UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ

MARISA SANTOS SANSON

RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E DE MEIO AMBIENTE EM SC: uma realidade bem (in) tencionada.

Balneário Camboriú/SC 2008

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MARISA SANTOS SANSON

RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E DE MEIO AMBIENTE EM SC: uma realidade bem (in) tencionada.

Dissertação apresentada como requisito final para a obtenção do título de Mestre em Turismo e Hotelaria do Programa de Pós-Graduação Strictu sensu do Mestrado Acadêmico em Turismo e Hotelaria, na Universidade do Vale do Itajaí, Campus Balneário Camboriú. Orientador: Prof. Dr. Paulo dos Santos Pires

Balneário Camboriú/SC 2008

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MARISA SANTOS SANSON

RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E DE MEIO AMBIENTE EM SC: uma realidade bem (in) tencionada.

Essa Dissertação foi julgada adequada para a obtenção do título de Mestre em Turismo e Hotelaria e aprovada pelo Curso de Mestrado Acadêmico em Turismo e Hotelaria da Universidade do Vale do Itajaí, Campus Balneário Camboriú. Área de Concentração: Planejamento e Gestão do Turismo e Hotelaria. Balneário Camboriú, 29 de setembro de 2009.

Prof. Dr Paulo dos Santos Pires – UNIVALI Orientador

Prof. Dr Francisco Antonio dos Anjos – UNIVALI Menbro

Prof ª. Drª Karina Toledo Solha - USP

Membro

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AGRADECIMENTOS

Agradeço...

Em primeiro as exclusões passadas nesta vida que me transformam e me fazem evoluir constantemente.

Aos meus pais pelos breves dezessete anos de convivência, por seus ensinamentos e por me

darem um irmão amado.

Ao meu irmão Alberto por seu amor incondicional e por me fazer pertencer a um lugar e não vagar pelo mundo sem destino.

Aos velhos amigos que sempre estão comigo independente de onde eu esteja, pois fazem

parte do que eu sou.

Aos meus novos e sempre amigos Felipe e Luana, sem eles o mundo seria bem menos interessante.

Aos colegas do mestrado (das turmas 2006, 2007 e 2008) pelos bons momentos e pela troca

de conhecimento.

Aos Professores em especial a Professora Yolanda Flores e Professor Francisco dos Anjos pelo carinho e momentos de descontração no núcleo de pesquisa.

Ao meu Orientador Paulo dos Santos Pires por me ensinar a lógica da escrita e por sua ética,

respeito, compreensão e pelas valorosas recomendações.

E finalmente as forças superiores que nos conduzem por caminhos desconhecidos e escrevem nossa história.

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Os Mestres podem abrir a porta, mas só você pode entrar Provérbio Chinês

A mente que se abre a uma nova idéia jamais volta ao seu tamanho original

Albert Einstein

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RESUMO

Sendo o turismo reconhecidamente no Mundo e no Brasil uma importante fonte geradora de emprego, renda e divisa para as localidades onde se desenvolve, além de ser uma atividade que se integra a diversos setores, considera-se importante que as políticas públicas do turismo estabeleça uma relação com outras políticas públicas, principalmente com a área ambiental, pois o meio ambiente e os recursos naturais são essenciais para a ocorrência do turismo. Os estudos sobre as políticas públicas do turismo no Brasil foram raros até os anos 1990, década na qual o poder público federal começou a (re) organizar o setor de turismo no país, chamando assim a atenção da academia que passa a produzir pesquisas e reflexões sobre políticas públicas de turismo e todos os seus possíveis desdobramentos. O presente estudo tem por objetivo compreender qual é a relação e como ocorre a interação dos setores de turismo e de meio ambiente na elaboração das políticas públicas e conseqüentemente, do planejamento do turismo no estado de Santa Catarina. Trata-se de uma pesquisa de abordagem qualitativa com caráter exploratório, que se utiliza de referencial bibliográfico e documental. A primeira etapa desta pesquisa constituiu-se de uma pesquisa bibliográfica e documental para a formulação do corpo teórico sobre políticas públicas de turismo e identificação da legislação de turismo e meio ambiente vigente. A segunda etapa iniciou-se com a análise das leis selecionadas, seguida pela elaboração do roteiro de entrevistas e sua aplicação. Como resultado desta pesquisa revela-se que a interação e relação das políticas públicas de turismo e de meio ambiente é bem intencionada e faz parte da redação destas, porém encontra-se em estado inicial, a maior interação ocorre como os órgãos seccionais, os quais eram anteriormente os responsáveis pelo turismo e meio ambiente. O processo de descentralização do governo além de ser uma forma nova de se administrar um Estado é um processo recente e, portanto ainda não foi possível sedimentar uma prática conjunta, colaborativa, integrada e democrática, mas certamente os primeiros passos já foram dados. PALAVRA-CHAVES: Turismo, Meio Ambiente, Políticas Públicas de turismo, Santa Catarina.

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ABSTRACT Tourism is recognized worldwide and in Brazil, as a major source of jobs, income and foreign exchange for the locations where it occurs. It is also an activity that integrates various sectors, and it is important for public tourism policies to establish a relationship with other public policies, particularly the environmental area, since the environment and the natural resources are essential for tourism. Studies of tourism public policies in Brazil were rare until the 1990s, when the federal government began to (re)organize the tourism sector in the country, attracting the attention of academics, who began producing research and reflections on tourism public policies and their possible outcomes. This study seeks to understand the relationship and interaction between tourism and the environment in the development of public policies, and consequently, of tourism planning in the State of Santa Catarina. It takes the form of a qualitative, exploratory study, which uses bibliographic and documentary references. The first stage of this research consists of a literature and documentary search and on the formulation of the theoretical framework on tourism public policies, and the identification of the current legislation on tourism and environment. The second stage began with the analysis of selected laws, followed by preparation of the interview and its application. The results of the research show that the interaction and relationship between tourism and environmental public policies is well-intentioned and is part of the legislation, but is in its initial state, the greatest interaction occurring in bodies which were formerly responsible for tourism and environment together. The process of government decentralization, besides representing a new way of administering a State, is a recent process; therefore it is still not possible establish a joint, collaborative, integrated and democratic practice, although certainly the first steps have been taken. KEY WORDS: Tourism, environment, Tourism Public Policy, Santa Catarina.

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LISTA DE ILUSTRAÇÕES E TABELAS

Figura 01: Síntese dos Procedimentos Metodológicos................................................... 18

Figura 02: Gestão Descentralizada do Turismo.............................................................. 46

Figura 03: Ilustração das Mesorregiões e Microrregiões de Santa Catarina.................. 68

Figura 04: Ilustração da Divisão das Regiões Turísticas de Santa Catarina................... 69

Figura 05: Ilustração Organograma do Governo de Santa Catarina............................... 76

Figura 06: Ilustração Organograma da SOL................................................................... 78

Figura 07: Ilustração Organograma da SDS................................................................... 79

Figura 08: Etapas da Licença Ambiental........................................................................ 88

Tabela 01: Classificação dos 10 maiores países em gastos (emissivo) – 2007............... 21

Tabela 02: Classificação dos 15 maiores países em receptivo de turistas – 2007.......... 22

Tabela 03: Número de chegadas em milhões por sub-região 2006/2007....................... 22

Tabela 04: Receitas arrecadadas nas Américas em bilhões de dólares 2006/2007......... 23

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO............................................................................................................. 10

1.1 Contextualização do estudo........................................................................................ 10

1.2 Problematização e justificativa................................................................................... 12

1.3 Objetivo geral.............................................................................................................. 15

1.4 Objetivos específicos.................................................................................................. 15

1.5 Metodologia............................................................................................................... 15

2 DESEMPENHO ECONÔMICO DO TURISMO......................................................... 20

2.1 Números do desempenho do turismo mundial e nas Américas................................. 20

2.2 Números do desempenho do turismo no Brasil e em Santa Catarina........................ 24

3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO..................................................................... 28

3.1 Aspectos conceituais de políticas públicas; políticas de turismo; políticas públicas de turismo..........................................................................................................................

30

3.2 Síntese contextual histórica das políticas públicas de turismo................................... 36

3.3 Síntese contextual histórica das políticas públicas de meio ambiente........................ 54

4 CARACTERIZAÇÃO DO OBJETO DE PESQUISA.................................................. 62

4.1 Dados gerais sobre localização e população............................................................... 62

4.2 Os componentes biofísicos da paisagem natural de Santa Catarina........................... 63

4.3 O processo de povoamento de Santa Catarina............................................................ 64

4.4 Divisões regionais do estado de Santa Catarina.......................................................... 66

5 ANÁLISE DOS RESULTADOS................................................................................... 73

5.1 A interação dos organogramas da SOL e da SDS .................................................... 74

5.2 Convergências e divergências na legislação de turismo e de meio ambiente em SC. 81

5.3 A relação e interação dos gestores de turismo e de meio ambiente em SC................ 90

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................ 93

REFERÊNCIAS................................................................................................................ 98

APÊNDICES..................................................................................................................... 106

ANEXOS.......................................................................................................................... 114

10

1 INTRODUÇÃO

1.1 Contextualização do estudo

O turismo é considerado, atualmente, um dos maiores fenômenos dos tempos

modernos, e por isso instiga o seu estudo. As estatísticas relativas ao crescimento constante do

turismo nos últimos anos apresentadas pela Organização Mundial do Turismo (WTO), pelo

Instituto Brasileiro de Turismo (EMBRATUR) e pela World Travel & Tourism Council

(WTTC) entre outras organizações indicam que este vem ocorrendo a taxas superiores ao

crescimento da economia mundial tanto em número de turistas quanto em arrecadação de

receita, coloca o turismo como importante aliado nas contas internas de muitos países e

demonstra sua importância. O Brasil vem empreendendo esforços para estimular o turismo,

porém sua participação no turismo mundial ainda é muito reduzida, se comparada a de outros

países que ocupam posição de liderança na captação de turistas, a exemplo do ano de 2007

quando o país recebeu apenas 0,6% dos 903 milhões de desembarques internacionais no

mundo (EMBRATUR, 2008b).

Uma forma de aumentar a participação do Brasil no turismo mundial é através do

fortalecimento dos órgãos públicos de turismo para um desenvolvimento ordenado da

atividade turística, pois o potencial turístico que o país apresenta ainda é pouco explorado.

Dados recentes demonstram uma tendência mundial para a desconcentração do turismo, o que

aumenta as perspectivas de crescimento de novas destinações turísticas, beneficiando os

países com menor desenvolvimento, mas que apresentam potencial de crescimento na área do

turismo, como é o caso do Brasil (EMBRATUR, 2007).

Mas para que se desenvolva o turismo de qualidade em uma localidade não basta ter

paisagens, folclore e boas intenções é necessário que haja no local planejamento, investimento

em infra-estrutura básica de apoio que conforme Boullon (2002) e Goeldner; Ritchie e

McIntosh (2002) são: rodovias; aeroportos; saneamento; educação; conservação ambiental;

preservação do patrimônio histórico e cultural; entre outros. Estes investimentos tornam o

destino turístico atraente tanto para seus moradores quanto para os visitantes.

Em função desta abrangência da atividade turística, o processo de planejamento do

turismo implica em uma reflexão sobre todas as condições e repercussões econômicas,

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sociais, culturais, políticas e ecológicas geradas no espaço, onde se pretendem desenvolver ou

criar a atividade turística. Por isso é importante que o planejamento contemple, além do

recurso e/ou da localidade explorada, o seu entorno para que haja uma integração de todos

que serão afetados pelo turismo.

O planejamento turístico de um destino deve estar em consonância com as políticas

públicas que são partes do processo e definem o planejamento governamental e envolve tudo

aquilo que um governo decide fazer ou não relativamente a um dado setor. Vista assim de

forma tão abrangente, a política pública funde-se ao próprio processo de planejamento, com a

diferença de que a política pública é o posicionamento da administração pública frente a um

aspecto em um dado momento e o planejamento é o próprio processo (MASSUKADO;

TEXEIRA, 2006).

Os estudos sobre as políticas públicas do turismo no Brasil foram raros até os anos

1990, década na qual o poder público federal começou a (re) organizar o setor de turismo no

país, chamando assim a atenção da academia que passa a produzir pesquisas e reflexões sobre

o tema análise das políticas públicas de turismo e todos os seus possíveis desdobramentos

(sociais, culturais, políticos, econômicos, espaciais, entre outros). Dessa forma como destaca

Cruz (2002) em seus estudos, as políticas públicas de turismo foram negligenciadas no Brasil

tanto por parte do poderes públicos como por parte de estudiosos e pesquisadores, durante

muito tempo.

No Brasil, [...], recentemente tem ocorrido um movimento de mudança, pois o governo federal passou a dar maior responsabilidade aos estados e municípios, por meio do extinto Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) e do atual Programa de Regionalização do Turismo (PRT) (LOHMANN; PANOSSO NETTO, 2008, p.115)

Num país de grande dimensão territorial há uma grande dificuldade de se estabelecer

um processo eficaz de desenvolvimento (SOLHA, 2004). Então este modelo descentralizado

trouxe uma maior independência e destaque a administração estadual nos assuntos relativos

ao turismo.Neste contexto, ressalta-se a importância de promover uma reflexão sobre a

atuação do poder público estadual na promoção do desenvolvimento turístico uma vez que se

pretende aumentar progressivamente sua participação nas decisões do setor e, por

conseguinte, atribuir-lhe maior responsabilidade no estabelecimento das políticas do turismo,

e por isso escolheu-se o tema “políticas públicas estaduais”.

12

Avaliando-se o contexto nacional, o estado de Santa Catarina, objeto de pesquisa deste

estudo, foi escolhido devido ao investimento que o atual governo estadual está fazendo na

área de turismo e pelo próprio potencial turístico existente no Estado. Pode-se dizer que a

localização geográfica e o quadro natural e cultural o tornam um estado com características

singulares como: o multiculturalismo originado pelas diversas imigrações que colonizaram o

Estado; o relevo acidentado que dificultou a ligação entre as regiões; e a variação climática e

de altitude que permite ao visitante experimentar entre distancias curtas o clima frio da serra

com incidência de neve e o litoral com temperaturas agradáveis.

O Estado também se tem destacado em escala nacional devido a prêmios recebidos1 e,

neste ano de 2009, teve grande destaque a nível internacional na área de turismo pelo fato de

sua Capital Florianópolis ter sediado no mês de maio, o 9° Fórum Mundial do Turismo

organizado pela WTTC.

1.2 Problematização e justificativa

Apesar da literatura sobre planejamento e políticas públicas de turismo destacar a

essencialidade da relação e interação entre os diversos setores que direta e indiretamente têm

relação com o turismo, percebe-se que esta não ocorre com a freqüência ideal. Pois segundo

Lohmann; Panosso Netto (2008, p.115).

O turismo, por ser uma atividade que envolve um grande número de agentes, necessita de uma complexa integração entre os responsáveis por seu desenvolvimento. Neste sentido é de fundamental importância a existência de organismos que reúnam os representantes dos vários setores e que também estabeleçam diretrizes para o desenvolvimento do turismo em sua área de abrangência.

Se as políticas nascem do processo de planejamento, há de se reconhecer que, por

outro lado, o planejamento é retroalimentado pelas políticas dele derivadas, pois é no

ambiente das políticas que o planejamento ganha corpo e adquire significado. Sendo assim a

1 Premio “O Melhor de Viagem e Turismo”, este prêmio é realizado todos os anos pela revista Viagem e

Turismo a revista brasileira de turismo (não cientifica) com maior circulação, a eleição é feita exclusivamente com o voto dos assinantes, sendo assim uma eleição democrática e popular. Pelo terceiro ano consecutivo Santa Catarina conquista a categoria o “Melhor Estado” na escolha dos leitores, além de estar entre as “Top 10” na maioria das categorias do prêmio. Mais detalhes sobre os prêmios recebidos pode ser conferido na página www.santur.sc.gov.br.

13

política não é apenas um instrumento do planejamento; ela é sua alma. Porém a evolução das

políticas públicas do turismo brasileiro vem sendo marcada por alterações abruptas de

direcionamento, conduzidas pelo próprio cenário da política nacional das últimas décadas.

Esta tendência à descontinuidade é preocupante, pois denota fragilidade originada pela

dependência que a atividade turística apresenta em relação às ações governamentais. A

descontinuidade das diretrizes da política nacional de turismo de acordo com Paiva (1995)

ocorre em sua maioria devido à entrada de novos dirigentes nos órgãos de turismo nacional e

estaduais, sendo que, alguns deles estão totalmente despreparados e/ou buscando satisfazer

interesses particulares e dos grupos que representam. Segundo Lohmann e Panosso Netto

(2008, p.118)

Nos organismos públicos, ao menos no Brasil, existe o problema crucial da falta de continuidade dos projetos de turismo que são iniciados em uma gestão pública e encerrados sem alcançarem seus objetivos assim que mudam os governos, sejam eles, municipais, estaduais ou federais.

Esta descontinuidade observada contribui para a falta da integração dos diversos

setores políticos, sendo assim a ausência de relações e interações com outras políticas

setoriais não constitui exclusividade das políticas públicas do turismo, mas sim uma realidade

de todos os setores. A política de turismo é apenas uma parte das iniciativas políticas do

governo, pois as decisões políticas também são tomadas em outras jurisdições, como na

econômica, no ambiente e no planejamento, pois estas podem gerar conseqüências

importantes na eficiência das decisões tomadas em turismo (HALL, 2001).

