Tribunal de Contas da União

Dados Materiais:

Decisão Sigilosa 73/93 - Plenário - Ata 24/93

Processo nº TC 027.336/91-3

Interessado: Sindicato dos Trabalhadores na Indústria de Destilação

e Refinação de Petróleo de Cubatão, Santos e São

Sebastião - SINDIPETRO.

Entidade: Petróleo Brasileiro S/A - PETROBRÁS

Vinculação: Ministério de Minas e Energia

Relator: MINISTRO HOMERO SANTOS

Representante do Ministério Público: não atuou

Órgãos de Instrução: 9ª Inspetoria-Geral de Controle Externo;

Inspetoria-Regional de Controle Externo no

Estado do Rio Grande do Sul e Secretaria de

Auditoria.

Assunto:

Auditoria Operacional em unidades da PETROBRÁS por solicitação do

interessado.

Ementa:

Auditoria Operacional originada de denúncia do SINDPETRO.

PETROBRÁS. Deficiências nas áreas de controle, planejamento,

segurança, treinamento, manutenção de equipamentos e elevados

custos no arrendamento de terminal. Conhecimento aos interessados

para adoção das medidas cabíveis.

Data DOU:

07/07/1993

Página DOU:

9440

Data da Sessão:

16/06/1993

Relatório do Ministro Relator:

(GRUPO II - CLASSE III)

TC 027.336/91-3

AUDITORIA OPERACIONAL

R E S E R V A D O

Tratam os autos de Auditoria Operacional realizada nos Dutos e

Terminais do Centro-Oeste e São Paulo e na Refinaria Presidente

Bernardes de Cubatão, ambas Unidades da Petrobrás, em atendimento à

Decisão nº 124, proferida em Sessão Plenária do dia 12 de novembro

de 1991, que determinou fosse apurado o teor da denúncia formulada

pelo Sindicato dos Trabalhadores na Indústria de Destilação e

Refinação de Petróleo de Cubatão, Santos e São Sebastião sobre

irregularidades ocorridas no âmbito daquelas entidades.

2. DO TEOR DA DENÚNCIA

O denunciante apontou entre outras falhas perpetradas pela

administração das entidades, as seguintes:

"..........................................................

c) O gerenciamento da empresa, distanciou-se em muito da

prática da moralidade administrativa, e passou a instituir a

indústria de empreiteiras (mão de obra não qualificada), e por via

de conseqüência o patrimônio da empresa começou a tornar-se um

oceano de sucata;

............................................................

e) (...) o gerenciamento abandalhado da suplicada, é o único

responsável pelo estado em que se encontram os equipamentos

instalados no TEDEP/ALEMOA, conforme laudo técnico parcial

elaborado pelos Engenheiros da CETESB, onde deixaram expressamente

consignado entre outros, o seguinte: "FLS. 13/41 - PERCEBE-SE QUE A

MANUTENÇÃO PREVENTIVA PRATICAMENTE DEIXOU DE EXISTIR.", e acima na

mesma folha está consignado corrosão com variações nas tubulações

de 33% à 57%. Contudo, o número de trabalhadores (mão-de-obra não

qualificada) de empreiteiras na área, é bastante significativo, e

que poderá levar o referido Terminal, à um acidente catastrófico,

em razão do manuseio de peças de forma errada;

............................................................

(...) crescente número de acidentes envolvendo a Petrobrás e

demais indústrias de Cubatão, quase sempre por fadiga nos

equipamentos, projetos mal elaborados, falta e falha de manutenção,

falta de instrumentação de monitoramento, erro de montagem,

modificações de processo, aceitação de serviços de empreiteiras sem

fiscalização eficaz, manutenção executada por setores não

habilitados, falha no gerencimento e erro de operação.

............................................................

(...) o número de paradas para manutenção tem aumentado e o

grau de confiabilidade das instalações não melhorou. Também não

houve introdução de melhorias operacionais significativas, nem de a

introdução de inovações tecnológicas. O sistema continua com baixo

grau de automação. Além do mais, há falhas no sistema de segurança."

