Tribunal de Contas da União€¦ · Web view2014/08/29 · Para os exercícios de 2012 a 2015 houve inclusão no Plano Plurianual deste período do Programa Moradia Digna (código

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 010.900/2013-6

GRUPO I – CLASSE II – PlenárioTC 010.900/2013-6 [Apenso: TC 017.374/2013-8]Natureza: Solicitação do Congresso NacionalÓrgão: Ministério das Cidades (vinculador)Interessado: Congresso Nacional Advogado constituído nos autos: não há

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA. MUNICÍPIOS COM POPULAÇÃO LIMITADA A 50 MIL HABITANTES. OFERTA PÚBLICA DE RECURSOS. DEFICIÊNCIAS NA FORMULAÇÃO E NA EXECUÇÃO DO PROGRAMA. AUSÊNCIA DE ACOMPANHAMENTO, DE CONTROLE E DE AVALIAÇÃO DO PROGRAMA. NÃO ATENDIMENTO DOS OBJETIVOS. AUDIÊNCIA. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA. COMUNICAÇÕES. ARQUIVAMENTO.

Relatório

Os presentes autos referem-se ao relatório de auditoria de conformidade no Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), gerido pela Secretaria Nacional de Habitação, do Ministério das Cidades, em municípios com população de até 50 mil habitantes (Fiscalização 614/2013).

2. A fiscalização, aprovada pelo acórdão 2110/2013 - TCU - Plenário, visou ao atendimento de solicitação do Congresso Nacional, referente ao requerimento 315/2013, do senador Aloysio Nunes Ferreira, aprovado pelo Plenário do Senado Federal, em 18/4/2013.

3. A solicitação mencionada resultou de reportagens publicadas originalmente no jornal O Globo a respeito de supostas irregularidades na execução do PMCMV.

4. A auditoria foi executada no período de 12/9/2013 a 25/10/2013, pela Secretaria de Fiscalização de Obras de Energia e Saneamento (SecobEnerg), e contou com a participação da Diretoria de Gestão de Informações Estratégicas (DGI) da Secretaria de Apoio da Gestão de Controle Externo, que elaborou relatório de produção de conhecimento (Anexo 2 - peça 46).

5. Além do trabalho realizado pela DGI, a fiscalização em tela utilizou como subsídio as informações constantes do relatório de consolidação da fiscalização de orientação centralizada (FOC), também elaborado pela SecobEnerg, que teve por objetivo aferir a qualidade das obras executadas no âmbito do PMCMV, na vertente que atende a municípios com população até 50 mil habitantes (TC 017.374/2013-8, apenso, e Anexo 1 - peça 49).

6. Reproduzo, a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, o relatório de auditoria elaborado pela unidade técnica (peça 50):

“1 - APRESENTAÇÃO

1. Trata-se de auditoria de conformidade realizada no Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) em municípios com população de até cinquenta mil habitantes.

2. A fiscalização foi determinada por meio do Acórdão 2110/2013-TCU-Plenário, de 7 de agosto de 2013, que apreciou o Requerimento 315/2013, de autoria do Senador Aloysio Nunes Ferreira, aprovado pelo Plenário do Senado Federal em 18 de abril de 2013.

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3. A solicitação teve origem em uma série de reportagens publicadas inicialmente pelo Jornal ‘O Globo’, denunciando a existência de supostas irregularidades e impropriedades na execução do PMCMV em municípios com população inferior a cinquenta mil habitantes.

4. Para atendimento da solicitação foi autuado o presente processo e realizada a Fiscalização 614/2013, objeto deste relatório.

1.1 - Importância socioeconômica

5. O PMCMV, sob a responsabilidade do Ministério das Cidades (MCidades), tem por finalidade criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de habitações já existentes.

6. A seguir transcrevemos trecho da exposição de motivos elaborada por ocasião do encaminhamento de medida provisória para criação do programa, em março de 2009, que menciona os impactos socioeconômicos esperados:

...diante do cenário de crise financeira mundial com o recrudescimento de seus impactos negativos sobre a atividade econômica, renda e nível de emprego do País é premente a necessidade de adoção de medidas de natureza anticíclicas no curto prazo, principalmente aquelas que possam garantir a melhoria da qualidade de vida da população de baixa renda e a manutenção do nível de atividade econômica.

As atuais restrições de crédito, ainda que por um período curto, podem gerar problemas no setor produtivo com consequências danosas para a economia nacional, sendo oportuna, portanto, a criação de mecanismo que reduza o risco de crédito associado às operações de financiamento habitacional, incentive o retorno dos empréstimos e viabilize a continuidade dos investimentos, principalmente no setor da construção civil, grande gerador emprego e renda às camadas de menor poder aquisitivo.

Associado a isso, há o diagnóstico de que do déficit habitacional se concentra no segmento populacional de baixa renda, em razão da dificuldade dessa população em acessar financiamento e outros mecanismos de aquisição de moradia que demandem comprovação, regularidade e suficiência de renda, da decadência do SFH nos anos 80 e do fenômeno da urbanização mais acelerada da última década.

A partir do ano de 2000, algumas experiências foram retomadas no sentido de se criar um ambiente propício à geração de moradias para a população de menor poder aquisitivo, a exemplo do Programa de Arrendamento Residencial - PAR, do Programa de Subsídio Habitacional - PSH, do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS e dos programas de financiamentos com recursos do FGTS. Referidos programas demonstram, no entanto, ser ainda insuficientes para o suprimento da questão habitacional, de vez que não impediram o crescimento do déficit, assim como não se criou um ambiente favorável ao suprimento desse tipo de moradia pela iniciativa privada.

7. A íntegra da citada exposição de motivos (E.M. Interministerial nº 33 /2009/MF/MJ/MP/MMA/MCidades) pode ser consultada em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/Exm/EMI-33-MF-MJ-MP-MMA-Mcidades-09-Mpv-459.htm, constituindo também peça deste processo (peça 28, p. 1-6).

2 - INTRODUÇÃO

2.1 - Deliberação que originou o trabalho

8. O Acórdão 2110/2013-TCU-Plenário determinou a realização de auditoria de conformidade no Programa Minha Casa, Minha Vida, na vertente que atua em municípios com população até cinquenta mil habitantes, conforme solicitação do Congresso Nacional (Requerimento 315/2013 do Senado Federal – peça 1, p. 2-3).

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/Exm/EMI-33-MF-MJ-MP-MMA-Mcidades-09-Mpv-459.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/Exm/EMI-33-MF-MJ-MP-MMA-Mcidades-09-Mpv-459.htm


2.2 -Visão geral do objeto

2.2.1 - O Programa Minha Casa, Minha Vida nos pequenos municípios

9. O Programa Minha Casa, Minha Vida foi instituído por meio da Medida Provisória (MP) 459, de 25 de março de 2009 (peça 28, p. 7-22), posteriormente convertida na Lei 11.977, de 7 de julho de 2009, vigente com as alterações dadas pela Lei 12.424, de 16 de junho de 2011 e pela Lei 12.693, de 24 de julho de 2012 (peça 28, p. 179-212).

10. O PMCMV, como estruturado, compreende os subprogramas (a) Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU) e (b) Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR).

11. O PNHU abrange as seguintes vertentes (ver figura 1 na página seguinte):

(i) financiamento com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS (operações de mercado), para famílias com renda até R$ 5.000,00;

(ii) aplicação de recursos via Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), para atendimento a famílias com renda mensal até R$ 1.600,00 organizadas em cooperativas habitacionais ou mistas, associações e demais entidades sem fins lucrativos;

(iii) aplicação de recursos via Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), por meio da Caixa Econômica Federal, na qualidade de agente gestor do FAR, atendendo famílias com renda mensal até R$ 1.600,00, com atuação em municípios com população acima de cinquenta mil habitantes ou integrantes de regiões metropolitanas;

(iv) oferta pública de recursos, aplicados por meio de instituições financeiras ou agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), atendendo famílias com renda mensal de até R$ 1.600,00 em municípios com população até cinquenta mil habitantes .

12. O objeto da presente fiscalização é a vertente do programa descrita no item (iv) anterior, a qual, na sequência, será referida neste relatório sempre como Programa Minha Casa, Minha Vida em Municípios com população até cinquenta mil habitantes (PMCMV Sub50).

Figura 1 - Programa Minha Casa, Minha Vida

13. Destaque-se que no PMCMV Sub50 não é exigida contraprestação do beneficiário, de maneira diversa do que ocorre na modalidade operacionalizada via FAR, na qual o beneficiário deve arcar com prestação equivalente a 5% de sua renda mensal durante 10 anos.

14. Cabe ainda registrar que recentemente o TCU realizou auditoria de natureza operacional no PMCMV, na vertente que utiliza recursos do FAR para construção e

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PMCMV

PNHU PNHR

FGTS

Financiamento de imóveis para famílias com renda até

R$ 5.000,00.

FAR

Destinado a famílias com renda até R$ 1.600,00

(municípios com pop. acima de 50 mil hab. ou regiões

metropolitanas)

FDS


organizadas em associações.

Oferta Pública


residentes em municípios com pop. até 50 mil hab.

Objeto da auditoria:

PMCMV Sub50


requalificação das unidades habitacionais. O objetivo do trabalho foi o de avaliar aspectos relacionados à qualidade das construções e à infraestrutura no entorno dos empreendimentos financiados pelo Programa Minha Casa, Minha Vida, bem como à eficácia de atendimento das metas do programa e ao desenvolvimento do trabalho técnico social junto aos beneficiários.

15. Na Sessão do dia 12/03/2014 o Plenário do TCU apreciou o relatório de auditoria elaborado pela Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria, no âmbito do Processo TC 033.568/2012-0, tendo sido prolatado o Acórdão 524/2014-TCU-Plenário, contendo recomendações e determinação ao MCidades e à Caixa Econômica Federal, gestora do FAR.

Histórico do PMCMV Sub50

16. O PMCMV Sub50 não constava da proposta original do Poder Executivo contida na MP 459/2009, sendo criado apenas na aprovação do projeto de lei de conversão, quando passou a constar do art. 19 da Lei 11.977/2009 e posteriormente no art. 6°-B da mesma Lei, modificada pela Lei 12.424/2011 (MP 514/2010).

17. O mecanismo adotado foi o da subvenção econômica aos beneficiários do programa, com aplicação de recursos do Orçamento Geral da União (OGU) por meio de oferta pública às instituições financeiras autorizadas pelo Banco Central do Brasil e aos agentes financeiros do SFH credenciados a atuar no programa.

18. Foram realizadas até o momento (março/2014) duas ofertas públicas. Na 1ª Oferta Pública, denominada pelo MCidades ‘Oferta Pública 2009’, foram ofertados R$ 1 bilhão (Portaria Conjunta 472/2009 – peça 28, p.228-236), tendo sido contempladas para atuar nesta etapa do programa 19 instituições financeiras ou agentes financeiros do SFH (Portaria 532/2009 e Portaria 077/2010 – peça 28, p. 249-254).

19. O valor da subvenção nesta primeira etapa é variável entre R$ 12.000,00 e R$ 16.000,00, conforme tabela abaixo, constante da Portaria Interministerial 484/2009 (peça 28, p.216-227).

Tabela 1 – Valor da Subvenção na 1ª Oferta Pública

RegiãoMunicípios com

população até 20 mil habitantes

Municípios com população acima de 20 mil habitantes e até 50

mil habitantesSUL CENTRO-OESTENORDESTESUDESTENORTE

R$ 12.000,00 R$ 15.000,00

R$ 13.000,00 R$ 16.000,00

Fonte: Portaria Interministerial 484/2009 (peça 28, p.222)

20. O valor da remuneração das instituições financeiras ou agentes financeiros do SFH na 1ª Oferta Pública é de R$ 1.000,00 por unidade habitacional (Portaria Conjunta 472/2009 – peça 28, p. 233), não sendo computado este valor nos valores de subvenção descritos na Tabela 1.

21. Na 2ª Oferta Pública, denominada ‘Oferta Pública 2012’, foram comprometidos R$ 2,68 bilhões (Portaria Interministerial 531/2011 – peça 28, p.258-267 e Portaria Interministerial 152/2012– peça 28, p.340-350), tendo sido contempladas 21 instituições financeiras ou agentes financeiros do SFH (Portaria 235/2012 – peça 28, p. 352-355), quase todas coincidentes com as entidades contempladas na 1ª Oferta Pública.

22. O valor da subvenção econômica ao beneficiário é fixo, de R$ 25.000,00, sendo, portanto, R$ 9.000,00 (56,25%) superior à maior subvenção da 1ª Oferta Pública, de R$ 16.000,00. A remuneração das instituições ou agentes financeiros é de R$ 1.160,00 por unidade

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habitacional (Portaria Interministerial 152/2012 – peça 28, p. 341), não sendo computado este valor nos valores de subvenção repassados.

23. A renda máxima familiar admitida para beneficiários de moradias era de R$ 1.395,00 na 1ª Oferta pública e de R$ 1.600,00 na 2ª Oferta Pública.

24. As moradias podem ser construídas na modalidade de empreendimentos, isto é, múltiplas unidades habitacionais com localização próxima ou ainda em modalidade de produção ou reposição de unidades habitacionais isoladas. Em ambos os casos o regime de execução das obras pode ser: a) administração direta ou autogestão assistida; b) empreitada global; e c) mutirão e autoconstrução.

25. No curso dos trabalhos de auditoria foi identificado que o regime de execução mais comum é o de empreitada global.

26. Por fim, informa-se que os recursos para execução do programa foram alocados, nas Leis Orçamentárias Anuais (LOA) dos exercícios de 2009 a 2011, no programa de Operações Especiais: Outros encargos especiais (código 0909), ação orçamentária de ‘Subvenção Econômica destinada a habitações de interesse social em cidades com menos de 50 mil habitantes’ (código 0E64). Para os exercícios de 2012 a 2015 houve inclusão no Plano Plurianual deste período do Programa Moradia Digna (código 2049).

27. Os recursos das LOA em ambos os programas, ‘Operações Especiais’e ‘Morar Melhor’foram alocados sempre no orçamento do MCidades, desde a criação do PMCMV Sub50.

Mapa de Processo do PMCMV Sub50

28. Por meio de entrevista com gestores da Secretaria Nacional de Habitação (SNH) do Ministério das Cidades e consulta aos normativos do Programa (peças 28, p.214-355) foi elaborado o Mapa de Processo do PMCMV Sub50 (peça 26), que descreve as etapas e o papel desempenhado por cada agente. A seguir descreve-se, em apertada síntese, o fluxo de atividades.

29. A primeira etapa consiste na habilitação de instituições financeiras e agentes financeiros do SFH para operar no programa, concedida pelo Ministério das Cidades e Banco Central do Brasil, no âmbito de suas respectivas competências.

30. As entidades devidamente habilitadas participam de oferta pública dos recursos do programa, sendo definido, então, para cada entidade, o volume de recursos e as regiões do país onde poderá operar.

31. Na segunda etapa, estados e municípios apresentam proposta para a construção de unidades habitacionais, sendo tais propostas analisadas pelo MCidades, que, após aprovação, divulga lista de municípios com o respectivo quantitativo de unidades autorizadas.

32. Na 1ª Oferta Pública eram aceitas até três propostas por município, sendo de até 30 moradias para municípios com população até 20 mil habitantes e até 60 moradias para municípios entre 20 mil e 50 mil habitantes.

33. Na 2ª Oferta Pública era permitida a apresentação de uma proposta de até 50 unidades habitacionais para municípios com população até 20 mil habitantes e duas propostas de até 50 moradias para cidades com população entre 20 mil e 50 mil habitantes.

34. Por seu turno, na terceira etapa é assinado o termo de acordo e compromisso (TAC). Para tanto, o proponente, estado ou município, que teve sua proposta aprovada pelo MCidades procura uma das instituições/agentes financeiros habilitados e apresenta o projeto para construção das moradias. As instituições/agentes financeiros, caso aprovem o projeto, assinam o TAC com o proponente.

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35. Na quarta etapa, ocorre a contratação das obras. Assim, após assinatura do TAC, o proponente encaminha ao MCidades a lista de beneficiários, que deverão ter seus nomes validados por análise da Caixa Econômica Federal (CADÚNICO e CADMUT). Concluída esta análise o MCidades informa a lista de beneficiários aprovados e a instituição/agente financeiro pode dar início aos procedimentos de contratação das construtoras.

36. Cada instituição/agente financeiro possui uma sistemática própria para a contratação, sendo a descrição e análise desta sistemática um dos tópicos do presente relatório.

37. A quinta etapa consiste na execução das obras. O acompanhamento da execução das moradias é de responsabilidade das instituições/agentes financeiros, que encaminham ao MCidades relatório sobre a evolução física das obras para liberação dos recursos.

3ª Oferta Pública de recursos

38. A 3ª Oferta Pública de recursos que o MCidades estava promovendo para atender municípios com população abaixo de 50 mil habitantes foi interrompida após a divulgação de denúncias pela imprensa, não tendo sido retomada até o término deste relatório (Portaria 56, de 1º de fevereiro de 2013 – DOU de 04/02/2013, Seção 1 pag. 69 – peça 28, p.357-378).

Recursos do FAR em pequenos municípios

39. Em agosto/2013, o MCidades publicou a Portaria 363 (DOU de 12/08/2013, Seção 1 p. 77/78 – peça 28, p.379-381) disciplinando a aplicação de recursos do FAR nos municípios com população até 50 mil habitantes. Desse modo, em termos práticos, a vertente do programa gerido pela Caixa, que antes só atuava nos grandes municípios, passa a atuar também nas pequenas cidades, alterando completamente o modelo de operação até então desenvolvido nos menores municípios.

40. Ressalte-se que a publicação da Portaria 363/2013 não implicou a paralisação ou alteração na operacionalização da modalidade oferta pública do PMCMV, ou seja, os recursos alocados na 1ª e 2ª ofertas públicas (R$ 3,68 bilhões) continuaram e continuam a ser investidos, mesmo após as denúncias publicadas em abril/2013. Durante os trabalhos de auditoria foi identificado que ainda restam a serem aplicados mais de R$ 2,0 bilhões, considerando que até 10/02/2014 havia sido investido R$ 1,66 bilhão (ver tabela 5).

2.2.2 – Reportagens publicadas em abril/2013

41. A partir do dia 13 de abril de 2013, o jornal ‘O Globo’publicou uma série de reportagens (peça 27) denunciando possíveis irregularidades no PMCMV Sub50. Posteriormente tais reportagens foram repercutidas em outros órgãos da imprensa.

42. O foco das publicações foi a atuação da empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços, que possuiria como um de seus sócios o Sr. Daniel Vital Nolasco, ex-servidor público ocupante de cargo de direção no Ministério das Cidades e filiado ao Partido Comunista Brasileiro (PCdoB).

43. Mencionam as reportagens que a RCA Assessoria executaria serviços para sete instituições financeiras que operam no programa, controlando assim, em larga escala, as ações necessárias à construção das moradias, como o contato com prefeituras e empresas construtoras e a fiscalização e acompanhamento da execução das obras.

44. No endereço da RCA Assessoria funcionaria uma série de outras empresas, que possuiriam, integral ou parcialmente, os mesmos sócios da RCA. Além de Daniel Vital Nolasco, seriam sócios da RCA os senhores Carlos Roberto Lopes de Luna e José Iran Alves dos Santos, este último citado como tendo exercido as atividades de garçom no Ministério das Cidades.

45. Afirmam as reportagens que existiria uma série de construtoras com vínculos diretos ou indiretos com a RCA Assessoria e seus sócios e que estariam atuando no PMCMV Sub50 na execução das obras. Prosseguem relatando que familiares da ex-servidora do Ministério das

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Cidades, Celma Casado Silva, também atuariam na execução de obras do programa por meio de construtoras.

46. Informam ainda as publicações que a RCA e seus sócios estariam exigindo de outras construtoras o pagamento indevido de taxas, a suposto título de pagamento de serviço de consultoria a estas construtoras.

47. Relatam que Daniel Nolasco teria acesso às senhas de endereços eletrônicos (e-mails) de servidores de alto escalão no Ministério das Cidades, delas se valendo para obter informações privilegiadas.

48. Quanto a aspectos mais macros do programa, é mencionada a possível participação da ex-Ministra Chefe da Casa Civil da Presidência da República, Erenice Guerra, que supostamente ‘teria articulado a entrada de bancos privados na operação do programa em pequenos municípios’ (peça 27 p. 3).

49. A fonte das reportagens foi um processo judicial no qual Fernando Lopes Borges, outro ex-servidor do Ministério das Cidades, discute a divisão de recursos oriundos das atividades da RCA. Fernando Lopes é irmão de Ivo Aguiar Lopes Borges, já falecido, e que teria sido sócio da RCA Assessoria.

50. Estes são, em síntese, os fatos divulgados pela imprensa.

Servidores do Ministério das Cidades

51. Com relação à menção nas reportagens a pessoas que seriam ex-servidores do MCidades, descreve-se a seguir o que restou constatado.

52. Foi verificado que Daniel Vital Nolasco foi servidor do Ministério das Cidades de 19/08/2003 (DOU de 20/09/2003 - Seção 2 p. 22) a 14/01/2009 (DOU de 14/01/2009 – seção 2 p. 2), desempenhando a função de Diretor do Departamento de Produção Habitacional (DAS 101.5) no período de 23/03/2006 até o momento de sua exoneração.

53. Celma Casado Silva foi servidora do MCidades no período de 27/04/2004 (DOU de 29/04/2004 - Seção 2 p. 27) a 02/01/2013 (DOU de 07/02/2013 – seção 2 p. 42), desempenhando a função de assessoramento técnico (DAS 102.3) no Departamento de Produção Habitacional, no período de 27/04/2004 até o momento de sua exoneração.

54. Fernando Lopes Borges esteve nomeado no MCidades no período de 06/12/2007 (DOU de 07/12/2007 - Seção 2 p. 32) a 29/01/2010 (DOU de 29/01/2010 – seção 2 p. 36), período em que exerceu funções de assessoria (DAS 102.4) na Secretaria de Programa Urbanos, tendo sido demitido por abando do cargo.

55. Indagado sobre como esses três ex-servidores citados nas reportagens foram selecionados para desempenho de cargos e funções no Ministério, considerando que não são servidores de carreira de nenhum órgão da Administração Pública, o MCidades respondeu que as nomeações, em razão do cargo que ocupavam, ‘são de competência do Ministro de Estado das Cidades, conforme subdelegação do Ministro Chefe da Casa Civil da Presidência da República, prevista pela Portaria 1.056, de 11 de junho de 2003, da Casa Civil.’(peça 29, p. 152).

56. Sobre José Iran Alves dos Santos, mencionado nas reportagens como ex-garçom no Ministério, foi informado pelo órgão que ele não desempenhou funções na Secretaria Nacional de Habitação, ‘não sendo do conhecimento nem da competência desta Secretaria informar as atividades desenvolvidas por ele neste Ministério, nem o período em que o mesmo exerceu as atividades.’(peça 29, p. 153)

57. Com relação à RCA Assessoria, cuja atuação foi alvo das denúncias que motivaram a solicitação de auditoria por parte do Congresso Nacional, o tópico 3.2 do relatório trata

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especificamente desta empresa, que atualmente (março/2014), tem como sócios os Srs. Daniel Vital Nolasco, Carlos Roberto Lopes Luna, José Iram Alves dos Santos.

2.3 - Objetivo e questões de auditoria

58. O planejamento das atividades da presente auditoria procurou abranger a avaliação de todas as etapas que integram o PMCMV Sub50, desde as normas expedidas pelo MCidades para regulamentação do programa até a entrega das moradias aos beneficiários finais. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as seguintes questões de auditoria:

1) As irregularidades e impropriedades noticiadas na imprensa possuem fundamento?

2) Os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades e/ou Banco Central asseguram que as instituições financeiras/agentes financeiros do SFH autorizadas a operar no Programa possuam a capacidade necessária?

3) O papel desempenhado no Programa pelas empresas contratadas pelas instituições financeiras/agentes financeiros do SFH como intermediárias é compatível com as diretrizes e objetivos do Programa?

4) Como ocorre a seleção e contratação das empresas para execução das obras?

5) Existem indícios de ligações entre as construtoras responsáveis pela execução das obras e a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços ou outras empresas intermediárias?

6) Os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades asseguram que as moradias possuam padrões mínimos de habitabilidade e salubridade?

7) Os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades asseguram a regularização fundiária das habitações?

2.3.1 – Organização do Relatório

59. O relatório está organizado em cinco tópicos principais, correspondendo cada tópico a um achado de auditoria. Ou seja, cada tópico aborda um aspecto do programa no qual foram identificadas ilegalidades, irregularidades ou impropriedades que mereçam a deliberação do TCU sobre possíveis determinações ou recomendações ao órgão gestor, no caso o MCidades.

60. Achado 1. Trata da deficiência de controles do Ministério das Cidades na habilitação e acompanhamento das instituições que operam no programa, abrangendo o papel desempenhado pelas instituições financeiras e agentes financeiros do SFH, o papel das empresas prestadoras de serviço, como a RCA Assessoria, e os controles do Ministério na atuação deste conjunto de instituições desde a fase da habilitação para participação no programa.

61. Achado 2. Expõe os vínculos identificados entre a RCA Assessoria e empresas construtoras que operam no programa.

62. Achado 3. Aborda a forma de seleção e contratação das construtoras responsáveis pela execução das obras do programa, via de regra realizada sem assegurar princípios básicos como isonomia e impessoalidade, não contando, ainda, com adequada transparência.

63. Achado 4. Trata da constatação que os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades não asseguram que as moradias possuam padrões mínimos de habitabilidade e salubridade.

64. Achado 5. Relata que as moradias custeadas pelo PMCMV Sub50 são entregues aos beneficiários sem assegurar que tenha sido feita a devida regularização fundiária, isto é, sem título de propriedade juridicamente válido.

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2.4 - Metodologia utilizada

65. Para a realização deste trabalho, foram seguidas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade, sendo utilizadas as seguintes técnicas de auditoria:

- análise documental;

- pesquisa em sistemas informatizados;

- confronto de informações e documentos; e

- comparação com a legislação, jurisprudência do TCU e doutrina.

2.5 - Volume de recursos fiscalizados

66. O PMMV é custeado com recursos do Orçamento Geral da União, por meio de oferta pública, da qual podem participar instituições financeiras e agentes do Sistema Financeiro de Habitação.

67. Foram realizadas até o momento (março/2014) duas ofertas públicas. Na 1ª Oferta Pública, denominada pelo Ministério das Cidades ‘Oferta Pública 2009’, foram ofertados R$ 1 bilhão. Na 2ª Oferta Pública, denominada ‘Oferta Pública 2012’, foram comprometidos R$ 2,68 bilhões.

68. No curso dos trabalhos de auditoria foi identificado que até a data de 10 de fevereiro de 2014 haviam sido efetivamente desembolsados R$ 1.656.745.624,36, correspondendo a 44,98% do investimento total previsto (subvenções) nas duas ofertas públicas, que totaliza R$ 3.683.050.000,00 (ver tabelas 4 e 5). Portanto, ainda há a desembolsar no programa mais de R$ 2 bilhões.

2.6 - Benefícios estimados da fiscalização

69. Podem ser citados como benefício do controle decorrente da presente fiscalização o incremento da eficiência, eficácia e efetividade do PMCMV Sub50, uma vez que estão sendo propostas ações para melhor controle do MCidades na gestão do programa, com possíveis reflexos no produto final, as moradias entregues aos beneficiários.

70. Também pode ser citado como potencial benefício advindo da auditoria a correção de irregularidades e impropriedades identificadas, como, por exemplo, o fato de empresas privadas atuarem como prestadoras de serviço no programa, administrando volume de recursos superior ao determinado pelos princípios que regem a legislação do programa (Lei 11.977/2009).

71. Outros benefícios resultantes do trabalho são a materialização da expectativa de controle dos recursos públicos federais e o fornecimento de subsídios à atuação de outras instituições, como Congresso Nacional, Ministério Público Federal e Polícia Federal.

3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 – Deficiência de controles do Ministério das Cidades na habilitação e acompanhamento das instituições que operam no programa

3.1.1 - Situação encontrada:

3.1.1.1 - Papel das instituições financeiras e agentes financeiros do SFH

72. A Lei 11.977/2009, que criou o PMCMV, autorizou que sua implantação nos municípios com população até 50 mil habitantes ocorresse por meio de instituições financeiras autorizadas pelo Banco Central ou agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação.

73. No modelo construído para operacionalização do programa, as instituições/agentes financeiros desempenham papel extremamente ativo, pois são de suas competências, dentre outras, as seguintes ações:

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a) analisar a viabilidade técnica, jurídica e documental das obras e serviços;

b) assinar termo de acordo e compromisso com o proponente, estado ou município, e assinar contrato com os beneficiários finais do programa;

c) acompanhar a execução das obras e serviços;

d) receber do MCidades os recursos financeiros e posteriormente realizar os pagamentos às construtoras; e

e) fornecer ao MCidades as informações e documentos necessários ao acompanhamento e avaliação do programa.

74. As atribuições das instituições/agentes financeiros estão descritas no item 5.2 do Anexo I à Portaria Interministerial 484, de 28/09/2009 (1ª Oferta Pública – peça 28, p. 219) e item 5.2 do Anexo I à Portaria 547, de 28/11/2011 (2º Oferta Pública – peça 28, p. 271).

75. Conforme já explicitado no tópico de visão geral do objeto deste relatório, a 1ª Oferta Pública comprometeu R$ 1 bilhão do OGU e a 2ª Oferta Pública mais R$ 2,68 bilhões da mesma fonte. Na 1ª Oferta a cota liberada por unidade habitacional é variável, de R$ 12 mil a R$ 16 mil e na 2ª oferta pública uma cota fixa de R$ 25 mil (ver tabela 1).

76. O envio dos recursos às instituições e agentes financeiros obedece ao cronograma descrito nas tabelas abaixo, tendo sido instituído pela Portaria Conjunta 472, de 18/11/2009 (1ª Oferta Pública – peça 28, p. 232-233), Portaria Interministerial 531, de 10/11/2011(peça 28, p. 262) e Portaria Interministerial 152, de 09/04/2012 (peça 28, p. 345), ambas para a 2º Oferta Pública.

Tabela 2 – Desembolso dos recursos da 1ª Oferta Pública do PMCMV Sub50

Documento remetido pela instituição financeira/agente financeiro do SFH

% do Recurso Liberado

Apresentação de relatório contendo as contratações comos beneficiários do programa 30%

Relatórios informando a execução de 30% das obras eserviços 40%

Relatórios informando a execução de 70% das obras eserviços 20%

Informe de conclusão de obra 10%

Fonte: Portaria Conjunta 472, de 18/11/2009 (peça 28, p. 232-233)

Tabela 3 – Desembolso dos recursos da 2ª Oferta Pública do PMCMV Sub50

Documento remetido pela instituição financeira/agente financeiro do SFH

% do Recurso Liberado

Apresentação de relatório contendo as contrataçõescom os beneficiários do programa

15%

Relatórios informando a execução de 15% dasobras e serviços

25%

Relatórios informando a execução de 40% dasobras e serviços

25%

Relatórios informando a execução de 65% dasobras e serviços 25%

Informe de conclusão de obra 10%

Fonte: Portaria Interministerial 152, de 09/04/2012 (peça 28, p. 345)

77. Portanto, pode ser observado que na 1ª Oferta as instituições/agentes financeiros com apenas 30% de execução das obras já dispõem de 70% dos recursos financeiros.

78. Para as obras da 2ª Oferta Pública, com a execução de 40% da unidade habitacional as instituições/agentes financeiros já têm assegurado 65% dos recursos pelo MCidades.

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79. A remuneração dos participantes, de R$ 1.000,00 ou R$ 1.160,00 por unidade, na 1ª e 2ª oferta, respectivamente, é liberada em duas parcelas. Na 1ª Oferta há liberação de 90% da remuneração logo quando a entidade informa que assinou contrato com os beneficiários e os demais 10% quando da conclusão das obras. Na 2ª Oferta os valores são de 60% na assinatura com os beneficiários e outros 40% na conclusão da obra.

80. A Tabela 4 na página seguinte mostra o resultado da 1ª e 2ª ofertas públicas, conforme Portarias 532/2009 (peça 28, p. 250), 077/2010 (peça 28, p. 253-254) e 235/2012 (peça 28, p 353). As instituições estão ordenadas de forma decrescente pelo valor total a ser aplicado em subvenções para construção de moradias, considerando os somatórios das duas ofertas.

81. Ainda com relação à Tabela 4, a remuneração total das instituições financeiras e agentes financeiros do SFH para 1ª Oferta Pública foi estimada tendo como referência o valor médio de R$ 15.000,00 por unidade habitacional, sendo que, conforme visto da Tabela 1, este valor varia de R$ 12.000,00 a R$ 16.000,00, dependendo da localização e porte do município.

82. Importante ressaltar que, como os dados da Tabela 4 são referentes ao resultado das ofertas públicas, os valores que constam demonstram as unidades habitacionais autorizadas pelo MCidades, havendo pequenas diferenças em relação ao número e valor efetivo para as unidades contratadas.

83. Esta diferença decorre, na maior parte das vezes, da não aprovação pela Caixa de nomes de beneficiários, ou seja, o Ministério autoriza, por exemplo, a construção de 30 casas no município, mas a Caixa, a quem compete avaliar o enquadramento dos beneficiários nos requisitos do programa, só aprovou 28 dos nomes remetidos pelo proponente, resultando que serão efetivamente contratadas apenas 28 moradias.

84. Também pode ocorrer do valor contratado ser superior ao valor repassado pelo MCidades, considerando a possibilidade, que não é obrigatória no PMCMV Sub50, dos proponentes, estados ou municípios, complementarem os recursos repassados pelo programa com recursos financeiros próprios.

85. Neste relatório as referências serão sempre, com exceção à Tabela 4, para as unidades habitacionais contratadas, ou seja, o número real de moradias a serem construídas e o correspondente valor efetivamente contratado.

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Tabela 4 – Resultados da 1ª e 2ª Ofertas Públicas do PMCMV Sub50

Subvenção para construção de

Moradias (R$ mil)

ParticipaçãoRemuneração da Instituição

em R$ Mil


Moradias (R$ mil)

ParticipaçãoRemuneração da Instituição

em R$ Mil


Moradias (R$ mil)

ParticipaçãoRemuneração da Instituição em R$ Mil

Economia Crédito Imobiliário S.A. - ECONOMISA 76.254,00 7,63% 5.083,60 256.025,00 9,54% 11.879,56 332.279,00 9,02% 16.963,16Companhia Hipotecária Brasileira - CHB 85.162,00 8,52% 5.677,47 245.750,00 9,16% 11.402,80 330.912,00 8,98% 17.080,27Banco Paulista S.A. 87.940,00 8,79% 5.862,67 233.125,00 8,69% 10.817,00 321.065,00 8,72% 16.679,67Cobansa Companhia Hipotecária 79.791,00 7,98% 5.319,40 213.700,00 7,96% 9.915,68 293.491,00 7,97% 15.235,08Banco Luso Brasileiro S.A. 79.239,00 7,92% 5.282,60 212.900,00 7,93% 9.878,56 292.139,00 7,93% 15.161,16Família Paulista Crédito Imobiliário S.A. 76.163,00 7,62% 5.077,53 205.450,00 7,66% 9.532,88 281.613,00 7,65% 14.610,41Banco Industrial e Comercial S.A. - BICBANCO 73.364,00 7,34% 4.890,93 203.500,00 7,58% 9.442,40 276.864,00 7,52% 14.333,33Banco Tricury S.A 69.892,00 6,99% 4.659,47 205.950,00 7,68% 9.556,08 275.842,00 7,49% 14.215,55Banco Bonsucesso S.A. 73.554,00 7,36% 4.903,60 167.300,00 6,24% 7.762,72 240.854,00 6,54% 12.666,32Domus Companhia Hipotecária - - - 217.300,00 8,10% 10.082,72 217.300,00 5,90% 10.082,72Companhia Província de Crédito Imobiliário - - - 206.225,00 7,69% 9.568,84 206.225,00 5,60% 9.568,84Companhia de Habitação do Estado de Minas Gerais - COHAB MG 37.371,00 3,74% 2.491,40 64.025,00 2,39% 2.970,76 101.396,00 2,75% 5.462,16Banco Schahin S.A. 85.212,00 8,52% 5.680,80 - - - 85.212,00 2,31% 5.680,80Banco Morada S.A. 83.776,00 8,38% 5.585,07 - - - 83.776,00 2,27% 5.585,07Cooperativa Central de Crédito Rural com Interação Solidária – CENTRAL CRESOL BASER

12.140,00 1,21% 809,33 50.450,00 1,88% 2.340,88 62.590,00 1,70% 3.150,21

Companhia de Habitação e Obras do Estado de Pernambuco - CEHAB-PE 22.495,00 2,25% 1.499,67 35.625,00 1,33% 1.653,00 58.120,00 1,58% 3.152,67Companhia Estadual de Habitação Popular da Paraíba – CEHAP PB 55.700,00 2,08% 2.584,48 55.700,00 1,51% 2.584,48Banco Cooperativo Sicredi S.A. 20.135,00 2,01% 1.342,33 28.075,00 1,05% 1.302,68 48.210,00 1,31% 2.645,01Cooperativa Central de Crédito Rural Horizontes Novos – CREHNOR CENTRAL

- - - 24.750,00 0,92% 1.148,40 24.750,00 0,67% 1.148,40

Companhia de Habitação do Paraná - COHAPAR - - - 21.375,00 0,80% 991,80 21.375,00 0,58% 991,80Cooperativa de Crédito Rural de Pequenos Agricultores e da Reforma Agrária do Centro Oeste do Paraná – CREHNOR LARANJEIRAS

- - - 21.375,00 0,80% 991,80 21.375,00 0,58% 991,80

Cooperativa Central de Crédito Rural com Interação Solidária – CRESOL CENTRAL SC/RS

- - - 11.475,00 0,43% 532,44 11.475,00 0,31% 532,44

Cooperativa Central de Crédito Rural com Interação Solidária - CRESOLCENTRAL

11.406,00 1,14% 760,40 - - - 11.406,00 0,31% 760,40

Cooperativa de Crédito Rural dos Pequenos Agricultores e da Reforma Agrária - CREHNOR CENTRAL

11.406,00 1,14% 760,40 - - - 11.406,00 0,31% 760,40

Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo - CDHU

11.290,00 1,13% 752,67 - - - 11.290,00 0,31% 752,67

Companhia de Habitação do Estado de Santa Catarina - COHAB SC 3.410,00 0,34% 227,33 2.975,00 0,11% 138,04 6.385,00 0,17% 365,37

TOTAL 1.000.000,00 100,00% 66.666,67 2.683.050,00 100,00% 124.493,52 3.683.050,00 100,00% 191.160,19

Instituição Financeira ou agente financeiro do SFH

Oferta PúblicaPrimeira - 2009 Segunda - 2012 Total

Fonte: Portaria MCidades 532/2009 (peça 28, p. 250); Portaria MCidades 077/2010 (peça 28, p. 253-254) e Portaria MCidades 235/2012 (peça 28, p 353).

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86. Por fim, com relação aos recursos já efetivamente desembolsados, segundo informações prestadas pelo MCidades, em resposta aos ofícios de requisição (peça 29, p. 50-116 e p. 166-173), até a data de 10 de fevereiro de 2014 havia sido efetivamente liberado às instituições financeiras e agentes financeiros do SFH o montante de R$ 1.656.745.624,36, correspondendo a 44,98% do investimento total previsto (subvenções) nas duas ofertas públicas, que totaliza R$ 3.683.050.000,00.

87. Portanto, observa-se que ainda há por investir mais de 54% dos recursos, equivalendo a cerca de R$ 2,03 bilhões.

88. Cabe mencionar, ainda, que no mesmo período, até 10/02/2014, o MCidades pagou às instituições/agente financeiros o total de R$ 126,8 milhões a título de remuneração pelos serviços prestados no âmbito do PMCMV Sub50.

Tabela 5 – Somatório das ordens bancárias para pagamento de subvenções e remunerações

Subvenção para Construção Moradias

Remuneração de Instituições Financeiras e Agentes

Financeiros do SFHSetembro/2010 73.784.100,00 16.479.000,00Outubro/2010 40.326.900,00 8.769.600,00Novembro/2010 42.964.200,00 8.940.676,05Dezembro/2010 16.240.500,00 3.365.811,00Janeiro/2011 55.629.000,00 7.242.849,90Fevereiro/2011 20.137.800,00 4.015.440,00Março/2011 25.307.800,00 2.777.346,00Abril/2011 40.527.900,00 5.840.792,10Maio/2011 2.144.300,00 76.962,60Junho/2011 68.363.200,00 1.007.485,05Julho/2011 36.486.600,00 402.194,65Agosto/2011 9.739.500,00 23.516,35Setembro/2011 29.984.800,00 241.670,00Outubro/2011 22.364.300,00 714.506,65Novembro/2011 26.617.600,00 81.145,35Dezembro/2011 46.515.600,00 110.238,70Janeiro/2012 15.271.200,00 42.106,35Fevereiro/2012 28.276.000,00 309.895,30Março/2012 6.935.700,00 195.287,95Abril/2012 23.443.000,00 118.418,30Maio/2012 37.840.600,00 139.425,00Junho2012 34.211.000,00 331.645,60Julho/2012 11.592.200,00 139.703,85Agosto/2012 15.931.200,00 152.902,75Setembro/2012 14.741.700,00 232.839,75Outubro/2012 12.697.500,00 163.220,20Novembro/2012 21.284.150,00 1.624.907,29Dezembro/2012 50.034.350,00 7.423.206,43Janeiro/2013 5.934.950,00 661.885,79Fevereiro/2013 87.594.100,00 10.668.667,18Março/2013 117.070.000,00 17.349.217,86Abril/2013 125.200.950,00 18.782.722,71Maio/2013 - -Junho/2013 5.287.050,00 277.292,16Julho/2013 73.397.939,90 6.548.818,27Agosto/2013 33.213.100,00 310.315,42Setembro/2013 115.239.400,00 222.730,51Outubro/2013 637.500,00 -Novembro/2013 - -Dezembro/2013 22.087.500,00 -Janeiro/2014 174.594.634,46 844.385,32Fevereiro/2014* 67.095.800,00 137.748,18

TOTAL 1.656.745.624,36 126.766.576,57* Dados requisitados até o dia 10/02/2014

Transferência de Recursos (R$)

Mês/Ano

Fonte: Nota Técnica 914/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 29, p. 50-116)

Memorando 933/2014/GGES/SNH/MCIDADES (peça 29, p. 166-173)

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3.1.1.2 - Papel das empresas terceirizadas

89. Para desempenho de suas atribuições no programa, algumas instituições financeiras contratam outras empresas, atribuindo-lhes diversas funções.

90. Por meio do Ofício de Requisição 02-614/2013 (peça 30, p. 1-3) foi solicitado ao MCidades que informasse a relação de empresas terceirizadas discriminando a instituição/agente financeiro contratante dos serviços da empresa, o município de atuação, o número de unidades habitacionais contratadas e o valor do contrato, dentre outras informações.

91. O MCidades, após requisitar as informações junto às instituições, respondeu por meio da Nota Técnica 911/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 30, p.4-287).

92. Analisando as informações prestadas em outubro/2013, foi possível observar que as empresas prestadoras de serviço com maior participação no programa são a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços (CNPJ 07.677.868/0001-70) e Família Paulista Promotora de Vendas (CNPJ 04.531.466/0001-74).

93. A Tabela 6 a seguir traz as empresas terceirizadas com maior participação no PMCMV Sub50. Reitera-se que diferenças existentes entre os valores financeiros totais constantes das tabelas 4 e 6 são provavelmente oriundas de três fatores, consoante informações obtidas junto ao Mcidades no curso da auditoria: (i) a Tabela 4 traz o resultado das ofertas públicas, o somatório do total inicialmente previsto a ser aplicado em subvenções para construção de moradias, enquanto a Tabela 6 consolida os valores de subvenção referentes ao número de unidades efetivamente contratadas; (ii) os valores financeiros constantes da Tabela 6 incorporam eventuais valores aportados pelos proponentes, estados ou municípios, a título de contrapartida e (iii) os valores da Tabela 6 não incorporam as subvenções aplicadas pelo Banco Morada (em liquidação), que não atendeu às requisições de informações feitas por meio do MCidades.

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Tabela 6 – Total de unidades contratadas e atuação de empresas terceirizadas

Unidades Contratadas

% Unidades Valor R$ % Valor Financeiro





- NÃO POSSUI 27.103 44,20% 443.077.643,76 46,66% 41.653 41,18% 1.178.499.402,82 41,78% 68.756 42,32% 1.621.577.046,58 43,01%

07.677.868/0001-70 RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços

24.588 40,09% 350.763.999,90 36,94% 23.724 23,45% 597.676.000,00 21,19% 48.312 29,73% 948.439.999,90 25,16%

04.531.466/0001-74 Família Paulista Promotora de Vendas Ltda. 3.410 5,56% 63.526.429,33 6,69% 24.912 24,63% 755.620.866,28 26,79% 28.322 17,43% 819.147.295,61 21,73%

17.161.837/0001-15 e 10.432.447/0001-93

Companhia de Habitação do Estado de Minas Gerais - COHAB/MG e Instituto de Desenvolvimento Habitacional e Urbano - IDHU

2.816 4,59% 39.443.000,00 4,15% 3.779 3,74% 94.475.000,00 3,35% 6.595 4,06% 133.918.000,00 3,55%

17.230.667/0001-83 e 04.934.077/0003-51

META-B Engenharia de Avaliações / Consul Patrimonial

- - - - 2.646 2,62% 66.150.000,00 2,35% 2.646 1,63% 66.150.000,00 1,75%

11.290.698/0001-43 Construtora e Incorporadora Novitá Ltda. 1.433 2,34% 23.227.300,00 2,45% 934 0,92% 26.390.400,00 0,94% 2.367 1,46% 49.617.700,00 1,32%

01.367.169/0001-47 Cobansa Gestão Imobiliária Ltda - - - - 852 0,84% 23.440.000,00 0,83% 852 0,52% 23.440.000,00 0,62%

76.592.807/0001-22COHAPAR-Companhia de Habitação do Paraná

- - - - 685 0,68% 20.550.000,00 0,73% 685 0,42% 20.550.000,00 0,55%

01.869.822/0001-76 CREHNOR SARANDI 282 0,46% 4.631.172,80 0,49% 347 0,34% 10.445.200,00 0,37% 629 0,39% 15.076.372,80 0,40%

05.132.104/0001-73 CREHNOR SUL 290 0,47% 5.050.999,92 0,53% 318 0,31% 8.649.000,00 0,31% 608 0,37% 13.699.999,92 0,36%

10.749.668/0001-90 AF LABOR - - - - 323 0,32% 11.628.000,00 0,41% 323 0,20% 11.628.000,00 0,31%

83.883.710/0001-34COHAB- Companhia de Habitação do Estado de Santa Catarina

185 0,30% 2.220.000,00 0,23% 334 0,33% 8.350.000,00 0,30% 519 0,32% 10.570.000,00 0,28%

- OUTRAS 1.218 1,99% 17.566.000,00 1,85% 651 0,64% 18.711.500,00 0,66% 1.869 1,15% 36.277.500,00 0,96%

61.325 100,00% 949.506.545,71 100,00% 101.158 100,00% 2.820.585.369,10 100,00% 162.483 100,00% 3.770.091.914,81 100,00%TOTAL

CNPJ NOME1ª Oferta Pública TOTAL2ª Oferta Pública

Fonte: Nota Técnica 911/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 30)

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RCA Assessoria em Controle de Obras

94. O primeiro aspecto que se pode observar com relação à RCA Assessoria é a grande parcela de participação da empresa na 1ª Oferta Pública do programa, uma vez que atua em mais de 40% das unidades habitacionais contratadas, ou seja, mais de 24.000 moradias, cujo valor ultrapassa R$ 350 milhões, representando mais de 36% do total financeiro contratado.

95. Por ocasião da 1ª Oferta Pública, cuja habilitação das instituições ocorreu em novembro/2009, a RCA Assessoria contava com capital social de R$ 20 mil (peça 44, p. 13-15), tendo alterado sua sede de Goiás para São Paulo e também a razão social, incluindo a expressão ‘controle de obras’, menos de um ano antes, em dezembro/2008. Maiores detalhes sobre o histórico da RCA Assessoria serão vistos no tópico 3.2, subsequente, neste relatório.

96. Apesar de, em maio/2010, a RCA Assessoria ter realizado aumento de capital social para R$ 200 mil (peça 44, p. 14), ainda remanesce o natural questionamento de como foi possível uma empresa de diminuto porte e pouca experiência em ‘assessoria em controle de obras’ ter obtido contratos que permitiram atuação muito abrangente no programa, como visto, mais de 40% das moradias contratadas na 1ª Oferta.

97. Foi identificado que seis instituições financeiras contrataram a RCA Assessoria para compor sua atuação no PMCMV Sub50. A Tabela 7, a seguir, detalha os contratos nos quais as próprias instituições declararam que a RCA Assessoria atua ou atuou. Os valores da participação são referentes ao total de unidades habitacionais contratadas, tendo a participação da RCA atingido 40,09% das unidades da 1ª Oferta Pública, conforme já mencionado.

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Tabela 7 – Unidades Contratadas nas quais as instituições financeiras declararam utilizar os serviços da RCA Assessoria (situação até abril/2013)


% Unidades

Valor R$ % Valor

FinanceiroUnidades

Contratadas %

UnidadesValor R$

% Valor Financeiro


% Unidades

Valor R$ % Valor

Financeiro

BANCO PAULISTA 6.851 11,17% 87.605.000,00 9,23% 8.379 8,28% 209.475.000,00 7,43% 15.230 9,37% 297.080.000,00 7,88%

BANCO BONSUCESSO 1.978 3,23% 30.890.000,00 3,25% 1.951 1,93% 50.236.000,00 1,78% 3.929 2,42% 81.126.000,00 2,15%

BANCO DE CRÉDITO E VAREJO - BCV (ex Banco Schahin)

4.518 7,37% 63.159.000,00 6,65% - - - - 4.518 2,78% 63.159.000,00 1,68%

BANCO LUSO BRASILEIRO 3.885 6,34% 53.640.000,00 5,65% 3.565 3,52% 90.232.000,00 3,20% 7.450 4,59% 143.872.000,00 3,82%

BANCO TRICURY 2.961 4,83% 49.087.999,90 5,17% 2.992 2,96% 76.808.000,00 2,72% 5.953 3,66% 125.895.999,90 3,34%

BICBANCO 4.395 7,17% 66.382.000,00 6,99% 6.837 6,76% 170.925.000,00 6,06% 11.232 6,91% 237.307.000,00 6,29%

TOTAL 24.588 40,09% 350.763.999,90 36,94% 23.724 23,45% 597.676.000,00 21,19% 48.312 29,73% 948.439.999,90 25,16%

NOME

TOTAL1ª Oferta Pública 2ª Oferta Pública


Nota: os bancos Bonsucesso e Paulista rescindiram contrato com a RCA Assessoria em abril/2013 e maio/2013, respectivamente.

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98. Importante ressaltar que os bancos Paulista e Bonsucesso declararam que rescindiram contrato com a RCA Assessoria, apresentando cópia da rescisão contratual. No caso do Banco Paulista, a rescisão ocorreu em maio/2013 (peça 33, p. 42-48), enquanto no Banco Bonsucesso em abril/2013 (peça 33, p. 70-73), ambos pouco tempo após a publicação de denúncias na imprensa

99. Posteriormente as duas instituições contrataram, como prestadora de serviços, a EMFISC – Empresa de Engenharia e Fiscalização de Obras (CNPJ 07.366.272/0001-59), com sede em Fortaleza/CE (peça 32, p. 134-149).

100. Quanto ao Banco Morada, que se encontra em liquidação extrajudicial pelo Banco Central, não foi possível obter informações acerca da contratação da RCA pela instituição quando ainda atuava no programa. O Banco Morada não atendeu às requisições de informações feitas por meio do Ministério das Cidades.

101. Após análise dos contratos da RCA Assessoria com as instituições financeiras (peça 33) foi possível constatar que as atribuições da empresa vão muito além de mera consultoria às instituições financeiras, constituindo-se em assunção das partes mais relevantes das obrigações dos bancos no PMCMV Sub50.

102. Em linhas gerais, a atuação da RCA pode ser descrita como ocorrendo em três etapas:

a) primeira, de captação, análise e seleção da demanda, envolvendo contato com os proponentes, estados e municípios, e análise da documentação exigida destes entes para participação no programa;

b) segunda, de contratação da demanda, englobando o contato com os beneficiários do programa e a formalização de contrato com estes;

c) terceira, de gestão técnica e financeiras das obras, envolvendo, dentre outros, o acompanhamento dos empreendimentos e emissão periódica de relatórios.

103. Destaque-se que diversos contratos trazem explicitamente como atribuição da RCA Assessoria a organização de assembleia de beneficiários, que tem como objetivo a constituição de comissão para acompanhamento e fiscalização da obra, com poderes para realizar também a contratação da empresa construtora.

104. Esta forma de contratação das empresas responsáveis pela execução das obras, via comissão de beneficiários, é objeto de descrição e análise específica no tópico 3.3 deste relatório.

105. Ainda sobre as atribuições desempenhadas pela RCA Assessoria, a própria empresa em seu material de divulgação (peça 34, p. 3) informa (grifamos):

Com uma equipe altamente treinada, realizamos todas as etapas que envolvem o Programa Minha Casa Minha Vida para municípios com até 50 mil habitantes , atendemos atualmente a mais de 20 estados, milhares de municípios e estamos atuando na entrega de aproximadamente 49.000 unidades habitacionais.

106. Por fim, cabe mencionar, no âmbito do relacionamento da RCA com instituições financeiras, que foi identificada (peça 44, p. 246-247) a constituição de empresa denominada LL Engenharia e Consultoria em Gestões Empresariais, criada em 04/08/2009 e dissolvida em 06/05/2011. Essa empresa teve como sócios o Sr. Carlos Roberto Lopes de Luna, sócio da RCA, e o Sr. Leandro Ribeiro dos Reis, Superintendente do Banco Paulista.

107. Indagado sobre a questão, o Banco Paulista respondeu por meio do Ofício 156/2013/BP/SFH (peça 29, p. 155-156), informando que: ‘não existe e nunca existiu vínculo

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algum entre a empresa citada e o Banco Paulista e não temos conhecimento de atuação da mesma no programa.’

Família Paulista Promotora de Vendas

108. Outra importante empresa que atua no PMCMV Sub50 prestando serviços às instituições financeiras e agentes financeiros do SFH é a Família Paulista Promotora de Venda. O total de cinco participantes informaram serem contratantes da Promotora de Vendas, totalizando contratos da ordem de R$ 819,2 milhões, conforme Tabela 8, seguinte.

109. De forma semelhante ao observado com relação à atuação da RCA Assessoria, a análise dos contratos da empresa com as instituições/agentes financeiros (peça 32, p. 14-132) permite concluir que a atuação da Família Paulista Promotora de Vendas atinge parte substancial das atribuições inicialmente destinadas aos contratantes, não se tratando, pois, de mera consultoria ou assessoria pontual.

110. Há menção nos contratos que a prestação de serviços abrange as mesmas três etapas existentes nos contratos da RCA Assessoria, ou seja: (a) captação, análise e seleção da demanda; (b) contratação da demanda e (c) gestão técnica e financeiras das obras.

111. Também há menção explícita em alguns contratos, do papel da Família Paulista Promotora de Vendas em participar da organização dos beneficiários em assembleia, para que deliberem sobre a escolha da construtora responsável pelas obras.

112. Isto posto, destaca-se ainda que a Família Paulista Promotora de Vendas (CNPJ 04.531.466/0001-74) pertence ao mesmo grupo econômico da Família Paulista Crédito Imobiliário (CNPJ 53.146.221/0001-39), considerando que possuem sócios em comum (peça 44, p. 240-245).

113. A empresa Família Paulista Crédito Imobiliário participou diretamente da 1ª e 2ª ofertas públicas, tendo contratado recursos, no total das duas ofertas, de R$ 313.052,662,20, como declarado pela própria empresa, por meio do MCidades (Nota Técnica 911/2013/DHAB/SNH/MCIDADES – peça 30, p.4-287), em resposta à requisição de informações.

114. Portanto, considerando a atuação direta, por meio da empresa Família Paulista Crédito Imobiliário e também a atuação como empresa terceirizada, por meio da empresa Família Paulista Promotora de Vendas, é possível constatar que o grupo Família Paulista administra recursos do PMCMV Sub50 da ordem de R$ 1,13 bilhão (R$ 313,1 milhões + R$ 819,2 milhões), correspondendo a cerca de 30% do total de recursos contratados para as duas ofertas públicas já realizadas.

115. Apesar de a empresa Família Paulista Promotora de Vendas participar da administração de recursos públicos, na condição de empresa terceirizada, em montante superior a R$ 800 milhões, seu capital social é de apenas R$ 5 mil (peça 44, p. 243-244).

116. A empresa Família Paulista Crédito Imobiliário possui capital social de R$ 8 milhões (peça 44, p. 241)

Desrespeito aos Princípios da Lei que criou o programa

117. A Lei 11.977/2009, que instituiu o PMCMV Sub50, dispôs que a participação de cada instituição financeira ou agente financeiro do SFH deve estar restrita a, no máximo, 15% do total de recursos disponível em cada oferta pública.

118. Conforme observado, a participação da RCA Assessoria e do grupo econômico Família Paulista supera ou superou, na 1ª Oferta Pública e/ou na 2ª Oferta Pública, o montante de 15% do total de recursos.

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119. Embora a RCA Assessoria e a Família Paulista Promotora de Vendas atuem no programa na condição de terceirizadas, é possível concluir que houve desrespeito aos princípios da Lei, sendo tal situação objeto de estudo mais minucioso quando da análise do presente tópico.

