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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
O FEDERALISMO FISCAL NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Por: Paulo Cézar Teixeira
Orientador
Prof. Anselmo Souza
Rio de Janeiro
2012
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
O FEDERALISMO FISCAL NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Direito Tributário.
Por: Paulo Cézar Teixeira
3
AGRADECIMENTOS
....aos amigos e parentes, clientes,
fornecedores, ao estágio, etc......
4
DEDICATÓRIA
.....dedica-se ao pai, mãe, amigo,
cônjuge, familiar, filho,.......
5
"Nada é tão poderoso
quanto uma ideia cuja hora chegou."
Vítor Hugo
6
RESUMO
Neste estudo bibliográfico é focalizado o Federalismo Fiscal brasileiro,
em sua evolução histórica até a Constituição de 1988, e as consequências
obtidas pela implantação das medidas ordenadas pela Carta Magna em termos
de distribuição dos direitos de recolhimento dos tributos e suas formas de
aplicação, nos níveis federal, estadual e municipal. São apresentadas algumas
propostas que, aprovadas, vêm sendo empregadas para executar a
redistribuição de renda entre os cidadãos, função social mais importante dos
tributos pagos pela população e também são feitas sugestões para que sejam
transformadas em documentos legais propostas que vêm sendo apresentadas
por estudiosos, com este mesmo objetivo.
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METODOLOGIA
O embasamento teórico ficou por conta da seleção e estudo de trechos
de livros e artigos publicados em periódicos impressos ou divulgados pela rede
virtual, de nível jurídico e acadêmico, atuais, que foram resumidos, discutidos e
comentados no presente trabalho. Entre os principais autores podem ser
citados: Andréa Teixeira Lemgruber, Nelson Leitão Paes, Marcelo Lettieri
Siqueira, Mauro Santos Silva, Fernando de Holanda Barbosa e Luiz Gustavo
Lovato, entre outros.
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ÍNDICE
INTRODUÇÃO 10 CAPÍTULO I - Aspectos históricos 11 1.1 Conceitos 11 1.2 Origens do pacto federativo 11 1.3 Sistema Tributário de outros países 14 1.3.1 Federalismo italiano 14 1.3.2 Federalismo na Espanha 15 1.3.3 Federalismo nos Estados Unidos 16 1.3.4 Sistema tributário no Japão 17 1.3.5 Sistema tributário do Reino Unido 18 CAPÍTULO II – Evolução do Federalismo Brasileiro 19 CAPÍTULO III – Federalismo Brasileiro Pós-Constituição de 1988 23 3.1 Tributos Federais 23 3.2 Tributos Estaduais 24 3.3 Tributos Municipais 24 CAPÍTULO IV – Algumas propostas recentes 25 CONCLUSÃO 34 REFERÊNCIAS 35
9
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 09
CAPÍTULO I - Aspectos históricos 11
CAPÍTULO II – Evolução do
Federalismo Brasileiro 18
CAPÍTULO III – Federalismo Brasileiro
Pós-Constituição de 1988 23
CAPÍTULO IV – Algumas propostas
recentes 25
CONCLUSÃO 33
REFERÊNCIAS 34
10
INTRODUÇÃO
O Federalismo Fiscal na Constituição de 1998 é o tema deste estudo
jurídico acadêmico, que irá portanto abordar a problemática que pode ser
resumido na seguinte questão: A competência para tributar e receber as
receitas públicas acha-se distribuída entre estados e municípios de forma
equânime e justa, ou apresenta aspectos que deveriam e poderiam ser
aperfeiçoados?
A justificativa para a realização do trabalho é que a análise da
autonomia dos municípios e estados antes e depois da Constituição de 1988,
realça a dupla face assumida pelo pacto federativo nas finanças públicas
atreladas à descentralização de políticas públicas, tornando qualquer dos entes
da Federação competente para a imposição de três tipos de tributos, o que
repercute de forma brutal na economia de pessoas físicas e jurídicas,
refletindo-se portanto na vida de cada cidadão e no desenvolvimento do País
como um todo.
O objetivo geral da pesquisa é estudar, de forma detalhada, os tributos
de competência federal, estadual e municipal. Os objetivos específicos são: 1)
analisar a evolução do endividamento dos estados; 2) destacar o Programa de
Reestruturação Fiscal e Financeira e a Lei de Responsabilidade Fiscal, no que
tange à centralização e descentralização.
A hipótese subjacente à questão é de que poderiam e deveriam ser
adotadas, pelo legislador, medidas visando à redução das desigualdades
regionais, constando de políticas, benefícios e incentivos fiscais, que trariam
em seu bojo os benefícios da estabilidade fiscal.
O trabalho se resume a analisar o pensamento de autores relevantes
no cenário jurídico nacional, no tocante ao pacto federativo sob a luz da
Constituição de 1988, comparada às normas vigentes anteriormente, no Brasil,
e às existentes no Direito de outros povos.
11
No Capítulo I serão revistos alguns aspectos históricos do Federalismo
Fiscal; no Capítulo II, estudaremos a evolução do processo; no Capítulo III,
serão analisadas as modificações implantadas pela Constituição de 1988 e,
no Capítulo IV, serão apresentadas e comentadas algumas experiências
recentes.
12
CAPÍTULO I
ASPECTOS HISTÓRICOS
1.1 - Conceitos
Não existe unanimidade quanto ao conceito mais adequado para o
termo Federalismo. No entanto, um conceito genérico define o pacto federativo
como a união de entes federados (estados, colônias ou regiões) detentores de
autonomia e submetidos a um poder central, geral, dotado de soberania. Pode
ou não existir a hierarquização do poder central para com os entes federados
e, na mesma lógica, a autonomia destes elementos pode ocorrer em vários
níveis, seguindo o que tiver sido disposto pela Constituição por eles adotada.
