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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” EM GESTÃO PÚBLICA
AVM FACULDADE INTEGRADA
A APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E A TRANSPARÊNCIA PÚBLICA NO BRASIL
Por: ALEX WAGHABI VIANNA
Orientador: Profº. Mario Luiz Trindade Rocha
Co-orientadora: Profª Glória Jesus de Oliveira
Niterói
2015
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” EM GESTÃO PÚBLICA
AVM FACULDADE INTEGRADA
A APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E A TRANSPARÊNCIA PÚBLICA NO BRASIL
Apresentação de monografia ao Instituto A Vez do
Mestre – Universidade Candido Mendes como
requisito parcial para obtenção do grau de
especialista em Gestão Pública.
Por: Alex Waghabi Vianna
Niterói
2015
AGRADECIMENTOS
Ao apoio incondicional sempre prestado pela minha família e amigos.
Aos professores da AVM, que dedicaram seu tempo imprimindo medida irretocável entre eficiência e eficácia na elaboração do material de apoio e orientação para esse trabalho, oferecendo uma didática esclarecedora, precisa e estimulante, fundamentais ao aprendizado à distância e alcance do objetivo desse curso.
DEDICATÓRIA
Poucos são os momentos que temos para registrar nossa gratidão aos gestos de apoio que surgem ao longo de nossas vidas. Este é precisamente um deles, no qual dedico essa obra à Vivian Mendonça de Barros, de quem a amizade, o conhecimento e a capacidade motivadora partilhados foram pilares imprescindíveis para sua realização.
EPÍGRAFE
"A medida da grandeza de uma sociedade é dada pelo modo como esta trata os mais necessitados, quem não tem outra coisa senão a sua pobreza." (Papa Francisco, 2013.)
RESUMO
Haja vista a necessidade de atender às demandas sociais do mundo moderno, tornou-se recorrente no País a adoção de medidas paliativas e a aplicação de esforços nos âmbitos econômico e político. Tais “remédios”, revestidos de superficialidade, revelaram-se maquiagens de modelos retrógrados cuja essência se mantém.
Observando a aplicação dos Princípios Constitucionais e Administrativos, podemos realizar uma análise crítica da legitimidade da modernização da nossa Administração Pública. Esse estudo faz-se mister para que possamos compreender as razões porque tantos esforços empreendidos para mudança não resultam nos efeitos desejados.
A fim de consolidar seu processo de transição, é exigido da Administração Pública Brasileira o despertar para uma nova consciência coletiva, por meio da qual haja a renovação dos seus quadros organizacionais e lideranças, de modo que, povo e representantes caminhem em compasso para o alcance de uma nova era administrativa.
A partir da colocação apresentada, pretende-se com este trabalho analisar a aplicação do Princípio da Publicidade no Brasil, com vistas a identificar de que modo seu cumprimento tem se efetivado legal e objetivamente no alcance da real transparência das contas públicas, abordando seus efeitos e conseqüências.
METODOLOGIA
A fim de atingir os objetivos estabelecidos, pretende-se,
no presente trabalho, esboçar as características culturais brasileiras,
destacando-lhe a influência nas Organizações e na Administração Pública
do País, bem como apresentar os Princípios norteadores da
Administração Pública Brasileira, com ênfase no Princípio da Publicidade.
Com isso, propõe-se introduzir a finalidade da busca pela Transparência
Pública no Brasil.
Em um primeiro momento, a partir de levantamentos
realizados por estudiosos acerca do tema, serão identificados os traços gerais
da cultura brasileira - de que forma esses atuam e influenciam nas
características do cidadão – objetivando-se verificar se esses contribuem
positiva ou negativamente para a promoção do Princípio da Publicidade e a
transparência dos atos administrativos nas organizações públicas brasileiras.
Em um segundo momento, o presente trabalho recorrerá
à análise dos diversos normativos que disciplinam o acesso à informação
pública no País e verificará de que forma essas leis têm sido
operacionalizadas a fim de tornar mais efetivo o controle social da
máquina pública.
Por fim, tomando-se por base as análises realizadas por
sítios eletrônicos renomados que avaliam a Transparência e a
“accountability" de diferentes governos ao redor do mundo, analisaremos,
de forma congênere, os “Portais da Transparência” dos entes federativos
no Brasil. A partir de tais conclusões, traçaremos, por analogia, o desafio de
delinearmos o modo como a Administração Pública Brasileira acompanha
as tendências globais e norteia seus atos de gestão em busca de uma
verdadeira inclusão social nas iniciativas práticas do governo, bem como
delimitarmos o alcance da credibilidade almejada para o cenário
internacional no que tange à implementação de suas temáticas.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .....................................................................9
CAPÍTULO I A IDENTIDADE BRASILEIRA .....................12
1.1 - A CULTURA ORGANIZACIONAL ............................................ 15
1.2 - HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL ............. 16
CAPÍTULO II A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA ERA DA INFORMAÇÃO ..................................................................21
2.1 - OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................... 25
2.2 - A TRANSPARÊNCIA PÚBLICA ............................................... 32
2.3 - A NORMATIZAÇÃO DA INFORMAÇÃO ..................................... 33
CAPÍTULO III TRANSPARÊNCIA BRASIL: TEORIA X PRÁTICA ...........................................................................40
3.1 - A IMPLEMENTAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ............... 41 3.1.1 - Governo Federal ............................................................................................................ 43 3.1.2 - Governo Estadual .......................................................................................................... 49 3.1.3 - Governo Municipal ........................................................................................................ 51
3.2 - O BRASIL NO PALCO DA GLOBALIZAÇÃO ............................... 52
3.3 - A INCLUSÃO SOCIAL NO CONTROLE ATIVO ............................. 55
CONCLUSÃO ....................................................................59
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................62
SÍTIOS CONSULTADOS...................................................66
9
INTRODUÇÃO
Em um mundo marcado por profundas transformações,
sociedades segmentadas em nações clamam por desenvolvimentos
econômico, social e político com as mínimas condições de sustentabilidade e
crescimento contínuo. Temáticas como globalização, flexibilização,
competitividade e novas formas de organização do trabalho são rubricas certas
nas pautas de discussão sobre os rumos de quaisquer organizações que
pretendam se estabelecer nesse novo milênio.
No Brasil, hodiernamente ainda convivemos com um modelo
de Administração Pública insuficiente para oferecer à sociedade brasileira os
resultados por ela demandados. Notoriamente retrógrado e ineficiente, urge
que sejam enfrentadas as transformações marcadas pelos avanços
tecnológicos e científicos e vencidos muitos paradigmas culturais – os quais
boicotam nossas próprias iniciativas de renovação, para que, livres de pré-
conceitos e imbuídos em novos valores, possamos alcançar e mantermo-nos
em compasso com o ritmo do novo cenário mundial.
Como cita Matias-Pereira (2012), a quebra de paradigmas é
a responsável pelos grandes saltos na história da humanidade, na medida em
que, além de gerar turbulências e incertezas, se faz necessária para abrir
novas oportunidades. Desta visão e observando os Princípios Constitucionais e
Administrativos - cuja implementação no Brasil exige a quebra de paradigmas
culturais para tornar-se efetiva, podemos realizar uma análise crítica da
legitimidade da modernização da nossa Administração Pública. Esse estudo
faz-se mister para que possamos compreender as razões porque tantos
esforços empreendidos por políticas para mudanças no Brasil não resultam nos
efeitos desejados.
Em uma sociedade onde se preconiza a democracia e uma
representação política eleita pelo povo – com temos no Brasil, tem-se por
pressuposto cultural de sua Administração Pública um reflexo amostral dessa
sociedade representada. A partir desse contexto e considerando o mundo
10
globalizado e turbulento, onde as interações sociais ocorrem entre pessoas de
diferentes regiões e países, emerge o conceito de transparência publica como
característica fundamental para reafirmar a identidade de uma nação e
favorecer o mútuo reconhecimento as demais.
Para Meirelles (1998) os fins da Administração Pública
resumem-se no objetivo único do bem comum da coletividade administrada, e
para a consecução de seus objetivos se vale de Atos Jurídicos denominados
Atos Administrativos. Oferecer Transparência através da Publicidade desses
Atos é princípio basilar para o processo de evolução do atual modelo de
Administração a fim de atender às exigências da globalização. Tão
fundamental quanto a adoção de estratégias de gestão que uma vez adotadas,
valorizem e comprometam as pessoas que integram o aparelhamento estatal
na efetiva prática dos princípios morais e éticos que, teoricamente, orientam a
formação da cultura esperada para as organizações públicas.
Partindo desse panorama, temos como tema deste estudo a
análise do Princípio da Publicidade no Brasil e como sua implementação vem
sendo colocada de forma prática a fim de alcançar uma verdadeira
transparência pública para a qual se pressupõe como condição legitimadora
uma renovação cultural.
A questão central consiste na busca de uma resposta sobre
a efetividade do cumprimento prático do Princípio da Publicidade na forma da
legislação brasileira. Se a partir desse princípio o Estado propõe obrigar-se
legalmente a oferecer à sociedade, ferramentas cujo objetivo seja prestar
contas dos gastos públicos dando transparência relativa a seus atos exercidos
através dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ou confrontar se sua
aplicação vem se restringindo apenas à uma espécie de fachada legislativa,
resultado de mera burocracia obrigacional cujo fruto esteja longe de satisfazer
os anseios da sociedade por uma gestão pública mais transparente e eficiente.
Para que a Administração Pública Brasileira consolide o
processo de transição rumo à modernização de suas práticas, é necessário
que haja o despertar para uma nova consciência coletiva, por meio da qual
haja a renovação dos seus quadros organizacionais e lideranças, de modo que,
11
povo e representantes caminhem em compasso para a legitimação das leis em
consonância com as ações necessárias ao alcance de uma nova era
administrativa.
São, portanto, objetivos desta pesquisa analisar a aplicação
do Princípio da Publicidade no Brasil, com vistas a verificar de que modo seu
cumprimento tem se efetivado legal e objetivamente no alcance da real
transparência das contas públicas e identificar seus efeitos e conseqüências a
partir das seguintes abordagens:
• as características culturais brasileiras, sua influência
nas Organizações e na Administração Pública do Brasil, identificando seus
moldes de referência e orientação para mudança.
• os Princípios Constitucionais da Administração Pública:
basilares da legislação e teóricos norteadores da conduta e atos da
administração pública brasileira.
• a Transparência, destacando sua importância como
mecanismo de controle social, verificando na legislação pertinente e nos
instrumentos utilizados com este propósito, em que medida esses corroboram
para o efetivo alcance de tal finalidade.
12
CAPÍTULO I
A IDENTIDADE BRASILEIRA
A complexidade e diversidade de valores da realidade
brasileira reflete- se nas mais diversas situações sociais, o que torna seu
entendimento uma tarefa muito extensa para ser apreendida a partir de um
único ponto de vista.
Consolidar as características da cultura brasileira não é
desafio recente, e as múltiplas interpretações que visam levantar seus
aspectos enfocam detalhes diversos, conforme o referencial de seus
pesquisadores. Neste sentido, alguns autores, a exemplo de Caio Prado Júnior,
tentaram buscar elementos que explicassem as questões econômicas, políticas
e raciais do País, enquanto outros, a exemplo de Sérgio Buarque de Hollanda
se ocuparam dos elementos determinantes da nossa formação histórica e
cultural. Assim sendo, vamos nos ater aos aspectos voltados a proposta do
presente trabalho: o de compreender a influência da cultura no cenário sócio-
político-administrativo brasileiro e de que forma essa interfere no processo de
modernização da Administração Pública Brasileira.
São incontestes as peculiaridades das organizações
brasileiras quando comparadas às de outras culturas. Essas refletem os
valores culturais de nossa sociedade, transmitidos por meio do processo
natural de socialização e consolidados a partir de sua prática reiterada no
cotidiano das instituições.
Dada a diversidade das pesquisas em organizações
brasileiras, seus resultados mostram que mesmo a partir de enfoques
diferentes, existem convergências e complementaridades na identificação das
características decorrentes da cultura brasileira. A exemplo disso temos os
estudos feitos por autores como Freitas (1997), Lodi (1993) e Coda (1997).
A fim de realizar análises de processos organizacionais
baseados na identificação de traços da cultura brasileira presentes nas
13
organizações, Freitas (1997) desenvolveu um estudo salientando cinco
características por ele consideradas como as mais relevantes:
1. Hierarquia: Tendência à centralização do poder dentro dos grupos sociais, o distanciamento nas relações entre diferentes grupos sociais e a passividade e aceitação dos grupos inferiores.