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Tabela 8 – Unidades contratadas nas quais as instituições financeiras declararam utilizar os serviços da Família Paulista Promotora de Vendas


% Unidades

Valor R$ % Valor Financeiro


% Unidades

Valor R$ % Valor Financeiro



COMPANHIA PROVÍNCIA CRÉDITO IMOBILIÁRIO

- - - - 11.284 11,15% 354.650.330,30 12,57% 11.284 6,94% 354.650.330,30 9,41%

BANCO LUSO BRASILEIRO 1.194 1,95% 27.740.776,10 2,92% 3.778 3,73% 150.647.535,98 5,34% 4.972 3,06% 178.388.312,08 4,73%

DOMUS COMPANHIA HIPOTECÁRIA 5.460 5,40% 136.500.000,00 4,84% 5.460 3,36% 136.500.000,00 3,62%

BANCO TRICURY 2.042 3,33% 32.893.645,13 3,46% 3.581 3,54% 93.598.000,00 3,32% 5.623 3,46% 126.491.645,13 3,36%

BANCO BONSUCESSO 174 0,28% 2.892.008,10 0,30% 809 0,80% 20.225.000,00 0,72% 983 0,60% 23.117.008,10 0,61%

TOTAL 3.410 5,56% 63.526.429,33 6,69% 24.912 24,63% 755.620.866,28 26,79% 28.322 17,43% 819.147.295,61 21,73%

NOME1ª Oferta Pública TOTAL2ª Oferta Pública


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3.1.1.3 - Habilitação e acompanhamento das instituições pelo Ministério das Cidades

Habilitação

120. A Lei 11.977/2009 determinou que a participação das instituições e agentes financeiros estaria condicionada à permissão pelo Banco Central do Brasil e pelo Ministério das Cidades, no âmbito de suas respectivas competências.

121. O Banco Central disciplinou o tema por meio da Circular 3.473/2009 (1ª Oferta Pública) e Circular 3.561/2011 (2ª Oferta Pública). As mencionadas circulares (peça 28, p. 382-386) se limitam a estabelecer que as instituições financeiras deveriam estar em funcionamento por no mínimo 3 anos e ‘atender às exigências da regulamentação prudencial no tocante aos limites de capital realizado e de patrimônio líquido, ao limite de aplicação de recursos no Ativo Permanente e ao Patrimônio de Referência Exigido.’

122. Quanto à habilitação pelo MCidades, os requisitos exigidos para participação estão dispostos no item 6 do Anexo I à Portaria Interministerial 484/2009 (peça 28, p. 220) no caso da 1ª Oferta Pública e no Anexo II à Portaria Interministerial 152/2012 (peça 28, p. 348), para a 2º Oferta Pública.

123. Foram solicitados, em cada um dos normativos citados, que as instituições atendessem ao total de 10 itens, sendo que destes, 8 itens eram referentes à documentação comprobatória da regularidade das entidades, como, por exemplo, certidão negativa de débitos e certificado de regularidade junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS)

124. Merecem destaque, pois, as duas exigências restantes (grifamos):

1ª Oferta Pública

i) relatório de situação das obras realizadas nos últimos vinte e quatro meses, firmado pelo diretor técnico ou engenheiro responsável (item 6.2 f da Portaria Interministerial 484/2009); e

ii) composição de quadro de pessoal, próprio ou terceirizado, com qualificação técnico-operacional para executar as análises dos projetos e acompanhamento da execução das obras ou serviços (item 6.3 da Portaria Interministerial 484/2009).

2ª Oferta Pública

i) comprovação de experiência na área habitacional, por meio de relatório das operações contratadas nos últimos vinte e quatro meses, relacionado por UF, informando quantidade de contratos e valor contratado (item ‘c’do Anexo II à Portaria Interministerial 152/2012); e

ii) declaração contendo a quantidade de pessoal próprio com qualificação técnico-operacional para aprovação dos projetos de engenharia e de arquitetura (item d do Anexo II à Portaria Interministerial 152/2012).

125. Para a 1ª Oferta Pública ainda foi exigida a comprovação de que a entidade possuía condições de arcar com custos das fases de execução das obras, em valor correspondente a cem por cento do valor de cada obra (item 6.2 ‘g’da Portaria Interministerial 484/2009).

126. Segundo declarou o MCidades em resposta à requisição de auditoria (peça 29, p. 27), na 1ª Oferta Pública apenas a Companhia de Habitação do Paraná (COHAB/PR) foi inabilitada, por não atendimento ao item 6.2 ‘g’acima citado.

127. Na 2ª Oferta Pública, oito entidades não foram habilitadas. Sete por não atendimento à comprovação de experiência na área habitacional, quais sejam: bancos Arbi, Cifra, BMG, Cruzeiro do Sul, além da Larcky Sociedade de Crédito Imobiliário, a Cooperativa de Economia e Crédito Mútuo da Região Metropolitana de Natal e a Cooperativa Central de Crédito da

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Agricultura Familiar e Economia Solidária. A empresa Habitação e Urbanização da Bahia S.A não foi habilitada por estar, à época, em liquidação extrajudicial (peça 29, p. 27).

Acompanhamento

128. Para a 1ª Oferta Pública, a sistemática de acompanhamento do programa pelo MCidades foi estabelecida no item 13 da Portaria Interministerial 484/2009 (peça 28, p. 223), que previa o envio pelas instituições/agentes financeiros de: (a) informações sobre as operações contratadas, tais como o município/UF, endereço, número de unidades habitacionais, área útil da moradia, valor total, contrapartida aportada, data de início e término da obra; e (b) informações mensais sobre a execução das obras.

129. Além disso, foi disciplinado que as instituições deveriam encaminhar outros documentos e informações sempre que solicitados pelo MCidades, e que o Ministério pode, a seu critério, realizar inspeções in loco para verificação das informações prestadas.

130. Na 2ª Oferta Pública a forma de acompanhamento do programa pelo MCidades foi instituída por meio do item 11 da Portaria 547/2011 (peça 28, p. 276-278), estabelecendo o envio de relatórios que ‘deverão ser enviados pelas instituições financeiras e agentes financeiros, em CD-ROM acompanhados de suas respectivas declarações.’

131. Os relatórios definidos são: (i) Relatório de Candidatos a Beneficiários; (ii) Relatório de Contratação; (iii) Relatório de Acompanhamento de Obras (mensal); (iv) Relatório de Entrega das Unidades Habitacionais e (v) Relatório de Acompanhamento de Trabalho Social.

132. Observa-se, pois, que o processo de habilitação e acompanhamento das entidades que atuam no PMCMV Sub50, conduzido pelo MCidades, baseou-se principalmente em informações prestadas pelas próprias instituições. Não foi realizada avaliação da capacidade operacional de empresas que atuam na condição de terceirizadas. Na análise do presente tópico serão aprofundadas as considerações sobre a habilitação e acompanhamento das instituições/agentes financeiros.

3.1.1.4 - Manifestação do Ministério das Cidades no curso dos trabalhos de auditoria

133. No curso dos trabalhos de auditoria foram feitas indagações ao MCidades/Secretaria Nacional de Habitação (SNH) acerca de vários temas abordados no presente tópico. As manifestações do Ministério, por meio da Nota Técnica 913/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 29, p. 25-34), são descritas nos parágrafos seguintes.

134. Sobre como avalia a participação de empresas terceirizadas no programa, o MCidades/SNH afirmou que, ‘tendo em vista a área de abrangência do programa (nacional) e a grande dificuldade logística encontrada na maioria dos municípios com população até 50 mil habitantes, o Ministério das Cidades não se opõe à contratação de empresas terceirizadas.’

135. Menciona ainda que a terceirização é prática usual, inclusive em outras modalidades do PMCMV, conduzidas por instituições financeiras federais.

136. Conclui sobre o tema que, ‘as instituições e agentes financeiros que se utilizam de empresas terceirizadas não se isentam de suas atribuições definidas pelos normativos do programa, cabendo a elas a análise operacional de empresas.’

137. Sobre o conhecimento da existência de empresas terceirizadas atuando no programa, o MCidades/SNH esclareceu que, por ocasião da 1ª Oferta Pública, as instituições e agentes financeiros que possuíam contratos com empresas terceirizadas comunicaram este fato e que, portanto, ‘o Ministério possuía a informação de quantas e quais eram as empresas terceirizadas, embora as atribuições específicas que desempenhavam só tenham sido solicitadas após as reportagens publicadas pela imprensa.’

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138. Acerca da abrangência da participação das empresas terceirizadas no programa, as manifestações do MCidades/SNH serão expostas no tópico subsequente, de análise da situação encontrada, quando se fará avaliação detalhada do tema.

139. No que se refere ao acompanhamento e avaliação da atuação das instituições/agentes financeiros, o MCidades/SNH relatou que é realizado por meio do acompanhamento da evolução das obras, o que ocorre mediante os relatórios mensais encaminhados pelas próprias instituições e ainda por eventuais visitas técnicas in loco, quando são detectados problemas no andamento das obras ou denúncias de irregularidades.

140. Relatou ainda que podem ser realizadas reuniões presenciais com as instituições/agentes financeiros e representantes dos proponentes (estados ou municípios), nos casos de obras com atraso, paralisadas ou com problemas nas contratações, sendo esta identificação feita por meio dos relatórios mensais recebidos.

141. Sobre a existência de plano de vistoria in loco das unidades habitacionais construídas ou em construção, o MCidades/SNH afirmou que havia um plano de vistorias, mas que, ‘devido ao número reduzido de servidores (ressalte-se que não houve incremento na equipe) envolvidos nesta modalidade, o plano de ação não foi implementado como esperado, ficando resumido a poucas viagens, que muitas vezes foram motivadas por denúncias de supostas irregularidades.’

142. Destacou que, após as denúncias veiculadas em abril/2013, alterou os procedimentos com relação às unidades habitacionais localizadas em municípios onde atua a RCA Assessoria ou empresas de construção vinculadas à RCA, citadas em reportagem. Para essas obras o pagamento só estaria sendo feito após o ateste da adequada execução dos serviços por parte do proponente, estado ou município.

143. Acrescentou, ainda, que para essas obras, ligadas à RCA Assessoria, o MCidades/SNH, utilizando servidores do próprio quadro de pessoal, [realiza] vistoria in loco 10% das unidades. Para as demais obras, onde o MCidades/SNH não identificou influência da RCA Assessoria, estariam sendo vistoriadas 5% das unidades.

144. Por fim, foi indagado ao MCidades quais providências pretende adotar para a continuidade do PMCMV Sub50, considerando o que já é de conhecimento do Ministério acerca da forma de contratação das empresas para execução das obras, qualidade das moradias entregues e atuação da empresa RCA Assessoria em Controle de Obras.

145. A esse questionamento o MCidades respondeu por meio da Nota Técnica 1062/2013/DHAB/SNH/MCIDADES, de 28 de novembro de 2013 (peça 29, p. 152-154), afirmando que, ‘está empenhado na produção de um diagnóstico geral da situação dos contratos firmados no âmbito do PMCMV oferta pública e na elaboração de um plano de providências para delinear as ações que serão adotadas na continuidade do programa’(peça 29, p. 154).

3.1.1.5 - Análise

Acompanhamento do Programa

146. A implementação de política pública por meio de instituições majoritariamente de natureza privada deveria ser amparada por instrumentos eficazes para habilitação, acompanhamento e avaliação do trabalho dessas instituições. Não é o que se observa no caso do PMCMV Sub50.

147. O acompanhamento e avaliação das ações desenvolvidas pelas instituições financeiras e agentes financeiros do SFH é realizado pelo MCidades por meio de informações fornecidas pelas próprias instituições e agentes, sendo esta a base para o repasse de recursos públicos às entidades. Repasses estes da ordem de R$ 3,68 bilhões.

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148. Dois fatores agravam ainda mais essa situação encontrada. O primeiro a ausência de controle do MCidades sobre o produto final do programa, as unidades habitacionais entregues aos beneficiários.

149. O segundo é o desconhecimento e consequente descontrole do MCidades da forma e amplitude de atuação de empresas terceirizadas, contratadas pelas instituições e agentes financeiros que obtiveram recursos na 1ª e 2ª ofertas públicas.

150. A amplitude e forma de atuação destas empresas terceirizadas só foi conhecida, até mesmo pelo Ministério, após a publicação de denúncias sobre uma dessas empresas, a RCA Assessoria.

151. Desse modo, observa-se que o MCidades tem atuado no PMCMV Sub50 como repassador de recursos do OGU às instituições financeiras privadas e agentes financeiros do SFH. São estas entidades que estão efetivamente gerenciando a aplicação dos recursos públicos, sem que isto ocorra acompanhada da avaliação dos resultados e de controles capazes de identificar a ocorrência de desvios.

152. É certo que o MCidades atua em outros programas de governo repassando recursos do OGU, mas nesses casos os programas são operacionalizados pela Caixa Econômica Federal, instituição pública, sujeita a diversas instâncias de controle e que possui décadas de experiência em ações de habitação e saneamento, além de corpo técnico atuante em todo o território nacional.

153. Também é correto afirmar que a Caixa Econômica se utiliza de pessoas físicas e jurídicas credenciadas, terceirizadas, para cumprir determinadas tarefas no repasse de recursos federais. Entretanto, não se tem conhecimento que isso ocorra de forma tão abrangente, representando a efetiva assunção das obrigações da instituição financeira, e tampouco tão ampla, com poucas empresas atuando em todo o território nacional, como visto no PMCMV Sub50.

154. Nesse contexto, deve ser considerada ainda a ausência de providências mais amplas e efetivas do MCidades em relação à situação do programa veiculada em denúncias a partir de 13 de abril de 2013. Transcorridos quase oito meses dessa data, em 28 de novembro, o Ministério informou estar ‘empenhado na produção de um diagnóstico geral da situação’e ‘na elaboração de um plano de providências’.

155. Tal lapso de tempo já seria demasiado se os repasses de recursos às instituições/agentes financeiros estivessem suspensos, ao menos para o início de novas obras, até a apuração dos fatos pelo MCidades. A transferência de recursos aos bancos privados e agentes do SFH continuaram e continuam a ocorrer normalmente (ver Tabela 5), quase que nas mesmas condições anteriores, apesar das dúvidas lançadas pelas denúncias sobre a legalidade e moralidade na aplicação dos recursos.

156. Essa ausência de ação mais efetiva, mesmo após as denúncias, não condiz com as atribuições legais do MCidades/Secretaria Nacional de Habitação. Consoante art. 27, inciso III, alínea ‘e’da Lei 10.683/2003, que dispõe, dentre outros, sobre a organização dos ministérios, compete ao Ministério das Cidades o ‘planejamento, regulação, normatização e gestão da aplicação de recursos em políticas de desenvolvimento urbano, urbanização, habitação, saneamento básico e ambiental, transporte urbano e trânsito’.

157. O Decreto 4.665, de 3 de abril de 2003, aprovou a estrutura regimental do Ministério das Cidades. Em seu Anexo I, art. 7º (peça 28, p. 396-397) estão dispostas as competências da Secretaria Nacional de Habitação, das quais se destaca (grifamos):

I - formular e propor, acompanhar e avaliar os instrumentos para a implementação da Política Nacional de Habitação, em articulação com as demais políticas públicas e

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com as instituições e órgãos voltados para o desenvolvimento urbano, regional e social, visando à universalização do acesso à moradia, incluindo a rural;

...

XIII - acompanhar e avaliar o desempenho físico-financeiro das ações e programas da Secretaria, elaborando informações gerenciais para o processo de tomada de decisões.

158. Como visto, a única providência concreta mencionada ao longo dos oito meses subsequentes às denúncias, foi a solicitação para que terceiros, estados ou municípios, passassem a atestar as medições de obras conduzidas sob ação da empresa RCA Assessoria. Além da realização de inspeções in loco pelo MCidades em 10% das unidades onde ficou caracterizada a influência da RCA Assessoria e 5% de amostra nas demais unidades.

159. Considera-se tal providência insuficiente para avaliar a atuação das instituições/agentes financeiros que operam no programa e mesmo sobre a qualidade das unidades habitacionais entregues, como será examinado em tópico específico deste relatório.

160. Destaque-se a declaração do MCidades no sentido que plano de inspeção in loco das unidades habitacionais não foi implementado antes da veiculação de denúncias por ausência de capacidade operacional, em razão de não dispor de recursos humanos suficientes. Tal fato é agravante da situação, uma vez que Daniel Nolasco, sócio da RCA Assessoria, foi servidor da Secretaria Nacional de Habitação por mais de cinco anos, tendo ciência das deficiências estruturais do Ministério para acompanhamento do programa.

161. Ainda com relação à atuação pelas instituições/agentes financeiros, a Controladoria-Geral da União desenvolveu trabalho específico de análise das atividades desenvolvidas por essas entidades (peça 43, 99-139) Foram feitas visitas técnicas em nove entidades, sendo constatado:

i) inadequação dos procedimentos de análise técnica, jurídica e documental empreendida pelas instituições financeiras;

ii) inadequação dos procedimentos empreendidos pelas instituições financeiras para formalização dos termos de acordo e compromisso com os proponentes;

iii) inadequação dos procedimentos adotados pelas Instituições Financeiras para acompanhamento das obras;

iv) execução de obras por empresas que possuem vínculos com prestadora de serviços das instituições financeiras encarregada do acompanhamento das obras;

v) falhas no Pagamento da Subvenção Econômica para Remuneração das Instituições Financeiras – Ausência de retenção de tributos nos pagamentos efetuados às instituições financeiras – IRPJ, CSLL, COFINS e PIS/PASEP (7,05%);

vi) fragilidades nos normativos permitem que banco repasse suas obrigações para outros agentes, mantendo sua remuneração;

vii) fluxo de recursos liberado de forma antecipada às instituições financeiras gerando ganhos financeiros indevidos e não previstos nos normativos do Programa;

viii) ausência de conta específica ou conta segregada para operacionalização dos recursos repassados às Instituições/Agentes financeiros; e

ix) uso de recursos do Programa, por parte de instituição financeira, em outras finalidades que não o objeto pactuado.

162. Desse modo, tendo em conta todo o exposto no presente tópico e ainda as constatações relatadas nos demais achados de auditoria e no relatório da CGU, considera-se que,

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para que o programa tenha continuidade adequadamente, é preciso que o Ministério das Cidades realize avaliação conclusiva sobre a atuação das instituições financeiras privadas e agentes financeiros do SFH.

163. A Lei 11.977/2009 assim dispõe, no §2º, art. 6º-B, sobre as subvenções econômicas por meio de oferta pública de recursos (grifamos):

As operações de que trata o caput poderão ser realizadas pelos bancos múltiplos, pelos bancos comerciais, pelas sociedades de crédito imobiliário, pelas companhias hipotecárias, por órgãos federais, estaduais e municipais, inclusive sociedades de economia mista em que haja participação majoritária do poder público, que operem no financiamento de habitações e obras conexas, e pelas cooperativas de crédito que tenham entre seus objetivos o financiamento habitacional a seus cooperados, desde que tais instituições e agentes financeiros sejam especificamente autorizados a operar o programa pelo Banco Central do Brasil e pelo Ministério das Cidades, no âmbito de suas competências.

164. Portanto, a Lei não limita a avaliação das instituições e agentes financeiros a um único momento, mencionando apenas que tais entidades, para atuar no programa, devem estar sob autorização do Banco Central e MCidades, no âmbito das respectivas competências.

165. A Portaria Interministerial 152/2012 assim disciplina acerca da devolução de recursos pelas instituições e agentes financeiros:

4.2 O descumprimento dos normativos vigentes do Programa, ou a declaração de informações falsas em qualquer documentação fornecida pela instituição financeira ou agente financeiro participante, acarretará a devolução das subvenções de que trata o item 1 deste Anexo, à Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, atualizadas pela taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC mais 2% (dois por cento) ao ano, contados a partir da data de pagamento das subvenções correspondentes, sob pena de inscrição em dívida ativa da União.

4.2.1 Aplica-se o disposto no subitem anterior, às operações contratadas no âmbito da oferta pública de recursos regulamentada pela Portaria Conjunta SNH/STN nº 472, de 18 de novembro de 2009.

166. Portanto, o MCidades/SNH tem amparo e fundamentação para realizar avaliação das instituições financeiras privadas e agentes financeiros do SFH, cancelando a permissão para que a entidade atue no programa, e, inclusive, solicitando a devolução de recursos já repassados, se for o caso.

167. Desse modo, a proposta de encaminhamento do presente tópico é no sentido de determinar ao MCidades/SNH que no prazo máximo de 60 dias realize avaliação da atuação das instituições financeiras e agentes financeiros do SFH no PMCMV Sub50, remetendo ao TCU documento contendo a metodologia utilizada na avaliação e os resultados obtidos, acompanhado de parecer conclusivo, emitido por servidor do MCidades/SNH, sobre a continuidade de participação de cada uma das entidades no programa.

Habilitação das entidades e participação de empresas terceirizadas

168. Conforme descrito, a empresa RCA Assessoria e a Família Paulista Promotora de Vendas controlam grande parte dos recursos do programa prestando serviços às instituições e agentes financeiros.

169. Com relação à concentração de recursos do PMCMV Sub50 é preciso observar o que dispôs a Lei que criou o programa, Lei 11.977/2009 (grifamos):

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Art. 19, § 2o Cada instituição financeira ou agente financeiro participante só poderá receber recursos até o máximo de 15% (quinze por cento) do total ofertado em cada oferta pública. (Revogado pela Medida Provisória nº 514, de 2010)

Art. 6º-B. Para a concessão de subvenção econômica nas operações de que trata o inciso III do art. 2º, fica estabelecido que a instituição ou agente financeiro participante só poderá receber recursos até o máximo de 15% (quinze por cento) do total ofertado em cada oferta pública, na forma do regulamento, considerado o limite de 100 (cem) unidades habitacionais por Município. (Incluído pela Lei nº 12.424, de 2011)

170. Portanto, tanto para a 1ª Oferta Pública, com a redação do art. 19, §2º, vigente à época, quanto para a 2º Oferta Pública, a Lei limitou a participação das entidades a 15% do total de recurso do OGU ofertados.

171. A Tabela 9 a seguir detalha a participação da RCA Assessoria e do grupo econômico Família Paulista no PMCMV Sub50.

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Tabela 9 – Participação da RCA Assessoria e grupo Família Paulista nos recursos contratados do PMCMV Sub50

Valor Contratado R$

Participação %

Valor Contratado R$

Participação %

Valor Contratado R$

Participação %

07.677.868/0001-70RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços

350.763.999,90 36,94% 597.676.000,00 21,19% 948.439.999,90 25,16%

04.531.466/0001-74 Família Paulista Promotora de Vendas Ltda. 63.526.429,33 6,69% 755.620.866,28 26,79% 819.147.295,61 21,73%

53.146.221/0001-39 Família Paulista Crédito Imobiliário S.A. 71.364.947,20 7,52% 241.687.715,00 8,57% 313.052.662,20 8,30%

134.891.376,53 14,21% 997.308.581,28 35,36% 1.132.199.957,81 30,03%

2ª Oferta PúblicaCNPJ NOME

1ª Oferta Pública TOTAL

Valor dos Contratos (todas as instituições) 949.506.545,71 2.820.585.369,10 3.770.091.914,81

Total Grupo Família Paulista


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172. A RCA Assessoria participou da administração de recursos da ordem R$ 350,8, prestando serviços para instituições na 1ª Oferta Pública e de R$ 597,7 milhões na 2ª Oferta Pública, totalizando R$ 948,4 milhões, ou 25,16% do somatório de todos os contratos firmados no âmbito do PMCMV Sub50.

173. A participação do grupo Família Paulista é ainda maior, atingindo 30,03% do valor de todos os contratos estabelecidos, considerando-se a participação direta como contemplado na oferta pública e como prestador de serviço a outras entidades.

174. Portanto, até abril/2013, 55,19% de todo o montante contratado nas duas ofertas públicas eram investidos com atuação de apenas dois grupos: RCA Assessoria e Família Paulista. O total de recursos administrados por estes dois grupos atingiu R$ 2,1 bilhões.

175. Conforme já relatado, em abril/2013 e início de maio/2013 dois bancos que mantinham contratos de prestação de serviços com a RCA Assessoria, Banco Paulista e Banco Bonsucesso (ver tabela 7), rescindiram tais contratos. Entretanto, há que se considerar que, quando da rescisão, boa parte dos contratos com beneficiários e com construtoras já estavam firmados, tendo sido estabelecidos, portanto, quando ainda atuava naqueles locais a RCA Assessoria.

176. Indagado diretamente sobre a extrapolação de 15% da participação da RCA Assessoria e grupo Família Paulista, o MCidades assim se manifestou, na Nota Técnica 1062/2013/DHAB/SNH/MCIDADES, de 28/11/2013 (peça 29, p. 153)

Em relação às alegações de descumprimento normativo contidas nos itens 8 e 9 do Ofício TCU em referência, comunicamos que a Lei 11.977, de 7 de julho de 2009, prevê que a limitação para o recebimento de recursos, até o máximo de 15% do total disponibilizado em cada oferta pública, aplica-se às instituições e agentes financeiros delas participantes, limitação rigorosamente observada por esta Secretaria na apuração das ofertas.

As empresas RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços e Família Paulista Promotora de Vendas Ltda. não são agentes financeiros participantes de ofertas públicas no âmbito do PMCMV e, portanto, não são sujeitas à limitação prevista em Lei.

177. Portanto, o MCidades ao formular sua resposta considerou apenas o aspecto literal da Lei 11.977/2009.

178. Consoante disposto no art. 5º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), na aplicação da lei devem ser considerados os fins a que se destina e as exigências do bem comum. Este é o entendimento de vasta doutrina de interpretação teleológica.

179. Desse modo, não há sentido em limitar a participação de grupos econômicos na oferta de recursos do OGU e não fazê-lo quanto à atuação por via indireta, como prestadores de serviços administrando os mesmos recursos.

180. O próprio MCidades ponderou sobre a inadequação e ilegalidade da participação de empresas terceirizadas em mais de 15% dos recursos. É o que se observa em reposta fornecida em 18/10/2013, por meio da Nota Técnica 913/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 29, p. 30) (grifamos):

Considerando que as instituições e agentes financeiros que se utilizam de empresas terceirizadas não se isentam de suas atribuições definidas pelos normativos do programa, cabe a elas a análise da capacidade operacional de empresas que já possuem contratações no âmbito do programa.

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Apesar disso, julgamos válida análise de possível vedação a estas contratações em nova etapa do programa, tendo em vista o limite de contratação de 15% do total de cotas ofertadas definido pela Lei 11.977/2009.

181. Note-se que as empresas terceirizadas sequer foram submetidas a qualquer avaliação, ao contrário das entidades participantes das ofertas públicas, submetidas às análises do Banco Central e MCidades, ainda que não aprofundadas.

182. Como visto, um dos requisitos estabelecidos para habilitação era ‘comprovação de experiência na área habitacional’, razão pela qual sete entidades foram inabilitadas na 2ª Oferta Pública. Desse modo, é natural se indagar: qual o vulto de experiência na área habitacional e o tamanho da equipe técnica que deveriam possuir a RCA Assessoria e a Família Paulista Promotora de Vendas para que fossem habilitadas, cada uma, ao acompanhamento da execução de mais de 23.000 casas por todo o território nacional apenas na 2ª Oferta Pública?

183. Do mesmo modo, se qualquer das sete empresas inabilitadas a participar da oferta pública houvesse sido contratada como prestadora de serviços pelos demais participantes, estaria ela habilitada a atuar no programa, dado o descontrole do MCidades sobre o tema.

184. Essa falha afigura-se grave, considerando que era possível ao MCidades ter ciência da abrangência que a participação da RCA Assessoria atingiria no programa ainda antes da homologação do resultado da 1ª Oferta Pública. Houvesse atuação mais diligente, aprofundada, dos gestores da SNH antes da citada homologação, a RCA Assessoria não haveria culminado por conseguir atuar em 40% das unidades habitacionais e 36% dos recursos financeiros da 1ª Oferta Pública.

185. Esse tema será ainda melhor detalhado no item de responsabilização do presente tópico.

186. Por todo o exposto, o encaminhamento quanto ao tema será proposto que seja determinado ao MCidades/SNH que, no prazo máximo de 60 dias, adote as providências necessárias a enquadrar a participação de empresas terceirizadas no PMCMV Sub50 ao montante máximo de 15% dos recursos de cada oferta pública realizada.

187. As providências devem ser adotadas, portanto, de imediato, considerando o vulto dos recursos que ainda restam a serem desembolsados, mais de R$ 2,0 bilhões (vide Tabela 5).

3.1.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado

188. Programa Minha Casa, Minha Vida em Municípios com população até 50 mil habitantes.

3.1.3 - Causas da ocorrência do achado

189. Supervisão ministerial deficiente, na medida que não foram adotadas providências para adequado acompanhamento e avaliação da atuação das instituições financeiras e agentes financeiros do SFH que operam no programa e tampouco das empresas prestadores de serviços contratadas por aquelas instituições.

3.1.4 - Efeitos/Consequências do achado

190. Políticas públicas conduzidas por entes privados sem adequado acompanhamento e transparência (real);

191. Gestão de recursos públicos por entes privados em desacordo com os princípios impostos pela legislação (real)

192. Entes privados atuando nas políticas públicas sem que houvesse avaliação de sua capacidade técnica e financeira e sem, tampouco, avaliação das condições jurídicas dessas empresas (real).

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3.1.5 – Critérios

193. São critérios deste achado: Lei 11.977/2009, art. 19 §2º, vigente até 1º/12/2010 e art. 6º-B, com a redação dada pela Lei 12.424/2011; Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), art. 5º; Lei 10.683/2003, art. 27, inciso III.

3.1.6 – Evidências

194. São evidências deste achado: legislação e normativos do PMCMV Sub50 (peça 28); ofícios de requisição e respectivas respostas (peça 29); contratos de instituições financeiras e agentes financeiros do SFH com empresas prestadoras de serviços (peças 32 e 33) e Nota Técnica 911/2013/DHAB/SNH/MCidades (peça 30), contendo a relação de empresas prestadoras de serviços com a respectiva instituição contratante, o município em que atua e o valor do contrato.

3.1.7 - Responsável

Nome: Inês da Silva Magalhães CPF: 051.715.848-50

Cargo: Secretária Nacional de Habitação

• Diretora do Departamento de Urbanização de Assentamentos Precários de 30/04/2003 até 03/05/2005 (DOU de 30/04/2003 - seção 2 p. 2)

• Secretária Nacional de Habitação a partir de 04/05/2005 (DOU de 04/05/2005 - Seção 2 - p.2)

Conduta

195. Os bancos: Paulista, Industrial e Comercial (Bicbanco) e Schain (atual BCV) declararam, quando do credenciamento para a 1ª oferta pública, que utilizariam, para operar no PMCMV Sub50, principalmente os serviços da empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda. (peça 31, p. 2-14).

196. Os bancos: Luso-brasileiro, Bonsucesso e Tricury declararam, na mesma ocasião, que utilizariam os serviços da RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda., da empresa Família Paulista Promotora de Vendas Ltda. e/ou outras empresas (peça 31, p. 15-22).

197. Conforme resultado da 1ª oferta pública de recursos, homologado por meio da Portaria 532/2009 (peça 28, p. 250) e da Portaria 077/2010 (peça 28, p. 253-254), as três instituições contratantes principalmente da RCA Assessoria obtiveram R$ 246,5 milhões, correspondente a 24,65% do total dos recursos ofertados, e as outras três instituições, contratantes da RCA Assessoria e outras obtiveram R$ 222,7 milhões (22,27% dos recursos).

198. A redação do §2º do art. 19 da Lei 11.977/2009, vigente à época da 1ª oferta pública de recursos estipulava que: ‘cada instituição financeira ou agente financeiro participante só poderá receber recursos até o máximo de 15% (quinze por cento) do total ofertado em cada oferta pública.’

199. Consoante disposto no art. 5º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), na aplicação da lei devem ser considerados os fins a que se destina e as exigências do bem comum. Este é o fundamento da interpretação teleológica, que deve ser observada pelos gestores de recursos públicos.

200. Desse modo, observa-se que não há sentido em limitar a participação de grupos econômicos na oferta de recursos públicos e não fazê-lo também quanto à atuação por via indireta, como prestadores de serviços administrando os mesmos recursos.

201. É possível constatar, portanto, que os fins a que a Lei 11.977/2009 se destina não foram observados, tendo a empresa RCA Assessoria logrado êxito em atuar em mais de 40% da

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sunidades habitacionais, administrando volume de recursos superior a R$ 350 milhões (35% do total ofertado) apenas na 1ª Oferta Pública.

202. A conduta da responsável consistiu, portanto, em homologar, por meio da Portaria 532 de 18/12/2009 e da Portaria 77, de 05/02/2010 a 1ª Oferta Pública de Recursos, na qual seis instituições financeiras contempladas para aplicação de recursos do programa e previamente habilitadas por ato da responsável (peça 31, p. 85-106) declararam serem contratantes da empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda., sendo possível identificar que tal fato iria permitir à empresa ampla atuação no programa, contrariando os princípios insculpidos no §2º do art. 19 da Lei 11.977/2009.

Nexo de causalidade

203. As autorizações para que as instituições financeiras participassem da 1ª Oferta Pública, concedidas por ato da responsável, juntamente com a posterior homologação do resultado da oferta permitiram que a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda., na condição de contratada de instituições financeiras, operasse com mais de 15% dos recursos do programa, em desrespeito aos princípios do programa (redação original do art. 19, §2º, da Lei 11.977/2009, vigente à época).

Culpabilidade

204. Era possível à responsável ter ciência que a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda. operaria em mais de 15% dos recursos do programa na 1ª Oferta Pública de recursos, considerando que seis instituições financeiras, habilitadas mediante documento assinado pela responsável, declararam explicitamente serem contratantes da RCA Assessoria.

205. Entende-se que é possível perceber que a Lei 11.977/2009 procurou limitar a participação de empresas a determinada porção dos recursos, 15% no caso. Observe-se, também, que não se exige grande esforço interpretativo para constatar que não há nenhum sentido em limitar a participação de instituições/agentes financeiros e não fazê-lo para empresas terceirizadas, que assumem largas ou integrais parcelas das atribuições das instituições vencedoras da oferta pública.

206. Além disso, no procedimento de habilitação das instituições que viriam a participar da 1ª Oferta Pública, no valor de R$ 1 bilhão, era razoável exigir da responsável conduta mais diligente, cuidadosa, considerando o vulto dos recursos envolvidos, não sendo procedimento rotineiro, do dia a dia da gestão do órgão.

207. Portanto, é razoável afirmar que era exigível da responsável conduta diversa daquela que adotou, consideradas as circunstâncias que a cercavam, pois, na condição de Secretária Nacional de Habitação, deveria ter adotado as providências para que nenhuma empresa terceirizada ou correspondente bancário atuasse com acesso a mais de 15% dos recursos do programa, em respeito aos princípios do programa estatuídos na Lei 11.977/2009.

3.2 – Vínculos entre as construtoras responsáveis pela execução das obras e a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços.

3.2.1 - Situação encontrada

3.2.1.1 - Descrição

208. As denúncias publicadas na imprensa a partir de abril/2013 relatavam a existência de vínculos entre a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços e empresas responsáveis pela execução das obras das unidades habitacionais no PMCMV Sub50. Como visto no tópico 3.1 anterior, a RCA Assessoria realiza as atividades que em princípio deveriam ser executadas pelas instituições financeiras contempladas nas ofertas públicas.

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209. Considerando estes fatos, a Diretoria de Gestão de Informações Estratégicas (DGI/Segest) deste Tribunal de Contas da União realizou levantamento de informações com intuito de verificar a existência de vínculos diretos ou indiretos entre as pessoas físicas ou jurídicas que possuem ou possuíram relações societárias ou de outra ordem com a RCA Assessoria ou com as construtoras. A informação de quais são as construtoras atuantes no PMCMV Sub50, bem como sua qualificação, denominação e CNPJ, foi fornecida pelo MCidades na Nota Técnica 911/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 30, p.4-287), após consulta às instituições e agentes financeiros.

210. A seguir será exposto resumo das constatações do trabalho desenvolvido pela DGI/Segest, sendo a íntegra do mencionado trabalho apresentada como anexo 2 do presente relatório (peça 46).

Histórico da RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda. (CNPJ 07.677.868/0001-70)

211. A RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda. (CNPJ 07.677.868/0001-70), nome fantasia RCA Informática, teve sua abertura, com o nome de RCA Informática, Comércio, Assessoria e Serviços Ltda., em 08/10/2005, com os sócios Rita Fernandes de Paiva (CPF 214.956.961-20) e Rafael Fernandes de Almeida (CPF 505.941.501-59), este sócio-administrador (peça 44, p. 3, 4 e 17). Nessa época, a empresa tinha como atividade econômica o ‘comércio varejista de máquinas’(CNAE 5245002) e seu endereço era: Quadra 24, Lote 07, Loja 01, Jardim Brasília, 1052, Águas Lindas de Goiás/GO, CEP 72.910-000 (peça 44, p. 4 e 7). Esses sócios deixaram a empresa em 11/06/2007 (peça 44, p. 17).

212. Nessa mesma data, 11/06/2007, tornaram-se sócios os Srs. José Iram Alves dos Santos (CPF 805.785.861-34) e Carlos Roberto Lopes Luna (CPF 931.222.254-68), este sócio-administrador (peça 44, p. 16). Sob essa nova gestão, em 11/06/2007, o nome da empresa passou a ser RCA Consultoria, Informática, Comércio, Assessoria e Serviços Ltda. ME e a atividade econômica, ‘atividades de consultoria em gestão’ (CNAE 7020400) (peça 44, p. 4, 7).

213. Em 18/12/2008, houve a mudança para o atual nome RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda. EPP (peça 44, p. 4). Nessa mesma data, foi alterada sua atividade econômica para ‘serviços de engenharia’ (CNAE 7112000) e seu endereço para: Roberto Fadlo Daher 202, Conj. 05, Centro, São Lourenço da Serra/SP, CEP 06.890-000 (peça 44, p. 5 e 7). Posteriormente, em 06/03/2009 o endereço sofreu nova alteração para: Dos Guaramomis 839, Planalto Paulista, São Paulo/SP, CEP 04.076-011 (peça 44, p. 5).

214. Em 27/05/2010, ingressaram na sociedade os Srs. Daniel Vital Nolasco (CPF 267.747.458-14) e Ivo Aguiar Lopes Borges (CPF 442.318.811-20). Esse último deixou a sociedade em 30/06/2011 (peça 44, p. 16, 17). Nessa mesma data, novamente foi alterado o endereço da empresa para: Av. Brigadeiro Luis Antônio 4553, conj. 01, Jardim Paulista, São Paulo/SP, CEP 01.401-002 (peça 44, p. 5).

215. Em 07/11/2013, portanto após a publicação das denúncias (abril/2013), foi realizada nova alteração de endereço para: Rua Gaspar Moreira 22, Sala 01, Butantã, São Paulo/SP, CEP 05.505-000 (peça 44, p. 6).

216. Dessa forma, a partir de 2009, ano de criação do PMCMV Sub50, constaram como sócios da RCA: Carlos Roberto Lopes Luna, José Iram Alves dos Santos, Daniel Vital Nolasco e Ivo Aguiar Lopes Borges.

217. Atualmente (março/2014), a RCA tem como sócios: Carlos Roberto Lopes Luna, sócio-administrador, José Iram Alves dos Santos e Daniel Vital Nolasco.

218. Entre os sócios da RCA, com ingresso em 27/05/2010, importante destacar Daniel Vital Nolasco que foi Diretor do Departamento de Produção Habitacional da Secretaria Nacional de Habitação do MCidades de 22/03/2006 a 13/01/2009 (peça 45 p. 8,10). Em 2006,

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Daniel Vital Nolasco chegou a ser designado para substituir a Secretária Nacional de Habitação no período de 15 a 24 de julho de 2006 (peça 45, p. 12).

Empresas do grupo RCA Assessoria

219. Nas análises efetuadas, observou-se a existência de um grupo de empresas que possuem ou possuíram como sócios os atuais sócios da RCA Assessoria. Apesar dessas empresas não terem executado ações no âmbito do PMCMV Sub50, serão indicadas neste relatório suas relações com a RCA Assessoria e seus sócios, de forma a caracterizar um grupo de pessoas e empresas interligadas que, em alguns casos, também possuem vínculos com as construtoras que executam obras e recebem recursos do programa.

220. A seguir, apresenta-se diagrama contendo os principais vínculos dessas empresas com a RCA Assessoria. A descrição completa de todos os vínculos identificados bem como a menção aos documentos que evidenciam tais vínculos encontra-se no anexo 2 deste relatório (peça 46).

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Figura 2 – Vínculos entre pessoas físicas e Jurídicas do Grupo RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços

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221. Observa-se que os atuais sócios da RCA Assessoria são também sócios (ou ex-sócios) das seguintes empresas: Sigma Assessoria Cadastral e Informática Ltda. (CNPJ 10.772.710/0001-93); Artifício Assessoria Cadastral e Informática Ltda. (CNPJ 10.754.058/0001-84); Marketplan Consultoria e Assessoria em Dados Cadastrais Ltda. (CNPJ 01.511.452/0001-09); Setorial Construção e Serviços Ltda. (CNPJ 10.754.052/0001-07); RMB Assessoria e Consultoria Ltda. (CNPJ 12.088.513/0001-85). Ver peça 44, p. 71-73, 132-134 e 234-238; peça 45, p. 45-50.

222. O ex-empregado da RCA Assessoria, Valmir Lima dos Santos (CPF 156.829.538-35 – peça 45, p. 39), foi sócio das empresas Sigma, Artifício e Setorial (peça 44, p. 234-238) e é atualmente sócio das empresas Superdata Assessoria Cadastral Ltda. (CNPJ 04.466.022/0001-00 – peça 44, p. 182) e Souza e Lima Edificações Ltda. ME (CNPJ 11.488.453/0001-25 – peça 44, p. 176).

223. A Souza e Lima Edificações também possui outro ex-empregado da RCA Assessoria como sócio, o Sr. Valdemar de Souza Júnior (CPF 131.714.288-81 – peça 45, p. 38 e peça 44, p. 176). Essa empresa foi contratada para construção de 1.892 moradias no PMCMV Sub50, cujo montante soma R$ 38.905.000,00 (ver tabela 10).

224. Outras duas empresas são ou foram de propriedade de um dos sócios da RCA, José Iram Alves dos Santos, quais sejam, Tijolo Forte Comercial de Areia e Brita Ltda. (CNPJ 13.724.579/0001-87) e Tijolo Forte Materiais Para Construção Ltda. ME (CNPJ 07.172.961/0001-22). Ver peça 44, p. 189 e p. 194.

225. Portanto, é possível constatar que o grupo RCA Assessoria possui, além da própria RCA, outras sete empresas cujos sócios são ou foram total ou parcialmente coincidentes com os sócios da RCA.

226. Importante informar acerca de três das empresas das quais o Sr. Daniel Vital Nolasco é sócio: Setorial Construção; Artifício Assessoria e Sigma Assessoria.

227. Estas três empresas possuem a peculiaridade de terem todas sido criadas em abril/2009, sendo que em outubro/2009 o Sr. Valmir Lima dos Santos deixou a sociedade de todas para entrada de Daniel Vital Nolasco. Também em todas estas empresas é sócio desde a abertura o Sr. Renato Carvalho de Freitas. O capital social de cada uma destas empresas é de apenas R$ 1.000,00 (peça 45, p. 45-50).

228. Outra peculiaridade é que também para todas as três empresas houve, em determinados momentos, compartilhamento do mesmo endereço comercial e mesmo número de telefone com a RCA Assessoria (peça 45, p. 46,48 e 50; peça 44, p. 13 e 15)

229. Daniel Vital Nolasco foi servidor da Secretaria Nacional de Habitação até 14 de janeiro de 2009 (peça 45, p. 8). A Lei 11.977, que criou o PMCMV Sub50 foi promulgada em 7 de julho de 2009, sendo oriunda da conversão da Medida Provisória 459, de 25 de março de 2009 (peça 28, p. 179-212).

Construtoras do PMCMV Sub50 para quais foram identificados vínculos diretos ou indiretos com o Grupo RCA Assessoria

230. As relações da RCA Assessoria e seus sócios com construtoras responsáveis pela execução de obras no PMCMV Sub50 nem sempre ocorrem de forma direta. Em alguns casos as construtoras estão ligadas a outras empresas ou pessoas físicas que possuem, estas sim, estreitos vínculos com a RCA Assessoria.

231. Portanto, essas empresas, estão ligadas à RCA Assessoria pelo histórico societário, histórico de funcionários, endereços ou telefones compartilhados e mesmo vínculos familiares com sócios da RCA.

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232. A figura 3, a seguir apresenta as construtoras para as quais foram identificados vínculos diretos e indiretos com a RCA Assessoria.

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Figura 3 – Construtoras do PMCMV Sub50 para quais foram identificados vínculos diretos ou indiretos com o Grupo RCA Assessoria

Nota: Os valores elencados abaixo do nome das empresas corresponde ao valor total dos contratos obtidos com recursos do OGU no âmbito do PMCMV Sub50.

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233. A seguir são apresentados, em apertada síntese, os vínculos diretos e indiretos que conectam as construtoras à RCA Assessoria. Recorde-se, uma vez mais, que a descrição completa e detalhada dos vínculos, bem como a menção às evidências que corroboram a existência destes vínculos, é apresentada no anexo 2 deste relatório (peça 46).

234. Inicialmente observa-se que o próprio material de promoção e divulgação da RCA (peça 34, p. 7) já apresenta conexões da empresa com construtoras, como veremos a seguir:

i) o principal telefone de contato da RCA, divulgado no material como sendo de sua matriz em São Paulo (peça 34, p.7), é também um dos telefones da construtora Souza e Lima Edificações Ltda., conforme verificado em registros de sistemas informatizados (peça 44, p.179). O mesmo telefone aparece também em dados cadastrais do sócio da RCA, Carlos Roberto Lopes de Luna (peça 45, p.2);

ii) o endereço e o telefone da suposta filial da RCA no Maranhão (peça 34, p.7) são os mesmos da Souza e Lima Edificações Ltda. constantes nos sistemas informatizados (peça 44, p. 175);

iii) o telefone da suposta filial da RCA no Ceará (peça 34, p.7) é o mesmo das empresas Pilar Assessoria e Adm. em Obras Ltda., CNPJ 12.615.358/0001-08 (peça 44, p. 90); e Horizontal Engenharia, Construção e Administração em Obras Ltda., CNPJ 14.198.282/0001-98 (peça 44, p. 68), que também participam na execução de obras do PMCMV Sub50;

iv) são indicados como parceiros da RCA as construtoras RFA Empreendimentos e Participações Ltda. (CNPJ 12.762.252/0001-37), Martins MA Construtora Ltda. (CNPJ 09.154.526/0001-09), além das já citadas Souza e Lima e Pilar Assessoria e Adm. em Obras;

235. Apesar de a RCA ter divulgado em seu material a existência de filiais no Maranhão, Ceará e Sergipe, foi constatado que não há formalmente filiais da empresa nesses estados. Conforme verificado na ficha cadastral da RCA Assessoria na Junta Comercial do Estado de São Paulo (Jucesp), as filiais da empresa oficialmente registradas são em Tocantins, Paraíba e Distrito Federal (peça 44, p. 14). De acordo com os dados da referida ficha, constatam-se os seguintes vínculos com construtoras:

i) a filial de Tocantins teve, simultaneamente, o mesmo endereço declarado em sistemas informatizados da empresa Savana Construtora e Incorporadora Ltda.- ME, CNPJ 05.458.100/0001-80 (peça 44, p. 146);

ii) a filial na Paraíba teve, simultaneamente, o mesmo endereço da empresa R Naza Construções Ltda. Epp, CNPJ 10.622.419/0001-39 (peça, 44, p. 138 e 140);

iii) a filial no Distrito Federal tem o mesmo endereço da empresa Tijolo Forte Materiais Para Construção Ltda. ME, CNPJ 07.172.961/0001-22 (peça 44, p. 192).

236. Em Tocantins, além da coincidência de endereços entre a Savana Construtora e Incorporadora Ltda. e a RCA, há ainda vínculos societários entre a Savana, a Concrefort Construtora Ltda. (CNPJ 12.080.063/0001-84) e a Construtora Domínio Ltda. (CNPJ 10.375.424/0001-94). Ver peça 44, p. 30, 47 e 148. Juntas essas empresas possuem contratos no valor total de R$ 127.582.000,00 para execução de unidades habitacionais do PMCMV Sub50.

237. Outra empresa ligada ao grupo de construtoras de Tocantins é a empresa Jupiter Construções e Empreendimentos Imobiliários Ltda. (CNPJ 04.567.545/0001-35). O responsável técnico da Jupiter Construções, Rafael Moreno de Souza (CPF 004.118.601-00), é também responsável técnico da Concrefort Construtora e da Construtora Domínio (peça 30, p. 102-287).

238. Por sua vez, a R Naza Construções Ltda. Epp (CNPJ 10.622.419/0001-39) tem a matriz localizada na Paraíba, mas possui filiais em Goiás e Ceará (CNPJs 10.622.419/0002-10 e 10.622.419/0003-09, respectivamente). Ver peça 42, p. 108.

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239. Roberto Lopes de Luna (CPF 674.160.804-44), irmão de Carlos Roberto Lopes de Luna, sócio da RCA (peça 45, p. 2 e 34) é sócio da construtora Horizontal Engenharia, Construção e Administração em Obras Ltda. (CNPJ 14.198.282/0001-98 – peça 44, p. 69) e foi sócio da empresa Pilar Assessoria e Adm. em Obras Ltda. (CNPJ 12.615.358/0001-08 – peça 44, p. 93), ambas com contratos para execução de obras do PMCMV Sub50 no Ceará (ver Tabela 10).

240. A atual proprietária da empresa Pilar Assessoria, Sra. Kathyana Sheila Amâncio Justo de Luna é cônjuge de Carlos Roberto Lopes de Luna, sócio da RCA Assessoria (peça 44, p. 92 e 195).

241. O responsável técnico da Horizontal Engenharia (L. Macedo Administração), Túlio Sérvio Pimentel Santos (CPF 758.193.258-34 – peça 30, p. 37, 131 e 224) possui procuração para representar a empresa TGS Construções Ltda. (CNPJ: 09.522.838/0001-10 – peça 42, p. 138).

242. O sócio-administrador da R Naza, Rafael Bezerra Santos (CPF 051.050.314-40 – peça 44, p. 141), teve vínculo empregatício em 2008 e 2009 com outra construtora, a DJC Construtora (peça 45, p.31), Matriz: CNPJ 03.325.454/0001-20 e Filial: CNPJ 03.325.454/0002-01.

243. A DJC Construtora, por sua vez, tem como sócia-administradora, desde 18/01/2007, Jucélia Casado Silva (CPF 045.209.794-04 – peça 44, p. 41), irmã de Celma Casado Silva (CPF 981.736.854-87), ex-servidora do Ministério das Cidades (peça 45, p. 3, 5, 6 e 23).

244. Além de Jucélia Casado Silva, a DJC Construtora teve como sócio, até 13/08/2009, Dvaildo Casado Silva (CPF 992.160.604-25 – peça 44, p. 40), também irmão de Celma Casado Silva (peça 45, p.14). Os três também são irmãos de Jussara Casado Silva (CPF 075.644.084-05 – peça 45, p.24), sócia da empresa R Naza Construções (peça 44, p. 141).

245. Também há ligações entre a R Naza Construções e a empresa Jetta Construtora e Consultoria Ltda. (CNPJ 12.209.832/0001-00).

246. A sócia-administradora da Jetta Construções, Cloris Emília Barbosa de Araújo (CPF 790.437.984-87 – peça 44, p. 64), é mãe de Joaquim Francisco Sales Neto (CPF 054.374.774-30 – peça 45, p. 21), funcionário da DJC Construtora entre 17/4/2008 e 15/6/2010 (peça 45, p. 51). Além disso, ela também é mãe de Júlio de Araújo Sales (CPF 087.965.044-39 – peça 45, p.25), sócio da R Naza de 5/02/2009 a 26/02/2010 (peça 44, p. 137).

247. Além disso, foi identificado que um dos responsáveis técnico da matriz da R Naza Construções Ltda. (CNPJ 10.622.419/0001-39) e da DJC Construtora (CNPJ 03.325.454/0001-20), Adailson Bernardo dos Santos (CPF 586.295.214-49 – peça 30, p. 102-287), é sócio-administrador da Coen Construções e Engenharia Ltda. (CNPJ 09.084.396/0001-77 – peça 44, p. 256), que também executa obras no âmbito do PMCMV Sub50.

248. Já o responsável técnico da filial da R Naza Construções Ltda. (CNPJ 10.622.419/0002-10), Welton da Silva Alves (CPF 003.095.771-01), é também um dos responsáveis técnicos da Construtora e Incorporadora Metropolitan Ltda. (CNPJ 00.085.112/0001-92), Construtora KF Ltda. (CNPJ 04.774.233/0001-00) e Martins MA Construtora Ltda. (CNPJ 09.154.526/0001-09).

249. Esta última empresa, Martins MA Construtora Ltda., consta no material de divulgação da RCA como empresa parceira (peça 34, p. 7). Além disso, tem como sócio o Sr. Angelo Calabria Neto (CPF 277.142.348-06 - peça 44, p. 79) que compartilha o mesmo endereço residencial da Sra. Iara Martins Nolasco (CPF 223.988.658-78 – peça 45, p. 1 e 19), que é irmã de Daniel Vital Nolasco (peça 45, p. 7 e 19), este último ex-servidor do Ministério das Cidades e sócio da RCA Assessoria (peça 45, p. 10).

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250. O endereço comercial da empresa Martins MA (Rua Ernesto Capelari 42, Parque Santos Dumont, Taboão da Serra, São Paulo/SP, CEP 06754-060) é o mesmo (mesmo CEP) que pertenceu à empresa JB Lar Construções Ltda. (CNPJ 15.825.866/0001-09) até 26/07/2012 (peça 44, p. 59 e 77).

251. A JB Lar tem como sócia a Sra. Denise Shiozawa (CPF 252.283.998-52 – peça 44, p. 61), que compartilha o mesmo endereço residencial de Daniel Vital Nolasco (peça 45, p. 7 e 13, sócio da RCA.

252. Além da JB Lar, Denise Shiozawa é sócia da empresa Sol Rent a Car, Locação de Veículos Ltda.-ME (CNPJ 06.179.799/0001-01 - peça 44, p. 171). Nessa empresa, foi sócia, de 18/01/2008 a 12/03/2008, a Sra. Rafaela de Mello Barriolli dos Santos (CPF 986.821.481-53 - peça 44, p. 172), ex-sócia da Tijolo Forte Materiais Para Construção Ltda. ME (CNPJ 07.172.961/0001-22 - peça 44, p. 189 e 194).

253. Também é ex-sócio da Tijolo Forte Materiais o Sr. José Iran Alves dos Santos, sócio da RCA desde 11/06/2007 (peça 44, p. 16 e 194) e que compartilha o mesmo endereço residencial de Rafaela de Mello Barriolli dos Santos (peça 44, p. 22 e 32)

254. A Tijolo Forte Materiais tem atualmente como único proprietário, desde 09/05/2012, data de saída de José Iran, o Sr. Israel de Mello Barriolli dos Reis (CPF 025.567.321-30 – peça 44, p. 193), irmão de Rafaela de Mello Barriolli dos Santos (peça 45, p. 20 e 32);

255. Foi constatado que em algumas atas que registravam a contratação da empresa RDS Construtora e Serviços Ltda. (CNPJ 13.056.250/0001-95) para execução de obras no PMCMV Sub50, constava como responsável pela construtora pessoa com sobrenome ‘Barriolli’. Foi identificado, também, que, na obra do município de Nova Glória/GO, a ata foi posteriormente trocada por outra, tendo sido substituído o nome do responsável pela construtora.

256. A figura abaixo apresenta duas assinaturas de responsável pela RDS Construtora apresentada no documento de contratação para a mesma obra, no município de Nova Glória/GO.

Figura 4 – Diferentes responsáveis pela RDS Construtora para a mesma obra em Nova Glória/GO

Resposta ao Ofício-circular 1273/2013/DHAB/SNH/MCIDADES Resposta ao Ofício de Requisição 06-614/2013

257. Tal alteração foi objeto de solicitação de esclarecimento feita pela equipe de auditoria ao Ministério das Cidades (peça 29 p. 139), que, por sua vez, solicitou esclarecimentos do Banco Paulista, responsável pela condução do programa no município em questão.

258. Como resposta o Ministério das Cidades encaminhou o Ofício 0156/2013/BP/SFH, de 27 de novembro de 2013 (peça 29, p. 155-156), no qual o Banco Paulista assim se posiciona:

‘Informamos que neste caso específico referente ao município de Nova Glória/GO, a ata recebida no início do ano de 2013, denominada por este MCidades de 1ª versão, continha os seguintes erros: os representantes dos beneficiários não estavam validados por este MCidades ou não eram os seus respectivos cônjuges; e o representante do construtor não foi qualificado, pois não temos o cartão de autógrafo que o identifique. Em agosto recebemos a 2ª versão, para substituição da anterior, corrigindo os beneficiários e assinado por um representante da construtora, cujo cartão de autógrafo já consta neste Banco Paulista, conforme Anexo 1.’

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259. Destaque-se que, não obstante as alterações ocorridas na Ata do município de Nova Glória/GO mencionadas pelo Banco Paulista, a data que aparece como sendo da suposta reunião ocorrida para deliberar sobre a contratação da RDS Construtora é a mesma em ambas as Atas, 27 de novembro de 2012 (peça 29, p. 143-144 e 147-148).

260. Prosseguindo, foi observado que os contratos celebrados, por exemplo, com os municípios de Campinaçu/GO (peça 44, p.117), Bonópolis/GO (peça 44, p. 114) e Porangatu/GO (peça 44, p.122) consta como representante da RDS Construtora, Rômulo Freires Vieira (CPF 659.348.061-49), que foi funcionário da Tijolo Forte Materiais Para Construção, de 1/12/2009 a 11/05/2011 (peça 45, p. 36).

261. Rômulo Freires Vieira, também foi, de 14/06/2010 a 08/06/2011, sócio da empresa RMB Assessoria e Consultoria Ltda. (CNPJ 12.088.513/0001-85 – peça 44, p. 135), que possui vínculos com os sócios da RCA e da Tijolo Forte Materiais, conforme anteriormente descrito.

262. Na ata de contratação das obras para o município de Carmo do Rio Verde/GO, apesar de a RDS ter sido a empresa escolhida para executar as obras, houve previsão expressa de gestão do empreendimento pela empresa Tijolo Forte Materiais para Construção Ltda. (peça 44, p. 127).

263. Concluindo, relembre-se que a Tijolo Forte Materiais para Construção Ltda. compartilha o mesmo endereço comercial com a filial da RCA Assessoria no Distrito Federal (peça 44, p. 14 e 192).

