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PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO
ACÓRDÃO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO ACÔRDAO/DECISÃO MONOCRATICA
REGISTRADO(A) SOB N°
Vistos, relatados e discutidos estes autos de
APELAÇÃO CÍVEL COM REVISÃO n° 667.682-5/4-00, da Comarca de
PARANAPANEMA/AVARE, em que é apelante RENATO VIRGÍLIO ROCHA
FILHO sendo apelado MINISTÉRIO PÚBLICO:
ACORDAM, em Câmara Especial do Meio Ambiente do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: "POR MAIORIA, NEGARAM PROVIMENTO AO
RECURSO, VENCIDO O 3o JUIZ QUE DECLARARÁ VOTO", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos
Desembargadores REGINA CAPISTRANO (Presidente), AGUILAR
CORTEZ.
São Paulo, 28 de fevereiro de 2 008.
PODER JUDICIÁRIO Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
Apelação Cível n° 667.682.5/4
Voto n° 14 982
Comarca de Paranapanema/Avaré
Processo n° 761/2004
Apelante: Renato Virgílio Rocha Filho
Apelado Ministério Público
AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL - Construção de hotel em área de preservação permanente -Represa Jurumirim - Resolução CONAMA 302/02 -Faixa de preservação de lOOm às margens das represas - Sentença Procedente - Competência municipal que fica vinculada e limitada às disposições das normas federais, inclusive Resoluções do CONAMA - Constitucionalidade da deliberação que fixou a faixa de 100 metros -Resolução (302/02} que apenas reforçou o que já havia sido deliberado na 04/85 - Necessidade de regulamentação do art. 2o do Código Florestal no que concerne às áreas de preservação permanente no entorno dos reservatórios artificiais e responsabilidades assumidas pelo Brasil nas Convenções da Biodiversidade, Ramsar e Washington, e nos compromissos derivados da Declaração do Rio de Janeiro - Resolução que trata expressamente de proteção aos recursos hídricos, que não estão sujeitos ao principio da reserva legal - Cautelas estabelecidas que não podem ser vistas como uma violação ao direito de propriedade, que não se sobrepõe ao interesse público que emana do meio ambiente e nem restrição à competência legislativa municipal - Recurso desprovido
Trata-se de apelação interposta por Renato Virgílio Rocha Filho
contra sentença que julgou procedente a ação civil pública movida pelo
Ministério Público.
Sustenta o recorrente, em síntese, que o CONAMA não teria
poder para regulamentar lei de forma direta; que a atribuição de impor
Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avaré h
restrições teria sido expressamente revogada pelo artigo 25 da ADCT; que
os artigos Io, 2o e 3 o da Resolução 302/02 do mencionado Órgão seriam
inconstitucionais, violando o artigo 84, IV, da Constituição Federal; que
haveria restrição à propriedade e violação ao princípio da legalidade,
invasão de competência dos Estados e Municípios para legislar
concorrentemente sobre matéria ambientai e de interesse local, ausência
de critério do CONAMA para a criação da 'área urbana consolidada'.
Subsidianamente, requer a fixação da distância de 30 metros em relação
ao reservatório e, por fim, a redução da verba honorária pericial para R$
1.000,00.
Contra-razões às fls. 154/850.
A Procuradoria de Justiça manifestou-se pelo parcial
provimento do recurso
É o relatório.
Os problemas ecológicos, ou seja, as mudanças provocadas no
meio ambiente, em especial pelo homem, com resultados danosos à fauna
e à flora, não são fenômenos contemporâneos.
Ressalta Carlos Gomes de Carvalho (Introdução ao Direito
Ambiental. Ed. Letras & Letras. 2a ed São Paulo 1991 p 33), que os
aquedutos que abasteciam Roma de águas potável foram construídos cerca
de 400 ou 500 anos A C , porque a água do Rio Tibre teria se tornado
imprópria para o consumo humano. E é possível afirmar-se com segurança
que, antes mesmo dos romanos, outras civilizações operaram práticas
ecológicas desastrosas. As pesquisas arqueológicas vêm encontrando
evidências de que os problemas ecológicos contribuíram para a derrocada
de civilizações antigas.
Chega o mesmo autor a afirmar que é difícil mesmo indicar um
só período da História, da Antigüidade à Medieval, sem que sistemáticas
agressões ao meio ambiente não tenham sido perpetradas.
Com a revolução industrial e progresso da civilização, as
agressões e desrespeito à natureza tornaram-se ainda maiores
Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avaré
Porém, só em época bem recente foi que a preocupação com a
Ecologia passou a ter a atenção necessária e a ser considerada com
seriedade e urgência.
A certeza de que a Terra pode ficar saturada é nova no
horizonte da história humana. Sabe-se, agora, que os ecossistemas não
são elementos que se reconstituem automaticamente e que não são
perenes, e por isso existe o risco de num futuro próximo, se medidas
drásticas não forem tomadas, e se continuarem as agressões ao meio
ambiente da forma como vêm ocorrendo, de enfrentarmos sérios e
irreversíveis problemas.