3. DOS RESULTADOS OBTIDOS PELA AUDITORIA OPERACIONAL

Conforme ressaltado pela competente equipe de auditoria

formada por membros da 9ª IGCE e IRCE/SP, sob a coordenação da

SAUDI, a Petrobrás, no intervalo de tempo compreendido entre a

Decisão do Plenário e o início dos trabalhos, efetuou uma reforma

administrativa na área de Dutos e Terminais que culminou em

descentralizações, com alterações profundas em sua antiga

estrutura, ocasionando, dessa forma, a realização dos trabalhos

junto às seguintes unidades:

- Dutos e Terminais do Centro-Oeste e São Paulo (DTCS):

Santos - Alemoa e Cubatão

São Sebastião;

- Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB)

- Companhia Docas do Estado de São Paulo (CODESP); e

- Refinaria Presidente Bernardes.

Procedida a Auditoria, baseada em levantamento preliminar

efetuado pela IRCE/SP, dentro de um trabalho de reconhecida

qualidade e profundidade obtida com base em informações colhidas,

não apenas junto às unidades ligadas à Petrobrás, mas também junto

ao Corpo de Bombeiros e à CETESB, a referida equipe, composta pelos

auditores Lygia M.A.B. de Mello I. Parente - 9ª IGCE

(coordenadora), Lucemar da Silva Marques (9ª IGCE), Conceição de

Maria P. de Barros (9ª IGCE), Eloi Carnovali (IRCE/SP) e Sérgio K.

Noguchi (IRCE/SP), chegou as seguintes conclusões:

"A- TERMINAIS

Em maio de 1992, com a reestruturação organizacional do

Departamento de Transporte, os Terminais do Estado de São Paulo e

do Centro-Oeste, foram fundidos num único órgão, com sede em

UTINGA, que passou a chamar-se Dutos e Terminais do Centro-Oeste e

São Paulo - DTCS.

Essa mudança teve como principal característica a

descentralização administrativa onde as Divisões de:

Infraestrutura, Técnica e de Apoio Gerencial, traçam as metas e

procedimentos para todos os terminais ligados ao DTCS, cabendo ao

gerente de cada terminal, supervisionar e coordenar as atividades

aprovadas.

Nessa nova fase, a PETROBRÁS busca ter uma visão globalizada

dos terminais, para implantar procedimentos uniformes, visando

traçar programas de investimento de médio e longo prazo.

Essa nova estrutura deixa a mostra a fragilidade da anterior

onde o gerente, ao concentrar todas as decisões administrativas do

Terminal, traçava sua própria política operacional, e muitas vezes

não cumpria o disposto nas NORMAS PETROBRÁS no tocante aos aspectos

de MANUTENÇÃO, INSPEÇÃO, SEGURANÇA INDUSTRIAL, OPERAÇÃO etc.

Entretanto, o novo modelo não vem funcionando a contento, uma

vez que evidenciamos um grande conflito interno, agravado pela

falta de visão de conjunto, pelas restrições financeiras que a

empresa vem enfrentando e da descontinuidade administrativa - 5

(cinco) presidentes em 2 (dois) anos.

Além desses argumentos, a PETROBRÁS, como empresa do governo,

vem privilegiando o seu lado social ao praticar preços sem levar em

consideração seus custos, nem a necessidade de reinvestir seus

lucros, aperfeiçoar seus métodos produtivos, deixando que, suas

instalações, no momento anterior à denúncia, estivessem de fato

sucateadas, necessitando de reparos e manutenção.

1- MANUTENÇÃO

O setor de MANUTENÇÃO - SEMAN é o responsável por:

a) planejar, programar, controlar e executar os serviços de

manutenção preventiva e corretiva das instalações e equipamentos

ligados ao DTCS;

b) gerenciar os serviços de manutenção através do sistema

MICROSIGMA;

c) registrar todas as alterações sofridas pelos equipamentos e

instalações; e

d) estudar a conveniência, especificar e providenciar junto ao

SETRAT a contratação de serviços de terceiros.

2- INSPEÇÃO

O setor de INSPEÇÃO - SEINSP é responsável por:

a) planejar, programar, controlar e executar os serviços de

inspeção de dutos e seus acessórios, inclusive sistema de

proteção catódica, além dos equipamentos e instalações dos

terminais;

b) aplicação de métodos de inspeção - ensaios não destrutivos de

pequeno porte, inspeções visual, controle e análise de

relatórios referentes ao "pig instrumentada";

c) coleta de amostras e corpos de prova de materiais estruturais

para análise; e

d) controle e arquivos do histórico dos equipamentos e sistemas.