264. Outras duas construtoras do PMCMV Sub50, a Nova Comércio e Serviços Ltda. (CNPJ 03.949.340/0001-51) e a Engecampos Construtora, Incorporadora e Comércio Ltda. (CNPJ 03.802.931/0001-00) vinculam-se ao grupo RDS/Tijolo Forte Materiais/RCA por meio do sócio Fernando Henrique Hummel de Oliveira Campos (CPF 039.298.421-06 – peça 44, p. 52 e 85), que também é funcionário da empresa RDS Construtora desde 01/07/2012 (peça 45 p. 17).

265. Há, ainda, vínculos da RDS com outras empresas que participaram do PMCMV Sub50. Um dos responsáveis técnicos da RDS, Hamilton Luiz de Freitas (CPF 211.780.111-00) também exerceu essa função nas construtoras A.M. Construtora Industria, Comércio e Serviços Ltda. (CNPJ 02.480.585/0001-10), Mina Sul Construções Ltda. (CNPJ 07.224.620/0001-53) e Construtora e Incorporadora Hebrom Ltda. (CNPJ 15.694.356/0001-40).

266. Outro responsável técnico da RDS, Ogair Batista de Andrade (CPF 212.082.636-68), é também um dos responsáveis técnicos da empresa Prisma Consultoria Ambiental Ltda. (CNPJ 05.975.166/0001-47 – peça 30, p. 102-287).

267. Prosseguindo, foi identificado que, no estado do Maranhão, opera no PMCMV Sub50 a empresa DFH Construções Ltda. Um dos sócios da DFH, Sandro Rocha (CPF 146.055.688-75) compartilha o mesmo endereço da empresa Souza e Lima Edificações Ltda. (peça 44, p. 177 e peça 45, p.37). Esta, por sua vez, como exposto anteriormente, tem estreitas relações com a empresa RCA.

268. Por fim, outra empresa ligada ao grupo RCA é a RFA Empreendimentos e Participações Ltda. (CNPJ 12.762.252/0001-37), que além de ser indicada no material de divulgação da RCA como empresa parceira (peça 34, p. 7), tem como um dos responsáveis técnicos Valdemar de Souza Júnior, sócio-administrador da empresa Souza e Lima Edificações e ex-funcionário da RCA (peça 44, p. 176; peça 45, p.38).

269. Além de Valdemar, a RFA Empreendimentos tem como responsável técnico Paulo Sérgio dos Santos, CPF 585.137.445-49 que exerce a mesma função na DM Construções, CNPJ 10.192.625/0001-56 (peça 30, p. 102-287), empresa com atuação na construção de unidades habitacionais no PMCMV Sub50 em Sergipe.

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270. A tabela 10 abaixo apresenta relação completa das construtoras para as quais foram identificados vínculos diretos ou indiretos com o Grupo RCA Assessoria, acompanhado dos valores contratados com recursos públicos por meio do PMCMV Sub50 e também o total de unidades habitacionais sob responsabilidade de cada construtora.

Tabela 10 – Contratos das Construtoras do PMCMV Sub50 para quais foram identificados vínculos diretos ou indiretos com o Grupo RCA Assessoria

CNPJ Nome ConstrutoraUnidades

habitacionais Contratadas

Soma do Valor Contratado

12.080.063/0001-84 CONCREFORT CONSTRUTORA LTDA. 3.015 R$ 67.197.000,00

09.154.526/0001-09 MARTINS MA CONSTRUTORA LTDA. 1.929 R$ 57.020.595,80

10.375.424/0001-94 CONSTRUTORA DOMÍNIO LTDA. 2.426 R$ 41.390.000,00

09.256.646/0001-09 DFH CONSTRUCOES LTDA. ME 1.659 R$ 41.085.000,00

11.488.453/0001-25 SOUZA E LIMA EDIFICACOES LTDA. ME 1.892 R$ 38.905.000,00

13.056.250/0001-95 RDS CONSTRUTORA E SERVICOS LTDA. EPP 1.362 R$ 30.704.840,00

10.622.419/0001-39 R NAZA CONSTRUCOES LTDA. EPP 1.100 R$ 26.230.800,00

12.762.252/0001-37 RFA EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES LTDA. 851 R$ 20.375.000,00

05.458.100/0001-80 SAVANA CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA. - ME 1.343 R$ 18.995.000,00

12.615.358/0001-08 PILAR ASSESSORIA E ADM. EM OBRAS LTDA. ME. 1.086 R$ 18.069.000,00

05.975.166/0001-47 PRISMA CONSULTORIA AMBIENTAL LTDA. 799 R$ 17.005.100,00

Tabela 10 – Contratos das Construtoras do PMCMV Sub50 para quais foram identificados vínculos diretos ou indiretos com o Grupo RCA Assessoria (continuação)

CNPJNome Construtora

Unidades habitacionais Contratadas


04.567.545/0001-35 JUPITER CONSTRUÇÕES E EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS 679 R$ 16.195.000,00

03.325.454/0001-20 DJC CONSTRUTORA LTDA. 1.140 R$ 14.605.000,00

09.522.838/0001-10 TGS CONSTRUÇÕES LTDA. 637 R$ 12.244.000,00

15.825.866/0001-09 JB LAR 323 R$ 11.628.000,00

00.085.112/0001-92 CONSTRUTORA E INCORPORADORA METROPOLITAN LTDA. 280 R$ 10.777.600,00

07.224.620/0001-53 MINA SUL CONSTRUÇÕES LTDA. 450 R$ 10.126.920,00

15.694.356/0001-40 CONSTRUTORA E INCORPORADORA HEBROM LTDA. 283 R$ 9.557.422,00

03.949.340/0001-51 NOVA COMERCIO E SERVICOS LTDA. 330 R$ 8.872.000,00

10.192.625/0001-56 DM CONSTRUCOES 450 R$ 8.621.000,00

10.622.419/0002-10 R NAZA CONSTRUCOES LTDA. EPP 256 R$ 7.315.000,00

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CNPJNome Construtora

Unidades habitacionais Contratadas


07.172.961/0001-22 RDS CONSTRUTORA E SERVICOS LTDA. (ver nota) 256 R$ 6.400.000,00

03.802.931/0001-00 ENGECAMPOS CONSTR. INCORPORADORA E COMÉRCIO LTDA. 187 R$ 6.397.960,00

04.774.233/0001-00 CONSTRUTORA KF LTDA. 60 R$ 1.350.000,00

02.480.585/0001-10 A.M.CONSTRUTORA - INDUSTRIA, COMERCIO E SERVIÇOS-ME 40 R$ 1.200.000,00

12.209.832/0001-00 JETTA CONSTRUTORA E CONSULTORIA E LTDA. EPP 40 R$ 1.000.000,00

09.084.396/0001-77 COEN - CONSTRUÇÕES E ENGENHARIA LTDA.- ME 40 R$ 1.000.000,00

14.198.282/0001-98 L. MACÊDO CONSTRUÇÕES E ADMINISTRAÇÃO DE OBRAS LTDA. 39 R$ 585.000,00

TOTAL GERAL 22.952 R$ 504.852.237,80

Fonte: Nota Técnica 911/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 30)Nota: 1/ Informado com nome da RDS Construtora e CNPJ da Tijolo Forte Materiais

3.2.1.2 - Análise

271. Os vínculos identificados entre a RCA Assessoria e 28 construtoras que operam no PMCMV Sub50, que juntas possuem contratos que ultrapassam R$ 500 milhões, são veementes indícios que nestas contratações não houve respeito aos princípios que devem nortear a aplicação de recursos públicos, dentre eles a moralidade e a impessoalidade.

272. Relembre-se que, conforme visto no tópico 3.1 anterior, a RCA Assessoria atuava e atua como empresa prestadora de serviços, terceirizada, para instituições financeiras privadas, contempladas nas ofertas públicas do PMCMV Sub50. As funções desempenhadas pela RCA Assessoria vão além de mera consultoria, caracterizando-se efetivamente como assunção das tarefas que inicialmente seriam executadas pelas instituições financeiras.

273. A atuação da RCA Assessoria como empresa terceirizada chegou a atingir 36,94% dos recursos da 1ª etapa do programa e 21,19% da 2ª etapa, o que daria a esta empresa autoridade para administrar montante superior a R$ 948 milhões em recursos públicos do OGU, consideradas as duas etapas do programa (ver tabela 7).

274. Potencial agravante desta situação encontrada é o fato das denúncias publicadas na imprensa a partir de abril/2013 mencionarem ser o modus operandi da RCA Assessoria no PMCMV Sub50 a cobrança indevida de taxas das construtoras responsáveis pelas obras, quando estas não são vinculadas à empresa.

275. De fato, desperta atenção a identificação de uma série de empresas que possuem sócios em comum com os da RCA Assessoria: Tijolo Forte, Marketplan, RMB, Sigma, Artifício e Setorial, algumas destas com funcionamento no mesmo endereço comercial da RCA à época das denúncias.

276. Neste ponto, importante observar a existência do processo judicial 0226677-94.2011.8.26.0100, do TJSP, no qual uma das empresas do Grupo RCA, a Setorial Assessoria Cadastral e Informática Ltda. aparece como requerida no valor de R$ 744.216,66 pela empresa Coluna Negócios Consultoria e Assessoria em Gestão Pública e Privada Ltda.

277. Na Decisão de 1º/08/2013 que desconsiderou a personalidade jurídica da empresa Setorial para atingir os bens de seus sócios, que são os mesmos sócios da RCA Assessoria: José Iran Alves dos Santos, Carlos Roberto Lopes de Luna e Daniel Vital Nolasco, o Juiz assim relatou (peça 38, p. 63-68 - grifamos):

45


Às fls. 28/33 constam os contratos celebrados entre as partes para realização de obras no Programa Minha Casa Minha Vida no Estado do Pará.

No dia 19 de julho de 2012 a exequente formulou pedido de penhora de bens, sendo que à fl. 149 o Oficial de Justiça certificou nos autos que compareceu no endereço da executada e deixou de proceder a penhora por ter encontrado apenas uma mesa com quatro cadeiras e um armário de duas portas, bens insuficientes para pagar as custas deste processo.

O Oficial de Justiça certificou que foi atendido pelo representante legal da executada, o qual informou que ‘(...) naquele imóvel, um sobrado, haviam instaladas quatro empresas. Na sala um a executada onde foram encontrados os bens ora descritos, na sala 02 a empresa ‘RCA’, na sala 03 a empresa ‘Artifício’, e na sala 04 a empresa ‘JB Lar’. (...)’

278. Possível constatar, então: (i) a utilização da empresa Setorial para realização de negócios no âmbito do PMCMV Sub50 e (ii) que não obstante a Setorial firmar contratos da ordem de R$ 700 mil com terceiros, não possui bens que apoiem seu regular funcionamento.

279. Portanto, observa-se a importância de aprofundar as pesquisas e investigações acerca das atividades desenvolvidas pelas empresas do Grupo RCA. Não obstante, carecem meios ao TCU, como acesso às movimentações bancárias das empresas ou registros fiscais, para prosseguir com o aprofundamento necessário às investigações.

280. Desse modo, o encaminhamento proposto para o presente achado é para que seja enviada cópia do presente relatório, do acórdão que vier a ser proferido, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentarem para: a) Comissões de Fiscalização Financeira e Controle, de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado e de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados; b) Controladoria-Geral da União; c) Ministério Público Federal; d) gabinete do Procurador da República Edilson Vitorelli, coordenador do Grupo de Trabalho para Habitação de Interesse Social do Ministério Público Federal; e) Departamento de Polícia Federal; f) Superintendência da Polícia Federal no Estado de São Paulo.

728. Quanto à forma de contratação das construtoras no âmbito do PMCMV Sub50, que, dentre outros, permitiu a contratação de empresas com vínculos com a RCA Assessoria, este será o tema do próximo tópico, 3.3, onde serão feitos os encaminhamentos específicos sobre o tema.


281. Programa Minha Casa, Minha Vida em municípios com população até 50 mil habitantes.


282. Falha na concepção do programa, que não previu a obrigação da realização de procedimento transparente para seleção e contratação de empresas construtoras, com respeito aos princípios da Administração Pública.

283. Supervisão ministerial deficiente, pois não há adequado acompanhamento pelo Ministério das Cidades da execução do programa.


284. Desrespeito aos princípios da Administração Pública, como isonomia, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (real).

285. Contratações de empresas para executar obras com recursos públicos sem adequada transparência de critérios à sociedade (real).

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286. Contratações feitas sem assegurar a capacidade técnica e financeira e sem avaliar as condições jurídicas das empresas construtoras (potencial).

287. Moradias executadas sem assegurar condições mínimas de habitabilidade e salubridade (potencial).


288. São critérios deste achado: Constituição Federal, art. 37, caput; Lei 8.666/1993, art. 3º.


289. São evidências deste achado: resultados das pesquisas em sistemas informatizados (peças 44 e 45); Nota Técnica 911/2013/DHAB/SNH/MCidades (peça 30) com relação de construtoras contratadas e valor do contrato.

3.3 – A seleção e contratação das empresas para execução das obras não é feita com base em princípios concorrenciais e não possui transparência adequada.


3.3.1.1 - Forma de contratação das construtoras

290. A forma de seleção e contratação das empresas responsáveis pela execução das obras do PMCMV Sub50 não é regulamentada pelo MCidades em nenhum dos normativos do programa.

291. Após a divulgação de reportagens sobre possíveis impropriedades e irregularidades na contratação das construtoras, em abril/2013, a Controladoria Geral da União (CGU) requereu ao Ministério algumas informações. Para atendimento desse pedido, o Ministério enviou às instituições financeiras e agentes financeiros do SFH o Ofício-Circular 1273/2013/DHAB/SNH/MCIDADES, de 18 de abril de 2013 (peça 35, p.2-3), no qual constava, no item ‘b’, a seguinte indagação:

Como ocorre o processo de seleção e contratação das construtoras, de acompanhamento e medição das obras e de pagamento aos executores?

292. A seguir estão compiladas as respostas (peças 35 e 36) fornecidas pelos operadores do programa, sendo que acrescentamos, ainda, a informação acerca do número de unidades habitacionais contratadas que estão sob responsabilidade das entidades, conforme informado em pelo MCidades na Nota Técnica 911/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 30, p.4-287).

293. Na mencionada Nota Técnica 911/2013, as entidades, por meio do Ministério das Cidades, relataram as unidades da federação e municípios nos quais atuam e o número de moradias contratadas, dentre outras informações. O total de unidades contratadas é de 162.483, para a 1ª e 2ª ofertas públicas, havendo unidades concluídas, em construção e não iniciadas. A resposta foi fornecida no mês de outubro/2013.

294. Quatorze instituições financeiras/agentes financeiros do SFH informaram que as construtoras são contratadas por meio de assembleia de beneficiários: Banco Industrial e Comercial (Bicbanco), Banco Bonsucesso, Banco Luso-Brasileiro, Banco Paulista, Banco Tricury, Companhia Hipotecária Brasileira, Companhia de Habitação do Estado de Santa Catarina, Companhia de Habitação do Paraná, Crehnor Laranjeiras, Crehnor Central, Domus Companhia Hipotecária, Economia Crédito Imobiliário S.A (Economisa), Família Paulista Crédito Imobiliário S.A e Companhia Província de Crédito Imobiliário (peça 35, p.1-83).

295. Esses quatorze operadores do PMCMV Sub50 são responsáveis por 123.011 unidades habitacionais contratadas nas duas ofertas públicas já realizadas, representando 75,71% do total já contratado.

47


296. Ainda neste aspecto, ressalte-se que a resposta mais comum fornecida pelas entidades foi que ‘a construtora é selecionada através de assembleia realizada entre os beneficiários inscritos no programa, com a participação de representantes do poder público municipal e sempre priorizando empresas regionais’.

297. Há ainda menção à constituição de comissão de acompanhamento de obras (CAO), composta por beneficiários indicados pelos demais em assembleia. Esta CAO teria, dentre outras, as atribuições de escolher a construtora e acompanhar a execução das obras.

298. Dentre as quatorze instituições financeiras/agentes financeiros do SFH que relataram serem os beneficiários os responsáveis pela contratação, algumas informaram que realizam análises técnicas e/ou jurídicas das construtoras selecionadas, via de regra sem detalhar quais análises seriam realizadas.

299. O Banco Schain, atual Banco de Crédito e Varejo (BCV), relatou não dispor de informações sobre a forma de seleção e contratação das construtoras até 18/08/2011, data de assunção das atividades pelos novos proprietários, Banco BMG. Relatou ainda que, posteriormente a essa data, a contratação das construtoras é feita por meio de assembleia de beneficiários. O Banco Schain/BCV é responsável por 4.518 unidades habitacionais contratadas na 1ª oferta pública, não tendo nenhuma unidade na 2ª oferta pública. As unidades sob responsabilidade da instituição representam 2,78% do total.

300. A Companhia Estadual de Habitação e Obras (Cehab) de Pernambuco e a Companhia Estadual de Habitação Popular (Cehap) da Paraíba informaram que realizam chamada pública para seleção das construtoras responsáveis pela execução das obras, sendo que a Cehab-PE, confirmou este método apenas para a 2ª Oferta Pública do programa. Juntas as duas companhias são responsáveis por 4.179 unidades contratadas nas duas etapas do programa, representando 2,57% do total.

301. A Cehab-PE não detalhou como é feito o chamamento público para seleção das empresas. A Cehab da Paraíba informou que o chamamento público consiste na ‘convocação de empresas do ramo da construção civil que manifestem interesse na apresentação de propostas para a produção de habitação popular de interesse social, com os documentos de ‘Habilitação’e ‘Propostas Técnicas’para execução de objeto previsto em Edital, obedecendo rigorosamente aos termos, instruções, especificações e condições contidas no Edital.’

302. A Companhia de Habitação do Estado de Minas Gerais (Cohab/MG), que é responsável por 11.749 moradias contratadas nas duas ofertas públicas realizadas (7,23% do total), sendo parte destas de cotas repassadas pelo Banco Bonsucesso, informou que realiza processo licitatório de acordo com a Lei 8.666/1993

303. O Banco Cooperativo Sicredi, que é responsável por 2.517 unidades contratadas nas duas etapas do programa (1,55% do total), majoritariamente nos estados do Rio Grande do Sul e Paraná, informou sobre o processo de seleção e contratação das construtoras que (peça 36, p.22):

No processo de seleção e contratação das construtoras o Banco Sicredi recebe indicações das Cooperativas de Crédito do Sicredi atuantes nos municípios em que o Programa Minha Casa, Minha Vida será implantado. Das construtoras indicadas, o Banco Sicredi seleciona as que atendem as diretrizes e os requisitos mínimos do Programa Minha Casa, Minha Vida, mediante análise técnica-jurídica dos documentos abaixo, levando em consideração, também, a experiência da construtora neste tipo de empreendimento social.

304. A Companhia Hipotecária Cobansa, responsável por 13.425 unidades contratadas na 1º e 2º ofertas públicas (8,26% do total), informou que (peça 36, p.26-27):

48


...após sucesso na obtenção dos créditos junto à oferta pública, encaminha correspondência aos municípios habilitados pelo Ministério das Cidades, indicando as empresas já pré-selecionadas para atuar na região, bem como solicita que estes encaminhem para nossa análise técnica e financeira a relação de construtoras que pretendem atuar nas operações em fase de contratação e só após processo similar ao da Caixa Econômica Federal, ‘GERIC’, é que retornamos diagnóstico aos municípios informando se as empresas indicadas possuem condições técnicas e financeiras para atuarem nas operações, classificando se estão aptas a atuar em regime de empreitada global ou apenas como executor de mão de obra, indicando inclusive o volume de unidades habitacionais que a construtora está capacitada a executar.

305. As entidades Cresol Central e Baser informaram que as construtoras são selecionadas a partir de um acordo entre os envolvidos: beneficiários, municípios e entidades parceiras. As moradias sob responsabilidade da Cresol somam 3.084, representando 1,90% do total.

306. Como pode ser observado, a maior parte das unidades habitacionais, mais de 75%, teve a construtora selecionada pelos próprios beneficiários. O resultado dessa sistemática de contratação é objeto do próximo tópico.

3.3.1.2 – Construtoras Contratadas

307. A Tabela 17, apresentada ao final deste capítulo, traz as 40 construtoras que mais possuem contratos no PMCMV Sub50, correspondendo o somatório dos contratos destas empresas a 43,92% do total de moradias contratadas na 1ª e 2ª ofertas públicas, 71.362 unidades do total de 162.483.

308. É possível constatar, então, alta concentração dos contratos em poucas construtoras, uma vez que os demais 56,08% dos contratos estão distribuídos entre cerca de 700 empresas.

309. Com a análise sob o ponto de vista financeiro, o somatório do valor contratado pelas 40 empresas com maior número de unidades é de R$ 1,64 bilhão, representando 43,46% do total.

310. Tais informações são oriundas do anexo à Nota Técnica 911/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 30, p.4-287), enviada em resposta ao já mencionado Ofício de Requisição 02-614/2013.

311. A alta concentração dos contratos em poucas construtoras é o reflexo do que ocorre em algumas unidades da federação onde o PMCMV Sub50 atua.

312. A título de exemplo, vamos abordar a situação verificada em sete unidades da federação: Piauí, Paraíba, Ceará, Maranhão, Goiás, Rio Grande do Sul e Tocantins.

Piauí

313. Apenas duas construtoras possuem contratos para execução de 75,84% das unidades contratadas no estado do Piauí, 13.829 unidades, sendo: Construir Planejamento e Construções responsável por 6.311 moradias (45,64% do total) e Salamandra Construção e Planejamento responsável por 4.177 unidades (30,20% do total).

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Tabela 10 – Construtoras com mais contratos do PMCMV Sub50 no Piauí


Valor (R$) Unidades Contratadas


Valor (R$)

CONSTRUIR PLANEJAMENTO E CONSTRUÇÕES LTDA

2.677 35.373.600,00 3.634 94.724.200,00 6.311 130.097.800,00 45,64% 42,07%

SALAMANDRA CONSTRUCAO E PLANEJAMENTO LTDA

- - 4.177 108.154.600,00 4.177 108.154.600,00 30,20% 34,98%

TOTAL 2.677 35.373.600,00 7.811 202.878.800,00 10.488 238.252.400,00 75,84% 77,05%

% do valor financeiro

Construtora1º Oferta Pública 2º Oferta Pública Total % de


314. O maior número de contratos da empresa Construir Planejamento e Construções (2.513 moradias) é oriundo de recursos obtidos pela Família Paulista Crédito Imobiliário S.A nas ofertas públicas. Outra parte substancial de recursos (1.538 unidades) da Companhia Província de Crédito Imobiliário.

315. Para a empresa Salamandra Construções e Planejamento a maior parte dos contratos (2.162 moradias) é oriunda de recursos da Companhia Província de Crédito Imobiliário, sendo outras 502 unidades contratadas por meio de recursos diretamente do agente Família Paulista Crédito Imobiliário S.A.

316. A Companhia Província de Crédito Imobiliário declarou utilizar os serviços da empresa Família Paulista Promotora de Vendas Ltda., que, conforme já exposto neste relatório, pertence ao mesmo grupo econômico do agente Família Paulista Crédito Imobiliário S.A.

317. Desse modo, é possível concluir que das 10.488 moradias das duas empresas, 6.715 (64,03%) foram contratadas com recursos operados por um único grupo econômico que atua no programa, no caso o grupo Família Paulista. Os recursos para execução das 6.715 moradias somam R$ 143 milhões.

318. No sítio do grupo Família Paulista na internet (peça 38, p.46) consta a seguinte notícia, de julho/2012 (grifamos):

Para dinamizar a contratação de beneficiários no Estado do Piauí, a Família Paulista enviou à capital Teresina, sua diretora executiva, Luzia Alves de Oliveira e o Coordenador de Equipes de Contratação, Aguinaldo Antonio Lemos nos dias 16 e 17 de julho.

Foram recebidos pelo Sr. Ildemar Silva, presidente da Construir Engenharia, empresa parceira na coordenação dos municípios em que o Proponente é a Prefeitura.

319. Por fim, ainda com relação às empresas Construir e Salamandra, os contratos das duas empresas obtidos com recursos de instituições que terceirizam atividades para a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços somam 908 moradias, no valor de R$ 22 milhões.

Paraíba

320. Na Paraíba seis empresas possuem contratos para executar 72,13% das habitações, estando o restante, 27,87% distribuídos entre 27 outras construtoras.

Tabela 11 – Construtoras com mais contratos do PMCMV Sub50 na Paraíba




Valor (R$)

ALENCAR & FILHOS LTDA 1.015 14.484.004,00 1.146 32.556.767,50 2.161 47.040.771,50 19,68% 19,63%CONSTRUTORA ORIGINAL LTDA 330 4.140.000,00 1.297 32.425.000,00 1.627 36.565.000,00 14,82% 15,25%MINHA CASA MINHA VIDA CONSTRUTORA LTDA - - 903 27.272.600,00 903 27.272.600,00 8,22% 11,38%DAVUS ENGENHARIA E INCORPORACOES LTDA 260 3.345.000,00 894 22.375.000,00 1.154 25.720.000,00 10,51% 10,73%R NAZA CONSTRUCOES LTDA EPP - - 936 23.602.800,00 936 23.602.800,00 8,52% 9,85%Djc Construtora Ltda 1.140 14.605.000,00 - - 1.140 14.605.000,00 10,38% 6,09%

TOTAL 2.745 36.574.004,00 5.176 138.232.167,50 7.921 174.806.171,50 72,13% 72,93%

% do valor financeiro



50


321. Destas seis construtoras com mais contratos do PMCMV na Paraíba, as empresas DJC Construtora e RNaza Construções, que juntas têm contratos no valor de R$ 38,2 milhões no estado, possuem vínculos com a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços, conforme descrito em tópico específico deste relatório.

322. Um dos sócios da empresa com mais volume de contratos, Alencar & Filhos Ltda. (R$ 47 milhões – 19,63% dos recursos), o Sr. Bruno Vilarim Pimentel Nobre Alencar (peça 41, p. 3-6), possui procuração (peça 41, p. 11-12) para representar uma das duas sócias da empresa Minha Casa Minha Vida Construtora (R$ 27,3 milhões – 17,44% das moradias na 2a oferta pública), Sra. Julianne da Costa Lacerda, claro indicador de que as duas empresas possuem vínculos entre si.

323. Ainda com relação à Minha Casa Minha Vida Construtora, cabe mencionar que a empresa foi constituída em 12 de setembro de 2012, com capital social de R$ 100 mil (peça 41, p. 9-10). Portanto, cerca de um ano após a constituição, esta empresa já possuía contratos para execução de 903 casas em 24 municípios no estado da Paraíba, totalizando R$ 27,3 milhões.

324. Além da Paraíba, onde todos os contratos firmados são oriundos dos recursos obtidos pela Família Paulista Crédito Imobiliário S.A na 2a Oferta Pública, a empresa Minha Casa Minha Vida Construtora atua também no estado de Alagoas, com recurso obtidos pela Companhia Hipotecária Cobansa na 2a Oferta Pública, tendo sido contratada para execução de 102 moradias em 3 municípios, no valor de R$ 2,56 milhões. Portanto, somando as obras localizadas na Paraíba e em Alagoas, a empresa possuía contratos que totalizavam R$ 29,86 milhões no PMCMV Sub50, quando da remessa de informações a este TCU, em outubro/2013.

Ceará

325. No Ceará quatro empresas possuem contratos para executar 82,41% das habitações, estando o restante, 17,59% distribuídos entre 13 outras construtoras.

Tabela 12 – Construtoras com mais contratos do PMCMV Sub50 no Ceará




Valor (R$)

CAMP ENGENHARIA 1.302 20.580.000,00 2.415 62.118.000,00 3.717 82.698.000,00 32,42% 34,67%AJA - Engenharia LTDA 974 13.665.000,00 1.372 35.080.000,00 2.346 48.745.000,00 20,46% 20,43%COSAMPA PROJETOS E CONSTRUCOES LTDA 1.224 18.279.000,00 1.075 28.525.000,00 2.299 46.804.000,00 20,05% 19,62%PILAR ADMINISTRAÇÃO EM OBRAS 1.086 18.069.000,00 - - 1.086 18.069.000,00 9,47% 7,57%

TOTAL 4.586 70.593.000,00 4.862 125.723.000,00 9.448 196.316.000,00 82,41% 82,29%

% do Valor Financeiro

Construtora1º Oferta Pública 2º Oferta Pública Total % de Unidades

Contratadas

326. Como já descrito neste relatório, a empresa Pilar Administração em Obras (9,47% das moradias – R$ 18,1 milhões) possui vínculos com o grupo RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços.

327. A Camp Engenharia é uma empresa de pequeno porte (Carlos Alberto de Farias Júnior – EPP), com capital social de R$ 120 mil (peça 39 p. 19), possuindo contratos para execução de 3.717 casas em 74 municípios do Ceará, totalizando R$ 82,7 milhões.

328. A empresa Cosampa Projetos e Construções está em litígio com o Tribunal Regional Eleitoral do estado do Ceará por este ter-lhe aplicado penalidade, proibindo-a de participar de licitações públicas e de celebrar contratos com o Poder Público pelo período de cinco anos (DOU de 11/09/2013 – Seção 3 – p.159), em consequência de possível descumprimento do art. 81, § 3º, da Lei 9.504/97 (realizar doação para campanhas eleitorais em montante superior a 2% de seu faturamento bruto).

Maranhão

329. No Maranhão três empresas possuem contratos para executar 47,98% das habitações, estando o restante, 52,02%, distribuídos entre 45 outras construtoras. Considerando o valor dos contratos, estas três empresas são responsáveis por 55,14% do total dos recursos investidos pelo PMCMV Sub 50 no estado.

51


Tabela 13 – Construtoras com mais contratos do PMCMV Sub50 no Maranhão




Valor (R$)

DFH CONSTRUCOES LTDA ME 30 360.000,00 1.629 40.725.000,00 1.659 41.085.000,00 17,48% 20,92%SOUZA E LIMA EDIFICACOES LTDA ME 742 10.155.000,00 1.112 27.800.000,00 1.854 37.955.000,00 19,54% 19,32%C B CONSTRUCOES LTDA - - 1.040 29.263.250,00 1.040 29.263.250,00 10,96% 14,90%

TOTAL 772 10.515.000,00 3.781 97.788.250,00 4.553 108.303.250,00 47,98% 55,14%




330. As empresas DFH Construções (R$ 41 milhões) e Souza e Lima Edificações (R$ 38 milhões) possuem vínculos com o grupo RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços, conforme já demonstrado.

331. A empresa CB Construções foi constituída em 26 de novembro de 2009 (peça 41, p.29-32), mesmo ano em que foi criado o PMCMV Sub50, com capital social de R$ 300 mil, possuindo contratos para execução de 1.040 unidades habitacionais em 26 municípios do estado do Maranhão, totalizando R$ 29,3 milhões.

Goiás

332. Em Goiás quatro construtoras são responsáveis por 54,32% das unidades habitacionais contratadas, correspondendo a R$ 77,1 milhões, ou 51,51% dos recursos do programa no estado.

Tabela 14 – Construtoras com mais contratos do PMCMV Sub50 em Goiás




Valor (R$)

RDS CONSTRUTORA E SERVICOS LTDA EPP 298 4.104.840,00 1.320 33.000.000,00 1.618 37.104.840,00 28,44% 24,80%

PRISMA CONSULTORIA AMBIENTAL LTDA 415 5.250.000,00 384 11.755.100,00 799 17.005.100,00 14,04% 11,36%

MARMA CONSTRUCOES E INCORPORACOES LTDA - - 394 12.191.050,00 394 12.191.050,00 6,92% 8,15%

CONSTRUTORA E INCORPORADORA METROPOLITAN LTDA - - 280 10.777.600,00 280 10.777.600,00 4,92% 7,20%

TOTAL 713 9.354.840,00 2.378 67.723.750,00 3.091 77.078.590,00 54,32% 51,51%




333. Uma única empresa, RDS Construtora e Serviços Ltda., que como demonstrado em tópico anterior deste relatório possui vínculos com o grupo de pessoas ligadas à RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços, detém 28,44% dos contratos de moradias em 34 municípios de Goiás, representando 24,8% dos recursos de todo o estado.

334. A Marma Construções e Incorporações, além de Goiás, possui contratos no PMCMV Sub50 também no Paraná, Rondônia e Rio Grande do Sul. No total dos quatro estados, a empresa é responsável por 2.821 moradias, resultando em R$ 74,41 milhões contratados.

335. A maior parte destes contratos é em locais nos quais atua a empresa Família Paulista Promotora de Vendas Ltda. ou Família Paulista Crédito Imobiliário S.A (1.294 moradias) e ainda a Companhia Hipotecária Cobansa ou Cobansa Gestão Imobiliária Ltda. (1.396 moradias). Desse modo, 95% dos contratos da Marma construções são em locais onde atuam pelo programa dois grupos econômicos, Família Paulista e Cobansa.

336. No sítio eletrônico da Marma Construções foi encontrada a seguinte publicação (peça 38, p. 47), de janeiro/2012 (grifamos):

O presidente Paulo Eduardo Corrêa da Costa e o Diretor de Engenharia Rodney S. Martins da Família Paulista Crédito Imobiliário S.A visitaram, no dia 11/01, a Marma Construções, em Porto Alegre/RS.

A visita teve como principal objetivo assuntos relacionados à parceria Marma e Família Paulista visando o Programa Minha Casa, Minha Vida Sub50. Este programa do Governo Federal terá a relação dos municípios, escolhidos pelo Ministério das Cidades, publicada no Diário Oficial no final deste mês.

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Rio Grande do Sul

337. No Rio Grande do Sul apenas duas empresas são responsáveis por 49,78% das unidades habitacionais, sendo as demais 50,22% distribuídas entre 34 construtoras.

Tabela 15 – Construtoras com mais contratos do PMCMV Sub50 no Rio Grande do Sul

Unidades Contratadas Valor (R$)



Construtora e Incorporadora Novita Ltda 970 16.534.300,00 1.125 31.818.400,00 2.095 48.352.700,00 34,89% 31,42%

Cooperativa de Habitação Horizontes Novos do Brasil 894 36.961.800,00 894 36.961.800,00 14,89% 24,02%

TOTAL 970 16.534.300,00 2.019 68.780.200,00 2.989 85.314.500,00 49,78% 55,45%

% do Valor FinanceiroConstrutora

1º Oferta Pública 2º Oferta Pública Total % de Unidades

Contratadas

338. A Construtora e Incorporadora Novitá, que sozinha detém 34,89% dos contratos no estado, foi constituída em 19 de outubro de 2009, com capital social de R$ 100.000,00 (peça 39, p. 46-49). Já com recursos da 1ª Oferta Pública, em 2010, a construtora amealhou contratos para execução de 970 moradias, correspondendo a 39,3% do total de unidades para todo o Rio Grande do Sul nesta 1ª Oferta.

339. Os contratos da Construtora Novitá são majoritamente com recursos obtidos pelo Banco Cooperativo Sicredi (1.904 moradias) e uma menor parte com recursos transferidos pela Economisa (191 casas). Os contratos estão distribuídos entre 59 municípios do estado.

340. Destaque-se que, não obstante a construtora ter sido constituída em 2009, ano de realização da 1ª Oferta Pública, o Banco Cooperativo Sicredi informou que na avaliação das empresas um dos fatores considerados é: ‘a experiência da construtora neste tipo de empreendimento social.’Em princípio afigura-se incoerente tal afirmação, pois como teria a Construtora e Incorporadora Novitá, sediada no interior do estado, obtido em tão curto espaço de tempo qualificação para executar quase 40% de todas as unidades habitacionais do estado na 1ª Oferta Pública.

341. Por fim, cabe informar que foi identificado que um dos sócios da Construtora e Incorporadora Novitá, o Sr. Renato Gemelli Bonadiman, é o atual prefeito (2013-2016) do município de Seberi/RS.

Tocantins

342. Em Tocantins três empresas controlam 81,08% das unidades contratadas, representando R$ 127,59 milhões ou 78,71% dos recursos para todo o estado.

Tabela 16 – Construtoras com mais contratos do PMCMV Sub50 em Tocantins

Unidades Contratadas Valor (R$) Unidades

Contratadas Valor (R$) Unidades Contratadas Valor (R$)

Concrefort Construtora LTDA 689 9.047.000,00 2.326 58.150.000,00 3.015 67.197.000,00 36,03% 41,46%Construtora Domínio LTDA 1.635 21.615.000,00 791 19.775.000,00 2.426 41.390.000,00 28,99% 25,53%Savana Construtora e incorporadora LTDA - ME 1.215 15.795.000,00 128 3.200.000,00 1.343 18.995.000,00 16,05% 11,72%

TOTAL 3.539 46.457.000 3.245 81.125.000 6.784 127.582.000 81,08% 78,71%

% do Valor FinanceiroConstrutora


Contratadas

343. Conforme já exposto em outro tópico deste relatório, as três empresas pertencem ao mesmo grupo econômico, tendo sido identificado, também, vínculo com a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços.

344. Em novembro de 2011, nos autos da ação trabalhista 0001109-87.2011.5.10.0801 do Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região, em Palmas/TO, a empresa Savana Construtora e Incorporadora foi instada a pagar débito trabalhista no valor de R$ 10.817,34. Em maio de 2012 o juízo trabalhista assim consignou (grifamos - peça 38, p. 49):

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As pesquisas patrimoniais da executada Savana Construtora e Incorporadora restaram infrutíferas, não tendo sido localizado nenhum bem passível de penhora Por isso, desconsidero a personalidade jurídica da empresa para sujeitar os bens dos sócios, solidária e ilimitadamente, ao pagamento integral da dívida (art. 50 do Código Civil e art.28 do CDC).

345. De se indagar, então, como uma empresa para a qual não foram encontrados bens que satisfizessem dívida de R$ 10.800,00 obteve contratos de quase R$ 19 milhões com recursos da União?

346. A Concrefort Construtora e a Savana Construtora e Incorporadora possuem como um de seus sócios o Sr. Lindomar de Freitas Borges (peça 44, p. 30 e p. 148) e a Construtora Domínio possui como proprietário o Sr. Lindomar de Freitas Borges Júnior (peça 44, p. 47).

3.3.1.3 – Manifestação do Ministério das Cidades no curso dos trabalhos de auditoria

347. Por meio do Ofício de Requisição 03-614/2013 (peça 29, p. 21-23), de 8/10/2013, foram formuladas ao Ministério das Cidades/Secretaria Nacional de Habitação (MCidades/SNH) três questões sobre a seleção e contratação das empresas. A resposta do MCidades/SNH foi fornecida por meio da Nota Técnica 913/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 29, p. 25-34), de 18/10/2013.

348. O primeiro questionamento acerca do tema foi se há normativos do PMCMV Sub50 que tratem dos procedimentos de seleção e contratação das empresas para execução das moradias (item 7 do ofício), tendo o MCidades/SNH respondido que: ‘este Ministério não regulamenta o processo de seleção e contratação das empresas responsáveis pela execução das unidades habitacionais’.

349. O segundo questionamento (item 8 do oficio) indagava se o MCidades/SNH tem conhecimento de como cada instituição financeira ou agente financeiro do SFH faz a seleção e contratação das empresas construtoras. Como resposta foi afirmado que: ‘conforme explicitado no item anterior, a contratação das empresas responsáveis pela execução das obras não é regulamentada pelo Ministério das Cidades, que não possui a informação sobre a forma de seleção e contratação dessas empresas’.

350. A terceira questão (item 9 do ofício) perguntava se antes das reportagens veiculadas em abril/2013, o MCidades/SNH dispunha, em seu banco de dados ou outro meio, de informações sobre quais as empresas contratadas para execução das unidades habitacionais custeadas pelo programa. Em resposta foi afirmado que: ‘não havia a informação das empresas responsáveis pela execução das obras antes de abril deste ano.’

351. Por fim, ainda acerca do tema de contratação das empresas, foi formulada, por meio do Ofício de Requisição 07-614/2013 (peça 29, 138), a seguinte questão (item 10 do Ofício): ‘considerando que no PMCMV Sub50 os terrenos para edificação das moradias são providos pelo poder público e que, nestas mesmas condições, a vertente do programa que opera com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) gerido pela Caixa Econômica Federal preconiza a realização de ‘processo formal de escolha, observado os princípios de legalidade, finalidade, razoabilidade, moralidade administrativa, interesse público e eficiência’para seleção da empresa responsável pela obra, porque tal procedimento não foi adotado também para o PMCMV Sub50, operacionalizado com a participação de instituições financeiras privadas?’

352. A seguir a resposta do MCidades/SNH, recebida na Nota Técnica 1062/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 29, p.153):

Inicialmente, cabe esclarecer que os terrenos para edificação das moradias não são providos exclusivamente pelo poder público, uma vez que os terrenos destinados aos projetos que preveem a produção ou reposição de unidades isoladas, os quais

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representam cerca de 50% do total de unidades habitacionais contratadas por esta modalidade do programa são disponibilizados pelos próprios beneficiários.

Na modalidade oferta pública do PMCMV, os recursos oriundos do Orçamento Geral da União – OGU são disponibilizados aos beneficiários, pessoas físicas, na forma de subvenção econômica repassada por meio de instituições e agentes financeiros habilitados em oferta pública, conforme estabelecido pelo art. 6º-B, §2º da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009.

Os princípios elencados no item 10 do ofício do TCU são princípios constitucionais que devem ser observados sempre que couberem, independente de estarem expressos nos normativos desta modalidade.

3.3.1.4 – Análise

Processo de seleção das empresas

353. Conforme relatado, quatorze instituições financeiras ou agentes financeiros do SFH, que juntas respondem por mais de 75% das unidades habitacionais do programa, informaram que os próprios beneficiários são responsáveis pela seleção e contratação das construtoras encarregadas da execução das obras.

354. Todavia, a situação encontrada permite concluir que não é razoável admitir que tal forma de seleção e contratação de empresas venha efetivamente ocorrendo.

355. A dispersão das moradias a serem construídas, em contraste com a alta concentração de contratos em nome de poucas construtoras, é indício relevante de que a contratação das empresas não é efetivamente, na prática, feita pelos beneficiários.

356. É preciso recordar que a 1ª Oferta Pública previu a construção de 30 a 60 moradias em cada município e a 2ª Oferta Pública de até 50 unidades por município. Em ambas as ofertas o público de beneficiários é a população mais pobre de municípios com até 50 mil habitantes, via de regra no interior do Brasil.

357. Agregue-se a este contexto os vínculos diretos e indiretos identificados entre a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços e/ou seus sócios e empresas construtoras, o que também corrobora a conclusão de não serem os beneficiários os responsáveis pela indicação das empresas.

358. Além disso, foi identificada uma série de atas de comissão de beneficiários indicando as empresas construtoras, com textos e formatos padronizados, o que também é indício da remota probabilidade da livre deliberação dos moradores na seleção e contratação das construtoras (peça 37).

359. Assim, ainda que não seja possível afirmar que em todas as contratações houve deliberada má-fé, tampouco é possível afirmar que tais contratações ocorreram com impessoalidade e moralidade.

360. É extremo agravante deste quadro, a ausência de controle ou de mero conhecimento do Ministério das Cidades sobre como são realizadas as contratações e quais as empresas contratadas, sendo o Ministério responsável pela aplicação de R$ 3,68 bilhões de recursos do Orçamento Geral da União neste programa.

361. Por certo que entes de direito privado podem, a qualquer tempo, se reunir com propósitos econômicos lícitos para realizar negócios. Entretanto, quando o lastro dos negócios é dinheiro público, destinado a satisfazer necessidade básica de população em situação de extrema carência, há que se considerar que é preciso, no mínimo, assegurar o respeito aos princípios que regem a Administração Pública.

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362. Entretanto, não se pode assegurar que é o que ocorre no Programa Minha Casa Minha Vida em municípios com população até 50 mil habitantes. A forma como atualmente é feita a grande maioria das seleções e contratações das empresas construtoras não garante a prevalência dos princípios da impessoalidade e moralidade e tampouco a finalidade do programa, ou seja, a eficiência e eficácia na aplicação dos recursos, com entrega de moradias em condições mínimas de habitabilidade e salubridade.

363. A Constituição Federal traz no caput do art. 37:

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...

364. A Lei 8.666/1993, que institui normas para contratação na Administração Pública, assim dispõe em seu art. 3º (grifamos):

A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

365. Ainda que se alegue que as instituições financeiras e agentes financeiros do SFH estariam desobrigadas de seguir os princípios da Administração Pública na contratação das construtoras, no presente caso entende-se que tal alegação não é cabível, posto que se trata, ao fim, de evidente recebimento, guarda, gerenciamento e aplicação de recursos públicos.

366. Não obstante formalmente o programa prescrever a subvenção econômica diretamente ao beneficiário para construção de sua moradia, o que se observa é que em momento algum este beneficiário tem efetivo poder de decisão no gerenciamento dos recursos a ele destinados.

367. A violação dos princípios da Administração Pública na execução do PMCMV Sub50 permitiu, ao fim, a aplicação de recursos da União sem qualquer supervisão efetiva e sem respeito ao arcabouço de controle e transparência constituído pela legislação. Neste contexto, é pertinente observar a manifestação do jurista Celso Antônio Bandeira de Mello (grifamos):

Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra.

Isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustêm e alui-se toda a estrutura nelas esforçada.

(MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 12ª edição, Malheiros, 2000, p. 748).

368. Prosseguindo, importa destacar o que ocorre no próprio PMCMV em municípios com população acima de 50 mil habitantes, programa igualmente custeado com recursos do OGU repassados pelo MCidades.

369. Nesses municípios o programa é conduzido pela Caixa Econômica Federal, na condição de agente operador do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). Nos casos em que a construtora não é proprietária do terreno onde serão construídas as moradias, a Caixa estipula

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a necessidade da realização de um procedimento de competição entre as empresas (peça 38, p. 43 - grifamos):

Quando houver manifestação de doação de terrenos no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida por parte do poder público, deve ocorrer a referida doação ao FAR – Fundo de Arrendamento Residencial, o qual promove a construção de unidades habitacionais destinadas ao público alvo do PMCMV.

Para a eleição da empresa construtora deve haver um processo formal de escolha, observado os princípios de legalidade, finalidade, razoabilidade, moralidade administrativa, interesse público e eficiência, o qual poderá ser realizado pelo Poder Público ou pela CAIXA.

370. Portanto, há clara assimetria entre as duas vertentes do programa, pois no PMCMV Sub50, não obstante os terrenos serem providos pelo poder público ou pelos próprios beneficiários, como destacou o MCidades em sua resposta, não há previsão de realização de qualquer procedimento que permita a avaliação e a competição entre empresas para realização das obras.

371. Por todo o exposto, entende-se que também no PMCMV Sub50 deve ser adotado, para as obras ainda não iniciadas, processo formal de escolha das empresas construtoras, observado os princípios de legalidade, publicidade, impessoalidade, finalidade, razoabilidade, moralidade administrativa, interesse público e eficiência, sendo este, pois, um dos encaminhamentos propostos.

372. Este processo formal de escolha deve contemplar, também, a proibição da contratação de construtoras que possuam vínculos com pessoas físicas ou jurídicas que atuam no PMCMV Sub50, notadamente as instituições financeiras e agentes financeiros do SFH e também as empresas que prestam serviços a essas entidades. A punição cabível às entidades em caso de descumprimento desta regra deve ser adequadamente definida e divulgada.

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Tabela 17 – Construtoras com mais contratos (número de unidades habitacionais) no PMCMVSub50

Denominação Unidades Contratadas Valor (R$) Unidades


1º 10.482.111/0001-35 CONSTRUIR PLANEJAMENTO E CONSTRUÇÕES LTDA 2.706 35.823.600,00 3.634 94.724.200,00 6.340 130.547.800,00 3,90% 3,46%2º 10.446.223/0001-30 SALAMANDRA CONSTRUCAO E PLANEJAMENTO LTDA - - 4.177 108.154.600,00 4.177 108.154.600,00 2,57% 2,87%3º 07.911.863/0001-60 CAMP ENGENHARIA 1.302 20.580.000,00 2.415 62.118.000,00 3.717 82.698.000,00 2,29% 2,19%4º 12.080.063/0001-84 CONCREFORT CONSTRUTORA LTDA 689 9.047.000,00 2.326 58.150.000,00 3.015 67.197.000,00 1,86% 1,78%5º 11.290.698/0001-43 Construtora e Incorporadora Novita Ltda 1.760 27.655.300,00 1.125 31.818.400,00 2.885 59.473.700,00 1,78% 1,58%6º 94.632.619/0001-62 MARMA CONSTRUCOES E INCORPORACOES LTDA 980 18.435.183,70 1.841 55.972.050,00 2.821 74.407.233,70 1,74% 1,97%7º 10.375.424/0001-94 CONSTRUTORA DOMÍNIO LTDA 1.635 21.615.000,00 791 19.775.000,00 2.426 41.390.000,00 1,49% 1,10%8º 05.218.697/0001-95 AJA - Engenharia LTDA 974 13.665.000,00 1.412 36.080.000,00 2.386 49.745.000,00 1,47% 1,32%9º 08.928.138/0001-67 ALENCAR & FILHOS LTDA 1.015 14.484.004,00 1.316 37.366.767,50 2.331 51.850.771,50 1,43% 1,38%

10º 03.006.548/0001-37 COSAMPA PROJETOS E CONSTRUCOES LTDA 1.224 18.279.000,00 1.075 28.525.000,00 2.299 46.804.000,00 1,41% 1,24%11º 20.501.854/0001-69 ALCANCE ENGENHARIA & CONSTRUÇÃO LTDA 1.628 37.154.741,41 618 16.501.800,00 2.246 53.656.541,41 1,38% 1,42%12º 22.946.446/0001-46 JACOB & BAUER LTDA 420 6.720.000,00 1.818 45.450.000,00 2.238 52.170.000,00 1,38% 1,38%13º 07.355.806/0001-41 A.F. CONSTRUÇÕES LTDA 1.117 13.764.000,00 1.015 25.375.000,00 2.132 39.139.000,00 1,31% 1,04%14º 11.488.453/0001-25 SOUZA E LIMA EDIFICACOES LTDA ME 742 10.155.000,00 1.150 28.750.000,00 1.892 38.905.000,00 1,16% 1,03%15º 09.154.526/0001-09 MARTINS CONSTRUTORA MA LTDA 586 9.729.928,50 1.293 45.572.970,30 1.879 55.302.898,80 1,16% 1,47%16º 09.256.646/0001-09 DFH CONSTRUCOES LTDA ME 30 360.000,00 1.629 40.725.000,00 1.659 41.085.000,00 1,02% 1,09%17º 10.578.364/0001-07 CONSTRUTORA ORIGINAL LTDA 330 4.140.000,00 1.297 32.425.000,00 1.627 36.565.000,00 1,00% 0,97%18º 13.056.250/0001-95 RDS CONSTRUTORA E SERVICOS LTDA EPP 298 4.104.840,00 1.320 33.000.000,00 1.618 37.104.840,00 1,00% 0,98%19º 08.784.356/0001-75 DAVUS ENGENHARIA E INCORPORACOES LTDA 504 6.768.385,20 1.065 27.112.000,00 1.569 33.880.385,20 0,97% 0,90%20º 02.643.145/0001-36 ADR CONSTRUCOES LTDA - - 1.416 60.258.190,00 1.416 60.258.190,00 0,87% 1,60%


Construtora

CNPJ


Contratadas

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Tabela 17 – Construtoras com mais contratos (número de unidades habitacionais) no PMCMVSub50 (continuação)

Denominação Unidades Contratadas Valor (R$) Unidades


21º 10.622.419/0001-39 R NAZA CONSTRUCOES LTDA EPP 164 2.628.000,00 1.192 30.917.800,00 1.356 33.545.800,00 0,83% 0,89%22º 03.225.646/0001-65 COPLAN - Construções Planejamentos Ind. Comércio Ltda. 150 2.820.000,00 1.194 41.361.300,00 1.344 44.181.300,00 0,83% 1,17%23º 05.458.100/0001-80 Savana Construtora e Incorporadora LTDA - ME 1.215 15.795.000,00 128 3.200.000,00 1.343 18.995.000,00 0,83% 0,50%24º 02.600.992/0001-13 RRK empreendimentos Ltda epp - - 1.184 29.600.000,00 1.184 29.600.000,00 0,73% 0,79%25º 84.143.155/0001-77 Izanetto Comercial Constr e Serv De Apoio Adm L Tda 683 10.481.000,00 470 12.352.464,00 1.153 22.833.464,00 0,71% 0,61%26º 09.403.015/0001-75 MURTHE CONSTRUÇÕES LTDA 947 11.904.000,00 198 4.950.000,00 1.145 16.854.000,00 0,70% 0,45%27º 03.325.454/0001-20 DJC Construtora Ltda 1.140 14.605.000,00 - - 1.140 14.605.000,00 0,70% 0,39%28º 12.615.358/0001-08 PILAR ADMINISTRAÇÃO EM OBRAS 1.086 18.069.000,00 - - 1.086 18.069.000,00 0,67% 0,48%29º 11.620.206/0001-30 C B CONSTRUCOES LTDA - - 1.040 29.263.250,00 1.040 29.263.250,00 0,64% 0,78%30º 04.895.997/0001-46 Zoplan - Engenharia e Consultoria Ltda. 422 6.573.510,50 588 14.700.000,00 1.010 21.273.510,50 0,62% 0,56%31º 11.889.932/0001-53 CONSTRUTORA JARDINS LTDA EPP 443 5.661.000,00 565 14.125.000,00 1.008 19.786.000,00 0,62% 0,52%32º 16.907.114/0001-50 MINHA CASA MINHA VIDA CONSTRUTORA LTDA - - 1.005 29.822.600,00 1.005 29.822.600,00 0,62% 0,79%33º 04.320.801/0001-95 LA CONSTRUTORA LTDA 972 16.823.003,84 - - 972 16.823.003,84 0,60% 0,45%34º 15.713.934/0001-48 COOP DE HABITACAO HORIZONTES NOVOS DO BRASIL - - 894 36.961.800,00 894 36.961.800,00 0,55% 0,98%35º 03.905.934/0001-60 ELDORADO ENGENHARIA LTDA 210 3.570.000,00 644 17.461.000,00 854 21.031.000,00 0,53% 0,56%36º 12.762.252/0001-37 RFA EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES LTDA 90 1.350.000,00 761 19.025.000,00 851 20.375.000,00 0,52% 0,54%37º 14.394.573/0001-51 PARALELO SOS EMPREITERA DE OBRAS - - 848 22.623.525,58 848 22.623.525,58 0,52% 0,60%38º 01.219.213/0001-71 Limousin Transporte Construções e Incorporações Ltda 210 3.270.000,00 626 16.499.000,00 836 19.769.000,00 0,51% 0,52%39º 02.669.585/0001-62 TOTTAL CONSTRUTORA LTDA - - 821 24.703.160,00 821 24.703.160,00 0,51% 0,66%40º 05.975.166/0001-47 PRISMA CONSULTORIA AMBIENTAL LTDA 415 5.250.000,00 384 11.755.100,00 799 17.005.100,00 0,49% 0,45%

26.087 391.280.497,15 45.275 1.247.174.977,38 71.362 1.638.455.474,53 43,92% 43,46%


Construtora

CNPJ

TOTAL


Contratadas


59



373. Programa Minha Casa, Minha Vida em municípios com população até 50 mil habitantes.


374. Falha na concepção do programa, que não previu a obrigação da realização de procedimento transparente para seleção e contratação de empresas construtoras, com respeito aos princípios da Administração Pública.

375. Supervisão ministerial deficiente, pois não há adequado acompanhamento pelo Ministério das Cidades da execução do programa.


376. Desrespeito aos princípios da Administração Pública, como isonomia, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (real).

377. Contratações de empresas para executar obras com recursos públicos sem adequada transparência de critérios à sociedade (real).

378. Contratações feitas sem assegurar a capacidade técnica e financeira e sem avaliar as condições jurídicas das empresas construtoras (potencial).

379. Moradias executadas sem assegurar condições mínimas de habitabilidade e salubridade (potencial).


380. São critérios deste achado: Constituição Federal, art. 37, caput; Lei 8.666/1993, art. 3º; além da forma de seleção e contratação de construtoras no PMCMV/FAR, que prevê a realização de processo formal de escolha nos casos em que o terreno para edificação das moradias não é provido pela construtora.

3.3.6 – Evidências.

381. São evidências deste achado: legislação e normativos do PMCMV Sub50 (peça 28); ofícios de requisição e respectivas respostas (peça 29); resposta das instituições financeiras e agentes financeiros do SFH sobre a forma de contratação das construtoras (peças 35 e 36); exemplos de atas de reuniões para seleção e contratação de construtoras (peça 37); contratos sociais de algumas empresas construtoras (peças 39, 40, 41 e 42) e Nota Técnica 911/2013/DHAB/SNH/MCidades (peça 30), contendo a relação de construtoras contratadas e o respectivo valor do contrato.






Conduta

382. Consoante art. 27, inciso III, alínea ‘e’da Lei 10.683/2003, que dispõe, dentre outros, sobre a organização dos ministérios, compete ao Ministério das Cidades o ‘planejamento, regulação, normatização e gestão da aplicação de recursos em políticas de desenvolvimento urbano, urbanização, habitação, saneamento básico e ambiental, transporte urbano e trânsito’.

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383. O Decreto 4.665, de 3 de abril de 2003, aprovou a estrutura regimental do Ministério das Cidades. Em seu Anexo I, art. 7º (peça 28, p. 396-397) estão dispostas as competências da Secretaria Nacional de Habitação, das quais destaca-se (grifamos):

I - formular e propor, acompanhar e avaliar os instrumentos para a implementação da Política Nacional de Habitação, em articulação com as demais políticas públicas e com as instituições e órgãos voltados para o desenvolvimento urbano, regional e social, visando à universalização do acesso à moradia, incluindo a rural;


384. A Portaria Ministério das Cidades 227, de 4 de julho de 2003 (publicada no DOU de 07/07/2003 – Seção 1 – pag. 57/67) traz, em seu Anexo V, o Regimento Interno da Secretaria Nacional de Habitação (peça 28, p.418), o qual, no art. 16, assim dispõe sobre as atribuições do cargo de Secretária Nacional (grifamos):

I - planejar, orientar, coordenar e controlar as atividades da SNH;

II - realizar a avaliação de desempenho das diretorias da SNH;

III - zelar pela adequação e atualização das ações da SNH;

IV - exercer outras atividades que lhe forem delegadas.

385. Desse modo, à responsável, na condição de Secretária Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, compete a gestão do PMCMV Sub50 e, portanto, o dever de agir no ciclo de investimento do programa, ou seja, seu planejamento, execução, acompanhamento e avaliação.