Entende-se por Constituição a Carta Magna que rege o funcionamento
da federação e as competências de suas partes formadoras: é o texto legal
que determina de que forma funciona o pacto federativo em função de uma
ordem jurídica estabelecida e aceita entre as partes.
1.2 - Origens do pacto federativo
O primeiro pacto surgiu na História Universal, segundo Lovato (2006),
quando as treze colônias inglesas na América do Norte se reuniram
(...) para se livrarem do jugo inglês, criaram os Estados Unidos da América, formalizado através da Constituição de 1787. (...) embora alguns autores apontem a Confederação Helvética, surgida em 1921, como o primeiro exemplo de aliança federativa entre Estados, reconhece-se geralmente que o Estado Federal moderno nasceu apenas em 1787, com o surgimento dos Estados Unidos da América.
Silva (2005), analisando a descentralização fiscal em seus três
aspectos de autonomia, cooperação e concorrência, relatou que, na
organização governamental federativa, o setor público utiliza-se de diversos
13
centros decisórios, combinando instrumentos operados pelo governo central e
outros administrados pelos governos subnacionais. A adoção do federalismo
fiscal abrange a distribuição de competências constitucionais fiscais entre os
diferentes níveis de governo, de forma que cada um, de modo autônomo, e na
medida de suas competências e capacidade de financiamento, venha a
construir desenhos institucionais capazes de disciplinar os procedimentos de
contribuição e gestão tributária, transferências fiscais, composição e dimensão
da despesa.
O processo de descentralização, característico do federalismo, é
comandado pela razão econômica central da otimização da relação existente
entre preferências dos agentes econômicos e o perfil do sistema fiscal,
gerando um ambiente de produção e consumo em que o sistema de preços
não é capaz de fornecer informações relativas às preferências dos indivíduos,
uma vez que as decisões alocativas do governo não são definidas pela lógica
das preferências reveladas nos espaços de mercado, isto é, do ponto de vista
normativo, o mecanismo ótimo de provisão de bens públicos considera as
preferências coletivas, ao passo que o mercado aloca em função das
preferências individuais.
A natureza dinâmica do federalismo fiscal faz com que ele adote
configurações variadas no decorrer do tempo e conforme o espaço. Este
processo é produto ainda da interação entre as regras institucionais e a
organização e dinâmica econômica do País. O conceito de instituições toma
por referência a proposição de North (1998, p. 7) segundo a qual:
(...) as instituições constituem as regras do jogo numa sociedade, mais formalmente, representam os limites estabelecidos pelo homem para disciplinar as interações humanas. Consequentemente, e em compensação, estruturam incentivos de natureza política, social e econômica.
Segundo Soláns (1977, p. 17), a configuração do federalismo seria
resultante da articulação entre as regras do jogo, ou etapa constitucional, e o
impacto dessas regras no sistema econômico, ou etapa funcional. As
alterações havidas em um desses elementos geram conseqüências sobre o
desenho federativo, o que pode resultar em transformações no quadro de
14
competências em escala nacional ou na capacidade fiscal para o atendimento
das demandas orientadas ao setor público em cada nível de governo ou
unidade federativa (SOLÁNS, 1977, apud SILVA, 2005).
As relações fiscais, cooperativas ou competitivas são viabilizadas por
três mecanismos:
• O primeiro, denominado vertical, refere-se às relações
estabelecidas entre os três níveis de governo: federal, estadual e
local - ou entre pelo menos dois desses segmentos;
• O segundo, definido como horizontal, está associado às relações
firmadas entre unidades federativas em um mesmo nível de
governo, ou seja, entre Estados ou entre municípios;
• por fim, tem-se o modelo misto, que articula diferentes níveis de
governo e diversas unidades federativas.
As formas de gestão federativa podem ser adotadas como decorrência
de imposição institucional ou como produto da livre decisão entre as partes,
com base no julgamento de que ações resultantes do esforço cooperativo ou
competitivo podem levar à otimização dos retornos esperados pelas unidades
federativas envolvidas no processo (SILVA, 2005).
1.3 – Sistema Tributário de outros países
1.3.1 – Federalismo italiano
A Itália, membro efetivo da Comunidade Européia, uma República
Parlamentarista, tem o direito de exercício de sua soberania. Internamente, o
País está dividido em regiões, e não em estados, e o sistema bicameral do
Congresso Nacional tem suas cadeiras determinadas conforme a população
de cada uma.
Segundo Werneck (2000), "a República se divide em Regiões,
Províncias e Comunas", sendo que somente as Regiões possuem autonomia
funcional e político-administrativa, conforme os limites estabelecidos na
15
Constituição. Não possuem governadores, mas são administradas diretamente
pelo Conselho Regional (Iegislativo), pela Junta (executivo) e seu presidente.
As Regiões são dotadas de competência para instituir tributos
previamente determinados pela Constituição, devidamente coordenados com
as finanças da República, das Províncias e das Comunas. Para reduzir as
desigualdades regionais e, "particularmente, para valorizar a Itália Meridional e
as Ilhas, o Estado destina, por lei, contribuições especiais para regiões
particulares" (BARBOSA et al., 1998).
As Províncias italianas são entidades autônomas que compõem a
Região e são compostas pelas Comunas, representando os interesses destas,
e cuja administração cabe ao Conselho Provincial, à Junta e ao Presidente e
Secretários de cada setor da administração. As Comunas, por sua vez, são
entes autárquicos territoriais dotados de personalidade jurídica, administrados
pelo Conselho Comunal, a Junta e o Síndico, e podem atuar conjuntamente na
forma de associação ou consórcio, a fim de realizar objetivos comuns
(BARBOSA et al., 1998).