Muitas das políticas públicas são resultados de interesses particulares e originar

orientações conflitantes, produzindo hiatos que podem gerar entrave nos planejamentos ou até

impossibilitá-los. Por isso é importante que se dê uma maior atenção a formulação das

políticas públicas e que durante o seu processo mantenha-se uma interrelação com os demais

setores evitando assim o estabelecimento de diretrizes opostas às existentes em outros setores

o que certamente gerará conflitos de interesses.

Apesar dos estudos sobre as políticas públicas do turismo no Brasil, terem evoluído

em quantidade nas últimas duas décadas, inclusive com estudos produzidos em todos os seus

possíveis desdobramentos (sociais, culturais, antropológicos, políticos, econômicos, espaciais,

entre outros). O tema precisa ser aprofundado e continuar a ser pesquisado, pois como

explicitam em seus estudos Arretche (2003) e Souza (2006) os estudos da área de turismo em

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sua maioria são isolados e focados nos resultados alcançados pelos planos ou períodos de

governo, podendo também ser um estudo especifico sobre um destino turístico. Outro fator

importante a ser destacado é a característica que o turismo tem de transformar-se e se deslocar

ao longo do tempo mudando sua dinâmica, por isso seu estudo deve ser constante.

Neste estudo tem-se o intuito de entender a relação das políticas públicas do turismo

com outros setores, neste caso especificamente com o setor do meio ambiente, pois as

políticas públicas de turismo devem buscar a qualidade do produto turístico, tanto para a

população residente quanto para os turistas, promovendo satisfação das condições básicas da

sustentabilidade, pois a relação e interação entre o turismo e o meio ambiente são importantes,

uma vez que este se constitui na “matéria-prima” da atividade turística. O meio ambiente

natural é um dos pilares para o desenvolvimento do turismo, isto é, insumo essencial para a

atividade, pois segundo Beni (2003) e Cooper et al. (2003) a paisagem natural e a

biodiversidade que o compõem são um dos principais fatores propulsores do desenvolvimento

turístico, e, muitas vezes, chegam a ser os principais atrativos turísticos de uma destinação.

Mesmo que o turismo não seja considerado a única fonte geradora de impactos numa

região ele pode, através da manutenção dos recursos que são por ele próprio utilizados para o

seu desenvolvimento (COOPER et al, 2003), proporcionar a proteção, conservação e

recuperação do meio ambiente e, ao mesmo, tempo que este se beneficia da atratividade da

natureza, encaminhando-se assim para a prática do turismo na natureza e todas as suas

segmentações tais como ecoturismo, turismo de aventura entre outros.

A compreensão da importância das políticas públicas do turismo como fator atenuante

de conflitos em destinos turísticos foi determinante para a escolha da área de interesse2. E o

pressuposto que a integração entre o turismo e demais setores que se relacionam com ele deve

fazer parte da formulação de suas políticas e planejamento; instigou à seguinte questão de

pesquisa.

• Qual é a relação e como ocorre a interação dos setores de turismo e de meio

ambiente na elaboração das políticas públicas, e conseqüentemente, do planejamento de

turismo no estado de Santa Catarina?

2 Área de interesse pode ser descrita como sendo a área “onde as questões que incitam nossa curiosidade teórica

se concentram” (MINAYO, 2000, p. 97).

15

A partir da formulação desta questão central, formulou-se os seguintes objetivos de

pesquisa:

1.3 Objetivo geral

• Analisar se há e como ocorre a relação e a interação entre os setores do meio

ambiente e do turismo na elaboração das políticas públicas do turismo no estado de

Santa Catarina no período de 2004 a 2008.

1.4 Objetivos específicos

(1) Analisar as estruturas dos setores de turismo e de meio ambiente no estado de

Santa Catarina e identificar como estes interagem na formulação das políticas públicas

do turismo;

(2) Pesquisar na legislação estadual do turismo e do meio ambiente vigente no Estado

os pontos convergentes e divergentes entre as duas áreas;

(3) Analisar a relação e a interação dos gestores públicos do turismo e do meio

ambiente e sua influência na formulação e evolução das políticas públicas do turismo

do estado de Santa Catarina.

1.5 Metodologia

1.5.1 Tipo de pesquisa

Trata-se de uma pesquisa de abordagem qualitativa com caráter exploratório, que se

utiliza de referencial bibliográfico, documental e de entrevistas com pessoas que têm (ou

tiveram) experiência com o tema pesquisado e torna-se útil para a compreensão da pesquisa

(GIL, 2002). Segundo Hair et al (2006) e Dencker (1998) uma pesquisa assume o caráter

exploratório quando esta não tem intenção de testar especificamente hipóteses, como no

presente estudo.

16

Quanto à estratégia de abordagem qualitativa, esta se encontra entre as alternativas

metodológicas disponíveis no campo da pesquisa social, a qual é entendida por Minayo

(1998, p.10) “como aquelas capazes de incorporar a questão do significado e da

intencionalidade como inerentes aos atos, às relações sociais e às estruturas sociais” que

possibilitam compreender as relações que os homens estabelecem com a natureza e consigo

mesmo na história. Deslandes (1998, p. 43) afirma que

A pesquisa qualitativa não se baseia no critério numérico para garantir sua representatividade. Uma pergunta importante neste item é quais indivíduos sociais têm vinculação mais significativa para o problema a ser investigado? A amostragem boa é aquela que possibilita abranger a totalidade do problema investigado em suas múltiplas dimensões (grifo autor).

Thiollent (1992) descreve que, em uma pesquisa qualitativa só um pequeno número de

pessoas é interrogado, pessoas escolhidas em função de critérios não probabilísticos que

Denker (1998, p. 179) descreve como “aquele em que os elementos serão determinados ou

escolhidos de acordo com a conveniência do pesquisador” e acredita-se ser “a melhor amostra

para o estudo de um determinado problema” e, portanto em decorrência disso, uma amostra

representativa no sentido estatístico.

Para delimitar-se a área da pesquisa necessita-se estabelecer limites para a

investigação (LAKATOS; MARCONI, 2002) as delimitações utilizadas neste trabalho foram

espacial, temática e temporal. No recorte espacial definiu-se o local da realização da pesquisa,

neste caso como se trata de um estudo sobre a interação e a relação das políticas públicas de

turismo e meio ambiente a nível estadual, escolheu-se o estado de Santa Catarina como objeto

da pesquisa. Enquanto no recorte temático foi escolhido o tema políticas públicas de turismo e

meio ambiente. Já o recorte temporal delimitou-se entre os anos de 2004 e 2009, período que

compreende a criação das legislações vigentes neste Estado.

1.5.2 Procedimento metodológicos

A primeira etapa desta pesquisa constituiu-se de um levantamento bibliográfico e

documental, pois devido o caráter exploratório isto se faz necessário para o embasamento do

referencial teórico, a fim de formatar um arcabouço cientifico para sustentar a idéia central da

investigação “a interação e relação das políticas públicas de turismo e meio ambiente”. Esta

17

etapa foi complementada pela construção da síntese contextual histórica das políticas públicas

de turismo e de meio ambiente do Brasil e de Santa Catarina que auxiliou na compreensão da

descontinuidade da criação destas; além do levantamento dos dados do desempenho

econômico do turismo que destacam a importância deste para a economia; e a caracterização

do objeto de pesquisa.

O procedimento de coleta de dados que segundo Gil (1999) são métodos práticos

utilizados para juntar as informações, necessárias à construção dos raciocínios em torno de

um fato, fenômeno ou problema, foi realizado em fontes3 primarias (legislação e documentos

oficiais) e secundárias (livros, revistas científicas, artigos e meio eletrônico) para dar aporte e

comprovar a veracidade das informações. Após esta etapa identificou-se as legislações

vigentes no Estado que foram utilizadas posteriormente nas análises.

Na sequência realizou-se a interpretação dos dados obtidos na pesquisa documental,

bibliográfica através da análise de conteúdo que para Minayo (1998) trata-se de um método

de análise textual que pode ser utilizado tanto para entrevistas como para análise de

documentos. Nesta etapa ocorreu paralelamente a identificação dos pontos divergentes e

convergentes das políticas públicas de turismo e de meio ambiente de Santa Catarina. Por se

tratar de legislações de setores distintos a análise de conteúdo foi realizada através da leitura

integral dos textos com a finalidade de ordenar e sumariar as informações relacionadas ao

problema de pesquisa, destacando-se assim os pontos referentes ao turismo nas leis de meio

ambiente e reciprocamente os pontos referentes ao meio ambiente nas leis de turismo, para

então verificar-se se existiam pontos convergentes ou divergentes entre estas legislações.

Os documentos analisados foram o Plano de desenvolvimento integrado do lazer do

estado de Santa Catarina PDIL (2004); Lei Nº 13.792/2006 (Políticas e diretrizes para o

turismo e o Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto no Estado de Santa

Catarina); Decreto-Lei Nº 981/2007 (Sistema de Gestão Organizacional em Santa Catarina);

Decreto-Lei Nº 2080/2009 (regulamenta a Lei Nº 13.792); e o Código Estadual do Meio

Ambiente no Estado de Santa Catarina (Lei Nº 14.675/2009).

Realizada as análises das políticas públicas construíram-se os roteiros individuais de

entrevistas abertas semi-estruturadas (apêndice 01), através do qual se buscou abordar outras

questões surgidas durante a realização da análise, auxiliando no entendimento da relação e

interação dos setores de turismo e meio ambiente.

3 De acordo com Matar (2001)

18

Segundo Lakatos e Marconi (2002) a utilização de entrevistas contribui para coletar

informações não encontradas na pesquisa bibliográfica e documental ou complementá-las

com informações mais precisas. Para Dencker (1998, p.139) a entrevista deve ser realizada

sempre que o pesquisador não encontrar outras fontes mais seguras. Para a escolha dos

entrevistados foi utilizado o critério de amostragem-não probabilística onde se buscou

escolher pessoas ligadas ao setor de turismo e de meio ambiente no período de 2004 à 2009.

Os entrevistados nesta pesquisa foram selecionados seguindo os critérios:

acessibilidade (acesso do pesquisador as fontes); e conveniência por serem pessoas que

ocupam ou ocuparam no período estudado cargo de relevância no setor responsável pelo

turismo e pelo meio ambiente. Sendo os entrevistados do setor de meio ambiente foram

Onofre Santo Agostini, atual Secretário Estadual do Desenvolvimento Econômico Sustentável

de Santa Catarina e Sergio Godinho, Secretário Estadual do Desenvolvimento Social Urbano

e Meio Ambiente nos anos de 2003/2004 período em que foi elaborado o PDIL (2004). Já no

setor de turismo foram entrevistados Flávio Luis Agustini, Diretor de Planejamento e

Desenvolvimento Turístico da SANTUR (2003/2004) e atual Diretor de Marketing do mesmo

órgão; Elisa Wypes Sant’ana de Liz, Diretora das Políticas Integradas do Lazer da Secretária

de Estado do Turismo, Cultura e Esporte; e Caroline Valença Bordini, Gerente de Projetos da

Ruschmann Consultores e responsável pela elaboração do PDIL (2004).

FIGURA 01: Síntese dos procedimentos metodológicos

Após a realização das entrevistas produziu-se uma análise das respostas para

19

complementar a análise das legislações, e assim produzir os resultados desta pesquisa, que

estão expostos no final da dissertação, com a sua pertinente discussão complementados pelas

considerações finais, a Figura 01 ilustrada acima sintetiza o procedimento metodológico

realizado neste trabalho.

20

2 DESEMPENHO ECONÔMICO DO TURISMO

O turismo pode exercer um papel fundamental na economia dos destinos turísticos,

sua importância se dá em virtude dos efeitos multiplicadores que o turismo exerce sobre a

renda populacional, a geração de empregos e a entrada de divisas em decorrência dos gastos

dos turistas nestes locais. Para Lage e Milone (2001) a determinação do valor numérico desses

multiplicadores é de grande importância para o planejamento econômico do setor turístico,

pois permite o governo quantificar o tamanho dos impactos que são determinados pela

variação dos níveis de gastos na compra de produtos turísticos, em especial nos países que

estão em processo de crescimento e desenvolvimento econômico.

Como destacam Cooper et al (2002, p, 259) que pode-se colocar como regra geral que

o envolvimento do setor público é proporcional a importância do turismo para a economia de

um país, ao ponto de que alguns países tem ministérios exclusivos do turismo, como é o caso

do Brasil atualmente.

Na opinião de Rodrigues (2002, p. 29), “o turismo transformou-se em uma das

atividades econômicas mais importantes do mundo contemporâneo recebendo, cada vez mais,

atenção e seriedade no seu tratamento científico e técnico”. Para exemplificar o fator

multiplicador do turismo na economia, será apresentado na seqüência dados do turismo

mundial, brasileiro e catarinense.

2.1 Números do desempenho do turismo no mundo e nas Américas

O número de viagens internacionais realizadas no mundo cresceu consideravelmente

nos últimos 57 anos, passando dos 25 milhões de viagens ocorridas no ano de 1950 para 908

milhões realizadas em 20074 (UNWTO, 2009). Este aumento foi impulsionado pelos avanços

tecnológicos relacionados ao setor de transporte e comunicação, o crescimento da renda das

populações, o aumento do tempo livre para o lazer e a mudança no comportamento dos

consumidores do turismo, que passam a buscar atrativos menos convencionais e de produtos

mais exóticos, disponíveis em maior número em destinos não tradicionais (EMBRATUR,

2006b; PEREIRA, 1999). 4 Destaca-se que foram utilizados dados do ano de 2007, pois os referentes ao ano 2008 encontrados nos documentos da UNWTO e EMBRATUR foram coletadas durante o ano e ainda não foram revisados.

21

O turismo tornou-se um dos principais setores econômicos no mundo. Hoje, as receitas

geradas pelas exportações do turismo internacional ocupa o quarto lugar, ficando atrás apenas

dos setores de combustíveis, de produtos químicos e dos automotivos, transformando-se em

uma das principais fontes de renda sendo que a sua receita (internacional) cresce a um ritmo

semelhante ao da economia global. No ano de 2007 sua arrecadação ultrapassou US$ 1

trilhão, ou seja, quase US$ 3 bilhões por dia (UNWTO, 2008a).

A tendência de desconcentração do turismo mundial gera perspectivas de crescimento

de novas destinações turísticas, podendo vir a beneficiar os países menos desenvolvidos, que

apresentam potencialidades de crescimento como é o caso do brasileiro (EMBRATUR,

2006b).

A classificação dos 10 maiores países emissivos quanto aos gastos de seus turistas em

outros países demonstra uma mudança significativa na concentração do emissivo de turistas,

pois a China continua a subir no ranking e ultrapassou o Japão em 2007, depois de já ter

superado a Itália em 2006, ocupando atualmente o quinto lugar geral (UNWTO, 2008b). O

Japão que já foi o terceiro colocado em 2006, também foi ultrapassado pela Itália em 2007

passando de quinto para sétimo lugar, retornado assim a Itália a sexta posição. Os quatro

primeiros lugares mantêm-se inalteradas com a Alemanha em primeiro, seguido pelos Estados

Unidos, Reino Unido e França, conforme dados apresentados na Tabela 1 a seguir.

Tabela 1 – Classificação dos 10 maiores países em gastos (emissivo) - 2007

TOP 10 em Emissivo (Gastos) no ano de 2007 em Bilhões País US$ País US$

Alemanha (1°) 82,9 Itália (6°) 27,3

Estados Unidos (2°) 76,2 Japão (7°) 26,5

Reino Unido (3°) 72,3 Canadá (8°) 24,8

França (4°) 36,7 Rússia (9°) 22,3

China (5°) 29,8 República Checa (10°) 20,9

Fonte: UNWTO (2008b) adaptado pela autora.

A alteração impulsionada pela tendência de desconcentração do emissivo e receptivo

do turismo é corroborada quando se analisa a participação relativa dos 15 maiores países no

receptivo mundial (quanto ao número de turistas que chegam a estes países por vôos

internacionais), pois no que diz respeito às estes números no ano de 1950 os 15 primeiros

colocados absorviam 98% de todas as chegadas turísticas internacionais, já em 1970 esta

porcentagem caiu para 75% e atualmente a soma fica em 57% do total de 908 milhões de

22

pessoas que viajaram em 2007, o que corresponde a 517,6 milhões de turistas (EMBRATUR,

2008c; UNWTO, 2008c). A distribuição dos 15 maiores países receptores pode ser vista na

Tabela 2 a seguir:

Tabela 2 - Classificação dos 15 maiores países em receptivo de turistas – 2007

Top 15 em Chegadas no ano de 2007 (Milhões)

País N° País N° País N° França 81,9 Reino Unido 30,7 Malásia 21,0 Espanha 59,2 Alemanha 24,4 Áustria 20,8 Estados Unidos 56,0 Ucrânia 23,1 Rússia 20,2 China 54,7 Turquia 22,2 Canadá 17,9 Itália 43,7 México 21,4 China 17,2

Fonte: EMBRATUR (2008C); UNWTO (2008c) adaptado pela autora

Apesar do número de viagens aéreas ter crescido nos últimos anos esta representa

ainda 47% da forma de viajar dos turistas, contra 42% do rodoviário, 7% do marítimo e 4%

do ferroviário (UNWTO, 2008a).