386. Assim, apresentou a responsável conduta omissiva ao não regulamentar e não controlar a forma de seleção e contratação das empresas construtoras. Destaque-se que a Secretaria Nacional de Habitação, comandada pela responsável, sequer adotou providências no sentido de saber quais eram as empresas contratadas para execução das obras, somente vindo a adotá-las após a publicação de denúncias na imprensa.

387. Portanto, é proposta a realização de audiência da responsável para que esclareça as questões descritas no presente tópico deste relatório de auditoria.

Nexo de causalidade

388. A total ausência de regulamentação, controle ou mero conhecimento da Secretaria Nacional de Habitação sobre como são realizadas a seleção e contratação das construtoras no PMCMV Sub50 permitiu que fossem firmados contratos custeados com recursos públicos federais sem respeito aos princípios da Administração Pública, como isonomia, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; sem assegurar a capacidade técnica e financeira das empresas e sem avaliar as condições jurídicas destas construtoras. O desrespeito aos princípios da Administração Pública contraia o disposto na Constituição Federal, notadamente o caput do art. 37.

389. Ademais, também não há adequada transparência à sociedade sobre a aplicação dos recursos públicos.

Culpabilidade

390. A responsável exerce o cargo de Secretária Nacional de Habitação há mais de oito anos, desde 4 de maio de 2005, pertencendo ao quadro de servidores do Ministério das Cidades desde a sua criação, em 2003. O PMCMV Sub50 foi instituído por meio da Lei 11.977, de 7 de julho de 2009.

61


391. Era possível à responsável, na condição de Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, ter ciência que o recebimento, guarda, gerenciamento e aplicação de recursos públicos por meio de entes de natureza privada deveria, no mínimo, obedecer aos princípios da Administração Pública e ocorrer com transparência. Desse modo, deveria a responsável ter adotado conduta diversa da observada, determinando a regulamentação, acompanhamento e avaliação da forma de seleção e contratação das empresas construtoras no PMCMV Sub50.

3.4 – Os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades não asseguram que as moradias possuam padrões mínimos de habitabilidade e salubridade.


3.4.1.1 – Parâmetros definidos no Programa

Especificações Mínimas

392. A Portaria Interministerial 484/2009 que regulamenta a 1ª Oferta Pública de recursos do PMCMV Sub50, estabeleceu como uma das diretrizes do programa a ‘adoção de parâmetros mínimos de habitabilidade e salubridade, devendo estar assegurado o acesso por via pública, acesso a equipamentos e serviços públicos, soluções de abastecimento de água e esgotamento sanitário e ligação de energia elétrica’(peça 28, p. 217).

393. Quanto às especificações da unidade habitacional, consta do item 8.2 da mencionada Portaria apenas que deverão contar com: a) área útil de trinta e dois metros quadrados; e b) sala, dois quartos, banheiro, cozinha e área de serviço (peça 28, p. 221).

394. Para a 2ª Oferta Pública, na Portaria 547/2011 há menção também que as unidades deverão contar ‘com infraestrutura básica que inclua vias públicas de acesso, iluminação pública, solução de esgotamento sanitário e de drenagem de águas pluviais e que permita as ligações domiciliares de abastecimento de água, e energia elétrica’ (peça 28, p. 274).

395. As especificações mínimas para a 2ª Oferta Pública foram melhor detalhadas (peça 28, p. 424), contando com definição de: pé direto mínimo, cobertura, revestimentos internos e externos, pisos, instalações elétricas/telefônicas, etc. A moradia deve contar com no mínimo 36,00 m2, um dormitório para casal, um dormitório para duas pessoas, cozinha, área de serviço coberta, circulação e banheiro.

396. O valor liberado pelo MCidades para execução das moradias na 1ª Oferta Pública era variável de R$ 12.000,00 a R$ 16.000,00, dependendo do porte e da localização do município (ver tabela 1) e fixo de R$ 25.000,00 para a 2ª Oferta Pública. Em ambas as ofertas não foram exigidas, como obrigatórias, contrapartidas em recursos financeiros por parte dos proponentes, estados e municípios, ou dos próprios beneficiários. Cabe a esses agentes, via de regra, providenciar os terrenos onde serão edificadas as moradias.

397. Na 1ª Oferta Pública não foi prevista a realização de trabalho técnico-social com os moradores, sendo que na 2ª Oferta Pública o trabalho social foi previsto na já citada Portaria 547/2011.

Liberação das parcelas e fiscalização das obras

398. Conforme já mencionado no capítulo 1 do presente relatório (ver tabelas 2 e 3), a sistemática de liberação de recursos permitiu que, na 1ª Oferta Pública, as instituições/agentes financeiros com apenas 30% de execução das obras já dispusessem de 70% dos recursos financeiros liberados.

399. Para as obras da 2ª Oferta Pública, com a execução de 40% da unidade habitacional as instituições/agentes financeiros já recebem 65% dos recursos do Ministério das Cidades.

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400. A remuneração das instituições e agentes financeiros, de R$ 1.000,00 ou R$ 1.160,00 por unidade, na 1ª e 2ª oferta, respectivamente, é liberada em duas parcelas. Na 1ª Oferta há liberação de 90% da remuneração logo quando a entidade informa que assinou contrato com os beneficiários e os demais 10% quando da conclusão das obras. Na 2ª Oferta os valores são de 60% na assinatura com os beneficiários e outros 40% na conclusão da obra.

401. Quanto ao acompanhamento e fiscalização das obras, conforme também já explicitado no tópico 3.1, compete às instituições financeiras e agentes financeiros do SFH acompanhar a execução das obras remetendo periodicamente ao MCidades relatórios eletrônicos sobre a evolução física dos empreendimentos, para liberação dos recursos.

402. Consoante exposto no tópico 3.3 do relatório, quatorze instituições /agentes financeiros (responsáveis por 75,71% das unidades) declararam a realização de assembléia de moradores para constituições de Comissão de Acompanhamento de Obras (CAO), que teria, ao menos formalmente, diversas atribuições, dentre elas a de ser responsável pela fiscalização e recebimento das obras.

403. Por fim, relembre-se que, conforme detalhado no item 3.1, para as instituições/agentes financeiros que realizaram a terceirização de serviços para a RCA Assessoria ou a Família Paulista Promotora de Venda, foi identificado que compete a estas empresas a ‘gestão técnica e financeiras das obras’, inclusive, por vezes, acompanhando e orientando a constituição da mencionada CAO por parte dos beneficiários.

3.4.1.2 – Fiscalizações in loco realizadas pelo Tribunal de Contas da União

404. Com objetivo de verificar a qualidade das unidades habitacionais entregues pelo PMCMV Sub50 o TCU realizou 10 fiscalizações in loco, conforme descrito na Tabela 18 na página seguinte.

405. Das empresas construtoras responsáveis pela execução das obras vistoriadas, a Souza e Lima Edificações Ltda. (Fortuna/MA e Jatobá/MA) e a DJC Construtora (Algodão de Jandaíra/PB) possuem vínculos com a RCA Assessoria, conforme mencionado no tópico 3.2 deste relatório. Para a RCA Construções (São Pedro/RN e Lajes/RN), apesar do nome semelhante, não foram identificados vínculos aparentes com a RCA Assessoria, empresa que tem como sócio o Sr. Daniel Nolasco, ex-servidor do MCidades.

406. As obras vistoriadas pelo TCU pertencem todas à 1ª Oferta Pública. As fiscalizações foram realizadas entre os meses de julho e novembro/2013. O relatório consolidado das constatações obtidas nestas 10 fiscalizações encontra-se no Processo TC 017.374/2013-8, o qual constitui anexo 1 do presente relatório, sendo proposto envio ao Congresso Nacional juntamente com as deliberações da presente fiscalização.

407. A Tabela 19, também na página seguinte, apresenta as irregularidades/falhas detectadas nas fiscalizações destinadas a avaliar a condição de entrega das moradias aos beneficiários do PMCMV Sub50. Observa-se que o achado mais recorrente é o que descreve a execução de serviços com qualidade deficiente, presente em 100% da amostra analisada.

408. No próximo item do presente tópico, é apresentado resumo de cada uma das irregularidades e falhas relacionadas na Tabela 18. Cabe esclarecer que os desdobramentos dos problemas de qualidade detectados serão tratados no âmbito do mencionado Processo (TC 017.374/2013-8), inclusive no que se refere a apuração de condutas dos envolvidos, quando for o caso.

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Tabela 18 – Relação de obras fiscalizadas in loco pelo TCU

MunicípioUnidade da Federação

Instituição/Agente Financeiro

Unidades Habitacionais Autorizadas

Unidades Habitacionais Contratadas

Empresa Terceirizada que

AtuouEmpresa Construtora

Valor do Contrato (R$)

Irará BA Banco Tricury 60 60 RCA Assessoria ALME - Locação de Mão-de-Obra e Construão Civil 1.020.000,00Santo Estevão BA Cobansa 60 60 - OBS Empreendimentos 1.020.000,00Fortuna MA Banco Bonsucesso 30 26 RCA Assessoria Souza e Lima Edificações Ltda - ME 312.000,00Jatobá MA Banco Bonsucesso 30 30 RCA Assessoria Souza e Lima Edificações Ltda - ME 360.000,00Monte Carmelo MG Banco Bonsucesso 60 60 COHAB/MG EF Construtora Ltda 960.000,00Santa Juliana MG Banco Bonsucesso 30 30 COHAB/MG Laterza Construções Ltda 390.000,00Areial PB Banco Tricury 30 30 RCA Assessoria Davus Engenharia e Incorporações 375.000,00Algodão de Jandaíra PB Banco Paulista 30 30 RCA Assessoria DJC Construtora 360.000,00São Pedro RN Banco Paulista 30 30 RCA Assessoria RCA Construções 360.000,00Lajes RN Banco Paulista 30+30 30+30 RCA Assessoria RCA Construções 336.000,00 +312.000,00

Fonte: Relatório Consolidado das Auditorias com Foco em Qualidade (TC 017.374/2013-8)

Tabela 19 – Irregularidades/Falhas identificadas nas fiscalizações in loco

Irregularidade/Falha Identificada% de Ocorrência na

Amostra

Execução de Serviços com qualidade deficiente 100%

Projeto Executivo Deficiente 70%

Perdas econômicas e sociais em decorrência da não execução concomitante de serviços essenciais à funcionalidade da obra

60%

Obra entregue sem estar devidamente concluída 30%

Inexecução ou execução parcial do objeto 20%

Inobservância dos requisitos legais e técnicos de acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência ou mobilidade reduzida

10%


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Execução de Serviços com Qualidade Deficiente

409. A execução de serviços com qualidade deficiente apresenta-se em geral na forma de vícios construtivos que dificultam ou mesmo inviabilizam que o beneficiário usufrua plenamente de sua moradia. Em casos mais graves, podem colocar em risco a segurança ou saúde do morador.

410. A tabela a seguir apresenta os principais vícios construtivos identificados.Tabela 20 – Principais vícios construtivos verificados nas fiscalizações in loco

Obras em que foram verificados os víciosPercentual de ocorrência em

relação à amostra

1.Qualidade deficiente das instalações hidrossanitárias (vazamentos,tubulações expostas e/ou sem interligação)

Irarará/BA; Fortuna/MA; Jatobá/MA; Areial/PB; Algodão de Jandaíra/PB; São

Pedro/RN e Lajes/RN70%

2.Problemas nas esquadrias (fragilidade, presença de frestas,dificuldade em abrir/fechar, etc.)

Fortuna/MA; Jatobá/MA; Areial/PB; Algodão de Jandaíra/PB; São Pedro/RN e Lajes/RN

60%

3.Problemas nos revestimentos de parede (esfarelamento,esborcinamento, etc.)

Irarará/BA; Santo Estevão/BA; Areial/PB; São Pedro/RN e Lajes/RN

50%

4. Presença de trincas e fissurasIrarará/BA; Monte Carmelo/MG; Areial/PB;

São Pedro/RN e Lajes/RN50%

5.Problemas na cobertura (goteiras, telhas mal encaixadas, estruturadeficiente do telhado, etc.)

Fortuna/MA; Jatobá/MA; Monte Carmelo/MG; Santa Juliana/MG; e Algodão de Jandaíra/PB 50%

6.Qualidade deficiente das instalações elétricas (tomadas que nãofuncionam, divergências com projeto, etc.)

Santo Estevão/BA; Fortuna/MA; Jatobá/MA; Monte Carmelo/MG e Areial/PB

50%

7. Baixa qualidade das pinturas internas e/ou externasFortuna/MA; Jatobá/MA; Algodão de

Jandaíra/PB; e Lajes/RN40%

8. Baixa qualidade das alvenarias (desaprumo, juntas irregulares, etc.)Fortuna/MA; Jatobá/MA; e Algodão de

Jandaíra/PB30%

9. Dimensões das casas divergentes do projeto arquitetônico Algodão de Jandaíra/PB; São Pedro/RN 20%

10. Infiltrações Irarará/BA 10%

11. Caimento inadequado dos pisos do banheiro e/ou varanda Irarará/BA 10%

12. Problemas nas calçadas ao redor das residências Jatobá/MA 10%

Vício construtivo


411. A seguir destaca-se alguns trechos do relatório de auditoria que consolidou as constatações obtidas nas 10 fiscalizações realizadas:

58. Frise-se que todos os vícios construtivos acima foram apontados pelas equipes como sendo sistêmicos, ou seja, foram observados generalizadamente em cada empreendimento fiscalizado.

(...)

103. As equipes de auditoria foram unânimes em apontar a ausência ou omissão da fiscalização como causa para o achado ‘execução de serviços com qualidade deficiente’.

104. Consoante item 5.2, alínea ‘i’, do Anexo da Portaria 484/2009, é atribuição do agente credenciado acompanhar as obras e serviços necessários à consecução do objeto. Entretanto, se o agente credenciado tivesse efetivamente fiscalizado as obras, quase todos os problemas relacionados à qualidade deficiente das obras não teriam ocorrido.

105. Por exemplo, consoante exposto, o problema com maior recorrência nas obras foi a qualidade deficiente das instalações hidrossanitárias, caracterizada por vazamentos generalizados, tubulações que se encontravam expostas e, em decorrência disso, muitas vezes danificadas, e tubulações de esgoto sem interligação

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às respectivas caixas de passagem, ou seja, despejando o efluente a céu aberto, em frente às casas.

(...)

110. Da mesma forma, uma simples inspeção visual pela fiscalização já seria suficiente para, ao verificar a presença de tubulações expostas e/ou sem interligação, exigir das construtoras o adequado tratamento para estes vícios construtivos.

Figura 5 – Exemplo de manchas de umidade devido a vazamentos nas instalações hidráulicas nas moradias de Lajes/RN

Figura 6 – Exemplo instalações hidráulicas aparentes nas moradias de Jatobá/MA

Figura 7 – Exemplo de condições de portas e esquadrias em Areial/PB, com reforço do travamento providenciado pelo morador

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Manchas de mofo/bolor


Figura 8 – Exemplo de frestas em portas e janelas em residência no município de Lajes/RN

Figura 9 – Exemplo de esfarelamento da argamassa de revestimento em moradias de Santo Estevão/BA

Figura 10 – Exemplo de frestas na cobertura das casas em Algodão de Jandaíra/RN

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Figura 11 – Exemplo da qualidade da pintura das moradias em Algodão de Jandaíra/PB

Figura 12 – Exemplo das condições da alvenaria nas residências entregues aos beneficiários em Fortuna/MA

Figura 13 – Exemplo de solução adotada pelo morador de Irará/BA para corrigir caimento inadequado do piso do banheiro (abertura de orifício na parede para escoamento da água)

Projeto Executivo Deficiente

412. Alguns dos problemas identificados são oriundos de falhas nos projetos de engenharia, elaborados sem obediência às normas técnicas da ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas.

413. Cabe ressaltar que, conforme disciplinado nos normativos do programa, compete às instituições financeiras a análise dos projetos apresentados pelos proponentes, tarefa por vezes delegada às empresas terceirizadas, como visto no tópico 3.1 deste relatório.

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414. A tabela a seguir apresenta as principais deficiências de projeto verificadas nas fiscalizações in loco.

Tabela 21 – Principais deficiências de projeto identificadas

Obras em que foram verificados os víciosPercentual de ocorrência em

relação à amostra

1. Projeto elétrico com quantidade insuficiente de tomadasIrarará/BA; Monte Carmelo/MG; Santa

Juliana/MG; Areial/PB; Algodão de Jandaíra/PB; São Pedro/RN e Lajes/RN

70%

2. Projeto elétrico com circuito único de iluminação compartilhado com tomadas Monte Carmelo/MG; Santa Juliana/MG; Areial/PB; Algodão de Jandaíra/PB; São


3. Subdimensionamento da demanda de potência das residênciasAreial/PB; Algodão de Jandaíra/PB; São


4. Projeto estrutural deficienteIrarará/BA; Monte Carmelo/MG; e Santa

Juliana/MG30%

5. Projeto de instalações elétricas incompletoMonte Carmelo/MG; Santa Juliana/MG e

Areial/PB30%

6. Área útil de projeto menor que a mínima exigida especificada no programa Monte Carmelo/MG; Santa Juliana/MG 20%

7. Projeto das instalações hidráulicas deficiente Areial/PB 10%

8. Ausência de memorial descritivo Areial/PB 10%

Deficiência no Projeto


Figura 14 – Exemplo de problemas estruturais, com rachaduras nas paredes de sustentação da laje de apoio da caixa d'água, nas moradias de Irará/BA

415. Com relação ao caso dos problemas estruturais nas habitações do município de Irará/BA, retratados na figura 10 acima, destaque-se trecho do relatório de auditoria 487/2013 (TC 019.674/2013-9), relatório este que trata da fiscalização das moradias entregues pelo PMCMV Sub50 naquele município:

Considerando que a equipe de auditoria não teve acesso a todas as residências dos conjuntos habitacionais fiscalizados, haja vista as unidades estarem fechadas e com os moradores ausentes, é perfeitamente possível que existam habitações com possibilidade de ocorrência de colapso estrutural na laje de sustentação da caixa d’água, com riscos à integridade física dos moradores iguais ou superiores aos das

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casas que foram apresentadas neste relatório, mas que não foram detectadas pela equipe técnica.

Dessa forma, entende-se pertinente propor determinação ao Ministério das Cidades para que, no prazo de trinta dias, encaminhe a esta Corte de Contas laudo técnico acerca da solidez e segurança estrutural das casas dos conjuntos habitacionais Lagoa da Madalena e Porteira, no município de Irará/BA, bem como apresente e comprove as providências a serem adotadas para corrigir essa falha nas casas em que ocorreram fendas e rachaduras nas paredes de sustentação da laje da caixa d’água, contemplando inclusive a nova solução para disposição das caixas d’água nas residências construídas.

Perdas Econômicas e Sociais em Face da Não Execução Concomitante de Serviços Essenciais à Funcionalidade da Obra

416. Em seis município (60% da amostra): Fortuna/MA, Jatobá/MA, Areial/PB, Algodão de Jandaíra/PB, São Pedro/RN e Lajes/RN as equipes de auditoria do TCU relataram que as unidades construídas foram entregues aos moradores sem que tenham sido executadas as ligações à rede de abastecimento de água e de energia elétrica.

417. Nas obras de São Pedro/RN e Lajes/RN, foi relatado que a ligação à rede de abastecimento de água ocorreu após três meses da entrega das obras. As demais obras (Fortuna/MA, Jatobá/MA, Areial/PB e Algodão de Jandaíra/PB) permaneciam até a data da vistoria sem ligação à rede da concessionária de saneamento local.

418. Em Areial/PB, foi informado que a água para consumo era proveniente de carros pipas gerenciados pelo Exército Brasileiro. Entretanto, a água utilizada para todos os demais usos: limpeza doméstica, lavagem de roupas e banho, os moradores obtinham com baldes nos barreiros e/ou poços da região.

Figura 15 - Barreiros em que os moradores das residências entregues Areial/PB buscam água para diversos usos.

419. Quanto à ausência de ligação à rede de energia elétrica, dentre as seis obras em que

esse problema foi verificado, apenas em São Pedro/RN a situação havia sido regularizada, o que ocorreu três meses após a entrega das obras.

420. Em Lajes/RN, a concessionária local estava providenciando as ligações de parte das residências no mesmo dia em que a equipe de auditoria estava realizando a inspeção, passados treze meses da entrega das obras. Nas demais obras, as equipes verificaram que parte das residências ainda se encontrava sem acesso à energia, enquanto em outras os próprios moradores providenciavam ligações improvisadas e rudimentares, colocando em risco sua própria segurança e de sua família.

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Presença de animais


Figura 16 - Detalhe de ligação improvisada à rede de energia elétrica no município de Lajes/RN

Obra Entregue Sem Estar Devidamente Concluída

421. Em três municípios foi verificada a entrega de obras que sequer poderiam ser consideradas como concluídas, tal a situação de precariedade em que se encontravam: Fortuna/MA; Jatobá/MA e Santo Estevão/BA.

422. A situação mais crítica ocorre nos municípios do Maranhão. As equipes constataram que as unidades habitacionais foram entregues com as alvenarias internas sem qualquer revestimento, expondo os blocos cerâmicos às intempéries, o que favorece o desenvolvimento de patologias no material e prejudica a vida útil da construção e a saúde dos moradores, por propiciar condições favoráveis ao desenvolvimento de vetores de doenças, como a Doença de Chagas, por exemplo.

423. As instalações elétricas foram entregues com os fios expostos, sem quaisquer eletrodutos nas alvenarias, nem caixas ou tampas para tomadas e interruptores, situação que expõe os moradores a riscos de choques elétricos.

Figura 17 - Detalhe das instalações elétricas de unidade habitacional custeada pelo PMCMV Sub50 em Fortuna/MA

Figura 18 - Detalhe das instalações elétricas dos interruptores em casa no município de Jatobá/MA

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Ausência de eletrodutos, caixas

e espelhos para tomadas


424. Além disso, as habitações foram entregues sem portas internas e, por vezes, sem portas e janelas externas, o que obrigou os moradores a adquirirem e instalarem essas esquadrias.

425. Ainda nas fiscalizações de Fortuna/MA e Jatobá/MA, as equipes relataram que as residências foram entregues com piso interno apenas na base regularizada, sem ter sido feito um piso cimentado liso para melhoria das qualidades de impermeabilização e higiene, e ainda sem as calçadas laterais externas.

Figura 19 - Exemplo de obra realizada com recursos da União entregue sem condições mínimas de habitabilidade e salubridade no município de Jatobá/MA

426. Por fim, destaque-se que as obras nos municípios de Fortuna/MA e Jatobá/MA são de responsabilidade da Souza e Lima Edificações, empresa multicitada neste relatório, dado os vínculos diretos com a RCA Assessoria, uma vez que possui como proprietários dois ex-funcionários dessa empresa. Os recursos para execução das obras nestes municípios foram

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Interruptor pendurado


intermediados e fiscalizados pelo Banco Bonsucesso, que como visto no tópico 3.1, era, à época, contratante da RCA Assessoria como empresa prestadora de serviços.

Inexecução ou Execução Parcial do Objeto

427. Nos municípios de Jatobá/MA e Lajes/RN foi constada a construção de menos moradias que o inicialmente autorizado pelo MCidades. Em Jatobá/MA haviam sido autorizadas 30 moradias, mas só 26 foram edificadas e em Lajes/RN foram autorizadas 60, sendo 58 de fato edificadas.

428. Foi solicitado ao MCidades esclarecimento sobre o fato, tendo este encaminhado Notas Técnicas comprovando que somente foram repassados recursos para 26 unidades no município de Jatobá/MA e para 58 unidades no município de Lajes/RN. Desse modo, não houve repasse de recursos para as unidades que não foram construídas.

429. Não obstante terem sido esclarecidas as dúvidas com relação ao correto valor repassado pelo MCidades, foi identificado também que, nos municípios de Jatobá/MA e Algodão de Jandaíra/PB, no contrato de execução das respectivas obras, o valor descrito da subvenção extrapolava o previsto nas normas do programa, pois, consoante item 10.1 do Anexo I da Portaria 484/2009, para municípios da região Nordeste com população até 20 mil habitantes, o valor da subvenção econômica do PMCMV deve ser de R$ 12 mil.

430. No contrato de execução das obras de Jatobá/MA consta que o valor de cada unidade é de R$ 15 mil e no contrato de execução das obras de Algodão de Jandaíra/PB consta que o valor de cada moradia é de R$ 14 mil. Os normativos do programa não estabelecem como obrigatória a contrapartida financeira estadual ou municipal.

431. Desse modo, é possível que tenha ocorrido equívoco nos contratos de obra dos municípios de Jatobá/MA e Algodão de Jandaíra/PB, posto que o valor do contrato não corresponde ao que foi efetivamente repassado pelo Ministério.

432. A própria incerteza quanto ao correto valor do contrato pode ser entendida, dentre outros, como decorrente da ausência de controle e supervisão do MCidades sobre as instituições/agentes financeiros que atuam no programa, e mesmo da maciça terceirização realizada por algumas destas entidades para outros agentes privados, sem assegurar a capacidade técnica e gerencial destes terceirizados, sendo ambos aspectos descritos no item 3.1 deste relatório.

433. A falta de maior supervisão e fiscalização sobre a atuação das empresas construtoras, conforme visto no item 3.3 deste relatório, também contribui para a ocorrência de impropriedade, irregularidades e ilegalidades nos contratos do programa.

Inobservância dos requisitos Legais e Técnicos de Acessibilidade para Pessoas com Mobilidade Reduzida

434. No município de Santo Estevão/BA, foi verificado que a casa destinada a morador portador de deficiência física não atende aos requisitos de acessibilidade, pois não foi executada nenhuma das adequações exigidas pela norma de acessibilidade (NBR 9050 da Associação Brasileira de Normas Técnicas).

435. Para vencer o degrau que dá acesso à casa, o próprio morador construiu uma rampa de terra batida, porém, devido à calçada existente, a rampa ficou desalinhada com a porta, o que impossibilita o acesso com sua cadeira de rodas.

436. Ainda que fosse possível ao morador acessar a casa com cadeira de rodas, não seria possível se locomover no interior da residência, pois as portas internas também não foram adaptadas, possuindo vão livre de 70 e 60 cm, inferior, portanto, à largura necessária para a cadeira de rodas (80cm). Ademais, foi verificado que o banheiro também não é adaptado às necessidades especiais do morador.

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Figura 20 – Moradia entregue a beneficiário com mobilidade reduzida em Santo Estevão/BA

3.4.1.3 – Fiscalizações in loco realizadas pela Controladoria Geral da União

437. A Controladoria-Geral da União (CGU) também realizou fiscalizações in loco em unidades do PMCMV Sub50, sendo tais fiscalizações integrantes da terceira etapa dos trabalhos da CGU no programa, conforme descrito no relatório:

O trabalho desenvolveu-se em três etapas. Na primeira, foi avaliada a estruturação e normatização da modalidade Oferta Pública do PMCMV e o gerenciamento empreendido pelo Ministério das Cidades.

Na segunda fase foram avaliados os procedimentos e os controles empreendidos pelas Instituições Financeiras que operam a modalidade.

Nesta terceira etapa foram inspecionados empreendimentos construídos no âmbito do programa, com a finalidade de avaliar os seus resultados, ou seja, a efetiva entrega das unidades habitacionais à população alvo do Programa Moradia Digna.

I – ESCOPO DO TRABALHO

As inspeções objetivaram verificar a disponibilidade de infraestrutura básica às unidades habitacionais produzidas, a adequação dos locais escolhidos para sua implantação, a efetiva aplicação dos recursos, o cumprimento dos prazos de entrega e a qualidade das obras executadas.

Foi também dispendida atenção a possíveis desvios, tais como cobranças indevidas de valores de beneficiários e ocupação dos imóveis por pessoas outras que não os beneficiários contratados.

Entretanto, no transcurso das fiscalizações, outras irregularidades foram detectadas de forma reiterada e estão consolidadas neste documento.

438. A Tabela 22, a seguir, demonstra as constatações da CGU, obtidas com a consolidação de 49 relatórios de fiscalizações in loco (peça 43, p. 141- 214).

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Tabela 22 – Constatações da Controladoria-Geral da União - Auditorias em unidades do PMCMV Sub50

01 Ausência de infraestrutura mínima urbana mínima para as habitações 13 Incompatibilidade entre o projeto, o memorial descritivo, e o quantitativo de serviços definido em planilha orçamentária.

02 Falhas na avaliação da regularidade fundiária das unidades habitacionais produzidas

14 Descumprimento da legislação trabalhista na execução da obra.

03 Obras executadas em local de risco, insalubre e/ou em área de proteção ambiental.15 A Comissão de Acompanhamento de Obras tem atuação meramente formal no processo de construção das casas.

04 Ausência de equipamentos comunitários 16 Ausência de placa indicativa da origem dos recursos.

05 Situação das obras do Banco Morada 17 Empresas executoras das obras não localizadas nos endereços constantes do cadastro de pessoa jurídica do Governo Federal.

06 Atraso nas obras 18 Direcionamento na escolha de construtoras no estado de Tocantins

07 Serviços executados em desacordo com as especificações 19 Descumprimento dos ritos formais para substituição de beneficiários.

08 Serviços executados com qualidade insatisfatória ou com patologias construtivas evidentes

20 Não atendimento a todos os requisitos do Programa na seleção dos beneficiários

09 Obras inacabadas entregues aos beneficiários 21 Beneficiários com indicativo de renda acima do proposto para a modalidade Oferta Pública do PMCMV.

10 Ateste e/ou pagamento por serviços não executados 22 Ocupação do imóvel por pessoa diferente do beneficiário contratado.

11 Execução de quantidade de casas a menor do que o informado pela instituição financeira ao Ministério para efeito de liberação dos recursos

23 Imóveis prontos e desocupados.

12 Cobrança indevida de valores dos beneficiários. 24 Outras situações detectadas

Consolidação das Constatações identificadas em 49 fiscalizações in loco realizadas pela CGU

Fonte: Relatório da Controladoria-Geral da União – 3º Etapa

3.4.1.4 – Manifestação do Ministério das Cidades no curso dos trabalhos de auditoria

439. Conforme já relatado no tópico 3.1 deste relatório, o MCidades, por meio da Nota Técnica 913/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 29, p. 25-34), afirmou, sobre a existência de plano de vistoria in loco das unidades habitacionais construídas ou em construção , que havia um plano de vistorias, mas que, ‘devido ao número reduzido de servidores (ressalte-se que não houve incremento na equipe) envolvidos nesta modalidade, o plano de ação não foi implementado como esperado, ficando resumido a poucas viagens, que muitas vezes foram motivadas por denúncias de supostas irregularidades’(peça 29, p. 30).

440. Destacou que, após as denúncias veiculadas em abril/2013, alterou os procedimentos com relação às unidades habitacionais localizadas em municípios onde atua a RCA Assessoria ou empresas de construção vinculadas à RCA, citadas em reportagem. Para estas obras o pagamento só estaria sendo feito após o ateste da adequada execução dos serviços por parte do proponente, estado ou município.

441. Acrescentou, ainda, que para estas obras, ligadas à RCA Assessoria, o MCidades/SNH, utilizando servidores do próprio quadro de pessoal, vistoria in loco 10% das unidades. Para as demais obras, onde o MCidades/SNH não identificou influência da RCA Assessoria, estariam sendo vistoriadas 5% das unidades.

442. Sobre temas afetos ao relacionamento com os beneficiários, o MCidades se manifestou na mesma Nota Técnica.

443. Acerca da existência de canal de comunicação com os beneficiários para registro de reclamações sobre a qualidade ou quaisquer outros aspectos das moradias entregues, além de denúncias de irregularidades ou impropriedades no programa, o MCidades se pronunciou (peça 29, p. 31), em síntese:

a) que não exige a implementação de canal de atendimento direto entre os beneficiários do programa e as instituições financeiras ou agentes financeiros responsáveis por suas respectivas contratações;

b) que é obrigação das instituições financeiras manter serviço de ouvidoria, por força da Resolução CMN 3.849, de 25 de março de 2010;

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c) que existe na página do Ministério na internet, caminho para acesso ao Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), onde seria possível registrar reclamações, denúncias ou solicitar informações acerca de quaisquer programas ou ações do Ministério; e

d) que, quando são recebidas denúncias ou reclamações, são promovidas diligências e dados os encaminhamentos pertinentes, com abertura de processo administrativo, se for o caso.

444. Sobre a inexistência de trabalho social para os beneficiários da 1ª Oferta Pública, o MCidades informou que: ‘o trabalho social não foi exigido, tendo em vista que esta modalidade do programa visa atender municípios com população até 50.000 habitantes com pequenos empreendimentos habitacionais, muito deles na forma de reposição de unidades isoladas, ou seja, construção de unidades habitacionais dispersas e em terrenos dos próprios beneficiários’(peça 29, p. 31-32).

445. Por fim, o MCidades foi indagado, também, sobre qual a responsabilidade das instituições e agentes financeiros no caso de reparos, retrabalho ou reconstruções serem necessários em moradias entregues sem condições adequadas de habitabilidade ou salubridade ou ainda executadas em desacordo com as normas técnicas vigentes.

446. Na Nota Técnica 1062/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 29, p. 152-154), o Ministério afirmou que: ‘os reparos, retrabalhos ou reconstruções necessários em unidades habitacionais já entregues a seus beneficiários finais, são de responsabilidade das instituições financeiras, responsáveis pelos respectivos contratos, caso seja observada a omissão da instituição/agente, ou o não cumprimento das atribuições impostas a estes pelos normativos que regulamentam o programa’ (peça 29, p. 153).

3.4.1.5 – Análise

Qualidade das Moradias

447. O estudo dos normativos do programa e ainda as constatações advindas das auditorias de avaliação da qualidade das obras concluídas, indicam que os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades na formulação, operacionalização, acompanhamento e avaliação do PMCMV Sub50 não asseguram que as moradias entregues aos beneficiários possuam padrões mínimos de habitabilidade e salubridade.

448. A formulação do programa peca, sobretudo para as moradias da 1ª Oferta Pública, nas especificações técnicas, praticamente inexistentes. Falha ainda ao manter o cronograma financeiro à frente do cronograma físico das obras, isto é, liberar recursos às instituições/agentes financeiros em descompasso com a evolução da obra.

449. O mesmo ocorre com a parcela de remuneração da instituição/agente financeiro, que na 1ª Oferta Pública chegou a 90% antes mesmo do início das obras.

450. A ausência de fiscalização e inspeção das unidades habitacionais entregues não permite a retroalimentação das informações utilizadas na formulação do programa. Desse modo, não há, por exemplo, como o MCidades se certificar da suficiência dos recursos, de R$ 12 mil a R$ 16 mil, na 1ª etapa (2009) e de R$ 25 mil na 2ª etapa (2012) para execução das moradias nos parâmetros almejados.

451. A Lei 11.977/2009 não definiu o valor da cota por unidade habitacional. Desse modo, na 1ª Oferta Pública, por exemplo, para qual a Lei destinou R$ 1 bilhão, poderiam ter sido executadas menos unidades com um valor de cota superior, não tendo sido esta a decisão na formulação da política pública. Ao contrário, buscou-se atingir um maior público de beneficiários com o mesmo recurso, sem, contudo, se dispor de meios adequados para supervisão do que se pretende executar.

452. De se notar também, a completa ausência de menção nos normativos do programa à realização de parcerias com entidades de pesquisa e inovação tecnológica, objetivando estudar e

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aplicar técnicas mais eficientes, de menor custo ou que melhor se adaptem aos diferentes contextos brasileiros.

453. A operacionalização do programa é falha, como já visto ao longo do presente relatório. Diversas instituições/agentes financeiros se utilizam de empresas terceirizadas para execução de suas tarefas, empresas estas que não passaram por qualquer avaliação para que suas capacidades técnicas e financeiras fossem certificadas para assumir tais obrigações.

454. O mesmo ocorre com as construtoras contratadas para execução das obras, selecionadas em processo sem transparência e que não assegura a escolha de empresas aptas a executar as moradias e prestar a devida assistência técnica posteriormente.

455. Uma questão observada em vários casos é o encargo da responsabilidade pela seleção e contratação da construtora e ainda a fiscalização da obra ser, ao menos formalmente, dos próprios beneficiários.

456. Considerando que se trata de população hipossuficiente de pequenos municípios, majoritariamente no interior do país, e para a qual não foi prestado qualquer esclarecimento prévio sobre seus direitos e obrigações, tais encargos não poderiam ser deixados aos beneficiários.

457. O acompanhamento do programa pelo MCidades não é satisfatório, posto que baseado quase que exclusivamente em informações fornecidas pelas instituições/agentes financeiros, com esparsas inspeções in loco, conforme relatado pelo próprio Ministério.

458. Não há avaliação periódica do trabalho desenvolvido pelas instituições/agentes financeiros, para se conhecer e eventualmente corrigir falhas, por exemplo, no processo de análise e aprovação dos projetos de engenharia.

459. Até a publicação de denúncias sobre o programa, em abril/2013 o Ministério sequer sabia como eram contratadas as empresas para execução das obras e tampouco possuía a relação de empresas contratadas.

460. A avaliação da eficácia e efetividade do PMCMV Sub50 é quase inexistente.

461. O trabalho social, que é uma possível fonte de boas informações sobre o estado em que são entregues as moradias, sequer foi previsto na 1ª etapa do programa.

462. Ressalte-se que a resposta fornecida pelo Ministério, de que o trabalho técnico social não foi realizado na 1ª etapa por se tratar da construção de unidades isoladas não é coerente, uma vez que tanto na 1ª etapa do programa quanto na 2ª etapa existe a previsão de construção de empreendimentos e também de unidades isoladas, sendo que apenas para os beneficiários da 2ª Oferta Pública é realizado o trabalho técnico social.

463. O MCidades não dispõe de canais de comunicação efetivos e eficazes com os beneficiários do programa e tampouco exige que as instituições e agentes financeiros os tenham.

464. O controle social do programa não é incentivado pelo MCidades, com a participação de conselhos comunitários e outras formas de mobilização da comunidade local.

465. Neste contexto, é possível afirmar que a execução de obra respeitando os parâmetros técnicos adequados e entregues em condições de habitabilidade e salubridade não decorre das ações do MCidades, podendo ser a exceção e não a regra do que ocorre no PMCMV Sub50.

466. A existência de moradias entregues nas condições verificadas em Fortuna/MA e Jatobá/MA já seria grave se houvessem sido planejadas, projetadas e construídas com recursos dos próprios moradores. No entanto, tais moradias foram custeadas integralmente com recursos públicos federais e entregues pelo Estado à população em condições inservíveis, que podem inclusive afetar a saúde e segurança dos moradores.

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467. Não há exagero em afirmar que as moradias entregues em Fortuna/MA e Jatobá/MA, construídas pela Souza e Lima Edificações e supervisionadas pela RCA Assessoria, não se prestam sequer a serem consideradas como obras concluídas e, não obstante, estão abrigando famílias, muitas delas com crianças.

468. Diante desta situação de descontrole e considerando os ainda vultosos recursos a serem desembolsados na 1ª e 2ª etapas do programa (mais de R$ 2 bilhões), é mandatório que o MCidades realize avaliação das condições em que as moradias foram e são entregues, indicando as providências corretivas e punitivas para as situações inadequadas que vier a encontrar.

469. Para tanto, é imprescindível que sejam feitas inspeções in loco no maior número de unidades habitacionais possíveis, devendo, no mínimo, ser constituída amostra estatística relevante, mediante estudo apropriado a indicar o tamanho de tal amostra.

470. No caso das obras executados por construtoras para as quais foi constatado vínculo com a RCA Assessoria (ver tópico 3.2), a amostra para vistoria deverá, preferencialmente, englobar 100% das unidades entregues.

471. Considerando a autodeclarada incapacidade do MCidades em realizar grande número de inspeções, deve ser buscada alternativa que viabilize a realização das vistorias no menor decurso de tempo possível, como, por exemplo, a formalização de convênio/contrato específico com a Caixa Econômica Federal ou o Departamento de Engenharia do Exército Brasileiro, instituições com grande capilaridade em todo o território nacional.

472. O que não é razoável se admitir é a continuidade, nas mesmas condições, da aplicação de recursos públicos em um programa no qual sequer é possível afirmar com razoável garantia que as moradias estão efetivamente sendo executadas.

473. Por todo o exposto, um dos encaminhamentos propostos para o presente capítulo é a determinação para que o MCidades apresente, no prazo máximo de 60 dias, plano de ação para realização de inspeções in loco em uma amostra estatisticamente relevante de unidades habitacionais entregues pelo PMCMV Sub50, devendo englobar, na amostra, preferencialmente, inspeção em 100% das moradias construídas por construtoras com vínculos com a RCA Assessoria.

474. Na formulação do plano de ação deverão ser indicados os meios, o prazo máximo para sua total execução e os custos envolvidos. Na definição da amostra deverão ser considerados os riscos e demais fatores apontados no presente relatório de auditoria.

Transparência e Controle Social

475. Outro aspecto importante que pode influenciar a qualidade das moradias entregues é a ausência de transparência à sociedade sobre quais empresas constroem, com recursos públicos, as unidades habitacionais entregues pelo PMCMV Sub50.

476. Conforme já descrito no tópico 3.3 deste relatório, o próprio MCidades apresentou manifestação que desconhecia, até abril/2013, época da veiculação de denúncias na imprensa, quais as empresas construtoras responsáveis pela execução das obras.

477. A ausência de canais de comunicação do MCidades com os beneficiários ou representantes da sociedade civil nos municípios onde o programa atua também é fator que contribui para não assegurar a qualidade das moradias entregues.

478. Em suma, o programa como atualmente conduzido dificulta o controle social de sua execução, dificultando também ações de controle interno e externo.

479. A Lei 12.527/2011 dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do §3º do art. 37 e no §2º do art. 216 da Constituição Federal. Em seus artigos 7º e 8º assim disciplina a Lei:

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Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter:

VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e

VII - informação relativa:

a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;

....

Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:

...

V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e

...

§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).

480. Desse modo, considerando a situação encontrada e o critério legal, é proposto encaminhamento no sentido de determinar ao Ministério das Cidades que divulgue, em página da internet, informações relativas à execução do PMCMV Sub50, com detalhamento sobre as obras, como, no mínimo: município e unidade da federação, número de unidades habitacionais, empresa contratada para execução da obra, responsável técnico, valor do contrato e instituição financeira ou agente financeiro do SFH responsável.

481. Outro encaminhamento acerca dos temas deste tópico é a recomendação para que o MCidades implemente canal de comunicação específico aos beneficiários do PMCMV Sub50, onde possam ser recebidos e tratados relatos sobre a qualidade ou quaisquer outros aspectos do programa.

Responsabilidade das instituições/agentes financeiros

482. É de responsabilidade das instituições/agentes financeiros implementar providências para dotar de habitabilidade e salubridade as unidades habitacionais para as quais as inspeções in loco conduzidas pelo MCidades apontar inadequações. Esta é inclusive a interpretação do próprio Ministério. Portanto, caso haja relutância ou recusa das instituições/agentes financeiros em implementar as adequações necessárias, é razoável se esperar que o MCidades adote as providências cabíveis, que podem inclusive implicar a devolução dos recursos em caso de descumprimento dos normativos (item 4.2 do Anexo I da Portaria Interministerial 152, de 09 de abril de 2012 – peça 28, p. 346).

483. Desse modo, considerando que não se conhece a extensão do que se irá revelar, e considerando ainda que os custos necessários às correções deverão, em princípio, serem providos pelas instituições/agentes financeiros, propõe-se que se comunique ao Banco Central do Brasil, a quem compete a supervisão do Sistema Financeiro Nacional, a possibilidade das

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instituições financeiras atuantes no PMCMV Sub50 virem a ser demandadas em grande vulto de recursos, para tornar as moradias habitáveis e salubres.




485. Fiscalização inexistente, deficiente ou omissa na execução das unidades habitacionais.

486. Supervisão ministerial deficiente, na medida que não realizou plano de vistoria de unidades habitacionais entregues ou em construção, capaz de prevenir, detectar e corrigir falhas de qualidade nas obras.

487. Falha na concepção do programa, pois não foi previsto canal de comunicação entre os beneficiários e o MCidades ou mesmo entre os beneficiários e as instituições/agentes financeiros, inviabilizando ou dificultando a realização de controle social.


488. Moradias entregues sem condições de habitabilidade e salubridade (potencial).

489. Moradias entregues sem adequada infraestrutura: acesso por via pública, acesso a equipamentos e serviços públicos, soluções de abastecimento de água e esgotamento sanitário ou ligação de energia elétrica (potencial).

490. Necessidade de aplicação de mais recursos para realização de reparos, intervenções ou reconstruções nas moradias entregues (potencial).


491. São critérios deste achado: os normativos do PMCMV Sub50, em especial a Portaria Interministerial 484/2009 e a Portaria Interministerial 547/2009; Normas Técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), além da Lei 12.527/2011, artigos 7º e 8º.


492. São evidências deste achado: legislação e normativos do PMCMV Sub50 (peça 28); ofícios de requisição e respectivas respostas (peça 29); relatório consolidador das auditorias com foco na qualidade das moradias entregues pelo PMCMV Sub50 (anexo1 – peça 49).






Conduta


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494. O Decreto 4.665, de 3 de abril de 2003, aprovou a estrutura regimental do Ministério das Cidades. Em seu Anexo I, art. 7º (peça 28, p. 396-397) estão dispostas as competências da Secretaria nacional de Habitação, das quais destaca-se (grifamos):



495. A Portaria Ministério das Cidades 227, de 4 de julho de 2003 (publicada no DOU de 07/07/2003 – Seção 1 – pag. 57/67) traz, em seu Anexo V, o Regimento Interno da Secretaria Nacional de Habitação (peça 28, p.418), o qual, no art. 16, assim dispõe sobre as atribuições do cargo de Secretaria Nacional (grifamos):





496. Desse modo, a responsável, na condição de Secretária Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, compete a gestão do PMCMV Sub50 e, portanto, o dever de agir no ciclo de investimento do programa, ou seja, seu planejamento, execução, acompanhamento e avaliação.

497. Assim, apresentou a responsável conduta omissiva ao não adotar providências no sentido de assegurar a entrega de moradias com padrões mínimos de habitabilidade e salubridade, o que é corroborado pela constatação de, dentre outros fatores: (i) ausência de adequada definição das especificações mínimas exigidas para as moradias custeadas pelo programa, sobretudo na 1ª etapa; (ii) ausência de normatização e supervisão nas ações conduzidas pelas instituições financeiras e agentes financeiros do SFH, como análise e aprovação de projetos; (iii) inexistência de controle sobre a atuação de empresas terceirizadas no programa; (iv) ausência de realização sistemática de inspeções in loco nas moradias entregues; (v) ausência de trabalho técnico social na 1ª etapa do programa; e (vi) inexistência de ações que fomentem e favoreçam o controle social do programa.

498. Portanto, é proposta a realização de audiência da responsável para que esclareça as questões descritas no presente tópico do relatório de auditoria.

Nexo de causalidade

499. A ausência de adequada atuação da Secretaria Nacional de Habitação na formulação, operacionalização, acompanhamento e avaliação do PMCMV Sub50 não assegura a entrega de habitações com padrões mínimos de habitabilidade e salubridade, em desrespeito aos próprios normativos do programa.

Culpabilidade

500. A responsável exerce o cargo de Secretária Nacional de Habitação há mais de oito anos, desde 4 de maio de 2005, pertencendo ao quadro de servidores do Ministério das Cidades desde a sua criação, em 2003. O PMCMV Sub50 foi instituído por meio da Lei 11.977, de 7 de julho de 2009.

501. Era possível à responsável ter ciência que a inexistência de ações e controles da Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades sobre todo o ciclo do programa e

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sobre os agentes que nele atuam não assegura a entrega aos beneficiários de moradias com adequadas condições de habitabilidade e salubridade.

502. Conforme declarado pelo próprio Ministério no curso dos trabalhos de auditoria, antes da publicação de denúncias pela imprensa, em abril/2013, a Secretaria Nacional de Habitação sequer adotava como rotina a realização de inspeções em unidades habitacionais entregues pelo PMCMV Sub50, sendo este procedimento básico para a realização de avaliação do programa.

503. Desse modo, deveria a responsável ter adotado conduta diversa da observada, determinando, na condição de Secretária Nacional de Habitação, dentre outros aspectos: (i) adequada definição das especificações mínimas exigidas para as moradias custeadas pelo programa, sobretudo na 1ª etapa; (ii) normatização e supervisão nas ações conduzidas pelas instituições financeiras e agentes financeiros do SFH, como análise e aprovação de projetos; (iii) realização sistemática de inspeções in loco nas moradias entregues; (iv) controle sobre a atuação de empresas terceirizadas no programa; (v) trabalho técnico social na 1ª etapa do programa; e (vi) ações que fomentem e favoreçam o controle social do programa.

3.5 – Moradias entregues sem assegurar a devida regularização fundiária


3.5.1.1 - Descrição

504. Os normativos do PMCMV Sub50 não exigem que a entrega das unidades habitacionais aos beneficiários seja acompanhada de documentos que legalmente assegurem a regularização fundiária, a posse e propriedade da moradia.

505. De fato, a Portaria Interministerial 484/2009 (peça 28, p. 216-227), que regulamentou a 1ª Oferta Pública, nada menciona acerca dos procedimentos de entrega da unidade aos beneficiários e também sobre os procedimentos de verificação da titularidade do terreno antes de iniciar a execução das obras.

506. A Portaria Interministerial 547/2011 (peça 28, p. 270), que regulamentou a 2ª Oferta Pública, assim dispõe sobre o terreno para construção das unidades:

3.3 A localização do terreno para a produção dos empreendimentos habitacionais deverá ser indicada pelos estados ou municípios, na qualidade de proponentes, quando do cadastramento da proposta, exceto nos casos de produção ou reposição de unidades isoladas em terrenos de propriedade dos beneficiários, desde que inseridos no perímetro urbano. (Redação dada pela Portaria MCidades nº 228, de 2012)

507. É possível observar, então, que nesta etapa não é exigida a apresentação de documentação comprobatória da titularidade do terreno por parte de quem o provê: estado, município ou o próprio beneficiário.

508. Quanto à entrega das unidades, a Portaria Interministerial 547/2011 elenca os seguintes documentos a serem encaminhados ao MCidades pelas instituições/agentes financeiros (peça 28, p. 277-278):

IV – Relatório de Entrega das Unidades Habitacionais: a ser enviado, juntamente com a declaração constante no Anexo VII, até o 5º dia útil de cada mês, contendo as seguintes informações:

a) número do protocolo da proposta objeto da contratação;

b) data da entrega;

c) foto digitalizada do empreendimento ou de cada unidade habitacional, em caso de unidade isolada.

d) habite-se ou documentação equivalente da unidade habitacional;82


e) termo de recebimento assinado pelo beneficiário final constante no Anexo VIII (arquivo escaneado);

f) NIS dos beneficiários;

g) CPF dos beneficiários; e

h) CNPJ da IF ou AF.

509. Portanto, observa-se a ausência, também nesta etapa, de documentos que provejam ao beneficiário a propriedade legal da residência que está recebendo por meio de programa do Governo Federal.

510. O habite-se ‘ou documentação equivalente’apenas atesta, se o imóvel foi construído seguindo-se as exigências estabelecidas pela prefeitura para a aprovação de projetos (legislação local), ou seja, não há qualquer relação com o direito de propriedade do usuário.

511. Também o documento nominado ‘termo de recebimento assinado pelo beneficiário final’, não pode ser considerado como comprovação da titularidade do imóvel, uma vez que se trata apenas de uma declaração da instituição/agente financeiro, e, por vezes também de representante do Poder Público, de que a unidade habitacional foi concluída, possuindo condições de habitabilidade e salubridade. Ou seja, é um instrumento precário que não tem valor jurídico para o beneficiário comprovar o exercício pleno de sua propriedade.

512. A Lei 10.406/2002, Código Civil, assim dispõe sobre a propriedade de imóveis:

‘Art.1.227. Os direitos reais sobre imóveis constituídos, ou transferidos por atos entre vivos, só se adquirem com o registro no Cartório de Registro de Imóveis dos referidos títulos (arts.1.245 a 1.247), salvo os casos expressos neste Código.’

513. Os arts. 1.245 a 1.247 mencionados referem-se ao registro do título translativo no Registro de Imóveis.

514. Tal registro possui a função de gerar e manter, através de livros, os atos jurídicos relativos aos bens imóveis. As anotações ali existentes conferem publicidade, autenticidade, segurança e eficácia.

515. Desta forma, após o registro – também chamado de assentamento – há possibilidade de oponibilidade a terceiros, com ampla publicidade e controle, cadastro, eficácia, segurança e autenticidade das relações jurídicas envolvendo imóveis, garantindo-lhes presunção relativa da prova da propriedade.

516. Trata-se, pois, de cadastro da propriedade imobiliária, a partir de quando o proprietário pode se valer de direito fundamental a ser assegurado pelo Estado Brasileiro, conforme art. 5º da Constituição Federal (grifamos):

Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos seguintes termos:

...

XXII - é garantido o direito de propriedade;

517. A situação encontrada com relação à propriedade dos imóveis do PMCMV Sub50 torna-se ainda mais grave quando se observa que a própria Lei que instituiu o programa, Lei 11.977/2009, ‘dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas’.

518. Em seu art. 59 a Lei 11.977/2009 assim disciplina (grifamos):

A legitimação de posse devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia.

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§ 1º A legitimação de posse será concedida aos moradores cadastrados pelo poder público, desde que:

I - não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural;

II - não sejam beneficiários de legitimação de posse concedida anteriormente.

519. Cabe destacar, ainda, que foi verificada a existência, no Plano Plurianual 2012-2016, de ação conduzida pelo MCidades dentro do Programa Planejamento Urbano (código 2054) denominada ‘Apoio à Regularização Fundiária em Áreas Urbanas – Papel Passado (código 8866)’.

520. Segundo o manual desta ação programática 8866 (peça 38, p. 24-40), o objetivo principal é de apoiar estados, municípios, o Distrito Federal, entidades civis sem fins lucrativos e defensorias públicas dos estados e do Distrito Federal, na implementação de atividades de regularização fundiária de assentamentos urbanos, como forma de promover sua integração à cidade e de assegurar à população moradora segurança jurídica na posse.

521. Ainda conforme este manual, entre os itens que podem compor o investimento da ação está previsto o repasse de recursos para as ‘custas e emolumentos devidos pelos atos de registro praticados no processo de regularização fundiária e que não sejam gratuitos por lei’ (peça 38, p. 30).

522. Do exposto, verifica-se que a presente ação tem por finalidade a regularizar as áreas urbanas, inclusive, com eventual custeio das despesas necessárias para a obtenção da escritura e registro do imóvel.

523. A ação orçamentária 8866 – Papel Passado – possuía dotação inicial de R$ 4,6 milhões no OGU/2012 e de R$ 131,7 milhões no OGU/2013.

524. Logo, constata-se a contradição das ações executadas pelo Ministério das Cidades, pois, ao mesmo tempo em que fomenta ações de regularização fundiária em áreas urbanas utilizando recursos do OGU, o Ministério utiliza recursos públicos da mesma fonte para a criação de mais áreas sem a devida regularização fundiária, por meio do PMCMV Sub50.

525. Por fim, somam-se às evidências já demonstradas da ausência de regularização fundiárias nas moradias entregues, as dez fiscalizações in loco realizadas pelo TCU em obras do programa. Em apenas um dos empreendimentos visitados foi verificada a inscrição nos registros de imóveis das unidades habitacionais entregues. Portanto, em outras nove localidades (90% da amostra) não havia como o beneficiário demonstrar legalmente a propriedade da casa recebida.

3.5.1.2 - Manifestação do Ministério das Cidades no curso dos trabalhos de auditoria

526. Por meio do Ofício de Requisição 03-614/2013 (peça 29, p. 21-23) foi indagado ao MCidades/Secretaria Nacional de Habitação (SNH) se é exigido das instituições/agentes financeiros ou de qualquer outro órgão ou entidade que atue no programa que, uma vez concluídas as unidades habitacionais, seja apresentado instrumento de propriedade legalmente válido em nome do beneficiário (escritura em cartório de registro de imóveis ou qualquer instrumento juridicamente aceito).

527. O MCidades/SNH respondeu na Nota Técnica 913/2013/DHAB/SNH/MCidades que, ‘após a entrega dos imóveis a seus respectivos beneficiários finais, as instituições e agentes financeiros devem encaminhar termo de recebimento assinado pelo beneficiário final acompanhado de habite-se ou documentação equivalente da unidade habitacional, emitido pelo proponente’(peça 29, p. 195).

528. Observa-se, portanto, que a resposta do MCidades/SNH se limitou a replicar partes dos dispositivos da Portaria Interministerial 547/2011, já anteriormente mencionados no presente tópico deste relatório.

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3.5.1.3 -Análise

529. A entrega das moradias sem assegurar a devida regularização fundiária gera impactos sociais negativos que podem inclusive comprometer o principal objetivo do PMCMV Sub50, a efetiva redução do déficit habitacional nos municípios onde atua.

530. O primeiro possível impacto negativo é a maior facilidade do beneficiário comercializar a moradia recebida por meio do programa. A inexistência do título de propriedade, aliada à ausência de contraprestação do beneficiário, elimina qualquer possibilidade de controle sobre a venda ou permuta da propriedade por outro bem, podendo fazer com que as famílias voltem a residir em suas antigas moradias, ainda que estas se situem em áreas de risco e/ou não tenham padrões mínimos de habitabilidade e salubridade.

531. Como parâmetro da situação descrita pode ser citado o funcionamento do PMCMV nos municípios com população acima de 50 mil habitantes, onde a operacionalização ocorre por meio da Caixa Econômica Federal, na condição de gestora do FAR.

532. Nesta vertente do programa as moradias são entregues com a devida regularização fundiária e caso o beneficiário deseje vender formalmente a propriedade, precisa quitar, no ato, toda a contraprestação financeira exigida pelo programa ao longo de 10 anos.

533. A figura 21 abaixo traz a imagem obtida em uma das fiscalizações in loco realizadas pelo TCU.

Figura 21 – Unidade habitacional do PMCMV Sub50 colocada à venda no município de Areial/PB

534. Um segundo aspecto negativo é a insegurança jurídica do beneficiário, pois, como visto, tudo que este possui para demonstrar a propriedade de sua casa é um ‘termo de recebimento’ documento precário sem qualquer valor jurídico.

535. Considerando que a escolha dos beneficiários do programa ocorre pelo proponente, estado ou município e considerando também que se trata de população hipossuficiente de pequenos municípios, via de regra no interior do país, percebe-se a existência de fatores que podem deixar o beneficiário à mercê das forças econômicas e políticas locais. Neste contexto, a família pode ter a qualquer momento questionado e ameaçado o direito de posse sobre sua moradia.