Os serviços contratados deverão contemplar os seguintes casos:

a) inspeções dos condutos enquadrados na resolução CNP-01-77;

b) inspeção das caldeiras previstas na NR-13 do Ministério do

Trabalho;

c) inspeção de dutos com "pig instrumentado"; e

d) inspeção de gamagrafia e raio X, ultrassom, líquido penetrante e

partícula magnética de médio e grande porte.

3- OPERAÇÃO

O setor de OPERAÇÃO é responsável por:

a) coordenar as disponibilidades de armazenamento e articular-se

com os órgãos e setores envolvidos para a definição da

programação de bombeamento de produtos;

b) executar as operações de movimentação de petróleo, seus

derivados e álcool nos trechos dos dutos e áreas sob sua

responsabilidade, bem como controlar os volumes recebidos,

armazenados, fornecidos e movimentados;

c) identificar perdas de produtos ocorridos nas operações de

transferência e estocagem;

d) operar o sistema de efluentes líquidos e drenagem da área

operacional; e

e) operar os sistemas de gás, recebendo, armazenando e transferindo

produtos, bem como operar os sistemas e unidades auxiliares,

analisando e controlando a eficiência operacional de todos os

sistemas.

B- REFINARIA PRESIDENTE BERNARDES

As atividades de refino e armazenamento de petróleo e seus

derivados estão, continuamente, expostas a diversos riscos, que

podem afetar tanto o parque industrial quanto as comunidades

vizinhas. No caso da Refinaria Presidente Bernardes (RPBC), esta

situação tende a se agravar, em face da idade das instalações que

têm, em média, mais de vinte anos de uso.

O gerenciamento dessas atividades exige, dos administradores

da RPBC, constante atuação no sentido de manter os equipamentos e

instalações em condições adequadas de utilização (processo e

segurança) a fim de minimizar os riscos existentes.

Apesar do empenho da RPBC, ocorreram graves falhas que

expuseram pessoas e instalações a situações de perigo iminente, as

quais envolveram, direta ou indiretamente, serviços prestados por

empresas contratadas, conforme constatado nos trabalhos de

auditoria.

Do mesmo modo, outros fatos verificados apontam falhas no

gerenciamento da segurança industrial e controle ambiental, os

quais devem ser evitados a fim de diminuir os riscos de acidentes

pessoais e as autuações impostas pela CETESB.

Esse cenário vem desgastando a imagem da Refinaria, consoante

denúncias formuladas pelo Sindicato. Outrossim, o Ministério

Público tem proposto diversas ações, respaldadas em laudos técnicos

da CETESB, objetivando melhorias nas condições operacionais.

C- PONTOS RELEVANTES

Dos pontos abordados neste relatório, destacamos:

1) dificuldade para consultar dados de equipamentos que

encontram-se dispersos nas áreas de manutenção, inspeção,

segurança e operação;

2) falta de um cadastro único para cada equipamento que centralize

as informações produzidas nas diversas áreas afins;

3) o histórico dos equipamentos consiste em uma listagem, contendo

"OS"s e respectivas tarefas a serem executadas, sem a garantia

de que efetivamente houve a execução do serviço;

4) falta de padronização dos dados a serem utilizados no histórico;

5) inexistência de um procedimento para determinar os custos de

manutenção, de um equipamento ou de um sistema;

6) dificuldade em tomar decisões gerenciais tais como: comprar um

novo equipamento ou continuar mantendo o antigo; estimar custos

para contratação de terceiros; entre outros;

7) dificuldade em programar as OS's relacionadas com o mesmo

equipamento e/ou sistema;

8) por falta de planejamento, na liberação de equipamento perde-se

a oportunidade de executar todos os serviços solicitados ao

longo do tempo;

9) concentração de serviços de terceiros na área de manutenção sem

que haja controles que permitam a avaliação efetiva dos serviços

prestados;

10) elevado número de tanques de armazenagem com manutenção vencida;

11) contratação de empresas com históricos de desempenho

insatisfatórios;

12) ausência de rodízio na fiscalização dos contratos;

13) os técnicos de segurança das firmas contratadas omitem

informações sobre as condições de segurança, prejudicando a

avaliação mensal das empreiteiras quanto a este item;

14) as multas solicitadas pelo Setor de Segurança e Meio

Ambiente-SESEMA, quanto ao descumprimento das normas de

segurança nem sempre são aplicadas pelos gerenciadores dos

contratos;

15) grande parte dos acidentes, com funcionários de empresas

contratadas, ocorreram por inobservância dos procedimentos de

segurança e não utilização dos equipamentos de proteção

individual, evidenciando falhas no treinamento e na

fiscalização;

16) várias viaturas de combate a incêndio operam em condições

insatisfatórias;

17) elevada incidência de erros na emissão das Permissões de

Trabalho (PT's), pondo em risco o operador e os equipamentos em

manutenção;

18) a análise dos Relatórios de Ocorrência Anormal indica, como

causa básica de acidentes com pessoal próprio, a deficiência

nos equipamentos, refletindo manutenção inadequada;

19) emissão inadequada de gases odoríferos;

20) elevados custos no arrendamento do Terminal de Alemoa.

