

mercado.

A reforma se orienta, então, por dois princípios básicos: a

introdução da competição na exploração dos serviços e a

universalização do acesso aos serviços básicos. A partir desses

princípios, o Governo estabeleceu os seguintes objetivos:

i. fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel

de empresário.;

ii. aumentar e melhorar a oferta de serviços;

iii. em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes

de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial;

iv. criar condições para que o desenvolvimento do setor seja

harmônico com as metas de desenvolvimento social do País; e

v. maximizar o valor de venda das empresas estatais de

telecomunicações sem prejudicar os objetivos anteriores.

2. EMENDA CONSTITUCIONAL

O primeiro passo para implantação da reforma foi o

encaminhamento ao Congresso Nacional, em 16 de fevereiro de 1995,

da Mensagem n.º 191/95, com a Proposta de Emenda Constitucional n.º

3-A/95 (fls. 214/215, Vol. III). Os termos contidos em tal

proposta, no entanto, visavam unicamente suprimir o monopólio

estatal na exploração dos serviços públicos de telecomunicações,

sem que houvesse dispositivo referente à ação do Estado como poder

regulador, fiscalizador e de controle.

A Constituição brasileira de 1988 determinava, em seu artigo

21, incisos XI e XII, que competia à União:

XI - explorar, diretamente ou mediante concessão a empresas

sob controle acionário estatal, os serviços telefônicos,

telegráficos, de transmissão de dados e demais serviços públicos de

telecomunicações, assegurada a prestação de serviços de informações

por entidades de direito privado através da rede pública de

telecomunicações explorada pela União;

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão

ou permissão:

a) os serviços de radiodifusão sonora, de sons e imagens e

demais serviços de telecomunicações;

(...)

A proposta encaminhada pelo Poder Executivo visava, apenas,

suprimir do inciso XI acima transcrito a expressão "a empresa sob

controle estatal". Tal proposta foi acompanhada da Exposição de

Motivos nº 38, de 16 de fevereiro de 1995, dos senhores Ministros

de Estado da Justiça, da Fazenda, do Planejamento e Orçamento, da

Previdência e Assistência Social, da Administração Federal e

Reforma do Estado e das Comunicações, que justificava a necessidade

da alteração constitucional pelo exaurimento da capacidade de

financiamento do Estado, que não teria como arcar com todos os

investimentos necessários para fazer frente ao congestionamento das

linhas telefônicas, à reduzida densidade de terminais telefônicos e

ao atraso na implantação de novas tecnologias e à forte demanda

reprimida resultante do declínio de recursos destinados ao setor na

década passada.

Após tramitar pela Comissão de Constituição e Justiça e de

Redação, a proposta de Emenda Constitucional foi submetida a uma

Comissão Especial, presidida pelo então deputado, o Sr. Ministro

Humberto Souto, acompanhada de 5 emendas, para análise quanto ao

mérito.

Segundo o Relator daquela Comissão, a exposição de motivos

apresentada não era suficiente para responder o essencial - qual

seria o modelo sob o qual deveriam operar as telecomunicações

nacionais para o bom atendimento da sociedade. Não existia,

tampouco, qualquer definição legal ou plano do Governo que

estabelecesse um modelo, de tal sorte que a aprovação da Proposta,

tal como enviada, permitiria ao Poder Executivo adotar as medidas

que desejasse, sem ouvir o Congresso Nacional.

Foram promovidas, então, nove audiências públicas, onde foram

colhidos os depoimentos de autoridades e de especialistas do setor

de telecomunicações. Foi, também, encaminhado à Relatoria, através

do aviso nº 120-MC, de 20.04.95, estudo do Ministério da

Comunicações intitulado "AS TELECOMUNICAÇÕES E O FUTURO DO BRASIL -

FLEXIBILIZAÇÃO DO MODELO ATUAL", que foi anexado ao parecer do

relator.

A Comissão, então, acabou por concluir pela admissibilidade e

aprovação da emenda, na forma de um substitutivo, acolhendo

parcialmente as emendas modificativas apresentadas. A redação final

desse substitutivo manteve-se inalterada e veio a constituir a

Emenda Constitucional nº 08/95.

Art. 1º O inciso XI e a alínea "a" do inciso XII do art. 21 da

Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:

Art. 21 Compete à União:

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão

ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei,

que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão

regulador e outros aspectos institucionais;

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão

ou permissão:

a) os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;

Art. 2º É vedada a adoção de Medida Provisória para

regulamentar o disposto no inciso XI do art. 21 com a redação dada

por esta emenda constitucional.

Convém ressaltar que a única avaliação da situação do sistema

de telecomunicações brasileiro oficialmente encaminhada pelo

Executivo ao Congresso encontra-se no citado estudo, cujas

principais constatações estão resumidas a seguir:

a) A carga tributária direta incidente sobre as tarifas

telefônicas no Brasil é extremamente alta, estando certamente entre

as mais elevadas de todo o mundo;

b) O Sistema TELEBRÁS desenvolveu uma rede de telecomunicações

públicas de abrangência nacional que se constitui hoje numa das

maiores plantas de todo o mundo, mas que ainda é insuficiente para

atender à demanda. Para atender a essas necessidades, seriam

necessários investimentos da ordem de US$ 8 bilhões ao ano;

c) Os recursos gerados pela operação do sistema seriam

insuficientes para financiar a expansão e a modernização

necessárias ao atendimento à demanda por acessos e por novos

serviços. Seria indispensável, portanto, o aporte de recursos

adicionais que somente poderiam ser obtidos através do concurso da

iniciativa privada;

d) Existe um nítido desbalanceamento das tarifas telefônicas

vigentes no Brasil, privilegiando o serviço local, quer se faça a

comparação com o serviço interurbano, quer seja ela feita com

outros países. Esse desbalanceamento, embora pretendesse ter uma

comunicação social, acaba na realidade favorecendo apenas as

classes "A" e "B" da população pois são elas que detêm praticamente

a totalidade dos telefones residenciais existentes no Brasil; e

e) Praticamente todos os países do mundo estão promovendo

alterações em suas legislações de telecomunicações, de maneira a

suprimir, dentro de um horizonte de tempo razoável, as situações de

monopólio, e implantar regimes de competição na prestação dos

serviços. Mesmo nos países que ainda permanecem com algum tipo de

monopólio já ocorre competição nos serviços de comunicação de

dados, de valor adicionado e de redes privativas, além da telefonia

celular.

O estudo concluía por uma sugestão de reforma consistindo

basicamente em: a) promover uma restruturação tarifária; b)

constituir um organismo regulador; c) adequar a estrutura

regulatória; d) preparar as empresas operadoras estatais para a

atuação em ambiente de competição; e) introduzir a competição na

prestação de serviços de comunicação de dados, telefonia celular,

serviços via satélite e de valor adicionado; e f) definir um

cronograma e condições para a introdução do regime competição na

exploração dos serviços básicos, seja com as atuais operadoras sob

controle acionário estatal, seja com elas privatizadas.

Embora abrangente, esse estudo foi omisso em dois pontos:

a) não apresentou um estudo de demanda, sendo esta estimada

com alto grau de imprecisão (4 a 10 milhões de terminais

convencionais). Não se conhecendo a demanda, não se pode precisar o

nível de investimentos necessário para atendê-la. Assim, a

afirmativa de que seriam necessários investimentos de US$ 8 bilhões

pode não estar correta; e

b) embora reconheça os baixos níveis tarifários, o estudo

deixa de fazer a relação destes com a arrecadação insuficiente. Uma

vez reajustadas as tarifas, os recursos provenientes da operação

das empresas cresceria significativamente, aumentando o volume

disponível para a realização de investimentos em expansão e

modernização da planta, o que de fato se verificou.

Convém notar que os legisladores ordinários, investidos do

poder constituinte derivado de emendar a carta magna, entenderam

que a flexibilização solicitada deveria ser concedida mas, ao mesmo

tempo, condicionada a uma reforma estrutural do setor de

telecomunicações, reforma essa a ser discutida pelo Congresso

Nacional e realizada apenas através de uma nova lei, como pode-se

notar no trecho da emenda grifado.

A origem para tal ressalva pode ser encontrada nas propostas

de emenda encaminhadas pelos deputados quando da avaliação da

Proposta de Emenda Constitucional nº 3/95. Por exemplo, na

justificativa da emenda modificativa de autoria do Deputado Nelson

Marchezan: "Ora, não se pode deixar que um assunto tão importante

seja decidido apenas no âmbito do Executivo. Por sua complexidade,

amplitude e avanços tecnológicos, a política a ser seguida nas

telecomunicações deve ter a constante participação do Congresso

Nacional, onde haverá oportunidade de se estabelecer o debate

transparente e a ampla participação da sociedade nas decisões. De

outra parte, se o Executivo deseja ampliar a parceria com o setor

privado, terá que estabelecer em projeto o alcance que deseja dar

às políticas para o setor e a instituição de mecanismos que possa,

em nome da sociedade, fiscalizar o desempenho dos setores

privatizados. Seria uma temeridade flexibilizar um serviço de

natureza monopolística como as telecomunicações, sem definir,

antes, um órgão de controle e fiscalização poderoso, com amplas

competências para fiscalizar, enquadrar e ditar diretrizes, para

que a sociedade tenha a garantia de receber os melhores serviços,

nos menores preços possíveis. (...) a presente emenda visa deixar

para a lei complementar o estabelecimento do conjunto de diretrizes

para os diversos serviços de telecomunicações, a regulamentação de

um órgão de fiscalização e controle do sistema e, enfim, o modelo

que resultará ao final do processo"

Também no voto do Relator da Comissão está presente esse

entendimento: "Acreditamos que em assunto da importância das

telecomunicações, por envolver informações, uma das fontes do

poder, a sociedade brasileira, representada no congresso nacional,

deseja se pronunciar a respeito, deseja opinar sobre o modelo que

resultará da abertura do monopólio estatal. Esta discussão deverá

se dar quando da elaboração da lei de telecomunicações que prevemos

em nosso substituto (...). Assim, o modelo que vislumbramos para as

telecomunicações brasileiras prevê a edição de uma lei

regulamentadora para o setor, prevista em nosso substitutivo,

somente após a qual se pode mudar o status quo atual. Nessa lei,

deverão ser estabelecidos, entre outros, os seguintes requisitos

(...)".

Assim, em 15 de agosto de 1995, entrou em vigor a Emenda

Constitucional nº 8, retirando a exclusividade das empresas

estatais na prestação dos serviços telefônicos, telegráficos e de

transmissão de dados, mas estabelecendo a necessidade de um novo

modelo institucional para o setor, a ser aprovado por uma nova lei.

3. PASTE

O Poder Executivo estabeleceu metas explícitas de expansão do

sistema de telecomunicações, traduzidas na ampliação da oferta de

acessos aos diferentes serviços. Essas metas constam do PASTE

Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações

e do Sistema Postal, divulgado pelo Ministério das Comunicações no

final de setembro de 1995. O PASTE detalha os projetos de

investimento no setor no período 1995-1999 e estima sua extensão

até 2003, financiados com recursos provenientes essencialmente da

iniciativa privada, totalizando no período R$ 75 bilhões.

Considerando especificamente o segmento de telefonia, o PASTE

propõe que no horizonte 1999-2003 sejam atingidos os objetivos de

atendimento mostrados na Tabela 1:

Tabela 1 - Metas do PASTE

em milhões (*)

1 9 9 9 2 0 0 3

Segmentos de

Mercado Telefonia Telefonia Telefonia Telefonia Móvel

Fixa Móvel Fixa

Total 24,7 9,6 40,0 17,2

Famílias

Urbanas 15,7 6,2 22,2 10,2

(41%) (17%) (55%) (25%)

Famílias Rurais 1,8 0,7 3,2 1,2

(20%) (8%) (40%) (15%)

Empresas e 7,6 2,7 14,6 5,8

Outras (37%) (13%) (50%) (20%)

Entidades

(*) os números entre parênteses indicam o percentual de

atendimento em cada caso

Atingindo esses objetivos, o Brasil terá 15 telefones para

cada 100 habitantes em 1999 e 24 telefones para cada 100 habitantes

em 2003. Quanto à telefonia móvel, serão 6 terminais para cada 100

habitantes em 1999 e 10 telefones para cada 100 habitantes em 2003.

Originalmente, a intenção do PASTE era detalhar um programa de

investimentos que contemplasse investimentos públicos "fortemente

complementados pelo capital privado", na ordem de US$ 8 bilhões ao

ano. No entanto, a recuperação das tarifas do STB permitiu uma

ampliação da capacidade de investimentos das operadoras estatais de

tal ordem que estas já planejam, por si só, investimentos dessa

mesma magnitude, o que comprova que uma das principais razões para

o atraso no setor de telecomunicações era a insuficiência tarifária.

Vale lembrar que um dos argumentos já transcritos para a

aprovação da Emenda Constitucional, constante da Exposição de

Motivos encaminhada, era o exaurimento da capacidade financeira do

Estado. Esse exaurimento, contudo, não era argumento válido para a

entrada do capital privado nas telecomunicações, uma vez que o

Estado há muito não destinava recursos para as telecomunicações,

trabalhando as empresas com recursos próprios.

Não obstante serem as atuais operadoras capazes de investir e

alcançar as metas traçadas para o setor pelo Governo, deve-se

ressaltar que a Reforma pretendida não se resume apenas ao aumento

investimentos. Trata-se de uma mudança na forma de atuação do

Estado e no seu relacionamento, na forma de agente regulador e

fiscalizador, junto à iniciativa privada

E por não se tratar apenas de investimentos, dever-se-ia

alterar o PASTE, de modo a contemplar metas mais ambiciosas sem

que, contudo, isso signifique mudança na política traçada, com

expressivos aumentos para algumas delas, como reflexo dessas

transformações.

4. CONSULTORIA INTERNACIONAL

Para fins de dar suporte à equipe do Ministério das

Comunicações encarregada dos estudo quanto ao desenvolvimento da

reforma estrutural do setor, o Governo pretendeu obter apoio

metodológico e administrativo da União Internacional de

Telecomunicações - UIT.

Tal apoio seria prestado no desenvolvimento dos seguintes

produtos:

a) modelo econômico que sustente o projeto de lei geral e

oriente as decisões referentes a adequação do STB ao novo cenário;

b) Projeto de lei geral;

c) Regulamento da lei;

d) Interconexão (aspectos técnicos e comerciais);

e) Implantação do órgão regulador;

f) Preparação do Sistema TELEBRÁS para atuar em ambiente de

competição, incluindo um programa para sua privatização;

g) Cronograma e estratégia para introduzir a competição na

prestação dos serviços;

Firmou-se, então, Termo de Cooperação Técnica entre o Governo

e a UIT (UIT nº 9-BRA/95/05), contratando-se diretamente esse órgão

por inexigibilidade de competição, segundo o Parecer CONJUR

3556/MC-95 (fls.36/38, Vol. III).

De acordo com o Parecer, a UIT, agência especializada das

Nações Unidas na área de telecomunicações, possui, dentre os

objetivos inseridos em sua Carta de Constituição, art. 1º, "b",

aprovada em Genebra no ano de 1992, a finalidade de "promover e

oferecer assistência técnica para os países em desenvolvimento no

campo das telecomunicações, bem assim o aporte de recursos

materiais e financeiros, necessários a essa implementação.". E por

possuir tal objetivo e por tratar-se, efetivamente, de órgão único,

internacionalmente e notoriamente reconhecido como organismo

especializado em telecomunicações, sua contratação direta seria

amparada pelo art. 25 da Lei nº 8.666/93.

Do Documento de Projeto desse Termo de Cooperação, constam os

seguintes componentes (fls. 39/60, Vol. III):

I - Consultoria internacional

a) Desenvolvimento do modelo econômico que dará sustentação à

proposta de reforma estrutural do setor;

b) Análise do impacto potencial das disposições da nova lei de

telecomunicações sobre a oferta e a demanda, utilizando o modelo

econômico citado;

c) Análise das alternativas possíveis para adequação do

Sistema TELEBRÁS ao novo contexto econômico-institucional;

d) Privatização de empresas estatais na área de

telecomunicações

II - Consultoria nacional

a) Análise do marco jurídico do setor de telecomunicações;

b) Implementação de uma estrutura mínima de fiscalização;

c) Regulamentação para interconexão de redes;

d) Reorganização empresarial do Sistema TELEBRÁS.

Constata-se que os resultados dessa consultoria serão de

grande relevância para uma melhor compreensão do processo de

reforma, principalmente no que diz respeito ao modelo, à estratégia

e à sistemática de privatização das empresas. Constitui-se, então,

de vital importância o encaminhamento desses resultados a esta

Casa, visando, com isso, o subsídio às avaliações do processo a

serem realizadas pelo TCU.

5. PROGRAMA DE TRABALHO

Dando continuidade ao processo, em setembro de 1995, o

Ministério das Comunicações divulgou dois documentos intitulados

"Reforma Estrutural do Setor de Telecomunicações - Premissas e

Considerações Gerais" e "Reforma Estrutural do Setor de

Telecomunicações - Programa de Trabalho". Esses documentos

destinavam-se a descrever as premissas, as considerações gerais e o

programa de trabalho de coordenação das ações, no âmbito do

Ministério das Comunicações, necessárias à reforma estrutural do

setor de telecomunicações brasileiro (fls. 96/114, Vol. I).

Conforme estabelecido naquelas publicações, as premissas que

balizam a reforma estrutural do setor de telecomunicações

brasileiro são as seguintes:

"a) a reforma tem por objetivo adequar a estrutura do setor de

telecomunicações ao novo cenário que se pretende para o Brasil,

significando, simultaneamente, a visão do setor de telecomunicações

como:

. indutor da democratização da estrutura de poder no País;

. vetor do aumento de competitividade da economia brasileira;

. vetor do desenvolvimento social do País, proporcionando

condições para a redução das desigualdades entre regiões

geográficas e entre classes de renda pessoal e familiar;

b) o novo modelo deverá:

i) ter como referência os direitos dos usuários dos serviços

de telecomunicações e, para tanto, deverá assegurar:

. a busca do acesso universal aos serviços básicos de

telecomunicações;

. o aumento das possibilidades de oferta de serviços, em

termos de quantidade, diversidade, qualidade e cobertura

territorial;

. a possibilidade de competição justa entre os prestadores de

serviços;

. preços razoáveis para os serviços de telecomunicações;

ii) incentivar o aumento da participação de capitais privados,

nacionais e estrangeiros, nas atividades relacionadas ao setor de

telecomunicações;

iii) ser concebido com a pretensão de que tenha a mais longa

vida possível, de maneira a não se tomar prematuramente obsoleto

pela evolução tecnológica. Isto é, a tecnologia deverá ser

utilizada tanto para proporcionar mais opções para a prestação de

novos serviços quanto para a redução de custos dos serviços

tradicionais, garantidas a qualidade desses serviços e a

possibilidade de interconexão dos diversos sistemas abertos em suas

diversas etapas de evolução;

iv) estimular a participação ativa do setor de

telecomunicações brasileiro no contexto internacional,

fundamentando o relacionamento com as demais nações sobre o

princípio da reciprocidade;

v) assegurar o uso eficiente do espectro radioelétrico, bem

como de qualquer outro meio natural limitado que seja utilizado na

prestação de serviços de telecomunicações;

c) a transição para o novo modelo deverá ocorrer de forma a

preservar o interesse público.

d) o trabalho deverá ser desenvolvido com total transparência

e as propostas dele resultantes deverão ser discutidas com a

sociedade e com o Congresso Nacional."

Em seu programa de trabalho, o Executivo estimou que, para

promover a reforma estrutural do setor de telecomunicações

brasileiro e definir completamente seu novo modelo institucional,

seria necessário desenvolver os seguintes itens:

a. projeto de lei;

b. regulamento da lei;

c. regras de interconexão;

d. modelo tarifário;

e. implantação do órgão regulador;

f. modelos de editais de licitação;

g. modelos de contratos de concessão;

h. preparação do Sistema TELEBRÁS para atuar em ambiente de

competição (na fase de transição); e

i. cronograma para introduzir a competição na prestação dos

serviços.

O desenvolvimento de todos esses itens demandaria um período

de tempo significativo que, na avaliação do Executivo, seria

incompatível com a manifestada intenção de introduzir, em curto

prazo, a competição na prestação de alguns serviços, como os de

telefonia celular, serviços via satélite e de comunicação de dados,

além dos serviços de valor adicionado de maneira geral. Desse modo,

o Governo entendeu necessário a definição de uma regulamentação

mínima para tais casos, a fim de assegurar que a orientação a eles

aplicada esteja em sintonia com as linhas gerais do novo modelo

institucional e que estejam sendo observadas todas as exigências da

legislação vigente.

Portanto, trata-se da definição de um conjunto mínimo de

dispositivos regulamentares que deve abranger disposições

referentes ao modelo tarifário, à interconexão, à estrutura do

mercado (incluindo as principais linhas referentes à evolução

futura do Sistema TELEBRÁS), às exigências mínimas que os

interessados deverão atender em termos de sua qualificação para se

habilitarem a receber uma licença, aos critérios para manutenção e

transferência de licenças, às exigências em termos de qualidade de

serviço, etc. Sua conclusão deverá ocorrer conjuntamente com a da

elaboração do projeto de lei.

Ainda segundo consta do programa de trabalho, o MC contaria

com consultoria externa especializada, contratada através da UIT -

União internacional de Telecomunicações (agência especializada das

Nações Unidas para o setor de telecomunicações), para

aprofundamento nos diversos aspectos da regulamentação. Essa

consultoria será tratada à parte.

O Ministério da Comunicações assim descreve os itens a serem

produzidos:

Projeto de lei - Trata-se de documento a ser encaminhado ao

Congresso Nacional, como proposta do Poder Executivo, visando

atender ao dispositivo constitucional que estabelece que "Compete à

União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou

permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que

disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão

regulador e outros aspectos institucionais".

organização dos serviços - a lei deverá dispor, por exemplo,

sobre a conceituação dos diversos serviços, forma de sua exploração

(incluindo a situação futura do Sistema TELEBRÁS), condições que os

interessados devem satisfazer para pleitear uma licença, processo

de seleção dos licenciados, formalização do ato de outorga, regras

básicas de interconexão, tarifas e preços, condições para

manutenção e para transferência da licença, requisitos de qualidade

de serviço, obrigação referente ao serviço universal, etc.

órgão regulador - a lei deverá abordar, entre outros aspectos,

as suas atribuições (direitos e responsabilidades, como emissão de

licenças, revisão de tarifas, certificação de equipamentos,

administração do espectro de radiofreqüências, gestão do plano de

numeração, direito de investigação, etc.), a nomeação e condições

para substituição de seus integrantes, o seu quadro e política de

pessoal, fontes de recursos, vinculação (se a um dos Poderes, ou se

independente), etc.

outros aspectos institucionais - a lei deverá cuidar, por

exemplo, do tratamento ao capital estrangeiro, da acumulação de

licenças por uma mesma pessoa ou grupo empresarial, da

verticalização dentro do setor, das infrações e penalidades, das

condições para uso de infra-estrutura de terceiros, dos acordos

internacionais, dos interesses de segurança nacional, das

vinculações com a política industrial e de desenvolvimento

tecnológico do País, das disposições transitórias, etc.

Regulamento da lei - Trata-se de proposta de Decreto e da

correspondente Exposição de Motivos para regulamentar a lei

mencionada no item anterior e torná-la aplicável, associada a um

determinado conjunto de documentos normativos de menor hierarquia

(por exemplo, portarias ministeriais) operacionalizando as

primeiras decisões.