536. O terceiro aspecto negativo é a maior possibilidade de fraude e outras irregularidades na ocupação das moradias, como, por exemplo, o beneficiário indicado pelo proponente e aprovado pelo MCidades não ser, de fato, a quem foi entregue a moradia. Caso houvesse

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registro em cartório da propriedade o controle destas ações seria muito simples, como não há, tal controle é inviabilizado.

537. As consequências de uma fraude deste gênero é que beneficiário aprovado pelo MCidades seria duplamente prejudicado, pois, além de não receber sua casa, não poderia se cadastrar novamente em nenhum outro programa habitacional. Por outro lado, o morador real, além de ter recebido uma moradia que não lhe fora destinada, poderia ainda se cadastrar em outros programas habitacionais, uma vez que seu nome não constaria como beneficiário no Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal (CADÚNICO) nem no Cadastro Nacional dos Mutuários (CADMUT).

538. O quarto possível aspecto negativo da ausência de documento formal de propriedade é a maior vulnerabilidade do beneficiário, hipossuficiente, como já relatado, de sofrer esbulho possessório de sua moradia, mediante invasões, ameaças ou outros tipos de violência.

539. Por fim, há que se mencionar a alegação por vezes ventilada de que seria inviável a exigência de regularização fundiária em municípios com população até 50 mil habitantes no Brasil. O primeiro aspecto a mencionar quanto a isto é que o PMCMV Sub50 é programa do Governo Federal e, nesta condição, deve atuar para modificar as condições sócio-econômicas indesejadas nos locais beneficiados, que, caso contrário, tendem a perdurar indefinidamente, sob conivência da União.

540. Outro ponto é que, conforme já mencionado, em agosto/2013 foi regulamentada a participação do PMCMV-FAR também nos municípios com população até 50 mil habitantes, por meio da Portaria 363 de 12 de agosto de 2013 (peça 28, p. 379-381). Considerando que nesta vertente existe a doação ao FAR dos terrenos onde são edificadas as moradias, é obrigatória a existência prévia da regularização fundiária para operacionalização do programa.

541. Desse modo, entende-se que a exigência de que unidades habitacionais de Programa do Governo Federal sejam entregues a seus beneficiários com a devida regularidade fundiária não é tecnicamente intangível, além de ser mandamento legal.

542. Por todo o exposto, propõe-se determinar ao MCidades que adote as providências necessárias à regularização fundiárias das unidades habitacionais entregues ou a entregar na modalidade oferta pública do Programa Minha Casa Minha Vida.




544. Falha na concepção do Programa, que não previu a obrigação de entrega das moradias com a devida regularização fundiária, mencionada, inclusive na Lei 11.977/2009 que instituiu o PMCMV.


545. Ineficácia da política pública em fixar o beneficiário na moradia (Potencial).

546. Insegurança jurídica do beneficiário quanto à legitimação de posse da moradia, dada a condição de precariedade da documentação que recebe (Potencial).

547. Possibilidade de fraudes e outras irregularidades na ocupação das moradias (Potencial).

548. Maior risco do beneficiário sofre esbulho possessório de sua moradia (potencial).


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549. São critérios deste achado: Constituição Federal, art. 5º, caput e inciso XXII; Lei 11.977/2009 art. 59; Código Civil (Lei 10.406/2002), arts. 1227 e 1245 a 1247 Portaria MCidades 363/2013 de 13/8/2013; Portaria Interministerial 484/2009 e Portaria Interministerial 547/2011.

3.5.6 – Evidências.

550. São evidências deste achado: legislação e normativos do PMCMV Sub50 (peça 28); ofícios de requisição e respectivas respostas (peça 29); exemplos de documentos providos aos beneficiários no momento de entrega das unidades (peça 38, p. 164-171).






Conduta


552. O Decreto 4.665, de 3 de abril de 2003, aprovou a estrutura regimental do Ministério das Cidades. Em seu Anexo I, art. 7º (peça 28, p. 396-397), estão dispostas as competências da Secretaria nacional de Habitação, das quais destaca-se (grifamos):



553. A Portaria Ministério das Cidades 227, de 4 de julho de 2003 (publicada no DOU de 07/07/2003 – Seção 1 – pag. 57/67) traz, em seu Anexo V, o Regimento Interno da Secretaria Nacional de Habitação (peça 28, p.418), o qual, no art. 16, assim dispõe sobre as atribuições do cargo de Secretaria Nacional (grifamos):





554. Desse modo, a responsável, na condição de Secretária Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, compete a gestão do PMCMV Sub50 e, portanto, o dever de agir no ciclo de investimento do programa, ou seja, seu planejamento, execução, acompanhamento e avaliação.

555. Assim, apresentou a responsável conduta omissiva ao não adotar providências para cumprimento da Lei 11.977/2009, que criou o PMCMV Sub50 dispondo, em seu art. 59, que a

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legitimação de posse devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia.

556. As ações conduzidas pela Secretaria Nacional de Habitação comandada pela responsável não asseguram a entrega de moradias com a adequada regularização fundiária, expondo os beneficiários a diversos impactos sociais negativos, que podem, inclusive, comprometer o principal do objetivo do PMCMV Sub50, a efetiva redução do déficit habitacional nos municípios onde atua.

Nexo de causalidade

557. A conduta omissiva da responsável possibilitou a entrega de moradias do programa do governo federal desacompanhadas de instrumento juridicamente válido para fins de comprovação da propriedade, violando o direito do beneficiário disciplinado no art. 59 da Lei 11.977/2009.

Culpabilidade

558. A responsável exerce o cargo de Secretária Nacional de Habitação há mais de oito anos, desde 4 de maio de 2005, pertencendo ao quadro de servidores do Ministério das Cidades desde a sua criação, em 2003. O PMCMV Sub50 foi instituído em 2009, por meio da Lei 11.977, de 7 de julho de 2009.

559. Era possível à responsável ter ciência que os procedimentos adotados pela Secretaria Nacional de Habitação não asseguram a entrega de moradias com a devida regularização fundiária aos beneficiários. Nenhum dos documentos definidos nos normativos do programa a serem apresentados quando de entrega dos imóveis possuem eficácia jurídica para demonstrar a propriedade ou legitimar a posse do beneficiário.

560. Desse modo, deveria a responsável ter adotado conduta diversa da observada, atuando de maneira a dar efetividade ao comando legal, Lei 11.977/2009, art. 59, por meio da determinação de ações na gestão do programa que assegurem a entrega das unidades habitacionais acompanhada de instrumento de propriedade juridicamente válido, em consonância com a legislação vigente.

4 – OUTRAS CONSTATAÇÕES

561. Além das constatações desenvolvidas ao longo do relatório, cabe também menção a outras informações obtidas no curso dos trabalhos de auditoria, mas que não integram o texto de nenhum achado.

562. Há indícios de que a relação entre os três sócios da RCA Assessoria, Srs. Daniel Vital Nolasco, Carlos Roberto Lopes de Luna e José Iran Alves dos Santos é anterior à participação conjunta na sociedade, que iniciou oficialmente em maio/2010, três meses após a homologação do resultado da 1ª Oferta Pública do programa.

563. Verifica-se que, por um período em 2008, a empresa denominada Sol Rent a Car (CNPJ 06.179.799/0001-01) possuía como sócias as Sras. Denise Shiozawa, Ana Lúcia Torres Rosa e Rafaela de Mello Barriolli dos Santos (peça 44, p. 171-172)

564. Denise Shiozawa compartilha do mesmo endereço residencial de Daniel Nolasco (peça 45, p. 7 e p.13); Rafaela de Mello Barriolli dos Santos compartilha do mesmo endereço residencial de José Iran dos Santos (peça 45, p. 22 e p. 32) e Ana Lúcia Torres Rosa é sócia de Carlos Lopes de Luna na empresa CRTB Consultoria e Negócios (CNPJ 07.737.266/0001-60) (peça 44, p. 228). Portanto, há indícios que, em 2008, antes da criação do PMCMV Sub50, a Sol Rent a Car pertencia a pessoas vinculadas a Daniel Nolasco, Carlos Luna e José Iran Alves.

565. Denise Shiozawa foi servidora da Câmara dos Deputados de 16/04/2007 a 07/05/2008 ocupando o cargo de Secretária Parlamentar (código SP-27) (peça 38, p. 71). Treze dias após a exoneração de Denise Shiozawa, em 20/05/2008, Rafaela de Mello Barriolli dos

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Santos foi nomeada para o mesmo cargo (mesmo código) e mesmo gabinete onde Denise Shiozawa antes atuava (peça 38, p. 73). Rafaela Barriolli permaneceu como servidora da Câmara dos Deputados até 03/05/2010 (peça 38, p. 75)

566. Sobre o sócio da RCA Assessoria, Sr. José Iran Alves dos Santos, foi apurado que, em setembro/2013, ele foi condenado, em juízo de 1º grau, a dois anos de detenção em regime inicial aberto, conforme autos do Processo 2012.09.1.023594-5 do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT), por ‘porte e transporte ilegal de arma de fogo’, em infringência ao art. 14 do Estatuto do Desarmamento – Lei 10.826/2003 (peça 38, p. 97-100).

567. Nesse processo criminal, aparece como testemunha de defesa de José Iran Alves, pessoa que estava com ele na data dos fatos, identificada no depoimento como seu amigo, Sr. Rômulo Freires Vieira. Como descrito no tópico 3.2 deste relatório, que trata dos vínculos da RCA Assessoria com empresas construtoras, pessoa de idêntico nome, Rômulo Freires Vieira, aparece como representante da empresa RDS Construtora e Serviços Ltda., responsável pela execução de 1.618 moradias pelo PMCMV Sub50 no estado de Goiás, totalizando R$ 37,1 milhões em contratos naquele estado. Este fato reforça ainda mais os vínculos identificados entre a RCA Assessoria e a RDS Construtora.

568. Sobre as demandas judiciais envolvendo a RCA, foi identificado que Ivo Aguiar Lopes Borges, sócio da RCA Assessoria até 30/06/2011, acionou, no Poder Judiciário, requisição contra a empresa e seus demais sócios, por meio do Processo 583.00.2011.152891-8/0 do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP). O processo versando sobre dissolução e liquidação de sociedades foi julgado extinto sem julgamento do mérito em 10/08/2011 (peça 38, p. 85).

569. Cerca de três meses depois, em 22/11/2011, Ivo Lopes Borges, então Presidente do PCdoB em Cuiabá, faleceu em virtude de ferimentos decorrentes de acidente automobilístico ocorrido alguns dias antes na capital de Mato Grosso, quando colidiu seu veículo contra um outdoor (peça 38, p. 77-82).

570. Fernando Lopes Borges, irmão de Ivo Lopes Borges, consta como requerente no Processo 0120989-12.2012.8.26.0100 (583.00.2012.120989) do TJSP. Nesse processo constam como requeridos os sócios da RCA Assessoria, tendo sido distribuído em 08/02/2012 (peça 38, p. 86-89). Essa demanda judicial foi a origem das reportagens publicadas em abril/2013.

571. Isto posto, cabem ainda algumas considerações quanto à estrutura do PMCMV Sub50.

572. No que se refere, pois, à definição do modelo de condução do programa, permitindo a participação de instituições financeiras privadas e agentes financeiros do SFH, foi identificado que esta definição ocorreu quando da tramitação do Projeto de Lei de Conversão da Medida Provisória 459/2009, que criou o PMCMV (peça 28, p. 138-178).

573. Na ocasião foram apresentadas diversas emendas ao projeto (peça 28, p. 52-137) no sentido de estender o programa também a municípios com população abaixo de 50 mil habitantes. Entretanto, nenhuma destas emendas apresentava o texto idêntico ou mesmo similar ao que permaneceu no art. 19 da Lei 11.977/2009, autorizando a participação de instituições e agentes financeiros privados.

574. Indagado sobre o tema, o MCidades afirmou que ‘não houve participação do Ministério na redação do artigo 19 da Lei 11.977’ (peça 29, p. 25). Desse modo, não foi possível identificar, no curso dos trabalhos de auditoria, a origem da redação do texto final da Lei.

575. Quanto às denúncias reportadas na imprensa sobre possível cobrança de taxas ilegais das construtoras por parte da RCA Assessoria e também quanto ao possível acesso a informações privilegiadas do Ministério das Cidades por parte do ex-servidor Daniel Nolasco, valendo-se de senhas de servidores; é preciso observar que carecem meios ao Tribunal de

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Contas da União, como, por exemplo, dados de movimentação financeira das empresas, para investigar tais aspectos. Essas denúncias, eminentemente de natureza criminal, são próprias de investigação de autoridade policial.

576. Nesse sentido, vale ressaltar que está em andamento na Polícia Federal inquérito versando sobre as denúncias veiculadas, já tendo ocorrido operação de busca e apreensão, conforme noticiado em julho/2013 (peça 38, p. 102).

577. Por fim, mencione-se que, após a publicação das reportagens, convidado a comparecer na Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado da Câmara dos Deputados, em audiência pública de 11/06/2013, Daniel Nolasco não compareceu (peça 38, p. 104).

578. Em audiência pública conjunta, promovida também na Câmara dos Deputados, pelas Comissões de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado/Fiscalização Financeira e Controle/Desenvolvimento Urbano, o Exmo. Sr. Ministro das Cidades, Aguinaldo Ribeiro assim se pronunciou quando indagado sobre as denúncias, em 19/06/2013 (peça 38, p. 140-142):

Com relação à oferta pública, e é o motivo da denúncia que houve e que V.Exa. também oportunamente faz esse questionamento, é importante destacar primeiro o seguinte: não existe contrato com a RCA. Ou seja, não existe nenhum vínculo do Governo com a empresa RCA.

...

Em qualquer fase, por exemplo, a não entrega de um produto, nós acionamos a instituição financeira via Banco Central e Sistema Financeiro, e via os instrumentos que temos, contratuais, que, inclusive, atrelam ao próprio patrimônio não só do banco, mas também de seus acionistas. Então, esse é o processo que foi construído na natureza da subvenção. Mas nós estamos aguardando que seja apurado. E o que foi levantado, é importante destacar, por isso a sindicância, é a relação não em 2011, mas em 2008, a possível relação — eu não posso afirmar, só quando receber os relatórios da investigação — de alguns funcionários, à época, no Ministério, que teriam saído do Ministério para trabalhar num programa que iria nascer depois, porque, na verdade, em 2008 ainda não existia o Minha Casa, Minha Vida, só começou a existir a partir de 2009. Então, esse conflito de interesses, que pode ter existido, está sendo também averiguado nessa investigação. Nós estamos trabalhando com todo o rigor possível para que todas essas questões sejam elucidadas, e que, se houver responsável, possa ser penalizado, na forma da lei.

579. A íntegra do pronunciamento do Exmo. Sr. Ministro das Cidades por ocasião da audiência pública de 19/06/2013 pode ser acessada no link transcrito abaixo, encontrando-se também à peça 38, p. 108- 163 deste processo.

http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cspcco/documentos/notas-taquigraficas/NT19062013

5 – MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO DAS CIDADES SOBRE RELATÓRIO PRELIMINAR

580. Por meio do Ofício 09-614/2013, de 12 de fevereiro de 2014, (peça 29, p. 177-178) foi encaminhado ao MCidades versão preliminar do relatório de auditoria, contendo os tópicos: 1) Apresentação; 2) Introdução; 3) Achados de Auditoria e 4) Outras Constatações, sendo que o texto deste último tópico compunha o item 2, de introdução, na versão preliminar do relatório.

581. Em virtude da continuidade das apurações acerca dos vínculos entre as construtoras responsáveis pela execução das obras e a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços, o tópico 3.2, que trata do tema, não constou na versão preliminar do relatório.

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582. A manifestação do MCidades sobre a versão preliminar do presente relatório, juntamente com as colhidas no curso dos trabalhos de auditoria, objetivou prover oportunidade aos gestores para formalizar seus entendimentos quanto aos temas tratados na auditoria. Conforme pode ser observado ao longo do relatório, foram descritas as manifestações do MCidades nos itens: (3.1.1.4); (3.3.1.3); (3.4.1.4) e (3.5.1.2).

583. O presente capítulo resume a manifestação do MCidades, por meio da Secretaria Nacional de Habitação, sobre o relatório preliminar de auditoria. Ao final das considerações do MCidades sobre cada item é feita uma breve análise.

584. A íntegra da manifestação do MCidades/SNH encontra-se na Nota Técnica 003/2014/GABIN/SNH/MCIDADES (peça 29, p. 181-195).

5.1 -Tópico de Introdução/Outras Constatações

5.1.1 - Manifestação da SNH

585. Acerca dos assuntos tratados no tópico introdutório e de ‘outras constatações’do presente relatório a SNH expõe que, após a divulgação de denúncias sobre o PMCMV Sub50 na imprensa, alterou sua sistemática de liberação de recursos, realizando vistorias amostrais com servidores do quadro daquela Secretaria, em parceria com prefeituras municipais. Indica ainda, nos anexos I e II de seu documento, relação de municípios visitados.

586. Aduz que, na ausência de determinação superior, a SNH optou por não paralisar o repasse de recursos do programa, pois a paralisação de obras em andamento acarretaria prejuízos financeiros e sociais.

587. Argumenta que a edição da Portaria 363/2013, que permitiu a atuação da Caixa Econômica/FAR nos municípios com população até 50 mil habitantes, teve como objetivo prover alternativa de participação aos municípios de menor porte no PMCMV.

588. Alega que, para a extinção da modalidade oferta pública do programa, seria necessária alteração na legislação, o que não é de competência da SNH, explanando ainda que o art. 82-B da Lei 11.977/2009 estabeleceu meta mínima de 220.000 unidades habitacionais para o PMCMV Sub50.

589. Menciona que a eventual continuidade ou não da modalidade oferta pública passa pela avaliação do Comitê de Acompanhamento do Programa Minha Casa Minha Vida, instituído pelo Decreto 7.499, de 16 de junho de 2011.

590. Prossegue, ainda com relação à parte introdutória do relatório, informando que não é de competência do ocupante do cargo de Secretário da SNH o provimento de pessoal para os cargos de direção e assessoramento.

591. Sobre a nomeação dos ex-servidores do MCidades citados nas reportagens é mencionado que:

Além da ausência de competência legal, a tese de responsabilização da Senhora Inês da Silva Magalhães pela nomeação do Senhor Daniel Vital Nolasco, da Senhora Celma Casado Silva e do Senhor Fernando Lopes Borges falece pelo fato dos dois primeiros servidores terem sido nomeados em data anterior à sua nomeação para o cargo de Secretária Nacional de Habitação e pelo fato de o terceiro servidor sequer ter ocupado cargo no âmbito da SNH.

592. Por fim, reitera que a criação do PMCMV Sub50 não se deu por vontade do Poder Executivo, posto que o programa não constava da redação original da Medida Provisória 459/2009.

593. Sobre a afirmação que não foi possível identificar, no curso dos trabalhos de auditoria, a origem da redação do texto final da Lei 11.977/2009, a SNH manifesta entendimento que o fato do programa não ter se originado no MCidades, ‘não impediria o TCU,

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pelo poder que lhe é legalmente atribuído, identificar, junto ao Congresso Nacional, a origem da redação do texto final da Lei.’

5.1.2 - Análise

594. Acerca da manifestação da SNH cumpre inicialmente salientar que não há, no presente relatório de auditoria, menção à extinção da modalidade de oferta pública do Programa Minha Casa Minha Vida.

595. Há menção quanto a serem escassas as providências do MCidades/SNH ante a gravidade da situação encontrada e o largo período de tempo já transcorrido desde a publicação de denúncias na imprensa, em abril/2013.

596. De fato, no curso dos trabalhos de auditoria a única providência relatada pelo MCidades/SNH foi a implementação de plano prevendo a realização de inspeção in loco em 10% dos municípios nos quais houve atuação da empresa RCA Assessoria ou de construtoras citadas nas denúncias como vinculadas àquela empresa. Para as demais obras, onde o MCidades/SNH não identificou influência da RCA Assessoria, estariam sendo vistoriados 5% dos municípios.

597. Na manifestação sobre o relatório preliminar, a SNH apresenta, nos anexos I e II, relação de municípios visitados, sendo 96 no anexo I: municípios visitados pela equipe da SNH e 64 no anexo II: municípios visitados pela CGU.

598. Não obstante, nos mencionados anexos há apenas a unidade da federação e o nome dos municípios, não sendo relatadas as constatações obtidas das visitas realizadas e tampouco as providências adotadas para saneamento das impropriedades e irregularidades eventualmente encontradas.

599. Quanto à continuidade do desembolso de recursos para as instituições e agentes financeiros, não foi adotada medida mais gravosa, a de suspensão dos [desembolsos] para as obras em andamento o que, a depender do estágio em que se encontravam e das condições de execução poderia ser medida extrema.

600. Entretanto, ressalte-se que tampouco o início de novas obras foi interrompido até que fossem adotadas medidas que assegurem a entrega de moradias em condições dignas. Novas obras continuaram a ter início após abril/2013, com o programa sendo executado quase que nas mesmas condições que antes.

601. Não se desconhece a importância social do programa e exatamente por isso destaca-se a necessidade da adequada supervisão e controle do MCidades/SNH em todas as ações, objetivando a entrega de moradias à população em condições adequadas de habitabilidade e salubridade.

602. Moradias entregues nas condições observadas, por exemplo, nos municípios de Fortuna e Jatobá, no Maranhão, não podem ser consideradas como atendimento de meta quanto à construção de unidades pelo programa, posto que são insuficientes para atender as necessidades de moradia digna dos beneficiários.

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Figura 22 – Aspecto do interior de unidade habitacional do PMCMV Sub50 entregue no município de Fortuna/MA

603. Outro ponto para o qual é necessário maior esclarecimento é quanto à menção feita pela SNH acerca de responsabilização da Sra. Secretária Nacional de Habitação pela nomeação de servidores. Não há, neste relatório de auditoria, responsabilização da gestora pela nomeação de servidores. Para corroborar este fato basta ser observado que as responsabilizações são abordadas nos tópicos (3.1.7); (3.3.7); (3.4.7) e (3.5.7), enquanto aqui tratamos do tópico introdutório do relatório.

604. Por fim, com relação à redação final da Lei 11.977/2009, determinando a implementação do PMCMV Sub50 por meio de instituições financeiras privadas e agentes financeiros do SFH, embora as reportagens publicadas em abril/2013 fizessem referência à suposta participação da então integrante da Casa Civil da Presidência da República, Sra. Erenice Guerra, na definição deste modelo, no curso dos trabalhos de auditoria não foi possível obter elementos que comprovem ou refutem a participação da Casa Civil da Presidência da República na versão final do texto da Lei 11.977/2009.

605. O Parecer do Projeto de Lei de Conversão da MP 459/2009, relatado pelo Exmo. Sr. Deputado Henrique Eduardo Alves, encontra-se inserido como peça destes autos (peça 28, p. 24-51).

5.2 - Achado 1: Deficiência de controles do Ministério das Cidades na habilitação e acompanhamento das instituições que operam no programa


606. Acerca do primeiro achado de auditoria descrito no relatório, o MCidades/SNH se atém a argumentar que não houve irregularidade pelo fato da habilitação das instituições financeiras e agentes financeiros do SFH ter desconsiderado a participação de empresas terceirizadas, o que acarretou no gerenciamento, por estas empresas terceirizadas, de montante de recursos que ultrapassa 15% do total de recursos de cada oferta.

607. Relembre-se que, conforme apontado no mencionado achado, a Lei 11.977/2009, que criou o PMCMV Sub50, estabeleceu que os participantes de cada oferta pública só poderiam gerenciar recursos até o limite de 15% do montante total de cada oferta (art. 19, § 2 o e art. 6º-B da Lei 11.977/2009).

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608. Alega a SNH que os atos administrativos exarados foram previamente submetidos à Consultoria Jurídica do MCidades, que se manifestou favoravelmente. Menciona a existência do Parecer CONJUR/MCIDADES 1200/2009, de 18 de dezembro de 2009 e Parecer CONJUR/MCIDADES 90/2010, de 5 de fevereiro de 2010. Entretanto, os mencionados pareceres não foram encaminhados em conjunto com a manifestação do MCidades.

609. Aduz a SNH que o texto da Lei 11.977 não contém determinação expressa para que a limitação de 15% dos recursos de cada oferta pública por participante seja estendida às empresas terceirizadas. Desse modo, conclui que:

Interpretar extensivamente uma restrição contida em Lei poderia gerar uma imprópria aplicação da legislação, até mesmo porque não há qualquer relação jurídica entre a União e as empresas terceirizadas, permanecendo as instituições e agentes financeiros obrigados diretamente com os compromissos a eles atribuídos.

5.2.2 -Análise

610. A SNA alega que os atos de administrativos que culminaram com a habilitação das instituições/agentes financeiros e posterior homologação da 1ª Oferta Pública do PMCMV Sub50 foram amparados em pareceres da consultoria jurídica do MCidades. No entanto, não foi possível proceder a análise dos mencionados pareceres, posto que não foram encaminhados em conjunto com a manifestação.

611. Desse modo, não foi possível verificar se houve pedido para análise especificamente da questão de uma empresa prestar serviço a várias instituições/agentes financeiros, o que acarretou na extrapolação do limite de 15% de participação nos recursos do programa pela empresa terceirizada.

612. Também não foi possível constatar se os pareceres exarados eram vinculantes, isto é, de obediência obrigatória por partes dos gestores da SNH.

613. Isto posto, de fato remanesce a situação encontrada, na qual, na 1ª Oferta Pública, ocorrida em 2009, era possível aos gestores da SNH ter ciência que a participação da empresa RCA Assessoria em Controle de Obras na gestão de recursos do programa ultrapassaria 15% do total de recursos, posto que seis entidades declararam que utilizariam os serviços das empresas RCA Assessoria.

614. Relembre-se que a RCA Assessoria atua ou atuou em mais de 40% das unidades habitacionais, administrando volume de recursos superior a R$ 350 milhões (35% do total ofertado) apenas na 1ª Oferta Pública.

615. A metodologia de análise utilizada para eventual responsabilização de pessoas físicas perante determinada irregularidade ou impropriedade envolve, dentre outros, a ponderação do que era exigível a gestor de médio grau de discernimento perante a situação encontrada.

616. No presente caso, sem necessidade de aprofundados conhecimentos jurídicos, é possível perceber que a Lei 11.977/2009 procurou limitar a participação de empresas a determinada porção dos recursos, 15%, no máximo. Observe-se que não se exige esforço interpretativo para constatar que não há nenhum sentido em limitar a participação de instituições/agentes financeiros e não fazê-lo para empresas terceirizadas que assumem largas ou integrais parcelas das atribuições das instituições vencedoras da oferta pública.

617. Destaque-se que a Sra. Secretária Nacional de Habitação, cuja responsabilização é contestada, supera em muito o conceito de ‘gestor médio’, posto que, dentre outros, exerce o cargo de maior autoridade na área de habitação no poder executivo federal há mais de oito anos.

618. Assim, conforme detalhado no tópico 3.1.7 deste relatório, era possível à responsável ter ciência que a RCA Assessoria atuaria em mais de 15% dos recursos financeiros destinados à 1ª etapa do PMCMV Sub50, sendo razoável esperar da responsável conduta diversa da que

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apresentou ao certificar a habilitação das instituições financeiras privadas e homologar a 1ª Oferta Pública do programa.

619. Ressalte-se que, com relação à 2ª Oferta Pública, na qual a participação de empresas terceirizadas também excedeu o limite de 15% (vide tabelas 6 e 7) não houve responsabilização de gestores do MCidades/SNH, posto que não constam dos documentos apresentados pelas instituições/agentes financeiros no processo de habilitação, informação de que seriam utilizadas empresas terceirizadas. Portanto, não é possível afirmar que os gestores tinham ciência da extensão da participação das empresas terceirizadas naquela etapa do programa, de modo diverso do observado para a 1ª etapa.

5.3 - Achado 2: Vínculos entre as construtoras responsáveis pela execução das obras e a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços.


620. Sobre este achado de auditoria, a SNH menciona que: ‘por razões que não são trazidas ao conhecimento desta SNH, não compõe a versão preliminar do Relatório de Auditoria 614/2013.’

5.3.2 - Análise

621. Consoante informado no Ofício 09-614/2013 (peça 29, p. 177-178), que encaminhou versão preliminar do presente relatório para o MCidades/SNH, a ausência do texto e demais elementos que tratam dos vínculos identificados da empresa RCA Assessoria com as construtoras ocorreu por força da continuidade das apurações e investigações acerca do tema.

5.4 -Achado 3: A seleção e contratação das empresas para execução das obras não é feita com base em princípios concorrenciais e não possui transparência adequada.


622. Acerca da constatação do relatório de auditoria sobre a inadequação da forma de seleção e contratação das empresas para execução das obras do PMCMV Sub50, a SNH inicia sua manifestação mencionando a responsabilização da Senhora Secretária Nacional de Habitação no achado de auditoria.

623. Prossegue alegando que a regulamentação pelo MCidades/SNH não deve abranger os procedimentos operacionais do programa, a cargo das instituições financeiras e agentes financeiros do SFH.

624. Para chegar a esta conclusão, a SNH afirma que o papel das instituições/agentes financeiros deve ser entendido como análogo ao desempenhado pela Caixa Econômica Federal como mandatária da União e também como análogo ao desempenhado pela mesma Caixa Econômica em outras modalidades do programa Minha Casa, Minha Vida.

625. Para defender seu ponto de vista sobre a não regulamentação da forma de seleção e contratação de empresas, a SNH apresenta a seguinte interpretação:

a) que às instituições financeiras e agentes financeiros do SFH atuam no PMCMV Sub50, por força da Lei 11.977/2009, como mandatárias da União;

b) os procedimentos operacionais do programa consideram a faculdade conferida no art 5º, § 1º, da Portaria Interministerial 507, de 24 de novembro de 2011, que possibilitaria à União delegar às instituições que atuam como sua mandatária diversas atividades, como verificação do procedimento licitatório; execução orçamentário-financeira; e acompanhamento e ateste da execução do objeto da ação governamental.

626. Prossegue a SNH informando que, antes mesmo de qualquer recomendação ou determinação do TCU, buscou, com a edição da Portaria 363/2013 do MCidades dar alternativa de atendimento aos municípios com população até 50 mil habitantes.

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627. Por fim, encerra a SNH discorrendo que: ‘para o achado em comento o Relatório de Auditoria 614/2013 propõe inquirir a Senhora Secretária Nacional de Habitação em local, dia e horário indeterminados.’

5.4.2 -Análise

628. Não é possível acolher a interpretação apresentada pela SNH de que as instituições financeiras privadas e agentes financeiros do SFH, por supostamente atuarem como mandatários da União no PMCMV Sub50 estão livres para conduzirem a operacionalização da aplicação de recursos públicos da forma que melhor lhes aprouver.

629. A condição da Caixa Econômica Federal, de mandatária da União, advém de contratos específicos firmados entre os órgãos da União repassadores de recursos a estados e municípios e aquela instituição financeira pública, estando claramente estabelecidas as obrigações da Caixa nos contratos.

630. Em sua manifestação o MCidades não aponta nenhum elemento da Lei 11.977/2009, que criou o PMCMV Sub50, por meio do qual se possa concluir, por qualquer método de interpretação da norma jurídica, que o papel desempenhado pelas instituições financeiras privadas e agentes do SFH seja o de mandatário da União, com plena liberdade de atuação.

631. No caso em exame as instituições/agentes financeiros foram selecionadas para atuar no PMCMV Sub50 por meio de oferta pública de recursos, se obrigando a seguir as regras do programa, estatuídas em portarias e demais normativos.

632. O que se discute é exatamente a ausência, nos normativos do programa, das diretrizes para seleção e contratação de empresas responsáveis pela execução das obras, além da ausência de acompanhamento e controle do MCidades da forma como são feitos esses procedimentos.

633. Ainda que as entidades atuassem como mandatárias da União, as ações desenvolvidas devem estar sujeitas ao acompanhamento, controle e avaliação do ente público responsável pelo repasse de recursos, a quem compete, em última instância, prestar contas dos recursos aplicados e dos resultados da política pública implementada.

634. Conforme já explanado, o art. 27, inciso III, da Lei 10.683/2003 atribuiu ao MCidades a responsabilidade pelo planejamento, regulação, normatização e gestão da aplicação de recursos em políticas de habitação. O Decreto 4.665/2003 remete, dentro da estrutura do MCidades, à SNH tais competências.

635. A Lei 12.593, de 18 de janeiro de 2012, que instituiu o Plano Plurianual 2012-2015, traz como programa temático o programa denominado ‘Moradia Digna’, no âmbito do qual estão inseridos os objetivos que alocam recursos no Programa Minha Casa, Minha Vida, sendo definido na Lei que o órgão responsável é o MCidades (Anexo I da Lei 12.593).

636. Portanto, percebe-se, por vários caminhos, que o poder-dever de atuar no programa de política habitacional que é o PMCMV Sub50 é da SNH do MCidades, sendo a responsável por agir a Sra. Secretária Nacional de Habitação, gestora ocupante do cargo máximo da estrutura da Secretaria.

637. Fosse para meramente repassar recursos às instituições e agentes financeiros sem diretrizes, acompanhamento e avaliação de questões técnicas, não seria necessário que o PMCMV Sub50 estivesse sob gestão do MCidades/SNH, posto que diversos outros órgãos da Administração Pública Federal estão aptos a realizar empenho, liquidação e pagamento de recursos da União.

638. Ainda com relação à comparação proposta pela SNH, observa-se que tecnicamente a posição da Caixa Econômica Federal também é distinta das entidades que atuam no PMCMV Sub50. Conforme já mencionado neste relatório, a Caixa possui vasto corpo técnico especializado e alocado em todas as unidades da federação, além de experiência que remonta a

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décadas de trabalho na área de habitação. Não obstante, ainda assim a Caixa atua sujeita a várias instâncias de controle.

639. Não se pode, portanto, igualar técnica ou juridicamente a situação das instituições financeiras privadas e agentes financeiros do SFH à situação da Caixa Econômica Federal.

640. Ademais, a posição esposada pelo Ministério das Cidades é contraditória. Com relação à participação de empresas terceirizadas em proporção superior a 15% do total de recurso, defende que não deve haver interpretação extensiva da Lei 11.977, de forma que a limitação não alcançaria também estas empresas terceirizadas.

641. Não obstante, propõe o Ministério interpretação ainda mais extensiva e de mais difícil alcance da mesma norma, para franquear a agentes, em sua maioria de natureza privada, autonomia para aplicação de recursos públicos.

642. Por fim, necessário esclarecer que a audiência proposta no tópico responsabilização do achado será procedida consoante disciplinam a Lei Orgânica (Lei 8.443/1992) e o Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, devendo a responsável receber a comunicação de audiência, caso determinada pelo Ministro Relator ou pelo Plenário do TCU.

643. Destaque-se que a audiência deve ser entendida como parte do procedimento natural de prestar contas à sociedade sobre a aplicação de recursos públicos, dever este insculpido inclusive na Constituição Federal (art. 70, parágrafo único). O somatório dos recursos da União já aplicados ou ainda a serem investidos no PMCMV Sub50 montam R$ 3,68 bilhões.

644. Não obstante o MCidades/SNH ter se manifestado por diversas ocasiões no curso dos trabalhos de auditoria, entende-se que remanescem questões sobre condutas comissivas e omissivas da titular da SNH que devem ser melhor esclarecidas, sendo a audiência o meio apropriado para tanto, oportunizando à responsável condições para o exercício do direito de ampla manifestação nos autos do processo.

5.5-Achado 4: Os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades não asseguram que as moradias possuam padrões mínimos de habitabilidade e salubridade.


645. Com relação à ausência de garantia dos padrões mínimos de habitabilidade e salubridade das habitações entregues, a SNH inicia a manifestação não concordando com a responsabilização da Senhora Secretária Nacional de Saneamento, pois, segundo alega, a Portaria 547 do MCidades determina que as unidades sejam dotadas de padrões mínimos de habitabilidade e salubridade, com acesso por via pública, acesso a equipamentos e serviços públicos, sistema de abastecimento de água, esgotamento sanitário e ligação à rede de energia elétrica.

646. Prossegue a SNH discorrendo que, consoante sua interpretação, as instituições financeiras e agentes financeiros do SFH atuam, por força de lei, como prestadoras de serviço à União, ‘em toda cadeia de atividades que abarca o pagamento de subvenções econômicas a pessoas físicas’ e que caso contrário ‘o programa estaria sendo operado nas tradicionais formas de convênio ou contrato de repasse’ a estados e municípios.

647. Aduz que, ‘na medida em que o desenho institucional do programa mostrou suas fragilidades’ a SNH adotou medidas corretivas em conjunto com a Controladoria- Geral da União.

648. Expõe que o plano de ação concebido pela SNH em conjunto com a CGU poderia ser melhor implementado com o apoio de instituições com grande capilaridade no território nacional, mas que devem ser ponderados os custos e o ressarcimento, posto que estas atividades de vistoria de unidades habitacionais ‘já deveriam ter sido executadas pelas instituições e agentes financeiros’.

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649. Destaca que a forma de pagamento da subvenção econômica no PMCMV Sub50 é definida por portaria interministerial, de responsabilidade dos ministérios da Fazenda, Cidades e Planejamento, Orçamento e Gestão.

650. Por fim, a SNH manifesta concordância que a criação de canal de comunicação com os beneficiários, caso seja considerada insuficiente o Sistema de Informação ao Cidadão, contribui para melhor desempenho e transparência da ação governamental.

5.5.2 -Análise

651. A SNH novamente apresenta entendimento que as instituições e agentes financeiros possuem, ‘por força de lei’ autonomia nos procedimentos que integram o PMCMV Sub50.

652. Este entendimento já foi refutado no achado anterior, posto que não se pode conceber a delegação de política pública relevante para entidades majoritariamente de natureza privada sem adequado acompanhamento e avaliação pelo órgão repassador. Quanto às providências mencionadas, também já houve avaliação que, considerando a extensão e gravidade da situação encontrada, são insuficientes.

653. O posicionamento expresso pela SNH apenas reforça constatação já emitida no presente relatório que a execução de obra respeitando os parâmetros técnicos adequados e entregues em condições de habitabilidade e salubridade não decorre das ações diretas do MCidades/SNH, podendo ser a exceção e não a regra do que ocorre no PMCMV Sub50.

654. Cabe mencionar, neste sentido, a manifestação da SNH em alguns processos decorrentes das fiscalizações in loco procedidas pelo TCU.

655. Nas moradias entregues no município de Jatobá/MA (processo TC 019.677/2013-8) a SNH manifestou-se por meio da Nota Técnica 42/2014/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 38, p. 8-11), da qual é destacado o seguinte trecho:

Inicialmente, esclarecemos que a ausência de revestimento interno das alvenarias das unidades habitacionais não caracteriza, por si só, a ausência das condições mínimas de habitabilidade e salubridade nos imóveis produzidos pelo programa nesta modalidade, conforme afirmado pela equipe responsável pela fiscalização.

656. Abaixo foto colhida pela equipe de auditoria do TCU em moradia a que se refere a manifestação da SNH.

Figura 23 – Aspecto do interior de unidade habitacional do PMCMV Sub50 entregue no município de Jatobá/MA

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657. Nas moradias entregues no município de Irará/BA (processo TC 019.674/2013-9) a SNH manifestou-se por meio da Nota Técnica 1058/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 38, p. 13-14), abaixo trecho:

No que diz respeito ao projeto executivo deficiente ou desatualizado em virtude de inobservância das normas técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas, esclarecemos que, por não serem normas jurídicas ou legais e por seu turno não possuir poder vinculante, cabe a interpretação e a aplicação pelos técnicos qualificados, responsáveis pelo projeto.

Segundo excerto extraído do voto do Ministro Massami Uyeda do Superior Tribunal de Justiça – STJ, ‘as normas técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) não têm poder vinculante, sendo meras balizadoras do labor pericial.’

658. Portanto, extrai-se dos trechos acima citados que a SNH se coloca ao lado dos que não consideram as normas técnicas de engenharia como de observância obrigatória, além de considerar que a ausência de revestimento interno na moradia entregue não é suficiente para caracterizar a ausência de condições mínimas de habitabilidade e salubridade dos imóveis.

659. Tais posicionamentos são agravantes da situação encontrada, posto que, mesmo nas poucas unidades habitacionais onde o MCidades está realizando vistoria após a publicação de denúncias sobre o PMCMV Sub50, a qualidade das moradias entregues pode não ser plenamente assegurada, caso prevaleça a posição esposada pela SNH nas manifestações acima citadas.

660. Em momento no qual a construção civil brasileira implementa norma técnica de desempenho nas edificações habitacionais (NBR 15.575 - ANBT), que configura passo adiante das normas prescritivas existentes, a SNH manifesta entendimento que é retrocesso na busca pela qualidade das construções.

661. Abaixo é transcrito trecho de publicação da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (peça 38, p. 15-19) sobre a implementação da norma de desempenho:

A indústria da construção brasileira está mudando seus parâmetros de qualidade. Trata-se de uma revolução conceitual sobre os requisitos mínimos de segurança para casas e edifícios residenciais. Em julho de 2013 começará a valer a Norma de Desempenho de Edificações, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), que estabelece exigências de conforto e segurança em imóveis residenciais.

...

‘O Brasil passa a enxergar o edifício de uma forma sistêmica, olhando para o todo, e não só para as partes’, afirma Paulo Campos, professor de Arquitetura da Universidade de São Paulo (USP) e superintendente do Comitê Brasileiro da Construção Civil da ABNT. ‘A edição da norma 15.575 representa um nível de consenso inédito entre o estado da arte da construção civil e as condições objetivas de nossa realidade sócio-econômica’. Uma mudança que acontece em meio a um processo de expansão do mercado imobiliário no Brasil. (peça 38, p. 16)

662. É neste contexto, do alto grau de desenvolvimento da indústria da construção civil no Brasil, que se considera inadequada a afirmação da SNH com relação às moradias entregues à população de baixa renda de que ‘a ausência de revestimento interno das alvenarias das unidades habitacionais não caracteriza, por si só, a ausência das condições mínimas de habitabilidade e salubridade nos imóveis.’

663. A posição manifesta pela SNH com relação ao cumprimento das normas da ABNT também é questionável, não apenas tecnicamente como também juridicamente, posto que a jurisprudência única apresentada trata-se de julgado do Superior Tribunal de Justiça (processo

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2011/0212492-5, peça 38, p. 20-23) no qual a discussão versa sobre aplicação de norma de avaliação de imóveis. Ademais, a manifestação de que as normas da ABNT não têm poder vinculante sequer é do STJ, posto que tal frase está descrita como sendo do julgado do tribunal de origem, sendo meramente citada no Voto do Min. Massami Uyeda, relator do recurso em questão.

664. Como conclusão, cabe ainda mencionar que a Lei 4.150/1962 permanece vigente, disciplinando em seu art. 1º (grifamos):

Nos serviços públicos concedidos pelo Governo Federal, assim como nos de natureza estadual e municipal por ele subvencionados ou executados em regime de convênio, nas obras e serviços executados, dirigidos ou fiscalizados por quaisquer repartições federais ou órgãos paraestatais, em todas as compras de materiais por eles feitas, bem como nos respectivos editais de concorrência, contratos ajustes e pedidos de preços será obrigatória a exigência e aplicação dos requisitos mínimos de qualidade, utilidade, resistência e segurança usualmente chamados ‘normas técnicas’e elaboradas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas, nesta lei mencionada pela sua sigla ‘ABNT’.

5.6 - Achado 5: Moradias entregues sem assegurar a devida regularização fundiária


665. Acerca do PMCMV Sub50 não assegurar a entrega de moradias acompanhado de instrumento juridicamente válido, que comprove a propriedade do imóvel para o beneficiário, a SNH discorre que o achado associa de forma equivocada o conceito de regularização fundiária à transmissão de propriedade da unidade habitacional.

666. Menciona, uma vez mais, a responsabilização da Senhora Secretária Nacional de Habitação no achado de auditoria.

667. Aduz que o conceito de regularização fundiária ‘é o processo que inclui medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais, com a finalidade de integrar assentamentos irregulares ao contexto legal das cidades.’

668. Alega que, conforme a Lei 11.977/2009 a legitimação de posse é uma das medidas que integra o procedimento de regularização fundiária, não implicando, necessariamente, na alteração do domínio da propriedade.

669. Prossegue reiterando que o disposto no art. 59 da Lei 11.977 sobre a legitimação de posse ‘não pretende culminar com a transmissão de propriedade.’

670. Expõe a SNH que o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001) já prevê outras formas que possibilitem o uso e ocupação regular do imóvel residencial em alternativa à transferência de propriedade.

671. Conclui que ‘a acusação que embasa o achado nº 5 é merecedora de revisão, à luz dos conceitos básicos de direito urbanístico e das diretrizes dispostas na Portaria 547, de 2011, que subordinam a produção das unidades habitacionais do PMCMV à legislação de uso e ocupação do solo, de competência municipal.’

5.6.2 - Análise

672. Como observado, a manifestação da SNH se atém a contestar o uso da expressão ‘regularização fundiária’, posto que não estaria associado à transmissão de propriedade do imóvel fornecido pelo programa.

673. Entretanto, necessário observar a definição de regularização fundiária presente no art. 46 da Lei 11.977/2009, que criou o PMCMV Sub50 (grifamos):

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A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

674. Portanto, na definição do termo apresentado em sua manifestação, a SNH não considerou parte essencial do procedimento de regularização fundiária, que é conferir titularidade da propriedade aos ocupantes do imóvel.

675. Com efeito, o fato central, o foco da irregularidade descrita no achado 5 deste relatório, consiste na ausência de garantia aos beneficiários de documento por meio do qual estes possam comprovar legalmente a propriedade da moradia entregue pelo PMCMV Sub50.

676. É mencionada a transmissão de propriedade por meio de escritura pública devidamente registrada em cartório, mas não se desconhece outras possíveis formas de assegurar a demonstração da propriedade, sendo aduzido que a situação, como encontrada, afronta o art. 59 da mesma Lei 11.977/2009, que menciona a legitimação de posse devidamente registrada como direito do detentor da posse da moradia.

677. O fato é que, como ressaltado no primeiro parágrafo do texto do achado, os normativos do PMCMV Sub50 não exigem que a entrega das unidades habitacionais aos beneficiários seja acompanhada de documentos que legalmente assegurem a posse e propriedade da moradia. Os documentos entregues são instrumentos precários que não tem valor jurídico para o beneficiário comprovar o exercício pleno de sua propriedade.

678. Em suma, não é assegurada a titularização da propriedade ou sequer a legitimação de posse, tal a precariedade dos documentos previstos para serem entregues aos beneficiários juntamente com sua moradia.

679. Não estando asseguradas a titularização da propriedade ou mesmo a simples legitimação de posse, é possível concluir que há entrega de unidades sem assegurar a devida regularização fundiária.

680. Exemplos de documentos providos aos beneficiários no momento de entrega das unidades são apresentados na peça 38, p. 164-171.

681. Quanto a menção à Lei 10.257/2001, Estatuto das Cidades, observa-se que os instrumentos de regularização fundiária ali previstos tampouco são utilizados pelo PMCMV Sub50 como forma de assegurar aos beneficiários a posse e propriedade das moradias. Neste sentido, esclarecedora a publicação do próprio MCidades (Secretaria Nacional de Programas Urbanos) intitulada ‘O Estatuto da Cidade Comentado’ (peça 38, p. 172-178), da qual se extrai o seguinte trecho:

‘Olhar um retrato de um bairro na periferia de uma das nossas grandes cidades sem que haja a legenda com a indicação do local pode nos remeter para qualquer outra cidade brasileira. A face amarga da segregação de nossas periferias é — literalmente — a mesma em todas as metrópoles, e em todas as cidades, onde as casas com tijolos sem reboco ou de madeira dão um aspecto avermelhado, num verdadeiro mosaico de casas e barracos que se apertam em beiras de rios e encostas de morros ou se espraiam em enormes territórios.

Para esse povo restam as ‘sobras’ das cidades. São territórios abandonados pelo poder público, ou marcados por forte clientelismo, em que os serviços só chegam com muita pressão social. Não há escolas, creches, transporte de qualidade, espaços de lazer etc. Agepê, cantor popular no Brasil, retratou esta dura realidade em sua música que diz: ‘Moro onde não mora ninguém, onde não passa ninguém, onde não vive ninguém...’

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O Estatuto das Cidades com seus instrumentos de regularização fundiária e a Medida Provisória 2.220/2001, são marcos positivos na luta contra esta dura realidade. Tais instrumentos por si só não induzem a nenhuma mudança de paradigma, mas abrem possibilidades que antes não existiam de garantia de segurança na posse.

O artigo nono do Estatuto da Cidade estabelece que: ‘aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até 250 m2, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural’. E a Medida Provisória 2.220/01 diz em seu artigo primeiro: ‘que aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até 250m2 de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.’

Estes instrumentos jurídicos, a Usucapião e a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia, referem-se a um direito do cidadão que pode ser buscado de forma individual ou coletiva, por iniciativa do morador, da Associação de Moradores ou pelo poder público. Este movimento pela busca do direito exige organização, capacidade de pressão, apoio técnico jurídico social, e muitas vezes recursos financeiros.’

682. Por fim, no que se refere à responsabilização da Sra. Secretária Nacional de Habitação, esta ocorre pelos mesmos fundamentos expostos nos demais achados, já tendo sido explanado que se trata, sobretudo, de parte do procedimento natural de prestar contas sobre a aplicação de recursos públicos, considerando que remanescem pontos a serem esclarecidos.

6 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS

683. Os auditores federais de controle externo, membros da Diretoria de Gestão de Informações Estratégicas (DGI), Leonardo Shimabukuro, matrícula 6596-0 e Maurício Lopes Casado Júnior, matrícula 6574-9, integraram a equipe de auditoria, designados pelas Portarias SecobEnergia 1.407/2013; 1.572/2013; 276/2014 e 326/2014, exclusivamente para elaboração de relatório de produção de conhecimentos com identificação de vínculos entre a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda. e construtoras responsáveis pela execução de obras no PMCMV Sub50.

684. Resumo do mencionado documento é apresentado no tópico 3.2 do presente relatório, constando em sua integra como anexo 2, peça 46.

685. O auditor Rafael Menna Barreto Azambuja, matrícula 8597-9, integrou a equipe de auditoria durante parte do período de execução dos trabalhos, conforme Portaria

SecobEnergia 326/2014.

686. Quanto à obtenção das informações necessárias ao desenvolvimento dos trabalhos de auditoria, importa ressaltar que as informações e documentos analisados foram obtidos mediante solicitação às próprias entidades envolvidas no Programa, por meio de requisição ao Ministério das Cidades, que recorreu a estes entes privados para os levantamentos necessários, consolidando-os e encaminhando ao TCU. Muitas vezes não é possível certificar a completude e correção de todas as informações prestadas.

687. Ainda quanto a este tema, de obtenção de informações, o Banco Morada, que se encontra em liquidação extrajudicial pelo Banco Central, não atendeu às requisições de informações feitas por meio do Ministério das Cidades.

7 – CONSIDERAÇÕES FINAIS

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688. Antes de se adentrar no detalhamento da proposta de encaminhamento, são necessários esclarecimentos de alguns pontos, conforme se discorre a seguir.

7.1- Suspensão do repasse de recursos

689. Por todo exposto no presente Relatório de Fiscalização, observa-se que o que deve ser buscado neste momento é a obrigação do MCidades, das instituições financeiras privadas, agentes financeiros do SFH, empresas terceirizadas e construtoras entregarem unidades habitacionais em perfeitas condições de habitabilidade e salubridade, de acordo com todas as normas do programa e também com as normas técnicas brasileiras de construção.

690. Assim, deve ser reforçada a importância da proposta de encaminhamento que se faz, no sentido que sejam realizadas vistorias in loco em uma amostra estatisticamente representativa de unidades habitacionais entregues pelo PMCMV Sub50, englobando, nesta amostra, preferencialmente 100% das moradias construídas por empresas com vínculos com a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços.

691. Para as obras não iniciadas a proposta de encaminhamento, como se verá em detalhes adiante, é que a seleção e contratação das construtoras ocorra por outro processo, diverso do que predomina no PMVMC Sub50 até o momento, que é a suposta escolha pelos próprios beneficiários.

692. Apesar das ponderações feitas, não se pode desconsiderar a possibilidade de que seja adotada medida mais gravosa, a exemplo de suspensão de repasse de recursos, em caso de inação do MCidades perante as determinações que vierem a ser exaradas ou ainda caso se observe, em amostra mais abrangente de casos, que as condições em que as moradias são entregues são inadequadas ou que as obras não foram sequer realizadas.

693. Nesse sentido, cabe mencionar a Ação Civil Pública 0000755-69.2014.4.01.4300, promovida pelo Ministério Público Federal em Tocantins e autuada em janeiro/2014. Nesses autos foi exarada em 30/01/2014 Decisão (peça 38, p. 2-6) que determinou ao Banco Paulista S.A, à Cobansa Companhia Hipotecária, à Companhia Hipotecária Brasileira e à Domus Companhia Hipotecária que mantenham bloqueados todos os repasses de recursos às empresas Concrefort Construtora Ltda., Construtora Domínio Ltda. e Savana Construtora e Incorporadora Ltda.

694. Recorde-se que tais construtoras já foram citadas neste relatório (tópico 3.3.3.1) quando se descreveu a situação das contratações de obras do PMCMV Sub50 no estado do Tocantins.

695. Como um dos fundamentos da decisão, é citado a fiscalização de obras do programa no estado conduzida pela CGU, que constatou, dentre outras irregularidades, a ausência de entrega das moradias mesmo após transcorrido o prazo previsto, a entrega de unidades sem condições de habitabilidade e claros indícios de direcionamento na escolha das construtoras, consoante consignou o Juiz Federal em sua Decisão (peça 38, p. 5):

Realmente causa estranheza o fato de que apenas três empresas se encarregaram de construir 3.449 unidades habitacionais, espalhadas por 117 Municípios deste Estado, sendo que as três pertencem ao mesmo grupo familiar, ao que tudo indica liderado por Lindomar de Freitas Borges, sem qualquer interveniência mais incisiva das respectivas instituições financeiras integrantes do SFH.

7.2 -Avaliação das empresas terceirizadas

696. Em adição às propostas de encaminhamento presentes já na versão preliminar do relatório, é apresentada proposta de determinação ao MCidades para que realize avaliação da atuação das empresas terceirizadas, prestadoras de serviços às instituições financeiras e agentes financeiros do SFH.

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697. Conforme descrito no tópico 3.1 do presente relatório, algumas destas empresas atuam incorporando as atribuições originalmente pertencentes às entidades contempladas nas ofertas públicas. Portanto, de maneira a alinhar com o que já fora proposto, de avaliação da atuação das instituições/agente financeiros, entende-se cabível também que se realize avaliação das empresas terceirizadas.

8 - CONCLUSÃO

698. Por solicitação do Congresso Nacional (Requerimento 315/2013 do Senado Federal), foi realizada auditoria de conformidade no Programa Minha Casa, Minha Vida, na vertente do programa que atua em municípios com até 50 mil habitantes (PMCMV Sub50). Foi motivadora da solicitação a publicação na imprensa, em abril/2013, de denúncias de irregularidades que estariam ocorrendo na aplicação dos recursos.

699. A Controladoria-Geral da União e a Polícia Federal também realizam procedimentos de apuração e investigação em virtude das denúncias publicadas.

700. De forma diversa do que ocorre nos maiores municípios, nos quais a operacionalização do PMCMV é feita pela Caixa Econômica Federal, na qualidade de gestora do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), nos menores municípios o programa é implementado por meio de oferta pública de recursos, tendo sido habilitadas para atuar na operacionalização do programa instituições financeiras e agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), entidades majoritariamente de natureza privada.

701. Criado em 2009, com a conversão da Medida Provisória 459 na Lei 11.977, o PMCMV Sub50, sob gestão do Ministério das Cidades, já realizou até o momento, março/2014, duas ofertas públicas de recursos. Na 1ª etapa foram alocados R$ 1 bilhão do Orçamento Geral da União (OGU) destinados à subvenção econômica para construção e requalificação de moradias e na 2ª etapa foram previstos investimentos da ordem de R$ 2,68 bilhões do OGU nas mesmas ações.

702. No curso dos trabalhos de auditoria foi identificado que, dos R$ 3,68 bilhões de dispêndio previstos, já havia sido efetivamente liberado para aplicação na construção de moradias, até a data de 10/02/2014, o montante de R$ 1,66 bilhão. Portanto, observa-se que ainda há por investir cerca de 54% dos recursos, equivalendo a mais de R$ 2,0 bilhões.

703. Cabe mencionar, ainda, que no mesmo período, até 10/02/2014, o Ministério das Cidades pagou às instituições/agente financeiros o total de R$ 126,8 milhões a título de remuneração pelos serviços prestados no âmbito do PMCMV Sub50.

704. As principais conclusões do trabalho desenvolvido são: (i) o PMCMV Sub50 como concebido, executado e acompanhado não assegura a entrega de moradias em condições adequadas aos beneficiários do programa, além de (ii) proporcionar ambiente de risco para a ocorrência de ilegalidades, irregularidades e impropriedades na aplicação de recursos públicos.

705. A seguir são descritos alguns exemplos encontrados nos trabalhos de auditoria que levaram a estas conclusões.

Achado 1

706. Não obstante as instituições financeiras e agentes financeiros do SFH terem sido contempladas na oferta pública para realizar tarefas fundamentais para o bom andamento do programa, como a análise da viabilidade técnica, jurídica e documental das obras e o acompanhamento da execução das moradias, não existe procedimento formal de supervisão permanente ou mesmo avaliações periódicas sobre a adequação da atuação destas entidades. O repasse de recursos às instituições financeiras e agentes financeiros do SFH é feito pelo Ministério das Cidades exclusivamente a partir de informações fornecidas pelas próprias instituições.

104


707. Além disso, os procedimentos de autorização para as instituições e agentes financeiros participarem das ofertas públicas de recursos desconsideraram a utilização de empresas prestadoras de serviço por parte dessas entidades. A amplitude e forma de atuação dessas empresas terceirizadas só foi conhecida, até mesmo pelo Ministério das Cidades, após a publicação de denúncias na imprensa sobre uma dessas empresas, a RCA Assessoria em Controle de Obras Ltda.