Não é possível considerarmos mais a relação do homem com o
meio ambiente apenas sob os enfoques de ordem sanitária, de estratégias
econômicas, de interesse turístico, de preservação do patrimônio público
ou histórico. Hoje, ahando-se a tais questões, mister se faz que haja uma
visão mais ampla, voltada para o futuro, objetivando acima de tudo um
desenvolvimento sustentável.
A água é um recurso natural, constituindo parte integrante do
ecossistema planetário, entre os demais componentes* o ar, o solo, a flora
e também a fauna.
E a idéia que predominava até não muito tempo, no sentido de
que ela era um recurso natural infinito e que não tinha qualquer valor
econômico, já está totalmente ultrapassada.
A sua escassez já assombra o mundo. A sua quantidade é
limitada e a sua qualidade, graças à ação predatória do homem, está cada
vez mais comprometida. A utilização de agrotóxicos causa, por exemplo,
danos sérios aos recursos hídricos disponíveis.
Mas não é a utilização de tais venenos a única forma de
poluição, pois como se sabe, nos rios, lagos, lagoas, assim como nos
mares, há um crescente despejo de efluentes.
Portanto, por ser um bem indispensável à sobrevivência do
homem, é, conseqüentemente, extremamente grave o problema, ímpondo-
se medidas de proteção.
h Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avaré 3
Por isso mesmo, o Código Florestal, instituído pela Lei
Ordinária n° 4.771, de 15 de setembro de 1965, estabeleceu como de
preservação permanente toda a forma de vegetação natural situadas ao
longo dos nos, lagos, ou qualquer curso d'água.
E isto porque a ausência de vegetação em tais locais causa
impacto que vai além do simples assoreamento ou do depósito de
agrotóxicos. Como ressaltam autores que tratam da matéria, o
desmatamento ciliar tem as seguintes conseqüências: a) priva os cursos
d'água de matéria orgânica, originária de quedas de folhas e frutos; b)
priva os peixes dos frutos das árvores ribeirinhas; c) provoca o
desaparecimento dos insetos, que servem de alimentos para algumas
espécies de peixes; e d) causa a erosão das margens aumentando turbidez
da água.
É certo que o art. 24 da CF diz competir à União, aos Estados
e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre diversas matérias,
entre elas: florestas, caça, pesca fauna, conservação da natureza, defesa
do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da
poluição
Mas não é menos verdade que, no referente aos Estados, o §
3o , do mesmo artigo dispõe que - "Inexistindo lei federal sobre normas
gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender
a suas peculiaridades. § 4o - A superveniência de lei federal sobre normas
gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário".
E os municípios aos quais compete apenas competência
suplementar evidente e obviamente também ficam jungidos às normas de
caráter geral
O Supremo Tribunal Federal ao enfrentar a questão dos
transgênicos, que o Estado do Paraná queria proibir, manifestou-se
exatamente (ADI 3035 e ADI 3054) no sentido de que a lei impugnada
estabelecia normas restritivas quanto ao cultivo, manipulação e
industrialização de transgênicos mostrando preocupação de caráter
sanitário e ambiental, questões sujeitas à disciplina concorrente da União
e dos Estados, acrescentando que em face da existência de outros atos
W^v Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avaré
normativos federais, disciplinando de forma geral sobre aquelas matérias,
não podia o Estado dispor de forma contrária
Outrossim, ao dispor o Congresso Nacional sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e
aplicação, no art. 6o , inciso II, da Lei n° 6 . 9 3 8 / 8 1 , com a redação dada
pela Lei n° 8 .028 /90 , deferiu competência ao Conselho Nacional do Meio
Ambiente - CONAMA - para "deliberar, no âmbito de sua competência,
sobre no rmas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente
equilibrada e essencial à sadia qualidade de vida"
E o parágrafo deste artigo dispõe que os Estados "elaborarão
normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio
ambiente, observados os que foram estabelecidos pelo CONAMA".
A competência municipal, portanto, fica vinculada e limitada
às disposições das normas federais, inclusive Resoluções do CONAMA, que
são atos administrat ivos editados com base em lei.
Aliás, não discrepa de tal orientação o que dispõe o Código
Florestal no Parágrafo único, do artigo 2o . "no caso de áreas u rbanas ,
ass im entendidas as compreendidas nos perímetros u rbanos definidos por
lei municipal e n a s regiões metropoli tanas e aglomerações u rbanas , em
todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos
diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se
refere este artigo".
É certo que no artigo 25 do ADCT, da Constituição de 1988,
estabeleceu-se que ficariam revogados, a partir de 180 dias da sua
promulgação sujeito este prazo à prorrogação por lei, todos os dispositivos
legais que atr ibuíam ou delegavam a órgão do Poder Executivo
competência ass inalada pela Constituição ao Congresso Nacional,
especialmente no que tange a, nos termos do seu inciso I, ação normativa.