Interconexão - Para a introdução da competição, é fundamental

que sejam definidos critérios que permitam a interconexão das redes

e dos serviços dos diversos operadores. A partir das regras básicas

estabelecidas na Lei, devem ser definidos os critérios e

procedimentos básicos para interconexão das redes dos diversos

provedores de serviços, especialmente na fase inicial, em que terá

os novos operadores estarão entrando em um mercado até então

dominado pelas empresas antes monopolistas.

Um conjunto básico de regras de interconexão, que deverá fazer

parte da "regulamentação mínima", deverá ser concluído até o

encaminhamento do projeto de lei à Câmara dos Deputados.

Modelo tarifário - Analogamente ao caso das regras de

interconexão, a existência de um modelo tarifário adequado é

essencial para o estabelecimento da competição na prestação dos

serviços. Esse modelo deve, por um lado, ser atrativo para os

investidores que aportarão novos recursos ao setor e, por outro,

permitir a viabilidade, em situação competitiva, das operadoras

anteriormente monopolistas.

Atenção particular será dada aos aspectos tarifários dos

serviços que se pretende abrir imediatamente à participação privada

(celular, comunicação de dados e serviços via satélite); a solução

para esse tema deverá fazer parte da "regulamentação mínima". Esse

subconjunto de definições deverá estar em perfeita sintonia com as

regras gerais do modelo, de vez que este deve ser íntegro e

consistente.

Implantação do órgão regulador - Trata-se da definição da

estrutura organizacional, do regimento interno, do quadro de

pessoal, da política de pessoal, do orçamento e demais aspectos

necessários à constituição do órgão regulador e sua implantação

física propriamente dita. Inclui-se aqui a definição de uma

estrutura mínima de fiscalização, necessária para o momento inicial

da abertura do mercado à competição.

Modelos de editais de licitação - Trata-se da preparação de

modelos de editais de licitação para seleção de empresas candidatas

a receber outorga de concessões, permissões ou autorizações, de

acordo com as exigências a serem fixadas na lei e nos regulamentos

aplicáveis. Esses modelos deverão ser adequados a cada modalidade

de serviço, em função de suas peculiaridades e exigências

específicas.

O trabalho será desenvolvido em duas etapas. A primeira delas

terá aplicação nos casos dos serviços que se pretende abrir

imediatamente à participação privada (telefonia celular,

comunicação de dados, serviços via satélite), cuja conclusão

depende da disponibilidade da "regulamentação mínima"; após isso,

estima-se sua conclusão em prazo da ordem de dois meses. A segunda

etapa será desenvolvida após [Nota da Divisão de Jurisprudência: No

original constou ap6s] a promulgação da nova lei, como parte de sua

regulamentação.

Modelos de contratos de concessão - Trata-se da preparação de

modelos de contratos de concessões, permissões ou autorizações, de

acordo com as exigências a serem fixadas na lei e nos regulamentos

aplicáveis. Esses modelos deverão ser adequados a cada modalidade

de serviço, em função de suas peculiaridades e exigências

específicas. Incluem-se aqui os contratos a serem celebrados com as

concessionárias e permissionárias atuais, tanto as de telefonia

como as dos demais serviços explorados comercialmente (TV a cabo,

paging, trunking, serviços via satélite, etc), estabelecendo seus

direitos e obrigações no novo cenário, em especial no que diz

respeito a interconexão.

Da mesma forma que no caso anterior, o trabalho será

desenvolvido em duas etapas. A primeira delas terá aplicação nos

casos dos serviços que se pretende abrir imediatamente à

participação privada (telefonia celular, comunicação de dados,

serviços via satélite, serviços de valor adicionado em geral), cuja

conclusão depende da disponibilidade da "regulamentação mínima ;

após isso, estima-se sua conclusão em prazo de cerca de dois meses.

A segunda etapa será desenvolvida após [Nota da Divisão de

Jurisprudência: No original constou ap6s] a promulgação da nova

lei, como parte de sua regulamentação.

Preparação do Sistema TELEBRÁS para atuar em ambiente de

competição

A evolução futura do Sistema TELEBRÁS constitui a parte mais

importante da estrutura do mercado de telecomunicações no novo

cenário que se pretende construir. Além disso, a forma dessa

evolução é que possibilitará o atendimento das premissas citadas no

item 2 deste documento.

Portanto, é necessário que se proceda a uma reavaliação da

legislação e dos dispositivos regulamentares que cerceiam a atuação

do Sistema TELEBRÁS do ponto de vista empresarial, reduzindo as

possibilidades de competição com empresas privadas, bem como das

possibilidades de remoção desse cerceamento.

Devem ser desenvolvidas também as seguintes tarefas:

. definição do futuro desejado para o Sistema TELEBRÁS,

especificamente no tocante à sua manutenção como sistema

empresarial, ou sua fragmentação;

. avaliação da organização empresarial do STB e da

conveniência de redefinição das áreas de concessão;

. avaliação da viabilidade econômica, financeira e técnica de

novas áreas de concessão; estudo de critérios societários,

administrativos e financeiros para a reorganização empresarial do

STB em função das novas áreas de concessão, incluindo cronograma de

implementação;

. estratégia para o programa de privatização do Sistema

TELEBRÁS (ou das empresas operadoras reorganizadas), incluindo os

aspectos societários, econômicos, financeiros e estratégicos;

. definição do papel da TELEBRÁS e da EMBRATEL no novo cenário.

As principais linhas deverão constar do projeto de lei a ser

encaminhado ao Congresso e seu detalhamento ocorrerá após a

aprovação da nova lei pelo Legislativo, em paralelo com a sua

regulamentação. A estratégia e o seu cronograma de implementação

deverão estar definidos no mesmo prazo que a regulamentação da lei.

Cronograma para introduzir a competição na prestação dos

serviços

A existência de um cronograma para a abertura do mercado é

importante tanto para os novos investidores como para os atuais

operadores, que deverão se preparar para enfrentar a competição;

além disso, ela é necessária para a harmonização com o cronograma

de implementação do órgão regulador.

Deve-se, portanto, formular uma estratégia para introdução da

competição na prestação de serviços de telecomunicações,

considerando aspectos geográficos, técnicos, econômicos e

financeiros. Essa estratégia deverá contemplar a abertura inicial

dos setores de telefonia celular, comunicação de dados, serviços

via satélite e serviços de valor adicionado em geral, ampliando-se

gradativamente até alcançar os serviços básicos. Deverá ser

considerada também a possibilidade da abertura do mercado de

telefonia local, através do aproveitamento de alternativas

tecnológicas, como forma de canalizar os investimentos para o

atendimento a curto prazo da demanda por serviços básicos.

Releva destacar, do que foi transcrito acima, o conteúdo do

projeto de lei, ou seja, o que o Poder Executivo reconheceu

tratar-se de matéria de lei, não apenas pelo conteúdo em si, mas

também por expressa exigência constitucional inserida pela Emenda

Constitucional nº 8/95. Desse modo, não há como se pretender

efetivar mudanças sem que haja um suporte legal, ou seja, uma ou

mais leis que venham dispor a respeito da prestação dos serviços.

Considerando-se, então, a exigência constitucional, a intenção

de implementar, em curto prazo, um regime de concorrência na

prestação de determinados serviços estaria subordinada à edição de

uma lei que, se não fosse lei geral abrangendo todo o setor,

deveria ao menos contemplar, para os serviços que mencionasse, as

matérias que o próprio Executivo reconheceu serem exigidas pela

Constituição Federal. Mesmo porque, para que houvesse uma

"regulamentação mínima", seria necessária a existência de uma nova

lei a ser regulamentada.

6. DECRETO nº 1.719/95

Em 28 de novembro de 1995, sem que tenha havido sequer o envio

ao Congresso de projeto de lei reformulando as telecomunicações,

foi editado, pelo Governo, o Decreto nº 1.719/95, aprovando o

Regulamento de Outorga de Concessão ou Permissão para Exploração de

Serviços de Telecomunicações em Base Comercial. No entanto, nesse

momento, não existia nenhuma lei nova para que ele, o Decreto n.º

1.719, de 1995, viesse a regulamentar, com a finalidade de

assegurar-lhe a fiel execução".

Não se tratava da regulamentação da Lei n.º 4.117, de 1962 -

Código Brasileiro de Telecomunicações - porque regulamento já

existia desde 1963 e não foi revogado, estando em pleno vigor.

Tampouco se tratava de regulamentar a Lei de Concessões, aprovada

pela Lei n.º 8.987, de 1995, e sua Lei Regulamentadora, a de n.º

9.074, de 1995, pois tais leis não eram aplicáveis ao setor de

telecomunicações conforme evidenciamos a seguir:

A Lei nº 9.074 originou-se da Medida Provisória n.º 890, de 13

de fevereiro de 1995, que discriminava, em seu artigo 1º, as

atividades econômicas que se sujeitavam ao regime de concessão e

permissão de prestação de serviços públicos previsto na Lei n.º

8.987. O inciso III da Medida Provisória se referia expressamente

às telecomunicações, nos termos do inciso XI da Constituição.

Ocorre que a referida Medida Provisória foi examinada pelo

Congresso Nacional, com vistas a sua conversão em lei, antes da

promulgação da Emenda Constitucional n.º 8, de 1995. Logo, naquele

momento, em julho, o inciso III do artigo 1º não poderia ser

aplicado aos serviços públicos de telecomunicações.

Assim, após uma ampla negociação, que envolveu o Executivo, o

Legislativo e Partidos de oposição, foi acertado um veto ao inciso

III do artigo 1º da Lei n.º 9.074, de 7 de julho de 1995, com o que

as duas leis tornaram-se inaplicáveis ao setor de telecomunicações.

A inexistência de lei a ser regulamentada pelo Decreto

1.719/95 levou o PDT a entrar, junto ao STF, com a Ação Direta de

Inconstitucionalidade nº 1435-8. Até o presente momento, foi

concedida liminar suspendendo, até a decisão final, a vigência do

questionado Decreto.

7. LEI ESPECÍFICA (LEI MÍNIMA)

Na mesma ocasião em que editou o citado Decreto, o Poder

Executivo, seguindo a estratégia de abertura à competição de alguns

segmentos de mercado de maior atratividade para o capital privado,

optou por estabelecer rapidamente uma legislação que desse

cobertura para que a iniciativa privada pudesse começar a atuar de

imediato no setor de telecomunicações, achando que um processo que

passasse pela aprovação de uma lei que desse cobertura para esses

segmentos alavancaria os investimentos do setor privado e viria ao

encontro dos interesses da própria sociedade brasileira.

O Governo, então, encaminhou ao Congresso Nacional projeto de

lei dispondo sobre a introdução da competição na exploração dos

serviços de telefonia celular, serviços via satélite, de redes

privativas e de valor adicionado em geral. Esse projeto, segundo a

exposição de motivos do Sr. Ministro das Comunicações, "constitui,

enquanto não for editada a lei a que se refere o inciso XI do art.

21 da Constituição, passo fundamental no atendimento à demanda

(...) substitui a regulamentação mínima por mim preconizada (...)"

Nas palavras do Secretário Executivo do Ministério das

Comunicações: "É esta lei (lei geral) que, na realidade, se

concebeu para responder às imposições do inciso XI do Art. 21 da

Constituição. Não se pretendeu, com a lei específica, responder ao

que a Constituição exigiu em termos de legislação para o setor de

telecomunicações. A concepção é que a lei geral de telecomunicações

atenderá ao que estabelece o novo texto da Constituição, com

relação a telecomunicações, que é a nova classificação dos serviços

de telecomunicações, a criação de um órgão regulador e disporá

também sobre outros aspectos institucionais do setor, inclusive

sinalizando o processo de privatização das atuais empresas estatais

de telecomunicações".

Ao invés de encaminhar o projeto da "Lei de Telecomunicações"

e cuidar de sua regulamentação mínima, conforme preconizado, o

Executivo resolveu enviar um projeto de lei - denominada

específica, mas logo apelidada "mínima" -, que continha apenas oito

artigos e não abrangia todos os aspectos exigidos pela Constituição.

O projeto, em seus oito artigos, cuidava apenas da definição

dos serviços, prazos de duração das concessões, obrigatoriedade de

interconexão, autorização para a cobrança pelo direito de

exploração de serviços de telecomunicações, participação de capital

pertencente a não brasileiros e a atribuição ao Ministério da

Comunicações das competências para outorga, regulamentação e

fiscalização enquanto não for instalado o órgão regulador.

Ao tramitar pela Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação

e Informática, com a designação de Projeto de Lei nº 1.287/95, o

projeto recebeu um total de 44 propostas de emendas. Após a análise

destas, o Relator daquela comissão, em seu parecer, apresentou um

substitutivo ao, acolhendo grande parte das sugestões apresentadas.

As alterações introduzidas versavam sobre os seguintes aspectos: a)

inclusão do serviço limitado no objeto da lei; b) não discriminação

do capital estrangeiro; c) instituição de empresas independentes

para a prestação do SMC (separação das atuais teles); d)

conceituação do Serviço de Transporte de Sinais de Telecomunicações

por Satélite; e) princípio da reciprocidade; f) impedimento do

controle da gestão da concessionária por empresa estatal

estrangeira; g) destinação dos recursos provenientes da cobrança

pelos direito de outorgas; e h) criação do órgão regulador.

Segundo o Relator, algumas modificações se fizeram necessárias

para eliminar dúvidas quanto à constitucionalidade do texto

original em relação à exigência inserida no inciso XI, do art. 21,

da CF, que estabeleceu o conteúdo da lei: "...na forma da Lei, que

disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão

regulador e outros aspectos institucionais".

O substitutivo, agora contando com 14 artigos, foi novamente

submetido a apreciação da Comissão de Ciência e Tecnologia sendo

que, desta vez, foram apresentadas 85 emendas. Após a análise

dessas emendas, o Relator propôs novo projeto, agora com 16

artigos, contendo apenas alguns poucos aperfeiçoamentos. Em seu

Parecer final, assim se expressou o Relator:

Novamente foi questionada a constitucionalidade do projeto,

que ainda não atendia plenamente as disposições constitucionais,

pois que o projeto não tratava dos demais serviços, tampouco dos

aspectos institucionais. O Relator, acolhendo sugestões

encaminhadas, entendeu que bastaria acolher a legislação vigente

para que a nova lei atendesse às exigências constitucionais quanto

à sua matéria.

De acordo com a solução encontrada, o projeto de lei passaria

a tratar todos os assuntos exigidos pela emenda: organizaria os

serviços a respeito dos quais fosse específica e, quanto aos

demais, acolheria a legislação de telecomunicações vigente,

adotando a organização atual. Quanto ao órgão regulador, o

substitutivo passou a instituí-lo, investindo o Ministério das

Comunicações nessa condição. E quanto aos demais aspectos

institucionais, o acolhimento da legislação em vigor completaria a

determinação constitucional.

Nas palavras do Relator:

"Então, a lei resultante do Projeto de Lei nº 1.287, de 1995,

na forma do substitutivo que estamos propondo, assume, na prática,

o início da operacionalização da reforma constitucional pretendida

com a PEC nº 3/95 e consubstanciada na Emenda Constitucional nº

8/95. (...) A lei proposta cumpre o que expressa o art. 21, inciso

XI, da Constituição Federal, nada mais deixando a sobrestar a

regulamentação da quebra do monopólio das telecomunicações.

O mérito do texto substitutivo, ao explicitar o acolhimento à

legislação específica em vigor e harmonizar-se com a legislação em

geral, permite sua imediata aplicação nas áreas que disciplina,

possibilitando ao Governo, com os instrumentos de que dispõe,

iniciar prontamente a flexibilização do setor de telecomunicações.

(....)

Dessa forma, entendemos que, já nesta fase de flexibilização

da exploração dos serviços de telecomunicações, cumpre-se o que

emana do texto constitucional e evita-se o que poderia ser invocado

como inconstitucional, uma vez que a exploração dos serviços fica,

cabalmente, regulada por esta lei e pela legislação vigente".

O entendimento mostrado é, no mínimo, controverso. O Projeto

de Lei Específica, conforme já alertava sua exposição de motivos,

não era destinado a regular a Emenda Constitucional nº 8/95. Essa

limitação de objeto torna-o suscetível de questionamento quanto à

legitimidade. Efetivamente, regular determinados serviços em sem

antes dispor sobre a organização dos serviços em geral e seus

aspectos institucionais, ou seja, sem que esteja definido o novo

modelo para o setor, também parece contrariar a disposição

constitucional.

Pode-se citar a avaliação feita pelo Deputado Paulo Cordeiro,

justificando sua emenda aditiva:

"Impropriamente cognominado de Lei Mínima de Telecomunicações,

o Projeto não cuida de regulamentar a EC. (...) Essa limitação do

Projeto o torna suscetível de questionamento sobre a legitimidade

de se regulamentar determinados serviços sem antes dispor sobre a

organização dos serviços em geral e seus aspectos institucionais e

criar o Órgão Regulador da Telecomunicações, conforme prescrito

pela emenda.

Na verdade, o substitutivo do Deputado Arolde de Oliveira

procura adaptar o Projeto nº 1.287/95 à Emenda Constitucional nº

8/95, mas o faz timidamente. (...) Limitar-se a lei às matérias

propostas pelo Poder Executivo, reduz, naturalmente, o âmbito das

discussões e acelera a tramitação do Projeto. A Lei, no entanto,

ficará sujeita ao questionamento de sua constitucionalidade.

Regulamentar a Emenda Constitucional nº 8/95 demanda maior tempo,

mas evita questionamentos sobre sua constitucionalidade e acelera o

processo de revisão constitucional e a execução dos planos de

Governo.

(...) Em síntese: O Projeto de Lei nº 1.287/95, da forma como

foi apresentado ao Congresso e o Substitutivo do Relator, ...

deixam de atender o disposto na Emenda Constitucional nº 8/95, o

que torna o Projeto e o Substitutivo passíveis de questionamento

judicial, retardando o cumprimento dos planos do Governo, além de

causar graves danos ao País por retardar definições de suma

relevância para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras."

Na mesma linha manifestou-se o Deputado Eurípedes Miranda,

considerando o substitutivo insuficiente e inadequado aos ditames

constitucionais previstos na emenda. O Deputado alertou, também,

ser inevitável a argüição de inconstitucionalidade da lei junto ao

Supremo Tribunal Federal. De fato, após a conversão do projeto em

lei, partidos oposicionistas impetraram a Ação Direta de

Inconstitucionalidade por Omissão Parcial - ADIN 1484-6, ainda

aguardando julgamento.

Não fosse a expressa exigência constitucional, nada haveria

que obstasse a intenção do Governo de aprovar um conjunto mínimo de

regras para iniciar a reforma do setor por alguns serviços apenas.

Pelo contrário, dessa maneira poder-se-ia acelerar o processo, o

que, teoricamente, traria efetivos benefícios à sociedade

brasileira. Seria natural, também, que os demais serviços, ainda

não em reformulação, continuassem a ser regidos pela legislação até

então em vigor.

No entanto, é questionável pretender-se que a exigência

constitucional de novas regras para a exploração de serviços em

regime de concorrência venha a ser atendida simplesmente

acolhendo-se a legislação em vigor. Afinal, o próprio Executivo, em

documento já transcrito neste relatório, reconhece qual a matéria a

ser tratada pela lei: "a lei deverá cuidar, por exemplo, das

condições que os interessados devem satisfazer para pleitear uma

licença, do processo de seleção dos licenciados, da formalização do

ato de outorga, das regras básicas de interconexão, tarifas e

preços, das condições para manutenção e para transferência da

licença, dos requisitos de qualidade de serviço, da obrigação

referente ao serviço universal, do tratamento ao capital

estrangeiro, da acumulação de licenças por uma mesma pessoa ou

grupo empresarial, da verticalização dentro do setor, das infrações

e penalidades, das condições para uso de infra-estrutura de

terceiros, dos acordos internacionais, dos interesses de segurança

nacional, das vinculações com a política industrial e de

desenvolvimento tecnológico do País, das disposições transitórias,

do órgão regulador e suas atribuições (direitos e

responsabilidades, como emissão de licenças, revisão de tarifas,

certificação de equipamentos, administração do espectro de

radiofreqüências, gestão do plano de numeração, direito de

investigação, a nomeação e condições para substituição de seus

integrantes, o seu quadro e política de pessoal, fontes de

recursos, etc.".

A maior parte dos assuntos acima encontram-se ou sem lei que

os regule, ou regulados por lei que não se lhes aplicavam (por

exemplo, lei das concessões). A Constituição Federal foi clara ao

condicionar a flexibilização do setor a uma reforma estrutural cuja

forma e conteúdo definiu: a forma, uma lei, sendo vedada a medida

provisória; o conteúdo, já citado, não poderia deixar de incluir

aspectos institucionais, a organização dos serviços e a criação de

um órgão regulador.

E, não havendo lei que regule tais matérias, não haveria como

legalmente e legitimamente implantar a concorrência nesses

serviços. A solução adotada pelo Poder Executivo foi suprir tais

lacunas legais pela edição de uma Regulamentação, por meio de

Decreto, complementada por diversas Portarias Normativas do

Ministério das Comunicações. Tais instrumentos normativos, contudo,

ao regulamentarem os serviços e determinados aspectos

institucionais, acabam por versar sobre matérias não contempladas

pela lei, o que os torna, nesses pontos, passíveis de

questionamento quanto a sua constitucionalidade. Ressalte-se, com o

devido cuidado, não serem tais normas inconstitucionais. Apenas

determinados trechos encontram-se sem amparo legal, o que é vedado

pela Carta Máxima, principalmente no que tange a definições e

restrições em relação a direitos e obrigações, que,

constitucionalmente, só podem constituir matéria de lei.

A pressa na implantação das reformas ocasionou uma falta de

amparo legal em relação a determinadas exigências, tornada visível

na avaliação da minuta do edital para a concessão da Banda B da

telefonia celular, o que torna o processo frágil, sujeito a

inúmeras contestações judiciais que fatalmente atrasarão o programa

de reforma e acarretarão inúmeros prejuízos ao País.

Após passar pelas diversas comissões competentes, o projeto

ainda recebeu algumas Emendas de Plenário, tendo sido

posteriormente encaminhado ao Senado Federal. No Senado, o Projeto

foi aprovado integralmente, sem modificação alguma, muito embora

tenham sido levantados alguns questionamentos quanto à sua

constitucionalidade. Porém, sua aprovação foi negociada junto ao

Executivo: a aprovação seria imediata para que o Projeto não mais

retornasse à Câmara e para que se pudesse dar início às reformas

pretendidas; em troca, o Poder Executivo assumiu o compromisso de

vetar o "caput" do art. 13, que estipulava prazo para o envio de

projeto de lei de criação do órgão regulador.

Assim, o Projeto de Lei nº 1.287/95 foi aprovado e convertido

na Lei nº 9.295/95, sancionada pelo presidente da República em 19

de julho de 1996. É esta a lei que, por ora, está dando suporte

legal para o processo de concessão de telefonia celular Banda B e

para o previsto edital relativo a uma posição orbital para satélite.

8. MINUTA DO EDITAL DE CONCESSÃO

No dia seguinte à aprovação da "Lei Mínima", o Governo

publicou, através da Portaria nº 911/MC, para consulta pública, um

conjunto de normas e critérios que viriam a nortear a

regulamentação da exploração do SMC, assim como a elaboração dos

respectivos contratos e editais de licitação da concessão.