708. Até abril/2013, data da publicação das denúncias, 55,19% (mais de R$ 2,0 bilhões) de todo o montante contratado nas duas ofertas públicas eram investidos com atuação de apenas dois grupos econômicos como prestadores de serviços: RCA Assessoria e Família Paulista.

709. Os contratos da RCA Assessoria e da Família Paulista com as instituições e agentes financeiros indicam que o trabalho desenvolvido não representa mera consultoria a essas entidades, constituindo-se em assunção das partes mais relevantes das obrigações dos contemplados nas ofertas públicas do PMCMV Sub50.

710. A Lei 11.977/2009 dispõe que cada instituição financeira ou agente financeiro participante do programa só pode administrar recursos até o máximo de 15% do total de cada oferta pública.

711. Entende-se que esta vedação deve ser aplicada também, pelos fins a que a Lei se destina, às empresas terceirizadas, posto que não há sentido em limitar a participação de grupos econômicos na oferta de recursos do OGU e não fazê-lo quanto à atuação por via indireta, como prestadores de serviços, administrando os mesmos recursos.

712. O Ministério das Cidades apresenta entendimento diverso, aduzindo que não deve haver interpretação extensiva da Lei 11.977, prevalecendo, pois, a literalidade da norma jurídica.

713. Ainda com relação à atuação de empresas terceirizadas, foi constatado que a participação da RCA Assessoria chegou a atingir 36,94% dos recursos da 1ª etapa do programa e 21,19% da 2ª etapa, o que daria a esta empresa autoridade para administrar, na condição de empresa terceirizada, montante superior a R$ 948 milhões em recursos públicos do OGU, consideradas as duas etapas do programa.

714. Após a publicação das denúncias, duas instituições financeiras rescindiram o contrato de prestação de serviços que mantinham com a RCA Assessoria, que, entretanto, continua atuando no programa como contratada de outras quatro instituições financeiras.

Achado 2

715. Restou confirmada a informação repercutida na imprensa, de que o Sr. Daniel Vital Nolasco, que por mais de cinco anos foi servidor do Ministério das Cidades, tendo inclusive exercido cargo de direção na Secretaria Nacional de Habitação, é um dos sócios da empresa RCA Assessoria.

716. Foram identificados vínculos diretos e indiretos, por meio de pessoas físicas e/ou jurídicas, entre a empresa RCA Assessoria e empresas responsáveis pela construção das moradias do programa. Os contratos obtidos por estas construtoras no PMCMV Sub50 superam o valor de R$ 500 milhões, sendo responsáveis pela execução de mais de 22.000 moradias.

717. A título de exemplo, cita-se que os endereços das três filiais da empresa RCA Assessoria declarados em ficha cadastral da Junta Comercial do Estado de São Paulo, eram, concomitantemente, também endereços de três diferentes construtoras que possuem contratos no âmbito do PMCMV Sub50.

718. Uma das empresas que compartilhou o endereço com a RCA Assessoria é a Savana Construtora e Incorporadora Ltda., que pertence ao mesmo grupo econômico das empresas Concrefort Construtora e Construtora Domínio. Juntas essas três empresas possuem contratos

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que totalizam R$ 126,6 milhões para construção de moradias do PMCMV Sub50 no estado de Tocantins.

719. Naquela Unidade da Federação, em janeiro/2014, por meio de ação civil pública, a Procuradoria da República no Estado de Tocantins obteve decisão antecipatória de tutela para suspensão do repasse de recursos às construtoras Concrefort, Domínio e Savana. Na decisão é mencionada auditoria da Controladoria-Geral da União nas obras do PMCMV Sub50 naquele estado, tendo sido constatadas graves irregularidades.

720. Há vínculos também diretamente dos sócios da RCA Assessoria com construtoras. O Sr. Daniel Vital Nolasco compartilha o mesmo endereço residencial com a Sra. Denise Shiozawa, sócia da empresa JB Lar Construções, que possui R$ 11,6 milhões em contratos.

721. Outro sócio da RCA Assessoria, o Sr. Carlos Roberto Lopes de Luna é cônjuge da Sra. Kathyana Sheila Amânio Justo de Luna, única proprietária da empresa Pilar Assessoria e Administração em Obras, que possui contratos no valor de R$ 18,1 milhões no âmbito do PMCMV Sub50.

722. O terceiro e último sócio da RCA Assessoria, Sr. José Iran Alves dos Santos, compartilha o mesmo endereço residencial com a Sra. Rafaela de Mello Barriolli dos Santos, que é irmã do Sr. Israel de Mello Barriolli dos Reis, este proprietário da Tijolo Forte Materiais para Construção, empresa que tem o CNPJ vinculado a contratos no valor de R$ 6,4 milhões. Além disso, a Tijolo Forte possui vínculos com outra empresa, a RDS Construtora, esta última com contratos que somam R$ 30,1 milhões no PMCMV Sub50.

723. Ficou ainda constatado que há duas diferentes construtoras, R Naza e DJC Construtora, cujos sócios são irmãos da Sra. Celma Casado Silva, que foi também servidora do Ministério das Cidades até 02/01/2013 (exonerada a pedido), tendo sido lotada no Departamento de Produção Habitacional, que gerencia o PMCMV Sub50 na estrutura do Ministério. O valor total dos contratos dessas duas construtoras no programa supera R$ 48 milhões.

Achado 3

724. Foi identificado que a forma como atualmente é feita a grande maioria das seleções e contratações das empresas construtoras no programa não assegura os princípios da impessoalidade e moralidade e tampouco a finalidade do programa, ou seja, a eficiência e eficácia na aplicação dos recursos, com entrega de moradias em condições adequadas.

725. A maioria das instituições financeiras e agentes financeiros do SFH informou que seriam os próprios beneficiários os responsáveis pela seleção e contratação das construtoras encarregadas da execução das obras. Entretanto, consoante os indícios apurados, o que se observa é que em momento algum o beneficiário tem efetivo poder de decisão no gerenciamento dos recursos a ele destinados.

726. A grande dispersão das moradias a serem construídas, em contraste com a alta concentração de contratos em nome de poucas construtoras, é um dos indícios relevantes de que a contratação das empresas não é efetivamente feita pelos beneficiários.

727. Agregue-se a este contexto, os vínculos diretos e indiretos identificados entre a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços e/ou seus sócios e empresas construtoras, o que também corrobora a conclusão de não serem os beneficiários, por sua livre deliberação, os responsáveis pela indicação das empresas.

Achado 4

728. Mediante a realização de procedimentos de análise dos normativos do programa e a observação dos resultados de fiscalizações in loco procedidas por este Tribunal de Contas da União, foi possível constatar que os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades não asseguram que as moradias sejam entregues com padrões adequados de habitabilidade e salubridade.

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729. Dentre os fatores de falha na formulação, operacionalização, acompanhamento e avaliação do programa destaque-se: (i) a ausência de adequada definição das especificações mínimas exigidas para as moradias custeadas pelo programa, sobretudo na 1ª etapa; (ii) ausência de normatização e supervisão nas ações conduzidas pelas instituições financeiras e agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação, como análise e aprovação de projetos de engenharia; (iii) inexistência de controle sobre a atuação de empresas terceirizadas no programa; (iv) ausência de realização sistemática de inspeções in loco nas moradias entregues; (v) ausência de trabalho técnico social na 1ª etapa do programa; e (vi) inexistência de ações que fomentem e favoreçam o controle social do programa.

730. Soma-se a esses fatores, a já mencionada forma de seleção das construtoras, processo sem transparência e que não assegura a escolha de empresas técnica e financeiramente aptas a executar as moradias e prestar a devida assistência técnica posteriormente.

731. Nas fiscalizações in loco procedidas por equipes de auditoria do TCU em dez municípios com obras entregues pelo PMCMV Sub50, restou constatada a existência de moradias com execução de serviços com qualidade deficiente em todas as dez cidades. Em sete municípios havia também obras com problemas decorrentes de projetos de engenharia deficientes. Em seis municípios foi constado que as moradias foram entregues aos beneficiários sem ligação com a rede de abastecimento de água e de energia elétrica.

732. Nos municípios de Jatobá e Fortuna, ambos no Maranhão, as moradias entregues sequer podem ser consideradas como concluídas, tal a precariedade das condições. Não há revestimento nas alvenarias internas (reboco); as casas não possuem eletrodutos, caixas e tampas para tomadas e interruptores nas instalações elétricas; não há portas internas e o piso das moradias consiste em simples regularização do terreno.

733. Não obstante as condições relatadas, as moradias foram entregues aos beneficiários, sendo ainda agravante da situação a ausência de conexão formal das casas com as redes de abastecimento de água e energia elétrica.

734. As fotos a seguir destacam a situação encontrada pela equipe de auditoria do TCU no município de Jatobá/MA.

Figura 24 – Condições de unidade habitacional entregue no município de Jatobá/MA

735. Destaque-se que as obras nos municípios de Fortuna/MA e Jatobá/MA são de responsabilidade da Souza e Lima Edificações Ltda., empresa para a qual foram identificados vínculos com a RCA Assessoria, uma vez que possui como proprietários dois ex-funcionários dessa empresa. Quando da construção das moradias, a instituição financeira responsável havia terceirizado suas funções à RCA Assessoria, funções essas que incluíam a responsabilidade pelo acompanhamento das obras.

736. A Souza e Lima Edificações Ltda. possui contratos para construção de 1.892 unidades habitacionais, totalizando R$ 38,9 milhões em obras executadas, em execução ou a executar.

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737. Por fim, ainda no que tange à qualidade das obras, foi constatado que antes da publicação das denúncias na imprensa, o Ministério das Cidades não realizava, de maneira rotineira, inspeções e vistorias nas moradias entregues pelo programa, ainda que por amostragem. Foi apontado pelo Ministério como principal motivo a ausência de capacidade operacional, em razão de não dispor de recursos humanos suficientes.

738. Após a publicação das denúncias, a providência concreta anunciada foi a solicitação para que terceiros, estados ou municípios, passassem a atestar as medições de obras conduzidas sob ação da empresa RCA Assessoria. Além da realização de inspeções in loco pelo Ministério em 10% das unidades onde ficou caracterizada a influência da RCA Assessoria e 5% de amostra nas demais unidades.

739. Contudo, considerando a gravidade e extensão dos indícios de irregularidades e ilegalidades apurados, entende-se que tal providência é insuficiente para assegurar a correta aplicação dos recursos.

Achado 5

740. O último achado de auditoria é referente à constatação que não é assegurada que a entrega das moradias seja acompanhada de título de propriedade ou instrumento de legitimação de posse legalmente válido, o que contraria, dentre outros, o art. 59 da Lei 11.977/2009, que criou o PMCMV Sub50.

741. Além de representar infração à norma jurídica, a ausência de documento que vincule legalmente a moradia recebida ao beneficiário do programa pode trazer uma série de consequências indesejadas como: maior facilidade do beneficiário comercializar a moradia recebida por meio do programa; insegurança jurídica do beneficiário, pois tudo que este possui para demonstrar a propriedade de sua casa é um ‘termo de recebimento’documento precário, sem qualquer valor jurídico; maior possibilidade de fraude e outras irregularidades na ocupação das moradias e ainda a maior vulnerabilidade do beneficiário de sofrer esbulho possessório de sua moradia, mediante invasões, ameaças ou outros tipos de violência.

Manifestação do Ministério sobre relatório preliminar

742. Foi enviada versão preliminar do relatório para manifestação do Ministério das Cidades. Com relação às argumentações do Ministério, destaque-se a apresentação de interpretação segundo a qual as instituições financeiras e agentes financeiros do SFH possuem autonomia na execução de procedimentos operacionais do PMCMV Sub50.

743. Para construir tal interpretação, apresenta o Ministério das Cidades entendimento que a Lei 11.977/2009 permitiria às entidades atuarem de maneira análoga à atuação da Caixa Econômica Federal nos repasses de recursos da União.

744. Como discorrido no relatório, a posição da Caixa Econômica Federal é técnica e juridicamente distinta da posição das entidades contempladas na oferta pública. A Caixa possui vasto corpo técnico especializado e alocado em todas as unidades da federação, além de experiência que remonta a décadas de trabalho na área de habitação. Contudo, ainda assim a Caixa atua sujeita a várias instâncias de controle, inclusive do Ministério das Cidades.

745. Ademais, a posição esposada pelo Ministério das Cidades é contraditória. Com relação à participação de empresas terceirizadas em proporção superior a 15% do total de recurso, defende que não deve haver interpretação extensiva da Lei 11.977, de forma que a limitação não alcançaria também estas empresas terceirizadas.

746. Não obstante, propõe o Ministério interpretação ainda mais extensiva e de mais difícil alcance da mesma norma, para franquear a agentes, em sua maioria de natureza privada, autonomia para aplicação de recursos públicos.

747. Desse modo, observa-se que o Ministério das Cidades tem atuado no PMCMV Sub50 como mero repassador de recursos do OGU às instituições financeiras privadas e agentes

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financeiros do SFH, estes também majoritariamente de natureza privada. São essas entidades que estão, algumas vezes por intermédio de empresas terceirizadas, efetivamente gerenciando a aplicação dos recursos públicos, sem que isto seja acompanhado da avaliação dos resultados e de controles capazes de identificar e corrigir a ocorrência de desvios.

748. Nesse contexto, é possível afirmar que a execução de obra respeitando os parâmetros técnicos adequados e entregues em condições de habitabilidade e salubridade não decorre das ações do Ministério das Cidades.

Encaminhamentos Propostos

749. Considerando que ainda resta a ser desembolsado mais de R$ 2 bilhões em recursos da 1ª e 2ª etapas do programa, é apresentada proposta de encaminhamento contemplando determinações ao Ministério das Cidades, no sentido de: avaliar o trabalho desempenhado pelas instituições e agentes financeiros e também pelas empresas terceirizadas; enquadrar a participação de cada empresa terceirizada ao limite de 15% dos recursos; dar transparência na aplicação dos recursos; e buscar a regularização fundiária das moradias.

750. Para as obras não iniciadas a proposta de encaminhamento é que a seleção e contratação das construtoras ocorra por outro processo, diverso do que predomina no PMVMC Sub50 até o momento, que é a suposta escolha pelos próprios beneficiários.

751. Nos municípios onde o Programa Minha Casa, Minha Vida é conduzido via Caixa Econômica Federal/FAR, quando os terrenos são providos pelo poder público, estados ou municípios, a seleção e contratação das construtoras é feita mediante processo formal de escolha, observado os princípios de legalidade, finalidade, razoabilidade, moralidade administrativa, interesse público e eficiência.

752. Propõe-se, pois, a adoção de processo semelhante para as moradias a serem construídas no PMCMV Sub50 e que não seja iniciada a execução de novas unidades até a definição e acompanhamento pelo Ministério das Cidades do mencionado processo.

753. Importa mencionar que existe hoje efetiva alternativa para os municípios com população até 50 mil habitantes participarem do Programa Minha Casa, Minha Vida, uma vez que a vertente do programa que opera através da Caixa com recursos do FAR foi estendida a esses municípios, por meio da Portaria 363 do Ministério das Cidades, de 12/08/2013.

754. Não é proposta, neste momento, a suspensão de recursos para obras em execução, em virtude da análise de que a suspensão pode também ensejar graves prejuízos ao erário, devendo, caso adotada, ser fruto da ponderação sobre cada caso concreto.

755. Assim, deve ser reforçada a importância de outro encaminhamento que se faz, no sentido que sejam realizadas vistorias in loco em uma amostra estatisticamente representativa de unidades habitacionais entregues pelo PMCMV Sub50, englobando, nesta amostra, preferencialmente 100% das moradias construídas por empresas com vínculos com a empresa RCA Assessoria.

756. Portanto, observa-se que no atual momento o que deve ser buscado é a obrigação do Ministério das Cidades e das instituições financeiras privadas e agentes financeiros do SFH de entregarem unidades habitacionais em perfeitas condições de habitabilidade e salubridade, de acordo com todas as normas do programa e também com as normas técnicas brasileiras de construção.

Responsabilização

757. Com relação à apuração de responsabilidade, é proposta audiência da Sra. Secretária Nacional de Habitação, por homologar a 1ª Oferta Pública de recursos do PMCMV Sub50, na qual seis instituições financeiras contempladas para aplicação de recursos e previamente habilitadas por ato assinado pela própria responsável, declararam serem contratantes da empresa RCA Assessoria, de forma que seria possível identificar que tal fato iria permitir à empresa

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atuar em mais de 15% do total de recursos ofertados, contrariando os princípios insculpidos no §2º do art. 19 da Lei 11.977/2009.

758. De fato, na 1ª Oferta Pública a RCA Assessoria logrou êxito em atuar, na condição de empresa terceirizada, em mais de 40% das unidades habitacionais contratadas pelo programa, representando cerca de 24.000 moradias, cujo valor ultrapassa R$ 350 milhões, 35% do total financeiro ofertado naquela oferta.

759. Como já mencionado, a Lei limita a participação de entidades contempladas na oferta pública a 15% do total financeiro ofertado. Assim, entende-se que, sem necessidade de grandes conhecimentos jurídicos, é possível perceber que a Lei 11.977/2009 procurou limitar a participação de empresas a determinada porção dos recursos, 15% no caso. Observe-se, também, que não se exige grande esforço interpretativo para constatar que não há nenhum sentido em limitar a participação de instituições/agentes financeiros e não fazê-lo para empresas terceirizadas que assumem largas ou integrais parcelas das atribuições das instituições vencedoras da oferta pública.

760. Além disso, no procedimento de habilitação das instituições que viriam a participar da 1ª Oferta Pública, no valor de R$ 1 bilhão, era razoável exigir da responsável conduta mais diligente, considerando o vulto dos recursos envolvidos. Conforme mencionado, nos documentos apresentados para a habilitação, seis instituições financeiras declararam previamente que utilizariam os serviços da RCA Assessoria, sendo que três declararam que utilizariam, na condição de principal prestadora de serviços, os trabalhos desta empresa.

761. De acordo com o resultado da 1ª oferta pública de recursos, as três instituições contratantes principalmente da RCA Assessoria obtiveram R$ 246,5 milhões, correspondente a 24,56% do total dos recursos ofertados, e as outras três instituições, contratantes da RCA Assessoria em conjunto com Família Paulista ou outras empresas obtiveram R$ 222,7 milhões (22,27% dos recursos).

762. É proposta ainda audiência por outras razões.

763. Considerando o disposto na Lei 12.593/2012 (PPA 2012-2015), na Lei 10.683/2003 (atribuições dos ministérios) e no Decreto 4.665/2003 (estrutura regimental do Ministério das Cidades) observa-se que o poder-dever de atuar na gestão do PMCMV Sub50 é do Ministério das Cidades, sendo que a responsabilidade por agir da Sra. Secretária Nacional de Habitação, consoante Regimento Interno do Ministério (Portaria 227, de 04/07/2003).

764. A gestora exerce o cargo de Secretária Nacional de Habitação há mais de oito anos, desde 4 de maio de 2005, pertencendo ao quadro de servidores do Ministério das Cidades desde a sua criação, em 2003.

765. Não obstante ter havido manifestação por diversas ocasiões no curso dos trabalhos de auditoria e também com relação ao relatório preliminar, ainda remanescem questões a serem esclarecidas acerca de possíveis condutas omissivas adotadas pela gestora:

i) não regulamentar e não controlar a forma de seleção e contratação das empresas construtoras no PMCMV Sub50, não adotando também providências no sentido de saber quais eram as empresas contratadas para execução das obras;

ii) não adotar providências no sentido de assegurar a entrega de moradias com padrões adequados de habitabilidade e salubridade; e

iii) não adotar as medidas necessárias para assegurar aos beneficiários do programa o recebimento das moradias acompanhadas de título de propriedade ou instrumento de legitimação de posse legalmente válidos.

766. Desse modo, é proposta a audiência da responsável também por estes aspectos, oportunidade na qual poderá prestar os esclarecimentos necessários e exercer o direito de ampla manifestação nos autos do processo.

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767. Por fim, é proposto também o encaminhamento do presente relatório, do acórdão que vier a ser proferido, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentarem para diversas instituições, para conhecimento e outras providências que considerem cabíveis no âmbito de suas competências.

768. Assevere-se a importância de atuação do poder público em suas diferentes esferas e representações no presente caso, uma vez que os beneficiários do programa constituem população hipossuficiente, moradora de pequenas cidades, via de regra no interior do país. Não é possível assegurar que tal população tenha plena ciência de seus direitos e da irregularidade de determinadas situações. Ainda que tenha, lhes falta adequado canal de comunicação, por meio do qual seja possível denunciar sua situação.

9 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

769. Diante de todo o exposto, submetam-se os autos à consideração superior, para posterior envio ao gabinete do Relator, Exmo. Ministro-Substituto Weder de Oliveira, com proposta de encaminhamento a seguir detalhada.

Audiência de Responsável

770. Promover a audiência da Sra. Inês da Silva Magalhães (CPF 051.715.848-50) para que apresente, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU no prazo de 15 (quinze) dias, razões de justificativa acerca das seguintes condutas:

a) homologar, por meio da Portaria 532 de 18/12/2009 e da Portaria 77, de 05/02/2010 a 1ª Oferta Pública de recursos do PMCMV Sub50, na qual seis instituições financeiras contempladas para aplicação de recursos e previamente habilitadas por ato assinado pela própria responsável, declararam serem contratantes da empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda., sendo possível identificar que tal fato iria permitir à empresa atuar em mais de 15% do total de recursos ofertados, contrariando os princípios insculpidos no §2º do art. 19 da Lei 11.977/2009; (3.1)

b) não regulamentar e não controlar a forma de seleção e contratação das empresas construtoras no PMCMV Sub50, não adotando também providências no sentido de saber quais eram as empresas contratadas para execução das obras, somente vindo a adotá-las após a publicação de denúncias na imprensa, sendo que, a total ausência de regulamentação, controle ou mero conhecimento sobre como são realizadas a seleção e a contratação das construtoras, permitiu que fossem firmados contratos custeados com recursos públicos federais sem respeito aos princípios da Administração Pública, como isonomia, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; sem assegurar a capacidade técnica e financeira das empresas e sem avaliar as condições jurídicas das construtoras, em desrespeito aos princípios da Administração Pública dispostos na Constituição Federal; (3.3)

c) não adotar providências no sentido de assegurar a entrega de moradias com padrões adequados de habitabilidade e salubridade, o que é corroborado pela constatação de, dentre outros fatores: (i) ausência de adequada definição das especificações mínimas exigidas para as moradias custeadas pelo programa, sobretudo na 1ª etapa; (ii) ausência de normatização e supervisão nas ações conduzidas pelas instituições financeiras e agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação, como análise e aprovação de projetos; (iii) inexistência de controle sobre a atuação de empresas terceirizadas no programa; (iv) ausência de realização sistemática de inspeções in loco nas moradias entregues; (v) ausência de trabalho técnico social na 1ª etapa do programa; e (vi) inexistência de ações que fomentem e favoreçam o controle social do programa; (3.4)

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d) não adotar providências necessárias para assegurar aos beneficiários do PMCMV Sub50 o recebimento das moradias acompanhadas de título de propriedade ou instrumento de legitimação de posse legalmente válidos, contrariando, dentre outros, o art. 59 da Lei 11.977/2009. (3.5)

Determinações ao Ministério das Cidades

771. Determinar ao Ministério das Cidades, com fulcro no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, que adote as providências a seguir elencadas.

771.1 Considerando que restam mais de R$ 2 bilhões de recursos da União a serem despendidos em obras da 1ª e 2ª ofertas do PMCMV Sub50, que, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias:

a) informe ao TCU as efetivas providências adotadas para aperfeiçoamento do PMCMV Sub50, sobretudo para as obras em andamento, considerando os apontamentos constantes do relatório de fiscalização 614/2013 do Tribunal e também as auditorias procedidas pela Controladoria-Geral da União, informando inclusive o prazo para as alterações de normativos que se façam necessárias;

b) realize avaliação da atuação das instituições financeiras e agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação no PMCMV Sub50, remetendo ao TCU documento contendo a metodologia utilizada na avaliação e os resultados obtidos, acompanhado de parecer conclusivo sobre a continuidade da participação de cada uma das entidades no programa, em consonância, dentre outros, com o disposto na Lei 11.977/2009, art. 6º-B, §2º e na Portaria Interministerial 152/2012, item 4.2 do Anexo I (3.1);

c) realize avaliação da atuação das empresas terceirizadas, prestadoras de serviços às instituições financeiras e agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação, adotando metodologia que envolva a análise da capacidade técnica e financeira, além da regularidade fiscal e jurídica, remetendo ao TCU documento contendo a metodologia utilizada na avaliação e os resultados obtidos, acompanhado de parecer conclusivo sobre a condição das empresas continuarem atuando no âmbito do PMCMV Sub50; (3.1)

d) enquadre a participação de empresas terceirizadas, prestadoras de serviços às instituições financeiras e agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação, no âmbito do PMCMV Sub50 ao montante máximo de 15% dos recursos de cada oferta pública realizada, em consonância com os princípios da Lei 11.977/2009, art. 6º-B, caput, remetendo ao TCU a comprovação das providências adotadas (3.1);

e) apresente plano de ação para realização de vistorias em uma amostra estatisticamente representativa de unidades habitacionais entregues pelo PMCMV Sub50, devendo contemplar, preferencialmente, a inspeção em 100% das moradias construídas por empresas com vínculos com a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços (CNPJ 07.677.868/0001-70); (3.4)

f) divulgue e mantenha atualizadas, em página da internet, informações relativas à execução do PMCMV Sub50, com detalhamento sobre as obras, contendo no mínimo: município e unidade da federação, número de unidades habitacionais, empresa contratada para execução da obra, responsável técnico, valor do contrato, instituição financeira ou agente financeiro do Sistema Financeiro de Habitação responsável e empresa terceirizada atuante, em consonância com a Lei 12.527/2011, artigos 7º e 8º; (3.4)

g) apresente plano de ação para regularizar a situação fundiária das unidades habitacionais entregues ou a entregar na 1ª e 2ª ofertas públicas do PMCMV Sub50,

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mediante procedimentos que assegurem aos beneficiários o recebimento de título de propriedade ou instrumento de legitimação de posse juridicamente válidos, em consonância, dentre outras normas legais, com a Lei 11.977/2009, art. 59; (3.5)

771.2 Para as obras ainda não iniciadas da 1ª e 2ª ofertas públicas do PMCMV Sub50 até a data de ciência pelo Ministério do Acórdão que vier a ser proferido, adote medidas que assegurem que a seleção das construtoras para execução das obras seja realizada por meio de processo formal de escolha, observando os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, finalidade, razoabilidade e interesse público, remetendo ao TCU, no prazo de 60 (sessenta) dias, relato das providências adotadas; (3.3)

771.3 Assegure que o processo formal de escolha contemple a proibição da contratação de construtoras que possuam vínculos com pessoas físicas ou jurídicas que atuam no PMCMV Sub50, notadamente as instituições financeiras e agentes financeiros do SFH e também as empresas que prestam serviços a estas entidades, sendo a punição cabível em caso de descumprimento desta regra adequadamente definida e divulgada. (3.3)

771.4 Não autorize o início e não realize repasse de recursos para custeio de novas obras da 1ª e 2ª ofertas públicas do PMCMV Sub50 caso as construtoras não tenham sido selecionadas mediante processo formal de escolha mencionado nos itens anteriores, remetendo ao TCU, no prazo de 60 (sessenta) dias, relato das providências adotadas; (3.3)

Recomendação ao Ministério das Cidades

772. Recomendar ao Ministério das Cidades, com fulcro no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, que implemente canal de comunicação destinado aos beneficiários e demais atores do PMCMV Sub50, por meio do qual seja possível registrar as informações recebidas e encaminhar providências eventualmente necessárias.

Comunicação

773. Comunicar ao Banco Central do Brasil sobre a necessidade de acompanhar, no âmbito de suas competências, a adoção das providências mencionadas no acórdão que vier a ser proferido, considerando que podem acarretar em reflexos sobre instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional.

Determinação de Providências Internas ao TCU

774. Encaminhar cópia do Relatório de Auditoria 614/2013, do relatório consolidador das auditorias com foco na qualidade das moradias entregues pelo PMCMV Sub50 (anexo1) e do acórdão que vier a ser proferido, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentarem para: a) presidência do Senado Federal, em resposta ao Ofício 993(SF), de 25 de abril de 2013 (peça 1 p.1); b) gabinete do Senador Aloysio Nunes Ferreira, autor do requerimento 315/2013 do Senado Federal c) Comissões de Fiscalização Financeira e Controle; de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado; e de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados; d) Controladoria-Geral da União; e) Banco Central do Brasil; f) Ministério Público Federal; g) gabinete do Procurador da República Edilson Vitorelli, coordenador do Grupo de Trabalho para Habitação de Interesse Social do Ministério Público Federal; h) Departamento de Polícia Federal; i) Superintendência da Polícia Federal no Estado de São Paulo; j) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Casa Civil da Presidência da República e Ministério da Fazenda, órgãos que integram, juntamente com o Ministério das Cidades, o Comitê de Acompanhamento do Programa Minha Casa, Minha Vida.

775. Declarar integralmente atendida a solicitação do Congresso Nacional, feita por meio do Requerimento 315/2013 do Senado Federal, tendo sido fornecidos todos os elementos e informações requeridos;

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776. Determinar à SecobEnergia que autue processo para monitoramento das determinações exaradas, assim como constitua processo apartado para realização da audiência de responsável, em conformidade com o art. 24 da Resolução TCU 175/2005; e

777. Arquivar os presentes autos.”

7. O titular da Secob Energia concordou na essência com as conclusões constantes do relatório de fiscalização acima reproduzido, fazendo, contudo, ajustes em relação às propostas de encaminhamento, conforme transcrito a seguir (peça 51):

“Trata-se de auditoria de conformidade realizada no Programa Minha Casa Minha Vida com objetivo de avaliar a vertente do programa que atende a famílias com renda mensal de até R$ 1.600,00 (na atual fase), residentes em municípios com até 50.000 habitantes (PMCMV Sub 50). Os trabalhos foram coordenados pela Secob Energia e Saneamento e contaram com a participação da Diretoria de Gestão de Informações Estratégicas- DGI da Secretaria de Apoio à Gestão do Controle Externo- Segest.

2. Conforme detalhado no relatório, o PMCMV Sub 50 é operacionalizado por instituições e agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação, previamente habilitados pelo Ministério das Cidades. A implementação é feita por meio de ofertas públicas de recursos destinados à subvenção econômica para construção e requalificação de moradias. A primeira oferta pública foi realizada em 2009, no valor de R$ 1 bilhão, e a segunda, em 2012, no valor de R$ 2,68 bilhões.

3. Conforme consta do relatório de auditoria, já havia sido efetivamente liberado para aplicação na construção de moradias, até a data de 10/02/2014, o montante de R$ 1,66 bilhão. Portanto, observa-se que ainda há por investir cerca de 54% dos recursos, equivalendo a mais de R$ 2,0 bilhões. No mesmo período, até 10/02/2014, o Ministério das Cidades pagou às instituições/agente financeiros o total de R$ 126,8 milhões a título de remuneração pelos serviços prestados no âmbito do PMCMV Sub50.

4. De acordo com o relatório de fiscalização precedente, foram encontrados graves problemas de gestão nessa modalidade do programa, grande parte deles tendo como causa a ausência ou insuficiência de normatização ou a deficiência no acompanhamento e supervisão do programa por parte do Ministério das Cidades.

5. Em resumo, constatou-se na auditoria realizada que:

o MCidades não possui um processo de habilitação capaz de avaliar a real capacidade técnica e jurídica das instituições financeiras que operam no programa;

o MCidades acompanha superficialmente a atuação dessas instituições financeiras e os recursos são repassados a elas sem que haja uma verificação efetiva por parte do órgão do cumprimento dos contratos;

a forma de seleção e contratação das empresas responsáveis pela execução das obras do PMCMV Sub50, realizada pelas instituições financeiras, não é regulamentada pelo MCidades em nenhum dos normativos do programa e não é feita com base em princípios concorrenciais;

o Ministério, até a publicação de denúncias envolvendo essa modalidade do programa, não realizava de forma sistemática vistorias nas casas entregues e hoje realiza em um percentual muito baixo das moradias;

as habitações vistoriadas pelo TCU possuem graves problemas de qualidade;

as moradias são entregues sem título de propriedade ou instrumento de legitimação de posse legalmente válidos, uma vez que não há tal previsão nos normativos elaborados pelo MCidades.

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6. Dentre os problemas relacionados à insuficiência ou inadequabilidade dos normativos que disciplinam a aplicação dos recursos alocados para o programa, destaca-se o fato de que, em conformidade com os normativos relativos à 1ª oferta pública, as instituições/agentes financeiros recebem 70% dos recursos destinados à construção das moradias ao concluir apenas 30% das obras, o que evidencia nítido descompasso financeiro.

7. Essa proporção foi ligeiramente alterada no normativo referente à 2ª Oferta Pública, sem que o descompasso tenha sido resolvido. As instituições/agentes financeiros passaram a receber do Ministério das Cidades 65% dos recursos destinados à construção das moradias, com a execução de 40% das unidades habitacionais.

8. Quanto à remuneração recebida pelas instituições e agentes financeiros pela prestação do serviço, no valor de R$ 1.000,00 por unidade na 1ª Oferta Pública e de R$ 1.160,00 na 2ª Oferta Pública, observa-se também uma desproporcionalidade.

9. Conforme os normativos expedidos, na 1ª Oferta, 90% da remuneração é liberada logo quando a entidade informa que assinou contrato com os beneficiários e os outros 10% quando da conclusão das obras. Na 2ª Oferta, é repassado 60% do valor quando da assinatura com os beneficiários e os 40% restantes na conclusão da obra.

10. Assim, observa-se que, embora tenha havido uma evolução dos normativos da 1ª Chamada Pública para a 2ª Chamada, há ainda um descompasso entre a aplicação dos recursos para construção das moradias e a execução das obras e também entre o recebimento da remuneração pelas instituições financeiras e a prestação do serviço.

11. Tal descompasso poderia se revestir de menor importância, caso fosse constatado que as unidades habitacionais são entregues dentro do prazo previsto e com a qualidade desejada, no entanto, não foi esse o cenário encontrado nas dez auditorias de qualidade realizadas no programa. Conforme resumido no quadro abaixo, todas as obras vistoriadas pelo Tribunal apresentaram problemas de qualidade.

Irregularidade/Falha identificada % de ocorrência na amostra

Execução de serviços com qualidade deficiente 100

Projeto executivo deficiente 70

Perdas econômicas e sociais decorrentes da não execução concomitante de serviços essenciais à funcionalidade da obra

60

Obra entregue sem estar devidamente concluída 30

Inexecução ou execução parcial do objeto 20

Inobservância dos requisitos legais e técnicos de acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência ou mobilidade reduzida

10

12. Salienta-se que a CGU também realizou auditoria em outras 49 obras do programa e chegou a conclusões muito próximas às das equipes de auditoria do TCU, o que permite concluir haver uma tendência de que as unidades habitacionais entregues no PMCMV Sub 50 não apresentam o padrão de qualidade desejado, embora não seja estatisticamente possível extrapolar os resultados obtidos nessas amostras fiscalizadas para o universo de obras do programa.

13. Entre as unidades vistoriadas pelo Tribunal, destacam-se pelos problemas encontrados os empreendimentos localizados no Maranhão, conforme revelam os registros fotográficos que integram os relatórios de auditoria (Anexo 1). Entre outras irregularidades, verificou-se que as casas foram entregues sem revestimento (apenas na alvenaria), faltando parte das portas previstas no projeto e com instalações elétricas em total desacordo com as especificações e normas técnicas aplicáveis.

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Figura 12 do relatório de auditoria – Exemplo das condições das residências entregues aos beneficiários em Fortuna/MA

14. Apesar da gravidade da situação, a SNH, nos termos da Nota Técnica 42/2014/DHAB/SNH/MCIDADES, não considera a falta de revestimento algo essencial à habitabilidade:

Inicialmente, esclarecemos que a ausência de revestimento interno das alvenarias das unidades habitacionais não caracteriza, por si só, a ausência das condições mínimas de habitabilidade e salubridade nos imóveis produzidos pelo programa nesta modalidade, conforme afirmado pela equipe responsável pela fiscalização.

15. A propósito, os problemas de qualidade identificados são frutos das falhas de gestão indicadas no relatório de auditoria, mais especificamente a insuficiência de normatização e falta de acompanhamento e supervisão dos trabalhos desenvolvidos pelas instituições financeiras. A esse respeito, vale mencionar excerto do relatório de auditoria que bem sintetiza a atuação do Ministério:

‘Desse modo, observa-se que o Ministério das Cidades tem atuado no PMCMV Sub50 como mero repassador de recursos do OGU às instituições financeiras privadas e agentes financeiros do SFH, estes também majoritariamente de natureza privada. São estas entidades que estão, algumas vezes por intermédio de empresas terceirizadas, efetivamente gerenciando a aplicação dos recursos públicos, sem que isto seja acompanhado da avaliação dos resultados e de controles capazes de identificar e corrigir a ocorrência de desvios.’

16. Destarte, tendo em mente os graves problemas de gestão encontrados no Programa Minha Casa Minha Vida Sub 50, consignados no relatório de auditoria, e considerando ainda a grande relevância do programa e a materialidade dos recursos envolvidos, entendo ser necessária a audiência da Secretaria Nacional de Habitação, Sra. Inês da Silva Magalhães, conforme proposto pela equipe de auditoria.

17. Quanto à responsabilização propriamente dita da gestora, destaco que a Sra. Inês Magalhães encontra-se no cargo desde 4/5/2005 e acompanhou o programa MCMV desde sua criação. Desta forma, seria razoável exigir da responsável conduta mais diligente, cuidadosa, considerando o vulto dos recursos envolvidos e a importância do programa não só para o Ministério como para toda a sociedade. Todavia, o que se verificou foi a insuficiência de providências por parte da gestora, mesmo diante de graves denúncias envolvendo o programa. Nesse ponto, entendo mais uma vez pertinente transcrever trechos do tópico 3.1.1.5 do relatório que retratam com detalhes essa situação:

‘Nesse contexto, deve ser considerada ainda a ausência de providências mais amplas e efetivas do MCidades em relação à situação do programa veiculada em denúncias a partir de 13 de abril de 2013. Transcorridos quase oito meses dessa data, em 28 de

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novembro, o Ministério informou estar ‘empenhado na produção de um diagnóstico geral da situação’ e ‘na elaboração de um plano de providências’.

(...)

Como visto, a única providência concreta mencionada ao longo dos oito meses subsequentes às denúncias, foi a solicitação para que terceiros, estados ou municípios, passassem a atestar as medições de obras conduzidas sob ação da empresa RCA Assessoria. Além da realização de inspeções in loco pelo MCidades em 10% das unidades onde ficou caracterizada a influência da RCA Assessoria e 5% de amostra nas demais unidades.

Considera-se tal providência insuficiente para avaliar a atuação das instituições/agentes financeiros que operam no programa e mesmo sobre a qualidade das unidades habitacionais entregues, como será examinado em tópico específico deste relatório.’

18. O Ministério das Cidades ainda suspendeu o lançamento da 3ª Chamada Pública, que já estava previsto, e recentemente, em agosto de 2013, publicou a Portaria 363 disciplinando a aplicação de recursos do FAR nos municípios com população até 50 mil habitantes.

19. Ressalto, porém, que a publicação da Portaria 363/2013 não implicou a paralisação ou alteração na operacionalização da modalidade oferta pública do PMCMV. A possibilidade de aplicação de recursos do FAR nos municípios com população de até 50 mil habitantes, embora constitua uma segunda opção, de modo que a atuação da Caixa que antes se limitava aos grandes municípios poderia também ser estendida para as pequenas cidades, ela em nada altera os problemas encontrados no PMCMV Sub 50, executado com recursos de subvenção.

20. Ou seja, em termos práticos, não foi operacionalizada ainda nenhuma mudança na forma de contratação e supervisão dos trabalhos das instituições financeiras responsáveis pela modalidade do programa financiada com recursos de subvenção econômica, de forma que não há medidas concretas para sanear os graves problemas indicados no relatório.

21. Portanto, há evidências robustas o bastante para justificar a audiência da secretaria nacional de habitação em virtude de gestão deficiente do PMCMV Sub 50.

22. Contudo, no tocante à primeira conduta apresentada na proposta de encaminhamento (subitem ‘770.a’ da proposta), por ter a gestora agido no cumprimento literal da Lei 11.977/2009, considero mais pertinente recomendar ao MCidades que avalie a possibilidade de estender às instituições subcontratadas e às construtoras a proibição contida no art. 6º B da Lei 11.977/2009, conforme tratado no parágrafo 32.

23. No mesmo sentido, com relação à proposta de audiência contida no subitem ‘770.b’ da proposta, penso ser mais pertinente que a responsável apresente justificativas essencialmente em relação aos problemas de gestão detectados na execução do PMCMV Sub 50, notadamente insuficiência de normatização e ausência de supervisão dos trabalhos das instituições a agentes financeiros. Quanto às duas últimas condutas, subitens ‘770.c’ e ‘770.d’, acompanho as propostas com pequenos ajustes de forma.

Atuação das subcontratadas

24. Outro aspecto relevante abordado no relatório refere-se à avaliação da atuação das empresas subcontratadas pelas instituições financeiras para operar no programa, realizada de modo a atender os termos da solicitação de auditoria apresentada pelo Congresso Nacional.

25. A esse respeito, inicialmente, cabe registrar que até fevereiro de 2014 o MCidades já havia pago às instituições/agentes financeiros o total de R$ 126,8 milhões a título de remuneração pelos serviços prestados no âmbito do PMCMV Sub50.

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26. Com relação à atuação da RCA Assessoria, alvo de diversas denúncias veiculadas na imprensa, verificou-se expressiva participação da empresa na 1ª Oferta Pública do programa, uma vez que foi subcontratada para atuar em mais de 40% das unidades habitacionais contratadas, ou seja, mais de 24.000 moradias, cujo valor ultrapassa R$ 350 milhões, representando mais de 36% do total financeiro contratado.

27. Conforme exame realizado pela DGI, cujo resumo encontra-se localizado no tópico 3.2 do relatório, ‘foram identificados vínculos diretos e indiretos, por meio de pessoas físicas e/ou jurídicas, entre a empresa RCA Assessoria e empresas responsáveis pela construção das moradias do programa. Os contratos obtidos por estas construtoras no PMCMV Sub50 superam o valor de R$ 500 milhões, sendo responsáveis pela execução de mais de 22.000 moradias’.

28. Nesse ponto, os levantamentos realizados pela equipe de fiscalização poderão servir de importante subsídio ao Ministério Público Federal e à Polícia Federal para que seja apurada a ocorrência de delitos bem como a imputação de responsabilidades nas esferas civil e penal, se for o caso.

Determinações ao MCidades

29. Para combater as falhas detectadas na execução do programa, foram propostas determinações para que o Ministério das Cidades informe ao TCU as providências adotadas para correção dos problemas e realize avaliação da atuação das instituições/agentes financeiros e das empresas terceirizadas que operam no Programa, a exemplo da RCA Assessoria (subitens 771.1.a, 771.1.b e 771.1.c), com as quais concordo em essência, com alguns ajustes de forma.

29. Estou de acordo também com as propostas de determinação descritas nos subitens 771.1.e, 771.1.f e 771.1.g, por contribuírem para a eficácia do programa e para a transparência pública, e com os subitens 771.2 e 771.3, que tratam da necessidade um processo formal de seleção das construtoras para execução das obras, tal como ocorre com a vertente do programa que opera com recursos do FAR.

30. Deixo de acompanhar, porém, as propostas de determinação ao Ministério das Cidades referentes aos subitens 771.1.d e 711.4 do relatório de auditoria pelas razões a seguir apresentadas.

31. Quanto ao subitem 771.1.d, por meio do qual se propõe determinar ao Ministério que enquadre a participação de empresas terceirizadas, prestadoras de serviços às instituições e agentes financeiros ao montante máximo de 15% dos recursos de cada oferta pública realizada, considero suficiente a recomendação descrita anteriormente, por entender que os problemas detectados na atuação das subcontratadas são consequência da gestão deficiente do Ministério das Cidades no que se refere à habilitação das instituições financeiras, bem como da deficiência no acompanhamento e supervisão dos serviços prestados por essas instituições.

32. Caso existisse uma avaliação criteriosa da capacidade técnico operacional das instituições financeiras, bem como uma efetiva fiscalização da execução do contrato, provavelmente não haveria espaço para empresas subcontratadas buscarem obter ganhos indevidos na execução do programa.

33. Já no tocante à determinação contida no subitem 711.4, considero o impedimento da autorização de novas obras medida extrema a ser adotada, sem que sejam avaliadas as possíveis consequências para o programa e seus beneficiários. Ademais, em que pese a necessidade de o MCidades adotar medidas para solucionar os problemas decorrentes da seleção de construtoras incapazes ou supostamente beneficiadas, considero que esse ponto não pode ser visto de forma isolada, mas dentro de um conjunto de medidas a serem implementadas e que possibilitem o alcance dos objetivos pretendidos para o programa.

118


34. Por outro lado, os graves problemas detectados exigem a adoção de medidas urgentes motivo pelo qual é imperioso acompanhar as ações a serem empreendidas pelo MCidades. Outrossim, é de fundamental importância que o Congresso Nacional tome conhecimento do conteúdo do relatório, bem como as demais entidades para as quais a equipe propõe o envio de cópia do relatório.

35. Com relação aos demais itens das propostas de encaminhamento, acompanho em essência o os termos do relatório, com pequenos ajustes de forma.

36. Diante do exposto, submeto os autos ao Gabinete do Relator, Exmo. Ministro Weder de Oliveira, com a seguinte proposta de encaminhamento:

36.1 Promover a audiência da Sra. Inês da Silva Magalhães (CPF 051.715.848-50) para que apresente, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU no prazo de 15 (quinze) dias, razões de justificativa acerca das seguintes condutas:

a) não realizar adequadamente a gestão do PMCMV Sub50, caracterizada pela regulamentação insuficiente das ações conduzidas pelas instituições financeiras e agentes financeiros do SFH; pela ausência de mecanismos de controle e supervisão pelo Ministério das Cidades para acompanhamento dessas ações; (3.1 e 3.3)

b) não adotar providências para assegurar a entrega de moradias com padrões adequados de habitabilidade e salubridade, caracterizado, dentre outros fatores, pela ausência de: (i) adequada definição das especificações mínimas exigidas para as moradias custeadas pelo programa, sobretudo na 1ª etapa; (ii) inspeções sistemáticas in loco nas moradias entregues; (v) trabalho técnico social na 1ª etapa do programa; e (vi) ações que fomentem e favoreçam o controle social do programa; (3.4)

c) não adotar providências necessárias para assegurar aos beneficiários do PMCMV Sub50 o recebimento das moradias acompanhadas de título de propriedade ou instrumento de legitimação de posse legalmente válidos, contrariando, dente outros, o art. 59 da Lei 11.977/2009. (3.5)

36.2 Determinar ao Ministério das Cidades, com fulcro no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, que, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias:

36.2.1. informe ao TCU as efetivas providências adotadas para corrigir, sobretudo para as obras em andamento, as graves falhas apontadas no presente relatório de auditoria do PMCMV Sub50, considerando ainda os apontamentos constantes do relatório que consolidou as auditorias com foco na qualidade das moradias entregues pelo PMCMV Sub50 e também as auditorias procedidas pela Controladoria-Geral da União, informando inclusive o prazo para as alterações de normativos que se façam necessárias;

36.2.2. apresente ao TCU plano de ação composto de cronograma de implantação de medidas voltadas a:

a) verificar a qualidade e funcionalidade das unidades habitacionais entregues pelo PMCMV Sub50, por meio da realização de vistorias em uma amostra estatisticamente representativa, devendo contemplar, preferencialmente, a inspeção em 100% das moradias construídas por empresas com vínculos com a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços (CNPJ 07.677.868/0001-70); (3.4)

b) regularizar a situação fundiária das unidades habitacionais entregues ou a entregar na 1ª e 2ª ofertas públicas do PMCMV Sub50, mediante procedimentos que assegurem aos beneficiários o recebimento de título de

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propriedade ou instrumento de legitimação de posse juridicamente válidos, em consonância, dentre outras normas legais, com a Lei 11.977/2009, art. 59; (3.5)

36.2.3. realize avaliação da atuação das instituições financeiras e agentes financeiros já contratados para operar no PMCMV Sub50, remetendo ao TCU documento no qual conste o método empregado na avaliação e os resultados obtidos, acompanhado de parecer conclusivo sobre a continuidade da participação de cada uma das entidades no programa, em consonância, dentre outros, com o disposto na Lei 11.977/2009, art. 6º-B, §2º e na Portaria Interministerial 152/2012, item 4.2 do Anexo I (3.1);

36.2.4. ao realizar a avaliação de que trata o subitem anterior, leve em consideração a capacidade técnica e financeira e a regularidade fiscal e jurídica de empresas subcontratadas pelas instituições financeiras e agentes financeiros; (3.1)

36.2.5. divulgue e mantenha atualizadas, em página da internet, informações relativas à execução do PMCMV Sub50, com detalhamento sobre as obras, contendo no mínimo: município e unidade da federação, número de unidades habitacionais, empresa contratada para execução da obra, responsável técnico, valor do contrato, instituição financeira ou agente financeiro do Sistema Financeiro de Habitação responsável e empresa terceirizada atuante, em consonância com a Lei 12.527/2011, artigos 7º e 8º; (3.4)

36.2.6. para as obras ainda não iniciadas das 1ª e 2ª ofertas públicas do PMCMV Sub50 até a data de ciência pelo Ministério do Acórdão que vier a ser proferido, adote medidas que assegurem que a seleção das construtoras para execução das obras seja realizada por meio de processo formal de escolha, a exemplo do que ocorre na modalidade do programa que opera com recursos do FAR, remetendo ao TCU, no prazo de 60 (sessenta) dias, relato das providências adotadas; (3.3)

36.2.7. assegure que o processo formal de escolha contemple a proibição da contratação de construtoras que possuam vínculos com pessoas físicas ou jurídicas que atuam no PMCMV Sub50, notadamente as instituições financeiras e agentes financeiros do SFH e também as empresas que prestam serviços a essas entidades, sendo a punição cabível em caso de descumprimento desta regra adequadamente definida e divulgada. (3.3)

36.3. Recomendar ao Ministério das Cidades, com fulcro no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, que:

36.3.1 implemente canal de comunicação destinado aos beneficiários e demais atores do PMCMV Sub50, por meio do qual seja possível registrar as informações recebidas e encaminhar providências eventualmente necessárias;

36.3.2. avalie a possibilidade de estender às instituições subcontratadas, prestadoras de serviços às instituições financeiras e agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação no âmbito do PMCMV Sub50, e às construtoras contratadas por essas instituições, a proibição contida no art. 6º-B da Lei 11.977/2009, relativo ao montante máximo de 15% dos recursos de cada oferta pública realizada.

36.4. comunicar ao Banco Central do Brasil sobre a necessidade de acompanhar, no âmbito de suas competências, a adoção das providências mencionadas no acórdão que vier a ser proferido, considerando que podem acarretar reflexos sobre instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional.

36.5. determinação de Providências Internas ao TCU

36.5.1. encaminhar cópia do Relatório de Auditoria 614/2013, do relatório consolidador das auditorias de qualidade das moradias entregues pelo PMCMV Sub50

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(anexo1) e do acórdão que vier a ser proferido, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentarem para: presidência do Senado Federal, em resposta ao Ofício 993(SF), de 25 de abril de 2013 (peça 1 p.1); gabinete do Senador Aloysio Nunes Ferreira, autor do requerimento 315/2013 do Senado Federal, Comissões de Fiscalização Financeira e Controle; de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado; e de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados; Controladoria-Geral da União; o Banco Central do Brasil; o Ministério Público Federal; gabinete do Procurador da República Edilson Vitorelli, coordenador do Grupo de Trabalho para Habitação de Interesse Social do Ministério Público Federal; Departamento de Polícia Federal; Superintendência da Polícia Federal no estado de São Paulo; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Casa Civil da Presidência da República e Ministério da Fazenda, órgãos que integram, juntamente com o Ministério das Cidades, o Comitê de Acompanhamento do Programa Minha Casa, Minha Vida.

36.5.2. declarar integralmente atendida a solicitação do Congresso Nacional, feita por meio do Requerimento 315/2013 do Senado Federal, tendo sido fornecidos todos os elementos e informações requeridos;

36.5.3 determinar à SecobEnergia que autue processo para monitoramento das determinações exaradas, assim como constitua processo apartado para realização da audiência de responsável proposta no subitem 21.1, em conformidade com o art.24 da Resolução TCU 175/2005; e

36.5.4. arquivar os presentes autos.”

É o relatório.

Proposta de Deliberação

Examina-se relatório de auditoria de conformidade realizada no Programa Minha Casa Minha Vida, na vertente que atende a famílias com renda mensal de até R$ 1.600,00, residentes em municípios com população limitada a 50 mil habitantes (PMCMV Sub 50).

2. A fiscalização em referência foi autorizada pelo acórdão 2110/2013-TCU – Plenário, que apreciou o requerimento 315/2013, do senador Aloysio Nunes Ferreira, aprovado pelo Senado Federal, em 18/4/2013.

3. O Plenário desta Casa assim deliberou no referido acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Solicitação do Congresso Nacional

relativas à fiscalização do Programa Minha Casa Minha Vida, conduzido pelo Ministério das Cidades.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária Reservada, ante as razões expostas pelo Relator em:

9.1. conhecer da Solicitação do Congresso Nacional por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 3º, I, e 4º, I, da Resolução TCU 215/2008;

9.2. incluir, no Plano de Fiscalização de 2013, auditoria de conformidade no Programa Minha Casa Minha Vida, com o objetivo de identificar a ocorrência de eventuais falhas e desconformidades na contratação das empresas que operam no programa em menção, na vertente que atua em municípios com população de até cinquenta mil habitantes, com vista ao atendimento do disposto no requerimento 315/2013 do Senado Federal;

4. O requerimento 315/2013 do Senado Federal originou-se de denúncias veiculadas pela imprensa, em abril/2013, a respeito de supostas irregularidades na execução do PMCMV nos municípios com população de até 50 mil habitantes.

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5. Por esse requerimento, foi solicitada a realização de auditoria voltada ao atendimento de dois objetivos específicos: verificar a “a legalidade das empresas que operam no Programa” e “os resultados da aplicação de recursos públicos”.

6. Relativamente ao primeiro aspecto (o exame da legalidade da atuação das empresas que operam no PMCMV), com vistas ao cumprimento do art. 14, I, da Resolução TCU 215/2008, foi acordado com o autor do requerimento, senador Aloysio Nunes Ferreira, que seria realizada auditoria de conformidade com foco na operacionalização do programa por empresas como, por exemplo, a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços, a qual, segundo denúncias divulgadas pela imprensa, estaria no centro de diversas irregularidades, a saber:

“a) diversas instituições financeiras privadas que atuam na operacionalização do Programa teriam repassado suas atribuições à empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços;

b) um ex-diretor do Departamento de Produção Habitacional do Ministério das Cidades (até 2009) seria sócio da empresa RCA;

c) a RCA estaria selecionando para execução das obras algumas construtoras com vínculos diretos ou indiretos com a própria empresa;

d) a RCA estaria cobrando das construtoras taxas não previstas (‘propina’) para liberação dos recursos atinentes aos serviços por elas executados, o que estaria ensejando, inclusive, o abandono de obras.”

7. Quanto ao segundo aspecto (resultados da aplicação de recursos públicos), considerando que a fiscalização requerida pelo Senado Federal reveste-se de natureza operacional, ajustou-se que seriam encaminhadas oportunamente ao Congresso Nacional informações obtidas por meio da auditoria operacional realizada pela atualmente denominada Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte de Auditoria (Seaud), que à época estava em fase de elaboração de relatório (TC 033.568/2012-0).

8. A auditoria operacional em menção resultou no acórdão 524/2014-TCU-Plenário, apreciado na sessão de 12/3/3014, comunicado ao senador Aloysio Nunes Ferreira por meio do aviso 236-SESES-TCU-Plenário, de 12/3/2014.

9. No que diz respeito à fiscalização em exame, os trabalhos de auditoria foram coordenados pela então Secretaria de Obras de Secretaria de Fiscalização de Obras de Energia e Saneamento (SecobEnergia) e tiveram a participação da Diretoria de Gestão de Informações Estratégicas (DGI) da Secretaria de Apoio à Gestão do Controle Externo (Segest).

10. Ademais, a presente auditoria utilizou-se das informações coletadas na fiscalização de orientação centralizada realizada em 2013, pela própria SecobEnergia, com o objetivo de aferir a qualidade das unidades habitacionais entregues pelo PMCMV na vertente ora analisada (TC 017.374/2013-8 - apensado).

11. Atualmente, tendo em vista a edição da Portaria TCU 99/2014, os processos concernentes ao PMCMV, cujo gestor é o Ministério das Cidades e/ou a Caixa Econômica Federal, passaram a ser conduzidos pela Secretaria de Fiscalização de Obras de Infraestrutura Urbana (SecobInfraurbana).

IIVisão Geral do PMCMV Sub 50

12. O PMCMV Sub50, criado a partir da Medida Provisória 459, convertida na Lei 11.977/2009, é gerido pela Secretaria Nacional de Habitação (SNH) do Ministério das Cidades (MCidades).

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13. O programa é operacionalizado sob a forma de subvenção econômica aos beneficiários, pessoas físicas, com a aplicação de recursos do Orçamento Geral da União (OGU), por meio de oferta pública de recursos às instituições financeiras autorizadas pelo Banco Central do Brasil e aos agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) credenciados para atuação.

14. Até março/2014, foram realizadas duas ofertas. Na primeira, foram alocados R$ 1 bilhão do Orçamento Geral da União (OGU) destinados à subvenção econômica para construção e requalificação de moradias para o atendimento de famílias com renda mensal de R$ 1.395,00. Na 2ª etapa, foram previstos investimentos da ordem de R$ 2,68 bilhões do OGU nas mesmas, sendo atendidas famílias com renda mensal de R$ 1.600,00.

15. Dos R$ 3,68 bilhões previstos para serem utilizados no PMCMV Sub50 até 10/2/2014, havia sido liberado para aplicação na construção de moradias o montante de R$ 1,66 bilhão (45% dos recursos previstos).

16. Verifica-se, portanto, que o programa destaca-se em termos de relevância e materialidade, havendo ainda por serem investidos cerca de 55% dos recursos (aproximadamente, R$ 2,0 bilhões estão pendentes de desembolso) na construção/requalificação de moradias voltadas ao atendimento de famílias com baixa renda.