1.3.2 – Federalismo na Espanha
Outro Estado Federado que merece atenção para fins de comparação é
o Estado Autonômico da Espanha, um regime de governo que, segundo Costa
(2000), consiste em uma Monarquia parlamentar com Monarquia Hereditária
Constitucional, cujo território é dividido em 70 comunidades autônomas,
governadas por um estatuto autônomo proveniente de uma Assembléia
Legislativa unicameral (BARBOSA et al., 1998).
As comunidades autônomas são estabelecidas de acordo com a região
em que se encontram, isto é, cada comunidade é composta por municípios de
uma mesma região, que possuem autonomia administrativa mas não
legislativa, estando limitados à formulação de regulamentos. Os municípios
acham-se submetidos à Província, "cuja função é a de executar as atividades
do governo central" (COSTA, 2000), sendo administrada por um Conselho
Provincial que também não possui autonomia legislativa, "mas pode
16
estabelecer regulamentos baseados na legislação das Cortes ou do
Parlamento Regional" (BARBOSA et al., 1998).
1.3.3 – Federalismo nos Estados Unidos
A estrutura federativa dos Estados Unidos é composta por sistemas
independentes de governos federal e estaduais. A Constituição norte-
americana delimita os poderes do governo federal, dando margem a uma
relativa autonomia dos estados. A décima emenda da Constituição estabelece
que os poderes não delegados especificamente ao governo federal, nem por
ela negados aos estados, podem ser perfeitamente exercidos por estes. Assim
sendo, as unidades da federação dispõem de ampla liberdade no que tange a
seus sistemas tributários (BARBOSA, 1998).
O poder de tributar é especificado de forma independente para os
governos federal e estadual: os estados estão autorizados a implementar uma
diversidade de impostos, tendo liberdade de instituição de base e alíquota,
desde que não entre em conflito com algumas provisões institucionais. Os
poderes de tributar dos governos locais, municípios e condados, vinculam-se
aos estados. Uma característica importante do sistema tributário americano é
que mais de uma esfera de governo pode utilizar a mesma base de tributação,
como ocorre, por exemplo, com o imposto de renda (BARBOSA, 1998).
A maioria dos governos estaduais arrecada impostos sobre a renda,
mas se trata aqui de um imposto sobre o consumo, representado pelo imposto
sobre vendas a varejo, a principal fonte de receita das unidades da federação.
Impostos seletivos, que incidem sobre a venda de determinadas mercadorias,
como gasolina, cigarros e bebidas alcoólicas, também são arrecadados por
todos os estados. Os municípios e condados dependem, basicamente, do
imposto sobre a propriedade (BARBOSA, 1998).
17
1.3.4 Sistema tributário do Japão
O Japão atual é uma monarquia constitucional parlamentarista, com um
sistema bastante centralizado. Todos os impostos ficam sob a legislação do
Congresso Nacional. Antes da Segunda Guerra Mundial essa centralização era
ainda mais forte, devido à inexpressiva autonomia dos governos locais
(BARBOSA et al., 1998).
A Constituição de 1947 reforçou o princípio básico de direitos
fundamentais e de governo democrático. Pela primeira vez, foi estabelecido o
princípio de um governo do povo e não do Império, como era considerado o
poder até então. Pela Lei de Autonomia Local, de 1974, foi criada uma
estrutura definitiva para os governos locais, com representatividade. A
Constituição não estabelece poderes residuais para os governos locais, como
acontece nas unidades federativas, principalmente nos Estados Unidos. A Lei
de Autonomia Local determina que o governo central deve especificar as
funções a serem exercidas pelos governos locais. A autonomia dos governos
locais funciona na forma de uma estrutura uniforme e com papéis bem
determinados pelo governo central. A Constituição garante o princípio de
"uniformidade de padrões de vida para todos os cidadãos", o que é semelhante
ao que ocorre pela Constituição da Alemanha (BARBOSA et al., 1998).
Aproximadamente 65% da receita tributária total é composta por
impostos nacionais, que são aqueles arrecadados pelo governo central. O
imposto de renda, de pessoas físicas e jurídicas, é o principal imposto
nacional. Os governos locais, que consistem basicamente de províncias e
municipalidades, também arrecadam impostos de renda de pessoas físicas e
jurídicas, conhecidos como impostos por habitante (BARBOSA et al., 1998).
Os impostos sobre propriedades apresentam uma participação
expressiva para estes governos, principalmente na receita tributária dos
municípios.
Os governos locais não têm autonomia para determinar base tributária e
alíquotas. A Lei do Imposto Local prescreve detalhadamente os impostos que
podem ser tributados pelo governo local, define a base tributária e determina
18
as alíquotas. Apesar desta relativa flexibilidade para alguns tipos de impostos,
qualquer ação dos governos locais tem que ser submetida à aprovação ou
depende de acordo informal com o governo central (BARBOSA et al., 1998).
1.3.5 Sistema tributário do Reino Unido
O sistema tributário no Reino Unido é bastante centralizado no Governo
central e os principais impostos, como o imposto de renda, o imposto sobre
valor adicionado (IVA) e as contribuições para seguridade social são de
competência do governo central. A Constituição do Reino Unido não concede
amplos poderes aos governos locais e, no que se refere à competência
tributária, pode ser dito que os governos locais, condados e distritos, tanto de
áreas rurais como urbanas têm vinculação somente com dois tipos de
impostos: o imposto nacional sobre a propriedade e o imposto local sobre a
propriedade (BARBOSA et al., 1998).
19
CAPÍTULO II
EVOLUÇÃO DO FEDERALISMO BRASILEIRO
O federalismo brasileiro caracterizou-se, desde o surgimento da
República, pela concentração excessiva do poder central, o que deixou o
regime no Brasil mais aproximado do federalismo econômico devido ao poder
exercido pelo Presidente da República.
No início da década de 1980 o Brasil entrou em uma época de
mudanças institucionais, que se acelerou na década de 1990, e que tende a
continuar se alterando nos próximos anos.