Face ao acima exposto propomos que:

1) seja criado, no DTCS e RPBC um cadastro geral de equipamentos

e/ou sistema de forma a evidenciar todas as intervenções

efetuadas nos mesmos, identificando quando ocorreram e os custos

verificados;

2) seja elaborada uma programação de atividades de longo prazo para

fins de previsão orçamentária (compra de material, contratação

etc) e operacional;

3) na área de navios proceda-se a uma prévia seleção dos que serão

afretados para evitar que os mesmos cheguem aos terminais e

sejam considerados operacionalmente incapazes ou estejam

necessitados de reparos, bem como verifique a parte documental

das embarcações no tocante ao vencimento das licenças;

4) atenda dentro dos prazos acordados as exigências da CETESB

evitando a multa decorrente do seu descumprimento;

5) seja levado ao conhecimento do Ministro das Minas Energia o

pleito da PETROBRÁS acerca do aforamento direto das áreas de seu

interesse, com resultante autorização para instalações de

terminais privativos destinados à movimentação de petróleo,

derivados e álcool;

6) procure aproximar-se dos parâmetros administrativos alcançados

em outros terminais no exterior, buscando a melhor alternativa

para solucionar as falhas do processo produtivo;

7) exerça o efetivo controle sobre as atividades das empresas

contratadas, no que se refere à qualidade da execução dos

serviços prestados e à segurança, a fim de minimizar os riscos

de acidentes;

8) evite a contratação de empresas com desempenho anterior

insatisfatório;

9) promova o rodízio na fiscalização dos contratos;

10) providencie o planejamento adequado das atividades de

manutenção, a fim de se evitar que equipamentos ou instalações

tenham os prazos de manutenção vencidos;

11) mantenha as viaturas de combate a incêndio em perfeito estado

de conservação;

12) realize treinamento de reciclagem ao pessoal autorizado a

emitir Permissões de Trabalhos (PT's);

13) viabilize os projetos previstos para a redução de emissão de

gases odoríferos; e

14) integre o sistema de material com o de manutenção de forma a

tornar mais ágil a execução dos trabalhos."

4. DO PARECER DA 9ª IGCE

Preliminarmente, a ilustre Diretora daquela Unidade Técnica

enfatiza que a condição de estatal, submissa à orientação da

política econômica do Governo, levou a PETROBRÁS às dificuldades

financeiras vividas atualmente, privilegiando seu lado social por

praticar preços sem levar em consideração seus custos, gerando

sérios prejuízos ao seu grau de eficiência desejado."

Conclusivamente, aquela Diretora sugere que:

- sejam levadas, ao conhecimento dos responsáveis, as

conclusões apresentadas no Relatório de Execução, para as

providências cabíveis;

- seja encaminhada cópia do expediente à Secretaria de

controle Interno do Ministério de Minas e Energia, com o fim de

serem analisadas as medidas adotadas pela entidade para a correção

dos problemas detectados, bem como os resultados obtidos com tais

medidas, no próximo Relatório de Auditoria sobre as contas da

Empresa;

- seja o Ministro de Estado de Minas e Energia, comunicado

sobre o pleito da PETROBRÁS acerca do aforamento direto das áreas

de seu interesse, na forma indicada na conclusão, às fls. 134, item

5; e

- seja juntado o presente processo às contas da PETROBRÁS,

exercício de 1992, para exame em conjunto.

O Inspetor-Geral revelou-se em consonância com as proposições

acima relatadas, sugerindo, outrossim, que seja encaminhada cópia

do Relatório de Execução ao Presidente da PETROBRÁS, para

conhecimento e providências cabíveis, bem como o cancelamento da

tarja de sigiloso que chancela os autos. É o Relatório.