2. Personalismo: Sociedade baseada em relações pessoais, a busca de proximidade e afeto nas relações e paternalismo através do domínio moral e econômico.
3. Malandragem: Flexibilidade e adaptabilidade como meio de navegação social e do “jeitinho”;
4. Sensualismo: Gosto pelo sensual e pelo exótico nas relações pessoais;
5. Aventureiro: Pessoas mais sonhadoras do que disciplinadas e com uma tendência à aversão ao trabalho manual ou metódico. (FREITAS, 1997:44)
Já Lodi (1993) a partir de suas pesquisas a fim de identificar
características naturalmente desenvolvidas como consequencia das relações
de trabalho nas organizações, identificou traços do tipo social dos brasileiros
enquanto trabalhadores:
Alguns traços do tipo social do brasileiro que ajudam a compreendê-lo trabalhando são: bondade e hospitalidade; culto da personalidade; dificuldade de obediência; falta de coesão social; aventura e imprevidência; falta de culto ao trabalho; falta de controle e acompanhamento; cultura ornamental, cordialidade, afetividade e irracionalidade; falta de objetividade; religiosidade intimista, docilidade e resignação; sobriedade diante da riqueza; individualismo e respeito pelas chefias carismáticas. (LODI, 1993:123)
Por sua vez, Coda (1997) buscou em seus estudos
identificar as organizações e suas práticas de gestão através da ótica dos
trabalhadores, concluindo que, a partir deste ponto de vista, as organizações
se mostram incapazes de apresentar sintonia ou trasparência entre os
discursos de gestão e o “modus operandi” propriamente praticados. Esta
percepção configurada por frequentes críticas aos ocupantes dos cargos de
direção - icapazes de manter coerencia entre o discurso e a prática, ratifica
uma crise de liderança institucional, que por conseguinte dificulta quaisquer
iniciativas no sentido de implementar mudanças ou aperfeiçoamentos em seus
processos organizacionais.
14
Dentro do contexto atual, não se pode deixar de citar uma
característica cultural brasileira que se expõe a cada dia com mais força e
evidência - especialmente impulsionada pela velocidade e amplitude da
informação no mundo moderno - e que marca o Brasil com um rótulo de grande
influência para sua imagem diante do mundo: a tendência à corrupção.
De acordo com Silva (2001) a corrupção no Brasil possui
características endêmicas, que ligadas a fatores culturais, manifesta-se em
todos os seguimentos da sociedade.
Segundo Tanzi (1998), o termo corrupção tem orígem no
Latim "corrumpere" (cum = com e rumpere = romper), o que se traduz no
entendimento de haver rompimento, quebra ou transgressão à regras,
condutas (ética, moral, social, administrativa, etc) ou violações à quaisquer
padrões normativos estabelecidos, contra às quais se vislumbra como
sugestivol antídoto, a Transparência (TANZI apud GARCIA, 1998).
Sem a pretensão de encerrar o tratamento desse amplo e
complexo tema - até mesmo pelo seu caráter evolutivo junto à realidade que
constantemente se renova, cada autor com seu enfoque peculiar e os estudos
aqui abordados contribuiu de maneira complementar para o seu
enriquecimento e a produção de um rol de características às quais se
convencionou rotular por “cultura brasileira”.
Baseado nas fontes em referência aqui abordadas - às quais
apresentam boa convergência com a grande maioria dos estudos desse tema,
podemos depreender que a cultura brasileira é fortemente impregnada por
características de traços subjetivamente tendenciosos à valorização das
relações pessoais e informais no trabalho, das quais resultam vertentes de
relacionamentos socio-políticos e administrativos de natureza semelhante. Tais
traços nos mostram indícios da orígem temática que aqui se apresenta ao
associar essas características à uma remanescencia modular, tanto
patrimonialista quanto nepotista, com as relações de trabalho tanto nos setores
públicos quanto privados ainda na atualidade.
15
1.1 - A Cultura Organizacional
De acordo com os professores José Pires e Kátia Macêdo
(2006), as organizações estão inseridas em ambientes com os quais interagem
em uma constante e recíproca troca de influências. São compostas por
pessoas que, como agentes deste processo de intercambio, concorrem para a
estruturação dos valores que compõem a chamada cultura organizacional.
Sob uma ótica reducionista, as organizações se constituem
em amostras da sociedade, cujas realidades culturais ganham corpo e
desenvolvem-se de forma compartilhada por seus agentes. Nesse sentido
ressaltam os professores que, segundo Morgan (1996) toda organização se
insere em um ambiente cultural e social, do qual recebe influências que
contribuem para a determinação do seu modelo de administração (Morgan,
apud Pires e Macêdo, 2006) . Segundo o autor:
“a estrutura organizacional, regras, políticas, objetivos, missões, descrições de cargos e procedimentos operacionais padronizados desempenham uma função interpretativa... atuam como pontos primários de referência para o modo pelo qual as pessoas pensam e dão sentido aos contextos nos quais trabalham.” (MORGAN, 1996:36)
Para Morgan (1996), desde os princípios fundamentais de
identidade de uma organização, passando pelos moldes hierárquicos adotados
até os mais simples processos operacionais, são todos reflexo dessa interação
entre estrutura, agentes e ambiente no qual se insere (Morgan, apud Pires e
Macêdo, 2006).
A percepção da estrutura organizacional como uma
formação decorrente de um intercâmbio funcional entre componentes mutantes
pela própria natureza, permite compreender sua dinamica como a um
organismo cuja própria finalidade se define a partir da sinergia de seus
agentes. Nesse sentido, a organização é vista por Smircich como um
organismo adaptativo ou um sistema de conhecimento existente, que
decorrente da interatividade com o ambiente ao qual se integra, se vale de um
conjunto subjetivo de ídéias e significados compatilhados que parecem levá-la
a um funcionamento harmonico e regular.
16
À essa rede de significados compartilhados - rotulada por
cultura organizacional, Mintzberg (2000) atribui valor basilar na fundamentação
de uma organização. Para o autor sua força se expressa na legitimação das
crenças e valores compartilhados pelas pessoas - sem as quais a cultura não
existiria, e que termina por manifestar-se nas tradições, hábitos, simbolos ou
mesmo produtos que a compõem.
Por todas as contribuições realizadas pelos estudiosos
desse tema, infere-se que a cultura organizacional se apresenta como
sustentáculo do qual se extrai a essência norteadora desde a finalidade, até os
modelos estratégicos e operacionais de uma organização. Sua influência se
expande até mesmo sobre as crenças, valores e os relacionamentos
interpessoais entre os agentes organizacionais que com ela interagem e
mutuamente se transformam.
1.2 - Histórico da Administração Pública no Brasil
O Estado brasileiro é reconhecido por sua estrutura socio-
política como predominantemente Patrimonialista até meados do século XIX.
Caracterizada pela apropriação do público pelo privado, essa herança Lusitana
impôs marcas tão profundas à sua colônia - geograficamente grandiosa,
porém, social e politicamente frágil, que sua cultura sobrepujara até mesmo à
permuta do Império à República, fazendo-se presente até os dias atuais. Como
Sérgio Buarque de Hollanda bem detalhou na renomada obra “ Raízes do
Brasil” , a “privatização do público” não foi capaz de sucumbir mesmo diante
das alterações significativas encetadas com a implementação do regime
republicano no Brasil, em 1889. Nesse sentido, as ações do Estado brasileiro
permaneceram à guisa do modelo patrimonialista de Estado, em que pese o
modelo republicano de governo.
Segundo Pimenta (1998), tais condições predominaram até
a década de 1930. Com o advento da República Nova e a ênfase dada ao
processo de industrialização, o Estado brasileiro passou por transformação que
constitui verdadeiro ponto de inflexão. O surgimento do Estado intervencionista,
17
então adotado pelo País, foi capaz de trazer-lhe transformações que resultaram
no estímulo ao crescimento econômico, bem como na profissionalização do
funcionamento e expansão das organizações burocráticas de caráter público.
Nesse contexto, surgiram as primeiras características do Estado brasileiro
como o Estado do bem-estar. O Estado passou a atuar em novas áreas e
novos órgãos foram criados, a exemplo do Ministério da Indústria e Comércio e
do Ministério da Educação e Saúde Pública ( 1931).
Segundo afirma Martins (1997),
“do ponto de vista das organizações públicas, essa fase (década de 1930) não implicou uma maior demanda sobre a administração pública, nem registrou esforços sistemáticos de reforma administrativa, senão reestruturações ministeriais próprias da atividade governamental do Império e da implantação do federalismo desconcentrado da República Velha.” (MARTINS, 1997:174-175)
De acordo com Marcelino, a era Vargas (1930 a 1945) foi
um período marco na história brasileira, em razão de encerrar a República
Velha com o desenvolvimento de inúmeras alterações que Vargas promoveu
no país, tanto sociais e econômicas, como também políticas com inovações na
estrutura de poder do governo. Com vistas a tornar a Administração Pública
uma instituição mais eficiente, o então presidente fundamentou sua reforma em
premissas voltadas à reestruturação do sistema de pessoal, à implantação de
sistemas administrativos simplificados e às atividades orçamentárias.
Deste contexto depreende-se o notório caráter burocrático
da Era Vargas, que fortemente empenhado em imprimir a reforma das
atividades meio do Estado brasileiro – assim transformado em um organismo
de elevada complexidade, com seu anseio pela conquista da eficiência
administrativa, sacrificou por sua vez, a eficácia política decorrente de suas
atividades finalísticas.
Esse impulso reformista da Era Vargas se encerra em 1945,
ou como afirma Marcelino (2003), entra em colapso com a queda do Estado
Novo – regime ditatorial imposto em 1937 pelo presidente Vargas, a partir de
um golpe de Estado imposto sob o pretexto de impedir a tomada do poder por
uma organização comunista cuja existência era proclamada. O colapso dessa
18
reforma se deu em decorrência da forma autocrática como fora imposta,
estampando à Administração características próprias de um sistema selado.
Cria-se a partir de então um hiato temporal no processo reformista cujos sinais
só ressurgem a partir de 1952, a partir quando ao longo de uma década novos
estudos foram realizados e projetos elaborados, ainda que, entretanto, não
tenham sido efetivamente concretizados.
Chegado o decênio dos anos 60, firmava-se no Brasil a
então rotulada “administração para o desenvolvimento”. Ainda segundo
Marcelino (2003), este modelo tinha por propósito elementar consolidar a
intervenção Estatal nas atividades sócioeconômicas do país, desatrelar do
regime estatutário o trabalho de execução de certas atividades e a criação de
entidades da Administração pública descentralizada, através das quais seriam
exercidas as tais intervenções. Esse novo formato surgia em contraponto ao
centralismo do complexo aparelho burocrático concebido em meio ao
autoritarismo do governo precedente.
A incessante busca de realizar o processo de reforma
administrativa no Brasil, ainda segundo Marcelino, teve como foco na década
de 1980 a instalação de sistemas administratrivos que possibilitassem acelerar
o desenvolvimento do país com a máxima utilização de seus recursos.
Entretanto, considerando-se a complexa estrutura organizacional do país, esse
modelo - proposto para enfrentar um desafio de tal magnitude, uma vez
baseado apenas em aspectos técnicos e legais, mostrou-se insuficiente ao
menosprezar outros comprovadamente indispensáveis como o são os
economicos, sociais, políticos e culturais.
A partir do enfrentamento dos desafios propostos na década
de 1980, no que se refere ao aspecto normativo estabeleceu-se um marco com
a promulgação da mais democrática das constituições existentes no país.
Entretanto, se por um lado houveram significativos avanços de cunho social em
seus artigos, paradoxalmente surgiram inúmeros direitos e garantias aos
servidores públicos, que de acordo com Pimenta (1998), ocasionaram um
aumento substancial das despesas públicas. Fato que se verifica como
resultado das obrigações estabelecidas para estado com os cidadãos e de
19
garantias sociais referentes à política trabalhista, a exemplo da implantação do
regime jurídico único que garante a estabilidade aos servidores e do direito a
igualdade de vencimentos entre cargos assemelhados.
Embora novata - se comparada às antigas nações, conforme
afirma Carbone (2000) a história da administração brasileira é suficientemente
desenvolvida para apresentar peculiaridades em seu caráter particular. A partir
das características próprias dos trabalhadores brasileiros anteriormente
apresentadas, é comum que nas organizações públicas no Brasil, encontremos
relações de trabalho baseadas em habilidades diplomáticas se sobrepujando
às qualificações técnicas ou capacitações profissionais como indicadores de
referência para a ascenção aos cargos de gestão e às vinculações de poder.