O regime federalista brasileiro, portanto, passa por uma fase de
mutação, com a transferência de responsabilidade da União para os estados e
municípios.
Nessas circunstâncias, é muito difícil projetar o nível de despesas de
cada nível do governo, e calcular a carga tributária necessária para equilibrar
as finanças de cada uma das esferas de governo: da União, dos estados e dos
municípios.
Segundo Barbosa et al. (1998),
Uma proposta de reforma tributária que se preocupe com a questão do federalismo tem que ser bastante flexível para acomodar as possíveis transformações nas atribuições de responsabilidades que possam vir a ocorrer nos próximos anos.
O sistema tributário brasileiro passou por duas reformas, desde que foi
instituído, pela Constituição de 1946: a primeira, na década de 1960 e a
segunda pela Constituição de 1988, que passou a vigorar a partir de março de
1989. No interregno, foi alterada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1965,
que vigiu a partir de janeiro de 1967 (BARBOSA et al., 1998).
Na tabela 1, a seguir, pode-se acompanhar as principais características
do sistema tributário nacional pela Constituição, desde sua implantação e suas
sucessivas alterações.
20
Tabela 1 – Evolução do Sistema Tributário Nacional
Constituição de 1946 e Emenda
Constitucional n. 5, de 1961
Emenda Constitucional n. 18 de 1965 (vigência a partir de janeiro
de 1967)
Constituição de 1988 (vigência a partir de março de
1989) 1. Federais 1.1. Imposto de Importação 1.2. Imposto de Consumo 1.3. Impostos Únicos 1.4. Imposto de Renda 1.5. Imposto sobre Transferência de Fundos para o Exterior 1.6. Imposto sobre Negócios de Sua Economia 1.7. Impostos Extraordinários 1.8. Impostos Especiais
1. Federais 1.1. Imposto de Importação 1.2. Imposto sobre Produtos Industrializados 1.3. Impostos Únicos 1.4. Imposto de Renda 1.5. Impostos Extraordinários 1.6. Imposto sobre Exportação 1.7. Imposto sobre Transporte e Comunicação 1.8. Imposto sobre Operações Financeiras 1.9. Imposto Territorial Rural
1. Federais 1.1. Imposto de Importação 1.2. Imposto sobre Produtos Industrializados 1.3. Imposto de Renda 1.4. Impostos Extraordinários 1.5. Imposto sobre Exportação 1.6. Imposto sobre Operações Financeiras 1.7. Imposto Territorial Rural 1.8. Imposto sobre Patrimônio
2. Estaduais 2.1. Imposto sobre Vendas e Consignações 2.2. Imposto sobre Transmissão – Causa Mortis 2.3. Imposto sobre Exportação 2.4. Imposto sobre Atos Regulados por Lei Especial 2.5. Impostos Especiais
2. Estaduais 2.1. Imposto sobre Circulação de Mercadorias 2.2. Imposto de Transmissão de Bens Intervivos e Causa Mortis
2. Estaduais 2.1. Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços 2.2. Imposto de Transmissão Causa-Mortis e Doação 2.3. Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores 2.4. Adicional de Imposto de Renda sobre Rendas de Capital
3. Municipal 3.1. Imposto Territorial Rural 3.2. Imposto de Transmissão Intervivos 3.3. Imposto Predial e Territorial Urbano 3.4. Imposto de Indústria e Profissões 3.5. Imposto de Licença 3.6. Imposto sobre Diversões Públicas 3.7. Imposto sobre Atos de Sua Economia
3. Municipal 3.1. Imposto Predial e Territorial Urbano 3.2. Imposto sobre Serviços
3. Municipal 3.1. Imposto de Transmissão Intervivos 3.2. Imposto Predial e Territorial Urbano 3.3. Imposto sobre Serviços
Fonte: Barbosa et al. (1998).
21
A reforma de 1966, que entrou em vigor em 1967, acabou com o
imposto de vendas e consignações (IVC), um imposto em cascata que incidia
sobre o faturamento, e em seu lugar colocou o imposto sobre circulação de
mercadorias (ICM), um imposto do tipo valor adicionado. O imposto federal de
consumo foi transformado num imposto do tipo valor adicionado, o imposto
sobre produtos industrializados (IPI) (BARBOSA et al., 1998).
A reforma de 1966 extinguiu também impostos anacrônicos, como o
imposto do selo, e passou para a órbita federal impostos de política
econômica, como os impostos que incidem sobre o comércio exterior. Esta
reforma criou os impostos únicos sobre combustíveis, minerais, eletricidade e
telecomunicações, que tinham como objetivo financiar investimentos na infra-
estrutura do país (BARBOSA et al., 1998).
No início da década dos 70, no Governo Médici, começou-se o
desmonte da reforma de 1966 quando o imposto sobre o faturamento das
empresas foi recriado com a contribuição do PIS; daí por diante várias
distorções foram introduzidas, desfigurando o sistema tributário de 1966
(BARBOSA et al., 1998).
A segunda reforma tributária foi feita com a Constituição de 1988. Esta
reforma alargou a base do ICM, transformando-o no imposto sobre circulação
de mercadorias e serviços(ICMS), e extinguiu os diversos impostos únicos. A
Constituição de 1988 criou o imposto sobre grandes fortunas, que até hoje não
foi implementado, e permitiu que contribuições para a seguridade social
tivessem como fato gerador o faturamento das empresas (BARBOSA et al.,
1998).
Um fato marcante desta reforma foi a falta de equilíbrio no trato da
questão federativa, pois aumentou-se a transferência de recursos para os
estados e municípios, sem contrapartida na diminuição dos gastos da união
porque não transferiu-se encargos, contribuindo para agravar o problema do
déficit público. Todavia, o lado positivo da reforma da Constituição de 1988 foi
a descentralização do federalismo fiscal brasileiro, que já vinha ocorrendo
desde o início da década dos 80 como uma reação a centralização verificada
no regime militar de 1964 (BARBOSA et al., 1998).