Após realizar a análise das propostas e sugestões

encaminhadas, o Ministério das Comunicações publicou no Diário

Oficial da União de 05.11.96 uma série de Portarias contendo normas

gerais de telecomunicações (NGT) a respeito do Serviço Móvel

Celular, a saber:

PORTARIA NORMA ASSUNTO

1.533/96 20/96 Norma Geral de Telecomunicações - SMC

1.534/96 21/96 Requisitos Gerais de Numeração para rede de SMC

1.535/96 22/96 Critérios para reajuste e revisão de valores na

prestação do SMC

1.536/96 23/96 Critérios para elaboração e aplicação de plano de

serviço na prestação do SMC

1.537/96 24/96 Remuneração pelo uso das redes de SMC e de Serviço

Telefônico Público - STP

1.538/96 25/96 Critérios e procedimentos para determinação de

valores para as tarifas de uso das redes de SMC e

de STP

1.539/96 26/96 Critérios para o processamento e repasse de

valores entre as entidades prestadoras de SMC e de

STP

1.540/96 27/96 Informações da prestação do SMC

1.541/96 28/96 Plano de numeração para as redes públicas de

telefonia e de SMC

1.542/96 11/94 Critérios para determinação de valor nas chamadas

entre assinantes do STP e do SMC faturadas pela

concessionária

1.545/96 Minuta do Edital de Concorrência Nº 001/96 - SFO/MC

Nessa mesma oportunidade, o Governo aprovou, pelo Decreto nº

2.056/96, o regulamento do Serviço Móvel Celular, instituído pela

Lei nº 9.295/95 ("Lei Mínima").

Dessa Lei resta, ainda, por regulamentar o Serviço de

Transporte de Sinais de Telecomunicações por Satélites e o Serviço

Limitado, para os quais o MINICOM já publicou, também para consulta

pública, um conjunto de projetos de normas (Portarias da Secretaria

Executiva do MC nºs 15 e 16/96, em 25 de julho e 02 de agosto de

1996, respectivamente). Além das citadas normas, foi publicada

minuta do edital da concorrência para a outorga da concessão do SMC

(fls. 206/213, Vol. III), destinada à consulta pública durante o

período de 15 (quinze) dias, após o que, terminada a análise das

possíveis sugestões, aquele Ministério publicará a versão

definitiva, com previsão de ocorrer até o final do corrente ano.

Como até o momento ainda não há uma nova lei disciplinando o

serviço de telecomunicações como um todo, nos termos do art. 21,

inc. XI da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda nº

8/96, a minuta do edital de licitação para concessão da exploração

do SMC - Banda "B" menciona, como fundamento legal, o vigente

Código Brasileiro de Telecomunicações - Lei nº 4.117/62, muito

embora tenha sido ele concebido para regular um cenário

completamente distinto da atual realidade. Outro base legal a que a

minuta do edital faz referência diz respeito a Lei nº 9.295/96

("Lei Mínima"), a qual, em que pese tenha definido o SMC e

autorizado a sua concessão, não se estendeu na profundidade

necessária para a nova organização dos serviços de

telecomunicações, incluindo aí o SMC, como determinado na

mencionada Emenda Constitucional.

Complementando o elenco de dispositivos legais a fundamentarem

os citados editais, são mencionados, ainda: a) Lei nº 8.666/93 -

Lei das Licitações; b) Lei nº 8.987/95 - Lei das Concessões; c) Lei

nº 9.074/95 - Lei que estabelece normas para outorga e prorrogação

das concessões e permissões de serviços públicos; d) Decreto nº

2.056/96 - Aprova o regulamento do Serviço Móvel Celular; e) NGT nº

20/96 - Norma Geral de Telecomunicações.

Em atenção ao Programa de Auditoria aprovado pelo Exmo Sr.

Ministro Relator Fernando Gonçalves, que abrange, dentre outros, a

apreciação da minuta do Edital de Licitação da outorga da concessão

para exploração do Serviço Móvel Celular - Banda "B" em regime de

competição e, considerando ainda o disposto no art. 4º da Instrução

Normativa nº 010/95, será apresentada análise da minuta do edital

de concorrência e do respectivo contrato.

Antes, porém, releva destacar, algumas das principais

diretrizes fixadas para a exploração do Serviço Móvel Celular,

tanto no edital quanto nas normas já em vigor:

a) divisão do País em dez áreas de concessão, conforme se

segue:

1 - Grande SP;

2 - Interior de SP;

3 - RJ e ES;

4 - MG;

5 - PR e SC;

6 - RS;

7 - GO, TO, MS, MT, RO, AC e DF;

8 - AM, RR, AP, PA e MA;

9 - BA e SE;

10 - PI, CE, RN, PB, PE e AL;

b) reunião dessas áreas em dois grupos: o primeiro de 1 a 6 e

o segundo de 7 a 10, sendo que cada consórcio participante do

processo licitatório somente poderá obter concessão em uma única

área de cada grupo;

c) exploração do SMC por duas operadoras distintas em cada uma

dessas áreas, atuando em regime de competição, tendo em vista as

disposições contidas no art. 12 da Lei nº 9.295/96 e no art. 10 do

Regulamento do Serviço Móvel Celular (Decreto nº 2.056/96);

d) outorga das concessões por um prazo de 15 anos, renovável

por igual período, desde que sejam cumpridas as condições da

concessão, tenha o concessionário manifestado interesse na

renovação e, também, tenha acordado com o Ministério das

Comunicações o pagamento de novo valor pelo direito de exploração

do serviço e pelo uso de radiofreqüências associadas, levando-se em

consideração, para tanto, as condições de prestação do serviço à

época;

e) critério de julgamento da licitação formado por uma

combinação do menor valor da tarifa a ser cobrada do usuário e o

maior valor a ser pago pela outorga da concessão (este último com

peso 0,7 e o primeiro, 0,3), em conformidade com o disposto no art.

15, inciso III da Lei das Concessões,

f) definição, no edital, por área de concessão, dos valores

máximos das tarifas, tomados em uma Cesta de Referência, assim como

dos valores mínimos admitidos na licitação para pagamento pela

outorga das concessões, sob pena de desclassificação da proposta

ofertada;

g) reajustes dos valores máximos da Cesta de Referência

(composto pelo somatório de diversas tarifas relativas ao plano de

serviço básico), propostos na licitação, em prazos não inferiores a

12 meses, conforme legislação vigente;

h) possibilidade de alteração do valor individual de um ou

mais itens do Plano de Serviço Básico em até 20% além da variação

do índice oficial utilizado para correção das tarifas, desde que

seja acompanhada de redução de um ou mais itens do Plano de Serviço

já citado, observado-se sempre o valor da Cesta de Referência, de

modo a garantir a manutenção do nível de preços dessa cesta;

i) possibilidade de considerar ganhos de produtividade quando

do reajuste e de possíveis revisões dos valores da prestação do

SMC, sempre através de negociação e em comum acordo entre o

Ministério das Comunicações e a concessionária de SMC;

j) destinação dos recursos arrecadados com as outorgas das

concessões para o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, com a

finalidade de estruturar e manter o Órgão Regulador do setor, ainda

a ser criado;

k) obrigatoriedade de comprovar, cada consórcio, experiência

de atendimento telefônico celular no exterior, em área de porte

pelo menos igual ao daquela que irá disputar;

l) obrigatoriedade de apresentação da Metodologia de Execução,

que compreenderá os aspectos de caráter técnico envolvidos na

prestação do SMC, levando em consideração, para tanto, as

informações e especificações contidas no edital;

m) obrigatoriedade, por parte das concessionárias vencedoras

da licitação, de se comprometer a tornar o Serviço Móvel Celular

disponível e em operação comercial regular nas localidades

indicadas no edital, compreendidas na área de concessão,

obedecendo-se as seguintes exigências:

Localidades Prazo para tornar disponível o SMC na

localidade

Capitais e cidades com mais

de 300 mil habitantes. Até o final do 1º ano de vigência do

contrato de concessão.

Cidades com mais de 200 mil

habitantes. Até o final do 2º ano de vigência

do contrato de concessão.










obs.: Considera-se cidade a localidade onde está sediada uma

Prefeitura Municipal.

n) inclusão nos anexos dos editais das relações mínimas de

localidades que deverão ser atendidas até o final de cada ano, após

o início de vigência dos contratos de concessão, separadas conforme

o quantitativo populacional, apurado pelo último Censo Demográfico

do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE,

realizado em 1991;

o) exigência de atendimento, até o final do 5º ano, contado do

início da vigência dos contratos de concessão, às localidades, com

mais de 20 mil habitantes, constantes de relação mínima em anexo ao

Edital, e não a todas as localidades do País com idêntico limite

mínimo de população;

p) obrigatoriedade de as concessionárias atenderem, nos prazos

máximos a seguir definidos, pedidos de habilitação de Estações

Móveis:

Tempo de Período máximo para se atender qualquer pedido de Operação

Operação habilitação

No 1º Ano Até 180 dias após a data de solicitação da assinatura do

serviço.


serviço.


serviço.


serviço.


serviço.

q) possibilidade de ocorrerem transferências de concessão ou

de controle acionário somente após decorrido o prazo de 60 meses,

contado do início da operação, dependendo, para tanto, de

autorização do Ministério das Comunicações, que, em conformidade

com o disposto no art. 39 do Regulamento do SMC, avaliará o

atendimento às seguintes exigências:

. qualificação técnica, qualificação econômico-financeira,

habilitação jurídica e regularidade fiscal necessárias à assunção

dos serviços;

. compromisso de cumprir todas as cláusulas do contrato de

concessão em vigor;

r) obrigatoriedade de o Concessionário do SMC, no caso de

promover mudança de padrões de tecnologia celular, substituir o

terminal do Assinante, arcando com o ônus decorrente.

8.1. DIVISÃO DO PAÍS EM 10 ÁREAS DE CONCESSÃO

A Instrução Normativa do TCU nº 10/95, que dispõe sobre a

fiscalização, no âmbito da Administração Pública Federal, das

concessões, permissões e autorizações de serviços públicos,

estabelece o seguinte em seu art. 4º:

"Art. 4º A fiscalização dos processos de outorga de concessão

ou de permissão de serviços públicos será prévia ou

concomitantemente e realizada nos estágios a seguir relacionados,

mediante análise dos respectivos documentos:

I - Primeiro Estágio - Exame da viabilidade da concessão ou da

permissão:

a) estudos da viabilidade técnica e econômica do

empreendimento, com informações sobre o seu objeto, área e prazo de

concessão ou de permissão, bem como sobre as eventuais fontes de

receitas alternativas, complementares, acessórias e as provenientes

de projetos associados;

b) ..........................................................."

Em face desse dispositivo legal, os referido estudos foram

solicitados ao Ministério das Comunicações, tanto pelo Exmo Sr.

Ministro Relator Fernando Gonçalves, quanto pelo Sr. Coordenador

desta Equipe que realizou Auditoria Operacional no Sistema de

Telecomunicações.

Em resposta, aquele Ministério informou que os estudos estavam

consubstanciados no documento intitulado PASTE - PROGRAMA DE

RECUPERAÇÃO E AMPLIAÇÃO DO SISTEMA DE TELECOMUNICAÇÕES E DO

SISTEMA

POSTAL.

Sobre esse documento, entendemos que se trata de um estudo

geral do setor de telecomunicações, onde são fixadas metas de

crescimento, a serem cumpridas, tanto pelas operadoras estatais

quanto pelas empresas privadas que já operam e que vierem a operar.

Como se trata de um documento de âmbito global de todo o setor, ele

também contempla a questão relativa ao Serviço Móvel Celular,

entretanto, não com a profundidade que deveria ter o estudo de

viabilidade técnica e econômica para a outorga de concessões,

exigido pela IN nº 10/95-TCU.

O PASTE, por exemplo, não contempla nenhum estudo a respeito

da definição de áreas de exploração do SMC, o que, por si só,

evidencia sua generalidade, faltando-lhe riqueza de detalhes que

deveriam constar em uma análise técnica mais apurada.

Para definição das áreas de concessão a serem destinadas à

exploração do SMC Banda "B", aquele Ministério informou ter

utilizado as seguintes premissas:

- a continuidade geográfica;

- a atratividade econômica;

- a maior diversidade possível de prestadores de serviços sem

prejuízo da justa competição e da atratividade do negócio;

- o fato de que a relação entre a potencialidade econômica da

área mais atrativa não deveria ser excessivamente maior que a

potencialidade econômica da área menos atrativa;

- o quantitativo de áreas não poderia ser inferior a 6 (seis),

pois, com esse número de concessionários, haveria concentração

excessiva de poder econômico, agravada ainda mais em face do

momento atual de transição entre a exploração predominantemente

estatal, com baixa capacidade de regulação, para o horizonte

desejado com o Estado se afastando da exploração e assumindo

totalmente a capacidade de regulação, controle e fiscalização; e

- o quantitativo de áreas não poderia ser superior a 10 (dez),

uma vez que reduziria a atratividade econômica das áreas de

concessão.

Com o objetivo de aferir a potencialidade econômica das áreas,

foram considerados os seguintes indicadores (por área de concessão):

- Renda per Capita (RPC);

- População;

- Produto Interno Bruto (PIB);

- Número de Telefones fixos; e

- Área Geográfica.

Calculou-se, então, um coeficiente, para cada área, do

seguinte modo:

VIDE FÓRMULA NO DOCUMENTO ORIGINAL

Levando-se em consideração essas premissas, e os resultados do

cálculo desses coeficientes, o País foi dividido nas seguintes

áreas:

ÁREAS DE CONCESSÃO VALOR DO COEFICIENTE

1 - Grande SP 67,03

2 - Interior de SP 63,88

3 - RJ e ES 57,27

4 - MG 49,44

5 - PR e SC 44,61

6 - RS 42,77

7 - DF, GO, TO, MS, MT, RO e AC 33,85

8 - AM, RR, AP, PA e MA 23,26

9 - BA e SE 29,17

10 - PI, CE, RN, PB, PE e AL 29,54

Não obtivemos do Ministério das Comunicações maiores

esclarecimentos quanto à origem e razão da adoção dessa fórmula.

Pela sua análise matemática, pode-se verificar que à Renda Per

Capita foi dado um "peso" bastante significativo, o que a fez ser

responsável, em certas áreas, por até 65% do valor do coeficiente

apurado. Além desse indicador, outros foram considerados, na

seguinte ordem decrescente: população, PIB, nº de Telefones Fixos e

área.

Embora sentindo falta de explicações a respeito da ponderação

desses indicadores na composição da fórmula do coeficiente,

consideramos a utilização desses indicadores bastante razoável para

a definição das áreas de concessão, pois, ainda que essa fórmula

forneça apenas uma idéia aproximada do potencial econômico de cada

área, já é suficiente para servir de subsídio à divisão do País.

8.2. RENOVAÇÃO DA CONCESSÃO

Ao fim do prazo de concessão, estipulado em 15 (quinze) anos,

para que ocorra a renovação de contrato será necessário, dentre

outros, o pagamento de um novo valor pelo direito de exploração dos

serviços e pelo uso de radiofreqüências associadas, valor esse que

deverá ser estipulado em comum acordo com o poder concedente.

O fato de não haver critérios objetivos previamente definidos

para a fixação desse valor acarreta incertezas junto às empresas,

refletindo em um risco maior para a atividade empresarial, o que

poderá influenciar negativamente o processo licitatório, em

prejuízo dos usuários em geral, pois que a elevação do risco poderá

vir a ser compensada com o aumento das tarifas.

Desse modo, entendemos que a prévia fixação de critérios

objetivos é benéfica ao processo, em termos de segurança e

transparência, inclusive para fins de controle e acompanhamento por

esta Corte e, em última instância, para o próprio usuário.

8.3 CRITÉRIO DE JULGAMENTO DA LICITAÇÃO E CRONOGRAMA DE

PAGAMENTO DO VALOR DA OUTORGA DA CONCESSÃO

O Poder Executivo fixará, em edital, o valor mínimo da

concessão e os valores máximos das tarifas, tomadas em uma cesta de

preços, denominada Cesta de Referência. Como critério de julgamento

da licitação, serão considerados, de conformidade com o disposto no

art. 15, inciso III da Lei das Concessões, os desvios percentuais

entre os valores ofertados e os fixados em edital, combinados na

seguinte equação:

Ep Tm

Rp = 0,7 ---- + 0,3 ----, onde:

Em Tp

Rp = Resultado

Ep = Valor proposto para a outorga da concessão

Em = Valor mínimo para a outorga da concessão

Tp = Valor proposto para cesta de referência

Tm = Valor máximo para a cesta de referência

Como se observa, foi conferido maior peso (70%) ao percentual

a ser pago a mais pela outorga da concessão, ao passo que foi

conferido peso menor (30%) à diferença percentual entre as tarifas

propostas e as tarifas máximas fixadas.

Será declarado vencedor do certame licitatório o proponente

que alcançar o maior valor para Rp.

Essa distribuição implica uma relevância bem superior do valor

da concessão em relação aos preços a serem cobrados dos usuários

pela utilização dos serviços.

O Executivo deve definir como preço mínimo para a outorga da

concessão o valor a partir do qual entende ser o devido pela cessão

do direito de exploração do SMC. Assim, estando garantido o

recebimento desse preço mínimo, torna-se de maior relevância para a

sociedade não o montante a mais que poderá ser arrecadado com a

outorga, mas, sim, o menor valor possível das tarifas a serem

praticadas.

Um peso maior para as tarifas, significaria transferir a

atenção para os preços a serem propostos, de modo que a chance de

se vencer o certame licitatório estaria mais vinculada ao

percentual de redução sobre os preços máximos das Cestas de

Referência, forçando-os para baixo, em benefício dos usuários.

Da maneira como foram ponderadas as variáveis integrantes do

critério de julgamento da licitação, percebe-se que se encontram em

situação mais favorável os proponentes de maior capacidade

financeira de investimento, em detrimento daqueles que, não tendo

condições de ofertar expressivos valores de outorga, podem, no

entanto, oferecer valores mais reduzidos em termos tarifários

(Cesta de Referência).

Nesse sentido, diversos interessados já se manifestaram junto

ao Ministério das Comunicações, como por exemplo a Splice do Brasil

Ltda.:

"Outrossim, de acordo com os pesos estabelecidos na Minuta,

que fazem revelar 70% atribuído ao preço de exploração ofertado e

30% atribuído à tarifa, sugere-se que os percentuais sejam de 50%

para cada qual daqueles valores (preço pelo direito de exploração e

tarifa) coibindo-se, assim, que somente os grandes grupos

econômicos venham a beneficiar-se da fórmula originariamente

prevista na Minuta"(destaque nosso).

A situação se torna ainda mais favorável aos proponentes de

maior capacidade financeira de investimento quando se observam as

condições fixadas para pagamento do valor de outorga, o qual deverá

ser integralizado em duas oportunidades: 50% do valor proposto no

prazo de 30 dias úteis, a contar do recebimento da notificação de

homologação da concorrência, e os restantes 50% até a data do 1º

aniversário da assinatura do contrato de concessão, estando ambas

parcelas sujeitas à atualização nos termos da cláusula 3º da minuta

de contrato. Essa exigência, por si só, requer uma elevada

capacidade financeira do consórcio proponente, a qual, aliada à

adoção do critério de maior ponderação para o valor de outorga da

concessão, contribui, significativamente, para uma menor competição

no certame licitatório.

Como os recursos arrecadados pela outorga das concessões serão

destinados à estruturação do Órgão Regulador, a ser criado mediante

Lei, entendemos que, de fato, dever-se-ia cobrar, de imediato, uma

parcela razoável do valor total proposto para outorga da concessão.

O restante do pagamento, porém, poderia, S.M.J., ser distribuído ao

longo do período do contrato de concessão, reduzindo, assim, o

impacto na situação financeira da empresa, que, de outra forma,

provavelmente seria suportado com a adoção, logo de início, de

tarifas mais elevadas.

Nesse sentido, inclusive, várias sugestões foram efetuadas por

parte de possíveis proponentes, quando das consultas públicas

realizadas pelo Ministério das Comunicações.

A adoção desses critérios (Rp e forma de pagamento da

outorga), além de não contribuir para uma redução significativa das

tarifas, implicará maior volume de recursos a serem gastos com a

outorga, recursos esses que, por outro lado (caso houvesse maior

ponderação para a redução de tarifas, ao invés de ser para o maior

valor de outorga), poderiam ser de imediato destinados a

investimentos no setor, beneficiando os futuros usuários que, no

menor prazo possível, veriam atendidas suas necessidades.

Fazendo alusão ao cronograma previsto de desembolso do valor a

ser pago pela outorga da concessão, vários interessados, inclusive,

se manifestaram a favor de uma melhor distribuição desse pagamento

ao longo do período de duração da concessão, conforme pode-se

observar dos comentários efetuados por algumas entidades, quando da

consulta pública, transcritos a seguir:

Banco RURAL S.A."A condição de desembolso de um projeto deve

estar em consonância com a sua vida útil, ou seja, se 15 (quinze)

anos, o período de pagamento deve ser compatível com o mesmo. Assim

sendo, entendemos que o cronograma de pagamento proposto, sobre a

ótica de investimento e pagamento antecipado não contribuirá para a

redução tarifária desejada e retardará o atendimento da demanda."

STELAR Telecom Ltda. e seus Consorciados "Considerando-se os

elevados investimentos necessários para construir e implementar uma

rede de telefonia celular durante um curto intervalo de tempo,

parece razoável propor que o operador de telefonia celular obtenha

um prazo de pelo menos cinco anos para efetuar o completo pagamento

pela concessão. Durante esse intervalo de cinco anos, poderiam ser

cobradas taxas de juros compatíveis com o mercado internacional."

Grupo Ceterp, Motorola, DDI e outros "A estipulação de

pagamentos em apenas um ano aumenta o já pressionado fluxo de caixa

do grande investimento inicial e conseqüentemente impacta

significativamente o preço do serviço a ser cobrado dos usuários

finais. Uma distribuição do pagamento ao longo da concessão

permitiria otimizar o plano de negócios e também uma redução dos

preços a serem cobrados do usuário."

Grupo Banco Garantia S.A., Evadin S.A., Hutchison Ltda.

"Pagamento da licença em duas parcelas em 12 meses é agressivo e

certamente tenderá a encarecer o preço final para os usuários.

Parece também incompatível com a duração da concessão e do grande

volume de recursos para implementar sistemas de qualidade aceitável

pelos usuários."

A dilatação do prazo para pagamento permitirá às licitantes

oferecerem valores de outorga mais elevados sem, contudo, gerar

conseqüente majoração das tarifas a serem praticadas, já que haverá

uma folga maior no fluxo de caixa das operadoras. Portanto, a

dilatação possibilita ampliar a competição no processo licitatório,

com resultados diretos na maximização do preço de outorga,

diminuindo o impacto que essa elevação poderia causar nas tarifas a

serem praticadas. Com isso, atende-se aos interesses do Executivo

(maximização do valor da outorga), das futuras operadoras (maior

capacidade - folga financeira - de investimentos) e dos usuários

(tarifas mais reduzidas e atendimento mais rápido da demanda).

Além disso, se a disputa do certame licitatório se

concentrasse mais na redução do preço dos serviços do que na

elevação do valor de outorga, a ponto de proporcionar

significativas reduções dos níveis tarifários, garantir-se-ia o

acesso ao serviço a um segmento ainda maior da sociedade,

contribuindo para a melhoria da qualidade de vida no País, ao mesmo

tempo em que provocaria reflexos positivos ao desenvolvimento

econômico do País.