Tal regra revogava o passado, porque existiam dispositivos da
época do Governo Militar que não podiam prevalecer, mas não impedia que
o mesmo Congresso, no uso de seus poderes constitucionais, editasse
novas leis delegando, a inda que de forma mitigada, o poder de
Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avaré 5
regulamentar de terminadas si tuações ao Executivo, sob pena de tornar
ingovernável o País.
Por isso mesmo, com a referida Lei 8 .028 /90 , que é posterior à
Constituição, acabou sendo reafirmado que o CONAMA continuava com a
atribuição de deliberar sobre normas referentes ao meio-ambiente,
buscando u m equilíbrio ecológico para que o homem tenha u m a sadia
qualidade de vida.
Portanto, enfatize-se, o Legislador, dentro do princípio da
reserva legal exigida pelo artigo 225 da Constituição da República, dispôs
sobre a forma de regulamentação de questões afetas ao meio-ambiente,
delegando-a ao CONAMA, não havendo n e n h u m a inconstitucionalidade a
respeito. Foi u m a lei editada à luz do comando da Carta de 1988.
O CONAMA não pode evidentemente contrariar a lei e muito
menos a Consti tuição
Mas, repita-se, para que não paire qualquer dúvida a respeito,
o que o artigo 25 do ADCT quis revogar foram as normas que seriam
delegadoras, e não as medidas expedidas com base nas mesmas Por isso,
como já ressal tado, as no rmas edi tadas pelo CONAMA antes de 1988, no
que não contrariavam a s leis então vigentes, eram constitucionais.
Desta forma, a Resolução 4 / 8 5 foi recepcionada pela Carta de
1988.
Além disso, versa a referida Resolução sobre proteção a
recursos hídricos, matéria que pode ser regulamentada amplamente por
a tos administrat ivos pelo CONAMA, já que não foi submetida pela
Consti tuição ao principio da reserva legal.
Aliás, a respeito ressal ta o Professor Luiz Carlos Silva de
Moraes (MORAES, Luiz Carlos Silva de In: Curso de Direito Ambiental
Ed Atlas) "( ..) os a s sun tos recursos hídricos, ar, mar territorial
comportariam a regulamentação por forma de atos administrativos
(princípio da legalidade) como, por exemplo, as resoluções do CONAMA,
pois não foram submet idas pela Constituição ao principio da Reserva
Legal".
Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avaré 6
Ademais, ao regulamentar o artigo 225, § Io , incisos I, II, IIII e
VII da Consti tuição Federal, a Lei Ordinária 9 985 , de 18 de julho de 2000,
reafirmou em seu artigo 6o , que o CONAMA é u m órgão consultivo e
deliberativo.
E o Decreto 3 942, de 27 de setembro de 2001 , que alterou o
Decreto 99.274, de 06 de j u n h o de 1990, disse, em seu artigo 7o , inciso VI,
que compete ao CONAMA, "estabelecer normas , critérios e padrões
relativos ao controle e à manu tenção da qualidade do meio ambiente com
vistas ao uso racional dos recursos ambientais , principalmente os
hídricos". E nos incisos VIU e IX, respectivamente: "deliberar, no âmbito de
sua competência, sobre no rmas e padrões compatíveis com o meio
ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida"
e "estabelecer os critérios técnicos para declaração de áreas críticas,
s a tu r adas ou em vias de saturação".
O Decreto 4 .755, de 20 de j u n h o de 2003 , em seu artigo 14,
reforçou que "ao CONAMA cabe exercer as competências de que trata a Lei
n° 6 938, de 31 de agosto de 1981, e suas alterações".
Portanto, mesmo à luz das normas vigentes, o CONAMA
cont inua investido de competência para editar normas , tendo como limite
a lei e a Constituição e, ainda, o que dispõe o Decreto 99 .274 /90 , em seu
artigo 7o , § 3 o (redação dada pelo Decreto 1 205 , de 1/8/94)- "Na fixação
de normas , critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da
qualidade do meio ambiente, o CONAMA levará em consideração a
capacidade de auto-regeneração dos corpos receptores e a necessidade de
estabelecer parâmetros genéricos mensuráveis".