22
O desequilíbrio financeiro criado pela reforma de 1988 deve ser corrigido
por uma nova reforma tributária que tenha como um dos objetivos conceder
maior autonomia fiscal aos estados e aos municípios, e torná-Ios
financeiramente independentes do governo federal. O Brasil, na verdade,
nunca funcionou na prática como um regime federalista pois a união sempre
exerceu um grande poder sobre os estados e os municípios das principais
capitais (BARBOSA et al., 1998).
A reação da sociedade brasileira nos últimos anos indica que há um
desejo de mudar este arranjo institucional, através de um sistema fiscal que
permita uma relação de poder menos assimétrica. Esta evolução, entretanto,
não pode deixar de lado a própria experiência acumulada no passado e as
tendências implícitas na configuração do sistema tributário brasileiro
(BARBOSA et al., 1998).
A distribuição dos impostos no regime federalista brasileiro, de acordo
com as Constituições e as Emendas Constitucionais aprovadas no período pós
guerra, trilhou o caminho da especialização, procurando dotar cada nível de
governo com competência sobre uma base tributária (BARBOSA et al., 1998).
O imposto de renda foi atribuído ao governo federal; o principal imposto
sobre propriedade, o imposto sobre propriedade territorial e urbana, foi
destinado aos municípios; o imposto sobre consumo foi dividido entre as três
esferas de governo, mas aos estados sempre coube a parte mais importante
deste tipo de imposto (BARBOSA et al., 1998).
Todavia, esta distribuição nunca foi capaz de prover recursos para que
houvesse um equilíbrio nos orçamentos de cada nível de governo, havendo
necessidade da criação de mecanismos de transferências de recursos
intergovernamentais, tanto horizontalmente entre mesmos níveis de governo,
como verticalmente entre esferas diferentes (BARBOSA et al., 1998).
23
CAPÍTULO III
FEDERALISMO BRASILEIRO
PÓS-CONSTITUIÇÃO DE 1998
No Brasil, cada nível de governo tem o direito de instituir os impostos
que lhe são atribuídos e que pertençam à sua competência privativa. A
Constituição define claramente a atribuição das competências tributárias a
cada esfera de governo, não havendo possibilidade de sobreposição de
competências em relação aos impostos e à maioria das contribuições. As taxas
são instituidas, assim, de acordo com a competência constitucional. No
entanto, é comum às três esferas de poder a competência para instituir taxas
(pelo exercício do poder de polícia e pela utilização de serviços públicos), para
contribuição de melhoria e contribuição para custeio da previdência e
assistência social de seus servidores (Lemgruber, 2002).
3.1 – Tributos federais
Competem à União os impostos sobre Importação (11), Exportação (lE);
Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR); Produtos Industrializados (IPI);
Operações de Crédito, Câmbio e Seguro ou relativas a Títulos ou Valores
Mobiliários (lOF); Propriedade Territorial Rural (ITR) e sobre Grandes Fortunas
(IGF). Esse último ainda não se encontra instituído, embora prevista sua
instituição a nível constitucional.
Além dos impostos acima referidos, cabe à União, exclusivamente,
instituir contribuições sociais e intervir no domínio econômico e de interesse de
categorias profissionais ou econômicas. Os demais níveis de governos
somente podem instituir uma única contribuição, a relativa ao custeio da
previdência social de seus funcionários.
As três bases de cálculo utilizadas para as contribuições são: folha de
pagamentos, lucro ou faturamento. No Brasil, são essas as bases que têm sido
empregadas para financiar a seguridade social. A arrecadação que incide
24
sobre a folha de pagamentos não tem sido suficiente para cobrir as despesas
da área da previdência social. Aliás, o Brasil, como tantos outros países no
mundo, também tem sentido os efeitos perniciosos do sistema de repartição
simples da previdência pública, levando o sistema a operar praticamente sem
qualquer sistema de poupança.
É importante notar que as contribuições sociais são receitas vinculadas,
isto é, toda a sua arrecadação só pode ser direcionada às áreas de saúde,
previdência e assistência social.
As principais contribuições instituídas pela União são as seguintes:
sobre a Folha de Pagamentos dos empregados; Financiamento da Seguridade
Social, tendo por base de cálculo o faturamento das empresas (COFINS);
Programa de Integração Social (PIS); Formação do Patrimônio do Servidor
Público (PASEP); sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL); e
Movimentação Financeira (CPMF) com destinação específica para a saúde.
3.2 – Tributos Estaduais
Os Estados e o Distrito Federal têm competência para instituir impostos
sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações (ICMS); Propriedade de
Veículos Automotores (IPVA) e Transmissão Causa Mortis de bens imóveis e
Doação (ITCD) de qualquer bem ou direito.
3.3 – Tributos Municipais
Cabe aos Municípios dispor sobre os impostos incidentes sobre
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU); Serviços de Qualquer
Natureza (ISS) e Transmissão Inter-vivos de Bens Imóveis (ITBI).
25
CAPÍTULO IV
ALGUMAS PROPOSTAS RECENTES
A economia brasileira é concentrada em duas regiões geográficas, o
Sudeste e o Sul do País. O estudo da desigualdade de rendas no Brasil indica
uma imensa desigualdade regional, e que não tem havido um padrão de
diminuição dessa desigualdade ou de convergência de rendas, apesar de
todas as assertivas oficiais otimistas. Observa-se, isto sim, um "nítido padrão
de estratificação ou polarização das regiões em grupos de renda per capita
distintos" (PAES; SIQUEIRA, 2008).