Ao mesmo passo Castor e José (1998) apontam para o
histórico e recorrente confronto entre duas vertentes de poder no Brasil: por um
lado as influentes correntes conservadoras que sustentam os rituais burocrático
formalistas, os modelos centralizadores de gestão e práticas retrógradas e
contrárias aos esforços pela modernização do aparelho Estatal, por outro em
sentido contrário, as forças aliadas em luta pela reforma do Estado através da
modernização de seu pouco eficiente e burocrático modelo de gestão.
Ainda segundo os mesmos autores, uma vertente -
conservadora e burocrata em seu sentido corporativo, luta para manter seus
domínios e privilégios por meio da paralizia Estatal e a centralização do poder.
A outra, modernizante, inovadora e liberalista, industrializada e de olhos
abertos para o além fronteiras, exige novas formas de atuação do Estado, que
alicerce as bases necessárias ao crescimento economico e social do país.
Essa última, econtrando forte resistência aos projetos de reforma do Estado, se
esfoça para semear nas organizações públicas uma cultura empreendedora e
mais flexível de gestão, que as permita atuar de modo mais efetivo e em
compasso com as mudanças do mundo globalizado.
Nesse sentido Matias-Pereira (2012) ressalta que
"a administração pública brasileira ainda possui uma estrutura pesada, burocrática e centralizada em diversas áreas, notadamente na social, apesar das crescentes pressões da sociedade, e não tem sido capaz de responder
20
adequadamente, enquanto organização, às demandas e aos desafios da modernidade." (MATIAS-PEREIRA, 2012:xi)
Segundo Castor e José (1998) a desmedida autonomia que
possuem as organizações públicas propicia o surgimento de práticas
corporativistas decorrentes de relações pessoais como o clientelismo, o
favoritismo, as atribuições de cargos por critérios imprecisos ou duvidosos e
mesmo o exercício do poder em causas à margem das atribuições das funções
públicas.
Guimarães (2000) é conclusivo ao afirmar que
“no setor público, o desafio que se coloca para a nova administração pública é como transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que tendem a um processo de insulamento em organizações flexíveis e empreendedoras”. (GUIMARÃES, 2000:127)
Ainda segundo o autor, a transformação necessária a essas
estruturas retrógradas somente será exequível, quando houver uma quebra de
paradigma dos lendários moldes da administração dos recursos públicos, para
que cedam lugar a modelos ibuidos por uma nova cultura de gestão.
Assim sendo, torna-se clara a relevância da interferência
cultural na essência da Administração pública e a importância da sua
transformação para permitir ao país o alcance de um novo cenário, onde se
vislumbre a legitimidade das iniciativas do setor público com as demandas
sociais e em sintonia com o ritmo das mudanças impostas pelo contexto global.
21
CAPÍTULO II
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA ERA DA
INFORMAÇÃO
Cabe à administração pública, por cumprimento à
obrigatoriedade da legislação brasileira, dar ampla publicidade de seus atos de
estado, a fim de em caráter informativo torná-la disponível a todos que desejem
conhecê-la, respeitando nesse sentido, a forma e amplitude da publicização em
consonância com a importância e contexto da infomação.
Convém acrescer que todo meio de comunicação, seja ele
impresso, eletônico, televisivo e outros, desde que apresente conteúdo
precisamente definido, torna-se componente de prática verificação. Nesse
sentido Bandeira de Mello (1999) afirma que, em tese, a administração Pública
não só pode como deve atender ao princípio da publicidade, valendo-se para
tal de qualquer meio de comunicação e recursos que se prestem ao objetivo de
amplamente levar aos cidadãos informações suficientemente claras, completas
e em formatos que facilitem sua compreensão. Nesse sentido importa observar
- porque em atendimento a mandamento constitucional, que cabe a
Administração Pública não se limitar ao simples cumprimento burocrático de
publicizar seus Atos em mídias oficiais, mas extrapolar esses limites, sempre
que preciso, a fim de efetivamente atender ao propósito de cumprimento da
trasnsparência pública.
Isto posto, é inconteste reconhecer que a publicidade a que
se obriga o poder público, necessita ser cumprida sob sujeição aos principios
constitucionais devidamente expressos no artigo 37 da Carta Magna, bem
como em seu parágrafo primeiro:
Art. 37. "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
22
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.” (CF – 1988)
Nesse mesmo sentido fundamentado na Carta Magna,
doutrina e jurisprudencia se posicionam refinando os moldes e especificidades
relacionados ao princípio da publicidade, a fim de promover meios que levem o
poder público a atuar proativamente no que se refere ao efetivo cumprimento
de uma gestão pública responsável e transparente no Brasil.
Jurisprudência que exemplifica esta afirmação, pode ser
obtida com o posicionamento do Ministro Carlos Ayres Britto - pelo Supremo
Tribunal Federal, em julgamento de pauta relacionada ao questionamento da
legalidade da divulgação de informações públicas através do portal da
transparencia do estado de São Paulo:
“A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O “como” se administra a coisa pública a preponderar sobre o “quem” administra – falaria Norberto Bobbio –, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana.
A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública.” (AYRES BRITTO–2011)
Por referência doutrinária - no que se refere ao princípio da
publicidade como norteador e mandamental àqueles que no exercício de
funções públicas representam o Estado brasileiro, temos as palavras do
consagrado adminstrativista Hely Lopes Meirelles, cujo posicionamento
enaltece a importancia de a transparência ser exercida com a devida
responsabilidade em relação aos Atos praticados pelo Poder Público:
“Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento púbico e início de seus efeitos externos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade
23
para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros.”
A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. (...).
Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque púbica é a Administração que o realiza, só se admitindo o sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da Administração (...);
O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através dos meios constitucionais (...).” (MEIRELLES– 1998:89)
Desse entendimento – nada menos que uma referência
doutrinária, infere-se claramente a abrangência do princípio da publicidade, que
ultrapassa a fronteira do simples cumprimento da divulgação oficial dos atos da
administração pública, para determinar que a publicização da conduta interna
dos seus agentes esteja disponível ao conhecimento de todos os cidadãos.
Vale ressaltar algumas exceções que limitam a publicidade,
tendo por propósito garantir o respeito a outros princípios como os da
eficiencia, da impessoalidade e da moralidade. Dessa maneira, conforme cita
Meirelles (1998), se admite o sigilo “nos casos de segurança nacional,
investigações policiais ou interesse superior da Administração” (p.89); no
mesmo sentido – conforme § 1º, art. 37/CF, se restringe o uso da publicidade
para fins de promoção pessoal de autoridades ou servidores publicos, bem
como realização de políticas partidárias, a fim de coibir o desvio de recursos
públicos com finalidades diversas dos interesses da sociedade.
Fica assim determinada a obrigação assumida pela
Administração Pública de proativamente levar à sociedade o conhecimento dos
atos por ela produzidos, fundamentando e motivando suas ações a fim de
satisfazer tanto ao direito, quanto ao interesse público, em dispor de tais
informações na forma da lei.
É válido salientar que embora os meios de comunicação dos
atos da administração pública sejam, em princípio, os diários oficiais, nada
impede que a publicização oficial se dê a partir de outros veículos disponíveis,
os quais venham em melhor medida atender ao objetivo maior da publicidade,
24
seja o qual, dispôr as informações ao alcance da sociedade a quem se destina,
especialmente se a publicação por via ordinária oficial se mostrar inepta para
informar aos cidadãos.
Conclui-se que, a fim de obter o esperado alcance da
publicidade fornecida pela administração pública, deve ser considerado o
contexto relativo ao ato praticado e a condição de acesso da sociedade à
informação, de modo que a matéria publicada produza os efeitos esperados,
quais sejam o de permitir que - uma vez de posse do conhecimento das ações
públicas, a sociedade possa acompanhar e protagonizar seu papel de agente
fiscalizador das ações praticadas pela administração.
Nesse sentido destaca-se a orientação do Supremo Tribunal
Federal, de que o princípio da publicidade deve nortear a Administração
Pública para a imposição de esforços “na busca da eficiência” pelos meios
adequados de fornecer informações à sociedade a fim de permití-la o
acompanhamento da gestão pública.
A Administração Pública prevalescente no Brasil, por muito
tempo apresentou um modelo obscuro e inascessível ao cidadão comum,
sendo assim antagônico ao que se espera de um regime que se preconiza
democrático. Esse modelo, longe do que se entende por transparência pública,
permitia a existência de uma “administração paralela”, na qual preponderavam
acordos escusos, conchavos e a impossibilidade do acompanhamento e
fiscalização da população sobre a gestão dos negócios públicos.
Esse conjunto de entendimentos nos leva a compreensão de
que uma simples publicação anunciando uma determinada ação da
Administração Pública, não é suficiente para uma eficaz publicização oficial da
atividade administrativa. Essa deve possuir todos os elementos necessários e
suficientes à sua perfeita identificação e compreensão pelos cidadãos comuns.
Concluímos assim nas palavras de Demócrito Reinaldo:
“Se o objetivo maior da publicação é o de levar ao conhecimento de todos os cidadãos o que se realiza no âmbito dos órgãos administrativos, cujas atividades, de modo geral, devem se revestir da mais límpida transparência, publicar-se uma decisão ou um ato administrativo sem um mínimo de justificação que possibilite a compreensão, pelo vulgo, de seu
25
conteúdo, e pelos que encarnam, por determinação legal, a sua conformidade com a lei, equivale a não publicar. Essa é, assim, na prática diuturna de alguns setores, uma forma de burlar o princípio constitucional, escondendo dos cidadãos de modo geral o verdadeiro conteúdo do ato ou da decisão e, quiçá, os seus próprios objetivos.” (REINALDO, 1998:476).
2.1 - Os Princípios da Administração Pública
O ato de administrar bens públicos tem por pressuposto a
gestão da coisa alheia baseada em regras pré-estabelecidas por leis,
regulamentos normativos, princípios e, sobretudo, a responsabilidade moral e
finalística das ações. Nesse seintido Meirelles (1998) define Administração
pública como “a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no
âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da
moral, visando ao bem comum” (p.82).
Ainda segundo Meirelles (1998), objetivamente a
Administração pública é expressão do Estado a fim de satisfazer seus fins de
conservação e garantir o bem estar e o progresso social. Sua natureza
impositiva determina àquele que – na investidura de um cargo público, se
obriga a cumprir fielmente os preceitos da lei e da moral administrativa que
orientam sua atuação em defesa dos interesses da sociedade. Assim, todo
agente público assume o compromisso de bem servir à coletividade, porque
não é outro o interesse do povo - a quem se destinam os bens e servisos
públicos, senão sua conservação e valoração decorrentes das ações do
Estado.
O objetivo finalístico da administração pública se encerra em
defender e produzir o bem comum conforme os interesses da coletividade por
ela administrada. Assim, a todo aquele que - investido de cargo público,
assume a responsabilidade por atividade administrativa, deve orientar suas
ações à produção de resultados norteados por este objetivo, sob pena de
descumprimento do mandato assumido. Conforme afirma Meirelles (1998)
“Ilícito e imoral será todo ato administrativo que não for praticado no interesse
da coletividade” (p.84).
26
Em busca dos objetivos da administração pública, temos que
os atos administrativos são norteados por princípios basilares, cuja observância
obrigatória é determinante para validar a atividade administrativa e na hipótese
de desacato, subentende-se a ocorrência de vício e um desvirtuamento dos
interesses sociais.
Com a singular maestria dos grandes doutrinadores,
Bandeira de Mello encerra:
“Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema,verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico...`` ´´Violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão aos seus valores fundamentais...`` (CELSO A. B. MELLO, 1986:230)
Consolidados em 5 pilares, os princípios constitucionais são
fundamentos que atestam o mérito e honram os atos de Estado, sendo
enunciados pelos conceitos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade,
da publicidade e da eficiência expressamente abordados pelo artigo 37 da
carta magna conforme a seguir:
“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade publicidade e eficiência...” (Constituição Federal brasileira – 1988)
Segundo Meirelles (1998), esses princípios constituem os
sustentáculos da atividade pública e cujo desrespeito, implica no desvio daquilo
que há de mais elementar na guarda e zelo dos interesses sociais.
O princípio da legalidade determina à todo aquele que no
exercício de suas atividades funcionais, desde que representando o poder
público, que norteie sua conduta e procedimentos do seu exercício segundo as
determinações da lei, sob pena de tornar inválidos quaisquer atos praticados
27
em dissonância com seus preceitos, bem como ter de assumir civil e
criminalmente a responsabilidade pelos resultados decorrentes da prática
ilegal.