Tabela 3 – Número de chegadas em milhões por sub-região 2006/2007

DIVISÃO POR SUB-REGIÃO Chegada em Milhões de viajantes

Regiões / Sub-regiões 2006 2007

MUNDO 847,0 908,0 EUROPA 462,2 488,0 Norte Europeu 56,4 58,0 Europa Ocidental 149,5 154,9 Europa Centro/Oriental 91,5 96,8 Mediterrâneo e Sul Europeu 164,8 1782 ÁSIA e PACIFICO 167,0 185,4 Nordeste Asiático 94,3 104,3 Sudeste Asiático 53,1 59,6 Oceania 10,5 10,7 Sul Asiático 9,1 10,8 AMÉRICAS 135,8 142,5 América de Norte 90,6 95,3 Caribe 19,4 19,5 América Central 7,1 7,8 América do Sul 18,7 19,9 ÁFRICA 41,4 44,9 África do Norte 15,1 16,3 África do Sul 26,3 28,6 ORIENTE MÉDIO 40,9 47,5

Fonte: UNWTO (2008a); EMBRATUR (2008d) adaptado pela autora.

23

Ao focar a analise dos dados de chegadas por região nos anos de 2006 e 2007,

percebe-se que houve um incremento de visitantes em todas as regiões quando se compara os

dados de 2007 destas regiões com os do ano anterior. Por exemplo: a Europa passou de 462,2

visitantes em 2006 para 488 milhões em 2007 aumentando em 5,6% o total de pessoas que

visitaram este continente; Já a Ásia e o Pacifico juntos cresceram 11,02%; enquanto as

Américas ampliaram em 4,93%; na África observa-se um aumento de 8,45%; e o Oriente

Médio é a região que obteve o maior percentual crescendo 16,14% no número de visitantes

(EMBRATUR, 2008d). Os números de chegadas estão demonstrados na Tabela 3 acima, a

qual esta dividida em regiões e sub-regiões para melhor visualização destes:

Nas Américas destaca-se que apesar do crescimento de 4,93 % ocorrido no período

2006/2007, ser o menor dentre todas as regiões, este teve uma melhora significativa em

relação ao período anterior (2005/2006) desta mesma região que foi de 2%. Nesta região (das

Américas) observou-se que tanto as chegadas internacionais de turistas, quanto o aumento de

receitas cresceram acima das expectativas para o ano de 2007, o total das receitas arrecadadas

neste continente neste ano foi de US$ 171,1 bilhões, o que representa aproximadamente 20%

do total mundial (UNWTO, 2008a), conforme dados da Tabela 4 na seqüência:

Tabela 4 – Receitas arrecadadas nas Américas em bilhões de dólares 2006/2007

AMÉRICAS Receita em Bilhões (US$)

2006 2007

MUNDO 742,2 856,0 AMÉRICAS 154,1 171,1 América de Norte 112,5 125,1 Caribe 21,7 22,6 América Central 5,5 6,3 América do Sul 14,4 17,2

Fonte: UNWTO (2008a) adaptado pela autora.

Quanto aos resultados das sub-regiões destaca-se que na América Central os melhores

resultados individuais dos países no período 2006/2007 em relação ao número de chegadas

que foram: do Panamá (+31%); da Costa Rica (+14%); e de Honduras (+13%). Já na América

do Sul os melhores desempenhos vieram da Colômbia, do Equador (+13% cada) e do Chile

(+11%) que devido a investimentos em novos produtos, estimulou o crescimento de chegadas

dos mercados vizinhos e longínquos. O destaque dado pela mídia para Machu Picchu em

2007 resultou em um excelente ano para o Peru (+11%), já a Argentina (+9%) deve o seu

24

forte desempenho, entre outros fatores, a uma taxa de câmbio favorável o que tornou o destino

atrativo financeiramente (UNWTO, 2008b).

2.2 Números do desempenho do turismo no Brasil e em Santa Catarina

As autoras Souza et al (2008) consideram que apesar dos esforços que o Brasil vem

empreendendo para estimular o turismo em nível mundial, sua participação ainda é reduzida,

quando comparada a de outros países que ocupam posição de liderança na captação de turistas

a exemplo da França que ocupa a primeira posição no ranking de receptivo internacional. A

França recebeu em 2007 o total de 81,9 milhões de turistas, o que representa 9% do total

mundial enquanto o Brasil recebeu apenas 0,6% o que correspondente a cinco milhões de

visitantes (ver Tabela 2).

A cada ano observa-se a expansão de divisas no país relacionadas ao turismo

internacional. Isto pode ser confirmado pela seqüência positiva de arrecadação com gastos de

turistas internacionais no Brasil apresentada a partir de 2002 quando foram arrecadados US$ 2

bilhões, seguindo por US$ 2,5 bilhões em 2003; US$ 3,2 bilhões de 2004; US$ 3,9 bilhões de

2005; e US$ 4,316 bilhões auferidos em 2006 (EMBRATUR, 2007). O relatório da Embratur

que utiliza dados divulgados pelo Banco Central, revela que os gastos de turistas estrangeiros

em visita ao País alcançaram em 2007 o recorde de US$ 4,953 bilhões representando um

incremento de 14,76% em relação a 2006. Já no primeiro trimestre de 2008 a receita

arrecadada somou US$ 1,608 bilhão, representando um incremento de 20,7% em relação a

igual período de 2007 que foi de US$1,332 bilhão (EMBRATUR, 2008c).

Os resultados alcançados pelo Brasil em 2006 representam uma conquista,

principalmente, pelos problemas gerados devido à valorização do câmbio nacional, o que

encarece o destino, e agravados pelo caos aéreo (crise financeira e operacional da Varig), que

resultou na desistência estimada de cerca de 400 mil turistas estrangeiros de visitar o país

(EMBRATUR, 2007).

Rodrigues (2002, p.14) destaca que o governo deve incentivar o turismo interno para

equilibrar a balança cambial, pois se sabe que “os brasileiros gastam mais no exterior do que

os estrangeiros gastam no Brasil [...]”. Esta conclusão é respaldada pelos dados da balança

cambial turística, visto que em 2007 o Brasil teve uma despesa cambial com o turismo na

ordem de US$ 8,211 bilhões, enquanto a receita cambial deste mesmo ano foi de US$ 4,953

25

bilhões, o resultado desta operação (receita menos despesa) indicam um déficit de US$ 3,258

bilhões. Este saldo negativo cresceu 125% em relação a 2006 quando o déficit da balança

comercial do turismo foi de US$ 1,448 bilhão (EMBRATUR, 2008c, 2008d).

Cabe destacar que o ponderável incremento da despesa cambial turística deve-se

principalmente à valorização do real, pois quando a moeda nacional se valoriza, esta estimula

os brasileiros a viajarem ao exterior devido aos destinos exteriores tornarem-se mais atrativos

financeiros que os destinos internos (nacionais).

No que se refere ao total de chegadas internacionais de passageiros no Brasil (que

incluem brasileiros retornando do exterior) 5 os dados da Infraero mostram que em 2007

desembarcaram no País 6.445.153 passageiros, significando 1,22% a mais do que os

6.367.179 do ano de 2006. Já no primeiro trimestre de 2008 o total de desembarques

internacionais de passageiros alcançou 1.798.757 pessoas, registrando crescimento de 5,12%

em relação ao período idêntico de 2007 (EMBRATUR, 2008d).

A pesquisa realizada pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) com o

turista nacional, em 2006, demonstra que 48,7% dos turistas nacionais viajaram de carro

próprio, 21,7% de ônibus de linha e 7,3% com ônibus de excursão, o que totalizava 77,7%

(apud SOUZA et al, 2008). Sendo assim o estudo dos índices do turismo devem ser

aperfeiçoados e padronizados, considerando que o país não tem uma metodologia para a

coleta de dados destas formas de transporte. Além disso, a EMBRATUR focaliza suas

pesquisas principalmente em dados de desembarque aéreos, o qual inclui brasileiros que estão

retornando ao país inflacionando as estatísticas do turismo.

Na questão de empregos gerados pelo turismo a conta é feita tomando como base os

dados referentes às Atividades Características do Turismo (ACT), que são definidas pela

Organização Mundial de Turismo (OMT) “como aquelas que de algum modo têm sua

produção afetada pelo turismo”. No ano 2005 a ACT gerou mais de 8 milhões de postos de

trabalho que representou 15,10% do total de 53 milhões das vagas geradas pelo setor de

serviços. Quando se compara estes dados do turismo com o da economia como um todo o

índice do turismo equivale a 8,92% do total dos empregos existentes no Brasil no mesmo

período. Cabe destacar que de todos os empregos relacionados ao turismo apenas

aproximadamente 3,3 milhões tinham vinculo empregatício formal. Outros 3,2 milhões foram

5 Cabe destacar também que nestes dados estão incluídos os brasileiros que perderam seus empregos no exterior devido a crise econômica mundial começando em 2008 e agravando neste ano de 2009.

26

ocupados por autônomos enquanto mais de 1,5 milhão trabalharam sem carteira assinada ou

qualquer contrato de trabalho indicando alto índice de informalidade (IBGE, 2008b).

A atividade turística gerou para o Brasil no mês de março de 2006 divisas da ordem de

US$ 421 milhões o que coloca este setor na terceira posição do ranking das exportações

brasileiras, perdendo apenas para as indústrias de ferro, petróleo e automóveis. Porém o

turismo esta acessível apenas para uma parte dos brasileiros, pois como o próprio ministro

Mares Guia admitiu aproximadamente 65% do povo brasileiro não faz sequer uma viagem ao

ano, devido à baixa renda familiar (EMBRATUR, 2006a).

Quando se analisa a esfera estadual percebe-se uma grande fragilidade das estatísticas,

pois os dados da Embratur sobre o turismo no caso do estado de Santa Catarina incluem

apenas números referentes a entrada de turistas estrangeiros, não contabilizando os números

do turismo interno do país o que seria a contagem de brasileiros oriundos de outros estados

que visitam Santa Catarina.

No ano de 2007 a EMBRATUR relata que 103.667 estrangeiros visitaram o estado de

Santa Catarina representando 2,16% do total de visitantes internacionais do país, sendo que

54% chegaram por via aérea, 44,2% por via terrestre e 1,9% por via marítima. Considerando-

se a origem destes turistas indica que a América do Sul é responsável por 96% das emissões

dos turistas estrangeiros para Santa Catarina, seguida pela Europa (1,79%), América Central e

do Norte (0,92%), Oriente Médio (0,49%), Ásia (0,42%), Oceania (0,27%) e África (0,11%)

(EMBRATUR, 2008a).

Segundo a SANTUR (2008) Santa Catarina recebeu quatro milhões de turistas em

2007 e a receita arrecadada foi da ordem de US$ 1,17 Bilhões, tendo uma taxa média de

70,36% de ocupação da rede hoteleira, sendo que a média de permanecia ficou em 4,09 dias.

Já os números quanto à origem dos turistas nacionais em visita ao Estado em 2006 divide-se

em: 29,20 % interno (deslocamento de catarinenses dentro do próprio estado); 28,10% do Rio

Grande do Sul; 23,70% do Paraná; 10,20% de São Paulo, 2,20% do Rio de Janeiro; e 7,60%

de outros estados. Já os números dos turistas internacionais nesta mesma categoria dividem-se

em: 76,90% de Argentinos; 9,7% de Paraguaios; 4,70% de Chilenos; 3,6% Uruguaios; e 5,1%

de outros países (SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, 2008).

Não se pode realizar uma comparação dos dados produzidos pela EMBRATUR com

os produzidos pelos órgãos estaduais como SANTUR e Secretaria de Estado de Planejamento

27

(SPG), pois não há padronização na forma de coleta de dados além da pesquisa ser realizadas

terem recortes temporais diferentes.

O simples confronto entre estatísticas de turismo e dados socioeconômicos estudados,

mesmo sendo frágil se faz útil no sentido de delimitar o universo deste. Os governos e

governantes devem se utilizar dos dados econômicos do turismo, mas não focar

exclusivamente neles, pois correm o risco de superestimar os benefícios deste em relação aos

seus impactos e colocar assim o turismo como única solução para o desenvolvimento local.

Como relata CRUZ (2007, p.6):

“Por fim, faz-se necessário lembrar que o turismo, mesmo tendo forte hegemonia econômica em dados lugares, concorre, no cotidiano, na reprodução da vida nos lugares, com outras práticas sociais e outras atividades econômicas. Em nenhum lugar do mundo a vida de relações6 pode ser reduzida à reprodução do turismo como atividade econômica ou geradora de atividade econômica”. (grifo da autora)

A maioria do turismo que se faz no mundo se dá em espaços previamente ocupados,

ou seja, em lugares onde populações historicamente se estabeleceram e onde vivem suas vidas

cotidianas, portanto existem outras formas de economia nestes espaços. Por causa desta pré-

existência populacional se faz necessário desenvolver políticas públicas que contemplem

todos os aspectos sócio-culturais e ambientais para de evitar ou amenizar os conflitos que

podem surgir entre residentes e visitantes.

Os atuais dados sobre a economia do turismo, destaca sua importância, pois coloca

como a quarta força econômica mundial. Mas a forma como estes são coletados deve ser

aperfeiçoada para torná-los mais próximos da realidade, pois dados isolados podem descrever

um quadro otimista, por isso é necessário cruzá-los com outros tipos de dados como a receita

cambial entre outros.

6 Expressão usada pela autora para representar o conjunto de relações (sociais, culturais entre outras) vivenciadas

entre visitantes e visitadas, pois viver compreende mais do que fazer turismo ou receber turistas.

28

3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO

O turismo pode ser visto hoje como a atividade econômica que mais cresce no mundo,

respaldado pelos dados publicados pela United Nations World Tourism Organization

(UNWTO), EMBRATUR e outros órgãos responsáveis por pesquisa dos números deste setor,

pois seu desempenho econômico é quantificavel através dos dados de turistas que entram num

país, aumento de empregos entre outros.

Porém Fávero (2006, p.142) destaca que “entidades e governos apontam,

repetidamente, a grandiosidade do turismo e os inúmeros benefícios decorrentes dessa

atividade”, e o autor Hall (2001) considera que estes órgãos governamentais têm divulgado o

turismo como uma panacéia para o subemprego em áreas economicamente desfavorecidas,

para dar a impressão de estar-se produzindo resultados a partir de iniciativas políticas em um

curto período de tempo. Pensamento este compartilhado por Marcon (2006) quando afirma

que nos países em desenvolvimento, a atividade turística é vista como uma forte oportunidade

econômica.

Já Silveira (2002, p.41) tem outra visão sobre o turismo quando considera que sua

força econômica é dada “por sua capacidade de criar, transformar ou valorizar espaços que

podiam não ter valor no contexto de outras formas de produção econômica”. Cunha (1997)

lembra que esta atividade econômica é decorrente do fluxo de pessoas de diferentes lugares,

porém, a visão do turismo como componente do setor econômico é recente, pelo fato que o

desenvolvimento do turismo cresceu num ritmo acelerado a partir do século XX estimulado

pelas inovações tecnológicas, avanços no setor de transporte, melhoria das infra-estruturas de

hospedagem, ampliação da escala da acumulação de capital e poder de compra das pessoas.

Havendo então uma generalização do seu consumo, com a criação de diversos serviços

e de pacotes que facilitaram a incorporação da classe média e setores da classe trabalhadora

no processo do turismo (PAIVA, 1995). Deste modo pode-se dizer que na concepção de

Ignarra (2003, p.7) “o turismo se tornou uma atividade de massa”.

Considerando a questão de que ao converter-se em um fenômeno de deslocamentos

massivos, o turismo deflagrou conflitos de relações e passou a apresentar impactos (positivos

e negativos) que antes não eram perceptíveis, nos âmbito social, cultural, político, ambiental e

econômico (SILVEIRA, 2002) e o fato de que as políticas públicas surgem quando problemas

chamam a atenção do governo ou/e dos cidadãos o Estado assume o papel de dirigente da

29

organização e gestão da atividade turística, editando leis de fomento e regulação; instituindo

organismos encarregados de estabelecer políticas nacionais de turismo a partir do século XX.

Destarte Solha (2006, p. 90) salienta que:

No turismo, as preocupações de estabelecer políticas para o setor só aparecem quando este adquire importância econômica ou quando começa a causar transtornos. Antes disso, caracteriza-se pela espontaneidade, com pouco ou nenhum controle de seu desenvolvimento, obedecendo apenas à lei do mercado.

Portanto a política pública do turismo deve ser vista como um instrumento promotor

da qualidade de vida para os cidadãos de um destino turístico complementando a atuação dos

agentes privados, com a finalidade de evitar comportamentos que afastem seu funcionamento

do objetivo principal que é entender que tipo de turismo o local e a população desejam e

assim realizar um planejamento adequado para evitar conflitos futuros. A necessidade de

integrar a política turística às demais políticas é ressaltada por Hall (2001, p.186), pois o autor

afirma que a política de turismo costuma ser apenas uma parte relativamente insignificante

das iniciativas políticas do governo e que decisões políticas tomadas em outras jurisdições,

como a econômica e ambiental, podem gerar consequências importantes na eficiência das

decisões tomadas em turismo. Para Cruz (2002, p.38):

A única possibilidade de minimizar os possíveis efeitos indesejados do turismo sobre os lugares, maximizando-se, simultaneamente, seus efeitos desejados, é por meio do planejamento e da política pública, ambos necessariamente comprometidos com os interesses da coletividade.

