UMA SOCIEDADE MAIS PRÓSPERA Inovação e competitividade

Como transformar um mercado de trabalho estagnado e esclerosado num mercado

dinâmico e vibrante

Pedro Portugal

As ideias e opiniões contidas neste documento são da responsabilidade do seu autor, tendo o intuito de contribuir para um debate alargado sobre a respectiva temática.

Como transformar um mercado de trabalho estagnado e esclerosado num mercado dinâmico e vibrante

Pedro Portugal

(Universidade Nova de Lisboa)

“Legisla-se, em favor do operário ou empregado, contra o comerciante e o industrial e contra o consumidor e supõe-se que sobre este empregado ou operário não recairão nunca os efeitos dessa legislação. Limita-se a produção com restrições sobre restrições das horas e das condições de trabalho… A legislação restritiva desta espécie é responsável por grande parte das crises industriais e comerciais com que o mundo inteiro hoje se vê a braços.”

Fernando Pessoa “As algemas”, 1926 Revista do Comércio e Contabilidade,

Um mercado disfuncional com taxas de desemprego em níveis nunca antes

alcançados

O mercado de trabalho português é, há muitos anos, um mercado disfuncional com o mais

baixo ritmo de criação de ofertas de emprego da OCDE. Mais recentemente, assistiu-se a

um aumento continuado do nível de desemprego, tendo evoluído de 5,1 por cento em 2002

para 10,8 por cento em 2010. Esta evolução tem uma natureza estrutural, para além da

componente cíclica. As estimativas mais recentes indicam que a taxa de desemprego natural

(NAIRU), que se situava em torno dos 5 a 6 por cento em 1990, terá aumentado para

valores à volta dos 9 por cento em 2010.

Sabendo-se que a taxa de desemprego resulta simplesmente da combinação do ritmo de

entrada no desemprego com a duração média do desemprego, é muito preocupante saber

que Portugal é, entre os países da OCDE, aquele em que a duração média do desemprego é

das mais elevadas (cerca de dois anos). O peso do desemprego de longa duração também

tem tido uma evolução marcadamente desfavorável, evoluindo de 38 por cento para 54 por

cento nas duas últimas décadas. Numa análise comparativa, Portugal assume hoje

indicadores particularmente desfavoráveis, uma vez que apresenta uma das taxas de

desemprego mais elevadas no espectro europeu (11 versus 8 por cento na UE27) em

simultâneo com o peso mais elevado de desemprego de longa duração (54 versus 37 por

cento na UE27).

Esta situação resulta do facto do mercado de trabalho português ser um mercado com uma

muito baixa mobilidade laboral. A explicação oferecida para este traço conspícuo da

mobilidade do trabalho radica na forte protecção ao emprego incrustada na legislação do

trabalho portuguesa, em especial, no enquadramento legal dos despedimentos, a que se

deve acrescentar a generosidade do subsídio de desemprego, a par com uma fortíssima

rigidez nominal na fixação de salários (Portugal é, aliás, um caso extremo protecção ao

emprego e ao desemprego e de rigidez nominal dos salários). Durações do desemprego

muito longas, que são uma forma muito dolorosa de viver uma situação de desemprego,

são a contrapartida da protecção ao emprego. Os países com maior protecção ao emprego

observam uma maior prevalência de desemprego de longa duração. Os custos de

despedimento elevados aumentam os custos de produção, fazendo diminuir o salário

exequível (o salário que garante lucros nulos). Por sua vez, a protecção do emprego faz

elevar o salário negocial (o salário a que o trabalhador aspira). Neste mercado, o equilíbrio é

restabelecido tornando o desemprego mais doloroso, isto é, diminuindo a taxa de ofertas

de emprego, diminuindo a taxa de transição do desemprego para o emprego, o que faz

aumentar a duração média do desemprego.

Em termos internacionais, medindo o nível de competitividade de cada país medido pelo

Global Competitiveness Índex 2010-2011 do World Economic Forum, Portugal ocupa a

46ª posição do ranking global (em 139), apresentando o seu pior “score” precisamente no

pilar do Mercado de trabalho (117º lugar), em especial no domínio das práticas de

contratação e despedimento, onde ocupa o penúltimo lugar a nível mundial.

Esta situação tem consequências graves para a competitividade da economia, quer pela

depreciação significativa do capital humano (pelo efeito do desemprego de longa duração),

quer pelo nível de produtividade da economia (pelo efeito da desadequação das

competências do trabalhador aos atributos do posto de trabalho –“matching”). Neste

último domínio em particular, é clara a relação entre a produtividade total e o nível de

protecção do mercado de trabalho (Scarpetta e Tressel, 2002), como se pode constatar da

figura abaixo:

No estudo de Blanchard e Portugal (2001), em que é calibrada a dinâmica dos mercados de

trabalho americano e português, é estimado que a diferença entre os custos de

despedimento poderá, por si só, justificar uma quebra de 15 pontos percentuais no produto

da economia portuguesa face aos EUA.