Neste sentido o professor Kildare Gonçalves (1999) afirma
que: “Diferentemente do indivíduo, que é livre para agir, podendo fazer tudo o
que a lei não proíbe, a administração, somente poderá fazer o que a lei manda
ou permite” (p. 301). Assim, ao passo em que a eficácia administrativa está
condicionada ao atendimento da lei, somente sendo permitido atuar
administrativamente dentro de seus limites, temos que aos agentes públicos a
lei não só autoriza como obriga a agir em nome da irrenunciabilidade aos
poderes que lhes são conferidos pela Administração em benefício da
coletividade e cujo cumprimento se lhes impõe através da lei conforme
esclarece Helly Lopes Meirelles:
“...a natureza da função pública e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impõe. Tais poderes, conferidos à Administração Pública para serem utilizados em benefício da coletividade, não podem ser renunciados ou descumpridos pelo administrador sem ofensa ao bem comum, que é o supremo e único objetivo de toda ação administrativa”. (MEIRELLES, 1998:85).
O princípio da moralidade apresenta-se hodiernamente
como fundamento presumido para conferir validade a todo e qualquer ato
administrativo. Segundo Hauriou, sistematizador desse conceito, não se trata
da moral comum – a qual é imposta ao homem para sua conduta externa, mas
sim de uma moral jurídica - imposta ao agente público para sua conduta
interna, endendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina
interior da Administração" (Hauriou apud Meirelles, 1998, p.86) e aplicada com
a finalidade de sua ação: o bem comum. O mesmo autor defende que os
agentes administrativos, pressupostamente capazes de atuar em nome do
poder publico, devem ao mesmo tempo valer-se de sua capacidade de
discernimento para que, em atuação, não se limitem à distinção entre o legal e
o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o
inoportuno, mas também, necessariamente, entre o Bem e o Mal, o honesto e o
desonesto, sem jamais desprezar o elemento ético de sua conduta.
28
A título de hipótese se poderia especular um ato produzido
em conformidade com a lei, mas porém, sob vício de moralidade. Entretanto, a
lei pode ser cumprida atendendo ou não aos fundamentos do princípio da
moralidade. No caso de seu descumprimento, por certo que se está produzindo
um ato legal, porém, comprometido com a moralidade administrativa.
Neste sentido, a propósito de esclarecimento temos a
decisão do Supremo Tribunal Federal:
"A atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência, está necessariamente subordinada à observância de parâmetros éticojurídicos que se refletem na consagração constitucional do princípio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuação do P oder P úblico, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado. O princípio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do P oder P úblico que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos agentes e órgãos governamentais." (ADI 2.661-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 23/ 08/ 02)
Finalmente vale ressaltar que o remédio constitucional para
controle contra a moralidade administrativa se dá através da ação popular,
conforme art. 5º, LXXIII, da Carta Magna abaixo transcrito:
“...qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;” (art. 5º, LXXIII, CF)
A Constituição brasileira de 1988 não faz menção taxativa
ao reconhecido princípio da finalidade, porém, expressa seu caráter sob nova
roupagem a partir do princípio da impessoalidade. Referenciado no artigo 37 da
carta magna, o princípio da impessoalidade determina aos representantes do
poder público que - no exercício de suas atribuições, somente pratiquem atos
que estejam em perfeita consonância com a finalidade da lei expressa
normativamente e de forma impessoal em cumprimento do seu objetivo de fato.
29
É a partir do princípio da impessoalidade (CF, art. 37, § 1º),
que o legislador contextualizou na carta magna a vedação à utilização da
publicidade governamental que venha a ser revestida por caráter promocional
ou travestida em ato de propaganda pessoal. Nesses casos em que
representantes da administração publica venham a valer-se do exercício de
suas atividades funcionais ou realizações sob seus mandatos com intuitos de
alavancar popularidade ou influenciar a opinião pública na formação de opinião
política ou eleitoral dos cidadãos, utilizando para tal - de forma maliciosa e
maquiada, o princípio da publicidade, ergue-se então o princípio da
impessoalidade impondo seus limites e restrições.
Consigne-se, a propósito, que a ofensa ao princípio da
impessoalidade configura improbidade do ato administrativo (art. 11, Lei nº
8.429/92), podendo a propaganda política realizada nesses moldes infringentes
configurar também infração ao direito eleitoral (art. 73, Lei nº 9.504/97 e art.
237, Código Eleitoral), podendo constituir propaganda extemporânea ou abuso
de poder político ou econômico, sendo assim passível de penalidades nos
termos da lei.
Cabe lembrar entretanto não haver impedimento para que
em ato de informação ou orientação em comunicado oficial, a menção seja
realizada por agente público, mesmo com sua imagem sendo veiculada, desde
que isso não caracterize intuito de promoção pessoal, apologia partidária ou
ideologia política. Assim sendo, independente da melhor forma que o contexto
exigir para comunicar uma informação administrativa, há que se perseguir o
objetivo principal da comunicação, qual seja, dotar o cidadão de uma
quantidade suficiente de esclarecimentos e dados que o permita fazer suas
análises, avaliações e escolhas isento de induções tendenciosas.
Conforme afirma Meirelles (1998), a finalidade de um ato
administrativo deve possuir sempre como objetivo certo e inafastável o
interesse público, sujeitando a qualquer que desse se afaste, sua invalidação
por desvio de finalidade a que a lei de ação popular conceituou como "fim
diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência"
do agente (Lei 4.717/65, art. 2º, parágrafo único, "e").
30
O princípio da publicidade integra o rol dos quatro “pilares de
sustentação” que conferem validade jurídica ao ato administrativo e são por
essa fundamental importância expressos no artigo 37 da carta magna.
Por conceito jurídico, “Publicidade é a divulgação oficial do
ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos” (MEIRELLES,
1998, p.89). Essa é a razão pela qual as leis, atos e contratos administrativos
necessitam ser préviamente publicados para que seus efeitos externos sejam
produzidos perante terceiros que se enquadrem em seus preceitos.
Segundo Meirelles (1998), “A publicidade não é elemento
formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade”. Nesse sentido, um ato
produzido em desconformidade com seus moldes formais não se torna válido
por sua mera publicação, por outro lado, um ato regularmente produzido, não
dispensa a publicação quando a lei assim exigir, para que a partir de então
passe a produzir seus efeitos.
Considerando o caráter público da atividade administrativa
dos entes de governo, temos que, a princípio, todo e qualquer ato por eles
praticado deve deve produzir publicidade institucional de cunho informativo,
com o uso de qualquer meio de comunicação disponível, tendo por finalidade
publicizar seus atos de maneira ampla e acessível à maior parte da população.
Entretanto existem excepcionalidades como quando a publicidade dos atos
processuais pode ser restrita para garantir a defesa da intimidade ou o
interesse social assim o exigir (art. 5º, LX, CF). No mesmo sentido, em casos
de informações cuja divulgação possa causar risco ou dano à segurança da
sociedade ou do Estado, alguns atos exigem um tratamento diferenciado em
garantia do sigilo das informações, conforme dispõe o Decreto Federal Nº
7.845, de 2012.
Em atendimento ao princípio constitucional da publicidade e
a fim de cumprir, com efeitos jurídicos, a divulgação dos atos administrativos, o
poder público há de fazê-lo a partir dos órgãos oficiais agentes dos atos e
através dos meios oficiais de divulgação, quais sejam: os Diários Oficiais das
entidades públicas, os jornais contratados pela administração pública para
essas publicações oficiais ou também a partir da afixação dos atos ou leis
31
municipais na sede da prefeitura ou câmara - quando não houver meios de
publiciação oficiais, sempre de acordo com a Lei Orgânica de cada município.
Em respeito à crescente demanda pela redução dos gastos
públicos, sem que para isso seja comprometido o atendimento às
necessidades sociais – cada vez mais exigentes - nasce em 1998 a Emenda
Constitucional n° 19, a partir da qual é introduzido na Carta Magna o Princípio
da Eficiência; chegado a fim de coadunar na sua melhor relação, despesas e
resultados, sacramentando assim uma maior exigência de responsabilidade do
Estado para com seu financiador - o povo.
Consolidando o entendimento, sobreleva-se a lição do
professor Kildare quando relaciona o princípio da Eficiencia no que diz respeito
às normas da boa administração:
“...a Administração Pública, em todos os seus setores, deve concretizar suas atividades com vistas a extrair o maior número possível de efeitos positivos ao administrado, sopesando a relação custobenefício, buscando a excelência de recursos...”. (KILDARE, 1999:303).
Nesse mesmo sentido, afirma a professora Maria Sylvia Di
Pietro (1998), que o princípio da eficiencia se faz necessário tanto em relação à
exigencia na forma de atuação do agente público, de modo a desempenhar
suas atribuições com o melhor desempenho possível e a fim de obter os
melhores resultados, quanto em relação ao modo de organizar, estruturar e
disciplicar a Administração Pública da maneira mais racional possível, em
busca dos melhores resultados na prestação dos serviços públicos.
Vale observar que a Emenda Constitucional nº 19/98, além
de incorporar o princípio da eficiencia propríamente dito, estabelece inovações
que indiretamente se aplicam ao seu cumprimento, como por exemplo:
● No art. 41 (CF), além de exigir o prazo de três anos de
efetivo exercício para que o servidor público venha a adquirir estabilidade, a
emenda 19 sujeita o mesmo a perdê-la – entre outras hipóteses, também
mediante processo de avaliação periódica de desempenho.
32
● No art. 39 § 2 (CF), ao prever a formação e o
aperfeiçoamento dos servidores públicos e a participação nos cursos de
capacitação como um dos requisitos para a promoção na carreira.
2.2 - A Transparência Pública
A cobrança por uma transparência pública mais acentuada
tem crescido vertiginosamente no Brasil nos últimos anos. A promoção da
transparência e a garantia de acesso dos cidadãos às informações coletadas,
produzidas e armazenadas pelas diversas instituições de Estado é considerada
medida indispensável para o fortalecimento da democracia e à melhoria da
gestão pública.
Num sistema interativo do qual participam o poder público e
o povo a quem representa, a transparência e o livre acesso às informações,
protege a sociedade de ingerências indevidas e atos arbitrários no processo de
gestão; de outro modo, é também condição fundamental para que se efetive o
processo de fiscalização, controle e de influência dos cidadãos e dos grupos
organizados da sociedade nos processos políticos, dos quais se acredita
resultar num legítimo e efetivo estado democrático de direito.
Neste sentido, considerando que o poder é exercido em
nome do povo, não se admite que esse fique privado às informações sob a
guarda do Estado no que se refere à gestão da coisa pública. Sendo assim e
tendo em vista que Transparência está intrinsecamente atrelada à
aplicabilidade do Princípio da Publicidade, esta integra o rol dos conceitos
constitucionalmente garantidos e considerados fundamentais a todo cidadão.
Esse processo de promoção e fortalecimento da
Transparência é percebido no “sítio eletrônico”1 da Controladoria Geral da
União (CGU) no qual se declara que a promoção da transparência pública é um
dos objetivos essenciais da Administração Pública moderna, uma vez
reconhecendo que a ampliação da divulgação das ações governamentais, além
1 http://www.cgu.gov.br/assuntos/transparencia-publica
33
de contribuir para o fortalecimento da democracia, prestigia e desenvolve as
noções de cidadania.
Ainda segundo a CGU2, “o governo brasileiro acredita que a
transparência é o melhor antídoto contra corrupção”, se valendo como um
recurso para que a sociedade exerça seu papel no controle das ações
governamentais e conseqüente mecanismo indutor para que os gestores
públicos ajam com responsabilidade.
Desse modo, os ganhos advindos de políticas de
transparência governamental, portanto, não se encerram em si mesmos, mas
estão, sim, nos resultados trazidos por esse tipo de política para todo o arranjo
institucional da administração pública.
2.3 - A normatização da Informação
É unívoco o entendimento de valor da informação à qual se
associa o poder. Os detentores das informações mais pertinentes em cada
conjuntura, são mais respeitados e influentes, podendo valer-se dessa
vantagem para que - na maioria das vezes, tirem melhores proveitos das
situações sobre os demais.
A democratização das informações relativas às questões
administrativas dos governos tem sido tema central nos regimes democráticos
contemporâneos, girando em torno da questão da publicidade e da
transparência pública. Nesse contexto, a Constituição Federal Brasileira -
promulgada em 1988, inseriu em seu art. 37 que a administração pública direta
e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios passaria a obedecer aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e posteriormente – tendo sido incluído
a partir da EC nº 19/98 – a obdeiência também ao princípio da eficiência.