Além disso, a Medida Provisória 2.166-67, de 24 de agosto de
2001 , que alterou e acrescentou dispositivos à lei 4 7 7 1 , 1965, que
insti tuiu o Código Florestal, em diversos dispositivos reforçou a
competência a tr ibuída ao CONAMA. artigo Io , letras "c"; inciso V, letra "a"
e "c". E o que é mais importante, no seu § 6°, disse que "Na implantação
de reservatório artificial é obrigatória a desapropriação ou aquisição, pelo
empreendedor, das á reas de preservação permanente cr iadas no seu
/l
Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avare 7
entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão definidos por resolução
do CONAMA"
Enfim, o CONAMA, em 1985, data da edição da Resolução n°
4, estava investido de poderes para editá-la, e hoje, amda, tem
competência para fazê-lo, nos limites já mais de uma vez mencionados
O Código Florestal, no seu artigo 2o , dispõe "Consideram-se
de preservação permanente , pelo só efeito desta Lei, a s florestas e demais
formas de vegetação natura l s i tuadas: a) ao longo dos nos ou de qualquer
curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura
mínima seja: 1 - de 30 m (trinta metros) para os cursos d 'água de menos
de 10 m (dez metros) de largura; 2 - de 50 m (cinqüenta metros) para os
cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 m (cinqüenta metros) de
largura; 3 - de 100 m (cem metros) para os cursos d á g u a que tenham de
50 (cinqüenta) a 200 m (duzentos metros) de largura; 4 - de 200 m
(duzentos metros) pa ra os cursos d'água que t enham de 200 (duzentos) a
600 m (seiscentos metros) de largura, 5 - de 500 m (quinhentos metros)
para os cursos d 'água que tenham largura superior a 600 m (seiscentos
metros); b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d á g u a na tura is ou
artificiais, c) n a s nascentes , amda que intermitentes e nos chamados
"olhos d'água", qualquer que seja a sua si tuação topográfica, n u m raio
mínimo de 50 m (cinqüenta metros) de largura, d) no topo de morros,
montes , m o n t a n h a s e serras; e) n a s encostas ou par tes destas , com
declividade superior a 45 , equivalente a 100% na linha de maior dechve; f]
nas restingas, como fixadoras de d u n a s ou estabihzadoras de mangues , g)
n a s bordas dos tabuleiros ou chapadas , a partir da linha de rup tura do
relevo, em faixa nunca inferior a 100 m (cem metros) em projeções
horizontais, h) em alti tude superior a 1.800 m (mil e oitocentos metros),
qualquer que seja a vegetação"
Na medida em que considerou, como não poderia deixar de
fazê-lo, de preservação permanente , ao redor de lagoas, lagos ou
reservatórios d 'água na tura i s ou artificiais, sem estabelecer a faixa
marginal, podia e devia o CONAMA fazê-lo como feito na Resolução 4, que
fi
Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avare ' 8
nesta parte não contrariou a lei, mas apenas regulou o que não estava nela
previsto
E mesmo que se queira de forma subsidiária tomar-se os
parâmetros estabelecidos para os cursos d'água, jamais se poderia cogitar
da medida de 30 metros, pois a largura do lago artificial é muito superior,
sabidamente, a 10 metros.
Além de tudo isso, a lei disse que as áreas ao entorno da
represa são de preservação permanente, e a Resolução CONAMA 04 tratou
de Reservas Ecológicas para os pousos de aves de arnbação.
Não havia, como não há, nenhuma ilegalidade ou
inconstitucionalidade na deliberação de que 100 metros no entorno das
represas hidrelétricas devem ser considerados áreas ecológicas, pois tal foi
editada à luz da Emenda Constitucional 1/69 e em consonância com a
competência que era outorgada por lei, não podendo os Municípios, ainda
que em área urbana, dispor de forma diferente.
A Resolução 302/02, outrossim, apenas reforçou o que já
havia sido deliberado na Resolução 4 /85 e o fez considerando a
necessidade de regulamentar o art. 2o da Lei n° 4 771, de 1965, no que
concerne às áreas de preservação permanente no entorno dos reservatórios
artificiais, bem como as responsabilidades assumidas pelo Brasil por força
da Convenção da Biodiversidade, de 1992, da Convenção de Ramsar, de
1971, e da Convenção de Washington, de 1940, bem como os
compromissos derivados da Declaração do Rio de Janeiro, de 1992.
Ressaltam, por isso mesmo, os seus "considerandos" que o
objetivo maior era o de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a
estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas atuais e
futuras.
Na medida em que trata expressamente de proteção aos
recursos hídricos, que não estão sujeitos ao princípio da reserva legal,
como já anotado, não existe nenhuma inconstitucionalidade no referido
ato.
Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avaré 9
Ademais, mesmo considerando os outros enfoques
mencionados, a Resolução tem embasamento em lei editada à luz da
Constituição de 1988, de indiscutível constitucionalidade, e que lhe
outorgou o poder normativo
Não é demais ressaltar, ainda, que a Convenção de
Biodiversidade, em que se baseou a Resolução, foi incorporada ao sistema
jurídico interno pelo Decreto Legislativo 02 de 1994, sendo, portanto, "lei"
que deve ser observada
A Convenção de Ramsar, que dispôs sobre zonas úmidas de
importância internacional, especialmente como habitat de aves aquáticas,
elaborada em 02 de fevereiro de 1971, igualmente foi incorporada ao
sistema jurídico nacional através do Decreto Legislativo 33, de 16 de junho
de 1992, e regulamentada pelo Decreto Presidencial 1905, de 16 de março
de 1996.