O acelerado processo de mudança que caracteriza a actividade económica e empresarial do

século XXI requer instituições que garantam níveis elevados de flexibilidade laboral, sob

pena de se acentuar a degradação do tecido empresarial português por não ter as condições

necessárias para concorrer numa conjuntura em que se intensificam os fluxos de comércio

internacional.

2. Um desenho mais adequado das instituições do mercado de trabalho português

Um melhor desenho das instituições do mercado de trabalho deverá integrar as suas

dimensões mais relevantes: a protecção ao emprego, a protecção ao desemprego e, muito

importante, os mecanismos de negociação salarial. As mudanças dessas instituições deverão

o obedecer a princípios simples de racionalidade e razoabilidade:

- Alinhar incentivos com objectivos, estimulando a oferta de trabalho,

- Evitando taxas implícitas de imposto ao trabalho de 80 e 100 por cento,

com acontece, por exemplo, com os subsídios de desemprego e o rendimento social de

inserção;

- E fazendo com que o trabalho compense (“Make work pay”).

- Proteger o trabalhador, não o posto de trabalho;

- E garantir equilíbrio e justiça na constelação de direitos e deveres dos

empregadores e dos trabalhadores, e entre trabalhadores.

O contrato único, uma resposta inteligente à precariedade e à rigidez

Para compensar a extrema rigidez da legislação portuguesa de despedimentos, Portugal foi

pioneiro na introdução (em 1977), ainda que de forma contida, da figura legal dos contratos

a prazo. Desde 1989 foram sendo desenvolvidas iniciativas no sentido para aumentar a

flexibilidade contratual, mas sempre na margem, deixando inalterados os pressupostos de

contratação para o stock de empregados com vínculo permanente. Em termos

comparativos, Portugal mantém o mais elevado índice de rigidez dos contratos

permanente. Como corolário deste processo, e com a evolução das alterações legislativas, o

mercado de trabalho é estruturado em dois segmentos com uma evidente assimetria de

direitos.

Portugal é um dos países europeus com maior peso de trabalho temporário (25 por cento)

com especial incidência nos jovens (54 por cento), sendo que 80 por cento dos contratos

são involuntários e a sua conversão em trabalho permanente tem tido um decréscimo

assinalável (de 50 por cento no início da década de 2000 para 10 por cento mais

recentemente). Se o peso do trabalho temporário não é só por si necessariamente

preocupante (“screening effect”), a redução assinalável do ritmo de conversão para contratos

permanentes coloca restrições significativas à produtividade da economia pela ausência de

incentivos, tanto do lado do empregador como do lado do empregado, de investirem em

relações de longo prazo mutuamente vantajosas.

Portugal encontra na sua legislação laboral um conjunto vasto de mecanismos de revogação

dos contratos de trabalho: despedimento por justa causa (doze motivos possíveis), por

extinção do posto de trabalho, inadaptação ao posto de trabalho (por motivos

tecnológicos) ou despedimento colectivo (a partir de dois ou cinco colaboradores em

função da dimensão da empresa, por via de encerramento ou por redução de pessoal

determinada por razões de mercado, estruturais ou tecnológicas)

No caso específico de despedimento colectivo, Portugal é hoje um dos países europeus

com legislação aparentemente mais permissiva. No entanto, a figura do despedimento

colectivo é muito escassamente utilizada, sendo invocada maioritariamente por empresas

multinacionais, já que as empresas nacionais pouco utilizam esta figura por razões ainda

mal compreendidas.

Relativamente ao despedimento individual, as principais diferenças residem no elevado

custo associado ao despedimento e à elevada carga administrativa e processual necessária

que acarreta custos adicionais significativos a par de uma elevada incerteza sobre a

viabilidade do despedimento.

Quanto às indemnizações por despedimento, caso a separação seja considerada ilícita, um

trabalhador tem direito a uma indemnização de um mês por cada ano de trabalho com um

mínimo de três meses. Esta situação não tem paralelo na Europa já que a generalidade dos

países não oferece qualquer indemnização, e para aqueles em que existe, o valor é

substancialmente mais baixo (oito dias em França, seis no RU e cinco na Grécia). Apenas a

situação espanhola tem alguma similitude (vinte dias).

A proposta actualmente em discussão vai no sentido de uma maior convergência com os

valores europeus (20 dias por cada ano de trabalho com um máximo de 12 anos e sem o

mínimo dos 3 meses), mas estranha-se que se aplique apenas a contratos novos.