Contudo, deve-se ressaltar que o rápido crescimento da planta

de telefonia celular deve ser acompanhado de adequada ampliação da

rede convencional, de forma a viabilizar o escoamento do novo

tráfego telefônico a ela destinado. Desse modo, torna-se evidente a

necessidade de todo o processo de restruturação do setor ser

estudado e implementado de modo sistêmico, sob pena de queda da

qualidade da prestação dos serviços.

Muito embora seja altamente desejável a maior redução possível

nas tarifas, torna-se importante destacar que os novos níveis

tarifários a serem praticados na Banda "B" forçarão semelhante

queda nos preços praticados pelas operadoras estatais da Banda "A".

Pode-se facilmente prever que estas operadoras estatais ainda

permanecerão um certo tempo operando em regime de concorrência

antes de serem privatizadas, uma vez que este processo dependerá de

aprovação da lei geral de telecomunicações, cujo projeto o

Executivo pretende encaminhar ao Congresso Nacional até o final

deste ano. O processo de aprovação legislativa, a exemplo de vários

outros, poderá demandar significativo tempo, e somente a partir da

publicação dessa nova lei é que poderão ser adotadas concretamente

medidas de restruturação e privatização, que também exigirão um

certo período até alcançarem efetivamente seus resultados. Com

isso, e no caso de não terem as estatais se adequado devidamente

para atuarem nesse novo cenário em igualdade de condições com as

concorrentes, poderão elas vir a sofrer uma expressiva

desvalorização patrimonial, decorrente de possíveis reduções das

receitas, lucratividade ou mesmo do número de assinantes que podem

migrar para a operadora privada.

O que se verifica de tudo isso é, na verdade, um descompasso

entre os momentos da concessão da Banda "B" e da privatização, de

modo que o Executivo dificilmente poderá alcançar, conjuntamente, o

maior preço possível na venda das estatais e as menores tarifas

telefônicas, o que se tornaria possível no caso de ter sido

aprovada a referida lei antes de iniciar-se o processo de abertura

do setor, conforme já previa o próprio texto da Emenda

Constitucional nº 08/95. Com isso, o Executivo poderia prever com

elevada margem de segurança o momento adequado à realização da

privatização, com vistas a se obter a máxima valorização

patrimonial das estatais, enquanto estaria, ao mesmo tempo,

desimpedido para direcionar a disputa da concessão da Banda "B"

mais em função das tarifas do que em razão do valor de outorga.

8.4. VALOR MÍNIMO DE OUTORGA

Outra questão de bastante relevância diz respeito à fixação do

valor mínimo de outorga para cada área de concessão. Pelas

informações contidas na CT. 24/96-SE/MC, de 03.09.96, aquele

Ministério nos informou que seria adotada a seguinte metodologia:

"A metodologia para estipular o valor mínimo da outorga

basear-se-á no índice de atratividade econômica descrito em 1.B.

Para a área mais atrativa economicamente será associado um

valor compatível com o mercado a ser licitado, tomando-se como

indicativo alguns resultados de licitações internacionais já

efetuadas. As demais áreas terão seus valores estabelecidos por

proporcionalidade entre os índices de atratividade econômica."

Esse índice de atratividade, juntamente com as premissas já

descritas, foi utilizado na definição das áreas de concessão do

SMC. Vale ressaltar que, embora tenhamos entendido ser razoável o

uso dos indicadores contidos na fórmula do coeficiente de

atratividade, não nos parece adequada sua utilização na forma

pretendida pelo Ministério. Isso porque quaisquer modificações nos

pesos dos indicadores utilizados na fórmula do coeficiente de

atratividade alterariam seus resultados em cada área de concessão,

provocando, assim, alterações no preço mínimo dos valores de

outorga, sem que se possa garantir, contudo, que os valores

encontrados correspondam, efetivamente, ao justo valor de uma

concessão dessa natureza naquela área. Claro se torna o fato de

que, se no cálculo desse coeficiente de atratividade os critérios

adotados careceram de maiores estudos, não caberia utilizá-lo para

adequar, a uma região, o preço a ser exigido em outra, de condições

geoeconômicas e sociais bem distintas, deixando-se de efetuar, em

cada área, com a profundidade e o detalhamento necessários, os

estudos de viabilidade técnico-econômica exigidos nos termos da IN

nº 10/95.

Por exemplo, a questão da proporção de demanda já atendida em

cada área não está sendo considerada na definição do preço mínimo.

Mesmo não existindo estudos específicos a respeito da quantificação

da demanda, pode-se perceber, pelas informações quanto ao número de

interessados inscritos para obtenção de acesso ao serviço, que o

grau de atendimento em Minas Gerais é bem superior ao de São Paulo.

A demanda ainda existente é de fundamental importância na definição

do valor econômico do empreendimento, razão pela qual deveria

também ter sido considerada no cálculo desse preço mínimo.

Diante do acima exposto, entendemos que os problemas

suscitados são decorrentes da maior preocupação com a velocidade a

ser imprimida ao processo de restruturação do setor de

telecomunicações do que com a realização de uma abordagem

abrangente e sistêmica do mesmo, o que, inevitavelmente, demandaria

um prazo maior para sua concretização.

Ilustrando essa afirmação, citamos o expediente

CT.2000/290/96, de 15 de agosto de 1996 (fls. 118/119, Vol. I), no

qual a TELEBRÁS informa ainda não dispor de estudos relativos ao

impacto econômico, financeiro e patrimonial em suas subsidiárias

decorrente da introdução da concorrência na prestação do SMC.

8.5. DESCLASSIFICAÇÃO DE PROPOSTAS

De acordo com a Norma NGT nº 20/96-SMC, publicada pela

Portaria/MC nº 1.533/96, uma mesma pessoa jurídica ou pessoas

jurídicas coligadas entre si só podem explorar o SMC em no máximo

duas áreas de concessão, sendo uma delas dentre as áreas enumeradas

de 1 a 6 (Grupo I) e a outra dentre as áreas de 7 a 10 (Grupo II).

Para se dar cumprimento a esse dispositivo, a minuta do Edital

de Licitação prevê as seguintes situações:

a) caso a proponente seja vencedora em mais de uma área de

cada Grupo, ela poderá escolher uma delas em cada um dos Grupos e

abdicar das demais. Caso não o faça, a Comissão Especial de

Licitação irá considerá-la vencedora da área em que primeiramente

(nas seqüências de 1 a 6 e de 7 a 10) logrou obter o maior valor de

Rp e, conseqüentemente, desclassificada para as outras áreas em que

também teria apresentado a melhor proposta;

b) com a desistência da proponente vencedora ou com a sua

desclassificação por parte da Comissão, será convocada a proponente

classificada em segundo lugar na área em disputa para se pronunciar

quanto à aceitação do resultado a seu favor, porém, nas mesmas

condições (valores da Outorga e da Cesta de Referência) ofertadas

pela proponente que havia obtido inicialmente o maior valor para Rp;

c) esses procedimentos serão repetidos até que se obtenha um

vencedor para a área em concorrência. Não se obtendo êxito com tal

procedimento, a área será objeto de nova licitação.

Diante dessas regras, percebe-se que uma proponente, mesmo

tendo sido habilitada e logrando sua proposta o 1º lugar dentre as

classificadas, poderá ser "desclassificada", conforme disposto no

subitem 8.4.9.1 da minuta do Edital de Licitação:

"8.4.9.1 Nas Áreas de Concessão, onde a primeira classificada

for considerada desclassificada pela Comissão Especial de

Licitação, a segunda Proponente poderá ser considerada vencedora,

nas mesmas condições da primeira, devendo a Proposta de Tarifas e

de Preços pelo Direito de Exploração do Serviço da Proponente

vencedora e desclassificada pela Comissão Especial de Licitação ser

parte integrante do Contrato de Concessão da segunda

classificada"(destaque nosso).

Cumpre registrar a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello no

sentido de que a licitação, após sua abertura pelo edital,

compreende dois momentos fundamentais, a saber: a) análise das

condições dos interessados que afluem à licitação; e b) análise das

propostas. Assim, primeiramente há um exame dos sujeitos (fase

subjetiva), e a seguir examina-se os objetos, isto é, as propostas

dos participantes que lograram êxito na fase anterior. Na primeira

etapa é analisada, unicamente, a habilitação ou qualificação dos

licitantes, enquanto que no segundo momento é efetuada a avaliação

das propostas quanto ao atendimento às condições do edital, de modo

que, em caso positivo, são admitidas para fins de comparação e

classificação. Desse modo, tendo sido uma proposta classificada,

significará dizer que ela está de acordo com as exigências fixadas

em edital, não contendo valores manifestamente inexeqüíveis ou

excessivamente elevados, únicas hipóteses legais previstas para

desclassificação (Lei nº 8.666, art. 48).

A lei é clara: a desclassificação se dá em relação à proposta,

não em relação à proponente. Uma empresa pode ser habilitada ou

não. Sendo habilitada, sua proposta poderá ser desclassificada se

não corresponder ao desejado pela administração. As propostas que

estiverem plenamente de acordo com o pedido serão, então, ordenadas

de acordo com os critérios fixados no Edital, após o que a

autoridade competente deve deliberar sobre a homologação e a

adjudicação do objeto da licitação.

Segundo Hely Lopes Meirelles, a fase de habilitação é distinta

e estanque da de julgamento. Naquela, visa-se, exclusivamente, à

pessoa do proponente; nesta, ao aspecto formal e ao conteúdo da

proposta. Proferida a decisão com que se encerra a fase de

habilitação, somente passarão à seguinte os licitantes habilitados;

os inabilitados, excluídos do certame, receberão de volta,

intactos, os seus envelopes. O licitante inabilitado não poderá

participar dos atos subsequentes da licitação, pois a inabilitação

o exclui do certame (art. 41, § 4º). A desqualificação, então, diz

respeito à rejeição ou inabilitação do licitante para determinada

licitação, por não apresentar ele os requisitos exigidos no art. 27

da Lei nº 8.666/93; é uma decisão preliminar e específica sobre a

capacitação do interessado para uma licitação certa. Já a

desclassificação é a rejeição da proposta do licitante já

habilitado, por desconformidade com o pedido no edital, ou por sua

manifesta inexeqüibilidade; ocorre, pois, na fase de julgamento das

propostas.

No entanto, a própria lei, utilizando-se de terminologia em

desacordo com a doutrina, alude, em seu art. 43, a uma possível

desclassificação dos concorrentes, em razão de fatos supervenientes

ou só conhecidos após o julgamento, mas apenas por motivo

relacionado com a habilitação. Tratar-se-ia, então, de posterior

inabilitação ou desqualificação do concorrente, por este não mais

preencher os requisitos necessários à participação na licitação:

§ 5º ultrapassada a fase de habilitação dos concorrentes

(incisos I e II) e abertas as propostas (inciso III), não cabe

desclassificá-los por motivo relacionado com a habilitação, salvo

em razão de fatos supervenientes ou só conhecidos após o julgamento.

O Executivo não desconhece essa questão, pois que, no Decreto

nº 2.056/96, acertadamente usa o termo consagrado pela doutrina:

Art. 21. Ultrapassada a fase de habilitação dos proponentes e

abertas as propostas, não cabe inabilitá-las por motivo relacionado

com a habilitação, salvo em razão de fatos supervenientes ou só

conhecidos após o julgamento.

A Lei de Licitações estabelece, em seus artigos 27 a 30,

relação (numerus clausus) de todos os requisitos necessários para a

habilitação dos interessados, sendo exigíveis, exclusivamente,

documentação relativa à habilitação jurídica, qualificação técnica,

qualificação econômico-financeira e regularidade fiscal. Dentre

esses documentos, não há nenhum que venha a ser alterado pelo

simples fato de uma empresa ter sido classificada em primeiro lugar

em mais de uma área de um mesmo grupo, razão por que, neste caso

específico, entendemos não haver fato superveniente que possa

ensejar sua inabilitação.

"Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos

interessados, exclusivamente, documentação relativa a:

I - habilitação jurídica;

II - qualificação técnica;

III - qualificação econômico-financeira;

IV - regularidade fiscal.

Art. 28. A documentação relativa à habilitação jurídica,

conforme o caso, consistirá em:

.............

Art. 29. A documentação relativa à regularidade fiscal,

conforme o caso, consistirá em:

..............

Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica

limitar-se-á:

..............

Art. 31. A documentação relativa à qualificação

econômico-financeira limitar-se-á:

.............."

Entendemos, então, não poder a proposta vencedora vir a ser

desclassificada, não apenas porque a verificação de sua

admissibilidade é anterior à classificação, mas também porque não

há fato superveniente que altere o conteúdo ou condições dessa

proposta, tornando-a incompatível com o edital. Entendemos, também

que não se afigura, no caso, inabilitação posterior, pois que não

houve alteração de nenhuma condição prevista em lei, permanecendo

inalteradas a qualificação técnica e econômico-financeira, a

regularidade fiscal e a habilitação jurídica.

Essa modalidade de desclassificação (ou inabilitação)

pretendida pelo Executivo não é prevista na Lei nº 9.295/96, nem na

Lei de Concessões e tampouco na Lei de Licitações, todas elas

regedoras do processo licitatório em questão. O Regulamento do SMC,

aprovado pelo Decreto nº 2.056/96, também nada acrescenta a

respeito, limitando-se apenas a definir, em seu art. 10, mecanismos

para impedir que, em uma mesma área de exploração, o serviço seja

prestado tão-somente por uma única empresa ou por empresas

relacionadas entre si (coligadas, controladas ou controladoras),

visando, assim, garantir a execução do serviço em regime de

competição (Bandas "A" e "B") previsto no art. 12 da Lei 9.295/96.

Enquanto a Lei nº 9.295/96 e o Decreto nº 2.056/96 dispõem

apenas sobre a diversidade de participação acionária nas entidades

atuantes dentro de uma mesma área geográfica, as normas da minuta

do edital, introduzindo esse tipo de desclassificação, objetivam

proporcionar a diversidade em todo território nacional (áreas

distintas). Na verdade, esse modo de desclassificação, criado pelo

edital, visa atender ao disposto no subitem 5.2.6.1 da Norma Geral

de Telecomunicações nº 20/96, aprovada pela Portaria/MC nº

1.533/96, que limita o direito de uma empresa explorar o SMC em

apenas uma área dentro de cada grupo (áreas de 1 a 6 ou áreas de 7

a 10). Esta norma, por ser hierarquicamente inferior à Lei nº

9.295/96 e ao Decreto nº 2.056/96, não poderia, no intuito de

regulamentar o SMC, ampliar suas disposições ou criar novas. Vale

lembrar, somente lei pode dispor, criar, ampliar ou restringir

direitos, jamais uma portaria ministerial.

Ao dispor sobre as atribuições presidenciais, foi clara a

Constituição:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

......

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como

expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

O Poder Regulamentar no âmbito federal é de competência

exclusiva do Presidente, e é exercido, por decreto ou regulamento,

com o fim de explicar a forma de execução da lei. Sendo o

regulamento, na hierarquia das normas, ato inferior à lei, não a

pode contrariar ou restringir, nem ampliar suas disposições. Só lhe

cabe explicitá-la dentro dos limites por ela traçados. Trata-se,

então, de poder limitado que não pode inovar a ordem jurídica.

Portanto, o Executivo, ao expedir regulamento, deve respeitar os

textos constitucionais, a lei regulamentada, a legislação em geral

e as fontes subsidiárias a que ela se reporta.

Segundo José Cretella Jr., trata-se de abuso do poder

regulamentar "a invasão da competência do Poder Legislativo por

parte da autoridade administrativa que, exorbitando de uma

faculdade limitada que lhe foi conferida, procura criar, modificar

ou procurar exceções à proibição, ordenar o que a lei não ordena. É

inconstitucional o regulamento que amplia, cria, restringe,

modifica direitos, deveres, ações ou pretensões".

Em relação aos Ministros, segundo o art. 87 da Carta Magna,

adiante transcrito, cabe-lhes, além de outras atribuições, expedir

instruções para execução das leis, decretos e regulamentos.

Art. 87 .....

Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras

atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:

I ...

II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e

regulamentos;

III ...

IV - praticar os atos pertinentes às atribuições que lhe forem

outorgadas ou delegadas pelo Presidente da República.

Note-se, porém, que essa instrução normativa é, por seu lado,

hierarquicamente inferior ao decreto ou regulamento, devendo,

então, submeter-se a todas limitações destes. Logo, não pode

contrariá-los ou ir além de suas disposições, e, muito menos,

divergir das diretrizes fixadas em lei, qualquer que seja seu

objeto.

Vale ressaltar que, muito embora caiba ao ministro cumprir as

atribuições que lhe são estabelecidas pelo Presidente, este não

pode outorgar-lhe ou delegar-lhe a tarefa de regulamentar a lei,

pois não tem competência para tanto, já que a mesma, por força

constitucional, é privativa, e por isso indelegável.

Afigura-nos estar o Executivo criando nova situação jurídica

através de regulamentos, em matéria (desclassificação em processo

licitatório) reservada constitucionalmente à lei, bem como

utilizando-se indevidamente de portarias cujos conteúdos extrapolam

a matéria de sua competência.

Tal fato se torna evidente quando examinamos o teor do Decreto

nº 2.056/96 em confronto com a doutrina e com as disposições

constitucionais pertinentes:

Art. 7º O Ministério das Comunicações estabelecerá, em normas

complementares, as definições necessárias à aplicação adequada das

regras de exploração do Serviço Móvel Celular.

Art. 8º Compete ao Ministério das Comunicações:

I - estabelecer as normas complementares do serviço;

II ...

III ...

Já foi verificado que a Constituição é clara a esse respeito:

ao Ministério cabe apenas expedir instruções, unicamente no sentido

de orientar a execução do que foi regulamentado por decreto. A

norma complementar não pode dispor sobre o que não foi

regulamentado, pois que a competência regulamentar é privativa do

Presidente da República, e este não pode, desobedecendo à Carta

Magna, abdicá-la ou delegá-la. No entanto, assim dispõe o § 2º do

art. 10 do citado Decreto:

§ 2º O Ministério das Comunicações poderá estabelecer, em

normas complementares ou em edital de licitação, outras condições

para participação em processo de outorga de concessão para

exploração do serviço Móvel Celular.

Evidencia-se que essas condições a serem estabelecidas não

podem jamais constituir-se em impedimentos que não os constantes em

lei. É de todos sabido que Decretos, Portarias ou Editais de

Licitação não podem estabelecer exigências não previstas em lei.

Assim, as seguintes exigências, por conterem restrições de direitos

não previstas em lei, não merecem acolhida no ordenamento jurídico:

NGT nº 20/96

5.2.6.1. Para uma mesma subfaixa de freqüências, conforme

subitem 7.1, uma mesma pessoa jurídica só pode explorar o SMC em,

no máximo, duas Áreas de concessão, sendo uma delas dentre as Áreas

de 1 a 6 e a outra dentre as Áreas de 7 a 10.

....

5.2.6.2. Para uma mesma subfaixa de freqüências, conforme

subitem 7.1, pessoas jurídicas Coligadas entre si só podem explorar

o SMC em , no máximo, duas Áreas de concessão, sendo uma delas

dentre as Áreas de 1 a 6 e a outra dentre as Áreas de 7 a 10.

Minuta de Edital

3.8 Cada Proponente só terá direito à adjudicação para

explorar o Serviço Móvel Celular, no máximo em duas áreas de

Concessão, sendo uma dentre as Áreas de 1 a 6 e, a outra, dentre as

Áreas de 7 a 10, mencionadas no Anexo I deste Edital.

Verifica-se que a NGT 20/96 estabelece uma vedação, uma

limitação que não estava prevista na lei, nem no regulamento, logo

essa vedação é nula de pleno direito. Mais, procurou-se inserir a

mesma vedação no Edital, tornando mais clara a ilegalidade, pois

que a minuta explicitamente dispõe sobre restrição a direito, o que

só pode ser estabelecido em lei.

A Lei n.º 9.295/96, em seu art. 12, assim dispõe:

Art. 12. Os processos de outorga para exploração dos serviços

de que trata esta Lei deverão conter requisitos que propiciem a

diversidade de controle societário das entidades exploradoras, em

estímulo à competição.

O Decreto nº 2.056/96 assim regulamenta esse artigo:

Art. 9º O processo de outorga de concessão para exploração do

Serviço Móvel Celular será instaurado pelo Ministério das

Comunicações, mediante licitação, na modalidade de concorrência,

devendo conter requisitos que propiciem a diversidade de controle

societário das entidades exploradoras de modo a incentivar a

competição, em cumprimento ao disposto no art. 12 da Lei nº

9.295/96.

Art. 10. Em licitação para outorga de concessão para

exploração do Serviço Móvel Celular, serão desconsideradas

propostas, para uma mesma Área de concessão, de pessoas jurídicas

que:

I - consorciadas, participem por intermédio de mais de um

consórcio ou também isoladamente;

II - sejam coligadas a outra participante;

III - sejam exploradoras do Serviço Móvel Celular em área ou

parte de área de concessão objeto da licitação; ou

IV - sejam coligadas, controladoras ou controladas de entidade

exploradora de Serviço Móvel Celular em área ou parte de área de

concessão objeto da licitação.

Verifica-se que a Lei dispôs genericamente sobre diversidade

de controle acionário em estímulo à competição. A competição se dá

apenas dentro de uma única área entre a operadora da banda "A" e a

operadora da banda "B". Assim, o decreto, ao regulamentar a lei,

novamente vincula a diversidade de controle à competição (art. 9º)

e estabelece, no art. 10, os meios para garantir essa diversidade.

Note-se que as restrições se aplicam apenas para uma mesma área de

concessão, estando em consonância com as diretrizes fixadas na lei.

Note-se, porém, que a Lei nº 9.295/96 determinou a adoção de

mecanismos visando propiciar a diversidade de controle societário

das entidades exploradoras. Mas, como ela deixou de explicitar que

mecanismos seriam esses, caberia, então, a um instrumento legal de

hierarquia imediatamente inferior, no caso um decreto executivo,

regulamentar a matéria definindo-os. Entretanto, o mecanismo

adotado, "desconsiderar propostas", não encontra suporte legal na

Lei de Licitações, que só prevê hipóteses de inabilitação de

licitante ou desclassificação de proposta. Entende-se, assim, que

um decreto deve regulamentar uma lei sem, no entanto, criar

situação jurídica não prevista no ordenamento jurídico vigente.

Desse modo, o Decreto nº 2.056/96 não poderia ter criado a figura

da "desconsideração de proposta", tampouco poderia criar novas

situações de inabilitação de licitante ou desclassificação de

propostas, uma vez que a Lei nº 9.095/96 não as previu.

Em Audiência Pública que antecede a publicação do edital, nos

termos do art. 39 da Lei das Licitações, ocorrida em 05.12.96, os

Secretários do Ministério das Comunicações alertaram que iriam

alterar a metodologia de "desclassificar o classificado". Segundo o

que foi dito, após o julgamento da primeira área, a proponente que

vier a ser declarada vencedora não poderá competir nas demais

áreas, recebendo de volta, intactos, os envelopes contendo as

demais propostas que porventura tenham sido apresentadas para as

outras áreas.

Esse novo procedimento, no entanto, também se encontra sem

respaldo legal. Isso porque só há previsão legal para a devolução

de propostas quando a proponente é considerada inabilitada (art.