O princípio da publicidade dos atos e contratos
administrativos extrapola seus próprios efeitos externos, desde que assegura
2 http://www.portaltransparencia.gov.br/sobre
34
seu conhecimento e controle a todo cidadão que o deseje, por meio de
“remédios” e direitos constitucionais tais como: o mandado de segurança (art.
5º, LXIX), o direito de petição (art. 5º, XXXIV, "a"), a ação popular (art. 5º,
LXXIII), o habeas data (art. 5º, LXXII) e a suspensão dos direitos políticos por
improbidade administrativa (art. 37, § 4º). Para tanto, em respeito a esse
mesmo princípio a Constituição impõs o fornecimento pelas repartições
públicas, de certidões de atos da Administração destinados à garantia da
defesa de direitos ou esclarecimentos de situações de interesse pessoal (art.
5º, XXXIV, b), desde que devidamente requeridas por qualquer cidadão.
Vale observar que quando a Constituição se refere
indistintamente às “repartições públicas", essa referência acolhe tanto às
repartições da Administração direta quanto da indireta, dado que ambas são
desdobramentos do serviço público e, como tais, têm o dever legal de prestar
informações ao público sobre o seu exercício funcional.
Na segunda metade da década de 90, com a inflação
controlada, começou a se desenvolver uma política fiscal responsável. Os
dados das contas públicas apresentados não sofriam mais a interferência de
elevados índices inflacionários, ocasionando uma melhora nas informações das
contas públicas.
Estudos e contribuições buscavam a criação de uma lei que
pudesse regulamentar e dar eficácia a alguns dos dispositivos constitucionais
constitucionais - especialmente aos arts. 163 e 169, CF (os quais se referem à
finanças públicas, dívida pública, concessões, emissões e resgates de títulos
da dívida pública e despesas com pessoal ativo e inativo dos três poderes).
Nessa caminhada, em 04 de maio de 2000 surge a então
conhecida Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e é
considerada um dos mais importantes instrumentos normativos erguidos em
defesa da ética e da transparência na Administração pública brasileira.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é um código de conduta
para os administradores públicos que passaram a obedecer a normas e limites
35
para administrar finanças e prestar contas de quanto e como gastam os
recursos públicos.
A partir desse marco, em acordo com o Princípio da
Publicidade, os gestores públicos se obrigam a publicar os documentos
orçamentários e fiscais de que tratam a lei, se utilizando para tal, de diversos
meios de comunicação como: a internet, jornais oficiais, periódicos de maior
circulação do município ou em murais situados em locais de fácil acesso e de
grande fluxo de pessoas, de modo a dar eficiencia à essa publicidade.
Visando, antes de mais nada, disciplinar o comportamento
do gestor público, a LC 101/00 efetivamente norteou a Administração pública
através de uma regulamentação que enquadrou sua execução em moldes de
planejamento, equilíbrio financeiro, economicidade, produtividade, controle,
responsabilidade e sobretudo - mediante seus arts 48 e 49, de transparência.
Com o art. 48 da LRF, foram implementados instrumentos
de transparência da gestão fiscal, a partir dos quais a Administração pública se
obrigou a dar ampla divulgação – bem como de suas versões simplificadas,
inclusive através dos meios eletrônicos de acesso ao público, sendo esses:
• os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias;
• as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
• o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
• Relatório de Gestão Fiscal
Em seu parágrafo único, o art. 48 reafirma o compromisso
de que a trasnparência será assegurada, também, através do incentivo à ação
popular e de realizações de audiências públicas, durante o processo de
elaboração e discussão dos planos orçamentários. Já no art.49, a LRF
corrobora a garantia da disponibilidade das contas apresentadas pelo chefe do
Poder Executivo para consulta e apreciação por todo e qualquer cidadão ou
instituições da sociedade.
No que se refere à divulgação da gestão fiscal prevista na
LRF, temos basicamente uma alusão à publicação dos documentos
orçamentarios e fiscais, bem como ações de participação popular. Essas
36
referências constituem-se essencialmente em desdobramentos dos preceitos
contidos na Constituição Federal de 1988, de modo especial nos arts. 37,
caput; 29, caput e incisos XII e XIII, art. 74, § 2º; 31 § 3º da CF, cujo prazo foi
ampliado pelo art. 49 da LRF.
Isto posto, a partir do advento da LRF, temos que a
transparência deixa de ser apenas um objetivo ou um princípio da gestão
pública, mas se empodera com a titulação de uma obrigação legal imposta aos
gestores públicos no sentido de não somente cumprir eficientemente suas
missões - segundo os mandamentos constitucionais e legais - mas também
demonstrar à sociedade, que as realizaram em conformidade com o que foi
estabelecido nos planos orçamentários aprovados, nos relatórios gerenciais
apresentados e em suas prestações de contas, cujos resultados serão todos
submetidos a apreciação e aprovação da sociedade civil.
Dada a importância do tema ‘Transparência pública’, sua
abordagem no art.48 da LRF tomou novo formato e dimensão a partir da Lei
Complementar 131 de maio de 2009, a qual acresceu iniciativas visando
ampliar a acessibilidade social aos dados orçamentários das entidades
públcias.
Assim sendo, foi incorporado no parágrafo único da LRF, a
liberação, em tempo real, de informações detalhadas sobre a execução
orçamentária e financeira através de meios eletrônicos de acesso público. Além
disso, foi estabelecida a necessidade de adoção de um sistema integrado de
admistração financeira e controle, o qual deve atender a um padrão mínimo de
qualidade a ser definido pelo poder executivo e que atenda ao disposto pelo
art.48-A também acrescido à LRF.
A fim de regulamentar o sistema integrado de admistração
financeira e controle, surge o Decreto Federal 7.185 em 27 de maio de 2010,
dispondo sobre o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de
administração financeira e controle, no âmbito de cada ente da Federação.
No que diz respeito ao Art.48-A da LC 131/09, esse trata
tecnicamente do detalhamento das receitas e despesas - realizadas pelas
unidades gestoras da Administração pública - que deverão ser disponíbilizadas
37
à sociedade por todos os entes da federação, a qualquer pessoa física ou
jurídica, em conformidade com o disposto no parágrafo único do art. 48.
Para tanto, o art.7 do Decreto Federal 7.185 de 2010
mensiona para as receitas e despesas, o mínimo de informações relativas aos
atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução orçamentária
e financeira, que a União considera relevantes a serem detalhados e
disponibilizados por meio eletrônico de amplo acesso ao público.
Percebe-se que a LC 101/00 estabeleceu um novo marco
processual no trato da execução orçamentária pública, desde que promoveu
um grande desdobramento legislativo regulamentando práticas administrativas
que ensejaram uma interação permanente entre os gestores públicos e os
cidadãos.
Assim, a partir da LRF, a transparência se inicia em uma
ação periódica do gestor público, através da qual presta contas e demonstra
detalhadamente - na forma da lei - aquilo que foi realizado, suas receitas e
despesas decorrentes, bem como os benefícios sociais resultantes. À
sociedade - à quem se dispõem tais informações - cabe a avaliação e controle
das políticas públicas em voga, a fim de avalia-las e aprovar, exigir
esclarecimentos ou reprovar com a cobrança de novos rumos na gestão.
No que se refere à Transparência Pública, além de
inconteste como condição necessária para que os cidadãos exerçam
efetivamente o controle social - fundamental para construção de um verdadeiro
Estado Democrático de Direito - sua promoção pode evitar atos indevidos e
arbitrários por parte dos governantes e dos administradores públicos. Assim
sendo, a Carta Magna previu em seu artigo 5º, inciso XXXIII do Capítulo I - dos
Direitos e Deveres Individuais e Coletivos que:
“todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
38
A Constituição também tratou do acesso à informação
pública no Art. 5º, inciso XIV, Art. 37, § 3º, inciso II e no Art. 216, § 2º.
Diante das evidentes conclusões e em obediencia à
necessidade de regulamentação dos dispositivos constitucionais supra citados,
a Controladoria Geral da União (CGU) criou mecanismos que ampliam o
acesso do cidadão às informações públicas, efetuando um importante passo na
direção de maior transparência e publicidade dos atos da Administração
Pública Federal, contribuindo para o efetivo controle social da gestão pública.
Entre os mecanismos desenvolvidos pela CGU está a Lei nº
12.527 sancionada em 18 de novembro de 2011 e conhecida como "Lei de
Acesso à Informação" (LAI). Com o propósito de regulamentar o direito de
acesso dos cidadãos às informações públicas, conforme previsto nos
dispositivos Constitucionais supra citados, a LAI entrou em vigor em maio de
2012 criando instrumentos que possibilitam à qualquer cidadão, sem
necessidade de apresentar motivos, receberem informações públicas a partir
de requerimentos a quaisquer órgãos e entidades de Estado, aplicável aos três
Poderes, em todas as esferas de governo.
Entre os princípios mais importantes da Lei, está o de que a
publicidade e a transparência das informações é a regra, e o sigilo, a exceção.
O acesso pode ser restringido apenas em situações específicas, como nos
casos em que a divulgação das informações coloque em risco a segurança da
população, do estado, ou a defesa do território nacional.
A Controladoria-Geral da União é o órgão responsável, por
monitorar a aplicação da Lei de Acesso à Informação e do Decreto nº 7.724 de
maio de 2012 - que regulamenta a LAI no âmbito do Poder Executivo Federal,
estabelecendo os procedimentos para a garantia do acesso à informação e
para a classificação de informações sob restrição de acesso - e ainda atua
como instância recursal no Poder Executivo Federal, nos termos do artigo 16
da Lei nº 12.527 e do art. 23 do Decreto nº 7.724.
Embora sem a ingenuidade de imaginar que uma legislação
- por mais completa e bem estruturada que possa ser - seja ferramenta
suficiente para garantir boas práticas administrativas e efetividade perfeita na
39
qualidade dos gastos públicos, temos a certeza de que uma ampla base legal e
devidamente estruturada, é condição necessária para oferecer transparência e
consequente materialização da participação popular no controle social das
atividades administrativas.
Assim sendo, com todas essas iniciativas legislativas
previstas, espera-se que num futuro próximo, a sedimentação das práticas
impostas e expostas com verdadeira transparência, concorram para uma maior
efetividade da gestão pública. Cabe assim especular que as perspectivas são
promissoras, visto que levarão os gestores públicos a despender esforços em
melhores escolhas e na implementação das polítivas públicas propostas, sob
pena de ter sua gestão condenada pela lei e reprovada pelos eleitores.
40
CAPÍTULO III
TRANSPARÊNCIA BRASIL: TEORIA X PRÁTICA
Em um Estado Democrático de Direito, onde o poder é
exercido em nome do povo, não se admite que este fique privado das
informações quanto à gestão da coisa pública. No caso brasileiro enquadrado
nesse contexto, torna-se imperioso que a Transparência Pública ganhe um viés
mais voltado à real execução das ações impostas pela legislação existente, a
fim de criar e sedimentar a nova cultura administrativa que contemple e atenda
a essa necessidade.
Os prejuízos causados pela falta de aplicação concreta da
transparência na administração pública são bastante evidentes, a ponto de
terem se tornado uma característica cultural dominante em países como o
Brasil, que passam a configurar no cenário mundial - a partir de rankings de
transparência pública ou de percepção da corrupção, como países cuja
reputação transmite confiança e credibilidade pouco prestigiadas ou atraentes
aos olhos do mundo.
A partir desse pressuposto, urge-se que a transparência das
ações na Administração Pública brasileira deixe de ser um assunto reservado e
teórico, passando a contar com uma publicidade ampla e concreta, conforme
determina a Constituição Federal.
Conclui-se assim que a Transparência e a Publicidade dos
Atos da Administração se afirmam como meios de sua legitimação, sendo
necessários à efetivação da participação popular e ainda a melhor forma de
evitar práticas fraudulentas e viciadas. Acrescenta-se a isso o incontestável
reconhecimento dessa condição como determinante para a credibilidade de
tudo que exterioriza uma nação no atual cenário mundial.
41
3.1 - A implementação do Princípio da Publicidade
Conforme visto anteriormente, a publicidade dependerá de
cada situação concreta, devendo ser realizada de modo a transmitir
legitimidade e eficiência no seu propósito. Assim sendo, a população de uma
localidade poderá conhecer mais facilmente a atividade administrativa de sua
região através da distribuição de um periódico escrito em padrão coloquial e
bem ilustrado, que por sua publicação no Diário Oficial.