Para reduzir essas disparidades regionais, o governo brasileiro tem
adotado programas de desenvolvimento regional para as áreas mais carentes
do País, que recebem benefícios creditícios e tributários, que são:
• O Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), do
Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO);
• Os incentivos fiscais da Zona Franca de Manaus, Amazônia
Ocidental e Áreas de Livre Comércio;
• Os Fundos Fiscais de Investimentos Regionais, Fundo de
Investimento da Amazônia (FINAM), do Nordeste (FINOR) e Fundo
de Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo (FUNRES),
e
• O Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e do Nordeste
(FDNE) (PAES; SIQUEIRA, 2008).
Este modelo de desenvolvimento regional gera ineficiências
econômicas, uma vez que promove investimentos em regiões não dotadas da
infra-estutura física necessária, na forma de transportes eficientes, redes de
energia elétrica e de comunicações etc. e de capital humano, representado por
mão-de-obra qualificada e com formação complementar.
O sistema vigente não consegue desenvolver um tipo de competição
saudável, devido aos benefícios tributários e creditícios implementados que
distorcem todo o processo de decisão dos investimentos privados, sendo
26
muitas vezes visto pelos políticos dos estados "prejudicados" como uma
prática de "concorrência desleal". Como não se baseia na eficiência
econômica, o modelo não vem conseguindo seus objetivos de alterar a imensa
desigualdade regional a que as populações desassistidas se vêem submetidas.
Além dos fundos e incentivos criados para incentivar e auxiliar no desenvolvimento regional, o federalismo brasileiro estabeleceu duas transferências constitucionais das rendas do nível federal para os estados e municípios, respectivamente, que são o centro de sistema fiscal intergovernamental, cedendo recursos para as regiões menos desenvolvidas (PAES; SIQUEIRA, 2008).
Através do Fundo de Participação dos Estados (FPE), o governo federal
distribui 21,5% das receitas líquidas dos três impostos federais principais
(IRPJ, IRPF e IPI) aos Estados, com 85% dos fundos designados
especificamente para as três regiões mais pobres do país (o Norte, o Nordeste
e o Centro-Oeste). Dentro de cada grupo de regiões, 95% dos recursos do
FPE são alocados em uma base per capita eqüitativa e uma medida por renda
per capita e os 5% restantes com base na área geográfica.
A segunda forma também importante encontrada para o
compartilhamento de receitas é feita em grande parte através do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM), pelo qual 22,5% das receitas líquidas dos
mesmos três impostos federais são distribuidos aos mesmos. O critério
principal de alocação é a relação direta com a população e inversa com a
renda, com 10% dos recursos distribuídos às capitais de Estado, 86,4% são
distribuídos entre os demais municípios de acordo com uma escala em que
uma fração mínima é fornecida às pequenas localidades (população com
menos de 10.188 habitantes) e uma máxima às cidades com uma população
superior a 156.216 habitantes e os 3,6% restantes compõem uma cota
adicional para os municípios mais populosos (PAES; SIQUEIRA, 2008).
Embora seja verdade que o FPE e o FPM têm promovido sensível
melhora na distribuição de recursos entre os Estados brasileiros, ainda
permanece inaceitável que cidadãos de locais menos favorecidos tenham à
sua disposição menos da metade dos recursos disponíveis para regiões mais
desenvolvidas.
27
Assim sendo, como anotou Rezende (2003), uma reforma fiscal mais
eqüitativa precisa
ser acompanhada da revisão do federalismo fiscal brasileiro, de modo a recompor o equilíbrio federativo e estabelecer mecanismos eficazes para a cooperação intergovernamental na promoção e implementação de políticas nacionais de desenvolvimento, [...], bem como instituir novas regras voltadas para a redução das desigualdades regionais.
No trabalho focalizado sobre o federalismo brasileiro atual, Paes;
Siqueira (2008) propõem e analisam uma reforma fiscal que viria ao encontro
da equidade regional, por meio da equalização na distribuição das receitas
tributárias entre Estados, que viria trazer "maior equilíbrio socioeconômico" à
Federação.
Para tanto, desenharam uma proposta que, apoiada principalmente na
adoção do princípio do destino nas transações interestaduais e no fim dos
incentivos fiscais e fundos de desenvolvimento regionais (com o repasse
destes últimos recursos para os entes federados mais pobres para aplicação
em infra-estrutura e recursos humanos), busca tornar mais equânime a
distribuição dos recursos entre os entes federativos do Brasil.
A proposta de Paes e Siqueira (2008) tem como elemento principal a
substituição do princípio básico do sistema tributário brasileiro, desde seu
princípio de origem, principalmente no que tange ao ICMS, adotando-se
completamente o princípio do destino. Esta eliminação se daria em três etapas,
e os autores tomaram para simples exemplificação, como base, o ano de 2002.
Admitindo essa data como baseline, após três anos de preparação e estudo,
ou seja, em 2005, as alíquotas interestaduais seriam reduzidas em 25%,
caindo mais 25% em 2008 e sendo eliminadas definitivamente em 2012. Serão
consideradas duas possibilidades: a primeira englobando todos os Estados e a
segunda excetua da nova regra o Estado do Amazonas, onde fica localizada a
Zona Franca de Manaus, cuja produção é quase integralmente comercializada
com outros Estados (PAES; SIQUEIRA, 2008).
No Brasil o que vigora é o princípio da origem na tributação
interestadual, mas não em sua totalidade, uma vez que um porcentual da
arrecadação cabe ao Estado onde se situa a indústria e outro porcentual ao
28
Estado de destinação dos produtos, um sistema que a literatura especializada
classifica como "misto" na falta de nomenclatura melhor.