Portanto a política deve ser um conjunto de procedimentos formais e informais que

expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica de conflitos.

O estabelecimento de uma política pública de turismo é importante para administrar

conflitos e fomentar as atividades, pois a ausência de regulamentação pode permitir que o

turismo, ao mesmo tempo, promova o desenvolvimento e a degradação sócio-ambiental de

um destino. Os autores mencionados no tópico seguinte destacam uma série de conceitos

independentes sobre política pública e política de turismo que auxiliam o entendimento do

conceito de políticas públicas de turismo.

30

3.1 Aspectos conceituais de políticas públicas, políticas de turismo e políticas públicas de

turismo.

Os autores Hall e Jenkins (1995) salientam que para uma política seja considerada

política pública, esta precisa ser resultado de um processo de tomada de decisão conduzido

por órgãos públicos, pois caso isto não aconteça, tal política não poderá ser considerada

pública, este conceito é complementado por Makussado e Texeira (2006) quando afirmam que

a política pública envolve tudo aquilo que um governo decide fazer ou não relativamente a um

dado setor da vida social. Já para Rua (2003, p. 03):

Por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são públicas e não privadas ou coletivas. A sua dimensão pública é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter imperativo. Isto significa que uma das suas características centrais é o fato que são decisões e ações revestidas da autoridade soberania do poder público. (grifo da autora)

Hall (2001) considera que as políticas públicas são compostas pelo conjunto de

decisões e ações as quais envolvem atividades políticas, caracterizadas por procedimentos e

estruturas formais e informais que expressam relações de poder visando à resolução pacífica

de conflitos, este conceito é aperfeiçoado e ampliado por Cruz (2002) quando assinala que as

políticas públicas configuram-se pelo conjunto de aparatos legais, normativos e reguladores

(leis, decretos, deliberações e portarias) e de diretrizes, ações e programas de planos

institucionais gestores, realizados por órgãos e organizações competentes, estabelecendo

metas e diretrizes para o desenvolvimento sócio-espacial da atividade, tanto no que tange à

esfera pública, como à iniciativa privada.

Existem políticas públicas para todos os setores governamentais, portanto é necessário

entender o que é política de turismo que na concepção de Goeldner, Ritchie e McIntosh

(2002, p. 294) é algo complexo que necessita de direção e estabelecimento de estratégias que

oriente a sua tomada de decisão, sendo:

Um conjunto de regulamentações, regras, diretrizes, diretivas, objetivos e estratégias de desenvolvimento e promoção que fornece uma estrutura na qual são tomadas às decisões coletivas e individuais que afetam diretamente o desenvolvimento turístico e as atividades diárias dentro de uma destinação.

31

Para Beni (2003, p. 101) “deve-se entender por políticas de turismo o conjunto de

fatores condicionantes e de diretrizes básicas que expressam os caminhos para atingir os

objetivos globais para o turismo do país [...]” e de acordo com Moutinho e Witt (1989, p. 533)

“políticas são linhas guias especificas para o dia-a-dia do gerenciamento do turismo”. Já sobre

a política de turismo e a atuação do Estado, Dias (2003, p.120) tece o seguinte comentário:

Uma política de turismo, formalmente instituída através de um documento norteador, pode ser inexistente, mas desde que existam medidas empreendidas pelo Estado, em que nível for, seja no sentido de orientar, regulamentar ou ordenar a atividade ou segmentos do turismo; existe uma política do turismo. Pode ser incipiente, mal formulada, segmentada, setorizada, mas, desde que existam ações, há uma política de turismo.

Trabalhando-se nos conceitos de política pública e política de turismo pode-se buscar

a compreensão do significado de Política Pública de Turismo que podem ser considerada

como ferramenta primordial para o planejamento turístico de uma localidade e a sua aplicação

visa garantir o desenvolvimento sustentável da atividade por intermédio da intervenção do

poder público, na sua formulação. E suas diretrizes, regras, regulamentação entre outros pode

ser criada trabalhando simultaneamente com o desenvolvimento econômico e com as

condições socioambientais (BARROS, 2005; SARTORI, 2004).

Nota-se que o papel da política pública do turismo, assim como sua abrangência, muda

conforme a necessidade e objetivos de cada destino e, portanto para Solha (2006) esta deve

ser flexível. Sendo que o conhecimento da tendência geral das políticas públicas de turismo de

um país para Beni (2003) permite a compreensão de quais são suas prioridades e assim se

pode criar novas orientações, diretrizes e estratégias e que quando suas implementações são

monitoradas pode indicar a necessidade de reorganização de suas prioridades (LINKORISH;

JENKINS, 2000).

Para o autor Beni (2004) uma política pública de turismo deve ser estruturada levando-

se em consideração três grandes questões: a cultural, a social e a econômica, as quais de

acordo com Cruz (2002) podem ser somadas à questão ambiental e segundo Fávero (2006)

deve beneficiar toda a comunidade e não algumas áreas seccionalmente (Fávero, 2006 p.147).

A primeira questão, a cultural, deve incentivar e regulamentar a valorização de

patrimônios históricos, manifestações populares, produções artesanais, hábitos regionais, por

meio de diretrizes e leis (BENI, 2004; CRUZ, 2001). Quanto à segunda questão, a social,

precisa estabelecer planos que garantam o desenvolvimento das comunidades em consonância

32

com o desenvolvimento do turismo enquanto atividade, usufruindo de seus benefícios

(BARROS, 2005; CRUZ, 2001); já a questão econômica relaciona-se a oferta dos produtos

turísticos, ao consumo, que necessita ser ordenado, fiscalizado e controlado. Para que as

questões anteriores não sejam prejudicadas, é necessário que estratégias de desenvolvimento

venham a prever a geração de renda e empregos, arrecadações de impostos e investimentos

(CRUZ, 2001; LAGE; MILONE, 2001). Por último a questão ambiental também é um

aspecto que necessita ser vislumbrado através de normativas que orientem à utilização

responsável dos recursos naturais pela sociedade, independente da relação legal que se faça

com a atividade turística, pois poderão determinar impactos (nocivos ou benéficos) que o

ambiente pode sofrer pela ação do homem (PAIVA, 1995).

O papel do Estado na organização do turismo é de vital importância, pois estabelece os

parâmetros do desenvolvimento da atividade; as suas prioridades e os impactos sociais que

afetam o bem estar da população (RUBINO, 2004). Segundo Beni (2004) o governo exerce os

seguintes papéis no desenvolvimento do turismo: o de coordenar, planejar, legislar e

regulamentar, e de acordo com Barros (2005) este ainda deve incentivar e promover o

turismo.

Para Fávero (2006, p.147) o governo pode incentivar o turismo através de isenção de

impostos, facilitação de linhas de créditos com maiores prazos e menores taxas, além do

fornecimento da “[...] infra-estrutura básica: rodovias, meio de acesso, saneamento básico,

energia elétrica pública e, ainda, é responsável pelo [urbanismo] embelezamento das cidades”.

Já Barreto (2002) e Boullon (2002) consideram que cabe ao Estado além de construir a infra-

estrutura de acesso e básica, prover a superestrutura jurídico-administrativa (secretarias e

similares) cujo papel é planejar e controlar os investimentos que o Estado realiza para permitir

o desenvolvimento da iniciativa privada, encarregada de construir os equipamentos e prestar

serviços.

Os autores Goeldner; Ritchie e McIntosh (2002) chamam a atenção para a necessidade

de manutenção da infra-estrutura e dos equipamentos turísticos que por muitas vezes é

negligenciado pela administração pública e pode tornar-se um empecilho no desenvolvimento

do turismo, principalmente pelo aumento da concorrência, como novos destinos com

estruturas modernas, exigindo assim constantes aportes financeiros para essa manutenção.

O Estado pode ainda realizar o planejamento dos destinos turísticos, definir as regras

do uso do solo (plano diretor) e promover a divulgação e marketing em escala mundial,

nacional, regional e local, com o auxilio de diferentes organizações governamentais e

33

contando com participação da comunidade e do setor privado. Segundo Ruschmann (2005) é

função do setor público em nível nacional definir, prover, planejar o turismo, bem como de

garantir os interesses das comunidades receptoras e dos turistas, enquanto que Siqueira (2006)

coloca que a política pública de turismo deve, entre outras coisas, estabelecer diretrizes gerais

para o desenvolvimento da atividade e criar mecanismos legais capazes de assegurar

benefícios às localidades receptoras.

“Embora não haja plano ou planejamento sem conteúdo político e toda política setorial

careça de planejamento para sua eficaz consecução, a política antecede o plano” (CRUZ,

2001, p.50) e deve ser considerada um processo interdependente do planejamento, pois a

elaboração de planos deve ser antecedida pela discussão das políticas que serão adotadas.

O planejamento não se restringe à apresentação sistematizada de um futuro antecipado

expresso na forma de documentos, mas é comum que os planos formulados não sejam

implementados e se reduzam a documentos burocráticos que fixam previsões e metas a serem

atingidas dentro de circunstâncias previsíveis. A tendência atual é que sejam gradativamente

substituídas as metodologias de planejamento que são sistematizadas; inflexíveis; insensíveis

à cultura de cada local por outras mais flexíveis e atentas as necessidades da comunidade

receptiva. Considerando que na última década o turismo passou a desempenhar um papel

estratégico nos governos:

Pode-se afirmar com segurança que o planejamento continua sendo, e será, uma estratégia e um instrumento valioso para orientar o sistema turístico, ainda quando se consolide uma economia aberta e se liberem muitos processos sociais e culturais. O que realmente está mudando é o modelo de planejamento, de maneira que o planejamento centralizado está cedendo lugar a outro mais participativo, que reconhece as capacidades e interesses locais e regionais e as realidades dos grupos humanos e econômicos que atuam em suas respectivas áreas (MOLINA; RODRIGUEZ, 2001, p.13-14).

Planejamento é um processo de tomada de decisão, realizado no presente, analisando o

passado e pensando no futuro e como um processo global o planejamento deve se ocupar de

“um conjunto de decisões interdependentes ou sistematicamente relacionadas e não com

decisões individuais” (HALL, 2001, p.24).

O planejamento é um conjunto de atividades tendentes à transformação do

comportamento de um fenômeno, em função de certos objetivos. É por meio do planejamento

que um determinado fenômeno pode chegar a comportar-se da maneira que todos esperam.

34

Neste sentido, o planejamento constitui uma forma de aproximação, de uma realidade

existente a uma realidade desejada. (MOLINA; RODRIGUEZ, 2001)

Na América Latina, o planejamento é um recurso recente que tem priorizado mais as

discussões das questões de conservação ambiental, sendo, posteriormente, ampliadas através

do desenvolvimento sustentável também no nível social, econômico, cultural (FÁVERO,

2006). Como nas políticas públicas o planejamento ocorre pela necessidade de resolver

conflitos como destaca Bursztyn (2005, p. 35):

O planejamento turístico e a intervenção do governo no desenvolvimento [...] se mostram necessários no momento em que surgem inúmeros casos onde a atividade turística foi responsável por grandes impactos indesejáveis, principalmente na escala local. A rápida expansão do setor, que hoje se caracteriza como uma atividade de massas, aliada à cultura capitalista de consumo de produtos turísticos, fez com que o setor público se ocupasse apenas em dar respostas a problemas surgidos em decorrência do impacto do turismo em determinados destinos. Tal (falta de) estratégia é a antítese do que entendemos por planejamento turístico, uma vez que se apresenta como uma reação a um impacto já ocorrido (grifo do autor).

No âmbito governamental o planejamento pode ser definido como um processo

intencional em que se definem metas e elaboram-se políticas para implementá-las e “deve ser

feito pelo próprio Estado nos três níveis do governo: federal, estadual e municipal”

(RUBINO, 2004, p.15). Já no âmbito do turismo é um processo que implica em reflexão sobre

as condições e repercussões econômicas, sociais, culturais, políticas e ecológicas geradas no

espaço onde se pretende implementar a atividade turística e deve abranger não apenas um

recurso ou uma localidade, mas também o seu entorno (SIQUEIRA, 2006). Como afirma Hall

(2001, p.29):

Embora o planejamento não seja uma panacéia para todos os males, quando totalmente voltado para o processo ele pode minimizar impactos potencialmente negativos, maximizar retornos econômicos nos destinos e, dessa forma, estimular uma resposta mais positiva por parte da comunidade hospedeira em relação ao turismo a longo-prazo.

Todavia, alguns aspectos precisam ser levados em conta quando tratamos de

planejamento turístico, para que este represente efetivamente as ambições da comunidade de

um dado destino, é necessário que os moradores estejam envolvidos de forma ativa em todas

as etapas do planejamento. Pois o planejamento realizado por uns para outros, onde alguns

35

decidem o que é melhor para os outros, sem consultá-los, só tem levado a uma sólida

oposição da população ao turismo (MOLINA; RODRIGUEZ, 2001).

Outra consideração diz respeito ao caráter pluralista do planejamento, uma vez que

deve abarcar dimensões sociais, culturais, econômicas e físicas. Porque quando o turismo é

planejado considerando apenas uma das dimensões, como exemplo a econômicas, “cria

desequilíbrios evidentes nas demais dimensões de uma sociedade e de sua cultura que lhe

servem de contexto [...] os conflitos se acirram, ficando difícil controlá-los numa etapa

posterior” (MOLINA; RODRIGUEZ, 2001, p.10).

Uma função importante que o planejamento público em turismo vem assumindo

recentemente não está ligada apenas aos impactos negativos do setor, mas com a dinâmica do

mercado turístico e o crescimento da concorrência entre os destinos, à preocupação em como

manter a atratividade dos produtos também vem sendo trabalhada neste âmbito. De acordo

com Siqueira (2006) apenas um planejamento em longo prazo determinará medidas

quantitativas que conduzirão à qualidade ideal do produto turístico, que interessa tanto à

população residente quanto aos turistas, pois segundo Beni (2003) o fato de o turismo ser um

sistema inter-relacionado de fatores de oferta e da demanda, o mercado que se utiliza da oferta

turística deve ser avaliado e convidado a se manifestar quanto aos objetivos do planejamento

turístico. Assim, é possível melhorar vários aspectos das atrações, instalações e infra-estrutura

de modo a aumentar a captação de visitantes ou pelo menos ampliar o ciclo de vida do

produto.

Inicialmente o turismo pode seduzir um destino por sua atratividade econômica e a

promessa de melhoria na qualidade de vida das populações receptoras, além da trocas de

experiências culturais, porem como os ambientes e comunidades beneficiadas pelo turismo

podem ser frágeis e nem sempre é possível mensurar os impactos causados o planejamento

integrado e o bom relacionamento entre os setores torna-se fundamental.

O planejamento integrado que tem como objetivo o desenvolvimento coerente dos

elementos físicos, econômicos, sociais, culturais, técnicos e ambientais, para satisfação de

turistas e empresários, e deve, necessariamente, estar inserido em uma política global,

empreendida pelo governo (SIQUEIRA, 2006) e “deve reconhecer a complexidade do turismo

para promover mudanças que atuem como alavancas do desenvolvimento” (MOLINA;

RODRIGUEZ, 2001, p.10), pois necessita do conhecimento das mais diversas áreas e do

entendimento deste como um sistema, para que possa ser implementado com sustentabilidade

(FÁVERO, 2006).

36

A promoção de diretrizes para políticas que visem uma interação entre o meio

ambiente e o turismo, promoverá a dinamização dos setores, proporcionando um

desenvolvimento sustentável nas destinações, através de princípios, políticas e métodos de

gestão mais adequados e eficazes. Pode-se afirmar que o turismo não se desenvolve em áreas

comprometidas ambientalmente, o lixo, a poluição ambiental, o desmatamento, a construção

descontrolada, são condicionantes negativos dos fluxos turísticos, evidenciando a necessidade

do relacionamento entre os setores públicos responsáveis pelo turismo e pelo meio ambiente

ou, ainda, pelo planejamento público, como um todo (MARCON, 2006).

3.2 Síntese contextual histórica das políticas públicas de turismo

A evolução das políticas públicas do turismo brasileiro vem sendo marcada por

alterações abruptas de direcionamento, conduzidas pelo próprio cenário da política nacional

das últimas quatro décadas (SILVEIRA; PAIXÃO; COBOS, 2006). A partir do governo

Sarney 1985-1990, com o retorno do pluripartidarismo, ocorreu a dispersão das políticas

públicas federais entre estados e municípios, já que, no entendimento de Silveira e Medaglia

(2006), em muitos momentos os distintos níveis de governo (federal, estadual e municipal)

podem ser ocupados por três partidos políticos distintos com ideologias e posicionamentos

divergentes entre si. O pluripartidarismo permite ainda que dentro de um mesmo governo suas

secretarias sejam de partidos diferentes devido às coligações eleitorais que loteiam os cargos

comissionados entre os partidos que apoiaram o candidato eleito.