43, II), ou seja, quando não logra comprovar possuir os requisitos

mínimos de capacidade jurídica, capacidade técnica, idoneidade

econômico-financeira ou regularidade fiscal. Uma vez que a empresa

comprovou estar habilitada para uma área (por exemplo, área 3), ela

estará automaticamente habilitada para as subseqüentes (4,5,6, e

etc.), de menor atratividade, pois que as exigências de capacidade

técnica e de idoneidade econômico-financeira para essas deverão ser

menores (as demais exigências não se alteram). Assim, se um dos

proponentes é considerado vencedor em uma área, isto significa que

ele comprovou estar habilitado para nela atuar e, conseqüentemente,

também comprovou estar habilitado para atuar nas demais. Portanto,

não havendo essa possibilidade de inabilitação do licitante, mesmo

porque não há fato superveniente que altere a habilitação obtida,

não há a possibilidade de devolução de suas propostas relativas as

demais áreas.

Essa nova metodologia buscou, ainda, evitar outros possíveis

problemas, como, por exemplo, fazer com que o objeto da licitação

viesse a ser adjudicado à proponente classificada em 2º lugar, nas

mesmas condições ofertadas por aquela classificada em primeiro, que

teria desistido ou sido considerada desclassificada pela Comissão

Especial de Licitação, em face da restrição de explorar duas áreas

de um mesmo grupo (áreas de 1 a 6 ou áreas de 7 a 10). O problema

estaria no fato de que uma proponente iria assumir a exploração do

serviço em condições (valor de outorga e preço das tarifas)

distintas daquelas por ela previstas para a prestação do serviço,

tendo por base sua tecnologia, metodologia e plano de execução, o

que poderia lhe causar dificuldades no futuro, a ponto de até

comprometer a qualidade e as metas de expansão do SMC.

Em que pese ter havido uma evolução na metodologia a ser

empregada no julgamento das propostas, em relação à idéia inicial

(desclassificar o classificado), entendemos que ainda continua

válido o argumento anteriormente discutido: a limitação imposta

pela NGT nº 20 é manifestamente ilegal, pois que restringe direitos

sem a devida sustentação em lei.

8.6. GANHOS DE PRODUTIVIDADE

Demandando o SMC aplicação de recursos em equipamentos de

tecnologia de ponta, a constante evolução tecnológica tem

proporcionado às operadoras significativas reduções de custos,

assim como maior eficiência nos serviços prestados. Nesse sentido,

o governo está prevendo que poderão ser considerados ganhos de

produtividade, quando do reajuste e de possíveis revisões dos

valores da prestação do SMC.

No entanto, o repasse dos ganhos de produtividade aos preços

não é um instituto obrigatório e depende de acordo entre as partes.

Assim, não está garantida efetivamente a transferência desse

benefício ao usuário. Essa disposição está contida no subitem 5.2

da NGT nº 22/96, conforme segue:

"5.2. Ganhos de produtividade poderão ser considerados quando

do reajuste e da revisão dos valores da prestação de SMC, através

de negociação e em comum acordo entre o Ministério das Comunicações

e a Concessionária de SMC."

Esse problema decorre, talvez, da falta de previsão legal, uma

vez que a Lei nº 8.987/95 (Lei das Concessões) não contempla o

repasse de ganhos de produtividade quando dispõe sobre reajuste e

revisão de tarifas.

Segundo informações obtidas junto a técnicos do Ministério das

Comunicações, um ganho de produtividade atualmente no setor de

telecomunicações pode atingir até patamares de 10% ao ano. Com

isso, considerando a tendência de queda dos níveis inflacionários

do Brasil, com previsão do acumulado no ano se situar na faixa de

apenas um dígito, pode-se prever, inclusive, reduções dos valores

nominais das tarifas praticadas.

Desse modo, verifica-se que a instituição do ganho de

produtividade nos contratos de concessão é de suma importância para

que se permita gradual redução, em termos reais, dos níveis

tarifários, sem, no entanto, acarretar diminuição da margem de

lucro do concessionário.

Assim como são previstas em contratos cláusulas de revisão

tarifária, com o intuito de se manter o equilíbrio

econômico-financeiro dos mesmos (Lei nº 8.987/95, art. 9º,

parágrafo 2º), proporcionando, assim, uma garantia para o

concessionário, é perfeitamente justo, também, a previsão de

repassar os ganhos de produtividade às tarifas, em benefício do

usuário.

Entretanto, como esse repasse não está disposto como uma

obrigação, mas sim, como uma faculdade, dependente de prévio acordo

entre o poder concedente e o concessionário, não se pode garantir

que efetivamente tal fato venha a ocorrer ou, ocorrendo, que seja

na proporção exata do ganho obtido no setor.

Desse modo, acreditamos que seria mais oportuno e justo que

essa questão não fosse tratada como uma mera possibilidade, mas,

antes, como uma obrigação. Além disso, entendemos que a

pré-definição de critérios para a mensuração do ganho de

produtividade, além de proporcionar segurança ao próprio

concessionário, que não ficaria na dependência de acordos,

possibilitaria uma ação mais objetiva e eficaz por parte deste

Tribunal nas avaliações que se fizessem necessárias no futuro a

esse respeito.

8.7.TRANSFERÊNCIAS DE CONCESSÃO OU DE CONTROLE ACIONÁRIO

O Regulamento do SMC (Decreto nº 2.056/96) prevê em seu art.

39 a possibilidade de, após decorrido o prazo de 60 meses, contado

do início da operação, ocorrerem transferências de concessão ou de

controle acionário. Entretanto, devido à previsão legal de a

exploração desse serviço ocorrer em regime de competição, a

transferência da concessão não será possível para um Concessionário

ou para empresa que lhe seja coligada, controlada ou controladora,

e que já atue na mesma área. Assim, somente será possível ocorrer

transferência para concessionários que explorem o serviço em área

diversa.

Como o Brasil será dividido em 10 áreas para a exploração do

SMC Banda "B", de modo que cada consórcio somente poderá sair

vencedor do certame licitatório em no máximo duas áreas, sendo uma

do primeiro grupo (de seis áreas) e uma do segundo (de quatro

áreas), pode-se prever que, num primeiro momento, poderão operar

esse serviço (Banda "B") no mínimo seis e no máximo dez

concessionários distintos.

Decorridos sessenta meses do início da operação, com essa

possibilidade de transferência da concessão ou do controle

acionário, o número de concessionários distintos exploradores do

SMC Banda "B" em todo o país poderá vir a se reduzir a um

quantitativo inferior a seis (desde que a transferência ocorra para

concessionários que já estejam explorando o serviço),

possibilitando, assim, concentração do poder econômico e

conseqüente fortalecimento do concessionário ou grupo controlador

remanescente. Esse resultado seria contrário às próprias intenções

manifestadas inicialmente pelo Executivo em seu estudo de definição

das áreas de prestação do SMC, quando afirmou ser necessária a

maior diversidade possível de prestadoras de serviços, desde que

sem prejuízo da justa remuneração e da atratividade do negócio.

Contra essa concentração de poder econômico, inclusive, a

própria Lei nº 9.295/96, que autorizou a exploração do SMC pela

iniciativa privada em regime de concessão, dispõe em seu art. 12

que:

"Os processos de outorga para exploração dos serviços de

telecomunicações em base comercial, deverão conter requisitos que

propiciem a diversidade de controle societário das entidades

exploradoras, em estímulo à competição" (destaque nosso).

Muito embora o texto desse dispositivo legal esteja fazendo

referência a processo de outorga, resultante de um certame

licitatório, podemos concluir, facilmente, que o legislador, ao

estipular essa regra, pretendeu fazer com que a diversidade de

controle societário das entidades exploradoras do SMC seja uma

situação permanente e, não apenas, para o momento da outorga da

concessão.

Assim como no processo licitatório de outorga da concessão do

SMC Banda "B" será estipulado limite de adjudicação à exploração de

no máximo duas áreas, sendo uma em cada grupo (áreas de 1ª 6 e

áreas de 7 a 10), entendemos que tal critério também deva ser

levado em consideração quando da análise de possíveis

transferências, com vistas a se resguardar a diretriz contida no

art. 12 da Lei nº 9.295/96, de diversidade de controle societário

das entidades exploradoras.

Convém destacar, no entanto, que, embora sendo de extrema

importância para o equilíbrio de poder entre os concessionários a

adoção dessa limitação, seja no processo licitatório, ou quando da

ocorrência de possíveis transferências (após decorrido o prazo de

60 meses), entendemos que o dispositivo deveria ser objeto de

Decreto, pois, em se tratando de regulamentação de lei, a

competência é privativa do Presidente da República, nos termos do

art. 84 da Constituição Federal. Assim, não deve ser tratado em

Norma Geral, expedida por meio de Portaria do Ministério das

Comunicações, como ocorre atualmente.

8.8. LIMPEZA DE ESPECTRO DE RADIOFREQÜÊNCIA

Antes da existência do Serviço Móvel Celular, o Ministério dos

Transportes e das Comunicações havia autorizado o uso de parte do

mesmo espectro de freqüência para outros serviços, como o Serviço

Especial de Repetição de Televisão e operação de estações de

tropodifusão do Ministério da Aeronáutica. Assim, a minuta do

edital prevê em seu subitem 6.3.3.2.2 que a proponente selecionada

do SMC terá de se comprometer a ressarcir os custos de

remanejamento dessas freqüências, nos termos de portarias já

editadas a esse respeito. Nessa situação se encontra o

remanejamento que terá de ocorrer na área de atuação da TELERJ, uma

vez que essa operadora, em virtude de à época da outorga da

concessão não estar disponível a Banda "A", teve de operar na Banda

"B". Os custos envolvidos nesse remanejamento, que, segundo

estimativa da TELERJ, atingirão montante da ordem de R$ 38 milhões,

deverão ser rateados com o futuro ganhador da concessão para aquela

área.

Como há previsão de ressarcimento desses custos, várias

entidades interessadas se manifestaram, quando da consulta pública,

no sentido de que fossem tais custos informados já no edital, pois

que o Governo não poderia fazer com que os licitantes viessem a

assumir uma despesa de valor indefinido.

9. PROJETO DE LEI GERAL

Em meados do mês de dezembro deste ano, o Governo Federal

enviou ao Congresso Nacional projeto de uma Lei Geral das

Telecomunicações Brasileiras (fls. 217/278, Vol I). Esse projeto

foi elaborado de modo a dar cumprimento à determinação

constitucional contida na Emenda nº 08/95, de 15.08.95, que aprovou

uma nova redação para o art. 21, inciso XI, letra "a", excluindo da

exclusividade das empresas estatais a prestação dos serviços

públicos de telecomunicações.

O projeto aborda, basicamente, aspectos relativos aos

Princípios Fundamentais que deverão nortear as ações na âmbito das

telecomunicações; ao Órgão Regulador do setor; à Organização dos

Serviços; à Restruturação e à Desestatização das Empresas Federais

de Telecomunicações.

Contendo 211 artigos, o projeto de lei está estruturado do

seguinte modo:

.LIVRO I - OS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

.LIVRO II - O ÓRGÃO REGULADOR

.Título I - Disposições Gerais

.Título II - As Competências

.Título III - Os Órgãos Superiores

.Capítulo I - O Conselho Diretor

.Capítulo II - O Conselho Consultivo

.Título IV - A Atividade e o Controle

.Título V - As Receitas

.Título VI - As Contratações

.LIVRO III - ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES

.Título I - Disposições Gerais

.Capítulo I - Definições

.Capítulo II - A Classificação

.Capítulo III - As Regras Comuns

.Título II - Os Serviços Prestados em Regime Público

.Capítulo I - As Obrigações de Universalização e de

Continuidade

.Capítulo II - A Concessão

.Seção I - A outorga

.Seção II - O contrato

.Seção III - Os bens

.Seção IV - As tarifas

.Seção V - A intervenção

.Seção VI - A extinção

.Capítulo III - A Permissão

.Título III - Os Serviços Prestados em Regime Privado

.Capítulo I - O Regime Geral da Exploração

.Capítulo II - A Autorização de Serviço de Telecomunicações

.Seção I - A obtenção

.Seção II - A extinção

.Título IV - As Redes de Telecomunicações

.Título V - O Espectro e a Órbita

.Capítulo I - O Espectro de Radiofreqüências

.Capítulo II - A Autorização de Uso de Radiofreqüência

.Capítulo III - A Órbita e os Satélites

.Título VI - As Sanções

.Capítulo I - As Sanções Administrativas

.Capítulo II - As Sanções Penais

.LIVRO IV - A REESTRUTURAÇÃO E A DESESTATIZAÇÃO DAS EMPRESAS

FEDERAIS DE TELECOMUNICAÇÕES

.DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

Em face da extensão desse projeto de lei e da amplitude de

questões ali tratadas, não se pretende aqui fazer uma abordagem

exaustiva do mesmo, mas sim, uma apresentação daqueles aspectos que

esta equipe julgou serem de maior relevância para o novo contexto

de telecomunicações do Brasil.

9.1. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

A organização da exploração dos serviços de telecomunicações,

de competência da União, será realizada por intermédio do Órgão

Regulador e de acordo com as políticas governamentais estabelecidas

pelo Poder Executivo.

Toda a regulamentação do setor terá como objetivo básico

garantir a toda população o acesso às telecomunicações, a tarifas e

preços razoáveis e em condições adequadas, cabendo ao Poder Público

adotar medidas que promovam a competição e a diversidade dos

serviços, incrementando sua oferta e propiciando padrões de

qualidade compatíveis com a exigência dos consumidores.

Dentre os vários direitos dos usuários relacionados no art.

3º, merecem destaque: a liberdade de escolha de seu prestador de

serviço; de não ser discriminado quanto às condições de acesso e

fruição do serviço; de obter resposta do prestador do serviço

quanto às suas reclamações e de peticionar contra o prestador do

serviço perante o Órgão Regulador e os organismos de defesa do

consumidor.

Os serviços de telecomunicações deverão ser organizados com

base no princípio da livre, ampla e justa competição entre todas as

prestadoras, devendo o Poder Público atuar para propiciá-la, bem

como para corrigir os efeitos da competição imperfeita e reprimir

as infrações à ordem econômica.

Quaisquer atos que tenham por objetivo a concentração do poder

econômico na exploração dos serviços de telecomunicações, seja

mediante fusão ou incorporação de empresas, constituição de

sociedade para exercer o controle de empresas ou qualquer forma de

agrupamento societário, ficarão submetidos aos controles,

procedimentos e condicionamentos previstos nas normas gerais de

proteção à ordem econômica. Nesses casos, deverá o Órgão Regulador

submeter o assunto à apreciação do Conselho Administrativo de

Defesa Econômica - CADE.

9.2. O ÓRGÃO REGULADOR

É prevista a criação do Órgão Regulador denominado Agência

Brasileira de Telecomunicações, com sede no Distrito Federal e

poderes para estabelecer unidades regionais. Deverá ser uma

entidade integrante da Administração Pública Federal indireta,

submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério

das Comunicações.

Incumbe à Agência aplicar as leis, decretos e demais normas

relativas às telecomunicações, atuando com imparcialidade e

independência em relação às prestadoras dos serviços de

telecomunicações, competindo-lhe, em especial:

. expedir regras quanto à outorga, prestação e fruição dos

serviços de telecomunicações no regime público;

. editar atos de outorga e extinção de direito de exploração

do serviço no regime público, assim como do direito de uso de

radiofreqüência e de órbita, fiscalizando e aplicando sanções;

. celebrar e gerenciar contratos de concessão e fiscalizar a

prestação do serviço no regime público, aplicando sanções e

realizando intervenções;

. fixar, controlar e acompanhar tarifas dos serviços prestados

no regime público;

. administrar o espectro de radiofreqüências e o uso de

órbitas, expedindo as respectivas regras;

. expedir regras sobre prestação de serviços de

telecomunicações no regime privado;

. expedir e extinguir autorização para prestação de serviço no

regime privado, fiscalizando e aplicando sanções;

. compor administrativamente conflitos de interesses entre

prestadoras de serviço de telecomunicações;

. reprimir infrações aos direitos dos usuários;

. decretar a intervenção na concessionária e a caducidade da

concessão, nos casos previstos em lei;

. regular a implantação, o funcionamento e a interconexão das

redes de telecomunicações;

. regular as obrigações de universalização e de continuidade

atribuídos às prestadoras de serviço no regime público; etc.

Convém aqui mencionar o que o projeto de lei define como

obrigações de universalização e obrigações de continuidade:

de universalização: são as que objetivam possibilitar o acesso

de qualquer pessoa a serviço de telecomunicações, independentemente

de sua localização e condição sócio-econômica. Obrigações dessa

natureza serão objeto de metas periódicas, conforme plano elaborado

pela Agência e aprovado pelo Poder Executivo, referindo-se, entre

outros, à disponibilidade de instalações de uso coletivo ou

individual, bem como ao atendimento de deficientes físicos, de

áreas rurais, de regiões remotas ou de instituições de caráter

público ou social;

de continuidade: são as que objetivam possibilitar aos

usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem

paralisações injustificadas, tendo-os permanentemente à sua

disposição, em condições adequadas de uso.

Foi previsto, ainda, que os recursos complementares destinados

a cobrir a parcela do custo exclusivamente atribuível ao

cumprimento dessas obrigações e que não possa ser recuperada com a

exploração eficiente do serviço, poderão ser oriundos ou do

Orçamento Geral da União, dos Estados e dos Municípios, ou de um

fundo especificamente constituído para essa finalidade, para o qual

contribuirão prestadoras de serviço de telecomunicações nos regimes

público e privado, nos termos da lei. Entretanto, enquanto não for

constituído esse fundo, os recursos necessários poderão ser

oriundos de outras duas fontes: subsídio entre modalidades de

serviços de telecomunicações, ou entre segmentos de usuários, e

pagamento de adicional ao valor de interconexão.

O descumprimento das obrigações relacionadas à universalização

e à continuidade ensejará a aplicação de sanções de multa,

caducidade ou decretação de intervenção, conforme o caso.

As políticas governamentais para o setor de telecomunicações

serão estabelecidas e revistas por decreto do Poder Executivo, com

destaque para as aprovações do plano geral de outorgas e do plano

geral de metas para universalização de serviço prestado no regime

público.

A Agência, além de contar com unidades especializadas

incumbidas de diferentes funções, terá a seguinte estrutura

organizacional:

. um Conselho Diretor, como Órgão máximo;

. um Conselho Consultivo;

. uma Procuradoria;

. uma Corregedoria;

. uma Ouvidoria; e

. uma Biblioteca.

O Conselho Diretor será composto por cinco Conselheiros e

decidirá por maioria absoluta, salvo previsão mais exigente

prevista no regulamento do Órgão, sendo que cada Conselheiro votará

com independência, fundamentando seu voto. O mandato dos membros do

Conselho Diretor será de cinco anos, admitida uma recondução. A

nomeação dos Conselheiros será efetuada pelo Presidente da

República, após aprovação do Senado Federal, dentre os brasileiros

de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no

campo de sua especialidade.

Os membros do Conselho Diretor somente perderão o mandato em

virtude de renúncia, de decisão judicial definitiva ou de processo

administrativo disciplinar, não podendo ser exonerados pela simples

vontade do Presidente da República ou por manobras políticas, o que

lhes permitirão exercer suas funções com maior independência.

Dentre as competências do Conselho Diretor destacam-se a de

aprovar normas próprias de licitação e contratação; aprovar editais

de licitação, homologar adjudicações, bem como decidir pela

prorrogação ou renovação, transferência, intervenção e extinção, em

relação às outorgas para prestação de serviço, obedecendo ao plano

aprovado pelo Poder Executivo; aprovar o plano de destinação de

faixas de radiofreqüências e de ocupação de órbitas e aprovar os

planos fundamentais para redes de telecomunicações.

Já o Conselho Consultivo será integrado por representantes

indicados pelo Senado Federal, pela Câmara dos Deputados, pelo

Poder Executivo e por entidades representativas da sociedade, nos

termos do regulamento, o qual fixará a quantidade de Conselheiros.

O mandato desses Conselheiros, que não serão remunerados, será de

três anos, vedada a recondução. As funções do Conselho Consultivo

se restringirão, basicamente, a opinar sobre o plano geral de

outorgas e o plano geral de metas para universalização de serviços

prestados no regime público a serem encaminhados pela Agência ao

Executivo, a aconselhar quanto à instituição ou eliminação da

prestação de serviço no regime público e a conhecer dos relatórios

anuais do Conselho Diretor.

O Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, criado pela Lei

nº 5.070, de 7 de julho de 1966, passará à administração exclusiva

da Agência, a partir da data de sua instalação. Esse fundo é

constituído de uma série de fontes, elencadas no art. 47 do projeto

de lei, com destaque para aquelas relativas:

. ao exercício do poder concedente dos serviços de

telecomunicações, no regime público, inclusive pagamentos pela

outorga, multas e indenizações;

. ao exercício da atividade ordenadora da exploração de

serviços de telecomunicações, no regime privado, inclusive

pagamentos pela expedição de autorização de serviço, multas e

indenizações;

. ao exercício do poder de outorga do direito de uso de

radiofreqüências para quaisquer fins, inclusive multas e

indenizações;

. às taxas de fiscalização de instalação e de fiscalização de

funcionamento; etc.

O projeto de lei prevê que para as contratações de obras e

serviços de engenharia civil a Agência estará sujeita ao

procedimento das licitações previsto em lei geral para a

Administração Pública. No entanto, para outros tipos de

contratações está previsto que a Agência poderá utilizar

procedimentos próprios de contratação, nas modalidades de consulta

e pregão.

Há também previsão no sentido de que a Agência poderá

utilizar, mediante contrato, técnicos ou empresas especializadas,

inclusive consultores independentes e auditores externos, para

executar atividades de sua competência. Como a fiscalização da

prestação do serviço é uma das competências da Agência, vemos com

certa ressalva essa faculdade, já que, no caso de ser utilizada

nessa específica e importante atividade, a prestadora do serviço de

telecomunicações, que será uma entidade privada, virá a ser

fiscalizada por uma outra entidade também privada.

9.3. ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES

É definido Serviço de Telecomunicações como o conjunto de

atividades que possibilita a oferta de telecomunicação, sendo

classificado da seguinte forma:

a) quanto à abrangência dos interesses a que atende:

. serviços de interesse coletivo; e

. serviços de interesse restrito (sujeitos aos

condicionamentos necessários para que sua exploração não prejudique

o interesse coletivo).

b) quanto ao regime jurídico de sua prestação:

. públicos; e

. privados.

Comportará prestação no regime público a modalidade de serviço

de telecomunicações de interesse coletivo, cuja existência,

universalização e continuidade a própria União comprometa-se a

assegurar.

Cada modalidade de serviço será destinada à prestação

exclusivamente no regime público, exclusivamente no regime privado

ou concomitantemente nos regimes público e privado, sendo que a

modalidade de serviço de interesse coletivo, de natureza essencial

e sujeita a deveres de universalização, não será deixada à

exploração apenas em regime privado.

As modalidades de serviço serão definidas pela Agência em

função de sua finalidade, âmbito de prestação, forma, meio de

transmissão, tecnologia empregada ou de outros atributos.

Há previsão no sentido de que serão coibidos os comportamentos

prejudiciais à competição livre, ampla e justa entre as prestadoras

do serviço, seja no regime público ou privado, com especial

destaque para a prática de subsídios com vistas à redução

artificial de preços.