E por esta última Convenção, o Brasil se obrigou a estabelecer,
selecionar e indicar zonas úmidas de importância internacional, bem como
a conservá-las e estabelecer formas de exploração racionai E foi o que se
procurou fazer tanto pela Resolução 4 /85 , como a mais recente, 302/02
Observe-se que o Tratado internacional é concebido por Hans
Kelsen como uma forma de regular a conduta recíproca dos Estados, quer
dizer, a conduta dos seus órgãos e súditos, com relação a um - ou uns -
determinado assunto. De forma simples, podemos dizer que a convenção é
um acordo de vontades entre dois ou mais Estados soberanos com relação
a um objeto determinado
Entre as diversas formas de tratados, temos os normativos,
que são aqueles que estabelecem regras de interesse geral, e podem se
constituir numa norma obrigatória e vigente num determinado Estado São
os que traçam regras sobre pontos de interesse geral entre dois ou mais
direitos, entre dois ou mais sistemas jurídicos, de modo a se encontrar
uma relação de harmonia.
No âmbito internacional, a subscrição obriga o Estado
subscritor, porém para incorporação ao sistema jurídico interno são
Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avaré i r\
necessários, para alguns, outros atos, de acordo com que dispuser sua
respectiva Constituição.
Em face do que dispõe a Constituição da República Federativa
do Brasil, no âmbito interno, a convenção somente passa a ter eficácia se
atendidos os requisitos nela previstos.
E é, como dispõe o artigo 49, inciso I, da nossa Carta Maior,
da Competência exclusiva do Congresso Nacional, resolver definitivamente
sobre t ra tados internacionais. É a ratificação legislativa requisito essencial
para a validade jurídica do tratado, e só após o seu pronunciamento
favorável é que passa a integrar o Direito Positivo Interno (cf. Manoel
Gonçalves Ferreira Filho, Antônio Roberto Sampaio Dória e Fernando
Sainz de Bujanda, entre outros). E a forma que o Congresso tem para
referendar é o Decreto Legislativo.
Decreto Legislativo é todo ato do Congresso Nacional adotado
segundo o procedimento estabelecido para a elaboração legislativa (cf.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho). É u m processo legislativo, como dispõe o
artigo 59 da CF.
Portanto, com os Decretos Legislativos mencionados, as
Convenções incorporam-se ao sistema jurídico do Brasil e, assim, têm que
ser respei tadas e cumpridas .
Além de tudo isso, a Resolução 302 baseou-se nos artigos 5o ,
inciso XXIII, 170, inciso VI, 182, § 2 o , 186, inciso II, e 225 da Constituição
da República.
E ela estabeleceu, ademais , que mesmo com observância de
legislação municipal, a ocupação tem que ser licenciada pelo órgão
ambiental competente. O fato de ter procurado definir o que seja área
u r b a n a consolidada, teve por objetivo manifesto u m a preservação maior do
meio ambiente e dos próprios recursos hídricos. Por isso exigiu, entre
ou t r a s c i rcunstâncias : malha viária com canalização de águas pluviais,
rede de abastecimento de água; rede de esgoto; recolhimento de resíduos
sólidos u rbanos ; t ra tamento de resíduos sólidos urbanos .
h Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avaré 11
Não se pode ver em tais cautelas n e n h u m a violação ao direito
de propriedade, que não se sobrepõe ao interesse público que emana do
meio ambiente e nem restrição à competência legislativa municipal
E é por isso mesmo que não se está negando vigência ao art.
1228, Io , do Código Civil.
O direito de usa r e gozar da coisa não implica em dizer em
ausência de limitações.
A ordem econômica, diz o artigo 170 da Constituição da
República, "fundada n a valorização do trabalho h u m a n o e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os
di tames da jus t iça social", observada, entre out ras circunstâncias , a
propriedade privada, a sua função social e a defesa do meio ambiente.
Não há, portanto, como e porque se reduzir a faixa de proteção
a 30 metros, como pretendido pelo recorrente
Os honorários do perito foram fixados em quant ia módica e
condizente com o trabalho realizado e devem ser mant idos.
Enfim, a r. sentença deve ser mant ida por seus próprios e
jurídicos fundamentos.