Desse pressuposto, a condição de acesso da sociedade à
informação é que deve orientar a necessidade de cada tipo de publicação. De
acordo com Dias (1999), cabe atentar, então, para o fato de, "em grande parte
dos casos, estar a administração Pública dotada de meios mais sofisticados
para produzir a publicidade de seus atos, tais como rádio, televisão e internet",
os quais devem ser, também, considerados.
Embora reconhecidos os diferentes meios e mecanismos
aos quais o Estado não só pode como deve recorrer - a fim adequar o
cumprimento da publicidade de seus Atos às diversas realidades locais, há que
se admitir que, vivendo sob os ditames de uma Sociedade da Informação, urge
a necessidade de uma nova etapa no modo de produção e disseminação das
informações através da base material, que por excelência, encontramos no
conjunto de Tecnologias da Informação e Comunicação.
À luz desse contexto, vivenciamos o irrevogável crescimento
do que se expressa por Governo Eletrônico, que segundo Andrade (2008),
muito mais do que um serviço ”online”, considera-se uma ferramenta de
capacitação política da sociedade, expressando-se através da incorporação e
utilização das teconologias da informação e comunicação pelo setor
governamental na redefinição de suas estruturas burocráticas, na agilização do
processo decisório, na criação de mecanismos de controle e “accountability”,
na otimização de sua responsividade, prestação e socialização de serviços e
informações, perfazendo com isso um conjunto de ações presumidamente
orientadas pelo princípio da eficiência e o conceito de transparência pública.
42
Hodiernamente quase todos somos direta ou indiretamente
impactados pelas inúmeras iniciativas do governo eletrônico. Entretanto, sua
forma mais perene parece estar circunscrita aos chamados 'Portais da
Transparência' que perfazendo iniciativas de todas as esferas de Governo na
internet, vieram de encontro ao atendimento às determinações legais quanto ao
cumprimento da Transparência na Administração Pública. Assim, por meio
desses portais torna-se possível a divulgação eletrônica de informações
institucionais; a consulta à publicações, documentos e legislação; a disposição
de canais de comunicação e interação com o cidadão; o acesso aos serviços
públicos prestados à distância; e até mesmo a deliberação eletrônica sobre
questões de interesse popular.
A partir das diversas possibilidades de uso oferecidas pelos
portais eletrônicos de governo, igualmente muitas são as formas de atender às
expectativas sociais por uma gestão pública mais aberta e transparente. Nesse
sentido, ainda conforme Andrade (2008), observa-se uma tendência, ainda que
tímida, comum tanto aos gestores públicos quanto às elites políticas, no que se
refere à criação de mecanismos de prestação de contas por meio desses
Portais, com a finalidade de fortalecer suas disposições a favor de uma melhor
“accountability” junto às diversas classes sociais e políticas do país.
Com a esperada divulgação de dados referentes aos
exercícios administrativos, entre eles as receitas, despesas, licitações,
investimentos, contratações e outros dados correntes da máquina estatal, os
gestores públicos caminharão para a redefinição das fronteiras de alcance do
controle social às quais passarão a estar submetidos. Nesse mesmo sentido,
uma divulgação minuciosa e ampliada da administração, proporcionará um
relacionamento mais responsável entre gestores e cidadãos, conferindo
conseqüentemente, maior legitimação das ações de governo frente à
coletividade. Vale ressaltar que, este cenário de transparência amplamente
promovida, encontra-se ainda um pouco distante tendo em vista uma grande
diversidade de posicionamentos políticos, bem como distintas reações diante
dos efeitos da implementação prática do governo eletrônico, fazendo assim
surgir uma bipartição entre os movimentos de abertura administrativa e seu
43
contraponto de resistência a essa mudança que colide fortemente com as
estruturas e forças vigentes de poder.
A fim de analisar o contexto da implementação prática da
transparência na publicação de informações da Administração através do
governo eletrônico no Brasil, essa pesquisa exigiu uma abordagem baseada
em amostras representativas das esferas de governo e seus respectivos
poderes, considerando transparentes, aquelas que a partir de uma análise
crítica e de caráter exploratório dos seus Portais da Transparência, apresentem
informações que atendam às determinações legais, por meio de plataformas
que ofereçam simples manuseio e compreensão.
3.1.1 - Governo Federal
Considerando-se o papel pioneiro exercido pelo Governo
Federal brasileiro na implementação das plataformas de governo eletrônico no
país, temos como verdade que suas práticas neste campo foram fundamentais
para o estabelecimento de programas e diretrizes nos demais níveis da
federação, sobretudo nos estados. Assim sendo relacionados alguns dos
principais mecanismos dessa iniciativa, analisamos a contribuição do governo
federal na prática da transparência pública e seu efetivo cumprimento ao
princípio da publicidade.
● Portal SIGA Brasil - criado em 2004 pelo Senado Federal
para atender ao Congresso Nacional, é um dos modelos de Portais eletrônicos
que tem por finalidade dar transparência e publicidade às bases de dados
sobre planos e orçamentos públicos através de uma ferramenta única de
consulta. Sua expansão para o público externo se deu com o intuito de oferecer
ampla transparência de suas informações, tornando-se assim um modelo de
referência para os outros entes públicos.
Permitindo o acesso ao Sistema Integrado de Administração
Financeira (SIAFI), o SIGA Brasil oferece uma plataforma de vastíssima
abrangência, bastante intuitiva e simples "navegação", porém, seu conteúdo
44
extremamente desatualizado ou muitas vezes inexistente, quando encontrado
apresenta uma consulta bastante pesada e lenta à sua base de dados.
Embora o acesso à sua plataforma seja oferecido por dois
modelos - "Livre" ou "Especialista", nota-se que o acesso realizado por uma
pessoa relativamente leiga no trato e manuseio dos códigos de referências do
Orçamento Público, trará poucas informações compreensíveis ou que ofereçam
a partir de uma simples capacidade analítica, condições de realizar uma
avaliação critica sobre a conduta Administrativa do seu Governo na prática do
controle social.
● Portal da Transparência do Poder Executivo - gerenciado
pela CGU, foi criado também em 2004 e oficializado em 2005 pelo Decreto
5.482/05. Apresentando uma Plataforma de vasta abrangência informativa
sobre receitas, despesas, convênios, aplicações de sansões à empresas e
pessoas físicas, dados relativos aos seus servidores, "links" e outras
informações referentes ao Governo Federal, atende de forma eficiente ao que
se propõe em relação ao cumprimento da publicidade das informações de
maneira transparente e simples aos cidadão comum de um modo geral.
Apresentando uma navegação leve, rápida e com
atualizações constantes, suas informações são simples e diretas, oferecendo
uma boa base de dados para análise e controle social da Gestão Pública e
conhecimento da Administração. Em sua página principal encontra-se
informações detalhadas referentes às receitas, aos recursos repassados da
União para os demais entes federativos , aos convênios realizados pela União,
bem como consultas temáticas com informações detalhadas sobre os principais
programas do governo federal e seus respectivos recursos repassados a cada
beneficiários individualmente.
A interatividade evidenciada no Portal através das guias de
"Fale conosco"; glossário; perguntas freqüentes e manuais de navegação
certificam seu compromisso com a efetiva publicização das informações, de
modo a oferecer clareza na sua prestação e alcançar através da compreensão
dos usuários uma verdadeira transparência e accountability governamental.
45
● As Páginas de Transparência Pública - criadas como um
desdobramento complementar às informações disponíveis no Portal da
Transparência, integram o rol de ações de governo voltadas para o incremento
do controle social.
Regulamentada pelo Decreto nº 5.482, de 30 de junho de
2005 e pela Portaria Interministerial nº 140, de 16 de março de 2006 - que
determinam a divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da
Administração Pública Federal na Internet - tem por objetivo apresentar os
dados referentes às despesas realizadas por todos os órgãos e entidades da
Administração Direta e Indireta do Governo Federal (autarquias, fundações,
empresas públicas e sociedades de economia mista) que ainda não possuam
Página de Transparência específica, com informações sobre execução
orçamentária, licitações, contratações, convênios, diárias e passagens.
Numa avaliação critica percebe-se que essas Páginas de
Transparência pouco têm de efetivo ou concreto a apresentar. Mais parecendo
uma forma de "fingir que fez enquanto não está pronto", permitiram que as
diversas entidades do Governo Federal ultrapassassem o prazo determinado
para o cumprimento legal da obrigatoriedade de disponibilizar na internet seus
Portais da Transparência, sem que com isso incorressem em crime de
desobediência ou descumprimento da Lei.
● Portais da Transparência do Poder Judiciário – mesmo
antes da sansão da Lei 12.527/11 o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) já
adotava medidas para dar transparência às informações das atividades dos
órgãos do Poder Judiciário. Assim, em dezembro de 2009, através da
Resolução nº 102 o CNJ determinou aos tribunais a publicação na internet de
informações sobre a gestão orçamentária e financeira, quadro de pessoal e
estrutura de remuneração dos magistrados e servidores. A partir desta
resolução, os tribunais passaram a ter a obrigação de tornar públicos todos os
seus gastos, inclusive despesas com passagens, diárias, contratação de
serviços e obras. Atualmente, essas informações devem estar disponíveis nos
Portais da Transparência de cada um desses respectivos Tribunais.
46
Visando o cumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei
nº 12.527/11), o CNJ ainda criou a Resolução nº 151, a partir da qual foi
determinado a todos os órgãos e Tribunais de Justiça, que divulgassem através
da internet, informações referentes às remunerações, diárias, indenizações e
quaisquer outras verbas pagas aos membros da magistratura e aos servidores
a qualquer título, colaboradores e colaboradores eventuais ou deles
descontadas, com identificação nominal do beneficiário e da unidade na qual
efetivamente presta os seus serviços, dados esses que, desde 2012, podem
sem obtidos através dos Portais da Transparência da maioria dos Tribunais de
Justiça.
No Portal do CNJ ainda foi criado o “Espaço Transparência
CNJ”, através do qual apresenta informações detalhadas sobre a sua execução
orçamentária e financeira, além das despesas com pessoal, licitações e
contratos, e sua relação de carros oficiais. Nesse espaço ainda é oferecido o
serviço de Ouvidoria.
Vale ressaltar que o CNJ publicou em 2010 a Portaria nº 156
que estabeleceu um prazo de três dias para que as unidades do CNJ
respondessem às demandas das Ouvidorias do Órgão - prazo esse cujo não
cumprimento implicaria a necessidade de explicação do responsável pelo setor.
Com todo esse zelo e empenho demonstrado pelo CNJ a fim
de promover a transparência nos Tribunais de Justiça do país, ainda assim
temos em resultado de pesquisa realizada pela Fundação Getúlio Vargas um
capítulo específico para o Poder Judiciário retratando um quadro não muito
otimista. Os pesquisadores enviaram 264 questões para 40 cortes brasileiras
incluindo os tribunais de Justiça dos estados, os tribunais regionais federais e
os tribunais superiores. O melhor desempenho obtido foi do Tribunal Superior
do Trabalho (TST), que respondeu a todos os questionamentos, com 83% de
precisão. Por outro lado, na outra ponta do ranking, dez tribunais (TRF da 1ª
Região, além dos tribunais de Justiça de Sergipe, Rio Grande do Norte, Bahia,
Rio Grande do Sul, Acre, Alagoas, Amazonas, Amapá e Pará) apresentaram
zero de taxa de precisão, sendo que os tribunais dos três últimos estados
sequer responderam.
47
● Portais da Transparência do Poder Legislativo – O Senado
Federal criou seu Portal da Transparência em 2009 oferecendo uma gama de
informações públicas, especialmente aquelas pertinentes à gestão
administrativa da casa, envolvendo as licitações, contratos, recursos humanos,
despesas, auditorias, relatórios de controle interno, entre outras. Da mesma
forma, o Portal da Câmara dos Deputados possui uma plataforma bastante
completa de informações. Entretanto, os Portais de ambas as casas oferecem
uma navegabilidade muito pouco intuitiva de uma vasta gama de informações,
tornando a consulta confusa e pouco prática. Uma peculiaridade comum dos
Portais do Poder Legislativo em relação os dos outros Poderes da União,
encontramos na consulta de informações relativas às remunerações nominais
dos servidores. Para isso é exigido que o requerente se identifique com dados
pessoais como: nome, cpf, e-mail e endereço residencial.
Em pesquisa realizada em 2014 pela Escola Brasileira de
Administração Pública e de Empresas (Ebape) e pela FGV a fim de avaliar a
transparência de portais governamentais e o cumprimento da Lei de Acesso à
Informação, Gregory Michener, professor da Ebape e coordenador da pesquisa
observou que "o acesso a informações públicas é um direito fundamental. A
exigência de identificação pode fazer com que o solicitante seja intimidado ou
discriminado". Na mesma linha Francisco Javier Acuña, comissário do Instituto
Federal de Acesso à Informação e Proteção de Dados, entidade mexicana
independente, afirma que o anonimato é uma condição básica. Em suas
próprias palavras "o direito à informação é autônomo, não importa quem peça".