Esta tendência à descontinuidade é preocupante, pois denota fragilidade decorrente da

dependência que a atividade turística apresenta em relação às ações governamentais

(SILVEIRA; PAIXÃO, COBOS, 2006). Considerando que:

A história da atuação do poder público no Brasil, no que tange ao turismo, mostra, porém, que este ignorou, sistematicamente, o complexo conjunto das relações em que à atividade está inserida. A ausência de concatenação entre políticas de turismo e políticas urbanas e regionais é exemplo claro da visão estreita que permeou a elaboração de ambas (CRUZ, 2002, p. 35-36).

Siqueira (2006) relata que historicamente o Brasil não possuía tradição na elaboração

de políticas de turismo, provavelmente devido à deficiência de uma política pública mais

ampla e sistêmica, na qual deveria estar inserida a atividade e o planejamento turístico. As

37

políticas públicas vinham acontecendo com pouca ou nenhuma orientação em escala nacional,

mas esta situação começou a mudar com a criação do Ministério de Turismo em 2003 e o

estabelecimento de Plano Nacional de Turismo 2003-2007 e sua seqüência o PNT 2007-2010.

O papel do governo no processo de desenvolvimento do turismo envolve uma

convergência de aspectos que devem ser compreendidos e analisados de forma integrada nas

elaborações de suas políticas, Pois caso não sejam criadas o turismo irá acontecer de acordo

com iniciativas e interesses particulares, sem um sincronismo com as necessidades da

coletividade (CRUZ, 2001). Rubino (2004) considera que as políticas públicas devem estar

articuladas umas às outras e ser harmônicas objetivando trabalhar em conjunto com as várias

secretarias do governo. Massukado e Texeira (2006), nesse sentido, colocam que a política

pública é parte do processo de planejamento governamental e envolve todas as decisões do

governo relativo a um setor. Vista assim de forma tão abrangente, a política pública funde-se

ao próprio processo de planejamento, com a diferença de que o planejamento é o processo e a

política pública é o posicionamento da administração pública.

Pretende-se neste tópico apresentar uma síntese da evolução temporal das principais

políticas públicas de turismo desde o seu inicio até os dias atuais, para compreender sua

evolução histórica. Começando pela legislação nacional e depois fazendo um recorte estadual,

no caso, Santa Catarina, estado objeto da pesquisa.

3.2.1 A trajetória das políticas públicas de turismo no Brasil.

Pode-se dividir a regulamentação jurídica do turismo no Brasil em três períodos, sendo

que o primeiro deles vai até ano de 1966 e seu destaque é a criação da Comissão Brasileira de

Turismo (COMBRATUR). O segundo período ocorre a partir do Decreto-lei 55/66, que

implanta o Sistema Nacional de Turismo, criando o Conselho Nacional do Turismo (CNTur)

e a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) encerrando-se com a Constituição de

1988. Já o terceiro período originou-se com a alteração da denominação da EMBRATUR para

Instituto Brasileiro de Turismo e é caracterizado pela produção consecutiva de planos de

turismo, neste período também ocorreu à criação do Ministério de Turismo no ano de 2003.

38

Primeiro período: do inicio da década de 1930 até o ano1965.

Para Cruz (2001) a história das políticas nacionais do turismo no Brasil passa a existir

de forma sistematizada a partir do momento em que são respaldadas por lei, então para a

autora o seu início ocorreu em 04 de maio de 1938 com a criação do Decreto-Lei, n° 406 que

em seu artigo n° 59 relata que “A venda de passagens aéreas, marítimas ou terrestres só

poderá ser efetuada pelas respectivas companhias, armadores, agentes, consignatários e pelas

agências autorizadas pelo Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, na forma da lei”

(PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1938).

O Decreto Lei n° 406 foi regulamentado pelo Decreto n° 3.010 em 20 de agosto do

mesmo ano e dispunha sobre o funcionamento das agências de venda de passagens e das

agências de turismo, além de dispor sobre a concessão de vistos consulares e a entrada de

estrangeiros no território nacional (CRUZ, 2001; FERRAZ, 1992; SARTORI, 2004).

No final da década de 1930, criou-se o Departamento de Imprensa e Propaganda

(DIP), que era diretamente subordinado à Presidência da República (Decreto-Lei n° 1.915/39)

e na sua estrutura possuía a Divisão de Turismo (CRUZ, 2001; SARTORI, 2004) sendo que

este órgão foi considerado o primeiro organismo oficial de turismo da administração pública

na esfera federal e de acordo com Dias (2003) a divisão tinha como sua principal atribuição

superintender, organizar e fiscalizar os serviços de turismo interno e externo o que na prática

para Cruz (2001) significava somente que o órgão (divisão) iria fiscalizar as atividades

relativas às agências de viagem.

O Decreto-lei n° 2.440 de 23 de julho de 1940 estipulou três categorias para classificar

as agências de viagem: Agências de Viagens; Agência de Turismo e Companhias; e Agências

de Navegação e de Passagens (CRUZ, 2001; FERRAZ, 1992; SARTORI, 2004). Cinco anos

mais tarde, em 1945, por meio do Decreto-Lei n°7.528 a Divisão de Turismo deixa de fazer

parte do DIP que foi extinto e passa a integrar a estrutura do recém-criado Departamento

Nacional de Informações (DNI), subordinado ao Ministério da Justiça e Negócios Interiores

(BARROS, 2005; CRUZ, 2001; SARTORI, 2004).

Com a queda do Estado Novo em 1946, o Departamento Nacional de Informações foi

extinto e conseqüentemente a Divisão de Turismo também (CRUZ, 2001), sendo que a

responsabilidade pelo registro das agências de venda de passagens, função da divisão de

turismo, ficou temporariamente sem órgão responsável, pois como informa Barros (2005) esta

só foi transferida para o Departamento Nacional de Imigração e Colonização em 1951. Antes

39

da responsabilidade pela regulamentação das agências ser definitivamente assumida pela

Superintendência da Política Agrária no ano de 1962, esta teve um breve período sob a tutela

do Instituto Nacional de Imigração e Colonização.

O período de existência da Comissão Brasileira de Turismo (COMBRATUR) foi

curto, pois esta foi criada em 21 de novembro de 1958 pelo Decreto n° 44.863 e extinta quatro

anos mais tarde pelo Decreto n° 572/62 (BARROS, 2005; CRUZ, 2001; FERRAZ, 1992;

SARTOTI, 2004). O decreto n° 572 segundo Cruz (2002, p.32) “trouxe pela primeira vez na

história da organização pública de turismo brasileira referências a uma Política Nacional de

Turismo”, já o decreto anterior n° 44.863 em seu segundo artigo descrevia que “A

COMBATUR terá por finalidade coordenar, planejar e supervisionar a execução da política

nacional de turismo, com o objetivo de facilitar o crescente aproveitamento das possibilidades

do país no que respeita ao turismo interno e internacional” (CRUZ, 2002, p. 32).

No ano de 1961 o Ministério da Indústria e Comércio é reestruturado para abrigar a

recém criada Divisão de Turismo e Certames (Lei n° 4.048 de 29/12/1961), ficando esta nova

divisão subordinada ao Departamento Nacional do Comércio (DNC) que pertencia ao

Ministério, porém suas atribuições só foram definidas em 1963 pelo Decreto n° 533 de 23 de

janeiro (CRUZ, 2001; SARTORI, 2004), tornando-se uma das funções desta divisão executar

as diretrizes que seriam determinadas pela política nacional de turismo.

Pelo fato de que ainda não existia e não foi estabelecida uma política nacional de

turismo no período de existência da Divisão de Certames e Turismo, esta se ocupou de outras

atividades relacionadas; a exemplo da promoção e divulgação do país internamente e

externamente; além de atuar na regulamentação e funcionamento das empresas privadas de

turismo principalmente as agências de viagens (LOBATO, 2001; SARTORI, 2004).

Segundo período: do ano 1966 até o ano de 1990.

Barros (2005), Cruz (2001), Dias (2003), Ferraz (1992), Lobato (2001) e Sartori

(2004) consideram a publicação do Decreto-Lei n° 55, de 18 de novembro de 1966 um marco

para as políticas públicas do turismo nacional. Este decreto criou o Conselho Nacional de

Turismo (CNTur); a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) e extinguiu a Divisão de

Turismo e Certames, apresentando em seu artigo 1° o conceito da política nacional de turismo

como sendo “a atividade decorrente de todas as iniciativas ligadas ao turismo, sejam

originárias do setor privado ou público, isoladas ou coordenadas entre si, desde que

40

reconhecido seu interesse para o desenvolvimento econômico do país” (PRESIDÊNCIA DA

REPUBLICA, 1966

Estes órgãos eram vinculados e subordinados ao Ministério da Indústria e Comércio,

sendo que ao CNTur tinha com função principal formular diretrizes as quais norteariam a

política de turismo, já a EMBRATUR deveria executar essas diretrizes, além de exercer

outras atribuições como: a normatização das empresas de prestação de serviços turísticos;

realização de pesquisas no mercado turístico nacional; fomento ao desenvolvimento de

projetos; geração de incentivos fiscais para a construção de equipamentos e infra-estrutura

turística básica (CRUZ, 2001; LOBATO, 2001).

No ano seguinte, o Decreto-Lei n° 60.244, regulamentou o Decreto-Lei n°55/66 e

reformulou o conceito de política nacional de turismo estabelecendo em seu artigo 1° esta

como sendo “o conjunto de diretrizes e normas integradas em um planejamento de todos os

aspectos ligados ao desenvolvimento do turismo e seu equacionamento como fonte de renda

nacional” (FERRAZ, 1992). Pode-se perceber que os dois conceitos de Política Nacional de

Turismo referem-se à questão econômica, enquanto o primeiro fala diretamente em

“desenvolvimento econômico do país”, o segundo salienta o turismo como “fonte de renda

nacional”. E este foco econômico permanece até hoje regendo as políticas nacionais do

turismo. Sartori (2004) destaca que este mesmo decreto cria o Sistema Nacional de Turismo,

constituído pelo Ministério das Relações Exteriores, EMBRATUR e CNTur.

A instituição do Fundo Geral de Turismo (FUNGETUR) pelo Decreto-Lei n° 1.191,

de 27 de outubro de 1971, inicia o período de investimentos no turismo na ampliação e

melhoria da infra-estrutura hoteleira do Brasil (LOBATO, 2001), seguido pela criação de

outros fundos de investimentos por meio do Decreto n° 1.376 como: do Nordeste (FINOR);

da Amazônia (FINAM); e setorial (FISET) (SARTORI, 2004) que direcionaram seus recursos

para o financiamento das atividades turísticas desenvolvidas pelas empresas de pequeno e

médio porte (BERTOLI NETO, 2005). Já o Decreto n° 71.791 de 1973 dispões sobre zonas

prioritárias para o desenvolvimento do turismo e em 1974, a Resolução n° 641 do CNTur

define a prestação de serviços turísticos das agências transportadoras (BARROS, 2005).

Em 1975 há um novo estimulo a atividade turística nacional através do Decreto-Lei n°

1.439 que dispôs sobre incentivos fiscais do FUNGETUR que foi ampliado no ano de 1976

pela resolução n° 365 e n° 815 do CNTUR (SARTORI, 2004) e regulamentado neste ano pelo

decreto n° 78.549 o qual também estabeleceu um novo estatuto para a Embratur. Ainda em

1976 o Decreto-lei n° 1.485 instituiu estímulos fiscais ao turismo estrangeiro no Brasil

41

(DIAS, 2003), contribuindo para que esta década 1971-1980 se destacasse pela geração de

incentivos ao turismo.

Dias (2003) destaca também outras diretrizes do período tais como: a Lei n° 6.513/77

que dispõe sobre as áreas especiais e locais de interesse turístico, bem como, os bens de valor

cultural e natural protegidos por legislação específica; a deliberação normativa n° 18/77 da

Embratur que regulamenta as excursões; e a Lei n° 6.505/77 que dispõem sobre as atividades

e serviços turísticos estabelecendo condições para seu funcionamento e fiscalização

“determinando [assim] o registro prévio e obrigatório para todas as empresas exploradoras de

serviços turísticos” (BERTOLI NETO, 2005, p. 97).

Durante o governo do presidente Geisel (1974 a 1979) foi implantado o II Plano

Nacional de Desenvolvimento (PND) que previa a elaboração de uma proposta de política

nacional de turismo a qual deveria contribuir para o alcance das metas estabelecidas

(LOBATO, 2001). No ano de 1980, Sartori (2004) enfatiza o Decreto-Lei n° 84.451 de 11 de

março, o qual regulamentou o passaporte brasileiro e extinguiu o visto de saída, que era uma

medida do regime militar. Neste mesmo ano criou-se a Lei n° 6.938 que estabeleceu a Política

Nacional do Meio Ambiente.

No ano de 1983 a Embratur através de Deliberação Normativa n° 15 de 5 de julho

estabeleceu o Turismo Social. No período de 1984-1986 este mesmo órgão elaborou uma

proposta de política de turismo, a qual foi homologada pelo Conselho Nacional de Turismo,

entretanto, nunca foi publicada impossibilitando assim o conhecimento do seu conteúdo

(LOBATO, 2001).

Nesta mesma década o Decreto-lei n° 2.294, de 21 de novembro de 1986 definiu que o

exercício da atividade turística torna-se livre, pois a mesma pode ser exercida sem

fiscalização de órgão público, salvo obrigações tributárias e normas municipais para

edificações hoteleiras (LOBATO, 2001; SARTORI, 2004). A Comissão Técnica Nacional é

criada pelo governo em 1987, composta por técnicos da Secretária Especial do Meio

Ambiente (SEMA) e da Embratur, com objetivo de monitorar o Projeto de Turismo Ecológico

(SEABRA, 2001 apud BARROS, 2005), Já a Associação Brasileira das Operações de

Turismo (Braztoa) é estabelecida em 1989 (BARROS, 2005).

No ano de 1988 a constituição federal do Brasil trouxe em seu Capitulo I e titulo II

pela primeira vez uma referencia ao turismo: “a União, os Estados, o Distrito Federal e os

42

Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e

econômico” (FERRAZ, 1992).

Terceiro período: do ano de 1990 até a atualidade

Eleito em 1989, Fernando Collor de Mello assumiu a Presidência da República em 01

de Janeiro de 1990 e instituiu o Programa de Reforma Administrativa, o que veio afetar

diretamente a gestão do turismo em esfera federal, extinguindo o Ministério da Indústria e do

Comércio e por conseqüência o Conselho Nacional de Turismo. Em 28 de março de 1991, a

homologação da Lei n° 8.181 reestruturou a EMBRATUR alterando seu regime jurídico,

passando sua condição de empresa pública para autarquia e estabelecendo nova denominação

para a sua sigla que passa a significar “Instituto Brasileiro de Turismo”, novas atribuições

foram fixadas para este órgão dentre elas formular, coordenar e executar a política nacional de

turismo, além de ter sua sede transferida do Rio de Janeiro para Brasília (LOBATO, 2001;

SARTORI, 2004, CRUZ, 2002).

Na seqüência é assinado o Decreto 448/92 no dia 14 de fevereiro de 1992 que

regulamenta os dispositivos da Lei n° 1.181 sugerindo o estabelecimento do turismo como

forma de valorização e conservação do patrimônio natural e cultural do país buscando a

valorização do homem através do desenvolvimento turístico (SILVEIRA; PAIXÃO; COBOS,

2006) e estabelecendo a finalidade da política nacional de turismo, bem como as diretrizes

que deveriam orienta - lá (CRUZ, 2002).

No biênio 1990-1991 os assuntos relativos ao turismo eram de responsabilidade da

Secretária do Desenvolvimento Regional da Presidência da República, que instituiu a Política

Nacional de Turismo e elaborou o Plano Nacional de Turismo (PLANTUR). No entanto, este

não foi aplicado, em razão da mudança de governo, decorrente da instauração do processo de

impeachment do Presidente da República Collor e sua renuncia na tentativa de evitar a

cassação de seus direitos políticos (BENI, 2006; SOLHA, 2004). Este plano era um

documento referencial das propostas da política de turismo, tanto para o setor público quanto

para o privado, contendo diretrizes e estratégias deste (BARROS, 2005), mas para Santos

(2008, p.73) este “plano delegava a iniciativa privada poder de decisão sobre a ordenação

territorial, o que geraria o caos urbano em municípios turísticos, principalmente os litorâneos,

pela falta de infra-estrutura”. Porém Lobato (2001, p. 65-66) considerava que:

43

O PLANTUR não expressava uma política clara e consistente. Muito pelo contrário, no

estabelecimento das suas metas prioritárias, nos seus programas e subprogramas, observa-se

uma nítida falta de coerência e de articulação tanto intra como intersetorial. [...] Os programas

eram aparentemente estanques, sem coerência interna, além de serem desarticulados com os

outros setores da economia.

Em 1992, a EMBRATUR passou a responder à Secretária Nacional do Turismo e

Serviços, do Ministério da Indústria, Comércio e do Turismo (SOLHA, 2004), que de acordo

com Barros (2005) e Lobato (2001) foi criada em 19 de novembro pela Lei n° 8.490. No ano

seguinte em 1993, foi regulamentada a profissão de Guia de Turismo pela lei n° 8.623, de 28

de janeiro a qual definiu as atribuições deste profissional.