Sendo assim, ao adotar o princípio misto (origem/destino), gera-se
problemas para os Estados exportadores, sendo uma das principais causas da
"guerra fiscal", além de tornar o ICMS um imposto sobre a produção, uma vez
que o consumidor repassa uma parte do imposto pago ao Estado onde o
produto foi fabricado. Nesse contexto, quem produz mais arrecada mais.
Paes e Siqueira (2008) então propõem que
A solução para diminuir a competição tributária, os custos das empresas e tornar mais igualitária a distribuição de receitas públicas é a adoção do princípio do destino, ou seja, todos os produtos consumidos em determinado Estado, sejam produzidos nele ou não, devem gerar receitas para o Estado consumidor. Os bens nele produzidos, mas destinados à exportação ou a outros Estados não deverão ser por ele tributados.
O principal obstáculo à adoção do princípio do destino é a oposição dos
Estados mais ricos da Federação, uma vez que tal princípio implica
redistribuição da receita, favorecendo os Estados importadores líquidos, que
são justamente os mais pobres. A perda de São Paulo, por exemplo, seria
superior a 10% da sua arrecadação total.
A segunda alteração proposta consiste na extinção dos programas de
desenvolvimento regional que receberam um montante total de recursos em
2002 de R$ 9,452 bilhões, distribuídos conforme a tabela 1.
Tabela 1 – Recursos para o desenvolvimento regional (% PIB)
Mecanismos
Recursos
(R$ milhões)
Recursos
(% PIB)
Fundos Constitucionais de Financiamento 3.168,00 0,24%
Incentivos Fiscais 1.086,46 0,08%
Zona Franca de Manaus 4.138,09 0,32%
Fundos de Desenvolvimento Regionais 1.100,00 0,08%
Fonte: Paes; Siqueira, 2008
29
Todos os recursos especificados nos benefícios acima têm em comum o
fato de que, basicamente, "tratam de incentivos concedidos às empresas para
que estas se instalem em locais menos desenvolvidos" e, assim sendo, dão
margem ao surgimento de distorções nas decisões alocativas de investimento,
alterando as escolhas ótimas em função de um retorno artificialmente mais
elevado nos locais incentivados. A tributação não pode ser considerada o
instrumento mais adequado para definir a localização de investimentos
privados.
Deve-se ressaltar ainda que, estranhamente, uma grande parcela dos
recursos concedidos não fica nos locais mais pobres. Se, por um lado, ocorre
de fato a instalação de fábricas nestas regiões, o que em tese geraria mais
empregos e renda, por outro, a desoneração dos tributos, em particular do
IRPJ, vem beneficiar empresários que podem transferir os lucros para o seu
local de origem, que não necessariamente se situa em uma região menos
desenvolvida. Sendo assim, em todos estes mecanismos, uma parte
substancial dos recursos concedidos como isenção tributária ou incentivo fiscal
acaba retornando para regiões mais desenvolvidas (PAES; SIQUEIRA, 2008).
Na prática, o mecanismo de desenvolvimento regional utilizado pelo
Brasil não foi capaz de, até esta data, alterar substancialmente a distribuição
da renda entre os Estados federados, ao longo dos últimos 40 anos em que foi
aplicado, pois apesar dos inegáveis progressos das regiões Norte e Centro-
Oeste, a região mais pobre, o Nordeste, ficou cada vez mais para trás,
conforme se pode comparar na tabela a seguir.
Paes; Siqueira (2008) também destacam que grande parte dos
empreendimentos realizados nas regiões mais pobres não é feita apenas em
razão dos incentivos, mas também devido ao baixo custo da mão-de-obra local
e da baixa qualificação necessária ao empreendimento, o que tem como
corolário a perpetuação da pobreza, pois a renda segue extremamente baixa e
a necessidade de capacitação e educação contínua reduzida. Assim, não
surpreende o quadro apresentado na tabela acima.
A proposta defendida por esses autores é no sentido de se
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Tabela 2 – Distribuição de renda entre os estados brasileiros
Ano Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
1950 1,71% 14,47% 66,00% 16,10% 1,72%
1960 2,30% 14,53% 63,59% 17,26% 2,32%
1970 2,22% 11,92% 65,21% 17,04% 3,61%
1980 3,33% 12,17% 62,19% 17,29% 5,02%
1985 4,22% 13,83% 59,45% 17,11% 5,39%
1990 5,02% 14,06% 58,38% 15,96% 6,58%
1995 4,86% 13,65% 57,25% 17,35% 6,89%
2002 5,00% 13,50% 56,30% 17,70% 7,40%
Fonte: Azzoni (1997) e IBGE (2002), apud Paes; Siqueira, 2008.
(...) alterar completamente o mecanismo até o momento utilizado. Ao invés de reduzir a tributação ou fornecer crédito subsidiado para as empresas privadas, o dinheiro seria destinado aos Estados com arrecadação per capita mais baixa, que deveriam investir, necessariamente, em infra-estrutura básica e em educação e capacitação profissional. O objetivo é criar condições para que a escolha ótima da decisão de investir dos empresários recaia sobre a região menos desenvolvida, não por conta da redução de impostos ou pelo crédito subsidiado, mas pela existência de infra-estrutura adequada e mão-de-obra qualificada.
Após detalhada explicação de sua proposta, os autores concluem seu
trabalho afirmando que
Embora cientes da dificuldade política de se implementar uma reforma que promova perdas no curto prazo para alguns entes federativos, acreditamos que o quadro atual de desigualdade e pobreza, já estagnado há décadas, deve servir de fonte de pressão da sociedade para que tais modificações sejam finalmente promovidas. É necessário que o Brasil busque a atualização de seus modelos de política de desenvolvimento regional para atingir metas mais fortemente redistributivas e equalizadoras, a fim de tentar, na medida do possível, proporcionar a todo cidadão brasileiro condições de vida uniforme em todo o território nacional (p. 20).