Quanto à carga processual, o processo de despedimento individual apresenta também uma

elevada complexidade, sem par a nível Europeu, tanto nos trâmites necessários para

desenvolver o processo como na incerteza existente do lado do empregador relativamente

ao resultado da acção de impugnação do despedimento pelo trabalhador.

Confrontada com a mesma realidade, Espanha empreendeu nos últimos meses um

conjunto amplo de alterações, nomeadamente a redução dos custos de despedimento (quer

por via da redução do número de dias de indemnização por cada ano de trabalho de 45

para 20, quer por via da transferência de parte dos encargos para fundos públicos) e o

alargamento dos motivos válidos para despedimento (em particular, é admissível o

despedimento quando dos resultados financeiros da empresa se depreenda uma situação

económica negativa, definição esta que abrange a descida na facturação como prova da

dificuldade económica da empresa).

Deveras interessante tem sido a discussão em França em torno da proposta de criação de

um contrato único de trabalho, na sequência do relatório assinado por Cahuc e Kramarz

(2004). No contrato único desaparece a distinção entre contratos a prazo e contratos

permanentes, garante-se a possibilidade de despedimento individual por razões económicas

sem interferência dos tribunais e prevê-se que os trabalhadores sejam investidos em mais

protecção à medida que aumenta a antiguidade na empresa (aumentado as indemnizações

por despedimento). Uma proposta de lei semelhante foi recentemente submetida ao

parlamento italiano por quarenta e quatro senadores. Em Espanha, cerca de cem

economistas assinaram uma petição sugerindo uma solução semelhante.

Neste âmbito, sugere-se o desenvolvimento das seguintes orientações:

Criar um contrato único de trabalho para os novos contratos, com um período

experimental estendido e capacidade alargada de despedimento individual;

Permitir, à semelhança de quase todos os países da Europa, o despedimento

individual por razões económicas;

Diminuir os custos administrativos do despedimento individual e colectivo,

reduzindo e simplificando os trâmites necessários;

Retirar tanto quanto possível da esfera de decisões dos juízes as matérias de

conflito laboral (remetendo para os tribunais apenas as situações explicitamente

garantidas na constituição portuguesa: discriminação política, religiosa, de

género, de orientação sexual, etc.).

Um passo atrás, dois passos em frente: voltar à regra antiga antes de criar contas

individuais

Num mercado de trabalho como o português, em as ofertas de emprego são muito

escassas, o efeito do recebimento do subsídio de desemprego sobre a duração do

desemprego é muito pronunciado, em particular nas faixas etárias acima de 50 anos, onde

se estima que cerca de dois terços dos desempregados subsidiados que não transitará para o

emprego.

O acesso ao subsídio de desemprego é assegurado por um tempo mínimo de descontos

para a segurança social num período de referência (presentemente, 450 dias nos últimos 24

meses). O montante do subsídio de desemprego corresponde a 65 por cento do valor da

remuneração anterior à situação de desemprego (remuneração de referência), desde que

não seja superior a 75 por cento do valor líquido, a não ser que esta prestação seja inferior

ao Indexante dos Apoios Sociais (IAS) ou superior a três IAS, casos em que passará para

um e três IAS, respectivamente. A duração potencial máxima do subsídio depende,

essencialmente, da idade do desempregado e, marginalmente, do tempo de descontos para

a segurança social, variando entre 270 e 1140 dias (ver tabela abaixo).

Uma vez esgotado este período, o desempregado poderá ainda beneficiar do subsídio social

de desemprego, por um tempo correspondente a metade do subsídio regular, caso o

rendimento do agregado familiar seja suficientemente baixo. Isto faz com que a duração

total do subsídio possa variar entre 405 e 1710 dias.

No contexto europeu, o actual sistema de subsídio de desemprego em Portugal é

relativamente restritivo à entrada (exige um tempo mínimo de descontos para a segurança

social de 450 dias, enquanto na maioria dos países da OCDE o tempo mínimo é de 180

dias), mas muito generoso na duração, em particular nos mais velhos. A duração do

subsídio de desemprego a nível Europeu situa-se, em termos genéricos, entre um mínimo

de seis meses e um máximo de doze a vinte e quatro meses, como se pode constatar pela

representação gráfica exibida abaixo.

Mesmo o caso da Dinamarca, que constituía um dos exemplos de maior duração do

subsídio de desemprego está neste momento em revisão dos 48 para 24 meses de

duração máxima.