Nega-se provimento ao recurso.
y SAM^JEL/ÍÚNIOR
Eyíur Relator
Apelação Cível n° 667 682 5/4 - Comarca de Paranapanema/Avaré 12
^ d b ^ PODER JUDICIÁRIO
fi^ys S ð P A U L° ^ - ^ TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
SEÇÃO DE DIREITO PÚBLICO
CÂMARA ESPECIAL DO MEIO AMBIENTE
RECURSO APELAÇÃO COM REVISÃO N 667 682 5/4-00
NATUREZA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
COMARCA PARANAPAN EMA/A VARE - 1a OF - N 761/2004 APTE(S) RENATO VIRGÍLIO ROCHA FILHO APDO(S) MINISTÉRIO PÚBLICO
VOTO N 5359/08
V I S T O S
Contra sentença que julgou procedente ação civil publica para
efeito de cumprimento de obrigações de fazer licenciamento da construção junto ao DAIA, de
remover construções e entulhos da área apontada como de preservação permanente e de
recompor ali a vegetação degradada e de não fazer ou permitir qualquer atividade danosa na faixa
de cem metros do nível máximo normal da represa, sob pena de multa, alem de indenizar danos
eventualmente irrecuperáveis (fls 629/647 e 711), apelou o requerido alegando que o CONAMA
não tem poder para regulamentar lei de forma direta, que os artigos indicados da Resolução
302/02 são inconstitucionais, que não foi observado o principio da legalidade, que houve indevida
invasão de competência e que não há critério para criação de área urbana consolidada, devendo
ao menos ser reduzida a faixa de preservação para trinta metros e ser reduzida a verba honorária
de perícia para mil reais Foram apresentadas contra-razões e o Ministério Público se manifestou
pelo parcial provimento, apenas para efeito de fixação da faixa de preservação em trinta metros
Trata-se do empreendimento hoteleiro Ilha do Sol, ou Hotel
Fazenda Reviver, aprovado pela Municipalidade de Paranapanema, as margens do Reservatório
Hidrelétrico de Jurumtrim, em área interna ao perímetro de expansão urbana, conforme Lei
Municipal n 635 de 04 10 02 c c Lei Municipal n 07/80 (v fls 35/40) Para construção da represa
foi desapropriada pela CESP área de terras ate a Cota 570 e os proprietários tindeiros foram
indenizados (v fls 33/34)
O relatório do DEPRN de 02 06 04 (fls 44/48) mostrou que o
complexo turístico em área 4,10 ha (41 000 m2) estava sendo instalado gradativamente a margem
do reservatório e com ocupação de uma ilha mediante a construção de aterro de passagem, por
volta de 1996/1997, sem planejamento e licença ambiental, e com supressão de vegetação
pioneira de gramineas que motivara autuação pela Policia Ambiental em 14 05 04 (fls 49) O
APELAÇÃO COM REVISÃO N 667 682 5/4-00 - PARANAPANEMA/AVARE
PODER JUDICIÁRIO
SÃO PAULO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
SEÇÃO DE DIREITO PÚBLICO
CÂMARA ESPECIAL DO MEIO AMBIENTE
mesmo órgão administrativo, em 19 09 05, no curso desta ação, apontou a necessidade de estudo
ambiental simplificado junto ao DAIA e informou, como fez depois, em 26 09 05, que a degradação
da vegetação natural era anterior a ocupação pelo empreendimento (fls 530 e 563/565)
O laudo pericial confirmou a intervenção em área de
preservação permanente, mesmo na faixa de trinta metros (v fls 426/443 e 554/558), os
assistentes técnicos do requerido ofereceram informações e comentários negando significativa
degradação ambiental pelo empreendimento {fls 449/464) e o assistente técnico do Ministério
Público apontou degradação de área de preservação permanente {fls 488/513)
O artigo 2°, II da resolução CONAMA n 302 de 20 03 02 fixou
como de preservação permanente "a área marginal ao redor do reservatório artificial e suas ilhas"
{não "e de" suas ilhas), de modo que estas jamais podem ser ocupadas As ilhas são inteiramente
preservadas, não apenas nas faixas marginais aos reservatórios de água
Quanto ao recuo em relação ao nível máximo normal da
represa, ficou demonstrado que o imóvel se encontra em zona de expansão urbana, nos termos da
Lei n 635/02 Todavia, a localização de um imóvel em área urbana ou de expansão urbana não e
incompatível com a exploração rural, ou não urbana, assim como não e tipicamente urbana a área
urbana não consolidada, ou situada em zona de expansão urbana E bem por isto a Resolução
CONAMA n 302 estabelece critérios e requisitos de equipamentos de infra-estrutura mínima
Na Ap n 453 722 5/2-00, esta Câmara, em 12 07 07 (rei Des
Regina Zaquia Capistrano da Silva), decidiu, a vista das Resoluções CONAMA n 302/2002 e
303/2002, que a faixa de preservação permanente ao redor de reservatórios artificiais de água
deve ser de cem metros, admitindo, pois, a constitucionalidade e a legalidade desses atos
administrativos
Na condição de revisor, naquela ocasião, declarei voto no
sentido de que "a faixa de preservação ao longo do entorno da represa tem a medida fixada pelo
Poder Executivo na regulamentação da lei ambiental que contém os critérios para isto, com vistas
a preservação de quanto seja necessário à conservação ou recuperação dos ecossistemas (v