Outra observação - de caráter mais genérico, colocada pelos
pesquisadores no estudo supracitado, refere-se à dificuldade na obtenção de
dados públicos no Brasil; problema decorrente da ausência de plataformas
digitais específicas para o encaminhamento de solicitações por quem busca
informações.
A partir das análises anteriores - referentes aos três poderes
e esferas de governo, percebemos que a abordagem pioneira do Executivo
Federal foi utilizada como parâmetro para os outros Poderes na realização de
seus Portais e o grau de Transparência que ofereceriam. Entretanto, é
48
oportuno observar que o próprio Governo Federal ainda apresenta caminhos
tortuosos nesse sentido, oferecendo em seu próprio modelo, exemplos de auto-
contradição quando prega a Transparência das contas públicas. A título de
referência, em maio de 2013, o governo colocou sob sigilo todas as
informações relativas às viagens que a presidente e o vice-presidente da
República realizassem ou já tivessem realizado ao exterior, sendo essas
passíveis de revelação somente após a entrega desses políticos de seus
cargos, mesmo tendo havido reeleição, ou seja, somente após 2018.
Outro retrocesso que distanciou a Lei de Acesso à
Informação (LAI) da Transparência preconizada pelo Governo Federal, tivemos
na abrangência da legislação, a qual sendo um marco para a transparência e
controle social no Brasil, a princípio envolvia as empresas públicas e
sociedades de economia mista. Porém, gradativamente, as empresas estatais
foram sendo dispensadas dessa obrigatoriedade.
O deslize da obrigatoriedade de atendimento à LAI ainda se
estendeu com a portaria interministerial no 233, de 25 de maio de 2012, que
regulamentou a publicação da remuneração dos servidores públicos e em seu
art.6 eximiu as empresas públicas, sociedades de economia mista e demais
entidades controladas pela União - que não atuam em regime de concorrência
e cujo sigilo não envolvam segurança nacional ou relevante interesse público,
de divulgarem os vencimentos dos seus empregados, contrariando até mesmo
o § 6º do art.39 da Constituição Federal, que menciona: “os Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário publicarão anualmente os valores do subsídio e da
remuneração dos cargos e empregos públicos”.
Assim sendo, consultando o site de algumas das mais
importantes entidades controladas pela União, temos que ente as Sociedades
de Economia Mista como o Banco do Brasil, Eletrobrás, Petrobrás e as
Empresas públicas como Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES), Caixa Econômica Federal, Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos (ECT) e Infraero, apenas o Portal da Infraero publica mensalmente
o salário de seus servidores nominalmente. Nas outras, não há nenhuma
divulgação de informações sobre os salários dos servidores, com exceção da
49
Caixa Econômica Federal que divulga os salários médios de cada cargo, mas
não nominalmente e a ECT, que divulga o plano de carreira da empresa, com o
salário dos cargos, mas também não dos servidores.
3.1.2 - Governo Estadual
No I Seminário da Rede Nacional de Pesquisadores do Centro
de Estudos Avançados em Democracia Digital (CEADD) - constituído por uma
extensa rede de grupos de pesquisas universitárias de todo o Brasil e
especializados no estudo da relação entre internet e democracia - foi apresentado
pelos pesquisadores Almada, Carreiro, Rossetto e Azevedo (2013), uma pesquisa
com o objetivo estabelecer um ranking da transparência dos Estados brasileiros
baseados no reflexo de seus Portais na internet. Para isso, foram estabelecidos
parâmetros que permearam por duas vertentes de análise desses Portais da
Transparência: a quantitativa (em que foram avaliados aspectos informativos
quanto à sua simples disposição ou não) e qualitativa (que buscou estabelecer os
níveis de inteligibilidade no conteúdo oferecido pelos portais).
Assim sendo, foram analisados os Portais de 25 estados
brasileiros (os Portais do Rio de Janeiro e Distrito Federal estavam fora do ar
no período da análise), alcançando o seguinte resultado:
Ranking Estado
Ranking Estado
1 Ceará 14 Alagoas
2 Rio Grande do Sul 15 Pará
3 Pernambuco 16 Tocantins
3 Distrito Federal 17 Piauí
5 Goiás 18 Roraima
6 Paraná 19 Maranhão
7 São Paulo 20 Paraíba
8 Rondônia 21 Sergipe
9 Santa Catarina 22 Rio Grande do Norte
9 Espírito Santo 23 Mato Grosso do Sul
11 Amapá 24 Acre
12 Bahia 25 Amazonas
13 Minas Gerais 26 Mato Grosso
Tabela 1 – Ranking Grau de transparência dos portais de transparência dos estados brasileiros
50
A partir dessa análise, foi verificado que o Portal da
Transparência do estado do Ceará, o melhor avaliado, foi o único que
apresentou todos os itens de transparência considerados na pesquisa, de
forma completa e inteligível, com exceção da presença de um mecanismo para
acompanhamento externo. Já o portal da transparência do Rio Grande do Sul,
no qual embora tenha apresentado todos os itens, inclusive o mecanismo para
acompanhamento externo, nem todas as informações estavam disponíveis de
forma completa e inteligível; não possuía um manual ou guia que facilitasse a
navegação; as informações sobre os processos licitatórios, e as informações
sobre gastos com servidores públicos foram consideradas incompletas, sendo
a última considerada também ininteligível. Entretanto, estes dois portais da
transparência são os únicos que abrem espaço para que os seus usuários se
expressem publicamente, inclusive para sugerir melhorias para o portal.
Segundo o resultado da pesquisa, entre os demais portais
da transparência, muitos ainda mostraram-se negligentes em relação aos itens
considerados importantes ou essenciais. Como exemplo, os portais do Acre,
Goiás, Mato Grosso e Tocantins não apresentavam informações sobre a LOA,
a LDO e tampouco o PPA. Os portais de quinze estados, entre os 26
pesquisados, não forneciam os dados brutos para download. Além disso, os
portais de dez estados não forneciam qualquer tipo de informação sobre
convênios firmados pelo governo e o mesmo número não oferecia informações
sobre os processos de licitação.
Nesse mesmo sentido crítico, o cientista político Sérgio
Braga, em convite para comentar uma pesquisa encomendada pelo Portal de
notícias G1 à empresa Côdeazur, com a finalidade de analisar a usabilidade
dos Portais de 26 estados e do Distrito Federal - um mês após o encerramento
do prazo para cumprimento da LAI - assim concluiu:
"As estipulações da Lei ainda são muito genéricas e não estabelecem um padrão para apresentação dos dados, o que demandará algum trabalho de legislação complementar das assembléias legislativas e mesmo da Câmara dos Deputados posteriormente. Na verdade, a lei é um primeiro passo para a garantia da transparência, mas a sua concretização demandará tempo e ajustes que têm de ser feitos, inclusive ajustes legais no sentido de padronizar a apresentação das informações e
51
torná-las acessíveis aos cidadãos." (BRAGA apud OLIVEIRA, 2010).
Realça ainda que:
"A maior lacuna da lei é não estabelecer nenhum parâmetro para avaliar a disponibilização dos dados, o que deixa alguma margem de liberdade para gestões não inteiramente comprometida com os valores da transparência e de um controle mais eficaz dos gastos públicos. Apenas a título de exemplo: fiz uma pesquisa nos itens e não consegui encontrar os números de cargos comissionados à disposição de cada governador para nomeação, nem a lista dos nomeados ou seus salários. Essa é uma informação importante a ser disponibilizada para que se atinja a plena transparência, e a lei nada diz a respeito disso." (BRAGA apud OLIVEIRA, 2010).
Embora tecidos em 2010, nota-se a modernidade dos
comentários supracitados, a partir da constatação de que nada mudou ou foi
encaminhado até o presente momento em busca do estabelecimento de
parametros e detalhamento de padrões para a apresentação dos dados
sustentados na forma de lei.
3.1.3 - Governo Municipal
A Lei Complementar 131/09, estabeleceu prazos para que o
atendimento à obrigação de disponibilizar à sociedade, em tempo real,
informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em
meios eletrônicos de acesso público conforme determinação da LRF em seu
art.48. De acordo com esses prazos, tivemos que a partir do dia 27 de junho de
2013, todos os 5.564 municípios brasileiros passaram a estar obrigados ao seu
cumprimento. Entretanto, segundo o sítio eletrônico "Contas Abertas", dos
4.958 municípios (89%) que tinham essa data limite para o cumprimento da Lei,
não chegava a 20% as que atendiam ao estabelecido, comprovando com isso
a afirmação de que quanto menor a esfera administrativa, mais fácil da
transparência ser falha.
Entre os fatores que contribuíam para o não atendimento à
Lei, ficou constatada a dificuldade operacional e financeira dos municípios de
menor porte para essa adequação. Sendo assim, apesar da independência
52
federativa entre as esferas de governo, muitos estados se prontificaram a dar
suporte aos seus municípios para essa finalidade.
Voltando aos estudos resultantes da pesquisa citada
anteriormente - realizada pela Ebape e pela FGV - em avaliação quanto ao
grau de atendimento dos Portais da Transparência apenas das capitais
brasileiras e os órgãos públicos (como prefeitura, Câmara de Vereadores e
Tribunal de Contas do Município) com jurisdição em seus respectivos
municípios, a cidade do Rio de Janeiro teve o pior desempenho em todos os
quesitos. Nessa cidade, somente 27% dos pedidos enviados através de seus
Portais da Transparência receberam resposta, e a taxa de precisão nas
informações foi de apenas 17%. Já na cidade de São Paulo, 80% das questões
foram respondidas, com 62% de precisão; e em Belo Horizonte, houve
resposta para 63% das questões, com 55% de precisão.
3.2 - O Brasil no palco da globalização
A Transparência é um princípio basilar para definir o caráter
de uma nação, graduar as lentes através das quais os países serão percebidos
pela comunidade internacional e estabelecer o tratamento consequente a cada
um nas suas interrelações.
A título de referência, os membros da Organização Mundial
do Comércio tem na Transparência um parâmetro de base para a definição das
Barreiras Técnicas ao comercio internacional e a presunção do quanto os
Acordos - que definem regras e obrigações aos países membros da OMC,
garantirão aos exportadores maior segurança das expectativas em relação aos
seus investimentos.
Nesse mesmo sentido a demanda pela abertura da política
internacional tem se expandido e alcançando uma escala sem precedentes nas
últimas décadas. As inovações tecnológicas voltadas à informação e
comunicação tem exercido papel fundamental na evolução da tensão por
Transparência nas esferas públicas políticas, como um sinal definitivo de que o
53
predomínio do segredo das relações internacionais não mais se sustentam no
contexto da atual Era da informação.
Exercendo esse papel fundamental para a definição das
relações internacionais, a exigencia pela Transparência se expande através de
movimentos voltados à busca da retratação da sua rival corrupção, a partir da
qual se revela a identidade e o caráter de cada um dos personagens atuantes
no palco da Globalização.
Com esse propósito, em 1993 um grupo de pessoas
decididas a tomar uma posição contra a corrupção no mundo, formaram a ONG
Transparency International. Hoje presente em mais de 100 países e referência
mundial na análise da corrupção, o movimento trabalha incansavelmente para
despertar a consciência coletiva do mundo e trazer a mudança com a missão
de acabar com a corrupção e promover a transparência, responsabilidade e
integridade em todos os níveis e em todos os setores da sociedade.
A fim de cumprir seus objetivos, criaram em 1995 um índice
anual de Percepção da Corrupção - como forma de medir e dar visibilidade de
como cada país é visto pela comunidade internacioanal - classificando os
países do mundo de acordo com o grau de corrupção percebida em seus
governos. Montado a partir da combinação de pesquisas internacionais de
diversas entidades especializadas no setor, a ONG escolheu criar uma
classificação subjetiva, baseada em níveis percebidos e aparentes, tendo em
vista a corrupção ser uma prática que não deixa dados empíricos sólidos a fim
de que sejam analisados.
Vale esclarecer que a analise realizada não mede a
corrupção política relacionada aos partidos, mas sim a percepção da corrupção
ligada aos servidores públicos dos 175 países elencados para avaliação,
elaborando com isso o ranking por meio de diversos estudos comparativos.