A partir de 1994, o governo federal passa a demonstrar a intenção de descentralizar as

políticas públicas através da municipalização do turismo, lançando o Programa Nacional de

Municipalização do Turismo (PNMT) por meio da Portaria N° 130 emitida pelo Ministério da

Indústria, do Comércio e do Turismo (MICT). Este programa teve por objetivo a

descentralização da gestão pública da atividade para a escala do município fundamentando-se

no Planejamento de Projetos Orientados por Objetivos (ZOOP), uma metodologia de

planejamento participativo desenvolvido pelo governo alemão. A partir de 1996 o PNMT foi

implementado, o que na visão de Noia, Júnior e Kushano (2007), teve como finalidade atingir

o maior número de estados e municípios do país, objetivando inventariar os produtos

turísticos e para tanto teve que criar conselhos e fundos municipais de turismo os quais

tinham a função de conscientizar a comunidade da importância do turismo e seus benefícios

para a localidade.

Ainda em 1994 foi elaborado o documento As Diretrizes Para Uma Política Nacional

de Ecoturismo, que serviram de base para a elaboração da Política Nacional de Turismo que

só foi estabelecida em 1996 (DIAS, 2003; LOBATO, 2001) através do documento intitulado

“Política Nacional de Turismo: diretrizes e programas 1996/1999”. Este documento foi

produzido entre o mandado de Itamar Franco, que assumiu o mandato após a renuncia de

Collor de Mello, e o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC) que era

ministro no governo de Itamar Franco.

Considerado um marco histórico, pois apresentava um conjunto de diretrizes,

estratégias, objetivos e ações formuladas e executadas pelo Estado, este programa tinha a

finalidade promover e incrementar o turismo como fonte de renda, geração de emprego e

44

desenvolvimento sócio-econômico do País (BRASIL, 1996). Como relata Solha (2004) à

política nacional de turismo tinha como características: a descentralização das ações, a

valorização dos recursos naturais e culturais e a necessidade de sensibilizar o setor

objetivando que o país deixa-se de ser apenas um lugar de recursos privilegiados e

transformar seus recursos em produto turístico, a fim de tornar-se competitivo nos mercados

nacionais e internacionais. Lobato (2001) complementa colocando que esta política estava

baseada na implantação de infra-estrutura básica e turística; capacitação de recursos humanos

para o setor; modernização da legislação; descentralização da gestão do turismo; e promoção

do turismo no Brasil e no Exterior.

Cruz (2002) considera que nunca antes, no Brasil, uma política nacional de turismo

teve a visibilidade da PNT instituída no primeiro mandato de FHC, considerando esta uma

política de turismo de verdade com objetivos, diretrizes e estratégias claramente estabelecidas,

que abarcou o turismo em toda sua complexidade e que, efetivamente saiu do papel.

No segundo mandato de FHC 1999-2002 foi criado o Ministério do Esporte e Turismo

e estabelecidas algumas políticas referentes ao turismo tais como: Resolução n° 302, do

CONAMA publicada em 20 de março de 2002 e que divulgava a Regulamentação do Uso dos

Lagos e Represas Artificiais para fins Turísticos; o Decreto n° 4.402 de 2 de outubro de 2002

que previa a estruturação e regulação do Conselho Nacional de Turismo e foi revogado pelo

decreto n° 4.686 de 29 de abril de 2003; o Decreto n° 4.406 de 3 de outubro de 2002 que

tratava da operação de cruzeiros turísticos aquaviários; e a medida provisória n° 74 de 24 de

outubro de 2002 a qual estendida o processo de tributação simplificada para as agências de

viagem e agências de viagem e turismo (SAGI, 2006).

A grande mudança no fomento do turismo foi a criação do Ministério do Turismo

(Mtur) por meio de Medida provisória n° 103 em 01 de janeiro de 2003 e posteriormente

regulamentado pela Lei n° 10.683 do mesmo ano, cumprindo assim uma promessa de

campanha do candidato a Presidência da República eleito no ano de 2002. Este Ministério foi

composto pelos seguintes órgãos: Secretária de Políticas Públicas para o Turismo, Secretária

de Programas de Desenvolvimento do Turismo, Instituto Brasileiro de Turismo

(EMBRATUR) e Conselho Nacional do Turismo (BRASIL, 2003).

No dia 29 de abril do mesmo ano, o governo federal divulgou o Plano Nacional de

Turismo (PNT) contendo diretrizes, metas e programas do setor para o período de 2003/2007,

exposto num documento de 48 páginas apresentado pela mensagem do presidente da

república e do ministro do turismo. A proposta do PNT é consolidar o Ministério do Turismo

45

como articulador do processo de integração dos diversos segmentos do setor turístico,

cabendo a EMBRATUR voltar seu foco para a promoção, marketing e apoio à

comercialização do produto turístico brasileiro. Há no documento a preocupação em trabalhar

o turismo como uma atividade sustentável, descentralizada e associada às políticas sociais

(BRASIL, 2003). Martins (2007, p, 37) descreve que:

Após a criação do Ministério do Turismo e a implantação do Plano Nacional de Turismo, o setor cresceu cerca de 17 % entre os anos de 2004 e 2005. Assim o turismo passou a representar uma das maiores fontes de entrada de dólares no país, o que evidencia a importância da atividade para o Brasil.

“O Programa de Regionalização do Turismo: Roteiros do Brasil” (PRT) foi lançado

em 2004 com a proposta de dar continuidade ao PNMT, objetivando alcançar algumas das

metas do Plano Nacional de Turismo 2003-2007 (BENI, 2006). Desde sua criação, o PRT

apresentou como resultados tangíveis, 396 roteiros turísticos envolvendo 1027 municípios e

149 regiões turísticas, com a proposta de desenvolvimento regional, o programa inseriu os

Pólos de Ecoturismo de forma indireta, bem como, os atores sensibilizados durante as oficinas

e reuniões do período de 1999 a 2003 (SILVEIRA; PAIXÃO; COBOS, 2006). Os roteiros

resultantes do programa foram desenvolvidos através do esforço conjunto da área pública,

privada e organismos não-governamentais de todas as Unidades Federadas brasileiras (SAGI,

2006).

No segundo mandato do governo Lula foi lançado pela Ministra Marta Suplicy o

“Plano Nacional de Turismo 2007-2010: Uma Viagem de Inclusão”, com a intenção de

priorizar o turismo interno no país, além de continuar a política de descentralização do plano

anterior. As razões alegadas para essa priorização consideram o turismo: multiplicador do

crescimento; intensivo em mão-de-obra, com impactos positivos na redução da violência no

país; porta de entrada para os jovens com diferentes níveis de qualificação no mercado de

trabalho; fator de fortalecimento da identidade do povo; contribuição para a paz ao integrar

diferentes culturas (BRASIL, 2007) e as proposições do Plano estão organizadas em Macro-

programas os quais devem ser tratados de forma integrada e são compostos por programas

que por sua vez desdobram-se em diversas ações (BRASIL, 2007), conforme demonstrado na

Figura 02. O PNT 2007/ 2010 tem como referência os princípios orientadores expressos na

sua visão:

46

O turismo no Brasil contemplará as diversidades regionais, configurando-se pela geração de produtos marcados pela brasilidade, proporcionando a expansão do mercado interno e a inserção efetiva do País no cenário turístico mundial. A criação de emprego e ocupação, a geração e distribuição de renda, a redução das desigualdades sociais e regionais, a promoção da igualdade de oportunidades, o respeito ao meio ambiente, a proteção ao patrimônio histórico e cultural e a geração de divisas sinalizam o horizonte a ser alcançado pelas ações estratégicas indicadas. (BRASIL, 2007, p.16)

Figura 02: Gestão descentralizada do turismo

Fonte: Brasil (2007)

De certa forma, observa-se que inúmeras ações do atual plano estão dando

continuidade ao plano anterior. O documento mostra a necessidade de uma ampla participação

dos estados e, por isso, torna-se importante discutir e refletir sobre a atuação do poder público

estadual na promoção do desenvolvimento turístico (BRASIL, 2007). Uma vez que a esfera

estadual está assumindo maior responsabilidade no estabelecimento das políticas públicas de

turismo e no planejamento de turismo do país, possibilita que o estado se torne o elo entre o

governo federal e os municípios que são os destinos turísticos.

47

3.2.2 A trajetória das políticas públicas de turismo em Santa Catarina.

Pode-se considerar que o inicio da história das políticas públicas de Santa Catarina

coincide com o segundo período (1966 a 1990) da história das políticas públicas do Brasil,

por isso este relato esta dividido em dois períodos antes e após o ano de 1990.

Antes de 1990

A história das políticas públicas na área de turismo no estado de Santa Catarina

começou em 09 de julho de 1965 com a criação do Serviço Estadual de Turismo através da

Lei estadual n°3.684, este era subordinado diretamente ao Chefe do Poder Executivo (SAGI,

2006) e tinha como finalidade: organizar; orientar; difundir e fomentar o turismo no Estado,

além de fiscalizar as atividades de todas as empresas, estabelecimentos, entidades e serviços

públicos relacionados diretamente com a prática do turismo (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA

DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).

Neste mesmo ano a lei n° 3.690 de 06 de julho dispõe que seriam isentos por dez anos

de impostos estaduais hotéis de finalidade turística ou de interesse turísticos existentes que

preenchessem os requisitos do Serviço Estadual de Turismo e que ampliassem ou

modernizassem suas instalações, isentando também os paradouros, parques balneários e

lugares de interesse turístico (BERTOLINI NETO, 2005).

A Lei n°3.791 ainda em 1965 dispõe sobre o Plano de Metas do Governo no

qüinqüênio 1966/1978 definindo que o turismo faz parte de suas metas de expansão

econômica, enquanto a Lei Complementar n° 01 de 19 de junho de 1968 no seu art. n° 27

estabelece regras para estâncias hidrominerais e planos diretores de turismo do Estado

(BERTOLINI NETO, 2005).

O Departamento Autônomo de Turismo (DEATUR) que substitui o Serviço Estadual

de Turismo foi criado por meio da Lei n° 4.240 no ano 1968 que também estabelece a política

Estadual de Turismo além de criar o Conselho de Turismo. Esta Lei estabelecia as funções do

Departamento como: promover o desenvolvimento do turismo no estado dentro da política

estadual do turismo; executar as decisões do Conselho Estadual do Turismo; executar

levantamento e pesquisas sobre o potencial turístico, recursos e infra-estrutura do turismo;

organizar o calendário anual de eventos; coordenar as atividades das empresas privadas na

execução do programa estadual de turismo; e dar pareceres, sobre possíveis projetos de

48

turismo junto à EMBRATUR e ao Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul

(BRDE) quando solicitado (SARTORI, 2004).

Em 1969 a Lei N°4.284 de 08 de abril autoriza a abertura de crédito especial para

atender despesas de qualquer natureza com a instalação e funcionamento do DEATUR de

Santa Catarina e a Lei n°4.364 organiza este, enquanto a Lei n°4.547 em 1970 promove a

reforma administrativa do DEATUR (SARTORI, 2004).

O Banco do Estado de Santa Catarina (BESC) foi idealizado por Celso Ramos para

que o Estado tivesse um banco próprio para gerar as suas contas do Tesouro, pois na época

estas pertenciam ao Banco Inco, de propriedade do ex-governador Irineu Bornhausen. Desde

sua fundação, em 21 de julho 1962, o BESC teve como principal horizonte o desenvolvimento

do estado, portanto no ano de 1970 o BESC iniciou um processo de abertura de capital e

criação de novas empresas. Assim originou o Besc Turismo (BESCTUR) que era somente

uma agencia de turismo, que em 1973 foi alterada para BESC Empreendimentos e Turismo

(BESC, 2008).

A Secretária de Indústria e Comércio foi criada em 30 de abril de 1975 pela Lei n°

5.089 que reorganizou a administração estadual e no Capítulo I, Art. 53, inciso XI, institui a

Companhia de Turismo e Empreendimentos de Santa Catarina (CITUR) e a estabelece como

sociedade de economia mista que objetivava: promover a política de turismo do Estado

ajustando-as às diretrizes da política nacional, além de fomentar o aproveitamento das

potencialidades turísticas e divulgar estas (SAGI, 2006).

No mês de junho de 1975 a Lei n° 5.101 transforma a DEATUR na Empresa de

Turismo e Empreendimentos de Santa Catarina S.A. (TURESC), sociedade de economia

mista que tem o objetivo de promover, incentivar e orientar o desenvolvimento do turismo no

Estado. Por esta mesma lei também é criada a Companhia de Divulgação e Comunicação do

Estado de Santa Catarina (DICESC) ficando ambas vinculadas à Secretária de Indústria e

Comércio. A Lei complementar n°05 estabelece que passa a ser competência do município a

defesa da fauna e da flora assim como das paisagens e locais de valor histórico artístico

turístico e arqueológico promovendo a conservação e manutenção do equilíbrio ecológico

(SARTORI, 2004).

A Lei n° 5295 19 abril 1977 altera a Lei n°5.089 criando a Secretária da Indústria e

Turismo que passa a ser responsável pelo desenvolvimento do turismo. A CITUR foi mantida

e transformada em economia mista pela lei n° 5.516 de 1979 e passou a ser vinculada à

49

Secretária de Cultura, Esporte e Turismo recém criada por esta lei e que assume as questões

relacionadas ao turismo no Estado (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE

SANTA CATARINA, 2008). O conselho Estadual de Cultura foi criado no ano de 1980 pela

Lei n° 5.719 e construção do centro integrado de cultura (CIC) foi autorizada pela Lei n°

5.747 (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).

Em 1983, quando o Governador Esperidião Amin assumiu seu mandato, pondo em

prática seu plano de governo que era composto por 20 cartas setoriais7, cuja uma delas era do

turismo e dispunha as prioridades relacionadas a este tema como: preservar o patrimônio

natural e cultural; estimular a iniciativa privada a investir no turismo; e promover o Estado de

Santa Catarina (SARTORI, 2004), o que na concepção de Sagi (2006) resultou no

levantamento dos empreendimentos turísticos existentes no estado, realizado através do

convênio estabelecido com a EMBRATUR que tinha o objetivo de cadastrar e classificar os

serviços oferecidos por estes empreendimentos, além de auxiliar na fiscalização e controle

deste.

Em 1987, iniciou-se o processo de descentralização do turismo no estado de Santa

Catarina, dividindo o estado em oito regiões turísticas que agregavam produtos turísticos

semelhantes. No dia 28 de outubro, deste ano, a CITUR muda sua denominação para Santa

Catarina Turismo S/A (SANTUR), o plano deste governo Pedro Ivo Campos chamava-se

“Rumo à Nova Sociedade Catarinense 1987-1990” e vinculava o turismo ao setor econômico

do comércio (SAGI, 2006). Neste governo inicia-se a fase de planejamento sistêmico com a

divisão do Gabinete de planejamento (GAPLAN) criado no governo de Celso Ramos (1961-

1965) em Secretária do Estado do Planejamento (SEPLAN) e Secretária do Desenvolvimento

Urbano e Meio Ambiente (SEDUMA) incluído seu corpo técnico (SIEBERT, 2001).

A Lei n° 7.320 criou o programa de desenvolvimento de empresa catarinense

(PRODEC) e a Lei 7.375 criou a secretaria do estado e indústria, do comércio e do turismo

em 1988, dois anos mais tarde a Lei n° 8.168 (12/12/90) registrou o novo slogan de

divulgação do Estado “Santa e Bela Catarina”, o qual é usado até hoje (SANTUR, 2008).

De 1990 até a atualidade

No governo de 1991-1994 o turismo continuava vinculado ao setor do comércio, tendo

um capitulo exclusivo dedicado ao tema dentro do “Plano SIM para viver melhor em Santa

7 Carta setoriais são as subdivisões do Plano de Governo de Esperidião Helou Filho 1982-1986 e chamava-se “Carta aos Catarinenses”.

50

Catarina”. Os principais objetivos relativos ao turismo deste plano eram: gerar empregos;

valorizar a cultura local; e incentivar a iniciativa privada através do turismo. Este é o primeiro

plano que estabelece relação do turismo com outros setores tais como: meio ambiente; cultura

e esporte, além de realizar uma de pesquisa no estado para levantar dados com o objetivo de

alimentar à elaboração do “Programa de Desenvolvimento Turístico Integrado” deste governo

(SAGI, 2006).

Durante este mandato a Lei n°8.245 de 18 de abril de 1991 reclassifica a SANTUR

para empresa de economia mista e a Lei n° 9.108 de 03 de junho de 1993 autoriza esta a

promover cursos de atualização de guias de turismo. No ano seguinte no dia 07 Janeiro a Lei

n° 9.428 dispõe sobre a política florestal do Estado de SC, dando ao estado a competência de

normalizar o desenvolvimento de atividades de lazer e turismo em áreas de ocorrência de

paisagens notáveis e formações florestais relevantes objetivando promover a conscientização

ambiental (SAGI, 2006).

O Programa de governo de Paulo Afonso Vieira “Viva Santa Catarina 1995-1998”

definia as atividades prioritárias para o desenvolvimento do turismo como: valorizar a

SANTUR como instrumento de execução das ações do Estado; formular um Plano Estratégico

de Desenvolvimento do Turismo definindo as atividades de apoio que deveriam ser

desenvolvidas pelo poder público; instalar uma representação da SANTUR dentro da

Secretária do Oeste; e caracterizar a atividade turística como estratégia na elaboração do

planejamento dos investimentos (SAGI, 2006). Por meio da Lei n°9.831 de fevereiro de 1995

criou-se a Secretária de Estado do Desenvolvimento Econômico, Cientifico e Tecnológico.