No tocante à pesquisa e desenvolvimento, o projeto de lei

prevê que as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações

que investirem em projetos dessa natureza no Brasil, na área

específica de telecomunicações, obterão incentivos, nas condições

fixadas em lei. Já a fabricação e o desenvolvimento, no País, de

produtos de telecomunicações, serão estimulados mediante adoção de

instrumentos de política fiscal e aduaneira.

Com o objetivo de estimular a competição efetiva e impedir que

ocorra concentração econômica no mercado, o projeto de lei confere

poderes à Agência no sentido de estabelecer restrições, limites ou

condições quanto à outorga de concessões a empresas ou grupos

empresariais que já explorem serviço de telecomunicações.

A cisão, a fusão, a transformação, a incorporação, a redução

do capital da empresa concessionária de serviços de

telecomunicações ou a transferência de seu controle acionário

dependerão de prévia aprovação da Agência, a qual somente permitirá

a ocorrência de tais operações quando elas não provocarem

concorrência ruinosa e não colocarem em risco a execução do

contrato. A Agência também apreciará os pedidos de transferência do

contrato de concessão.

A concessão somente poderá ser outorgada à empresa constituída

segundo às leis brasileiras, com sede e administração no País.

O prazo máximo das concessões será de vinte anos, podendo ser

prorrogado ou renovado, uma única vez, por igual período, desde que

a concessionária tenha cumprido as condições da concessão e

manifeste expresso interesse na prorrogação ou renovação do

contrato.

Reajustes e revisões tarifárias serão submetidos à apreciação

da Agência, sendo que, após decorridos cinco anos da celebração do

contrato de concessão, aquele Órgão Regulador poderá, no caso de

haver ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço,

submeter a concessionária ao regime de liberdade tarifária. Nesse

regime, as concessionárias poderão determinar suas próprias

tarifas, devendo, apenas, comunicá-las à Agência com antecedência

mínima de sete dias de sua vigência.

No que diz respeito a ganhos econômicos decorrentes da

modernização, expansão ou racionalização dos serviços, bem como de

novas receitas alternativas, há previsão no sentido de que deverão

ser compartilhados com os usuários, nos termos a serem regulados

pela Agência. Já nos casos de ganhos econômicos, que não decorram

diretamente da eficiência empresarial, tais como os de diminuição

de tributos ou encargos legais e de novas regras sobre os serviços,

a determinação é no sentido de que deverão ser transferidos

integralmente aos usuários.

Nos termos da regulamentação a ser definida pela Agência, será

obrigatória a interconexão entre as redes.

Dentre as sanções administrativas que poderão ser aplicadas

pela Agência aos concessionários infratores, sem prejuízo das de

natureza civil e penal, são: advertência, multa, suspensão

temporária, caducidade e declaração de inidoneidade. A multa poderá

ser imposta isoladamente ou em conjunto com outra sanção, não

devendo ser inferior a R$ 1.500,00 e nem superior a R$ 50.000,00,

para cada infração cometida.

A sanção de cunho penal prevista para quem desenvolver,

clandestinamente (sem a competente concessão, permissão ou

autorização de serviço, e de uso de radiofreqüência e de exploração

de satélite), atividades de telecomunicação é detenção de dois a

quatro anos, aumentada da metade se houver dano a terceiro, e multa

de R$ 10.000,00. Quem concorrer direta ou indiretamente para o

crime, também incorre nessa mesma pena.

9.4. A REESTRUTURAÇÃO E A DESESTATIZAÇÃO DAS EMPRESAS FEDERAIS

DE TELECOMUNICAÇÕES

Levando-se em consideração que, de acordo com a Medida

Provisória nº 1.481, os dispositivos da Lei nº 8.031/90 -

disciplinadora dos processos de desestatização - não se aplicam às

empresas estatais prestadoras de serviços de telecomunicações, para

que possa ocorrer a desestatização dessas empresas há necessidade

de uma lei específica. Por esse motivo e dentro da estratégia

governamental de se retirar da execução de serviços que possam ser

prestados pela iniciativa privada, esse projeto de lei dispõe que o

Poder Executivo fica autorizado a promover a restruturação e a

desestatização de todas as empresas integrantes do STB, inclusive

TELEBRÁS e EMBRATEL. Incluem-se também nessa autorização as

empresas subsidiárias exploradoras do serviço móvel celular, que

vierem a ser constituídas em virtude do art. 5º da Lei nº 9.295/96.

Há determinação expressa nesse projeto de lei no sentido de

que quando da restruturação e desestatização especificamente da

Telecomunicações Brasileiras S.A. - TELEBRÁS, deverão ser previstos

mecanismos que assegurem a preservação da capacidade em pesquisa e

desenvolvimento tecnológico existente na empresa.

Não será permitido ao novo controlador promover a incorporação

ou fusão de empresa prestadora do serviço telefônico fixo comutado

com empresa prestadora do serviço móvel celular.

Diferentemente de outros processos de desestatização, nos

quais a coordenação é de competência do Conselho Nacional de

Desestatização - CND, nos termos da Lei nº 8.031/90 e suas

alterações, esse projeto de lei prevê que a coordenação e o

acompanhamento de todos os atos e procedimentos relativos à

desestatização das empresas do Sistema TELEBRÁS ficarão a cargo de

uma Comissão Especial de Supervisão, a ser instituída pelo Ministro

de Estado das Comunicações, assessorado por um conselho composto

pelos Ministros de Estado envolvidos no processo. O projeto prevê,

ainda, que no processo de restruturação e desestatização dessas

empresas poderão ser utilizados serviços especializados de

terceiros, contratados mediante procedimento licitatório de rito

próprio, com destaque para os seguintes termos:

. o Ministério das Comunicações manterá cadastro organizado

por especialidade, aberto a empresas e instituições, nacionais ou

internacionais, de notória especialização na área de

telecomunicações, particularmente quanto à avaliação e auditoria de

empresas, ao planejamento e execução de venda de bens e valores

mobiliários e às questões jurídicas relacionadas;

. para inscrição no cadastro, os interessados deverão atender

aos requisitos definidos pela Comissão Especial de Supervisão, com

a aprovação do Ministro das Comunicações;

. poderão participar das licitações apenas os cadastrados, que

serão convocados mediante carta, com a especificação dos serviços

objeto do certame; e

. o julgamento das propostas será realizado pelo critério de

técnica e preço.

Há vedação, no decurso do processo de desestatização, à

aquisição, por um mesmo acionista ou grupo de acionistas, do

controle direto ou indireto, de empresas atuantes em áreas

distintas do plano geral de outorgas. Já a transferência do

controle acionário ou da concessão, após a desestatização, somente

poderá ser efetuada quando transcorrido o prazo de cinco anos,

sendo que essa restrição não se aplica quando efetuada entre

empresas atuantes em uma mesma área do plano geral de outorgas.

Está previsto que os preços de aquisição das estatais de

telecomunicações deverão ser pagos exclusivamente em moeda

corrente, admitido, porém, o parcelamento, de acordo com os termos

fixados em edital.

9.5. DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

Consoante o exposto nas disposições finais e transitórias

desse projeto de lei, as concessões, permissões e autorizações de

serviços de telecomunicações reger-se-ão exclusivamente por ela,

quando transformada em lei, não se aplicando as Leis nº 8.666/93,

nº 8.987/95, nº 9.074/95, e suas alterações.

A outorga dos serviços de radiodifusão sonora e de sons e

imagens ficará excluída da jurisdição da Agência, permanecendo no

âmbito de competência do Poder Executivo, devendo a Agência, no

entanto, elaborar e manter planos de distribuição de canais, assim

como fiscalizar, quanto aos aspectos técnicos, as respectivas

estações.

O serviço de TV a Cabo, inclusive quanto aos atos, condições e

procedimentos de outorga, continuará regido pela Lei nº 8.977, de 6

de janeiro de 1.995.

Com a transformação desse projeto em lei, ficarão revogados os

seguintes diplomas legais:

. a Lei nº 4.117/62 - Código Brasileiro de Telecomunicações,

salvo quanto à matéria penal não tratada nesse projeto e quanto aos

preceitos relativos à radiodifusão;

. a Lei nº 6.874/80;

. a Lei nº 8.367/91; e

. os arts. 1º, 2º, 3º, 7º, 9º, 10 e 12, bem como o "caput" e

os parágrafos 1º e 4º do art. 8º, da Lei nº 9.295/96 - Lei Mínima.

10. ÓRGÃO REGULADOR - CONTEXTO BRASILEIRO E SITUAÇÃO MUNDIAL

Embora o eixo de produção - que hoje é público - deva se

deslocar para a esfera privada, continuará cabendo: (i) ao Estado,

a responsabilidade pela condução das políticas públicas

pertinentes, pela promoção do desenvolvimento dos diversos setores

envolvidos e pela defesa do interesse coletivo; e (ii) ao TCU, a

responsabilidade técnica pelo controle externo dessas ações. Nesse

contexto, cabe vislumbrar de que forma se dará a fiscalização a ser

exercida pelo Tribunal de Contas da União sobre a

prestação/exploração econômica de bens e serviços, públicos ou não,

por particulares, que tenha origem em ato concessório do poder

público. Deverá surgir um novo modelo de fiscalização - pelo

nascimento mesmo de uma nova área de ação governamental a ser

fiscalizada - que em um seu detalhamento estrutural, esse sim, de

caráter multifacetado em função das peculiaridades técnicas dos

diversos setores objetos de concessão.

Como parâmetro, faz-se necessário descrever a estrutura

adotada em outros países para fins de atuação e controle do poder

público em um momento pós-concessão dos serviços de

telecomunicações, aí incluída a telefonia celular:

10.1. REINO UNIDO - Office of Telecommunications (OFTEL)

O Escritório de Telecomunicações britânico, departamento de

governo não-ministerial, foi criado pela Lei de Telecomunicações de

1984 (Telecommunications Act - 1984) e é comandado por um Diretor

Geral, designado pelo Secretário de Estado da Indústria e Comércio

para um mandato de cinco anos. Suas principais funções consistem em:

. assegurar que os licenciados cumpram os termos da licença;

. dar início a alterações nas licenças para forçar a

competição no setor, tanto por acordo com o licenciado quanto B sua

revelia, por ação conjunta da Comissão de Monopólios e Fustes e do

Diretor Geral do Limpo Comércio ("Fair Trade");

. aconselhar o Secretário de Estado da Indústria e Comércio

quanto a problemas de telecomunicações e quanto à concessão de

novas licenças;

. obter informações para fins de publicação nos casos em que

isso possa ajudar os usuários;

. analisar denúncias, queixas e perguntas sobre os serviços de

telecomunicações ou seu aparelhamento.

Além disso, compete ainda ao Escritório cuidar do

aparelhamento do setor, aí incluindo:

. a definição de padrões necessários à aprovação de

equipamentos;

. a aprovação propriamente dita desses equipamentos;

. a aprovação de contratos com vistas ao fornecimento de

equipamentos específicos.

Ao Diretor Geral do Escritório, por sua vez, compete:

. assegurar que os serviços de telecomunicações sejam providos

em todo o Reino Unido de forma a atender, razoavelmente, todas as

demandas, aí incluídos: telefones públicos e serviços de

emergência, de apoio B lista e em áreas rurais;

. assegurar o financiamento dos serviços;

. promover o interesse dos consumidores;

. manter e promover competição efetiva;

. assegurar a eficiência dos serviços;

. promover a pesquisa e o desenvolvimento;

. fomentar negócios com grandes consumidores de serviços de

telecomunicações radicados em outros países;

. capacitar companhias britânicas a competirem no estrangeiro.

Para tanto, o OFTEL J divido nas seguintes áreas:

1- Competição da rede;

2- Interesses dos consumidores;

3- Licenciamento;

4- Execução dos contratos (licenças) e Comércio;

5- Assuntos técnicos;

6- Conselho econômico, estatístico e de contabilidade;

7- Assessoria jurídica;

8- Administração;

9- Relações com a imprensa;

10- Competição dos serviços e assuntos internacionais.

10.2. FRANÇA - Ministéré Délégué à la Poste aux

Télécommunications et à L'Espace

Nesse país, desde 29 de dezembro de 1990 - e até que nova

legislação se abata sobre o setor - as telecomunicações vêm sendo

reguladas pela "Lei de Regulamentação das Telecomunicações", que

faz do mercado de telecomunicações francês um dos mais abertos no

âmbito da União Européia, depois do Reino Unido, da Finlândia e da

Suécia. Dentre todas as áreas passíveis de exploração, apenas a

telefonia convencional ainda não está aberta B competição, o que

deverá ocorrer a partir de janeiro de 1998.

O Ministério dos Serviços Postais, Telecomunicações e Espaço,

órgão do poder executivo francês, é o responsável pela condução do

setor de telefonia celular. Conta, para isso, com a Diretoria Geral

de Correios e Telecomunicações, reguladora do setor, que visa (i)

garantir às partes econômicas envolvidas iguais oportunidades de

sucesso e (ii) permitir uma competição dinâmica e justa ao par da

manutenção dos serviços públicos envolvidos.

10.3. JAPÃO - Ministry of Posts and Telecommunications (MPT)

O Ministério dos Correios e Telecomunicações, órgão do poder

executivo nipônico, é o responsável pela condução das políticas e

dos controles referentes B exploração dos serviços de

telecomunicação naquele país. Para tanto destacam-se, dentre sua

estrutura, as seguintes divisões:

1) "Bureau" de Telecomunicações, cujos objetivos são:

. fomentar a livre e justa competição;

. contribuir para um maior acesso e versatilidade das

telecomunicações;

. criar novos sistemas de telecomunicações para um melhor

amanhã;

. desenvolver novos recursos de radiofreqüência e promover o

seu uso de forma eficiente;

. proteger a integridade do sistema.

2) "Bureau" de Políticas de Comunicação, cujos objetivos são:

. estender a infra-estrutura de telecomunicações a todos os

cantos;

. propugnar por tele e info-comunicações cada vez mais

sofisticadas;

. encorajar o desenvolvimento de novas tecnologias;

. implementar comunicações espaciais de ponta.

10.4. CANADÁ - Canadian Radio-television and

Telecommunications Commission (CRTC)

A Comissão Canadense de Rádio-televisão e Telecomunicações,

CRTC, foi criada pelo Parlamento daquele país em 1968,

inicialmente, para regular o sistema de difusão de rádio e

televisão - aí incluída a versão a cabo - passando, a partir de

1976, a também regular o sistema de telecomunicações. Sua missão é

ajudar o povo canadense a melhor compreender como os seus valores e

as suas diversidades tomam forma única no contexto mundial, pela

regulação dos sistemas de rádio e teledifusão de forma aberta e

flexível, a fim de incentivar a liberdade criativa e fortalecer a

sua prosperidade.

Para tanto, conta com até treze comissionados em tempo

integral e seis comissionados em tempo parcial, que ocupam os

cargos de Secretário Geral e de Diretores, todos designados pelo

Gabinete (Ministério). A Diretoria de Telecomunicações compete

aconselhar a Comissão visando a implementação dos objetivos

nacionais estabelecidos na Lei de Telecomunicações, bem como

assegurar que as concessionárias provejam serviços e tarifas em

termos razoáveis e não discriminem ou dêem preferência,

injustificadamente, a certos e determinados grupos ou pessoas.

Essa Diretoria se subdivide em três áreas:

1) Competição e Tarifas: responsável por (i)

acompanhar/revisar as políticas, aí incluindo os trabalhos

referentes B competitividade, economia e tecnologia; e (ii) avaliar

as taxas, os termos e as condições dos serviços prestados pelas

companhias.

2) Operações: responsável por coordenar os procedimentos de

telecomunicações, a aplicação das tarifas, a expedição de atos

formais e a resposta às reclamações ou questionamentos.

3) Análise Financeira: responsável por (i) aconselhar e

analisar em todos os aspectos pertinentes B regulação das tarifas;

e (ii) rever as atividades das concessionárias e suas práticas

contábeis.

10.5. ESTADOS UNIDOS - Federal Communications Commission (FCC)

A Comissão Federal de Comunicações, agência governamental

independente norte-americana, criada em 1934 e diretamente ligada

ao Congresso daquele país, tem por missão básica promover a

competição entre as cinco áreas da informação: rádio e teledifusão,

cabo, fio, sem-fio e satélite. Para tanto, J dirigida por cinco

Comissionados indicados pelo Presidente e composta por seis

departamentos, dentre os quais o "Bureau" de Telecomunicações

Sem-Fio, que controla todas as políticas e programas voltados para

as telecomunicações domésticas do tipo celular, pagers etc. Os

principais objetivos desse "Bureau" são:

. fomentar a competição entre os diferentes serviços sob sua

alçada;

. promover a universalidade, inclusive quanto a deficientes, e

a segurança dos serviços;

. maximizar o eficiente uso do espectro;

. desenvolver adequada estrutura para análise das condições do

mercado;

. minimizar a regulação, quando apropriado;

. facilitar a oferta de produtos e serviços inovadores,

particularmente por parte de pequenas empresas e de novos

empreendedores;

. servir aos seus clientes de forma eficiente;

. ampliar a proteção ao consumidor.

De se observar, portanto, que em todos esses países vigora

preocupação com a mantença de um órgão do Estado - seja ele

diretamente ligado ao Poder Executivo ou não, idem quanto à

autonomia - para fins de desenvolvimento, controle e defesa dos

interesses nacionais e coletivos no que tange a exploração

econômica dos produtos de telecomunicações por particulares. E,

embora a pesquisa não tenha sido suficiente para revelar se tais

órgãos - que a partir de agora serão chamados de "reguladores"-

foram criados prévia, concomitante ou posteriormente à concessão,

sugere a racionalidade administrativa, notadamente em um contexto

de planejamento estratégico de longo prazo, quando menos por

cautela, que modificações de ordem essencial sejam exaustivamente

analisadas, inclusive em termos estruturais, antes de sua

implementação, como forma de se minimizar a propensão ao erro.

No caso brasileiro, embora também haja previsão para o

funcionamento de um tal órgão regulador, a praxis do processo

concessório tem demonstrado certo descompasso entre a transferência

da produção para o setor privado e a regulamentação do novo modelo,

notadamente quanto às formas de controle. Isso porque, voltando a

citar o caso da Banda B, quando se está às vésperas do início do

processo licitatório, ao passo que a criação do órgão regulador - e

mesmo a regulamentação do sistema - ainda estão dependentes de

aprovação de lei, cujo projeto, contendo mais de 200 artigos, foi

recentemente encaminhada ao Congresso Nacional. Pela complexidade

de um projeto de lei dessa natureza e de tal magnitude , não é

difícil prever um longo período de discussões no Parlamento, antes

de ser transformado em lei. Assim, diante do quadro que se

apresenta, não se podem descartar alguns questionamentos:

- como garantir que o interesse coletivo será preservado se a

administração pública promover a regulação do setor somente após a

consumação do negócio concessório?

. na ausência de tal regulação prévia - que é como hoje se

opera - como garantir que os contratos, cujos termos obrigam a

partes, espelharão os macro-interesses das políticas públicas

envolvidas e não se perderão nas intrincadas negociações

individuais entre o setor público e as empresas vencedoras do

certame?

. até que ponto poderá o poder concedente fiscalizar e

investigar as ações das concessionárias sem que haja movimentos

contrários tendentes à preservação da individualidade e da

intimidade dessas empresas?

. quem fiscalizará o fiscal e de que forma? A quem caberá

fiscalizar o(s) órgão(s) regulador(es) e a que nível, pois se é

certo que sobre tal(tais) entidade(s) deve se abater a mão do

controle externo, também é certo que, por segurança, tal

fiscalização também deverá poder ir à concessionária como forma de

(i) cotejar as informações e, principalmente, (ii) poder dizer da

realidade à luz de seus próprios olhos, sem qualquer intermediário.

A conclusão, portanto, J que, enquanto tais questionamentos

não forem respondidos, não se poderá idealizar um novo modelo de

fiscalização a cargo do controle externo. Daí ser imprescindível

sugerir que o Tribunal atue junto ao Congresso Nacional de forma a

(i) abrir os debates sobre o tema; (ii) alertar os parlamentares

sobre a possibilidade de eles também se ressentirem de poder

fiscalizatório, caso o estudo da matéria continue a ser postergado

e (iii) indicar quais as formas - e principalmente as prerrogativas

- necessárias para um fiel cumprimento do controle e para a

manutenção dos interesses coletivos.

11. PERSPECTIVAS GOVERNAMENTAIS

O Governo divulgou na Internet, junto ao projeto de lei geral

das telecomunicações, um documento que contém suas expectativas

para o período 1997-1998:

No plano institucional, o início de 1997 será marcado pela

discussão, no Congresso Nacional, do projeto da nova Lei Geral das

Telecomunicações Brasileiras. O Governo espera que sua tramitação

ocorra em prazo bastante curto, de modo que sua votação e aprovação

se dêem ainda no primeiro quadrimestre.

Com a aprovação da nova lei, o Ministério das Comunicações

terá condições de implantar o órgão regulador - tarefa para a qual

estima serem necessários cerca de seis meses, e que deverá ser

realizada com o suporte de consultoria internacional, novamente a

ser obtida através do acordo de cooperação mantido com a UIT .

Deverão ser tomadas as medidas necessárias ao detalhamento do

programa de privatização das empresas do Sistema TELEBRÁS, à

elaboração da regulamentação básica essencial ao início da

competição, ao desenvolvimento do plano geral de outorgas e do

plano de metas de universalização dos serviços, ambos documentos

previstos no projeto da nova Lei Geral das Telecomunicações. Esses

trabalhos já foram iniciados e terão andamento acelerado no

decorrer de 1997, havendo uma meta, considerada ousada pelo MC de,

ainda durante o ano de 1997 e até o fim de 1998, completar a

privatização do Sistema, ou torná-la irreversível.

Os primeiros contratos de concessão para o serviço móvel

celular, na Banda B têm sua assinatura prevista para o final do

primeiro semestre, de maneira que, a partir da segunda metade do

ano, os investimentos privados no setor deverão acontecer em ritmo

acelerado, visando colocar os sistemas em condições de ativação

comercial.

Além disso, o Ministério das Comunicações estará lançando

editais para outorgas de concessões e permissões para a exploração

de diversos serviços, no decorrer de 1997 e 1998, em função das

seguintes disponibilidades:

. 1.400 para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e

imagens;

. 1.000 para o serviço de radiochamada (paging);

. 500 para o serviço de trunking;

. 500 para o serviço de radiotáxi;

. 4 para ocupação de órbitas de satélites notificadas pelo

Brasil;

. 2 para o serviço de radiocomunicação aeronáutica;

. 10 para serviço móvel celular.

Para melhor desempenhar suas funções de fiscalização - que

serão transferidas ao novo órgão regulador - o Ministério estará,

também, contratando em 1997 moderno sistema de radiomonitoragem, e

implantando facilidades de acesso através da Internet, que

melhorarão a comunicação das áreas-fim do Ministério com os

prestadores de serviços e com os seus usuários, tornando esse

relacionamento ainda mais transparente.