No ranking internacional divulgado no final de 2014 pela
ONG Transparência Internacional, o Brasil ficou com 43 pontos - um a mais
que no ano passado, se classificando na 69ª posição entre os 175 países
54
selecionados - ficando assim estagnado na mesma posição que ocupava há
quatro anos atrás e dividindo lugar com mais seis países: Bulgária, Grécia,
Itália, Romênia, Senegal e Suazilândia, um pequeno país na África. Ocupando
o extremo positivo do ranking, a Dinamarca mostrou-se o país mais
transparente do mundo. Em uma pontuação de 0 (extremamente corrupto) a
100 (muito transparente), o país ficou com 92 pontos.
Em sua análise sobre os resultados da América Latina, a
Transparência Internacional avalia que, embora os índices da região não
tenham piorado, houve uma verdadeira estagnação. "Grandes esquemas de
corrupção envolvendo indivíduos nos altos escalões do poder e a falta de
punição aos corruptos continuam a prevalecer nas Américas", destaca a ONG.
O relatório cita Brasil e México (103º com 35 pontos) como
exemplos dessa falta de progresso na luta por transparência e lista grandes
escândalos recentes nos dois países: o propinoduto na Petrobras e o
desaparecimento de 40 estudantes na cidade mexicana de Iguala. "Esses dois
países, ao invés de fazer um uso positivo de sua influência como líderes
geopolíticos, mostram sinais de estagnação e até retrocesso ao permitir o
abuso de poder e o desvio de recursos em benefício de poucos", analisa a
ONG.
Encerrando a visão associada ao Brasil no palco do mundo,
temos um país onde a corrupção é tida como parte do seu caráter, a falta de
punição, quase uma certeza e o descaso das instituições públicas que não
respondem às necessidades dos cidadãos, um fato sem maiores
consequencias. Imagens que refletem características cotidianas, concretas e
expostas que definem ao cenário, um personagem gravemente odoecido.
55
3.3 - A inclusão social no controle ativo
Os recursos públicos, independente da sua natureza, devem
ser utilizados para desenvolver políticas públicas adequadas às necessidades
dos cidadãos.
Assim sendo, a Transparência das Contas Públicas –
cumprida a partir do acesso dos cidadãos às informações governamentais,
tornando mais democrática as relações entre o Estado e a Sociedade Civil - é
fator prioritário em todas as fases, desde o planejamento das ações de governo
até a efetiva realização das despesas decorrentes.
Nesse sentido e muito bem colocado, fundamenta o Guia de
Responsabilidade Fiscal do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina
ao relacionar o princípio da Publicidade e o conceito de Transparência no que
se refere às Contas Públicas:
"A transparência aparece na Lei Fiscal não na forma de conceito, mas sim como mecanismo para que a sociedade possa tomar conhecimento das contas e ações governamentais. Este princípio é mais amplo que o da publicidade (art. 37 da Constituição Federal), pois a mera divulgação sem tornar o conteúdo compreensível para a sociedade não é transparência, como também não o é a informação compreensível sem a necessária divulgação". (TCE/SC, 2002:14).
Considerada sua importância e efetiva Transparência, a
participação dos cidadãos e instituições no processo de controle das contas
públicas pode ocorrer - em todas as esferas de governo - por meio das
audiências públicas realizadas durante a elaboração e execução dos planos,
das leis de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos conforme art. 48,
Parágrafo único da LRF:
"Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
56
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos." (art. 48, LRF);
Em audiências públicas realizadas no Legislativo com a
finalidade de demonstrar o cumprimento das metas fiscais, conforme art. 9º §
4º da LRF:
"Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais." (art. 9º § 4º, LRF);
E ainda por meio da disponibilização das contas
apresentadas pelo Chefe do Executivo, para apreciação pelos cidadãos
interessados, ao longo de todo o exercício, no Poder Legislativo e no órgão
técnico responsável por sua elaboração, conforme art. 49 da LRF:
"As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade." (art. 49º, LRF).
Importante ressaltar que – em conformidade com o que foi
visto no subcapítulo 2.3 precedente - a mera publicação de material de
conteúdo técnico, por si só, é considerada insuficiente. Por essa razão, a LRF
também prevê em seu art.48 acima aludido, a publicação de versões
simplificadas dos diversos documentos nesse artigo referenciados.
O entendimento dessa simplificação se estende ao propósito
de não apenas garantir o acesso, mas assegurar ao público em geral, a plena
compreensão das ifnormações prestadas, promovendo, por conseguinte, sua
efetiva colaboração no controle social ativo das contas públicas que até então
se limitava aos detentores de conhecimentos técnicos mais aprofundados.
Segundo Camacho:
“A sociedade não está acostumada a cobrar seus dirigentes nem a usar as informações divulgadas pelos órgãos públicos,
57
mas o implemento de novas ações pode fazer com que as próximas gerações trabalhem essa questão de forma diferente.” (CAMACHO, 2012:58).
Nesse sentido ratificando, em seu parágrafo único, o art.48
da LRF determina que a participação popular deve ser incentivada. Cumpre,
portanto, ao setor público e à sociedade organizada, não apenas criar
mecanismos de fomento, mas dar a devida publicidade aos atos que incitam a
participação popular nas audiências públicas, durante as quais são elaborados
e discutidos os planos e leis que regerão a execução das contas públicas.
Adiante em seu art.67, a LRF cria um mecanismo de
controle a partir de um Conselho de gestão fiscal com a competência de
harmonizar e coordenar todas as entidades de governo representativas da
sociedade visando aumentar a eficiência e a transparência na arrecadação das
receitas e execução dos gastos públicos e adotar normas de consolidação das
contas públicas, bem como a padronização nas prestações de contas da
gestão fiscal, a fim de promover o controle social.
Vale ressaltar que a própria LRF em diversos de seus
dispositivos enfatizando taxativamente o reconhecimento dos meios eletrônicos
na produção de relatórios e publicização de informações, aponta para o
fortalecimento na interação - através das modernas tecnologias da informação,
entre as instituições sociais e a administração pública.
Essas novas demandas tecnológicas conduzem a sociedade
para o fortalecimento da democracia e a abretura de novos horizontes na
participação popular no controle da gestão.
O campo dos direitos sociais está em contínuo movimento: assim, como as mudanças de proteção social nasceram com a revolução industrial, é provável que o rápido desenvolvimento técnico e econômico traga consigo novas demandas que hoje não somos capazes nem de prever. (BOBBIO apud ROVER, 2004:159).
Nesse sentido, concomitantemente com o surgimento e
evolução das tecnologias de comunicação, vemos emergir novos direitos - no
que se refere às demandas pela promoção da Transparência das ações
58
públicas - voltados a impulsionar o controle social e proporcionar uma interação
da qual se espera resultar na crescente viabilização da democracia
participativa no país e o consequente aumento da eficiencia e eficácia
governamentais.
Assim e na medida em que o Tribunal de Contas da União,
na sua atividade de controle externo da administração pública e da gestão dos
recursos públicos federais - em cumprimento à sua missão de assegurar a
efetiva e regular gestão dos recursos públicos, em benefício da sociedade -
passou a utilizar-se da intenet como mecanismo de controle social, esta
realidade se tornou mais próxima.
Como resultante desse processo, temos hodiernamente uma
ampla profusão de portais governamentais da Transparência - objeto desse
estudo - que como idéia inequívoca sedimentam a demanda da sociedade por
mais que o mero conhecimento das políticas públicas propostas ou
implementadas, mas a efetiva participação no controle das ações dos governos
que a representam e gerem seus recursos.
Através de todas as iniciativas de promoção da
Transparência pública e controle social colocados por meio da lei, temos hoje
elementos consequentes que comprovam a importancia da participação social
no processo político do país. O aumento das denúncias, cobranças e
responsabilizações impostas aos gestores públicos por seus atos de governo
estão indiscutivelmente ratificados como imperativos para o combate à
corrupção no setor público e condução do país a um verdadeiro estado de
democracia.
59
CONCLUSÃO
Ao longo dessa pesquisa procuramos conhecer desde uma
abordagem histórico-cultural da sociedade brasileira, passando pela
transformação global irrevogável colocada pela Era da Informação e suas
consequentes implicações nos modelos de administração pública, para que por
fim - com um embasamento teórico dos alicerces e estruturas que formam o
contexto sócio-político no Brasil - pudéssemos avaliar o cumprimento do
Princípio da Publicidade e a efetiva Transparência encontrados na aplicação
prática das nossas leis - através dos Portais da Transparência, e o grau de
"accountability" e maturidade político-cultural alcançados em nossa sociedade.
Para tanto, apoiamo-nos primeiramente na reflexão acerca
das raízes que formam a identidade brasileira em sua complexidade e
diversidade de valores, a fim de, a partir da consolidação de suas
características culturais de base, compreendermos e identificarmos seus
reflexos na formação de nossas organizações e aplicação de nossas leis. Em
seguida, buscamos reconhecrer as interferências e transoformações,
decorrentes do surgimento das novas tecnologias da Informação, cujos reflexos
se traduzem na reconstrução das mais variadas searas de atuação humana,
sejam elas de natureza social, política ou econômica.
Como pudemos verificar, essas transformações refletiram-se
de forma contundente sobre o processo de reformas do Estado, cujo
movimento a todo instante incorpora, prevê ou sustenta-se na adoção das
novas tecnologias. Essas, por sua vez, tornam-se insumos necessários para a
adoção de instrumentos que permitam adequar a Administração Pública às
atuais demandas por eficiencia e produtividade - exigidas da maquina estatal
para a redefinição de seus parâmetros relacionais na interação com os demais
entes sociais.
60
No que se refere aos cidadãos, ao mesmo passo da
crescente evolução tecnológica, caminha lado a lado a invocação por mais
Transparência e abertura dos governos, sobretudo a publicidade de
informações atinentes à receitas e despesas públicas, investimentos, projetos,
contratações, processos de compras e demais dinamicas que envolvam a
aplicação de recursos públicos. Conforme visto, o suprimento dessa demanda
por um processo solidamente democrático e transparente está condicionado
especialmente ao amoldamento do arcabouço legal e institucional brasileiro, o
qual digladia com as forças políticas resistentes, receiosas quanto à luz que
ameaça seu poder sustentado na escuridão.
Diante dessas considerações, em uma análise comparativa
entre a aplicação prática dos Portais da Transparência em confronfonto com as
leis que os sustentam e teorizam o atendimento ao Princípio da Publicidade, à
demanda por Transparência e ao exercício do Controle Social, constatamos
que ainda há poucos indícios de uma genuína intenção política de realizar
"accountability" no país. É inegável que há uma profusão de Portais da
Transparência representando os diversos entes da federação em cumprimento
às leis, mas seus conteúdos e atualizações, a falta de padronização dos
moldes de apresentação das informações e os diversos graus de abertura a
critério do ente representado, demonstram que ainda há um grande caminho a
percorrer para o alcance do que se espera de um país verdadeiramente
Transparente.
Há que se reconhecer, entretanto, que ainda que a
legislação não contemple todas as expectativas de promoção da Transparência
e em alguns casos, tampouco seja cumprida, as iniciativas legislativas
existentes, bem como os próprios Portais da Tansparência, por menos que
ofereçam, já são conquistas tangíveis pela sociedade civil brasileira em
resposta às demandas que estão - na medida do seu alcance e condições -
exigindo de seus representantes mais avanços nesse sentido.
Um contraponto às deficiência dos Portais da Transparência
que não pode deixar de ser ressaltado, consiste na observação de que muitos
61
Portais, por iniciativa de seus gestores representantes, demonstram boas
práticas em prol da Transparência, fortalecendo a idéia de que existem boas
intenções, mas a lei precisa ser mais detalhada, regulamentada e dinâmica
para se adequar na difusão de modelos que promovam a "accountability" e o
exercício do Controle Social.
Sob a ótica da produção do conhecimento, espera-se que
este trabalho tenha contribuído para o enriquecimento teórico do debate acerca
da legitimação da Transparência e o cumprimento do Princípio da Publicidade
no Brasil. Que isso seja realizado não apenas com a proliferação teórica de
leis, mas sim, que estas reflitam os anseios e o respeito devido à sociedade
civil e que seu cumprimento espelhe sua luz.
62
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♦ Ministério Público da União: MPU http://www.mpu.mp.br/
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♦ Rede Governo http://www.redegoverno.gov.br/
♦ Senado Federal http://www.senado.gov.br/
♦ Tribunal de Contas da União http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU
Outros
♦ Centro de Estudos Avançados em Democracia Digital http://www.ceadd.com.br/
♦ Contas Abertas http://www.contasabertas.com.br/website/
♦ The International Budget Partnership - IBP http://internationalbudget.org/