artigo 2o, b, do Código Florestal, Lei n 4771/65) Valem, então, as normas administrativas do
CONAMA
Esta mesma Câmara, não obstante, também negou provimento
ao Agravo de Instrumento n 607 572 5/3-00 em 22 03 07 (rei Des Regina Z C Silva) entendendo
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razoável não estender em medida liminar a faixa de preservação permanente alem da
desapropriada para formação de represa
Reestudando a questão, observo, como ja o fizera, que a Lei n
4771 de 15 09 65, no artigo 2°, considera de preservação permanente as florestas e demais formas
de vegetação natural situadas ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'agua naturais ou
artificiais (alínea "b"), sem demarcar medidas, ou seja, indicando que será o necessário à
conservação ou recuperação do ecosssistema A Lei n 6938 de 31 08 8, no artigo 6o, II, dispõe
que o CONAMA e órgão consultivo e deliberativo que pode deliberar sobre normas e padrões
compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de
vida Assim, não se pode afirmar que o CONAMA exceda suas atribuições ao demarcar a faixa de
preservação no entorno de represas
A aferição de área urbana consolidada para os fins previstos na
Resolução CONAMA n 302 de 20 de março de 2002 é tarefa de competência dos órgãos
ambientais componentes do SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente, que avaliarão cada
situação específica quanto ao preenchimento dos requisitos previstos no artigo 2o, inciso V, alíneas
"b" e "C" de mencionada Resolução, destacando-se que tal tarefa somente pode ser exercida pelo
Poder Publico Municipal, desde que possua órgão de controle e fiscalização ambientai (Lei Federal
n 6938/81, art 6o, inciso VI), sem prejuízo do controle dos demais órgãos ambientais competentes
(CF, art 23, incisos VI e VII)
O artigo 25 do ADCT da Constituição Federal não se aplica ao
presente caso, dispôs que ficariam revogados após 180 dias, prorrogáveis, "todos os dispositivos
legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela
Constituição ao Congresso Nacional" E nenhuma disposição constitucional existe atribuindo ao
Congresso competência para regulamentar lei, cabe, sim, ao Poder Executivo a regulamentação
das leis, nos termos do artigo 84, IV da Constituição Federal O presidente da republica dispõe
sobre a organização e funcionamento da administração federal (CF, art 84, VI, "a") e conferiu ao
CONAMA pelo Decreto n 99274 de 06 06 90 legitimidade para as atribuições constantes da Lei n
6938 de 31 08 81
O Código Florestal, Lei n 4 771/65, não cuida apenas de
florestas e vegetações nativas, posto que declarou ser bem de interesse comum qualquer forma de
vegetação reconhecida de utilidade para a terra que reveste (art 1o) A propósito, cumpre deixar
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claro que floresta pode ser qualquer formação arbórea densa, natural ou não, mas não é a única
forma de vegetação protegida pelo aludido Código
Certo e que, no caso concreto, a exigência administrativa do
CONAMA se destina ao cumprimento das normas de hierarquia superior voltadas a proteção do
ecossistema no entorno da represa e em particular à proteção da qualidade da água nos
reservatonos, que não existem apenas para o lazer dos propnetanos lindeiros e freqüentadores do
local
Este foi o objetivo do Código Florestal ao dispor, no artigo 2o, b,
que são de preservação permanente não apenas as florestas, mas quaisquer formas de vegetação
natural ao redor dos reservatórios d'agua, naturais ou artificiais A demarcação da extensão dessa
faixa de preservação deve feita pelo interessado de acordo com as normas do CONAMA para
efeito de aprovação do empreendimento junto aos órgãos estaduais
Assim, a regra do artigo 4°, III, parte final, da Lei n 6 766/79
deve ser aplicada em consonância com o disposto no artigo 2° do Código Florestal c c artigos 23,
24 e 225 da Constituição Federal (v Diogenes Gaspanni, O Município e o Parcelamento do Solo,
2a Ed Saraiva, 1988, p 38/39) "Aos municípios cabe legislar supletivamente sobre proteção
ambientai na esfera do interesse estritamente local A legislação municipal não pode ineficacizar os
efeitos da lei que pretende suplementar" (REsp 29299/RS, STJ)
O artigo 2o, parágrafo único da Lei n 4 771/65 (incluído pela Lei
n 7803 de 18 07 89) também deixa evidente a obrigatória observância do Código Florestal, em
seus princípios e limites, pela legislação municipal
Não e demais observar, portanto, que, optando a Lei n 4771/65
pela não padronização da medida da faixa de proteção para reservatórios d'agua, a
complementação pode ser feita por norma da Administração Publica, como o CONAMA, posto que
não e esse órgão que cria a restrição de uso, mas o próprio Código Florestal, a Administração
apenas fixa a largura mínima, em conformidade com o artigo 3o da mesma Lei n 4 771/65 c c
artigos 1 o e 6o, II da Lei n 6 938/81, Decreto n 99 274 de 06 06 90 e artigo 2o da LICC No Estado