VI - AUDITORIAS OPERACIONAIS REGIONAIS

As equipes das SECEXs que realizaram auditorias apresentaram

em seus relatórios as seguintes propostas de

recomendações/determinações:

a) À TELEACRE

1 - realizar estudos sobre a atual situação na área de redes e

transmissão, que servirão de subsídios para o planejamento dos

investimentos neste setor, visto que no período analisado pouco se

fez nessa área, o que estaria comprometendo a qualidade do serviço

prestado à população;

2 - realizar estudos de demanda e de tráfego das centrais, a

fim de que sejam estabelecidos critérios técnicos objetivos para

balizar seu planejamento de modo assertivo e coerente com sua área

de atuação;

3 - estabelecer ações visando ao atendimento telefônico às

localidades rurais;

4 - implantar com urgência seu sistema de contabilização e

apropriação de custos, importante arma de controle e decisão

gerencial, consistindo na alimentação e informações sobre valores

relevantes que dizem respeito às conseqüências de curto e longo

prazo sobre medidas de fixação de preço de venda de terminais,

opção de compra de fabricantes, determinação do produto comprado

etc.;

5 - adotar medidas no tocante à restruturação e mudança de

cultura organizacional, dentro do novo contexto qualitativo das

Telecomunicações;

6 - realizar estudos, quando da implantação do seu sistema de

custo, para a racionalização dos custos e identificação de novas

receitas;

7 - pleitear junto à TELEBRÁS aumento no seu limite de

investimento, pautado nas reais condições de implementação da

empresa;

8 - informatizar sua estrutura organizacional;

9 - implantar sistema de controles internos nos seus diversos

setores, de modo a agilizar suas ações;

10 - solicitar junto à "Holding" pessoal técnico qualificado,

na área de rede externa, comutação, energia/transmissão e

implantação, pois conta apenas com o total de e 15 técnicos e 7

engenheiros (Administração) para atender a todo o Estado.

b) À TELESC

1 - implementar uma base de dados que possibilite a completa

análise da demanda e da situação de tráfego por localidade, bem

como dos custos dos serviços oferecidos, com o objetivo de que a

empresa disponha de relatórios técnicos suficientes para embasar os

seus investimentos futuros;

2 - enviar a este Tribunal os preços unitários dos

equipamentos, tanto os praticados por ocasião do contrato principal

quanto os dos aditivos assinados com inexigibilidade de licitação,

relativamente aos contratos com as empresas ERICSSON (Contrato nº.

037/95), EQUITEL (Contrato nº. 086/95) e SESA (Contrato nº.

310/94), bem como as respectivas datas dos contratos/aditivos.

c) À TELEBRÁS

1 - averiguar a conveniência da redução dos investimentos

imposta à TELESC por aquela "Holding", haja vista que a maioria dos

recursos a serem investidos são próprios e que tal corte não trará

nenhum benefício à estatal, além de comprometer seus planos de

atendimento da demanda em Santa Catarina.

d) À CISET/MC

1 - efetuar, nas prestações de contas da TELESC referentes aos

exercícios de 1996 e 1997, uma avaliação minuciosa quanto à efetiva

atuação do setor de Auditoria Interna da Telesc, em especial quanto

à:

1.1 - quantidade e, principalmente, à qualidade dos trabalhos:

1.2 - quantidade e materialidade das falhas encontradas, em

contraste com aquelas apontadas normalmente pela CISET/MC e por

este Tribunal;

1.3 - atuação do setor no sentido de que a Telesc implemente

as determinações dos órgãos de controle;

1.4 - existência, no setor, de bases de dados que permitam

avaliar a eficácia, eficiência e economicidade de todos os atos de

gestão da empresa, ou, inexistindo tal base de dados, ao

conhecimento, pelo setor, quanto à localização de tais dados;

2 - verificar o cumprimento das determinações que o Tribunal

ora venha a fazer à Telesc, por conta deste processo.

e) À TELECEARÁ

1 - adotar providências no sentido de sanear os seguintes

fatos:

1.1 - inexistência de dados quantitativos e qualitativos que

expressem com exatidão a real demanda por serviços de telefonia,

notadamente da telefonia móvel celular no interior e da telefonia

fixa para todo o Estado do Ceará;

1.2 - expressivo volume de recursos em inadimplência, bem como

constantes da chamada Lista Negra, mormente na telefonia celular e

na locação;

1.3 - elevadas taxas de congestionamento no Sistema Móvel

Celular da Capital;

1.4 - deficiência na comunicação existente entre os

Departamentos da Diretoria de Engenharia, e as Divisões do

Departamento de Planejamento Operacional, particularmente a Divisão

de Tráfego, acarretando a elaboração de relatórios de tráfego que

não retratam a realidade;

f) À PRÓPRIA SECEX/CE

1 - proceder ao acompanhamento da implantação, por parte da

Teleceará, do Sistema de Custos por Serviço, na forma preconizada

no art. 18 da IN nº 09/95.

VII - CONCLUSÃO

Diante de todos os pontos abordados na realização do presente

trabalho auditorial, pode-se concluir que:

a) em face do rebalanceamento tarifário iniciado em fins de

1995 e do incremento de novas receitas provenientes,

principalmente, do Serviço Móvel Celular, tem sido possível ao STB

efetuar investimentos crescentes a partir de 1995, a ponto de

ter-se tornado capaz de realizar, por si só, todos investimentos

previstos no PASTE já a partir de 1997. Considerando esse quadro e

o início, previsto para breve, da exploração dos serviços de

telecomunicações pela iniciativa privada, o Ministério das

Comunicações deverá rever as metas do PASTE, de modo que o pleno

atendimento da demanda reprimida possa ocorrer em um menor espaço

de tempo;

b) devido à política de tarifas praticadas a partir da década

de 80, principalmente em razão da sua não vinculação aos custos dos

serviços prestados, o STB deixou de arrecadar recursos da ordem de

R$ 16 bilhões, inibindo, assim, sua capacidade de expansão, o que

inviabilizou a redução e, até mesmo, o fim do autofinanciamento;

c) as estimativas de demanda telefônica reprimida, por falta

de estudos mais aprofundados, carecem de maior fidedignidade, não

proporcionando a segurança necessária para balizar um adequado

planejamento de atendimento do setor;

d) considerando o quantitativo máximo estimado de demanda

reprimida de telefonia convencional pelo Ministério das

Comunicações de 10 milhões de terminais, e levando-se em conta os

níveis de investimento e de crescimento do STB, pode-se prever que

ao final deste século essa demanda estará plenamente atendida. Como

a quantidade demandada é função inversa do preço, o fim do

autofinanciamento ou a sua drástica redução refletirá em aumento do

número de interessados, o que modificará essa previsão;

e) das metas de crescimento contidas no PASTE, relativamente à

telefonia, o STB está muito próximo de cumprir aquelas referentes à

telefonia convencional e móvel celular. Entretanto, no que diz

respeito ao crescimento dos terminais de uso público e das caixas

de voz da telefonia virtual (serviços esses destinados às camadas

de menor poder aquisitivo - maioria da população brasileira), os

resultados estão muito aquém do previsto;

f) os níveis tarifários atualmente praticados no Brasil,

embora sendo um dos mais baixos dentre os países pesquisados neste

trabalho, estão entre os mais elevados se for levado em

consideração, também, o poder aquisitivo da população;

g) o principal fator que tem evitado a democratização do

serviço de telefonia convencional no Brasil é o elevado valor a ser

despendido para se ter acesso a esse serviço (autofinanciamento),

em que pese ser atualmente possível, com a venda das ações

recebidas, resgatar-se, quase que por completo, o gasto

inicialmente realizado;

h) de acordo com informações obtidas junto ao STB, as tarifas

telefônicas internacionais praticadas no Brasil estão dentro da

média mundial, ao menos no que se refere ao plano básico. Por outro

lado, verifica-se que, por meio de planos alternativos, empresas

estrangeiras cobram efetivamente valores mais baixos, a ponto de

favorecer o crescimento do uso do sistema CALLBACK, provocando,

assim, perda de receitas das operadoras brasileiras;

i) em países onde já ocorreram os processos de privatização

dos serviços de telecomunicações, como Argentina, México e

Inglaterra, verificou-se a elevação das tarifas num primeiro

momento, muito provavelmente em razão de sua defasagem em relação

aos próprios custos. No Brasil, o rebalanceamento tarifário está

sendo realizado pelo Governo previamente à privatização, de modo

que não se deve esperar grandes alterações no valor das tarifas. Ao

mesmo tempo, a adoção dessa estratégia deverá garantir a

valorização das empresas quando de suas vendas, já que estas

estarão mais rentáveis;

j) as empresas integrantes do STB que apresentam os melhores

desempenhos operacionais são justamente aquelas com atuação nos

estados mais desenvolvidos da federação, excetuando-se a TELERJ,

cujo desempenho está entre os piores. Objetivando reverter tal

situação, o Sistema autorizou significativo aumento do nível de

investimento a ser realizado nessa operadora a partir de 1996. A

realidade dessa operadora será melhor analisada em auditoria

operacional desenvolvida pela SECEX/RJ;

k) as empresas integrantes do STB não dispõem de uma adequada

e precisa sistemática de apropriação de custos, fundamental para a

sobrevivência de uma organização em cenários de livre concorrência;

l)o Ministério das Comunicações e a TELEBRÁS contrataram,

junto à UIT, consultorias internacionais e nacionais para os

subsidiarem nos preparativos quanto à estruturação, regulamentação

e operação no cenário de livre concorrência. Os resultados dos

trabalhos desenvolvidos por essas consultorias serão de

significativa importância para balizar, no futuro, as avaliações do

processo de privatização, pertinentes a esta Corte de Contas;

m) a rápida expansão do número de usuários da INTERNET poderá

provocar saturação da rede telefônica, uma vez que ela não foi

dimensionada para suportar ligações de duração média bem superiores

a 3 minutos;

n) o STB tem convivido com significativos ganhos de

produtividade no que diz respeito à mão-de-obra, refletida de forma

geral pela significativa redução da relação nº de empregados por

1000 acessos telefônicos instalados, quando apresentou redução de

35,0 em 1973 para 6,1 em 1995;

o) o PASTE, apresentado pelo Ministério das Comunicações como

o estudo de viabilidade técnica e econômica para a outorga das

concessões do Serviço Móvel Celular, exigido pela Instrução

Normativa nº 10/95 - TCU, por ser um planejamento de âmbito geral

do setor de comunicações do País, não contempla a questão relativa

a essas concessões com a profundidade e o detalhamento necessários

a um estudo dessa natureza;

p) os critérios de julgamento da licitação para outorga da

concessão do direito de exploração do SMC, assim como a forma de

pagamento do valor de outorga ofertado pelo licitante vencedor,

contidos na minuta do Edital de Licitação, não privilegiam a

redução das tarifas a serem cobradas dos usuários desse serviço,

mas sim, àqueles consórcios de maior poder econômico, em prejuízo à

competição na concorrência;

q) a metodologia a ser utilizada pelo Ministério das

Comunicações para a fixação dos preços mínimos pela outorga das

concessões para exploração do SMC em cada uma das áreas em que será

dividido o Brasil carece de maiores estudos, que abordem de forma

sistêmica a questão, como por exemplo levar em consideração também

o quantitativo de demanda existente e o percentual já atendido;

r) a densidade telefônica no Brasil, embora sendo uma das mais

baixas, está, de certa forma, compatível com a realidade atual da

distribuição e do nível de renda de seu habitantes, com algumas

exceções localizadas, principalmente, em grandes centros urbanos;

s)o processo de reforma do setor de telecomunicações que vem

sendo executado guarda semelhanças com os realizados em outros

países, com a vantagem de se valer dessas experiências;

t) o procedimento adotado pelo Ministério das Comunicações no

sentido de submeter à consulta pública as novas regras a serem

implantadas é irrepreensível e bastante saudável ao processo, pois,

se por um lado atrasa o andamento da reforma, por outro, não só

democratiza o processo como, também, o aperfeiçoa, reduzindo

possíveis falhas e evitando futuros problemas;

u) muitas das falhas apontadas neste relatório, relativamente

à etapa de implantação da regulamentação mínima e o conseqüente

início da participação da iniciativa privada em determinados

serviços, decorrem do modo concebido para tentar imprimir

velocidade a essa etapa da reforma, e não a erros do modelo em si,

já que se baseou em uma lei parcial (Lei Mínima), contrariamente ao

previsto na Emenda Constitucional nº 8/95.

PROPOSTAS

Por todo o exposto, esta equipe sugere que este processo seja

submetido ao Tribunal para apreciação das seguintes propostas:

1.que seja encaminhada cópia deste Relatório à Comissão de

Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática da Câmara dos

Deputados, com o objetivo de subsidiar os trabalhos daquela

Comissão quando da apreciação do Projeto de Lei Geral das

Telecomunicações;

2.que este Tribunal, em face da relevância da concessão do

direito de exploração do Serviço Móvel Celular - Banda "B" para o

desenvolvimento econômico-social do País, acompanhe minuciosamente

o processo de licitação, nos termos da Instrução Normativa nº 10/95

- TCU;

3.que esta Corte, em face da atual política de reformulação do

Estado, desenvolva estudos que visem dotar esta Casa de adequados

mecanismos e estrutura para eficaz acompanhamento e fiscalização da

execução dos contratos de outorga de concessão de serviços públicos

de um modo geral;

4. que sejam efetuadas ao Ministério das Comunicações

determinações no sentido de:

a) envidar esforços no sentido de fazer com que as empresas

integrantes do STB atuem de forma a tornar realidade as metas

previstas no PASTE no tocante à telefonia pública e telefonia

virtual, tendo em vista sua relevância para o atendimento às

necessidades de comunicação das camadas de menor poder aquisitivo;

b) verificar a necessidade de se efetuar revisão das metas

fixadas no PASTE, em face da nova realidade financeira do STB e da

abertura do mercado à iniciativa privada;

c) realizar estudos no sentido de avaliar a possibilidade de

se reduzir, ou até mesmo eliminar, o autofinanciamento, criando-se

uma taxa de instalação de menor valor, contribuindo para a

democratização do acesso telefônico residencial e comercial;

d) avaliar os benefícios decorrentes da alteração dos

critérios de julgamento da licitação para outorga da concessão do

direito de exploração do SMC - Banda "B", assim como de pagamento

do valor de outorga que vier a ser ofertado pelo licitante

vencedor, contidos na minuta do Edital de Licitação, com vistas a

obter-se maior redução nas tarifas, maior valor pela concessão e

atendimento mais rápido da demanda;

e) criar mecanismos que assegurem o repasse às tarifas de

possíveis ganhos de produtividade obtidos pelas prestadoras de

serviços de telecomunicações, quer sejam operadores privados, quer

sejam empresas estatais;

f) apreciar, também, nos estudos para fixação do preço mínimo

pela outorga da concessão da exploração do SMC - Banda "B", a

demanda não atendida especificamente desse serviço e a questão da

concentração de renda em cada área; e

g) encaminhar a este Tribunal o produto resultante dos

trabalhos realizados pela consultoria contratada junto à União

Internacional de Telecomunicações, com vistas a subsidiar a

avaliação dos respectivos processos de privatização e de concessão.

5. que sejam efetuadas determinações à TELEBRÁS no sentido de:

a) desenvolver estudos referentes à criação de planos

tarifários alternativos com vistas à redução de perda de receitas

provocada pelo uso do CALLBACK;

b) adotar adequada sistemática de apropriação de custos de

instalação e de operação em relação aos serviços prestados, de

forma a poder subsidiar as ações gerenciais, principalmente em um

novo cenário de livre concorrência;

c) implementar medidas que visem evitar possível saturação da

rede telefônica, devido a rápida expansão do seu uso para

comunicação de dados, principalmente pelos serviços de

"homebanking", BBS, "Internet" e outros; e

d) encaminhar a este Tribunal o produto resultante dos



avaliação dos respectivos processos de privatização e de concessão.

e) averiguar a conveniência da redução dos investimentos




atendimento da demanda em Santa Catarina.

6. que sejam efetuadas determinações à TELEACRE no sentido de:

a) realizar estudos sobre a atual situação na área de redes e





b) realizar estudos de demanda e de tráfego das centrais, a



de atuação;

c) estabelecer ações visando o atendimento telefônico às

localidades rurais;

d) implantar com urgência seu sistema de contabilização e






etc.;

e) adotar medidas no tocante à restruturação e mudança de


Telecomunicações;

f) realizar estudos, quando da implantação do seu sistema de

custo, para a racionalização dos custos e identificação de novas

receitas;

g) pleitear junto à TELEBRÁS aumento no seu limite de


empresa;

h) informatizar sua estrutura organizacional;

i) implantar sistema de controles internos nos seus diversos


j) solicitar junto à "Holding" pessoal técnico qualificado, na

área de rede externa, comutação, energia/transmissão e implantação,

pois conta apenas com o total de e 15 técnicos e 7 engenheiros

(Administração) para atender a todo o Estado.

7. que sejam efetuadas determinações à TELECEARÁ no sentido de

adotar providências para sanear os seguintes fatos:

. inexistência de dados quantitativos e qualitativos que




. expressivo volume de recursos em inadimplência, bem como


na locação;

. elevadas taxas de congestionamento no Sistema Móvel Celular

da Capital;

. deficiência na comunicação existente entre os Departamentos

da Diretoria de Engenharia, e as Divisões do Departamento de

Planejamento Operacional, particularmente a Divisão de Tráfego,

acarretando a elaboração de relatórios de tráfego que não retratam

a realidade;

8. que sejam efetuadas determinações à TELESC no sentido de:

a) implementar uma base de dados que possibilite a completa

análise da demanda e da situação de tráfego por localidade, bem

como dos custos dos serviços oferecidos, com o objetivo de que a

empresa disponha de relatórios técnicos suficientes para embasar os

seus investimentos futuros;

b) enviar a este Tribunal os preços unitários dos

equipamentos, tanto os praticados por ocasião do contrato principal

quanto os dos aditivos assinados com inexigibilidade de licitação,

relativamente aos contratos com as empresas ERICSSON (Contrato nº.

037/95), EQUITEL (Contrato nº. 086/95) e SESA (Contrato nº.

310/94), bem como as respectivas datas dos contratos/aditivos.

9. que sejam efetuadas determinações à CISET/MC no sentido de:

a) efetuar, nas prestações de contas da TELESC referentes aos


atuação do setor de Auditoria Interna da Telesc, em especial quanto

à:

. quantidade e, principalmente, à qualidade dos trabalhos:

. quantidade e materialidade das falhas encontradas, em


este Tribunal;

. atuação do setor no sentido de que a TELESC implemente as

determinações dos órgãos de controle;

. existência, no setor, de bases de dados que permitam avaliar

a eficácia, eficiência e economicidade de todos os atos de gestão

da empresa, ou, inexistindo tal base de dados, ao conhecimento,

pelo setor, quanto à localização de tais dados;

b) verificar o cumprimento das determinações que o Tribunal

ora venha a fazer à TELESC, por conta deste processo.

10. que sejam efetuadas determinações à SECEX/CE no sentido de

proceder ao acompanhamento da implantação, por parte da Teleceará,

do Sistema de Custos por Serviço, na forma preconizada no art. 18

da IN nº 09/95.

ANTONIO RICARDO PIRES DOS SANTOS - Mat. 2673-5. 9ªSECEX

(coordenador) RODRIGO DE OLIVEIRA FERNANDES - Mat. 3151-8. 9ª SECEX

(membro), ADALBERTO SANTOS DE VASCONCELOS - Mat. 3453-3. 9ª SECEX

(membro) e FLÁVIO LÚCIO RODRIGUES DA SILVA - Mat. 2818. SAUDI

(membro)

O Secretário de Controle Externo Substituto, Jorge Pereira

Macedo, manifesta-se de acordo com as conclusões apresentadas. É o

Relatório.

Voto do Ministro Relator:

É certo, o grande capital motor da Economia no novo milênio que se

avizinha chama-se conhecimento. Em sintonia, a abertura das

Telecomunicações em todo o mundo emerge como a grande alavanca para

facilitar o acesso ao conhecimento ao cidadão de todas as nações do

planeta.

O Acordo Global de Telecomunicações, firmado este ano no

âmbito da Organização Mundial de Comércio, busca incentivar a

aceleração do crescimento da economia de forma ampla. Nas palavras

do Secretário-Geral da OMC, Renato Ruggiero, trata-se de "uma das

indústrias mais dinâmicas e de crescimento mais rápido no mundo". O

Acordo vai "preparar a economia mundial para os desafios do século

XXI"..."Afinal, informação e tecnologia são a matéria-prima do

crescimento e do desenvolvimento desse nosso globalizado mundo".

Nesse ambiente de abertura à competição que permeia todos os

continentes, o Brasil dá andamento à reforma do seu Sistema de

Telecomunicações.

O marco anterior na história das Telecomunicações no país

ocorreu na década de setenta com a implantação do Sistema de

Telecomunicações Brasileiro, objetivando ultrapassar a condição de

baixíssimos níveis de qualidade operacional e de densidade

telefônica do setor. Nessa época, realizaram-se elevados

investimentos, destacando-se o ano de 1976, em que representaram

1,08% do PIB contra apenas 0,62% em 1995.

Assim, os resultados desta abrangente Auditoria Operacional

realizada pelo Tribunal no Sistema de Telecomunicações Brasileiro

tornam-se disponíveis no momento oportuno em que se desenrolam as

mudanças, atendendo ao interesse coletivo que deseja tomar

conhecimento com detalhe de todo o processo deflagrado.

Sobre isso manifesta-se o Presidente da República, Fernando

Henrique Cardoso, por ocasião do ato de estabelecimento de política

industrial para as telecomunicações:

"O novo desafio é uma reformulação das políticas e do próprio

aparelho de Estado para que ele possa, dentro de marcos

regulatórios novos, manter uma atividade de sinalização para que o

mercado possa, diante dessas sinalizações, atuar de forma mais

conseqüente com o que é o interesse nacional".

No cenário em que se vislumbra a transformação integral do

setor no país, a auditoria realizada nos mostra a face atual do STB

e os aspectos fundamentais da reforma pretendida, além de

identificar os pontos relevantes para resguardo do cidadão.

A análise do STB traz à baila a questão da política tarifária

praticada que, em face de sua não vinculação aos custos dos

serviços prestados, provocou um déficit no ingresso de recursos no

Sistema estimado em torno de R$ 16 bilhões. A equipe de auditoria

considera que o montante acumulado a título de insuficiência

tarifária teria possibilitado a instalação de quase 12 milhões de

terminais telefônicos.

Portanto, o panorama das telecomunicações no país poderia ser

completamente outro, bem mais ajustado às necessidades da

população, seja em termos de melhor qualidade operacional, seja em

termos de maior atendimento da demanda.

O custo anual do serviço telefônico no Brasil, da ordem de US$

224.00, aparece como um dos mais baixos dentre uma seleção de

países. Para os usuários, porém, comparativamente ao PNB "per

capita", constata-se que o brasileiro apresenta um comprometimento

maior de sua renda para fazer frente às despesas com

telecomunicações. No dizer da equipe, "... a realidade tarifária

brasileira, comparativamente a de outros países em termos de

valores absolutos, está bem defasada no que diz respeito à

assinatura básica, um pouco em relação ao valor da chamada local e

compatível no que se refere à tarifa de interurbano. Entretanto,

comparando-se, não em valores absolutos, mas sim relativos

(levando-se em conta a renda média do povo), a cesta telefônica do

Brasil é uma das mais caras".

Os melhores resultados do Sistema, confrontados os principais

indicadores de desempenho e qualidade, são obtidos nas empresas

atuantes nos Estados mais desenvolvidos da Federação, excetuando-se

a TELERJ, de notória ineficiência. Essa operadora está sendo objeto

no momento de auditoria operacional específica para avaliar sua

situação.