Recentemente, o sistema de protecção ao desemprego tem sido objecto de debate em

vários países europeus, nomeadamente Espanha e Itália, estando sobre a mesa a

alteração para um modelo próximo daquele em que a Áustria foi pioneira. O chamado

“modelo austríaco” tem como elemento de charneira a criação de um fundo para cada

trabalhador, cuja dotação é realizada por contribuições do próprio (actualmente a

contribuição é de 1,53 por cento do salário mensal) e das empresas nas quais o

trabalhador exerceu funções. Caso o trabalhador mude de emprego a dotação não é

perdida, antes é alimentada pelas várias experiências profissionais. Quando o

trabalhador é vítima de um episódio desemprego (voluntário ou involuntário), o

montante do fundo é activado. Por último, se o trabalhador nunca se confrontar com

uma situação de desemprego ao longo da sua vida activa, o montante do fundo

complementará a pensão de reforma. Com este mecanismo assegura-se uma forma de

indemnização mais equilibrada, com o incentivo para o colaborador de minimizar o

tempo em desemprego ao estritamente necessário.

Sugere-se, no âmbito desta discussão, a indicação das seguintes iniciativas:

Rever a definição do tempo máximo de atribuição do subsídio de desemprego,

utilizando uma regra que faça depender a duração do subsídio da acumulação

de descontos para a segurança social e não da idade;

o Uma regra razoável seria voltar à situação anterior, em que se garantia

um mês de subsídio por cada ano de descontos para a segurança social.

Ajustar o montante do subsídio de forma decrescente em função da duração do

desemprego;

Introduzir elementos de penalização a empresas que recorrem mais

frequentemente aos despedimentos de forma a fazer internalizar os custos

sociais dessa decisão (“experience rating”);

Preparar a evolução do sistema para um modelo parecido com o modelo

austríaco: sistema de contas individuais, co-financiado pelas empresas e

trabalhadores, mobilizáveis em situação de desemprego e parcialmente

adicionáveis à pensão de reforma.

Aproximar as negociações salariais das condições locais do mercado de trabalho.

Devolver o poder negocial às empresas.

Em Portugal, as remunerações dos trabalhadores do sector privado da economia são

condicionadas pela definição de dois patamares. O primeiro determina a remuneração

mínima nacional, isto é, o salário mínimo que estabelece um chão salarial para a

generalidade dos trabalhadores. O segundo patamar é determinado através da negociação

entre as associações patronais e os sindicatos que convergem na definição da “tabela

salarial”, estabelecendo para cada categoria profissional o valor mínimo da respectiva

remuneração.

A determinação das tabelas salariais, que constitui o elemento central, mas não único, das

negociações, pode resultar de acordos sectoriais (os de maior prevalência), de acordos de

empresa ou de acordos multi-empresa. Apesar de, legalmente, o acordo vincular somente

as partes envolvidas na negociação – os trabalhadores filiados nos sindicatos e as empresas

filiadas nas associações patronais – o Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social

(MTSS) recorre sistematicamente ao mecanismo das portarias de extensão para alargar a

todas as empresas e trabalhadores do sector a cobertura do acordo colectivo.

A utilização generalizada de procedimentos que asseguram a extensão dos acordos à

totalidade do sector tenderá a exacerbar a já de si forte rigidez nominal dos salários (essa

rigidez nominal radica na proibição em baixar salários inscrita no enquadramento legislativo

dos contratos de trabalho). Este facto, em conjunção com o aumento da generosidade do

subsídio de desemprego, tem gerado uma evolução dos salários negociados em desalinho

com a dos salários exequíveis, com o consequente aumento estrutural do desemprego.

A actual arquitectura do sistema de formação de salários já não é capaz de garantir a

necessária flexibilidade dos salários reais. Neste contexto, parece mais adequado considerar,

à semelhança de outros países europeus, a introdução de mecanismos de negociação salarial

descentralizada, permitindo às empresas a possibilidade de voluntariamente aderirem

(“opting-in”) a um acordo sectorial ou dele se auto-excluírem (“opting-out”).

Um caso revelador desta mudança ocorreu na Dinamarca. Entre 1993 e 2008, a taxa de

desemprego sofreu uma queda abrupta de 6,4 pontos percentuais (versus uma quebra de

2,2 pontos percentuais a nível europeu no mesmo período). Entre as várias medidas

tomadas, uma das mais influentes terá sido a descentralização da negociação salarial. Após a

implementação das medidas, 85 por cento das negociações salariais passaram a ser

estabelecidas directamente entre empregadores e empregados. Esta mudança gerou uma

maior dispersão de salários, mas que em termos globais produziu uma taxa de crescimento

mais moderada dos salários reais, de 1,9 por cento ao ano.

Neste enquadramento, são propostas as seguintes orientações:

Centrar a negociação ao nível das empresas, eliminando o monopólio de

negociação salarial dos sindicatos;

Admitir que as empresas adiram individualmente aos acordos colectivos ou que

deles se possam eximir;

Tornar obrigatória, no processo de negociação, a revelação das representações

sindicais e patronais.

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