de São Paulo, aliás, a Lei n 9989 de 22 05 98 obrigou a recomposição florestal ao redor de
reservatórios d'agua e essa obrigação tem natureza propter rem, de modo que e irrelevante o fato
de ter a degradação ambientai ocorrido antes da aquisição pelo proprietário atual
A Resolução n 04 de 18 09 85 do CONAMA, no artigo 3o, "b",
II, fixava a largura mínima de cem metros para a faixa de terra ao redor de reservatório de água de
hidroelétrica, desde seu nível mais alto Esta Resolução foi revogada pela Resolução n 303 de
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20 03 02 {artigo 5o), segundo a qual "O CONAMA estabelecera, em Resolução especifica,
parâmetros das áreas de Preservação Permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso de
seu entorno" {artigo 4o) Ocorre que a anterior Resolução CONAMA n 302, da mesma data de
20 03 02, ja estabelecera "parâmetros, definições e limites para as áreas de Preservação
Permanente de reservatório artificial", instituindo a "elaboração obrigatória de plano ambientai de
conservação e uso do seu entorno" (artigo 1o) e constituiu "Área de Preservação Permanente a
área com largura mínima, em projeção horizontal, no entorno dos reservatórios artificiais, medida a
partir do nível máximo normal de cem metros para áreas rurais" (artigo 3°, I), admitida a
ampliação desse limite ou a sua redução ao patamar mínimo de trinta metros, "conforme
estabelecido no licenciamento ambiental e no plano de recursos hídricos da bacia onde o
reservatório se insere, se houver" (artigo 3o, § 1o), com exceção das "áreas de ocorrência original
da floresta ombrofila densa - porção amazônica, inclusive os cerradões e aos reservatórios
artificiais utilizados para fins de abastecimento publico" (artigo 3o, § 3o), acrescentou que "Aos
empreendimentos objeto de processo de processo de privatização, ate a data de publicação desta
Resolução, aplicam-se as exigências ambientais vigentes à época da privatização, inclusive os
cem metros mínimos de Área de Preservação Permanente" (artigo 5o) e que "Aos
empreendimentos que dispõem de licença de operação aplicam-se as exigências nela
contidas"(artigo 5°, § único)
No caso concreto, a intervenção na área de expansão urbana
desprovida da infra-estrutura mínima exigida pelo CONAMA, próxima ao reservatório, se deu com
aprovação apenas da Prefeitura de Paranapanema e sem licença do órgão da Secretaria Estadual
do Meio Ambiente O requerido pretende, sem amparo legal, que baste a aprovação municipal ao
recuo de trinta metros, por se tratar de área de expansão urbana, dispensado o EIA/RIMA por não
haver significativa degradação ambiental Mas requereu a aprovação do Departamento de
Avaliação de Impacto Ambiental - DAIA, com Relatório Ambientai Prévio - RAP
E, depois da sentença, em 31 08 06, a Secretaria do Meio
Ambiente, pela Coordenadona de Licenciamento Ambiental e Proteção de Recursos Naturais
informou ao ora apelante que o empreendimento objeto desta ação e considerado de baixo
impacto ambiental, porem sujeito ao licenciamento ambiental nos termos da Resolução CONAMA
n 237/97 c c Resolução SMA n 54/04 (v fls 707/710)
Assim, não se pode desde logo afirmar que o caso presente
não se enquadra na previsão do artigo 5°, § único da Resolução n 302/02 do CONAMA, se tida
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como mantida pela subsequente Resolução n 303/02, ate porque também se mostra razoável
observar que essas normas são dirigidas aos empreendedores das usinas hidrelétricas, uma vez
que a criação de nova área de preservação permanente onde não havia deve ser precedida de
desapropriação porque não se confunde com mera limitação inerente a função social da
propriedade
Por isto, sem prejuízo da preservação e/ou recomposição das
vegetações nativas de preservação permanente existentes no imóvel do apelante, mostra-se
razoável admitir a legalidade do procedimento administrativo enunciado a fls 707/714 e a
possibilidade de aprovação do empreendimento pelos órgãos ambientais estaduais
Como se vê, o apelante não tem razão ao negar a necessidade
de aprovação do empreendimento pelo órgão ambiental da Administração Pública Estadual, não
obstante, a analise do projeto, com observância das Resoluções pertinentes do CONAMA, não
implica imposição absoluta da preservação da faixa de cem metros de preservação permanente,
cabendo ao Poder Publico estadual a analise de impacto ambiental e a fixação do recuo adequado
Por fim, a remuneração da perícia foi arbitrada razoavelmente,
a vista do trabalho desenvolvido
Ante o exposto, por meu voto da-se parcial provimento a
apelação, nos termos acima Acolhido o pedido principal de submissão do requerido às normas
ambientais federats e estaduais, arcara ele com os ônus da sucumbência, no tocante a custas e
despesas processuais
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