Voto do Ministro Relator:

As auditorias de natureza operacional, implementadas recentemente

nesta Corte pelas novas atribuições trazidas pela Constituição de

1988, mostram-se como um instrumento eficiente para a avaliação das

técnicas e procedimentos usados pelos administradores públicos,

analisando-os sob os aspectos da eficiência, eficácia e

economicidade, aspectos esses não contemplados pelas auditorias

tradicionais. Ressalte-se que o fato de um gestor utilizar os

recursos estritamente dentro dos limites estabelecidos não

significa dizer que sua administração foi eficiente, uma vez que

esses recursos tenham sido empregados de maneira anti-econômica. As

auditorias financeiras, contábeis e patrimoniais, sem sombra de

dúvida, não foram concebidas para proceder a essa abordagem. A

realização de AUDITORIA OPERACIONAL em órgãos da Administração

Pública proporciona uma relação próxima à prestação de consultoria,

onde é possibilitado à instituição fiscalizadora, enxergar os

problemas existentes, na posição de observador externo à

organização, trazendo, assim, alternativas de solução

(realimentação do processo decisório), sob um enfoque que nem

sempre é permitido aos servidores da entidade auditada, os quais,

apesar de próximos aos problemas, não são capazes de enxergá-los

por conseqüência de uma rotina de trabalho acomodativa ou, senão,

por uma política administrativa de restrições ou centralizadora,

imposta, muitas das vezes, pelos próprios dirigentes da Unidade.

É, sem dúvida, oportuna a ênfase dada, pela nobre Diretora da

9ª IGCE, à questão da descontinuidade administrativa que vem

ocorrendo na PETROBRÁS, causada pelas constantes trocas de seus

presidentes - cinco no total - num curto período de dois anos. É de

notório saber que, em qualquer empresa, as mudanças freqüentes de

titular refletem-se em sua estrutura organizacional, pela natural

diferença de idéias e concepções inerentes a cada novo dirigente e

pelas comuns divergências quanto à filosofia de trabalho dos

antecessores, ocorrendo, em geral, por ocasião da referida troca,

alterações em seu organograma e, ainda, a substituição do corpo de

diretores, por serem esses considerados ocupantes de funções de

confiança.

A Petrobrás, como empresa de ampla atuação em nível nacional e

movimentadora de vultosas receitas operacionais, não pode

prescindir de uma base organizacional compatível com sua capacidade

produtiva, necessitando, para tanto, de um equilíbrio financeiro

nem sempre viabilizado pela conjuntura econômica, política e social

à qual encontra-se submetida, exigindo, por conseqüência, de seus

dirigentes, medidas administrativas que possibilitem o

desenvolvimento de suas atribuições institucionais, a contento, com

o mínimo de utilização de recursos.

Diante do exposto e relatado e acolhendo o parecer da 9ª

Inspetoria, VOTO por que se adote a Decisão que ora submeto à

apreciação deste Plenário.

Decisão:

O Tribunal Pleno, diante da razões expostas pelo Relator, DECIDE:

1) enviar cópia do Relatório de Auditoria ao Presidente da

Petrobrás, para conhecimento e providências cabíveis;

2) comunicar aos demais responsáveis as recomendações alvitradas

pela Equipe na conclusão do Relatório de Execução, para

conhecimento e providências cabíveis;

3) encaminhar cópia do expediente à Secretaria de Controle Interno

do Ministério de Minas e Energia, com o fim de serem analisadas

as medidas adotadas para as correções dos problemas detectados,

bem como os resultados obtidos com tais medidas, no próximo

Relatório de Auditoria sobre as contas da Empresa;

4) levar ao conhecimento do Ministro de Estado de Minas e Energia,

as conclusões constantes do Relatório de Auditoria, em especial,

no que diz respeito ao pleito da PETROBRÁS acerca do aforamento

direto das áreas de seu interesse, com resultante autorização

para instalações de terminais no exterior, buscando a melhor

alternativa para solucionar as falhas do processo produtivo;

5) juntar o presente processo às contas da PETROBRÁS, exercício de

1992, para exame em conjunto;

6) remeter cópia da presente Decisão ao Sindicato dos Trabalhadores

na Indústria de Destilação e Refinação de Petróleo de Cubatão,

Santos e São Sebastião - SINDPETRO;

7) cancelar a tarja de sigiloso que chancela os autos.

Indexação:

Auditoria Operacional; PETROBRÁS; Denúncia; Planejamento;

Arrendamento;