17. Em razão das supostas irregularidades existentes no PMCMV Sub50, noticiadas pela imprensa em abril/2013, e descritas no item 3.2 do relatório de fiscalização transcrito no relatório precedente, o Ministério das Cidades suspendeu por tempo indeterminado os procedimentos que se encontravam em andamento relativos à 3ª oferta pública.

18. Além disso, publicou a Portaria 363/2013, regulamentando a aplicação dos recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), por meio da Caixa Econômica Federal, nos municípios com população limitada a 50 mil habitantes.

19. O valor da subvenção econômica na primeira oferta variava entre R$ 12 mil a R$ 16 mil. Na segunda oferta, o valor passou a ser único: R$ 25 mil.

20. Quanto à remuneração às instituições financeiras, foi definido o valor de R$ 1.000,00 por unidade habitacional, enquanto na segunda oferta, o valor foi fixado em R$ 1.160,00 por unidade habitacional.

21. Entre 2009 e 2014, o Ministério das Cidades pagou às instituições/agente financeiros o total de R$ 126,8 milhões a título de remuneração pelos serviços prestados no âmbito do PMCMV Sub50.

22. As unidades habitacionais podem ser construídas isoladamente ou sob forma de empreendimentos. A execução das obras pode dar-se sob administração direta, empreitada global ou mutirão, sendo mais comum o regime de empreitada global.

23. No que diz respeito às etapas do programa, inicialmente, o Ministério das Cidades publica edital de chamamento divulgando o montante de recursos destinado a cada região geográfica do país. Nesse edital, são definidos prazos e regras para o cadastramento de instituições financeiras e agentes financeiros do SFH interessados em participar da operacionalização do programa, e prazos e regras para que os municípios e estados apresentem suas propostas.

24. As entidades são habilitadas pelo Banco Central do Brasil e pelo Ministério das Cidades, segundo as respectivas competências, para participarem da oferta pública dos recursos. Para cada entidade, são definidos o volume de recursos e as regiões em que poderão operar o programa.

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25. Na segunda etapa, os estados e municípios apresentam proposta ao Ministério das Cidades para a construção de unidades habitacionais. Analisadas as propostas, o ministério divulga lista de municípios com a respectiva quantidade de unidades autorizadas a receber subvenções.

26. Na terceira etapa, o ente federativo cuja proposta foi aprovada pelo Ministério das Cidades escolhe uma das instituições financeiras autorizadas e apresenta o projeto de construção de moradias. O agente financeiro deve analisar e aprovar a viabilidade técnica das propostas (adequação do projeto das obras às diretrizes e às especificações técnicas do programa).

27. Uma vez aprovados os projetos, é assinado termo de acordo e compromisso (TAC), documento que vincula cada município a um agente financeiro.

28. Na quarta etapa, o município deve submeter a relação dos futuros beneficiários ao Ministério das Cidades para verificação, com o apoio da Caixa Econômica Federal, do atendimento das condicionantes do programa (a renda familiar do beneficiário deve ser inferior a R$ 1600,00, atualmente, e ele não pode possuir nenhum outro imóvel, nem ter sido selecionado em outros programas habitacionais de qualquer esfera governamental).

29. Após a formalização do TAC e a aprovação/homologação da relação dos beneficiários, o ministério autoriza o início das obras e repassa ao agente credenciado a primeira parcela da remuneração juntamente com a primeira parcela da subvenção.

30. Nas portarias que regulamentam o programa, não se especificou a entidade responsável pela definição e contratação da empresa construtora. Na auditoria, foram observados casos em que cada beneficiário, individualmente, firmou contrato com a construtora e casos em que os beneficiários formaram uma comissão para, em nome desta, firmar contrato com a construtora.

31. A quinta etapa refere-se à construção das obras. O acompanhamento e a fiscalização da execução das obras competem ao agente financeiro correspondente, que mensalmente deve informar ao Ministério das Cidades a porcentagem de execução, discriminada por unidade habitacional, para fins de liberação das parcelas, conforme disposto no item 13, alínea ‘b’ do anexo 1 à Portaria 484/2009 e item 11.1.III, alínea ‘b.1” do anexo1 à Portaria 547/2011.

32. Após a conclusão das unidades habitacionais e a assinatura do termo de recebimento das obras, pelos beneficiários, o Ministério das Cidades repassa a última parcela da remuneração do agente financeiro e da subvenção.

IIIAgentes do PMCMV Sub 50

33. Segundo os normativos do PMCMV Sub50, os principais atores desse programa são o Ministério das Cidades, as instituições/agentes financeiros do SFH e os estados/municípios (proponentes), conforme estabelecido na Portaria Interministerial 484/2009((1ª oferta pública – peça 28, p. 219) e na Portaria 547/2011 (2ª oferta pública – peça 28, p. 271).

34. Apresento a seguir as atribuições dos principais agentes:

Ministério das Cidades

35. Conforme consta no item 5.1. do anexo I da Portaria Interministerial 484/2009, compete ao Ministério das Cidades:

a) “estabelecer as diretrizes e condições gerais para a implantação do programa;

b) elaborar as propostas orçamentárias de aplicação e distribuição de recursos por Unidade da Federação, respeitando-se o déficit habitacional;

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c) realizar o processo de seleção de propostas apresentadas pelos proponentes, com vistas à análise de viabilidade dos projetos pelas instituições financeiras e agentes financeiros do SFH;

d) homologar e divulgar, em seu sítio eletrônico, a relação das propostas selecionadas;

e) estabelecer, no âmbito da sua competência, critérios para que os agentes financeiros interessados em participar das ofertas públicas, possam realizar operações no âmbito deste programa;

f) verificar a exatidão e efetuar o pagamento dos recursos orçamentários referentes às subvenções às instituições financeiras ou agentes financeiros do SFH habilitados no processo de oferta pública de recursos;

g) verificar a correta aplicação dos recursos disponibilizados às instituições financeiras ou agentes financeiros do SFH no âmbito do Programa; e

h) realizar a gestão, o acompanhamento e a avaliação da execução e dos resultados do programa.”

36. A portaria em referência foi alterada pela Portaria 547/2011, de modo que as atribuições do Ministério da Cidades atualmente são (item 5.1 do anexo 1):

a) “estabelecer as regras e condições gerais de execução do programa, respeitados os requisitos previstos no art. 6º do Decreto nº 7.499, de 16 de junho de 2011;

b) selecionar as propostas apresentadas pelos estados e municípios, respeitados os critérios estabelecidos nos incisos do art. 4º do Decreto nº 7.499, de 2011 e neste Instrumento;

c) definir a tipologia e o padrão das moradias a serem produzidas no âmbito do Programa, com observância da legislação municipal pertinente;

d) acompanhar e avaliar o desempenho do Programa; e

e) efetuar o pagamento da subvenção econômica citada no subitem 3.1 deste Anexo.”

Instituições Financeiras e Agentes Financeiros dos SFH

37. As atribuições das instituições/agentes financeiros estão descritas no item 5.2 do anexo à Portaria Interministerial 484, de 28/9/2009 e no item 5.2 do anexo I à Portaria 547/2011.

38. Na redação da portaria original, as atribuições das instituições/agentes financeiros eram as seguintes:

a) “disponibilizar à Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades as informações e documentações necessárias para participação na oferta pública;

b) analisar as condições de elegibilidade da demanda indicada pelos proponentes;

c) analisar a viabilidade técnica, jurídica e documental das obras e serviços a serem realizados, acompanhando sua execução;

d) firmar termo de acordo e compromisso com os proponentes;

e) firmar contrato com os beneficiários finais do Programa;

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f) solicitar ao Ministério das Cidades o pagamento dos recursos orçamentários referentes às subvenções econômicas;

g) fornecer ao Ministério das Cidades as informações e documentações necessárias à operacionalização, acompanhamento e avaliação do Programa;

h) promover, junto ao poder público municipal, o cadastramento dos beneficiários no Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal – CADÚNICO, e sua inclusão no Cadastro Nacional de Mutuários – CADMUT; e

i) acompanhar as obras e serviços necessários à consecução do objeto do pagamento dos recursos.”

39. Após a edição da Portaria 547/2011, as atribuições foram alteradas nos seguintes termos (anexo 1, item 5.2):

a) “analisar a viabilidade técnica, jurídica e documental das propostas selecionadas pelo Ministério das Cidades;

b) após a confirmação da viabilidade técnica, jurídica e documental das propostas de projetos selecionadas, firmar Termo de Acordo e Compromisso com os proponentes e encaminhar à SNH – Secretaria Nacional de Habitação cópia do extrato assinado pelas partes conforme modelo do Anexo III;

c) responsabilizar-se pela análise e aprovação dos projetos de trabalho social elaborados pelos proponentes;

d) firmar, juntamente com os proponentes, contrato com os beneficiários finais do Programa;

e) promover a inclusão do benefício habitacional no registro do Cadastro Nacional de Mutuários - CADMUT em até 60 (sessenta) dias após o prazo limite para a assinatura dos contratos;

f) acompanhar a execução das obras e serviços necessários a produção das unidades habitacionais; e

g) fornecer à SNH, a qualquer tempo, relatórios, informações e documentações necessárias à operacionalização, acompanhamento e avaliação do Programa.”

Estados, Municípios e Distrito Federal

40. Segundo consta do item 5.3, do anexo da Portaria Interministerial 484/2009, compete aos estados ou municípios, na qualidade de proponentes:

h) “apresentar suas propostas para fins de participação no programa, por meio de preenchimento do Formulário de Cadastramento de Proposta disponibilizado no sítio eletrônico do Ministério das Cidades;

i) aportar contrapartida sob a forma de recursos financeiros, bens ou serviços economicamente mensuráveis, para fins de complementação à subvenção econômica;

j) promover ações facilitadoras e redutoras dos custos de produção dos imóveis, apresentando propostas legislativas, quando for o caso, que disponham sobre a desoneração de tributos incidentes sobre os imóveis produzidos;

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k) firmar termo de acordo e compromisso com as instituições financeiras ou agentes financeiros do SFH;

l) providenciar as autorizações, alvarás, licenças e outras medidas necessárias à aprovação e viabilização dos projetos arquitetônicos, urbanísticos, complementares e de implantação de infraestrutura básica; e

m) indicar os beneficiários do programa, observadas as diretrizes de elegibilidade e seleção de demanda prevista em normativo específico.”

41. A Portaria 547/2011 ampliou as atribuições dos estados e municípios, sendo incluídas como obrigações desses entes federados:

“(...)

c) executar o trabalho social junto aos beneficiários;

(...)

f) responsabilizar-se pelas ações necessárias para implementação dos equipamentos e serviços relacionados a educação, saúde, lazer e transporte público;

(...)

i) encaminhar à instituição ou agente financeiro, com a antecedência mínima de 90 dias do prazo final para contratação, a relação de candidatos a beneficiários;

j) no envio da primeira remessa de candidatos a beneficiários da proposta, encaminhar à instituição ou ao agente financeiro, a deliberação do conselho de habitação ou, na ausência deste, da assistência social com os critérios de hierarquização e seleção da demanda, observados os parâmetros de priorização e seleção dos beneficiários definidos em normativo específico do Ministério das Cidades;

k) firmar, juntamente com a instituição financeira ou agente financeiro, o contrato junto aos beneficiários finais do Programa; e

l) emitir o habite-se ou documento equivalente, das unidades habitacionais com as obras concluídas, em até 30 (trinta) dias a contar da data da conclusão das obras.”

42. Embora os normativos em vigor não estabeleçam regras sobre a participação de empresas terceirizadas e de construtoras na execução do PMCMV Sub50, esses atores, na prática, assumem papel determinante para a concretização dos objetivos do programa, mas nenhum tipo de controle ou acompanhamento a respeito foi instituído por parte do Ministério das Cidades.

43. Destaca-se na execução do PMCMV Sub50 a atuação das empresas terceirizadas - entre as quais a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços, objeto das denúncias que fundamentaram a solicitação de auditoria por parte do Congresso Nacional -, que exercem efetivamente atribuições que, de acordo com as portarias ora mencionadas, seriam de competência das instituições financeiras/agentes financeiros do SFH.

44. Sobre esse assunto, tratarei adiante, no tópico sobre os principais achados de auditoria.

IVResultados da auditoria

45. Conforme consta do relatório elaborado pela SecobEnergia, a auditoria visou à avaliação de todas as etapas que compõem o PMCMV Sub50, desde as normas regulamentadoras do programa expedidas pelo Ministério das Cidades até a entrega das moradias aos beneficiários, de modo a avaliar em que medida os recursos do OGU estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente.

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46. A SecobEnegia, a partir do objetivo definido, elaborou as seguintes questões de auditoria“1) As irregularidades e impropriedades noticiadas na imprensa possuem fundamento?

2) Os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades e/ou Banco Central asseguram que as instituições financeiras/agentes financeiros do SFH autorizadas a operar no Programa possuam a capacidade necessária?

3) O papel desempenhado no Programa pelas empresas contratadas pelas instituições financeiras/agentes financeiros do SFH como intermediárias é compatível com as diretrizes e objetivos do Programa?

4) Como ocorre a seleção e contratação das empresas para execução das obras?

5) Existem indícios de ligações entre as construtoras responsáveis pela execução das obras e a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços ou outras empresas intermediárias?

6) Os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades asseguram que as moradias possuam padrões mínimos de habitabilidade e salubridade?

7) Os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades asseguram a regularização fundiária das habitações?”

47. Em termos metodológicos, a execução da auditoria envolveu, segundo informa a SecobEnergia, a realização de “análise documental, pesquisas em sistemas informatizados, confronto de informações e documentos, comparação com a legislação, a jurisprudência deste Tribunal e a doutrina”. Além disso, a auditoria apoiou-se nos resultados da FOC coordenada pela própria SecobEnergia, que abrangeu fiscalizações realizadas em dez empreendimentos do programa (TC 017.374/20130-8, apensado a este processo, e anexo 1, peça 49).

48. Consoante já mencionado, também subsidiou a auditoria o trabalho realizado pela DGI/Segest, que resultou no achado tratado no subitem 3.2 do relatório de fiscalização (íntegra constante do anexo 2 desse relatório, bem como da peça 46).

49. Os principais normativos considerados pela equipe de auditoria no exame das questões supramencionadas são: Leis 11.977/2009 e 12.424/2011; Decreto 7.499/2011; Portaria Interministerial 484/2009, Portaria Conjunta 472/2009 e respectivas alterações, Portaria 531/2011, Portaria 547/2011 e respectivas alterações, Portaria Interministerial 152/2012, nas versões vigentes à época das contratações.

50. Tendo em vista as questões de auditoria, a metodologia e os normativos balizadores do programa, os trabalhos realizados pela unidade técnica resultaram nos seguintes achados, descritos no item 3 do relatório de fiscalização 614/2013 (peça 50):

“Deficiência de controles do Ministério das Cidades na habilitação e acompanhamento das instituições financeiras que operam no programa” (subitem 3.1 do relatório);

“Vínculos entre as construtoras responsáveis pela execução das obras e a empesa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços” (subitem 3.2 do relatório);

“A seleção e a contração das empresas para execução das obras não é feita com base em princípios concorrenciais e não possui transparência adequada” (subitem 3.3 do relatório);

“Os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades não asseguram que as moradias possuam padrões mínimos de habitabilidade e salubridade” (subitem 3.4 do relatório);

“Moradias entregues sem assegurar a devida regularização fundiária” (subitem 3.5 do relatório).

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51. Detenho-me a seguir sobre os achados de auditoria e sobre as propostas de encaminhamento alvitradas pela SecobEnergia:

Deficiência de controles do Ministério das Cidades na habilitação e acompanhamento das instituições financeiras que operam no programa” (subitem 3.1 do relatório)

1. Habilitação das instituições/agente financeiros e acompanhamento pelo Ministério das Cidades

52. Conforme descrito no relatório de fiscalização e no tópico anterior, compete às instituições financeiras e agentes financeiros do SFH habilitados na oferta pública realizar tarefas essenciais à regular execução do programa, como a análise da viabilidade técnica, jurídica e documental das obras e o acompanhamento da execução das obras e serviços necessários a produção das unidades habitacionais

53. A equipe de fiscalização verificou, contudo, que o processo de habilitação e de acompanhamento das instituições/agentes financeiros, conduzido pelo Ministério das Cidades, fundamenta-se, basicamente, em informações enviadas pelas próprias entidades ao órgão mencionado.

54. O procedimento de habilitação é efetuado pelo Banco Central do Brasil e pelo Ministérios das Cidades, segundo consta do relatório de fiscalização (itens 120 a 127), por meio de normativos próprios, em que estão relacionados os documentos a serem encaminhados pelas instituições interessadas em participar da oferta pública de recursos.

55. Destacam-se entre os documentos a serem encaminhados pelas instituições/agentes financeiros a comprovação de experiência em execução de obras, conforme excerto extraído do relatório de fiscalização:

“1ª Oferta Pública

i) relatório de situação das obras realizadas nos últimos vinte e quatro meses, firmado pelo diretor técnico ou engenheiro responsável (item 6.2 f da Portaria Interministerial 484/2009); e

ii) composição de quadro de pessoal, próprio ou terceirizado, com qualificação técnico-operacional para executar as análises dos projetos e acompanhamento da execução das obras ou serviços (item 6.3 da Portaria Interministerial 484/2009).

2ª Oferta Pública

i) comprovação de experiência na área habitacional, por meio de relatório das operações contratadas nos últimos vinte e quatro meses, relacionado por UF, informando quantidade de contratos e valor contratado (item ‘c’, do Anexo II à Portaria Interministerial 152/2012); e

ii) declaração contendo a quantidade de pessoal próprio com qualificação técnico-operacional para aprovação dos projetos de engenharia e de arquitetura (item d do Anexo II à Portaria Interministerial 152/2012).

125. Para a 1ª Oferta Pública ainda foi exigida a comprovação de que a entidade possuía condições de arcar com custos das fases de execução das obras, em valor correspondente a cem por cento do valor de cada obra (item 6.2 ‘g’, da Portaria Interministerial 484/2009).”

56. A questão da habilitação das instituições/agentes financeiros é relevante, na medida em que restou comprovado na auditoria que parte dessas entidades não opera diretamente no PMCMV Sub50, mas sim terceiriza suas atribuições para empresas subcontratadas cujas capacidades técnica e jurídica não são comprovadas.

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57. Segundo destacado no relatório precedente, o Ministério das Cidades ignorava a dimensão e a forma de atuação das empresas terceirizadas no PMCMV Sub 50, vindo a ter conhecimento da situação apenas após a publicação de denúncias na imprensa a respeito da atuação da RCA Assessoria em Controle de Obras Ltda.

58. A equipe de fiscalização constatou que, até abril/2013, data da publicação das denúncias, 55,19% (mais de R$ 2,0 bilhões) do total contratado nas duas ofertas públicas eram investidos no PMCMV Sub 50 por meio da prestação de serviços por parte de apenas dois grupos econômicos: RCA Assessoria e Família Paulista Promotora de Venda.

59. A equipe verificou, a partir dos documentos elaborados pelas instituições/agentes financeiros (peças 32, 33 e 34), que os contratos celebrados com as empresas terceirizadas, como a RCA Assessoria e a Família Paulista, abrangem atividades diversas, divididas em três etapas, conforme descrito no relatório de fiscalização (parágrafos 102 e 110 do relatório de fiscalização):

“a) primeira, de captação, análise e seleção da demanda, envolvendo contato com os proponentes, estados e municípios, e análise da documentação exigida destes entes para participação no programa;

b) segunda, de contratação da demanda, englobando o contato com os beneficiários do programa e a formalização de contrato com estes;

c) terceira, de gestão técnica e financeiras das obras, envolvendo, dentre outros, o acompanhamento dos empreendimentos e emissão periódica de relatórios.”

60. Alguns contratos entre as instituições financeiras e as empresas RCA Assessoria e Família Paulista preveem ainda como atribuição dessas empresas a organização de assembleia de beneficiários, cujo objetivo é constituir comissão para acompanhamento e fiscalização da obra, assim mcomo para contratação da empresa construtora (peças 32 e 33).

61. No que tange ao acompanhamento do PMCMV Sub50, a equipe de auditoria verificou que o Ministério das Cidades não realiza procedimento formal de supervisão permanente nem efetua avaliações periódicas sobre a atuação das instituições/agentes financeiros. O repasse de recursos às mencionadas entidades é feito exclusivamente com base nos dados constantes dos relatórios mensais por elas elaborados.

62. Além da ausência de acompanhamento do PMCMV Sub 50 por parte do Ministério das Cidades, merece destaque o descompasso financeiro, verificado em ambas as ofertas públicas, entre os pagamentos e a execução das obras, de acordo com as regras insertas na Portaria Conjunta 472/2009 (1ª oferta pública) e nas Portarias Interministeriais 531/2011 e 152/2012 (2ª oferta pública).

63. Na primeira oferta pública, previa-se o desembolso de 70% dos recursos após o envio do relatório correspondente à execução de 30% das obras. Destaca-se que o primeiro desembolso, de 30% dos recursos, ocorria antes mesmo do início da construção das moradias, bastando às instituições/agentes financeiros apresentarem o relatório referente às contratações firmadas com os beneficiários do programa.

64. Na segunda oferta pública, as instituições/agentes financeiros passaram a receber 65% dos recursos após a execução de 40% das unidades habitacionais, mantendo-se o descompasso, ainda que em menor dimensão.

65. A mesma desproporção existe em relação à remuneração das instituições/agentes financeiros. Na primeira oferta pública, em que a remuneração era de R$ 1000,00 por unidade habitacional, 90% desse valor era liberado após a assinatura dos contratos com os beneficiários e os 10% restantes, após a conclusão da obra.

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66. Na segunda oferta, quando a remuneração passou para R$ 1.160,00, a liberação passou a ser dea 60% desse valor por ocasião da assinatura do contrato e de 40% na conclusão da obra.

67. A conjunção dos fatores ora descritos eleva o risco potencial de haver malversação de recursos, em especial de as unidades habitacionais não serem entregues ou de serem executadas em condições inadequadas de habitabilidade.

68. Em vista desses fatos, assiste razão à equipe de auditoria quando consigna no relatório que são as entidades privadas, instituições/agentes financeiros do SFH, diretamente ou por meio das empresas terceirizadas, que estão efetivamente gerenciando a aplicação dos recursos públicos no PMCMV Sub50, cabendo ao Ministério das Cidades apenas atuar como mero repassador de recursos, sem realizar nenhuma avaliação dos resultados, nem exercer controles aptos a identificar eventuais ocorrências de desvio de recursos, descumprimento das regras ou prejuízos ao alcance dos resultados do programa.

69. Ressalto que a omissão do Ministério das Cidades no que diz respeito ao exercício de suas competências implicou entregar à gestão de empresas terceirizadas os serviços necessários à construção de 162.483 unidades habitacionais contratadas, no valor total de R$ 3,7 bilhões, nas 1ª e 2ª ofertas públicas, conforme se verifica na tabela 6 do relatório de fiscalização (transcrito no relatório precedente).

70. Se forem consideradas apenas a participação da RCA e da Família Paulista, observa-se que essas empresas são responsáveis pelos serviços relacionados à construção de 76.634 unidades habitacionais contratadas, nas duas ofertas públicas realizadas, sem que tenha havido qualquer avaliação sobre a capacidade dessas empresas de realizar os serviços pertinentes a essas milhares de unidade ou sido previstos, pelo Ministério das Cidades, quaisquer controles sobre a atuação dessas empresas, exceto quanto aos relatórios encaminhados pelas instituições financeiras.

71. Os problemas ora relatados adquirem maior relevância na medida em que se verificou nas auditorias de qualidade realizadas pela SecobEnergia que as unidades habitacionais apresentam deficiências graves de projeto e de construção, o que compromete o atingimento da finalidade do PMCMV Sub50, como se examinará mais adiante. Não basta repassar recursos a título de subvenção. É preciso que se busque meio de assegurar que as moradias sejam construídas, e o sejam no padrão especificado, e atendidas pelos serviços públicos especificados.

72. Sobre as providências adotadas até o momento, o Ministério das Cidades informou que, após as denúncias a respeito de irregularidades no programa, passou a exigir do proponente (estado ou município) que ateste a adequada execução das obras e serviços previamente à liberação do pagamento, nos casos de participação da RCA Assessoria.

73. Informou também que está realizando vistoria in loco em 10% das unidades construídas em municípios onde houve participação da RCA Assessoria e em 5% das unidades, nos demais municípios.

74. O Ministério aduziu ainda estar “empenhado na elaboração de um diagnóstico geral da situação” e na “elaboração de um plano de providências” (Nota Técnica 1062/2013/DHAB/SNH/MCidades, peça 29, p. 152-154).

75. Conforme destacado no relatório de auditoria, os achados descritos no relatório da SecobEnergia foram corroborados por trabalho realizado pela Controladoria-Geral da União a respeito da atuação das instituições/agentes financeiros no PMCMV Sub50.

76. Considerando a materialidade dos recursos que vêm sendo geridos pelas instituições financeiras/agentes financeiros do programa, sem a efetiva supervisão do Ministério das Cidades, endosso a proposta de encaminhamento formulada pela equipe de auditoria, com ajustes na redação

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sugerida pelo titular da SecobEnergia (peça 51, p. 7, itens 36.2.3 e 36.2.4), para que o referido ministério avalie a atuação das instituições/agentes financeiros que operam o PMCMV Sub50, em especial no que se refere ao acompanhamento da execução das obras, e envie a este Tribunal parecer conclusivo sobre a continuidade de participação de cada instituição no programa.

77. Nessa avaliação, deverá ser examinada a capacidade técnica e financeira, bem como a regularidade fiscal e jurídica de empresas subcontratadas pelas instituições/agentes financeiros.

2. Participação das empresas terceirizadas

78. Outro ponto destacado pela equipe de auditoria é que a atuação de empresas terceirizadas na forma como vem ocorrendo implica desrespeito aos princípios da Lei 11.977/2009, que dispõe, em seus arts. 19, §2º, e 6º -B (este último incluído pela Lei 12.424/2011) que cada instituição financeira ou agente financeiro participante do programa só pode administrar recursos até o máximo de 15% do total de cada oferta pública.

79. A tabela 9 do relatório de auditoria (peça 50, p. 36) detalha as participações da RCA Assessoria e da Família Paulista no PMCMV Sub 50. Até abril/2013, 55,19% do montante contratado nas duas ofertas públicas eram investidos com atuação desses dois grupos. O total de recursos contratados geridos apenas pelos dois grupos alcançou o valor de R$ 2,1 bilhões.

80. Na 1ª oferta pública, somente a RCA Assessoria chegou a executar serviços relacionados a de 36,94% nos recursos contratados, equivalente a R$ 350.763.999,90. Na segunda oferta, a participação percentual foi de 21,15%, correspondente a R$ 597.676.000,00.

81. O Grupo Família Paulista, por sua vez, formado pela Família Paulista Promotora de Vendas Ltda. e pela Família Paulista Crédito Imobiliários S.A. teve atuação destacada na 2ª oferta pública, atuando em serviços equivalentes a R$ 1.132.199.957,81, ou seja, 35,36% dos recursos contratados.

82. A equipe de auditoria considera que a restrição imposta às instituições/agentes financeiros no sentido de que participem de, no máximo, 15% do total de cada oferta pública deve ser aplicada também às empresas terceirizadas. Na percepção da equipe, não haveria sentido em limitar a participação das instituições financeiras na oferta de recursos do OGU e não impor o mesmo limite para a atuação, por via indireta, das empresas terceirizadas, que administram os mesmos recursos.

83. A Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades manifestou-se em sentido diverso, argumentando que não deve haver interpretação extensiva da Lei 11.977/2009, devendo-se ater à literalidade da norma jurídica.

84. Alegou ainda, em manifestação sobre o relatório preliminar (peça 29, p. 184-186), que os atos administrativos que resultaram na habilitação das instituições/agentes financeiros e que, possibilitaram, consequente, a participação das empresas terceirizadas no PMCMV Sub50 em percentual superior aos 15% fixados na Lei 11.977/2009 estão fundamentados em pareceres da consultoria jurídica daquele órgão – parecer Conjur/MCidades 1200/2009, de 18/12/2009, e parecer Conjur/MCidades 90/2010, de 5/1/2010.

85. Tais pareceres, contudo, não foram encaminhados em anexo ao ofício referente à manifestação preliminar do ministério.

86. A equipe de auditoria propõe a audiência de Secretária Nacional de Habitação, sra. Inês da Silva Magalhães, por ter homologado a 1ª oferta pública de recursos do PMCMV Sub50, em que seis instituições financeiras habilitadas por ato da responsável a aplicar os recursos do programa, declararam ser contratantes da RCA Assessoria, mesmo sendo possível identificar que tal fato

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permitiria à empresa atuar em mais de 15% dos recursos ofertados, contrariando os princípios insertos no art. 19, §2º, da Lei 11.977/2009.

87. Propõe, adicionalmente, que seja determinado ao Ministério das Cidades que restrinja a participação das empresas terceirizadas prestadoras de serviços às instituições/agentes financeiros do SFH ao montante máximo de 15% dos recursos de cada oferta pública realizada, em consonância com os princípios constantes da Lei 11.977/2009, art. 6º -B.

88. O titular da SecobEnergia dissente das propostas acima. Relativamente à proposta de audiência, entende que a gestora agiu segundo as disposições literais da Lei 11.977/2009. Quanto à proposta de determinação, observa que “os problemas constatados na atuação das subcontratadas são consequência da gestão deficiente do Ministério das Cidades no que se refere à habilitação das instituições financeiras, bem como da deficiência no acompanhamento e supervisão dos serviços prestados por essas instituições”.

89. Em face das ponderações supra, o titular da SecobEnergia sugere recomendar ao Ministério das Cidades que avalie a possibilidade de estender às instituições subcontratadas e às construtoras a proibição contida no art. 6º - B da Lei 11.977/2009, relativamente à limitação da participação nos recursos a 15% do total ofertado em cada oferta pública.

90. Com efeito, não faz sentido restringir a participação das instituições/agentes financeiros ao percentual de 15% dos recursos, mas permitir, como se observa na prática, que apenas duas empresas subcontratadas realizem os procedimentos relacionados à construção de 76.634 unidades habitacionais, sem que se tenha comprovado que detinham condições operacionais para assumirem obrigações de tamanha magnitude, entre as quais o acompanhamento da execução das moradias.

91. A questão do percentual de participação de entidades privadas nos recursos contratados adquire contornos de maior gravidade em razão de a equipe de fiscalização haver constatado uma série de deficiências na execução das unidades habitacionais, o que implica que as obras não estão sendo fiscalizadas a contento.

92. Insta observar que o legislador, ao estabelecer um limite percentual de participação da instituição/agente financeiro nos recursos destinados ao PMCMV Sub50, teve, por princípio, viabilizar o acompanhamento da execução do programa por essas entidades.

93. Na medida em que o Ministério das Cidades permitiu que empresas terceirizadas tivessem participação muito acima dos 15% fixados em lei, impossibilitou o adequado acompanhamento da execução do programa, quebrando o princípio vislumbrado pelo legislador.

94. Tendo em vista as considerações do titular da SecobEnergia, acolho a proposta de recomendação ao Ministério das Cidades descrita no parágrafo 93, supra, relativamente à limitação percentual de participação das empresas terceirizadas no total de recursos contratados no âmbito do PMCMV Sub50.

Vínculos entre as construtoras responsáveis pela execução das obras e a empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços

95. Conforme salientado anteriormente, a presente auditoria foi demandada pelo Congresso Nacional, em razão de denúncias publicadas na imprensa, em abril/2013, relativas à atuação da empresa RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços no PMCMV Sub50.

96. Segundo as denúncias, a RCA Assessoria teria como sócio um ex-servidor público que foi ocupante de cargo de direção no Ministério das Cidades, sr, Daniel Vital Nolasco, e estaria atuando em larga escala na execução do programa.

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97. A RCA prestaria serviços para sete instituições financeiras habilitadas a operar no programa, exercendo funções tais como efetuar contato com os municípios e com as empresas construtoras, além de fiscalizar e acompanhar a execução das obras.

98. No endereço da empresa em referência também funcionariam, de acordo com as denúncias, outras empresas com sócios em comum com a RCA Assessoria. As reportagens noticiaram à época que diversas construtoras que prestavam serviços no âmbito do PMCMV Sub50 possuíam vínculos diretos ou indiretos com a RCA Assessoria.

99. As construtoras que não tivessem vínculos com a RCA Assessoria deveriam pagar “taxas” como contrapartida por supostos serviços de consultoria

100. Tendo em vista os fatos noticiados e a solicitação do Congresso Nacional, a DGI/Segest deste Tribunal realizou levantamento de informações com a finalidade de verificar a existência de vínculos diretos ou indiretos entre as pessoas físicas ou jurídicas que tivessem relações societárias ou de outra ordem com a RCA Assessoria ou com outras construtoras.

101. O trabalho realizado pela DGI compõe o anexo 2 do relatório de fiscalização (peça 46).

102. A DGI/Segest confirmou a informação divulgada pela imprensa de que o sr. Daniel Vital Nolasco, que por mais de cinco anos foi servidor do Ministério das Cidades e ocupou cargo de direção na Secretaria Nacional de Habitação, é um dos sócios da empresa RCA Assessoria.

103. Foram identificados vínculos diretos e indiretos, por intermédio de pessoas físicas e/ou jurídicas, entre a empresa RCA Assessoria e empresas responsáveis pela construção das moradias do programa.

104. O valor dos contratos executados pelas construtoras no PMCMV Sub50 que têm ou tiveram vínculos com a RCA supera R$ 500 milhões. Esses contratos estão relacionados à execução de mais de 22.000 moradias, segundo verificou a equipe da DGI/Segest.

105. Os detalhes a respeito dos vínculos existentes entre a RCA Assessoria e as construtoras contratadas constam do item 3.2 do relatório de fiscalização. A título de exemplo, cita-se que os endereços das três filiais da empresa RCA Assessoria declarados em ficha cadastral da Junta Comercial do Estado de São Paulo eram, concomitantemente, endereços de três diferentes construtoras que executam contratos no âmbito do PMCMV Sub50.

106. A DGI/Segest identificou ainda que há duas construtoras, R Naza e DJC Construtora, cujos sócios são irmãos da sra. Celma Casado Silva, servidora do Ministério das Cidades até 2/1/2013 (exonerada a pedido), anteriormente lotada no Departamento de Produção Habitacional, que gerencia o PMCMV Sub50 na estrutura do Ministério. O valor total dos contratos dessas duas construtoras no programa é da ordem de R$ 48 milhões, de acordo com o consignado no relatório de fiscalização.

107. Após a publicação das denúncias, duas instituições financeiras rescindiram os contratos de prestação de serviços que mantinham com a RCA Assessoria. A empresa, contudo, permanece atuando no programa como contratada de outras quatro instituições financeiras.

108. A confirmação da existência de vínculos entre a RCA Assessoria e as construtoras consiste em achado relevante no contexto do PMCMV Sub50, pois está correlacionada aos demais achados. Segundo evidenciado no relatório de fiscalização, o processo de contratação das construtoras não é transparente, não havendo garantias de que estejam sendo contratadas empresas juridicamente idôneas e tecnicamente capazes.

109. Apesar de a equipe de auditoria ter centrado a análise sobre a atuação da RCA Assessoria, devido às denúncias sobre essa empresa, deve-se ressaltar que outras empresas atuam no PMCMV Sub50 como prestadoras de serviços às instituições financeiras.

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110. Na prática, essas empresas desempenham atribuições relevantes que caberiam às instituições financeiras, como visto anteriormente. Destaca-se, além da RCA Assessoria, a participação do grupo Família Paulista (Família Paulista Promotora de Vendas e Família Paulista Crédito Imobiliário), que acompanha a aplicação de recursos no montante de R$ 1,13 bilhão, correspondente a cerca de 30% do total de recursos contratados nas duas ofertas públicas realizadas até o momento.

111. Considerando que também restou demonstrado na auditoria que o Ministério das Cidades não vem acompanhando efetivamente a execução do programa, nem instituiu controles que permitam identificar potencial desvio de recursos, descumprimento de normas e má execução das moradias, são elevados os riscos de que o PMCMV Sub50 não atenda plenamente os objetivos para o qual foi instituído. O resultado dessa conjunção de problemas é a entrega aos beneficiários do programa de unidades habitacionais que apresentam vícios construtivos decorrentes de deficiências de projeto e de execução, conforme constatado nas auditorias que compõem a FOC sobre a qualidade das obras do PMCMV Sub 50 (TC 017.374/2013-8).

112. Propugno, portanto, relativamente ao achado em tela, que o levantamento efetuado pela DGI/Segest, constante do anexo II seja encaminhado, juntamente com a cópia da deliberação a ser prolatada nestes autos, ao Procurador da República Edilson Vitorelli, coordenador do Grupo de Trabalho para Habitação de Interesse Social do Ministério Público Federal, e ao Departamento de Polícia Federal.

A seleção e contratação das empresas para execução das obras não é feita com base em princípios concorrenciais e não possui transparência adequada

113. O Ministério das Cidades não regulamentou em nenhum normativo do PMCMV Sub50 a forma de seleção e de contratação das empresas responsáveis pela execução das unidades habitacionais no âmbito do programa. O Ministério informou à equipe de auditoria que não dispõe de informação a respeito dessa questão.

114. Até outubro/2013, de acordo com a nota técnica 911/2013, do Ministério das Cidades, foram contratadas 162.483 unidades, nas duas ofertas públicas, incluindo-se nesse total unidades construídas, em construção e não iniciadas.

115. Quatorze instituições/agentes financeiros do programa, responsáveis por 75,71% do total contratado (123.011 unidades habitacionais), informaram que as construtoras são selecionadas e contratadas por meio de assembleia de beneficiários (peça 35, p. 1-83).

116. A equipe de auditoria, contudo, coletou indícios de que a decisão sobre a contratação das empresas não resulta de livre deliberação dos próprios beneficiários, pois, seguiriam, de fato, orientação das empresas prestadoras de serviços (RCA Assessoria e Grupo Família Paulista).

117. Foi observado, na execução do programa, grande dispersão das moradias a serem construídas associada à alta concentração de contratos firmados com poucas construtoras.

118. Também foi identificada uma série de atas de comissão de beneficiários contendo indicações de empresas construtoras, com textos e formatos padronizados, o que associado ao fato de que os beneficiários do programa são pessoas pobres, residentes no interior dos estados, reduz a probabilidade de que tenha havido livre deliberação dos moradores na seleção e contratação das construtoras.

119. Nos parágrafos 313 até 346 do relatório de fiscalização (transcrito no relatório precedente), a equipe de auditoria registra a situação verificada em sete estados (Piauí, Paraíba, Ceará, Maranhão, Goiás, Rio Grande do Sul e Tocantins), de modo a evidenciar a alta concentração de contratos em

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nome de poucas construtoras e os vínculos existentes entre essas empresas e as maiores subcontratadas das instituições financeiras: RCA Assessoria e Família Paulista.

120. Tomando-se como exemplo o Maranhão, estado onde observaram-se as mais graves deficiências nas unidades habitacionais construídas, o relatório de auditoria aponta que três empresas são responsáveis por 47,98% das unidades contratadas com recursos oriundos de subvenção econômica, no âmbito do PMCMV Sub50. Duas dessas empresas possuem vínculo com a RCA Assessoria (DFH Construções, no valor de R$ 41 milhões, e Souza e Lima Edificações, no valor de R$ 38 milhões), que, por sua vez, foi contratada pelo Banco Bonsucesso.

121. A terceira empresa, CB Construções, constituída em 2009, mesmo ano em que foi implementado o PMCMV Sub50, com capital social de R$ 300 mil, possui em sua carteira, atualmente, contratos para execução de 1.040 unidades habitacionais, em 26 municípios do estado do Maranhão, no total de R$ 29,3 milhões.

122. A equipe de auditoria indagou o Ministério das Cidades a razão pela qual esse órgão não exige procedimento semelhante ao que se verifica na vertente do PMCMV operada com recursos do FAR, gerido pela Caixa Econômica Federal, qual seja, a realização de processo formal de escolha, “observados os princípios da legalidade, finalidade, razoabilidade, moralidade, interesse público e eficiência”, quando os terrenos para edificações de moradia são providos pelo poder público.

123. O Ministério das Cidades esclareceu que no PMCMV Sub50 os terrenos para edificações não são providos apenas pelo poder público, mas também pelos próprios beneficiários, nos casos de produção ou reposição de unidades isoladas.

124. Esclareceu ainda que os recursos do OGU, na modalidade oferta pública, são disponibilizados aos beneficiários, na forma de subvenção econômica, repassada pelas instituições/agentes financeiros, e que os princípios citados pela equipe de auditoria “devem ser observados sempre que couberem”.

125. Em manifestação acerca do relatório preliminar (peça 29, p. 186), o Ministério das Cidades alega que, em relação aos procedimentos operacionais no âmbito do PMCMV Sub50, age em consonância com o art. 5º § 1º, da Portaria Interministerial 507/2011, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Ministério da Fazenda e da Controladoria-Geral da União, por meio do qual é permitido à União “delegar às instituições que estejam atuando como sua mandatária diversas atribuições entre as quais: verificação do procedimento licitatório; execução orçamentário-financeira; e acompanhamento e ateste da execução do objeto da ação governamental”.

126. Na visão do Ministério das Cidades, as instituições/agentes financeiros seriam mandatárias do programa, nos termos da Lei 11.977/2009, art. 6º-B, desempenhando papel semelhante ao da Caixa Econômica Federal, mandatária da União em outras modalidades do PMCMV.

127. A equipe de auditoria refuta essa alegação. Aduz não ser possível igualar técnica e juridicamente a situação das instituições/agentes financeiros à situação da Caixa Econômica Federal, que atua por meio de contratos específicos, celebrados entre a referida instituição e os órgãos da União repassadores de recursos a estados e municípios.

128. Ademais, a Caixa Econômica Federal, com vasta experiência na área de habitação, dispõe de corpo técnico especializado distribuído em várias unidades da federação, sujeitando-se, ainda assim, a diversas instâncias de controle, ao contrário do que ocorre com as instituições/agentes financeiros no âmbito do PMCMV Sub50.

129. A proposta da unidade técnica é de que esta Corte de Contas determine ao Ministério das Cidades que, em relação às “obras ainda não iniciadas da 1ª e 2ª ofertas públicas do PMCMV Sub50 (...), adote medidas que assegurem que a seleção das construtoras para execução das obras seja

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realizada por meio de processo formal de escolha, a exemplo do que ocorre na modalidade do programa que opera com recursos do FAR, remetendo ao TCU, no prazo de 60 (sessenta) dias, relato das providências adotadas”.

130. Propõe ainda que seja determinado ao mencionado órgão que institua ação que “assegure que o processo formal de escolha contemple a proibição da contratação de construtoras que possuam vínculos com pessoas físicas ou jurídicas que atuam no PMCMV Sub50, notadamente as instituições financeiras e agentes financeiros do SFH e também as empresas que prestam serviços a essas entidades, sendo a punição cabível em caso de descumprimento de descumprimento dessa regra adequadamente definida e divulgada”.

131. Por fim, ainda acerca da inexistência de processo formal de seleção e contratação de empresas construtoras, a unidade técnica propugna seja determinada a audiência da secretária nacional de habitação, no que tange ao achado descrito no item 3.3 do relatório de fiscalização.

132. A contratação no âmbito do PMCMV Sub50 de empresas inidôneas, desprovidas de capacidade técnica, compromete o atendimento da finalidade do programa, conforme se comprova da leitura do item 3.4 do relatório de fiscalização (transcrito no relatório precedente).

133. Saliento, contudo, que o quadro observado pela equipe de auditoria acerca dessa questão agravou-se em virtude da ausência de supervisão e de acompanhamento regular do programa por parte do Ministério das Cidades, que permitisse avaliar o desempenho das instituições/agentes financeiros e a qualidade das unidades habitacionais entregues aos beneficiários.

134. Essas entidades, ainda que tenham discricionariedade para escolher os meios utilizados para cumprir a obrigação de “acompanhar a execução das obras e serviços necessários à produção de unidades habitacionais”, devem estar sujeitas ao acompanhamento, controle e avaliação do Ministério das Cidades, responsável pelo repasse dos recursos públicos federais.

135. Se o ministério tivesse exercido adequadamente suas competências, teria observado as irregularidades na execução do programa, especialmente no que concerne à entrega de moradias com graves vícios construtivos, podendo, em consonância com o disposto no art. 6º B, § 2º, da Lei 11.977/2009 c/c o item 4.2 da Portaria Interministerial 152/2012, abaixo transcritos, adotar as providências cabíveis para desabilitar as instituições financeiras descumpridoras dos normativos vigentes do programa e exigir a devolução das subvenções repassadas às pessoas físicas, por meio dessas entidades.

[Lei 11.977/2009 -art. 6º-B, §2º]“As operações de que trata o caput poderão ser realizadas pelos bancos múltiplos, pelos

bancos comerciais, pelas sociedades de crédito imobiliário, pelas companhias hipotecárias, por órgãos federais, estaduais e municipais, inclusive sociedades de economia mista em que haja participação majoritária do poder público, que operem no financiamento de habitações e obras conexas, e pelas cooperativas de crédito que tenham entre seus objetivos o financiamento habitacional a seus cooperados, desde que tais instituições e agentes financeiros sejam especificamente autorizados a operar o programa pelo Banco Central do Brasil e pelo Ministério das Cidades, no âmbito de suas competências.” (grifei)

[Portaria Interministerial 152/2012]“4.2 O descumprimento dos normativos vigentes do Programa, ou a declaração de

informações falsas em qualquer documentação fornecida pela instituição financeira ou agente financeiro participante, acarretará a devolução das subvenções de que trata o item 1 deste Anexo, à Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, atualizadas pela taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC mais 2% (dois por cento)

137


ao ano, contados a partir da data de pagamento das subvenções correspondentes, sob pena de inscrição em dívida ativa da União.

4.2.1 Aplica-se o disposto no subitem anterior, às operações contratadas no âmbito da oferta pública de recursos regulamentada pela Portaria Conjunta SNH/STN nº 472, de 18 de novembro de 2009.” (grifei)

136. Reputo que o encaminhamento mais efetivo acerca da questão seja no sentido de se determinar ao Ministério das Cidades que promova a avaliação da atuação das instituições/agentes financeiros, conforme consignado na proposta efetuada pela unidade técnica em relação ao achado 3.1 (ver item 36.2.3 do pronunciamento do titular da então SecobEnergia, transcrito no relatório precedente):

“36.2 Determinar ao Ministério das Cidades, com fulcro no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, que, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias:

(...)

36.2.3. realize avaliação da atuação das instituições financeiras e agentes financeiros já contratadas para operar no PMCMV Sub50, remetendo ao TCU documento no qual conste o método empregado na avaliação e os resultados obtidos, acompanhado de parecer conclusivo sobre a continuidade da participação de cada uma das entidades no programa, em consonância, dentre outros, com o disposto na Lei 11.977/2009, art. 6º-B, §2º e na Portaria Interministerial 152/2012, item 4.2 do Anexo I (3.1);

36.2.4. ao realizar a avaliação de que trata o subitem anterior, leve em consideração a capacidade técnica e financeira e regularidade fiscal e jurídica de empresas subcontratadas pelas instituições financeiras e agentes financeiros; (3.1)”

137. No que se refere à audiência da sra. Inês da Silva Magalhães, em razão da omissão no dever de implementar medidas voltadas à supervisão, ao acompanhamento e ao controle das ações de competência das instituições/agentes financeiros, acolho a proposta da unidade técnica consignada no item 36.1 do pronunciamento do então titular da SecobEnergia (transcrito no relatório precedente), sem prejuízos de ajustes de redação.

Os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades não asseguram que as moradias possuam padrões mínimos de habitabilidade e salubridade.

138. Com o objetivo de avaliar os aspectos qualitativos das moradias entregues aos beneficiários do PMCMV Sub50, a equipe de auditoria analisou os normativos do PMCMV Sub50 e coletou informações resultantes das fiscalizações in loco realizadas pela SecobEnergia, consolidadas no TC 017.374/2013-8, apensado a este processo.

139. A equipe verificou que os procedimentos adotados pelo Ministério das Cidades não asseguram que as moradias sejam entregues com padrões adequados de habitabilidade e salubridade.

140. A Portaria Interministerial 484/2009, que regulamentou a 1ª oferta pública de recursos do PMCMV Sub50 estabeleceu entre as diretrizes do programa a "adoção de parâmetros mínimos de habitabilidade e salubridade, devendo estar assegurado o acesso por via pública, acesso a equipamentos e serviços públicos, soluções de abastecimento de água e esgotamento sanitário e ligação de energia elétrica”.

141. No que tange às especificações da unidade habitacional, consta do item 8.2 da referida portaria que as moradias deverão contar com: a) área útil de trinta e dois metros quadrados; e b) sala, dois quartos, banheiro, cozinha e área de serviço.

138


142. Relativamente à 2ª oferta pública, a Portaria 547/2011 dispõe que as unidades habitacionais deverão contar "com infraestrutura básica que inclua vias públicas de acesso, iluminação pública, solução de esgotamento sanitário e de drenagem de águas pluviais e que permita as ligações domiciliares de abastecimento de água, e energia elétrica”.

143. A mencionada portaria define para a 2ª oferta pública especificações mínimas mais detalhadas do que na primeira no que se refere ao pé direto mínimo, cobertura, revestimentos internos e externos, pisos, instalações elétricas/telefônicas, etc. A unidade habitacional deve ter, no mínimo, 36 m2, um dormitório para casal, um dormitório para duas pessoas, cozinha, área de serviço coberta, circulação e banheiro.

144. Conforme já mencionado nesta proposta de deliberação, o valor liberado pelo Ministério das Cidades para execução das moradias variava na 1ª oferta pública de R$ 12.000,00 a R$ 16.000,00, dependendo do tamanho e da localização do município. Na 2ª oferta pública, o valor foi fixado em R$ 25.000,00. Não constam dos autos informações sobre a compatibilidade desses valores para a construção de unidades habitacionais com os requisitos especificados.

145. Em ambas as ofertas não houve obrigatoriedade de os proponentes (estados e municípios) oferecerem contrapartidas em recursos financeiros. Tampouco foi exigida contrapartida dos beneficiários.

146. A realização de trabalho técnico social foi prevista apenas na Portaria 547/2011, concernente à 2ª oferta pública.

147. Quanto às fiscalizações realizadas pela SecobEnergia, foram vistoriadas moradias entregues em dez municípios situados em cinco estados da federação (Bahia, Maranhão, Minas Gerais, Paraíba e Rio Grande do Norte), todas referentes à 1ª oferta pública, conforme tabela 18 do relatório de fiscalização (reproduzido no relatório precedente).

148. Por meio de consulta à referida tabela, é possível verificar que a RCA Assessoria atuou como empresa terceirizada em sete municípios, entre os dez fiscalizados pela SecobEnergia: Irará/BA, Fortuna/MA, Jatobá/MA, Areial/PB, Algodão de Jandaíra/PB, São Pedro/RN e Lajes/RN.

149. As equipes de auditoria constataram a execução de serviços de baixa qualidade em 100 % da amostra analisada. A tabela 20 do relatório de fiscalização enumera os principais vícios construtivos identificados nas fiscalizações, que também podem ser percebidos nas figuras 5 a 13 do relatório:

qualidade deficiente das instalações hidrossanitárias (vazamentos, tubulações expostas s/ou sem interligação);

problemas nas esquadrias (fragilidade, presença de frestas, dificuldade para abrir/fechar etc); problemas nos revestimentos de parede (esfarelamento, esborcinamento etc); presença de trincas e fissuras; problemas na cobertura (goteiras, telhas mal encaixadas, estrutura deficiente do telhado etc); qualidade deficiente das instalações elétricas (tomadas que não funcionam, divergências com o

projeto etc; baixa qualidade das pinturas externas/internas; baixa qualidade das alvenarias (desaprumo, juntas irregulares etc); dimensões das casas divergentes das do projeto arquitetônico.

150. Em 70% das fiscalizações, foram observados problemas decorrentes de deficiências nos projetos executivos aprovados pelas instituições/agentes financeiros habilitados na oferta pública, dentre os quais destacam-se:

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projeto elétrico com quantidade insuficiente de tomadas; projeto elétrico com circuito único de iluminação compartilhado com tomadas; subdimensionamento da demanda de potência das residências; projeto estrutural deficiente; projeto de instalações elétricas incompleto; área útil do projeto menor que a mínima exigida no PMCMV; projeto das instalações hidráulicas deficiente; ausência de memorial descritivo

151. Deve-se ressaltar que, de acordo com o item 5.2 ‘c’, do anexo da Portaria 484/2009, cumpre às instituições/agentes financeiros do SFH “analisar a viabilidade técnica, jurídica e documental das obras, acompanhando sua execução”.

152. A verificação de falhas sistêmicas tanto na análise de projetos de engenharia quanto na execução das moradias evidencia que as instituições/agentes financeiros habilitados a operar no PMCMV Sub50 não estão exercendo adequadamente suas atribuições.

153. Destaca-se como exemplo das consequências da omissão das instituições/agentes financeiros em exercer suas atribuições, a situação verificada no município de Irará/BA, em que foram constatados problemas estruturais graves nas unidades habitacionais construídas pela Alme Locação de Mão de Obras e Construção Civil Ltda. A instituição responsável pelo acompanhamento e fiscalização dessas obras, bem como pelo repasse das subvenções, foi o Banco Tricury S.A., que contratou os serviços da RCA Assessoria.

154. Segundo se observa na figura 14 do relatório de auditoria transcrito no relatório precedente, as moradias construídas com recursos do PMCMV Sub50 apresentam rachaduras nas paredes de sustentação de apoio da caixa d’água (tratarei adiante especificamente dessa questão).

155. Em 60 % dos municípios fiscalizados, constatou-se a entrega de moradias aos beneficiários sem ligação com a rede de abastecimento de água e de energia elétrica, o que afronta os itens 2, ‘g’, e 8.1.1 e 8.1.2 da Portaria 484/2009.

156. A ausência de ligação das casas à rede de abastecimento de água implica sérios riscos à saúde dos moradores, como evidenciado no exemplo destacado pela equipe de auditoria na figura 11 do relatório de fiscalização, em que a população do município de Areial/PB estava utilizando água de barreiros, para limpeza doméstica, lavagem de roupas e banho (a água potável é fornecida pelo Exército brasileiro).

157. As fotos tiradas pela equipe de fiscalização indicam a contaminação dos barreiros por algas e plantas aquáticas, bem como por dejetos e resíduos depositados pelo vento e pela chuva. Além disso, os barreiros são também acessados por animais.

158. A ausência de ligação das casas à rede elétrica obriga os moradores a efetuarem ligações clandestinas, expondo-se a riscos de choques elétricos e/ou a sinistros por sobrecarga.

159. No relatório consolidador da FOC (itens 163 e 164 do anexo 1 do relatório de fiscalização 614/2013 e peça 49), a equipe de auditoria observa que a Portaria 484/2009 fixou como atribuição dos estados e municípios a aprovação e a viabilização dos projetos de infraestrutura básica. Contudo, em nenhum outro item deste ou de qualquer normativo, foi definido o responsável por executar as obras de infraestrutura básica.

160. A equipe de auditoria destaca ainda exemplos de empreendimentos em que foram observadas tantas irregularidades que sequer podem ser considerados concluídos. As situações mais

140


graves foram verificadas nos municípios de Fortuna e Jatobá, ambos no Maranhão, segundo ressaltado no relatório de fiscalização (transcrito no relatório precedente).

161. Nos municípios de Jatobá/MA e Fortuna/MA, as moradias foram entregues sem revestimento nas alvenarias internas (reboco). Também estão ausentes: eletrodutos, caixas e tampas para tomadas e interruptores nas instalações elétricas. Além disso, não há portas internas, nem piso cimentado liso, mas apenas regularização do terreno (figuras 17 a 19 e 24 do relatório de fiscalização 614/2013, transcrito no relatório precedente).

162. Para agravar a situação descrita, as unidades habitacionais construídas nesses municípios não foram ligadas às redes de abastecimento de água e energia elétrica.

163. A responsabilidade pela construção de moradias precárias, nos municípios de Fortuna/MA e Jatobá/MA é da empresa Souza e Lima Edificações Ltda. Segundo ressalta a equipe de auditoria, essa empresa possui vínculos diretos com a RCA Assessoria, pois seus proprietários são dois ex-funcionários da entidade. A RCA Assessoria, por sua vez, foi contratada como prestadora de serviços pelo Banco Bonsucesso.

164. No município de Santo Estevão/BA, a equipe de fiscalização identificou a inobservância dos requisitos técnicos e legais para acessibilidade de pessoas com mobilidade reduzida. A execução da moradia destinada a portador de deficiência física não cumpriu nenhum requisito de acessibilidade, o que infringe a NBR 9050 da Associação Brasileira de Normas Técnicas.

165. Deve-se registrar que a CGU realizou quarenta e nove fiscalizações in loco (peça 43, p. 141-214), confirmando a existência de irregularidades nas obras executadas no âmbito do PMCMV Sub50, conforme se observa na tabela 22 do relatório de fiscalização da SecobEnergia, a seguir reproduzida:

01 Ausência de infraestrutura mínima urbana mínima para as habitações 13 Incompatibilidade entre o projeto, o memorial descritivo, e o quantitativo de serviços definido em planilha orçamentária.

02 Falhas na avaliação da regularidade fundiária das unidades habitacionais produzidas

14 Descumprimento da legislação trabalhista na execução da obra.

03 Obras executadas em local de risco, insalubre e/ou em área de proteção ambiental.15 A Comissão de Acompanhamento de Obras tem atuação meramente formal no processo de construção das casas.

04 Ausência de equipamentos comunitários 16 Ausência de placa indicativa da origem dos recursos.

05 Situação das obras do Banco Morada 17 Empresas executoras das obras não localizadas nos endereços constantes do cadastro de pessoa jurídica do Governo Federal.

06 Atraso nas obras 18 Direcionamento na escolha de construtoras no estado de Tocantins

07 Serviços executados em desacordo com as especificações 19 Descumprimento dos ritos formais para substituição de beneficiários.

08 Serviços executados com qualidade insatisfatória ou com patologias construtivas evidentes

20 Não atendimento a todos os requisitos do Programa na seleção dos beneficiários

09 Obras inacabadas entregues aos beneficiários 21 Beneficiários com indicativo de renda acima do proposto para a modalidade Oferta Pública do PMCMV.