O avanço tecnológico beneficia de forma contundente as

Telecomunicações, com melhoria da qualidade dos serviços e com

reflexo na redução de custos, importando destacar a evolução do

grau de digitalização da planta telefônica no país. Sobre isso, a

equipe assinala que, na região de maior densidade populacional, a

Sudeste, verifica-se o menor grau de digitalização, 43,83%,

enquanto a TELEAMAPÁ exibe 82,41%.

Inegavelmente, o Poder Executivo vem imprimindo velocidade ao

processo da reforma das Telecomunicações. A necessidade de

acompanhar a tendência internacional de abertura à competição, já

desencadeada em uma gama de países que já se adequaram à nova

realidade, justifica a decisão, como assevera o Presidente da

República no discurso mencionado anteriormente:

"É uma transformação imensa que está ocorrendo no Brasil.

Transformação que ou ocorre, ou então aí, sim, o Brasil ficaria

submetido às conseqüências da globalização só passivamente e,

portanto, sem poder aproveitar-se do que se abre como oportunidade

positiva e sem poder defender-se das conseqüências negativas desse

novo modo de organização da produção mundial".

Considero, entretanto, que, do ponto de vista da Sociedade,

transformação de tal magnitude seria revestida de indubitável

consistência em face de prévia edificação do arcabouço

jurídico-institucional necessário. Para isso, a par do contido na

nova redação do art. 21, inc. XI, da CF, haja vista a Emenda

Constitucional nº 08/95, estipulava-se a condição da nova Lei Geral

de Telecomunicações dispor sobre a "organização dos serviços, a

criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais".

O formato aí desenhado exsurge como aquele que melhor

sedimentaria o curso da transformação pretendida.

Todavia, houve a opção por lançar uma legislação apenas

parcial (a chamada Lei Mínima) e, a partir daí, dar início a

transferência dos serviços à exploração da Iniciativa Privada,

inicialmente com a licitação da Banda "B" da Telefonia Celular.

Tal comando, aliado ao ritmo acelerado, procurando recuperar o

tempo, queimando etapas, embora não eivado por

inconstitucionalidade, na forma da Decisão do Supremo Tribunal

Federal, acarretou uma série de falhas apontadas no relatório pela

equipe, das quais transcrevo estas:

"- o Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de

Telecomunicações e do Sistema Postal - PASTE, apresentado pelo

Ministério das Comunicações como o estudo de viabilidade técnica e

econômica para a outorga das concessões do Serviço Móvel Celular,

exigido pela Instrução Normativa nº 10/95 - TCU, por ser um

planejamento de âmbito geral do setor de comunicações do País, não

contempla a questão relativa a essas concessões com a profundidade

e o detalhamento necessários a um estudo dessa natureza;

- os critérios de julgamento da licitação para outorga da

concessão do direito de exploração do Serviço Móvel Celular - SMC,

assim como a forma de pagamento do valor de outorga ofertado pelo

licitante vencedor, contidos na minuta do Edital de Licitação, não

privilegiam a redução das tarifas a serem cobradas dos usuários

desse serviço, mas sim, àqueles consórcios de maior poder

econômico, em prejuízo à competição na concorrência;

- a metodologia a ser utilizada pelo Ministério das

Comunicações para a fixação dos preços mínimos pela outorga das

concessões para exploração do SMC em cada uma das áreas em que será

dividido o Brasil carece de maiores estudos, que abordem de forma

sistêmica a questão, como por exemplo levar em consideração também

o quantitativo de demanda existente e o percentual já atendido;..."

No Congresso Nacional, quando da apreciação da PEC nº 03/95,

assinalo as considerações feitas pelo ilustre Deputado Nelson

Marchezan, que viveu experiência à frente da área de comunicações,

na justificativa de emenda modificativa apresentada:

"Seria uma temeridade flexibilizar um serviço de natureza

monopolística como as telecomunicações, sem definir, antes, um

órgão de controle e fiscalização poderoso, com amplas competências

para fiscalizar, enquadrar e ditar diretrizes, para que a sociedade

tenha a garantia de receber os melhores serviços, nos menores

preços possíveis. (...) a presente emenda visa deixar para a lei

complementar o estabelecimento do conjunto de diretrizes para os

diversos serviços de telecomunicações, a regulamentação de um órgão

de fiscalização e controle do sistema e, enfim, o modelo que

resultará ao final do processo".

Também no voto do Relator da matéria, nobre Deputado Geddel

Vieira Lima, ficou registrado:

"Assim, o modelo que vislumbramos para as telecomunicações

brasileiras prevê a edição de uma lei regulamentadora para o setor,

prevista em nosso substitutivo, somente após a qual se pode mudar o

"status quo" atual".

Não obstante o curso da reforma mais célere delineado pelo

Governo Federal, permanece de notável relevo a participação do

Estado no novo modelo, retomando seu papel de Poder concedente,

regulamentador e fiscalizador.

Em alguns países, entretanto, o processo de transformação foi

longo e precedido de amplo debate. Cito a França, onde a

desregulamentação foi baseada no diálogo, com discussões entre

Governo e Sindicato, com realização de centenas de audiências

públicas e, após essas, nova fase de consulta com os Sindicatos.

No caso brasileiro, esperou-se suprir a lacuna, que poderia

ser entendida como falta de transparência, pelo procedimento

adotado pelo Ministério das Comunicações de submeter, previamente,

à consulta pública as novas regras a serem implantadas.

No cenário posto, colocar-se-á de imediato a transferência à

Iniciativa Privada das estatais de telefonia. A equipe de auditoria

faz ponderação precisa: "Nunca é demais ressaltar que um patrimônio

nacional dessa grandeza, construído ao longo de vários anos com os

esforços de toda a sociedade brasileira, deva ser tratado com a

máxima responsabilidade pelos dirigentes públicos, a fim de que se

evitem quaisquer desvalorizações patrimoniais que possam ensejar

reduções no preço de venda das operadoras, quando das

privatizações".

Os Analistas da 9ª SECEX prosseguem sua acurada avaliação:

"... no caso de não terem as estatais se adequado devidamente

para atuarem nesse novo cenário em igualdade de condições com as

concorrentes, poderão elas vir a sofrer uma expressiva

desvalorização patrimonial, decorrente de possíveis reduções das

receitas, lucratividade ou mesmo do número de assinantes que podem

migrar para a operadora privada.

O que se verifica de tudo isso é, na verdade, um descompasso

entre os momentos da concessão da Banda "B" e da privatização, de

modo que o Executivo dificilmente poderá alcançar, conjuntamente, o

maior preço possível na venda das estatais e as menores tarifas

telefônicas, o que se tornaria possível no caso de ter sido

aprovada a referida lei antes de iniciar-se o processo de abertura

do setor, conforme já previa o próprio texto da Emenda

Constitucional nº 08/95. Com isso, o Executivo poderia prever com

elevada margem de segurança o momento adequado à realização da

privatização, com vistas a se obter a máxima valorização

patrimonial das estatais, enquanto estaria, ao mesmo tempo,

desimpedido para direcionar a disputa da concessão da Banda "B"

mais em função das tarifas do que em razão do valor de outorga".

Em que pese o Projeto de Lei Geral das Telecomunicações, ora

em exame no Congresso, conter dispositivo assegurando a preservação

da capacidade em pesquisa e desenvolvimento tecnológico existente

na TELEBRÁS, o tema merece ênfase. Sem dúvida, o Centro de Pesquisa

e Desenvolvimento - CPqD, desenvolveu tecnologias tão importantes,

nas áreas de comunicações ópticas, sistemas de software para

gerenciamento e automatização de redes, tornando-se um centro de

pesquisa de excelência, que seria inaceitável, do ponto de vista do

interesse público, que a reforma das Telecomunicações pudesse vir a

tolhê-lo.

Um dos objetivos essenciais que se vislumbra deve ser

alcançado pela reforma das Telecomunicações no país refere-se à

garantia do serviço universal, que significa a disponibilização dos

serviços de Telecomunicações a todos os indivíduos.

A necessidade da Sociedade ultrapassa à expectativa de

atendimento à demanda reprimida, notadamente nos grandes centros

urbanos. Dirimida, em uma primeira fase, tal situação, como

ressalta a equipe, "pode-se prever que uma expressiva parcela da

população brasileira, em face de sua renda, não terá condições de

obter um acesso telefônico bidirecional, individualizado e de tempo

integral a sua disposição. Com isso, fica evidenciada a relevante

importância de se colocar à disposição dessas classes sociais, de

renda mais baixa, serviços alternativos de telecomunicações, a

custos mais reduzidos".

O relatório demonstra que a expansão dos serviços de custos

mais reduzidos, tais como a instalação de caixa de voz da Telefonia

Virtual e de terminais de uso público (TUP), no âmbito do STB

atualmente estão bem aquém das metas fixadas pelo Governo Federal

no PASTE.

Acesso ao serviço de telecomunicações hoje tornou-se uma

necessidade básica para qualquer cidadão, em qualquer posição na

pirâmide social. As palavras de uma senhora que trabalha como

diarista são reveladoras: "às vezes, um telefone vale mais que um

prato de comida". Sua vizinha, que dispunha de linha telefônica,

esquecera de transmitir recado solicitando o trabalho de pedreiro

de seu marido, informação que asseguraria alimento para todo o mês.

Entendo que deve ser um dos compromissos do Governo, nessa

reforma que empreende, tornar realidade o serviço universal.

Afinal, trata-se de um dos indicadores de qualidade de vida de uma

sociedade.

O Presidente Fernando Henrique Cardoso, ainda no documento já

citado, expressou, em síntese, o fim buscado com a reforma:

"...o interesse da população como centro das nossas

atividades, tanto empresariais como governamentais e esse interesse

tem que ser aferido por mecanismos cada vez mais abertos de

participação dos mais amplos setores da sociedade, na definição

dessas novas políticas, portanto dentro de um marco democrático.

(...)

...a questão da informação, nessa sociedade absolutamente

dinâmica que está sendo criada, é vital. A informação de cada um é

vital. E a possibilidade de escolha das informações também é vital.

E, se nós não revolucionarmos esse sistema de comunicações,

assegurando competição e um acesso mais democrático, não só aos que

oferecem os meios de comunicação à população, como da escolha da

população para saber como se informar melhor, estaremos limitando a

possibilidade da reorganização até mesmo das mentalidades, para que

façamos face aos desafios desse mundo contemporâneo".

Diante do porte da reestruturação das Telecomunicações que se

desenrola, impõe-se também a este Tribunal aprimorar-se,

percebendo, ademais, a dimensão das mudanças que afetam amplamente

os entes que lhe cabe fiscalizar. O novo quadro existente apresenta

reavaliação das funções estatais, novos importantes fatores agindo

no ambiente das entidades controladas pela União, novas diretrizes

governamentais que aceleram as privatizações, neste aspecto,

inclusive, abrindo à iniciativa privada a exploração de serviços

públicos, mediante transferência de concessão.

Entre 1991 e 1996, foram privatizadas 22 empresas, 25

participações minoritárias e 5 concessões, de acordo com dados

informados pela Divisão de Privatização da 9ª SECEX. Nesse período,

foram arrecadados US$ 13,69 bilhões que, acrescidos das dívidas

transferidas para as empresas privatizadas, totalizam US$ 18,25

bilhões.

Traçando-se um paralelo apenas com a transferência da

concessão dos serviços de Telecomunicações, constata-se que tais

valores são amplamente superados. "Uma licitação pública nas

dimensões que está sendo realizada para concessão dos serviços de

telefonia móvel na chamada banda B praticamente não tem precedentes

no país", opina "O Globo", no seu caderno de Economia do dia 9

último. A "Folha de S.Paulo", edição do dia 03.04.97, indica que "o

governo espera arrecadar R$ 6 bilhões com a concorrência". Na fase

seguinte, é noticiado que "o governo pretende arrecadar pelo menos

R$ 100 bilhões com a privatização de todas as 27 empresas do

sistema Telebrás mais a Embratel (esta cotada em pelo menos R$ 20

bilhões)".

Fica bastante claro que o atual Governo traçou novas e

portentosas diretrizes para a DESESTATIZAÇÃO e estou grifando esta

palavra porque se ultrapassou largamente o conceito da mera

privatização. Como já se pronunciara, no ano passado, o Presidente

da República a fase de venda de ativos teria sido de mais fácil

operação. A transferência de concessões de serviços públicos à

iniciativa Privada emerge como a pedra de toque na nova política de

Desestatização. Igualmente ocorrem inovações na forma de condução

do processo. Nem tudo está sob a égide do PND, mas constituem-se em

etapas de DESESTATIZAÇÃO.

Examinando também a legislação que alicerça a Desestatização,

verifica-se que coerentemente tem sido modificada para incorporar

os novos conceitos e diretrizes governamentais. Assim, a Lei

original, nºs 8.031, de 1990, transfigurou-se inteiramente com a

sucessiva reedição da MP-1.481. Outros diplomas legais surgiram,

como as Leis nos. 8.987 e 9.074, ambas de 1995, focalizando as

concessões e permissões, mas perfeitamente em consonância com os

novos ditames da Lei Básica de Desestatização. Elencam-se aí também

a Emenda Constitucional nº 08/95, a Lei nº 9.295, de 1996, versando

sobre Telecomunicações, além de uma série de Decretos

regulamentadores e Portarias ministeriais.

A expansão do universo da DESESTATIZAÇÃO, com novas e

importantes metas, com célere condução e proliferação normativa,

repercute nesta Casa. Requer buscar um novo estilo de fiscalização,

uma nova filosofia para a ação do controle nesse âmbito, enfim, uma

nova cultura. Parece-me oportuno delinear uma nova forma de

acompanhamento da DESESTATIZAÇÃO pelo Tribunal, com especial

atenção ao processo de concessões de serviços públicos, notadamente

em face do vulto da reestruturação que ocorre agora e dos reflexos

futuros na face do Estado Brasileiro.

Para tanto, considero necessário determinar estudos, em nível

da Secretaria Geral, para analisar amplamente a modificação de

escopo ocorrida na DESESTATIZAÇÃO, sugerindo forma de

acompanhamento concomitante e não burocratizado, que não embarace a

ação do Setor Público e que não retarde a ação vigilante da Corte

de Contas. Cabe, na oportunidade, promover ajustamentos nos

dispositivos internos que tratam da matéria, especialmente as

Instruções Normativas nºs 07/94 e 10/95, além das demais

disposições correlacionadas, as quais mostram-se defasadas e

restritas. Assim, como sói acontecer, este Tribunal, a par do

mandamento constitucional, cumprirá com zelo sua tarefa.

Por dois anos, acompanhei, como Relator e dentro do possível,

os passos dados pela Administração Federal no encaminhamento e

equacionamento deste importante e complexo problema, no exercício

das nossas atribuições constitucionais e legais, e com a

consciência de brasileiro que pretende ver o Brasil ingressar no

Século XXI com destaque no concerto das Nações desenvolvidas.

Estivemos vigilantes e oferecemos a nossa colaboração com grandeza

e patriotismo para que nada fosse protelado pela ação ou omissão

desta Corte. Louvo este Plenário que sempre tem se harmonizado nas

grandes questões.

Para finalizar, quero parabenizar a 9ª SECEX pelo trabalho de

excelência que produziu, enaltecendo a eficiência, o zelo e o

entusiasmo dos Analistas Antonio Ricardo Pires dos Santos e Rodrigo

de Oliveira Fernandes, que merecem ter registrado em suas folhas

funcionais elogio pela dedicação com que se houveram.

Em conclusão, acolhendo os pareceres e adotando em parte as

propostas da Unidade Técnica, Voto por que o Tribunal adote a

Decisão que ora submeto à aprovação do Plenário.

Decisão:

O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:

1 determinar ao Ministério das Comunicações a adoção de

medidas, no sentido do aperfeiçoamento do processo de transferência

à Iniciativa Privada dos serviços públicos de Telecomunicações,

como as a seguir sugeridas:

a) envidar esforços no sentido de fazer com que as empresas

integrantes do STB atuem de forma a tornar realidade as metas

previstas no PASTE no tocante à telefonia pública e telefonia

virtual, tendo em vista sua relevância para o atendimento das

necessidades de comunicação das camadas de menor poder aquisitivo;

b) verificar a necessidade de se efetuar revisão das metas

fixadas no PASTE, em face da nova realidade financeira do STB e da

abertura do mercado à iniciativa privada;

c) realizar estudos no sentido de avaliar a possibilidade de

se reduzir, ou até mesmo eliminar, o autofinanciamento, criando-se

uma taxa de instalação de menor valor, contribuindo para a

democratização do acesso telefônico residencial e comercial;

d) criar mecanismos que assegurem o repasse às tarifas de

possíveis ganhos de produtividade obtidos pelas prestadoras de

serviços de telecomunicações, quer sejam operadores privados, quer

sejam empresas estatais; e

e) encaminhar a este Tribunal o produto resultante dos



avaliação dos respectivos processos de privatização e de concessão;

2 determinar à TELEBRÁS que encaminhe a este Tribunal o

produto resultante dos trabalhos realizados pela consultoria

contratada junto à União Internacional de Telecomunicações, com

vistas a subsidiar a avaliação dos respectivos processos de

privatização e de concessão;

3 determinar à TELEBRÁS que examine a possibilidade de adoção

das medidas a seguir:

a) desenvolver estudos referentes à criação de planos

tarifários alternativos com vistas à redução de perda de receitas

provocada pelo uso do CALLBACK;

b) adotar adequada sistemática de apropriação de custos de

instalação e de operação em relação aos serviços prestados, de

forma a poder subsidiar as ações gerenciais, principalmente em um

novo cenário de livre concorrência;

c) implementar medidas que visem evitar possível saturação da

rede telefônica, devido a rápida expansão do seu uso para

comunicação de dados, principalmente pelos serviços de homebanking,

BBS, Internet e outros; e

d) averiguar a conveniência da redução dos investimentos




atendimento da demanda em Santa Catarina;

4 determinar à TELEACRE que examine a possibilidade de adoção

das medidas a seguir:

a) realizar estudos sobre a atual situação na área de redes e





b) realizar estudos de demanda e de tráfego das centrais, a



de atuação;

c) estabelecer ações visando o atendimento telefônico às

localidades rurais;

d) implantar com urgência seu sistema de contabilização e






etc.;

e) adotar medidas no tocante à restruturação e mudança de


Telecomunicações;

f) realizar estudos, quando da implantação do seu sistema de

custos, para a racionalização dos custos e identificação de novas

receitas;

g) pleiteiar junto à TELEBRÁS aumento no seu limite de


empresa;

h) informatizar sua estrutura organizacional;

i) implantar sistema de controles internos nos seus diversos


j) solicitar junto à "Holding" pessoal técnico qualificado, na

área de rede externa, comutação, energia/transmissão e implantação,

pois conta apenas com o total de 15 técnicos e 7 engenheiros

(lotados na Administração) para atender a todo o Estado;

5 determinar à TELECEARÁ que examine a possibilidade de adoção

de medidas para sanear os seguintes fatos:

a) inexistência de dados quantitativos e qualitativos que




b) expressivo volume de recursos em inadimplência, bem como


na locação;

c) elevadas taxas de congestionamento no Sistema Móvel Celular

da Capital;

d) deficiência na comunicação existente entre os Departamentos

da Diretoria de Engenharia, e as Divisões do Departamento de

Planejamento Operacional, particularmente a Divisão de Tráfego,

acarretando a elaboração de relatórios de tráfego que não retratam

a realidade;

6 determinar à TELESC que envie a este Tribunal os preços

unitários dos equipamentos, tanto os praticados por ocasião do

contrato principal quanto os dos aditivos assinados com

inexigibilidade de licitação, relativamente aos contratos com as

empresas ERICSSON (Contrato nº. 037/95), EQUITEL (Contrato nº.

086/95) e SESA (Contrato nº. 310/94), bem com as respectivas datas

dos contratos/aditivos;

7 determinar à TELESC que examine a possibilidade de

implementar uma base de dados que possibilite a completa análise da

demanda e da situação de tráfego por localidade, bem como dos

custos dos serviços oferecidos, com o objetivo de que a empresa

disponha de relatórios técnicos suficientes para embasar os seus

investimentos futuros;

8 determinar à Secretaria de Controle Interno do Ministério

das Comunicações que:

a) efetue, nas prestações de contas da TELESC referentes aos


atuação do setor de Auditoria Interna da TELESC, em especial quanto

à:

- quantidade e, principalmente, à qualidade dos trabalhos;

- quantidade e materialidade das falhas encontradas, em


este Tribunal;

- atuação do setor no sentido de que a TELESC implemente as

determinações dos órgãos de controle;

- existência, no setor, de bases de dados que permitam avaliar

a eficácia, eficiência e economicidade de todos os atos de gestão

da empresa, ou, inexistindo tal base de dados, ao conhecimento,

pelo setor, quanto à localização de tais dados; e

b) verifique o cumprimento das determinações e recomendações

ora formuladas pelo Tribunal à TELBRÁS e as suas subsidiárias

auditadas;

9 determinar à SECEX/CE que proceda ao acompanhamento da

implantação, por parte da TELECEARÁ, do Sistema de Custos por

Serviço;

10 autorizar à Insigne Presidência que determine o

desenvolvimento de estudos, com a participação da Divisão de

Privatização da 9ª SECEX, visando a dotar este Tribunal de

adequados mecanismos e estrutura para eficaz acompanhamento e

fiscalização do processo de Desestatização, notadamente do processo

licitatório, bem como da execução dos contratos de outorga de

concessão de serviços públicos, inclusive apresentando sugestões

atinentes à adequação das Instruções Normativas TCU nºs 07/94 e

10/95 e demais dispositivos correlacionados, à definição de

competência interna para análise dos processos e à capacitação

funcional requerida, face à atual política de reformulação do

Estado, que dá ênfase, impulso e nova formatação gerencial e legal

à Desestatização;

11 determinar à 9ª SECEX, em face da relevância da concessão

do direito de exploração do Serviço Móvel Celular - Banda "B" que

se encontra em pleno andamento, acompanhar minuciosamente o

processo de licitação, nos termos da Instrução Normativa nº 10/95 -

TCU, inclusive no que se refere à análise do TC 000.213/97-7;

12 determinar a juntada às respectivas contas dos relatórios

de auditoria das empresas TELEACRE, TELEBRASÍLIA, TELECEARÁ, TELESC

e TELESP, sendo apartados deste os apensos ou volumes;

13 encaminhar, para conhecimento, cópia deste Relatório, Voto

e Decisão à Comissão Especial das Telecomunicações, da Câmara dos

Deputados, incumbida da apreciação do Projeto de Lei Geral das

Telecomunicações; e

14 encaminhar, igualmente, para conhecimento, cópia deste

Relatório, Voto e Decisão às seguintes autoridades:

a) Excelentíssimo Senhor Presidente da República;

b) Excelentíssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional;

c) Excelentíssimo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados;

d) Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado das Comunicações; e

e) Ilmº Sr. Presidente da TELEBRÁS.

Indexação:

Auditoria Operacional; MC; TELEBRAS; TELEBRASÍLIA; TELESP;

TELECEARÁ; TELEACRE; EMBRATEL; Setor Privado; Serviços Públicos;

Custo; Prestação de Serviços; Serviços de Telefonia; Repasse;

Tarifa; Planejamento; Preço; Contrato; Licitação; Inexigibilidade

de Licitação; Investimentos; Receita; Acompanhamento; Fiscalização;

Privatização; Compra; Venda; Contabilidade; Informação; Avaliação;

Controle Interno;

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