Lembruger (2002) relatou que tem sido apresentadas algumas
experiências recentes que visam ao aprimoramento do modelo federativo do
País e comentou que uma das principais críticas feitas sobre a estrutura
federativa brasileira diz respeito à baixa coordenação entre as esferas de
governo. De um modo em geral, todos os órgãos arrecadadores atuam sobre a
31
mesma capacidade contributiva do cidadão. A este cabe, geralmente prestar
informações, recolher tributos e acompanhar modificações de legislação dos
três níveis governamentais.
Em toda sua vida tributária pregressa, o legislador brasileiro não se
preocupou em desenvolver um sistema padronizado de livros e documentos
fiscais, datas de pagamento ou de cadastro. A complexidade da legislação e a
multiplicidade de fiscos tornou-se fator que onera substancialmente o custo
dos contribuintes, especialmente dos pequenos, transformando-se em um
motivo indutor de evasão fiscal.
A falta de uma base de dados integrada entre os fiscos tem significado multiplicidade de esforço por parte dos governos e, muitas vezes, privilegia os contribuintes mal intencionados. De modo em geral, não há fiscalização conjunta e nem a existência da "prova emprestada", onde um auto de infração devidamente lançado por um governo possa automaticamente servir em prol de outro governo (LEMGRUBER, 2002).
Na verdade, os últimos governos têm executado algumas ações
altamente relevantes de modo a aprimorar o sistema e a administração de
tributos no País. Para começar, pode ser citada a iniciativa do Governo Federal
de implantação do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e
Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte
(SIMPLES). Esse sistema permite o pagamento de vários impostos e
contribuições (federais - no âmbito da SRF e do INSS, estaduais e municipais)
em um único documento, em uma única data e de forma simplificada para o
contribuinte (apenas aplicando uma determinada alíquota sobre a receita bruta
da empresa).
O resultado dessa experiência, em vigor desde 01/01/97, foi a adesão
de 1,7 milhão de contribuintes ao sistema (dados de 2002), sendo que 176 mil
são novos contribuintes, gerando expansão da base contributiva no País. Vale
notar que Estados e Municípios podem aderir ao sistema, sempre por opção
do governo subnacional, mediante assinatura de convênio (LEMGRUBER,
2002).
Outra experiência de caráter relevante que se encontra em andamento é
a criação do Sistema Nacional de Cadastro Unificado de Contribuintes, que
32
tem por finalidade permitir o intercâmbio de informações entre os diversos
fiscos. Mais que isso, o contribuinte passará a possuir um único número de
inscrição, facilitando o cumprimento da obrigação tributária. Desse modo, será
possível desenvolver uma visão global do contribuinte, abrangendo todo o
universo de suas relações econômicas e jurídicas e envolvendo os dados da
Secretaria da Receita Federal, Instituto Nacional de Seguridade Social,
Estados, Distrito Federal e alguns Municípios.
O Brasil possui a característica única de possuir dois impostos sobre o
consumo e a circulação (IPI e ICMS), do tipo valor agregado, com bases que
às vezes se sobrepõem, e administrados por níveis diferentes de governo.
Esse argumento, em parte, também pode ser estendido ao ISS, que muitas
vezes se confunde com o ICMS. A situação toma-se mais delicada pelo fato de
que o ICMS, que representa cerca de 28% da carga tributária, tem adquirido
objetivos extra-fiscais de extrema relevância, especialmente no que tange à
atração de investimentos (LEMGRUBER, 2002).
A alternativa teórica mais cogitada para essa questão diz respeito à
consolidação dos três impostos em uma única base, possivelmente
administrada pelo governo federal, mas cuja arrecadação de\leria ser
transferida para os demais governos na mesma proporção das suas receitas
atuais com esses impostos.
Na prática, o Governo Federal enviou para o Congresso Nacional a
Proposta de Emenda Constitucional 175 (PEC 175) que, dentre outras coisas,
propõe a extinção do IPI e a criação do ICMS federal em seu lugar. Assim,
existiria uma única base de consumo (a do atual ICMS) e sobre ela incidiriam
duas alíquotas: uma de competência federal e, a outra, estadual. Essa
modificação visa apenas a um caráter qualitativo do sistema tributário nacional,
buscando ser neutra em termos de receitas arrecadadas. Além disso, a
alíquota do imposto (ou seja, a soma das alíquotas federal e estadual) deve
ser uniforme por mercadoria ou serviço em todo o País, o que visaria a diminuir
a atual prática de competição tributária entre os Estados (LEMGRUBER,
2002).
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É sempre importante relembrar que uma estrutura mais racional de
tributação sobre o consumo seria bastante desejável para a facilitação da
harmonização tributária entre o Brasil e seus principais parceiros de comércio,
especialmente os do Mercosul. Nesse sentido, vale a pena mencionar outra
iniciativa de relevante interesse para o País, que foi a realização do I Encontro
dos Administradores Tributários dos Países-membros do Mercosul e
Associados, um seminário que pode ser considerado o marco inicial do
processo de harmonização tributária na região (LEMGRUBER, 2002).
34
CONCLUSÃO
Pode ser verificado com a realização desse estudo que o assunto é por
demais controverso, sendo muitas as opiniões entre os estudiosos a respeito
dos pontos mais complexos da legislação, no que tange às atribuições das três
esferas que compõem o governo no pacto federativo brasileiro, principalmente
quando o assunto se refere especificamente a impostos e tributos.
Diversas medidas têm sido postas em prática, com resultados mais ou
menos favoráveis, porém o assunto é merecedor de um amplo debate por
parte de todos os segmentos envolvidos, para que o federalismo brasileiro
encontre fórmulas mais eficazes para promover o desenvolvimento nacional de
uma forma mais equitativa, melhorando a distribuição de renda e trazendo
melhor qualidade de vida, principalmente aos habitantes das regiões menos
privilegiadas financeiramente.
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