Neste mesmo Governo foi implantado o PNMT em Santa Catarina pela SANTUR e

SEBRAE/SC atendendo 190 municípios através da Lei n° 10.109 de 30 maio de 1996

transferiu para a SANTUR o domínio do parque Cyro Gevaerd em Balneário Camboriu

(SIEBERT, 2001).

Na segunda gestão de governo de Esperidião Amim no período de 1999-2002, o

planejamento governamental chamou-se “Plano Mais Santa Catarina” e as ações pretendidas

para o turismo eram: promover Santa Catarina nos mercados regionais, nacional e no âmbito

do MERCOSUL; implantar a infra-estrutura básica; planejar o turismo a nível local e

regional; incentivar investimentos e buscar parcerias do setor privado; incluir a participação e

integração das minorias no contexto sócio-econômico; ampliar o consumo dos produtos

catarinenses; e estimular programas de turismo sustentável e o órgão da SANTUR passa a ser

subordinado a recém criada Secretaria de Turismo, Cultura e Meio Ambiente (SAGI, 2006).

51

O conselho estadual de turismo de Santa Catarina que objetiva auxiliar o governo na

implementação da política de desenvolvimento turístico do estado seguindo orientação geral

do Plano de governo foi criado pela Lei n° 11.310 na data de 28/12/1999 (SARTORI, 2004).

No ano de 2001 o município de Fraiburgo foi declarado capital catarinense da Maça (Lei

n°11.856 25/jul.); Capinzal transforma-se na capital catarinense do Chester (Lei n° 11.858

25/jul.); Bom Retiro passa a ser a capital catarinense do Churrasco (Lei n° 11.920 26/set.); e

Urupema foi nomeada capital catarinense da Truta (Lei n° 11.921 28/set.) (ASSEMBLÉIA

LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).

A Lei n° 11.986 de 12 de novembro do mesmo ano instituiu o Sistema Estadual de

Unidades de Conservação da Natureza (SEUC). Já no ano de 2002 a Lei n° 12.447 aprova a

alteração da programação físico-financeira do plano plurianual 2000/2003 da SANTUR e a

Lei n° 12.448 estabelece capão alto como a capital catarinense da Paçoca do Pinhão (ALESC,

2008).

Ainda nesta gestão o Estado incorporou o Programa Nacional de Zoneamento

Ecológico-Econômico (ZEE) criado em 1999 pela SEDUMA e, posteriormente, coordenado

pela Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (SDM), criada em

2002 pela Lei n° 2.148 que substituiu a SEDUMA (SAGI, 2006).

No quadriênio 2003-2006 primeiro mandato do governo Luis Henrique Cardoso, o

plano governamental era denominado “Plano 15” e seu principal objetivo era à reestruturação

administrativa através da descentralização (SARTORI, 2004). Em 30 de janeiro de 2003 por

meio da Lei Complementar n° 243 foi instituída a Secretaria de Estado da Organização do

Lazer (SOL) que tinha a competência desenvolver atividades relacionadas ao turismo; cultura

e Lazer, as instituições subordinadas a esta são: Santa Catarina Turismo S.A. (SANTUR);

Fundação Catarinense de Desportos (FESPORTE); e Fundação Catarinense de Cultura (FCC),

tendo como principal objetivo a compatibilização das diretrizes estaduais com a política

nacional de desenvolvimento do turismo; a divulgação do potencial turístico de Santa

Catarina (SECRETÁRIA DE ESTADO DE TURISMO E ESPORTE, 2008).

A ementa constitucional estadual de Santa Catarina n° 35, publicada em 21 de outubro

de 2003 acrescenta ao seu capitulo IX “do turismo”: que o estado deverá promover e

incentivar o turismo como fator de desenvolvimento econômico e social, de divulgação de

valorização e preservação do patrimônio cultural e natural, respeitando as peculiaridades

locais, coibindo à degradação das comunidades envolvidas e assegurando o respeito ao meio

ambiente e à cultura das localidades exploradas, estimulando sua auto-sustentabilidade. Neste

52

mesmo ano a Lei n°12.593 declara oficialmente que o município de Lages é a capital

catarinense do turismo rural (SANTA CATARINA, 2003).

O novo Conselho de Turismo foi instituído pela Lei n° 12.912 de 22 de janeiro 2004,

sendo de caráter consultivo e tendo como objetivo geral definir a política de desenvolvimento

turístico do Estado (SAGI, 2006) devendo seguir a orientação das políticas governamentais

cabendo-lhe especificamente formular, acompanhar e avaliar o plano estadual de turismo e

propor programas e projetos de desenvolvimento turístico integrando as ações de turismo à

comissão Integrada de Turismo da Região Sul (CTI/Sul) zelando para que o desenvolvimento

estadual do turismo se faça sob égide da sustentabilidade ambiental, social e cultural

(ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).

Em 2004 o município de São José foi reconhecido como capital catarinense da

Tradição Açoriana pela Lei n°12.916 (23/jan.) e o município de Penha foi declarado capital

catarinense do turismo temático do marisco (Lei n°12.917 23/jan) e Balneário Camboriú

passa a ser a capital catarinense do turismo pela Lei n°13.039 de 27 de dezembro de 2004

(ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).

Neste ano (2004) foi realizado pela Ruschmann Consultores o Plano de

Desenvolvimento Integrado do Lazer (PDIL) que teve como objetivos: promover a integração

das áreas de cultura, esporte, turismo e lazer; intensificar o lazer no Estado de SC; integrar a

SOL às Secretarias de Desenvolvimento Regional; e desenvolver o lazer no Estado de forma

equilibrada. Já em 2005 a SOL passou a designar-se Secretária do Estado de Cultura, Esporte

e Turismo por meio da Lei complementar n° 284 de 28 de fevereiro 2005 que também

regulamentou a criação das Secretarias de Desenvolvimento Regionais (SOL, 2008) e

estabeleceu o Plano Catarinense de Desenvolvimento (PCD) que visando orientar a ação

governamental até 2015, este plano, conta com a parceria do Projeto Meu Lugar do Programa

das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (SANTA CATARINA, 2006).

A Lei n°13.336 de 08 de março de 2005 instituiu os fundos estaduais de incentivo à

Cultura (FUNCULTURAL), ao Turismo (FUNTURISMO) e, ao Esporte (FUNDESPORTE).

Já a Lei complementar n° 295 criou o Comitê de Descentralização, no final do primeiro

mandato e a Lei nº 13.792, de 18 de julho de 2006 no seu Art. 1º estabelece que “Fica

instituído o Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa

Catarina, em conformidade com os objetivos estratégicos de governo definidos no Plano

Plurianual, visando estabelecer as políticas, as diretrizes e os programas para a cultura, o

turismo e o desporto do Estado de Santa Catarina” (SAGI, 2006).

53

O PDIL é oriundo de um processo de planejamento descentralizado, com ampla

participação popular e constitui diretrizes básicas destinadas a nortear o planejamento das

ações do Plano como: estruturar os atrativos turísticos do Estado; implementar o Programa

Nacional de Regionalização do Turismo no Território Catarinense; garantir a sustentabilidade

das destinações turísticas do Estado; apoiar os serviços e consolidar as pesquisas sobre o

turismo de Santa Catarina; estimular, apoiar e conceder incentivos à participação de empresas

e da população do Estado nos empreendimentos turísticos; e conscientizar a comunidade para

o turismo em sentido amplo (SECRETARIA DE ESTADO DE TURISMO, CULTURA E

ESPORTE, 2008).

Na data de 18 de julho de 2006 duas leis são criadas, a Lei nº 13.792 que dispões sobre

o PDIL e define as diretrizes e critérios dos programas e subprogramas para a cultura, o

turismo e o desporto no Estado de Santa Catarina e a Lei nº 13.793 que institui o Programa de

Cinema “Santa Catarina Film Commission” vinculado à SOL, com o objetivo de facilitar

produções de cinema, documentários, programas de televisão ou publicidade e transformar o

Estado em um importante Centro de Produção Cinematográfica (ASSEMBLÉIA

LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).

Após a reeleição para o mandato de 2007-2010 o governador Luis Henrique da

continuidade as políticas estabelecidas no seu primeiro mandato mantendo como lema

“descentralização e o desenvolvimento regional sustentável” e através da Lei complementar

nº 381 de 07 de maio de 2007, descreve que compete a SOL: planejar, formular e normatizar

as políticas integradas de cultura, esporte, turismo e lazer; apoiar a ampliação e diversificação

da infra-estrutura estadual; estabelecer parcerias com órgãos públicos federais e privados,

intercambiando experiências para o desenvolvimento integrado; elaborar estudos e análises

específicas sobre suas áreas visando à proposição de diretrizes para o desenvolvimento

integrado do lazer; planejar a promoção do produto turístico catarinense em âmbito nacional e

internacional; normatizar e consolidar os critérios para os estudos e pesquisas de demanda

turística; planejar e coordenar o Programa de Desenvolvimento do Turismo no Sul do Brasil

(PRODETUR SUL/SC); estimular a criação e o desenvolvimento de mecanismos de

regionalização e segmentação do turismo catarinense; compatibilizar as diretrizes estaduais à

política nacional de desenvolvimento do turismo; representar o Estado com vistas a fomentar

atividades culturais, esportivas, turísticas e de lazer; e orientar e apoiar as SDRs na execução e

implementação das atividades e ações relativas aos seus setores (ASSEMBLÉIA

LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).

54

Já alteração da Programação Físico-Financeira do Plano Plurianual 2004-2007 foi

aprovada pela Lei nº 14.261, de 21 de dezembro de 2007 (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA

DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008). Por fim encontra-se o Decreto n° 2.080

datado de 3 de fevereiro de 2009 o qual regulamenta a Lei n° 13.792/2006 (ASSEMBLÉIA

LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).

3.3 Síntese contextual histórica das políticas públicas de meio ambiente

Quando o objetivo do estudo inclui analise de políticas públicas de meio ambiente e sua

relação com outras políticas públicas, pode-se defrontar com um paradoxo, pois muitas vezes

as diretrizes das políticas públicas do meio ambiente podem inviabilizar ou dificultar a

implantação de políticas públicas de outros setores, como o turismo e o econômico.

O movimento ambientalista não teve um começo claro, não houve um acontecimento ou

fato isolado que incentivasse um movimento de grande representação, para McCormick

(1992) este movimento emergiu de lugares diferentes, em tempos diferentes e geralmente por

motivos diferentes, sobre este tema o autor salienta que:

A revolução ambientalista [...] Ganhou dezena de milhões de adeptos, criou novos órgãos de legislação, engendrou novos partidos políticos, encorajou uma reavaliação das propriedades econômicas e tornou-se tema de políticas internas e relações internacionais. Acima de tudo, mudou nossas percepções do mundo do qual vivemos. [...] Pela primeira vez a humanidade foi desperta para a verdade básica de que a natureza é finita e que o uso equivocado da biosfera ameaça, em última análise, a própria existência humana. (MCCORNICK, 1992, p. 15)

A crescente preocupação com questões ambientais decorrentes da degradação do meio

ambiente por práticas não-sustentáveis de uso dos recursos naturais, no decorrer dos anos

1970 sensibilizou camadas da opinião pública nos países desenvolvidos e, com isso o

movimento ambientalista ganha força ocorrendo em 1972 a primeira “Conferência das Nações

Unidas sobre Desenvolvimento Humano ou Conferência de Estocolmo” que segundo Pires

(2002) é um marco do ambientalismo contemporâneo. Desta reunião resultou a "Declaração

sobre o Meio Ambiente Humano" e a partir deste momento diversos países desenvolveram

seu arcabouço legal e normativo em relação a área ambiental (SVIRSKY; CAPOBIANCO,

1997)

55

Já em 1987, a primeira ministra da Noruega Gro Harlem Brundtland, presidiu a

Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a qual originou o relatório

“Relatório Brundtland” também denominado “Nosso Futuro Comum” e a elaboração desse

relatório durou aproximadamente 4 anos (1983-1987). Neste sentido, Sampaio (2000, p.24)

afirma que:

Desse relatório surge com mais força a expressão Desenvolvimento Sustentável, com intenção de despertar a conscientização pública e evidenciar a necessidade de um melhor gerenciamento do meio ambiente para sustentar o planeta. A definição apresentada para Desenvolvimento Sustentável era de satisfazer as necessidades da geração atual sem comprometer as necessidades das gerações futuras, evocando a responsabilidade comum de todos os cidadãos a preservar o meio ambiente. (grifo do autor)

A principal função deste documento foi alertar as autoridades governamentais para

tomarem medidas efetivas no sentido de coibir e controlar os efeitos desastrosos da

contaminação ambiental, com o intuito de alcançar o desenvolvimento sustentável. As idéias

do relatório de Brundtland serviram de base para a segunda Conferência das Nações Unidas

sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), conhecida também por Rio/92 ou,

popularmente denominada de ECO/92 realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, por

ocasião do 20º aniversário da Conferência de Estocolmo (GOLDENBERG; BARBOSA,

2004).

Os principais destaques desta conferência foram a elaboração da Agenda 21 um

documento de referência para as ações na área ambiental, com objetivos claros a serem

alcançados pelos países desenvolvidos e subdesenvolvidos e a Carta da Terra uma declaração

de princípios básicos a serem seguidos por todos com respeito ao meio ambiente e ao

desenvolvimento. (SAMPAIO, 2000).

3.3.1 A trajetória das políticas públicas de meio ambiente no Brasil.

Pouco foi realizado em relação à questão ambiental no Brasil até o período conhecido

como Estado Novo (1930/1946), em que foi elaborado o texto legal “Código Federal

Florestal” que depois de modificações realizadas em 1965 originou o atual Código Florestal

Brasileiro (GOLDENBERG; BARBOSA, 2004). A descrição da trajetória das políticas

56

públicas do meio ambiente no Brasil será dividida em períodos para auxiliar no entendimento

da evolução destas.

Década de 1960 a 1980

Nas décadas de 1960 e 1970 segundo Goldenberg e Barbosa (2004) foi a época onde

se verificou uma retomada da preocupação com área ambiental, mas grande parte da

regulamentação dos recursos naturais surgiram para atender necessidades específicas do

desenvolvimento econômico. Neste período houve um aumento na criação de Unidades de

Conservação e surgiram as primeiras propostas para criação de um sistema nacional de áreas

protegidas. No ano de 1965 a Lei N° 4.771 reformulou-se o Código Florestal e dois anos mais

tarde criou-se a Lei N° 5.197 de proteção à fauna. Já em 1979 criou-se a Lei N° 6.766 que

dispunha sobre o parcelamento do solo urbano (GOLDENBERG; BARBOSA, 2004).

Um marco significativo neste período foi à criação da Secretaria Especial do Meio

Ambiente (SEMA) no ano de 1973, resultado do compromisso assumido pelo governo

brasileiro na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em

Estocolmo, em 1972 (SAMPAIO, 2000).

Colesanti e Pistori (2007) consideram que a política ambiental no Brasil tem seu inicio

em 31 de agosto de 1981 com a Lei Federal N° 6.938, pois esta instituiu a primeira Política

Nacional do Meio Ambiente (PNMA) a qual em seus fins e mecanismos de formulação e

aplicação estabelece um importante instrumento o licenciamento ambiental8 com o objetivo

de controlar as atividades efetivas ou potencialmente poluidoras.

Esta Lei N° 6.938 também instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente

(SISNAMA) que atualmente é constituído pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente

(CONAMA), Ministério do Meio Ambiente (MMA), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e

dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e órgãos da administração pública federal,

setorial, estadual e municipal de meio ambiente. O CONAMA e o MMA são os responsáveis

pela formulação de políticas e articulação interinstitucional e os demais pela execução da

Política Nacional do Meio Ambiente (MMA, 1997), ainda no ano de 1981 foi criada a Lei N°

6.902 que dispõem sobre a criação de estações ecológicas e áreas de proteção ambiental.

8 É importante ressaltar que o licenciamento é basicamente uma atividade a ser exercida pelo Poder Público Estadual, segundo a legislação citada e conforme os ditames da Resolução CONAMA nº 237, de 18 de dezembro de 1997.

57

No ano de 1984 o Decreto N° 89.336 refere-se às Reservas Ecológicas e Áreas de

Relevante Interesse Ecológico, em 1986 a Resolução do CONAMA Nº 01 estabelece as

diretrizes do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) e no ano seguinte a Resolução do

CONAMA Nº 237 regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na

Política Nacional do Meio Ambiente. Já em 1988 a Lei N° 7.661 instituiu o Plano nacional de

gerenciamento costeiro e a Lei N° 7.679 regulamenta e proibi a pesca de espécies em períodos

de reprodução (PINTO, 2006).

A Constituição Federal de 1988 que regeu a maioria das questões das políticas

públicas do Brasil em seu Capítulo do Meio Ambiente (art. 225) “garante o direito de todos

ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia

qualidade de vida” impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

preservá-lo para as presentes e as futuras gerações (COLESANTI, PISTORI, 2007).