10 Ateste e/ou pagamento por serviços não executados 22 Ocupação do imóvel por pessoa diferente do beneficiário contratado.

11 Execução de quantidade de casas a menor do que o informado pela instituição financeira ao Ministério para efeito de liberação dos recursos

23 Imóveis prontos e desocupados.

12 Cobrança indevida de valores dos beneficiários. 24 Outras situações detectadas

Consolidação das Constatações identificadas em 49 fiscalizações in loco realizadas pela CGU

Fonte: Relatório da Controladoria-Geral da União – 3º Etapa

166. O Ministério das Cidades justificou a ausência de realização sistemática de inspeções e vistorias nas moradias entregues pelo programa, anteriormente às denúncias, alegando não dispor de recursos humanos em quantidade suficiente para executar as fiscalizações. Contudo, constata-se que não há evidências nos autos de que tal tipo de controle tenha sido sequer previsto.

141


167. O ministério informa que, após a publicação das denúncias, passou a exigir que os proponentes (estados ou municípios) atestassem as medições de obras em que houve participação da empresa RCA Assessoria.

168. Informou, adicionalmente, que realiza, por meio de seu próprio quadro de pessoal, inspeções in loco em 10% das unidades onde restou configurada a influência da RCA Assessoria e em 5% das unidades onde não se identificou tal influência.

169. Em relação a questão do relacionamento com os beneficiários, o Ministério das Cidades se manifestou na nota técnica 913/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 29, p. 25-34). A equipe de auditoria sintetizou os esclarecimentos constantes dessa nota nos seguintes termos:

“ a) que [o Ministério das Cidades] não exige a implementação de canal de atendimento direto entre os beneficiários do programa e as instituições financeiras ou agentes financeiros responsáveis por suas respectivas contratações;

b) que é obrigação das instituições financeiras manter serviço de ouvidoria, por força da Resolução CMN 3.849, de 25 de março de 2010;

c) que existe na página do Ministério na internet, caminho para acesso ao Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), onde seria possível registrar reclamações, denúncias ou solicitar informações acerca de quaisquer programas ou ações do Ministério; e

d) que, quando são recebidas denúncias ou reclamações, são promovidas diligências e dados os encaminhamentos pertinentes, com abertura de processo administrativo, se for o caso.”

170. Em relação à manifestação do Ministério das Cidades sobre o achado em tela, destaca a unidade técnica o entendimento da SNH de “(...) as instituições financeiras e agentes financeiros do SFH atuam, por força de lei, como prestadoras de serviço à União, ‘em toda cadeia de atividades que abarca o pagamento de subvenções econômicas a pessoas físicas’ e que caso contrário ‘o programa estaria sendo operado nas tradicionais formas de convênio ou contrato de repasse’ a estados e municípios” (peça 29, p. 187).

171. O órgão informou ainda que, "na medida em que o desenho institucional do programa mostrou suas fragilidades" a SNH adotou medidas corretivas em conjunto com a Controladoria- Geral da União”. Para comprovar tais afirmações encaminha os anexos I e II à nota técnica 003/2014/GABIN/SNH/MCIDADES (peça 29, p. 187 e 190-191), que contêm apenas a relação de municípios visitados em cumprimento ao plano de ação SNH-MCIDADES-CGU/PR.

172. Ressalvou, contudo, que, acerca da implementação de plano de ação junto com a CGU devem ser ponderados os custos e o ressarcimento, uma vez que as vistorias das unidades habitacionais "já deveriam ter sido executadas pelas instituições e agentes financeiros".

173. Sobre a criação de canal de comunicação com os beneficiários, a SNH manifestou-se a favor, caso se considere que o Sistema de Informação ao Cidadão não é suficiente para possibilitar o acesso dos beneficiários ao ministério.

174. A equipe de auditoria, com o endosso do titular da unidade técnica, considerando a gravidade da situação constatada nas vistorias, a falta de controle do Ministério das Cidades sobre as ações desenvolvidas pelas entidades privadas que operam no programa e o montante expressivo de recursos que ainda serão desembolsados (mais de R$ 2 bilhões), propõe a este Tribunal:

“36.2.Determinar ao Ministério das Cidades, com fulcro no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, que, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias:

142


36.2.1 informe ao TCU as efetivas providências adotadas para corrigir, sobretudo para as obras em andamento, as graves falhas apontadas no presente relatório de auditoria do PMCMV Sub50, considerando ainda os apontamentos constantes do relatório que consolidou as auditorias com foco na qualidade das moradias entregues pelo PMCMV Sub50 e também as auditorias procedidas pela Controladoria-Geral da União, informando inclusive o prazo para as alterações de normativos que se façam necessárias (3.4);

36.2.2. apresente ao TCU plano de ação composto de cronograma de implantação de medidas voltadas a:

a) verificar a qualidade e funcionalidade das unidades habitacionais entregues pelo PMCMV Sub50, por meio da realização de vistorias em uma amostra estatisticamente representativa, devendo contemplar, preferencialmente, a inspeção em 100% das moradias construídas por empresas com vínculos com a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços (CNPJ 07.677.868/0001-70); (3.4)

(...)

36.2.5. divulgue e mantenha atualizadas, em página da internet, informações relativas à execução do PMCMV Sub50, com detalhamento sobre as obras, contendo no mínimo: município e unidade da federação, número de unidades habitacionais, empresa contratada para execução da obra, responsável técnico, valor do contrato, instituição financeira ou agente financeiro do Sistema Financeiro de Habitação responsável e empresa terceirizada atuante, em consonância com a Lei 12.527/2011, artigos 7º e 8º (3.4).”

175. A unidade técnica propõe ainda, quanto ao achado em referência, recomendar ao Ministério das Cidades que “implemente canal de comunicação destinado aos beneficiários e demais atores do PMCMV Sub50, por meio do qual seja possível registrar as informações recebidas e encaminhar providências eventualmente necessárias” (item 36.3.1 do pronunciamento do titular da Secob, transcrito no relatório precedente).

176. Por fim, propugna a audiência da titular da Secretaria Nacional de Habitação para que apresente razões de justificativa para o fato de “não adotar providências para assegurar a entrega de moradias com padrões adequados de habitabilidade e salubridade, caracterizado, dentre outros fatores, pela ausência de: (i) adequada definição das especificações mínimas exigidas para as moradias custeadas pelo programa, sobretudo na 1ª etapa; (ii) inspeções sistemáticas in loco nas moradias entregues; (v) trabalho técnico social na 1ª etapa do programa; e (vi) ações que fomentem e favoreçam o controle social do programa (3.4).”

177. Alinho-me integralmente à análise efetuada pela equipe de auditoria e pelo titular da SecobEnergia no que diz respeito ao achado tratado no item 3.4 do relatório de fiscalização. As deficiências construtivas verificadas nas vistorias in loco, descritas em detalhes nos processos específicos apensados ao TC 017.374/2013-8 (consolidador da FOC sobre qualidade das obras do PMCMV Sub50) são graves e comprometem o atingimento da finalidade do PMCMV.

178. Considerando a gravidade dos fatos constatados nas fiscalizações realizadas pela Secobenergia, e ainda que, decorrido mais de um ano após o Ministério das Cidades tomar conhecimento das denúncias sobre falhas na execução do programa, nenhum procedimento efetivo foi adotado para solucionar os problemas existentes, que os recursos continuam a ser repassados normalmente às instituições/agentes financeiros e que restam pendentes de aplicação cerca de R$ 2 bilhões, acolho, na essência, as propostas de determinação e de recomendação supramencionadas, efetuando ajustes de redação (subitens 36.2.1,36.2.5, 36.2.2’a’ e 36.3.1 do pronunciamento do titular da SecobEnergia –peça 51 – transcrito no relatório precedente).

179. Endosso, no mesmo sentido, a proposta de audiência da titular da Secretaria Nacional de Habitação, por estar evidenciada conduta omissiva, por não adotar as medidas de competência do

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órgão citado com vistas a instituir e implementar controles visando a garantir a entrega de moradias que atendam a padrões de habitabilidade e de salubridade desejados pelo programa.

180. É relevante mencionar que entre as dez auditorias componentes da FOC que subsidia o presente processo, sete foram apensadas ao TC 017.374/2013-8, devendo receber tratamento conjunto, nos termos ora propostos.

181. As situações de maior gravidade, contudo, foram objeto de exame específico nos respectivos processos de auditoria: TCs 019.674/2013-9, 019.676/2013-1 e 019.677/2013-8, referentes aos municípios de Irará/BA, Fortuna/MA e Jatobá/MA.

182. No que diz respeito ao TC 019.674/2013-9 (município de Irará/BA), foram observadas as irregularidades a seguir:

a) execução de serviços com qualidade deficiente, especialmente quanto ao risco de colapso estrutural na laje de apoio da caixa d'água verificado na maioria das residências visitadas;

b) projeto executivo deficiente ou desatualizado, especialmente quanto à aprovação de projeto básico/executivo sem o detalhamento da estrutura que suporta o peso das caixas d'água.

183. Diante dos achados descritos, determinei, preliminarmente, a oitiva do Ministério das Cidades (peça 14 do TC 019.674/2013-9), que prestou os esclarecimentos devidos.

184. Transcrevo a seguir a conclusão da SecobEnergia e a respectiva proposta de encaminhamento constante da instrução inserta à peça 19 do TC 019.674/2013-9:

“Após analisar a manifestação apresentada, verificou-se que tanto o Ministério como a construtora responsável pelas obras ratificaram o indício de irregularidade apontados pela equipe de auditoria quanto às falhas identificadas na estrutura que suporta o peso das caixas d’água e demais serviços com qualidade deficiente. Nesse sentido, o responsável pela construtora apresentou ao MCidades carta relatório comprometendo-se a corrigir os vícios construtivos, no prazo de trinta dias.

Sendo assim, entende-se prudente determinar ao MCidades que comprove, a este Tribunal, a execução dos reparos que a construtora se comprometeu a realizar, uma vez que o prazo que seria necessário já transcorreu.

Além da ausência de detalhamento da estrutura que suporta o peso das caixas d’água, o MCidades se manifestou sobre a inobservância da quantidade mínima de tomadas, entendendo que não seria obrigação legal seguir as Normas Técnicas vigentes, por não serem elas vinculantes. Todavia, o entendimento desta unidade técnica é no sentindo oposto, conforme argumentos técnicos e jurídicos apresentados. Assim, propõe-se dar ciência ao Ministério que a inobservância das normas técnicas verificadas na contratação de obras públicas afronta o art. 1º da Lei 4.150/1962.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Ante o exposto, propõe-se o encaminhamento dos autos ao gabinete do Exmo. Ministro Relator Weder de Oliveira com as seguintes propostas:

a) determinar ao MCidades, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992 c/c art. 251 do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de 15 dias, comprove a execução das medidas corretivas as quais a construtora se comprometeu a fazer nas obras do PMCMV no município de Irará/BA, em especial os reparos relacionados às lajes de apoio das caixas d’água, haja vista que sua não execução pode acarretar risco à segurança dos moradores, e que, caso a construtora não tenha providenciado as correções, comprove o ressarcimento previsto no item 4.2 da Portaria Interministerial 152, de 9/4/2012;

144


b) dar ciência ao MCidades que foi verificada a inobservância das normas da ABNT nas obras construídas no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida no município de Irará, no tocante à NBR 5410/2004, que normatiza as instalações elétricas de baixa tensão, o que infringe o art. 1º da Lei 4.150/1962.”

185. Tendo em vista as conclusões da SecobEnergia acima transcritas, determinei o apensamento do TC 019.674/2013-9 a este processo.

186. Em consonância com a proposta efetuada pela unidade técnica, o Ministério das Cidades deverá comprovar a este Tribunal a execução das medidas corretivas mencionadas nos documentos encaminhados em cumprimento à oitiva determinada no TC 019.674/2013-9 (Nota Técnica 1058/2013/DHAB/SNH/MCIDADES e Ofício 34/2014/AECI/GM/MCIDADES).

187. Os demais processos serão apreciados destacadamente (019.676/2013-1 e 019.677/2013-8).

Moradias entregues sem a devida regularização fundiária

188. A análise efetuada pela equipe de fiscalização nos normativos que regulamentam o PMCMV Sub50 (Portaria Interministerial 484/2008 e Portaria 547/2011) indica que não se exige comprovação de titularidade do terreno, seja por parte do estado, do município ou do próprio beneficiário (no caso de unidades isoladas).

189. Também não há regras que assegurem que os beneficiários do programa recebam suas moradias juntamente com o título de propriedade.

190. O beneficiário do PMCMV Sub50 recebe, no ato de entrega da moradia, tão somente um "termo de recebimento”, que constitui documento precário, que não assegura o pleno exercício de propriedade.

191. A regularização fundiária está prevista na Lei 11.977/2009, art. 59, ora transcrito:“A legitimação de posse devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da

posse direta para fins de moradia.

§ 1º A legitimação de posse será concedida aos moradores cadastrados pelo poder público, desde que:

I - não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural;

II - não sejam beneficiários de legitimação de posse concedida anteriormente.”

192. Como bem observa a equipe de auditoria, a entrega das moradias sem a devida regularização fundiária gera impactos negativos sobre a questão da redução do déficit habitacional, quais sejam:

n) possibilidade de venda/locação irregular do imóvel;

o) possibilidade de questionamentos sobre a propriedade do imóvel e de ameaças, invasões etc, acarretando insegurança jurídica ao beneficiário;

p) possibilidade de fraudes no programa, como a entrega do imóvel a alguém não aprovado como beneficiário.

193. A equipe de fiscalização registra que, na vertente do PMCMV que atua com recursos do FAR, os imóveis devem ser entregues com a devida regularização fundiária. Tendo em vista que essa vertente também passou a atender a população dos municípios com população limitada a 50 mil habitantes, a partir da edição da Portaria MCidades 363/2013, faz-se necessário, de fato, o

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equacionamento do problema descrito, para que não haja diferenças entre os direitos dos beneficiários quanto à regularização fundiária.

194. O Ministério das Cidades, ao comentar os achados constantes do relatório de fiscalização preliminar (peça 29, p. 188), entende que a equipe de auditoria associou, “de forma equivocada”, o conceito de regularização fundiária à transmissão de propriedade da unidade habitacional do programa.

195. Segundo o ministério, a legitimação de posse do imóvel, citada no art. 59 da Lei 11.977/2009 “não implica necessariamente a alteração de seu domínio”. Aduz, em complemento, que as orientações de legitimação de posse contidas no dispositivo mencionado “não pretendem culminar com a transmissão de propriedade” e que a Lei 10.257/2001 prevê outras formas de uso e ocupação regular do imóvel.

196. A equipe de auditoria rebate os argumentos do Ministério das Cidades destacando que a titularidade do terreno é parte essencial do procedimento de regularização fundiária, conforme disposto no art. 46 da Lei 11.977/2009:

“A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.” (grifei)

197. Afirma ainda que o foco central da questão ora discutida é a “ausência de garantia aos beneficiários de documento por meio do qual estes possam comprovar legalmente a propriedade da moradia entregue pelo PMCMV Sub50”.

198. Essa garantia de direito de propriedade tanto pode se dar por meio escritura pública devidamente registrada em cartório, quanto por outros meios. Os normativos do PMCMV Sub50, contudo, não exigem que a entrega das unidades habitacionais aos beneficiários seja acompanhada de documentos idôneos para comprovar a posse e propriedade da moradia.

199. Em vista dos fatos expostos, a SecobEnergia propõe a realização de audiência da titular da Secretaria Nacional de Habitação em decorrência de “não adotar as providências necessárias para assegurar aos beneficiários do PMCMV Sub50 o recebimento das moradias acompanhadas de título de propriedade ou instrumento de legitimação de posse legalmente válidos, contrariando, dente outros, o art. 59 da Lei 11.977/2009”.

200. Propõe, adicionalmente, que seja determinado ao Ministério das Cidades que apresente a este Tribunal plano de ação tendente a “regularizar a situação fundiária das unidades habitacionais entregues ou a entregar na 1ª e 2ª ofertas públicas do PMCMV Sub50 mediante procedimentos que assegurem aos beneficiários o recebimento de título de propriedade ou instrumento de legitimação de posse juridicamente válidos, em consonância, dentre outras normas legais, com a Lei 11.977/2009, art. 59”.

201. Com efeito, receber o imóvel devidamente regularizado é direito conferido ao beneficiário do PMCMV Sub50 pela lei. Ademais, não seria admissível tratar os beneficiários do PMCMV Sub50 de forma diferente dos beneficiários do PMCMV-FAR, cujo direito ao recebimento do título de propriedade é reconhecido, segundo salientado pela equipe de auditoria.

202. Acolho, dessa forma, as propostas de audiência e determinação ao Ministério das Cidades, nos termos formulados pelo titular da SecobEnergia, em seu pronunciamento (peça 51, item 36.1.’c’ e item 36.2.2.’b’).

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VResponsabilidade das instituições financeiras e dos agentes financeiros

203. Tendo em vista os achados da equipe de fiscalização relativos às deficiências na aprovação de projetos e às falhas de execução das unidades habitacionais, convém deixar assentada a responsabilidade das instituições/agentes financeiros por adotar todas as medidas pertinentes à regularização dos problemas ora identificados ou a identificar em futuras inspeções promovidas pelo Ministério das Cidades.

204. Conforme já descrito no início desta proposta de deliberação, de acordo com os normativos vigentes, as instituições financeiras são responsáveis por “analisar a viabilidade técnica, jurídica e documental das propostas selecionadas pelo Ministério das Cidades”, bem como por “acompanhar a execução das obras e serviços necessários à produção das unidades habitacionais” (redação dada pela Portaria Interministerial547/2011, anexo I, item 5.2, alíneas ‘a’ e ‘f’).

205. Cumpre às instituições financeiras encaminhar à Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades os seguintes relatórios acompanhados das respectivas declarações:

Relatório de candidatos a beneficiários; Relatório de contratação dos beneficiários; Relatório de acompanhamento de obras; Relatório de entrega das unidades habitacionais; Relatório de acompanhamento do trabalho social.

206. No que diz respeito ao relatório de acompanhamento das obras, as instituições/agentes financeiros devem encaminhar à SNH até o quinto dia útil de cada mês após o pagamento da primeira parcela das subvenções informações sobre o percentual de execução das obras. Tal percentual deve ser aferido individualmente, por unidade habitacional. Também deve encaminhar informações sobre a situação das obras e sobre a previsão de conclusão das moradias.

207. Ao enviar o relatório de entrega, as instituições/agentes financeiros emitem dois tipos de declaração. A primeira, referente à quantidade de unidades habitacionais entregues no âmbito do PMCMV Sub50 e a segunda, concernente à qualidade da construção, em que é atestada que determinada unidade habitacional “encontra-se devidamente concluída e dotada de plenas condições de habitabilidade e salubridade, de acordo com as especificações mínimas exigidas no Programa” (anexos VII e VIII da Portaria 547/2011).

208. Nesses documentos, as instituições/agentes financeiros habilitados declaram ainda estar cientes de norma relativa ao programa por parte dessas entidades acarretará nas penalidades previstas na Portaria Interministerial MCID/MF/MPOG 152/2012 (“...devolução das subvenções de que trata o item 1 deste Anexo, à Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, atualizadas pela taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia – SELIC mais 2% (dois por cento) ao ano, contados a partir da data de pagamento das subvenções correspondentes, sob pena de inscrição em dívida ativa da União” – item 4.2).

209. Não consta de nenhum normativo do programa o detalhamento das atribuições das instituições financeiras, mas importa ressaltar nesse aspecto os contratos firmados entre as instituições financeiras e as empresas terceirizadas, especialmente RCA Assessoria e Grupo Família Paulista. Referidos contratos constam das peças 32 e 33 dos autos eletrônicos.

210. Os contratos, em sua maioria, incluem obrigações genéricas e específicas das contratadas. Como exemplo de obrigações específicas, reproduzo cláusulas do contrato firmado entre o Banco Bonsucesso e a RCA Assessoria (peça 33, p.63-65):

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“1°) Objeto Constitui-se objeto deste contrato a prestação de serviços de CORRESPONDENTE junto ao BANCO, para a realização elas Operações do Programa Minha Casa Minha Vida, a fim de atender à demanda habitacional de municípios com até 50.000 (cinquenta mil habitantes) e famílias com renda bruta mensal de até R$ 1.395,00 (hum mil, trezentos e noventa e cinco reais), na Regiões Nordeste do País, conforme previsto na Lei Federal n° 11.977, de 7 julho de 2009; regulamentada pelo decreto n° 6962, de 18 de setembro de 2009, pelo Decreto 7499 de 16 de junho de 2100 e pela Portaria Interministerial no. 547 de 28 de novembro de 2011, subscritas pelos Ministérios da Fazenda, das Cidades e do Planejamento; pela Portaria Interministerial nº 152 de3 09 de abril de 2012 e pela Portaria Interministerial nº 228/2012 de 28 de maio de 2012, subscrita pelo Ministério das Cidades, que define as condições específicas à oferta pública de recursos do Programa Minha Casa Minha Vida- PMCMV.

(...)

1a ETAPA- CAPTAÇÃO, ANÁLISE E SELEÇÃO DE DEMANDA.

Os serviços, nesta etapa, visam identificar e eleger as entidades governamentais, com projetos credenciados junto ao Ministério das Cidades, predispostas a executarem projetos habitacionais dentro do âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida, para municípios com população de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes, firmando convênios para repasse das verbas do programa.

1. Identificar e captar entidades parceiras (governos municipais e estaduais), dentro das respectivas áreas de aplicação dos recursos destinados ao BANCO no leilão público, que possuam projetos habitacionais que se enquadrem nas diretrizes do Programa Minha Casa Minha Vida.

2. Selecionar as demandas por meio de análise prévia de viabilidade técnica-financeira do projeto proposto pela entidade parceira.

3. Certificar que as demandas, por meio de análise social e cadastral do grupo de beneficiários e da consulta prévia ao CADMUT, atendem às exigências do Programa Minha Casa Minha Vida.

4. Selecionar as construtoras locais para contratação da execução das obras, que deverão apresentar a documentação de regularidade e capacidade técnica comprovadas, indicando-as ao BANCO e aos beneficiários para decisão.

5. Apresentar as seguintes minutas, para aprovação final pelo BANCO:

- convênio para ser firmado entre o BANCO e a entidade a ser conveniada;

- entre a construtora, beneficiários e/ou parceiros e o BANCO como anuente;

-entre o BANCO, beneficiário e entidade conveniada.

6. Obter as assinaturas das partes interessadas nos Convênios selecionados, garantido ao BANCO o pleno atendimento do item 3 acima, certificando-se da adequada representatividade e identificação das partes nos Convênios e contratos com beneficiários, bem como a adequação dos projetos e documentação em boa ordem dos terrenos disponibilizados às edificações.

7. Receber e atestar estarem em boa ordem os dossiês definitivos, de cada convênio/projeto, que direcionará a gestão técnica-financeira das obras de construção das unidades habitacionais, conforme minutas referidas acima, no item 5.

2a ETAPA- CONTRATAÇÃO DA DEMANDA

Realizada a captação, análise e seleção das demandas e assinados os convênios com as entidades municipais e estaduais, previamente aprovados pelo BANCO, conforme previsto na 1 a Etapa, será iniciada a etapa da contratação dos beneficiários.

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1. Assessorar e orientar os beneficiários sobre a contratação e ex1gencias legais, efetuar a coleta de documentos, providenciar a emissão de contratos e a contratação individual com cada um dos beneficiários apresentados pela entidade parceira conveniada observadas as diferentes modalidades operacionais do programa e obrigações da legislação.

2. Realizar as assembleias dos beneficiários, por grupos de 15 (quinze) a 20 (vinte) unidades e respectivas atas, destinada a indicar representantes dos beneficiários para acompanhamento e fiscalização das obras, contratação da construtora, com a presença sempre do representante da entidade governamental.

3. Orientar e supervisionar a contratação da construtora pelos beneficiários, ouvidos previamente o BANCO e a unidade conveniada.

4. Acompanhar a captura de dados, a emissão de contratos, para cada um dos beneficiários, os controles necessários, a emissão de relatórios específicos para atender às exigências do PMCMV junto aos órgãos federais, observadas as diferentes modalidades operacionais do programa e obrigações da legislação. O sistema de informática será fornecido por empresa especializada para contratação do Programa MCMV, sob responsabilidade, conta e ordem do CORRESPONDENTE.

5. Com os dados coletados, através dos trabalhos descritos no item anterior, será gerado o arquivo digital de dados, com todos os beneficiários contratados, e através dessas informações proceder-se-á o detalhamento e confecção dos vários relatórios exigidos pela legislação, para posterior envio à Secretaria do Tesouro Nacional e da Habitação, a fim de ratificar a contratação das operações do PMCMV e garantir a disponibilização dos recursos.

6. Através de compartilhamento autorizado do sistema operacional da Caixa Econômica Federal, operar a correta inscrição dos beneficiários do Programa junto ao CADMUT, conforme determinação da legislação específica.

3ª ETAPA- GESTÃO TÉCNICA-FINANCEIRA DA OBRA

Feita a contratação, encaminhada as informações ao Ministério das Cidades e Desenvolvimento e recebidos pelo BANCO os recursos de origem federal, será iniciado o processo de execução e gestão das obras.

1. Certificar o atendimento aos requisitos para início das obras conforme dossiê técnico financeiro inicialmente apresentado, atestando ao BANCO a regularidade do processo.

2. Realizar o acompanhamento das obras, preservando a qualidade e o adequado ritmo da construção e apresentar ao BANCO, as medições periódicas de obra, em sistema individual, por unidade habitacional, de forma a poder comparar sua conformidade em relação ao cronograma previamente estabelecido e aprovado, viabilizando a liberação gradual dos recursos destinados ao programa.

3. Organizar o andamento das obras de modo a iniciá-las por grupos de 15 (quinze) a 20 (vinte) unidades, a preservar a supervisão e a compatibilidade entre o cronograma de liberações do Ministério e o fluxo finance1ro das obras.

4. Atestar ao BANCO, que possa realizar uma boa gestão técnico-financeira dos recursos, sobre o acompanhamento do investimento antecipado dos parceiros (CONTRAPARTIDA), o cumprimento dos prazos pré-estabelecidos de obra, o cumprimento das especificações técnicas e a adequação do pedido de liberação dos recursos na proporção do andamento dessas obras.

5. Durante o transcurso dessa gestão, em periodicidade bimestral, informar ao BANCO, por meio de relatório gerencial específico e previsto na legislação, para que este envie à Secretaria de Habitação do Ministério das Cidades, sobre o andamento das obras contratadas.

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6. Concluídas as obras, realizar a vistoria final das unidades, a entrega individual aos respectivos beneficiários, a assinatura do Termo de Entrega e a montagem do processo de encerramento do convênio.

211. Da leitura das cláusulas ora descritas conclui-se que as instituições financeiras que optaram pela terceirização dos serviços, transferiram para as empresas terceirizadas todas as atividades de natureza operacional do PMCMV Sub50.

212. A transferência dessas obrigações às empresas terceirizadas, especialmente no que concerne ao acompanhamento das obras, não exime, contudo, as instituições financeiras da responsabilidade pelo cumprimento de quaisquer obrigações previstas nos normativos concernentes ao PMCMV Sub50.

213. Convém reproduzir, por fim, o entendimento do próprio Ministério das Cidades sobre a questão da responsabilidade das instituições financeiras, constante da nota técnica 1062/2013/DHAB/SNH/MCIDADES (peça 29, peça 153):

“Os reparos, retrabalhos ou reconstruções necessários em unidades habitacionais já entregues a seus beneficiários finais, são de responsabilidade das instituições ou agentes financeiros responsáveis pelos respectivos contratos, caso seja observada a omissão da instituição/agente, ou o não comprimento das atribuições impostas a estes, pelos normativos que regulamentam o Programa.”

214. Considerando restar comprovada a responsabilidade das instituições/agentes financeiros por todos os procedimentos operacionais concernentes à construção e à entrega das unidades habitacionais aos beneficiários do PMCMV Sub50, nos termos expressos pela Portaria Interministerial 484/2009 e pela Portaria 547/2011, reitero a pertinência das determinações corretivas propostas pela unidade técnica, com os ajustes redacionais necessários.

VIConclusão

215. A auditoria de conformidade realizada no PMCMV com objetivo de avaliar o segmento do programa que atende a famílias com renda mensal limitada a R$ 1.600,00 (na atual fase), residentes em municípios com até 50.000 habitantes, demonstrou a existência de robustas evidências de que o programa, na forma como vem sendo implementado, não está alcançando integralmente a finalidade para o qual foi instituído.

216. Os trabalhos de auditoria executados pela SecobEnergia revelaram falhas diversas decorrentes, sobretudo, de lacunas relevantes nos normativos publicados pelo Ministério das Cidades. Verificaram-se problemas quanto aos procedimentos relativos à formulação, operacionalização, acompanhamento e avaliação do PMCMV Sub50.

217. Quanto à formulação do PMCMV Sub50, a equipe de auditoria constatou que as especificações técnicas para a construção de moradias na 1ª oferta pública são mínimas, havendo poucas alterações no que se refere à 2ª oferta pública.

218. Constatou ainda que o cronograma financeiro previsto nos normativos referentes ao PMCMV Sub50 está em descompasso com o cronograma físico das obras, de modo que os recursos concernentes à subvenção econômica são repassados às instituições/agentes financeiros em ritmo mais rápido do que o da execução da obra.

219. A mesma situação é percebida em relação à parcela de remuneração da instituição/agente financeiro, que na 1ª oferta pública chegou a 90% antes mesmo de terem sido iniciadas as obras, sendo, atualmente, de 60%.

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220. No que se refere à operacionalização do PMCMV Sub50, observa-se que a ausência de controles e de supervisão por parte do Ministério das Cidades possibilitou que diversas instituições/agentes financeiros se utilizassem de empresas terceirizadas para execução de atribuições de sua competência, sem se certificarem das capacidades técnica e financeira dessas empresas para assumirem tais atribuições.

221. Deve-se frisar que não há óbices legais à contratação das empresas terceirizadas por parte das instituições/agentes financeiros. O problema observado refere-se à concentração de contratos em praticamente duas empresas terceirizadas (RCA Assessoria e Grupo Família Paulista), sem que tais empresas tivessem comprovado ter suporte operacional para acompanhar a construção de unidades habitacionais em todo o país.

222. Desse modo, vislumbra-se a existência de elevado risco de que as obrigações das instituições/agentes financeiros não estejam sendo cumpridas como deveriam.

223. Ao todo, essas empresas assumiram a responsabilidade por acompanhar/fiscalizar a construção de 76.634 unidades habitacionais e de prover as informações necessárias ao repasse das subvenções econômicas. Em termos percentuais, 55,19% (mais de R$ 2 bilhões) do montante contratado nas duas ofertas públicas foram investidos tendo por meio de controle a atuação da RCA Assessoria e do Grupo Família Paulista, sem que o Ministério das Cidades tivesse conhecimento da amplitude e da forma de atuação de empresas terceirizadas no PMCMV Sub50.

224. Do mesmo modo, as construtoras contratadas para execução das obras são selecionadas mediante processos subjetivos, sem transparência e que não asseguram a escolha de empresas tecnicamente capazes de executar as moradias, segundo os padrões de qualidade exigidos pela regulamentação e adequados às necessidades dos beneficiários.

225. Em suma, a implementação do PMCMV Sub 50 se caracterizou, até o momento, pela real transferência da gestão de recursos públicos para as instituições/agentes financeiros, sem que fossem instituídos controles efetivos sobre a boa e regular aplicação da subvenção econômica.

226. Com efeito, o quadro verificado na auditoria em tela revela que, a despeito de o programa adotar o mecanismo de subvenção econômica aos beneficiários do programa (pessoas físicas), o que se constata, efetivamente, é que o beneficiário não tem efetivo poder de decisão na aplicação dos recursos a ele destinados.

227. A subvenção econômica é repassada parceladamente pelo Ministério das Cidades às instituições financeiras, que, por sua vez, a repassa às construtoras, de acordo com as informações que lhes são encaminhadas por meio de relatórios, referentes à execução das obras.

228. Formalmente, a medição das obras é atestada pela comissão de acompanhamento das obras, indicada pela assembleia de beneficiários, que, segundo indícios colhidos na auditoria, são orientados, na verdade, por empresas terceirizadas, como a RCA Assessoria, cujos vínculos societários com construtoras contratadas no âmbito do PMCMV sub50 foram confirmados na auditoria.

229. Como resultado das deficiências na concepção e na execução do PMCMV Sub50, em todas as fiscalizações realizadas pela SecobEnergia, considerando uma amostra de dez empreendimentos, foram identificadas graves falhas construtivas que denotam imperícia/negligência ou mesmo má-fé por parte das construtoras. Nas fiscalizações conduzidas pela CGU também foram observadas falhas idênticas.

230. A partir dos resultados encontrados nessas fiscalizações, é possível supor com razoabilidade que os problemas construtivos estejam ocorrendo em maior escala, de modo que as habitações para as quais a União tem concedido subvenções estejam sendo entregues aos beneficiários

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(pessoas pobres, de baixíssima renda) em desacordo com os projetos construtivos e com as especificações previstas no programa.

231. As graves falhas construtivas observadas nas moradias construídas nos municípios de Irará/BA, Fortuna e Jatobá/MA, por exemplo, são em grande parte reflexo da omissão do Ministério das Cidades quanto à gestão do PMCMV Sub50, reforçando a conclusão de que o órgão se limita a atuar como mero repassador de recursos às instituições e agentes financeiros do PMCMV Sub50.

232. Além de propiciar a entrega de moradias com qualidade ruim, a não adoção de procedimentos de avaliação impede que se verifique a eficácia e efetividade do PMCMV Sub50.

233. Como bem destaca a equipe de auditoria, a ausência de avaliação e de fiscalização do programa impossibilita que o gestor do programa tenha condições de aferir, por exemplo, se os recursos destinados à construção das moradias são de fato suficientes (R$ 12 mil a R$ 16 mil, na 1ª oferta e de R$ 25 mil na 2ª oferta) para execução de moradias segundo os padrões desejados para o atendimento da política pública de habitação.

234. Diferentemente do que ocorreu no PMCMV, na vertente que atua com recursos do FAR, não foi prevista a realização de trabalho social, na primeira oferta pública, o que dificultou a obtenção de informações sobre o estado em que são entregues as moradias (condições de salubridade e de habitabilidade) e sobre a existência de equipamentos de infraestrutura básica nos empreendimentos construídos, conforme previsto nas diretrizes do programa (anexo I à Portaria Interministerial 484/2009).

235. Ressalto que esta Corte de Contas não deve e nem pretende interferir na forma como o programa é formulado e executado. Em princípio, não haveria restrições quanto à forma de contratação de empresas terceirizadas e de empresas construtoras pelas instituições/agentes financeiros se fossem adotados processos de controle que assegurassem a entrega de moradias aos beneficiários em boas condições de habitabilidade e de salubridade, com pleno atendimento às especificações do programa (que não são de difícil atendimento).

236. Na medida em que o gestor público repassa vultosa soma de recursos às instituições privadas tendo por finalidade o atendimento de política pública voltada ao atendimento de população hipossuficiente de pequenos municípios, cumpre ao mesmo gestor adotar, concomitantemente, procedimentos de acompanhamento e controle, que assegurem o uso regular dos recursos.

237. Contrariamente ao esperado, o acompanhamento do programa pelo Ministério das Cidades revelou-se incapaz de garantir que as moradias sejam entregues aos beneficiários ou que sejam entregues em condições adequadas de salubridade e habitabilidade, uma vez que se baseia exclusivamente em informações fornecidas pelas instituições/agentes financeiros, com esparsas inspeções in loco, conforme relatado pela equipe da auditoria.

238. O gestor do programa não realizou avaliação periódica do trabalho desenvolvido pelas instituições/agentes financeiros, quanto à aprovação dos projetos de engenharia e à construção das unidades habitacionais.

239. Conforme declarado pelo próprio ministério, até a publicação de denúncias sobre o programa, em abril/2013, o órgão não tinha conhecimento de como eram contratadas as empresas para execução das obras. Não se deveria esperar que pessoas hipossuficientes estivessem tecnicamente aptas a contratarem e a fiscalizarem a execução de obras, infensas à influência de terceiros com atribuição de captar demanda e acompanhar a execução dessas obras.

240. Após divulgadas as denúncias, mesmo diante dos fortes indícios da existência de irregularidades graves, o ministério continuou (e continua) a repassar normalmente às instituições/agentes financeiros os valores relativos às subvenções e à remuneração fixada nos

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normativos vigentes, sem dispor de controles sobre a confiabilidade das informações prestadas por essas entidades, muitas das quais simplesmente terceirizaram quase todas as suas atribuições.

241. Cumpre a este Tribunal, portanto, no exercício do controle externo, requerer ao Ministério das Cidades a adoção de medidas urgentes voltadas ao necessário aprimoramento da execução, e dos respectivos controles, do PMCMV Sub50. Ressalte-se que, até 10/2/2014, restavam pendentes desembolso cerca de 54% dos recursos, correspondentes a mais de R$ 2,0 bilhões, o que reforça a relevância da atuação desta Corte de Contas.

242. Tendo em vista os fatos expostos, conforme assentado nos tópicos específicos sobre os achados de auditoria, acolho, na essência as conclusões da equipe de auditoria, somadas às considerações do titular da SecobEnergia.

243. De todo modo, considero pertinente recomendar ao Ministério das Cidades, em razão dos achados constantes do relatório de fiscalização ora apreciado, corroborados pelos achados identificados pela CGU, que avalie a conveniência de não mais realizar ofertas públicas de recursos destinados à subvenção econômica aos beneficiários pessoa física de operações em municípios com população de até 50 mil habitantes, nos termos previstos na Portaria 547/2011, optando por realizar operações de crédito com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), em consonância com o disposto no art. 2º, III, da Portaria 363/2013, do Ministério das Cidades.

244. Relativamente à situação ora verificada, ressalto a observação da equipe de auditoria de que o foco de atuação desta Corte de Contas, neste momento, deve ser no sentido de garantir que o Ministério das Cidades, as instituições financeiras privadas, os agentes financeiros do SFH, as empresas terceirizadas e construtoras entreguem unidades habitacionais em perfeitas condições de habitabilidade e salubridade, de acordo com todas as normas do programa e também com as normas técnicas brasileiras de construção.

245. Dessa forma, justificam-se as determinações relacionadas à avaliação do desempenho das instituições/agentes financeiros do SFH e da qualidade e funcionalidade das unidades habitacionais entregues no âmbito do PMCMV Sub50, bem como à adoção de providências para corrigir as falhas construtivas verificadas nas fiscalizações realizadas pela SecobEnergia.

246. No que diz respeito às propostas de audiência e de determinação que submeto ao exame do Plenário desta Corte de Contas, registro que estão fundamentadas em normas relativas às competências do Ministério das Cidades e da Secretaria Nacional de Habitações, em particular, quanto à formulação, acompanhamento e avaliação de ações concernentes à implementação de políticas de habitação. Destaco nesse sentido: Lei 10.683/2003, art. 27, III; Decreto 4.665/2003; Portaria Ministério das Cidades 227/2003, anexo V (Regimento Interno da Secretaria Nacional de Habitação, art. 16), além das normas atinentes ao PMCMV Sub 50 (Portaria Interministerial 484/2009, Portaria 547/2011, Portaria 152/2012 e alterações respectivas).

247. As análises das audiências ora determinadas deverão ocorrer por meio de processo apartado, em consonância com o art. 24 da Resolução TCU 175/2005.

248. Considerando os resultados da auditoria sob apreciação associados aos da auditoria operacional realizada por meio do TC 033.568/2012-0, que culminou na prolação do acórdão 524/2014-TCU-Plenário, propugno que seja declarada integralmente atendida a solicitação do Congresso Nacional, constante do Requerimento 315/2013, do Senado Federal.

Considerações Finais

249. Nos termos da Portaria Interministerial nº 489/2009, o Programa Minha Casa Minha Vida em municípios com população de até cinquenta mil habitantes (PMCMV Sub 50) tem por objetivo apoiar estados e municípios no desenvolvimento de ações integradas e articuladas que facilitem o

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acesso a moradias dignas, voltadas ao atendimento de beneficiários com renda familiar de até R$ 1.395,00 (hum mil trezentos e noventa e cinco reais), por meio de instituições ou agentes financeiros do Sistema Nacional de Habitação. A Portaria 547/2011 ampliou a renda familiar para R$ 1.600,00 (hum mil e seiscentos reais).

250. Essas moradias devem ser construídas segundo padrões mínimos de habitabilidade e salubridade e devem ser assegurados aos beneficiários o acesso por via pública, acesso a equipamentos e serviços públicos, soluções de abastecimento de água e esgotamento sanitário e ligação de energia elétrica.

251. As auditorias de qualidade revelaram que, na amostra examinada (10 empreendimentos, localizados em dez municípios, situados em cinco estados da federação), em todos os empreendimentos foram constatadas falhas de execução; em muitos casos, falhas graves, concluindo a equipe que as casas não estão sendo construídas segundo o padrão exigido pelo programa.

252. Constatou-se a entrega de casas sem algumas das portas internas, sem revestimento das paredes, com pintura de má qualidade, com problemas nos telhados, com tubulações hidráulicas e/ou elétricas aparentes, com ausência de alguns circuitos elétricos, sem calçadas, com rachaduras nas paredes, entre outros problemas.

253. Tratando-se de moradias simples, básicas, projetos de fácil execução, problemas dessa natureza não deveriam ocorrer com a frequência constatada nas auditorias de qualidade. E se ocorreram, isso se deve em grande parte à inexistência ou a relevantes deficiências na fiscalização in loco e na implementação de mecanismos de controle da ação dos principais atores do programa.

254. De outro lado, ao que tudo indica, as empresas construtoras receberam pagamento pela execução integral do objeto contratual, como se tivesse sido concluído na forma como contratado.

255. Essa situação tem relação com as falhas apontadas pela equipe de auditoria, concernentes à normatização, à instituição e à efetivação de controles e supervisão do programa.

256. O programa envolve a alocação de R$ 1,66 bilhão, do total de R$ 3,83 bilhões previstos, do Orçamento Geral da União, aportados em subvenções econômicas a beneficiários de baixíssima renda, jurídica e tecnicamente hipossuficientes.

257. As instituições/agentes financeiros desempenham papel central no modelo desenhado. Não são meros coletores de informações a serem repassadas ao Ministério das Cidades sobre a execução das moradias.

258. Cabia-lhes acompanhar e fiscalizar a execução das obras, ainda que concomitantemente à atuação de eventual comissão de beneficiários.

259. Esses agentes e instituições são remunerados por unidade habitacional contratada, assim como auferem ganhos financeiros com o gerenciamento do fluxo de subvenções que o ministério lhes repassa.

260. Note-se que, como mencionei anteriormente, as instituições/agentes financeiros recebiam, na primeira oferta pública, 30% dos recursos antes do início da construção das moradias. Tal percentual caiu para 15% na segunda oferta pública, mas ainda assim significa, em valores absolutos, um considerável montante de recursos postos antecipadamente à disposição das instituições/agentes financeiros, passível de ser gerido com finalidades lucrativas.

261. Nenhum controle sobre a atuação dessas instituições foi instituído pelo Ministério, como mostrou a equipe de auditoria. Nenhum programa de fiscalização in loco havia sido levado a cabo até que denúncias sobre irregularidades passaram a ser noticiadas.

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262. Muitas instituições/agentes repassaram quase integralmente suas atribuições para prestadoras de serviços. O que as levou a contratarem a RCA Assessoria e a Família Paulista não foi objeto de investigação nessa auditoria.

263. Essas duas empresas terceirizadas foram contratadas para atuarem na captação e contratação de demanda, bem como no acompanhamento de 76.634 unidades habitacionais, em inúmeros municípios e diferentes estados.

264. Também não foi objeto dessa auditoria investigar as razões pelas quais as instituições/agentes avaliaram que essas entidades teriam capacidade operacional de verificar in loco a execução das obras, milhares, em dezenas de municípios, em vários estados do país.

265. A RCA Assessoria, pelo que foi denunciado na imprensa, e apurado, complementarmente, na auditoria, orientava a constituição de comissões de beneficiários, e as induzia a contratar certas empresas construtoras, algumas vinculadas à própria RCA Assessoria ou a seus sócios, direta ou indiretamente.

266. De outro lado, cabia à RCA Assessoria acompanhar e fiscalizar a execução dessas obras, como delegado da instituição/agente financeiro.

267. Ou seja, a falta de acompanhamento e supervisão da execução do programa (entre outros fatores) permitiu que fosse sendo estabelecido um contexto em que a entidade encarregada da fiscalização não teria completo interesse em executar fielmente sua atribuição sobre o desempenho da empresa executora.

268. Natural, portanto, que casas mal construídas fossem dadas como perfeitamente executadas e a construtora recebesse o pagamento integral.

269. Outro aspecto de especial relevância sobre a característica essencial de um programa como esse é que não se deveria, ou não se poderia, esperar que beneficiários de recursos dados pelo governo federal (subvenções econômicas), que não teriam que devolvê-los (pois não se trata de empréstimo), de baixíssima renda – hipossuficientes -, estivessem estimulados, pudessem ou tivessem a possibilidade de exercer acompanhamento efetivo da execução das obras ou mesmo de adotar medidas coercitivas contra as construtoras, no caso de má construção.

270. Por isso, a ação fiscalizatória final, a responsabilidade por atestar a fiel execução do contrato, e, em consequência, repassar as subvenções que resultariam no pagamento à construtora, foi atribuída aos agentes financeiros/instituições financeiras (como deveria ser), muitos dos quais terceirizaram essas obrigações para a empresa RCA Assessoria.

271. Ressalto que funções primordiais ao cumprimento do PMCMV Sub50 foram transferidas e exercidas por empresas de pequeno porte e com pouca experiência em serviços de engenharia, a exemplo da RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços Ltda. Em 2009, época da habilitação das instituições/agentes financeiros para a 1ª oferta pública, a referida empresa informava capital social de R$ 20 mil (peça 44, p. 13-15), e havia promovido menos de um ano antes alteração de sua atividade econômica para “serviços de engenharia”. Em 2010, A RCA Assessoria aumentou seu capital social para R$ 200 mil.

272. A despeito dessa situação, não há relato, nos autos, de ações das próprias instituições financeiras destinadas a acompanhar a atuação das empresas que contrataram para executar suas obrigações (RCA Assessoria e Família Paulista).

273. Assim, das falhas de supervisão resultou o surgimento de um ambiente propício para que algumas empresas construtoras não cumprissem integralmente suas obrigações de executar as obras na forma especificada e, mesmo assim, recebessem o pagamento integral.

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274. E muitas delas tinham vínculos de alguma espécie com a RCA Assessoria e seus sócios, a empresa que, em nome de algumas instituições/agentes, atuava na captação e contratação de demanda, bem como no acompanhamento da execução da obra.

275. Desse modo, conforme amostra examinada na auditoria de qualidade, permitiu-se que um significativo percentual de beneficiários não recebesse sua moradia segundo as especificações do programa.

276. Resta ao órgão responsável pela supervisão e implementação do programa adotar, com a urgência que o caso requer, as medidas corretivas quanto aos métodos de controle requeridos, identificar as moradias em que tenham ocorrido falhas de execução, instar as instituições /agentes a comprovar a correção das falhas, bem como tomar todas as demais providências de sua alçada para aprimorar a implementação do programa e reduzir a incidência de entrega de moradias com falhas de execução.

277. Importa salientar, por fim, que o cumprimento do objetivo de oferecer aos beneficiários do Programa Minha Casa Minha Vida acesso a moradias dignas implica assegurar a construção de unidades habitacionais que observem a padrões mínimos de habitabilidade e de salubridade. As moradias construídas devem atender efetivamente às especificações técnicas do programa, assim como cumprir as normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) pertinentes, conforme assinalado pela SecobEnergia.

278. A garantia de padrões mínimos de habitabilidade requer a construção de moradias funcionalmente e esteticamente adequadas. Esse mínimo corresponde às especificações do programa. Não cumpridas as especificações, descumpre-se esse padrão. Ignorar tais aspectos seria deixar de dar efetividade ao atendimento das necessidades de acesso a moradias dignas a beneficiários de baixíssima renda, pessoas humildes, nas centenas de pequenos municípios do país.

Diante do exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 27 de agosto de 2014.

WEDER DE OLIVEIRARelator

ACÓRDÃO Nº 2255/2014 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 010.900/2013-6. 1.1. Apenso: 017.374/2013-8.2. Grupo I – Classe II - Assunto: Solicitação do Congresso Nacional. 3. Interessado: Congresso Nacional.4. Órgão: Ministério das Cidades (vinculador).5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras de Energia e Aeroportos (SecobEnergia).8. Advogado constituído nos autos: não há.

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9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade realizada no programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), gerido pela Secretaria Nacional de Habitação, do Ministério das Cidades, na vertente que atende a famílias com renda mensal de até R$ 1.600,00 (um mil e seiscentos reais), residentes em municípios com população limitada a 50 (cinquenta) mil habitantes, em cumprimento ao acórdão 2110/2013-TCU-Plenário, que apreciou o requerimento 315/2013, do senador Aloysio Nunes Ferreira, aprovado pelo Senado Federal, em 18/4/2013.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo relator, com fundamento no art. 41, II, da Lei 8.443/1992, em:

9.1. determinar ao Ministério das Cidades, na qualidade de gestor Programa Minha Casa, Minha Vida, na vertente que atua em municípios que atende a famílias com renda mensal de até R$ 1.600,00 (um mil e seiscentos reais), residentes em municípios com população limitada a 50 (cinquenta) mil habitantes, com fundamento no art. 43, I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, II, do RI/TCU, que, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias:

9.1.1. realize avaliação da atuação das instituições financeiras e agentes financeiros já contratadas para operar no PMCMV Sub50, em especial no que se refere ao acompanhamento da execução das obras, remetendo a este Tribunal documento no qual conste o método empregado na avaliação e os resultados obtidos, acompanhado de parecer conclusivo sobre a continuidade da participação de cada uma das entidades no programa, em consonância, dentre outros, com o disposto na Lei 11.977/2009, art. 6º-B, §2º e na Portaria Interministerial 152/2012, item 4.2 do Anexo I (achados 3.1 e 3.2);

9.1.2. ao realizar a avaliação de que trata o subitem anterior, leve em consideração a capacidade técnica e financeira e a regularidade fiscal e jurídica de empresas subcontratadas pelas instituições financeiras e agentes financeiros (achados 3.1 e 3.2);

9.1.3.apresente a este Tribunal plano de ação composto de cronograma de implantação de medidas destinadas à:

9.1.3.1. verificação da qualidade da execução e da funcionalidade das unidades habitacionais entregues pelo PMCMV Sub50, por meio da realização de vistorias em amostra estatisticamente representativa, devendo, preferencialmente, ser prevista a realização de inspeção em 100% das moradias construídas por empresas com vínculos com a RCA Assessoria em Controle de Obras e Serviços (CNPJ 07.677.868/0001-70) - (achado 3.4);

9.1.3.2. adoção de providências efetivas para corrigir, no que se refere às obras construídas e em andamento, as falhas apontadas no relatório de fiscalização 614/2013, detalhadas no anexo 1 do citado relatório (consolidação das auditorias executadas com foco na qualidade das moradias entregues pelo PMCMV Sub50 – TC 017.374/2013-8) – (achado 3.4);

9.1.3.3. regularização da situação fundiária das unidades habitacionais entregues ou a entregar na 1ª e 2ª ofertas públicas do PMCMV Sub50, mediante procedimentos que assegurem aos beneficiários o recebimento de título de propriedade ou instrumento de legitimação de posse juridicamente válidos, em consonância com as disposições legais, ente elas o art. 59 da Lei 11.977/2009; (achado 3.5);

9.1.4. encaminhe a este Tribunal, no prazo de 15 (quinze) dias, relativamente às falhas estruturais verificadas nas unidades habitacionais construídas no município de Irará/BA (TC 019.674/2013-9, apensado a este processo), comprovação da implementação das medidas corretivas mencionadas na Nota Técnica 1058/2013/DHAB/SNH/MCIDADES e Ofício 34/2014/AECI/GM/MCIDADES) – (achado 3.4);

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9.1.5. divulgue e mantenha atualizadas, em página da internet, em consonância com os artigos 7º e 8º da Lei 12.527/2011, informações relativas à execução do PMCMV Sub50, com detalhamento sobre as obras, contendo no mínimo: município e unidade da federação, número de unidades habitacionais, empresa contratada para execução da obra, responsável técnico, valor do contrato, instituição financeira ou agente financeiro do Sistema Financeiro de Habitação responsável e empresa terceirizada atuante (achado 3.4)

9.2. recomendar ao Ministério das Cidades, com fundamento no art. 43, I, da Lei 8.443/1992 e no art. 250, III, do RITCU, que:

9.2.1. avalie a conveniência de não mais realizar ofertas públicas de recursos destinados à subvenção econômica aos beneficiários pessoa física de operações em municípios com população de até 50 mil habitantes, nos termos previstos na Portaria 547/2011, optando por realizar operações de crédito com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), em consonância com o disposto no art. 2º, III, da Portaria 363/2013, do Ministério das Cidades;

9.2.2. avalie a possibilidade de estender às instituições subcontratadas a proibição contida no art. 6º - B da Lei 11.977/2009, relativamente à limitação da participação nos recursos a 15% do total contratado;

9.2.3. implemente canal de comunicação destinado aos beneficiários e demais atores do PMCMV Sub50, por meio do qual seja possível registrar as informações recebidas e encaminhar providências eventualmente necessárias;

9.3. comunicar ao Banco Central do Brasil sobre a necessidade de acompanhar, no âmbito de suas competências, a adoção das providências mencionadas no acórdão que vier a ser proferido, considerando que podem acarretar reflexos sobre instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional.

9.4 determinar à Secretaria de Fiscalização de Obras de Infraestrutura Urbana (SecobInfraurbana) que:

9.4.1. promova a audiência da sra. Inês da Silva Magalhães (CPF 051.715.848-50) para que apresente, no prazo de 15 (quinze) dias, nos termos do art. 43, II, da Lei 8.443/1992 e do art. 250, IV, do RI/TCU, razões de justificativa acerca das seguintes condutas omissivas, que implicam infração à Lei 10.683/2003, art. 27, III; Decreto 4.665/2003, Anexo I, art. 7º; Portaria Ministério das Cidades 227/2003, anexo V (Regimento Interno da Secretaria Nacional de Habitação, art. 16), bem como à Portaria Interministerial 484/2009, Anexo 1, item 5.1, ‘h’ e à Portaria 547/2011, Anexo 1, item 5.1, ‘d’:

9.4.1.1. não realização adequada da gestão do Programa Minha Casa, Minha Vida, no segmento de que tratam os presentes autos, caracterizada pela regulamentação insuficiente das ações conduzidas pelas instituições financeiras e agentes financeiros do Sistema Financeiro de Habitação e pela ausência de adoção de mecanismos de controle e supervisão pelo Ministério das Cidades para acompanhamento das referidas ações (achados 3.1 e 3.3);

9.4.1.2. não adoção de providências para assegurar a entrega de moradias com padrões adequados de habitabilidade e salubridade, caracterizado, dentre outros fatores, pela ausência de: (i) adequada definição das especificações mínimas exigidas para as moradias custeadas pelo programa, sobretudo na 1ª etapa; (ii) inspeções sistemáticas in loco nas moradias entregues; (iii) trabalho técnico social na 1ª etapa do programa; e (iv) ações que fomentem e favoreçam o controle social do programa (achado 3.4);

9.4.1.3. não adoção de providências necessárias para assegurar aos beneficiários do Programa Minha Casa Minha Vida, na vertente analisada nos presente autos, o recebimento das

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moradias acompanhadas de título de propriedade ou de instrumento de legitimação de posse legalmente válidos, contrariando, dentre outros, o art. 59 da Lei 11.977/2009 (achado3.5);

9.4.2. constitua processo apartado para realização da audiência proposta no subitem 9.4.1, supra, em conformidade com o art. 24 da Resolução TCU 175/2005;

9.4.3. monitore, em processo específico, o cumprimento das determinações e recomendações constantes deste acórdão, avaliando, na oportunidade, os resultados das ações implementadas pelo Ministério das Cidades;

9.5. declarar integralmente atendida a solicitação do Congresso Nacional, feita por meio do requerimento 315/2013 do Senado Federal;

9.6. dar ciência desta deliberação, encaminhando, em anexo, cópia do relatório de auditoria 614/2013, do relatório consolidador das auditorias de qualidade das moradias entregues no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida, na vertente ora analisada (anexo1) aos seguintes destinatários: Presidência do Senado Federal, em resposta ao ofício 993(SF), de 25 de abril de 2013 (peça 1 p.1); ao Senador Aloysio Nunes Ferreira, autor do requerimento 315/2013 do Senado Federal; às Comissões de Fiscalização Financeira e Controle, de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, e de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados; ao Deputado Izalci, em resposta ao ofício 592/2013/CFFC-P e à proposta de fiscalização e controle 126/2013; à Controladoria-Geral da União; Banco Central do Brasil; ao Ministério Público Federal; ao Procurador da República Edilson Vitorelli, coordenador do Grupo de Trabalho para Habitação de Interesse Social do Ministério Público Federal; ao Departamento de Polícia Federal; à Superintendência da Polícia Federal no Estado de São Paulo; ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Fazenda, órgãos que integram, juntamente com o Ministério das Cidades, o Comitê de Acompanhamento do Programa Minha Casa Minha Vida;

9.7. encaminhar cópia do relatório de levantamento realizado pela Diretoria de Gestão de Informações Estratégicas da Secretaria de Apoio à Gestão do Controle Externo (anexo 2 ao relatório de auditoria 614/2013) ao Procurador da República Edilson Vitorelli, coordenador do Grupo de Trabalho para Habitação de Interesse Social do Ministério Público Federal, e ao Departamento de Polícia Federal;

9.8. encerrar o processo e arquivar os presentes autos.

10. Ata n° 33/2014 – Plenário.11. Data da Sessão: 27/8/2014 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2255-33/14-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge e Bruno Dantas.13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira (Relator).

(Assinado Eletronicamente)JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

(Assinado Eletronicamente)WEDER DE OLIVEIRA

Presidente Relator

Fui presente:

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(Assinado Eletronicamente)PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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Tribunal de Contas da União€¦ · Web view2014/08/29 · Para os exercícios de 2012 a 2015 houve inclusão no Plano Plurianual deste período do Programa Moradia Digna (código