A constituição também estabelece a obrigatoriedade de preservação e restauração de

processos ecológicos essenciais e manejo ecológico das espécies e ecossistemas; preservação

da diversidade e a integridade do patrimônio genético do País, fiscalização das entidades

dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; definição de espaços territoriais e

seus componentes a serem especialmente protegidos; proteção da fauna e flora. Declara como

patrimônio nacional a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal

Mato-Grossense e a Zona Costeira (BRASIL, 1988).

Ainda em 1988 a Lei N 7.661 institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro

enquanto a Lei N 7.679 cria a regulamentação da atividade de pesca e estabelece o período de

defeso para cada espécie. Em 1989 é criado o Fundo Nacional do Meio Ambiente através da

Lei N° 7.797, neste ano também se estabelece medidas para proteção das florestas existentes

nas nascentes dos rios pela Lei N°.7.754/89, além da instituição do IBAMA criado em

resposta ao aumento das queimadas na Amazônia e da efervescência do debate internacional a

respeito das incertezas que decorreriam de mudanças climáticas alavancadas pelo aumento

das emissões de dióxido de carbono (PINTO, 2006).

Década de 1990 até a atualidade

Nos anos 1990 ocorreu a ECO 92 que promoveu uma mudança universal na forma de

pensar o meio ambiente. Já em 1994 a EMBRATUR promoveu a criação de um grupo de

trabalho interministerial composto pelo Ministério da Indústria, Comércio e Turismo (MICT),

Ministério do Meio Ambiente, IBAMA, EMBRATUR, e outros representantes do poder

58

público, setor privado e terceiro setor, e promoveu a realização de uma oficina que teve como

resultado o documento: Diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo, inédito na

história das políticas públicas para o segmento, que continha definições da atividade, suas

premissas, seus objetivos e propôs ações estratégicas para seu desenvolvimento

(GOLDENBERG; BARBOSA, 2004).

A partir de 1995 as questões ambientais continuaram a evoluir, pois neste ano o

MMA, lançou o Programa para o Desenvolvimento do Ecoturismo na Amazônia Legal

(PROECOTUR) baseado em estratégias para o desenvolvimento de pólos ecoturísticos em

áreas de maior viabilidade, com a responsabilidade de estruturar o segmento na Amazônia

Legal, já que o ecoturismo é visto como uma segmentação de turismo que conserva o meio

ambiente. Já em 1997 foi promulgada a Lei de Recursos Hídricos N° 9.433 (GOLDENBERG;

BARBOSA, Idem).

A lei de Crimes ambientais Lei N° 9.605 instituída em 12 de fevereiro de 1998

estabelece as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao

meio ambiente e define no art. 70 a infração administrativa ambiental como "toda ação ou

omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio

ambiente" e define ainda com espécies de fauna silvestre todos aqueles pertencentes às

espécies nativas, migratórias e quaisquer outras, aquáticas ou terrestres, que tenham todo ou

parte de seu ciclo de vida ocorrendo dentro dos limites do território brasileiro, ou águas

jurisdicionais brasileiros (COLESANTI; PISTORI, 2007).

Em 2000 foi criado o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) pela Lei

N° 9.985 que divide as unidades de conservação em dois grupos: Unidades de Proteção

Integral e Unidades de Uso Sustentável (PIRES, 2002). A Lei que estabelece o SNUC em seu

artigo 22 relata que “as unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público”,

portanto nada impede, contudo, que se utilize à lei, como instrumento para sua criação

(GOLDENBERG; BARBOSA, 2004).

A criação do Ministério do Turismo (MTur), em 2003, buscou fortalecer ainda mais a

relação interministerial (MTur e MMA) por meio da assinatura de um Termo de Cooperação

Técnica no ano de 2004. Deste acordo resulto a elaboração de uma Agenda Ambiental para o

Turismo, um Plano de Ação Conjunta e a transferência do PROECOTUR sob a

responsabilidade do MMA para o MTur (SAGI, 2006).

59

Somente em julho de 2003 foi implantado o instrumento gestor da Educação

Ambiental no País, aproximando os setores de Educação Ambiental do MMA e do Ministério

da Educação, de acordo com a Lei N° 9.795 a qual criou a Política Nacional de Educação

Ambiental em 27 de abril de 1999, que foi regulamentada por decreto presidencial N°4.281

em 26 de junho de 2002.

3.3.2 A trajetória das políticas públicas de meio ambiente em Santa Catarina

Pode-se dizer que as políticas públicas do meio ambiente em Santa Catarina tiveram

seu inicio em 07 de janeiro de 1994 com a Lei Nº 9.428 que dispunha sobre a Política

Florestal do Estado de Santa Catarina, pois anteriormente a esta existiu apena a Lei Nº 6.063

que regulamentava o parcelamento do Solo Urbano em 1982. A Lei Nº 9.428 foi alterada

posteriormente pelas Leis: Nº 9.788/96; Nº 10.472/97; e Nº 10.975/98, sendo que a Lei Nº

9.788/96 também estabelecia a criação dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente

(ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2009).

No ano de 1994 também foi criada a Lei Nº 9.807 que determinava em seu texto o que

seria vegetação primária e secundária nos estágios avançado, médio e inicial de regeneração

da mata atlântica, sua supressão e exploração, além de dar outras providências. Três anos

depois a Lei Nº 10.383 cria o Conselho Estadual de Pesca e regulamenta o defeso (época onde

a pesca é proibida por ser período de procriação das espécies). (ASSEMBLÉIA

LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2009)

O Sistema Estadual de Unidades de Conservação da Natureza (SEUC) foi criado um

ano após o SNUC, pela Lei Nº 11.986 em 12/11/2001. Já o código Estadual de Proteção aos

Animais foi instituído 2 anos depois em 22/12/2003 pela lei Nº 12.854 e no ano de 2005 a Lei

Nº 13.553 estabeleceu o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro que posteriormente foi

alterado pela Lei Nº 14.465 em 2008. No ano de 2005 também foi criada a Lei Nº 13.558 que

dispunha sobre a Política Estadual de Educação Ambiental (PEEA) sendo esta alterada no ano

seguinte pela Lei Nº 13.840. (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA

CATARINA, 2009)

Em 2007 a Lei Nº 13.973 regulamenta a concessão e/ou renovação de licença

ambiental de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental regional ou

local. No ano seguinte entra em pauta o Projeto de Lei Nº 0238 que institui o controverso

60

Código Ambiental do Estado de Santa Catarina. Já a Lei Nº 14.661 de 26/03/2009 reavalia e

define os atuais limites do Parque Estadual da Serra do Tabuleiro, criado pelo Decreto nº

1.260, de 1º de novembro de 1975, e retificado pelo Decreto nº 17.720, de 25 de agosto de

1982, e adota outras providências (BOHN, 2009).

Por determinação do Executivo Estadual foi criado o projeto de Lei N 0238 foi

coordenado e elaborado pela FATMA (órgão ambiental estadual) que contou com o apoio

financeiro do Programa de Proteção da Mata Atlântica (PPMA/SC) para a contratação da

consultoria jurídica para formulação deste (JESUS, 2009).

O processo de elaboração da minuta deste Código ambiental durou aproximadamente

um ano no qual foram realizadas reuniões e oficinas coordenadas por técnicos da FATMA.

Findado a elaboração da minuta se realizou dois workshops em Florianópolis para a

finalização da proposta, que contou com a participação de diversos órgãos tais como:

FATMA; Secretária de Estado de Desenvolvimento Sustentável (SDS); Secretaria de

Agricultura e Desenvolvimento Rural; Empresa de Pesquisa Agropecuária de Extensão Rural

de Santa Catarina (EPAGRI); Companhia Catarinense de Águas e Saneamento (CASAN);

Polícia Militar Ambiental (PMA); Procuradoria Geral do Estado (PGE); Federação

Catarinense dos Municípios (FECAM); Federação da Indústria do Estado de Santa Catarina

(FIESC); Sindicato da Indústria da Construção Civil (SINDUSCON); e Comitê da Reserva da

Biosfera (BOHN, 2009).

O projeto final foi entregue pela FATMA a Secretária de Estado de Desenvolvimento

Sustentável na data de 3 de março de 2008, mas esta só foi apresentada pelo Governo como

Projeto de Lei cinco meses depois. Neste intervalo o texto original produzido pela FATMA

sofreu significativas alterações, sendo estas realizadas no gabinete do governo com o intuito

de privilegiar demandas específicas de determinado setor. Isto retira o caráter de transparência

e legitimidade com o qual foi construído o documento final. Estas alterações e supressões até

poderiam ser cabíveis desde que discutidas efetivamente no âmbito do Conselho Estadual de

Meio Ambiente (CONSEMA), órgão consultivo e deliberativo em matéria ambiental e que

integra o Sistema Estadual de Meio Ambiente (que não participou da elaboração do

documento) (BOHN, 2009; JESUS, 2009).

A decisão do Poder Executivo Estadual que determinou a elaboração de um Código

Ambiental, objetivando sistematizar as normas jurídicas estaduais sobre esta matéria, bem

como, facilitar sua consulta, conhecimento e aplicação, pode ser considerada pertinente se

considerarmos que cada região ou Estado do Brasil tem características singulares na questão

61

do Meio Ambiente. Porém quando este mesmo poder usa de artifícios para alterar o

documento produzido para favorecer determinado setor ele põe em duvida a legitimidade

deste.

O projeto de Lei N 238 (Código Ambiental) aprovado pela assembléia legislativa foi

sancionado pelo atual governador do estado Luis Henrique através da Lei N° 14.675 no dia 13

de abril. Este Código Ambiental tornou-se polemico, pois em seu capitulo V dos espaços

protegidos estabelece regulamentações divergentes das estabelecidas nas leis federais e, para

muitos autores, é inconstitucional, pois uma lei estadual só pode ser mais restritiva que uma

lei federal e jamais ser mais permissiva (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE

SANTA CATARINA, 2009).

62

4 CARACTERIZAÇÃO DO OBJETO DA PESQUISA

A caracterização do objeto de estudo se faz necessária e útil ao melhor entendimento

da potencialidade e a vocação do estado de Santa de Catarina para o turismo. Este capítulo

inicia com uma apresentação dos dados gerais do Estado, seguido pela abordagem dos

componentes biofísicos da paisagem natural; do processo de povoamento; e das divisões

regionais do estado.

4.1 Dados gerais sobre localização e população.

O estado de Santa Catarina é uma das unidades da República Federativa do Brasil e

sua capital político-administrativa é Florianópolis. Este pode ser considerado um estado

pequeno, pois ocupa apenas 1,13% da área territorial brasileira e 16,57% da Região Sul com

área total de 95 318,30 km² e tendo uma extensão litorânea de 561,4 km (SECRETARIA DO

ESTADO DE PLANEJAMENTO, 1991).

Santa Catarina compõe com os estados do Paraná e do Rio Grande do Sul a Região Sul

do país, limita-se ao norte com o Paraná tendo, ao sul com o Rio Grande do Sul, a leste com o

Oceano Atlântico e a oeste com a Argentina (IBGE, 2002).

A população estimada de Santa Catarina no censo de 2007 do IBGE é de 5.866.252

habitantes sendo que a população está distribuída de forma irregular pelo seu território as

maiores densidades demográficas do Estado estão no litoral e nas regiões economicamente

mais desenvolvidas (IBGE, 2008a).

Sua infra-estrutura de transportes é composta pela: malha rodoviária de 106.797,9 km,

das quais 6.854,10 km têm pavimentação asfáltica; a hidrovia marítima do Estado que abriga

os portos de São Francisco, Itajaí, Laguna e Imbituba estrategicamente distribuídos pela da

costa; a rede de transporte ferroviário que possui duas concessionárias a América Latina

Logística (ALL) e a Ferrovia Tereza Cristina (FTC); e o sistema aeroviário de Santa Catarina

conta com uma rede de 18 aeroportos públicos distribuídos por todas as regiões do Estado

(SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E INFRA-ESTRUTURA, 2008).

63

4.2 Os componentes biofísicos da paisagem natural de Santa Catarina

4.2.1 As principais unidades do relevo

Santa Catarina apresenta um relevo contemplado por Planícies (costeiras e fluviais);

Serras (Geral, do Leste Catarinense e do Mar); Patamares (do alto Rio Itajaí, da Serra Geral e

de Mafra), Planaltos (dissecado Rio Iguaçu - Rio Uruguai, dos Campos Gerais, de São Bento

do Sul e de Lages); e Depressão da zona carbonífera catarinense (IBGE, 2002).

A altitude de Santa Catarina varia entre o nível do mar e 1.827 metros podendo ser

dividido nas faixas altitudinais: de 0 a 200 m localizada no litoral e pequeno trecho no

extremo oeste; de 200 a 400 m presente na transição entre a planície litorânea e as serras

Geral e do Mar; de 400 a 800 m que abriga as serras litorâneas e planaltos ocidentais; de 800 a

1.200 m que compõem a maior parte da Serra do Mar e dos planaltos interioranos; de 1.200 a

1.600 m próximo à costa da Serra Geral, do Espigão, do Chapecó, da Anta Gorda, da Boa

Vista entre outras; e acima de 1.600 m onde ocorrem os pontos culminantes do estado

(SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, 1991).

4.2.2 Vegetação natural e biomas

A formação vegetal de Santa Catarina é composta por uma grande diversidade e

conforme a classificação de BIOMAS do IBAMA (2002), sendo composto pelos biomas:

Domínio de Mata Atlântica que é formado por três grandes áreas, a saber, a floresta ombrófila

densa, floresta com araucária e florestas estacionais deciduais; Ecossistemas Costeiros

(vegetação pioneira); Savana ou Cerrado (com campos sujos e limpos); e Estepe onde se

encontra os campos do planalto meridional e os refúgios de altitude (SECRETARIA DE

ESTADO DO PLANEJAMENTO, 1991; IBGE, 2002). A vegetação de Santa Catarina pode

ser classificada em cinco tipos de formações vegetais distintas sendo elas: floresta ombrófila

densa; floresta ombrófila mista; campos; floresta estacidual decidual; e vegetação litorânea9

(IBAMA, 2007).

9 Mais detalhes sobre o tema podem ser encontrados na bibliografia

64

4.2.3 Aspectos da hidrografia

A hidrografia catarinense é representada por dois sistemas independentes de

drenagem: a vertente do interior (Bacia do Prata) e a vertente do Atlântico (litoral de Santa

Catarina).O sistema de drenagem da vertente do interior ocupa área aproximada de 60.185

km² (63%). Esta vertente do interior é composta por duas bacias do rio Uruguai e a do rio

Iguaçu. O sistema de drenagem da vertente do Atlântico compreende uma área de

aproximadamente de 35.298 km² (37%) sendo composta por 10 bacias hidrográficas: do rio

Itajaí, do Rio Tubarão; do Rio Araranguá; do Rio Itapocu; do Rio Tijucas; do Rio Mampituba;

do Rio Urussanga; do Rio Cubatão (do norte); do Rio Cubatão (do sul); e do Rio d’uma

(SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, 1991; IBGE, 2002).

4.2.4 Clima predominante

Santa Catarina possui um clima subtropical que ocorre em virtude da sua latitude e de

sua localização na área de transição entre a zona tropical e a temperada. Os sistemas

atmosféricos que atuam na Região Sul do Brasil são controlados pela ação das massas de ar

tropicais (quentes) e polares (frias) que são responsáveis pelo caráter mesotérmico desse

clima. Isto somado a composição do relevo catarinense possibilita as diferenças climáticas

existentes no estado, em especial a que ocorre entre a faixa litorânea e o planalto, sendo que

as temperaturas podem variar mais de 10 graus entre estas regiões de Santa Catarina. O

regime pluviométrico do estado e de seu entorno é caracterizado pela relativa regularidade da

distribuição do montante de chuvas anuais (IBGE, 2002).

4.3 O processo de povoamento em Santa Catarina.

As características geográficas do Estado de Santa Catarina e sua ocupação por

diferentes fluxos imigratórios deram origem de diferentes regiões (PEREIRA, 2003). A atual

região de Santa Catarina já era habitada por índios, no litoral viviam os tupi-guaranis e no

interior havia duas tribos os Kaingang e os Xokleng que eram nômades (SANTOS, 1995). O

65

litoral catarinense tem sua descoberta datada na mesma década em que o Brasil foi

descoberto, como demonstram os escritos de Kaiser e Zotz (2004, p.34).

De acordo com registros oficiais, foram os franceses os primeiros europeus a pisarem em terras catarinenses. Em 1504, Binot Palmier de Gonneville comandava uma expedição francesa que retornava do sul do continente. Com sua nau avariada, viu-se obrigado a buscar porto abrigado. Adentrou na Baía da Babitonga, ancorando onde se localiza a cidade de São Francisco do Sul. Ao partir deixou um cruzeiro, no alto do morro, marcando sua passagem.

A colonização do estado teve inicio oficial em 1746 com a emigração de açorianos

para a Ilha de Santa Catarina (CARDOSO, 2002). Os alemães correspondem à segunda leva

de imigrantes europeus a se fixarem em Santa Catarina, os primeiros chegaram aqui em 1828

para colonizar São Pedro de Alcântara e a partir da segunda metade do século XIX a chegada

destes imigrantes multiplicou promovendo a fundação de dezenas de povoados (KAISER;

ZOTZ, 2004; SILVA, 2000).

A história dos imigrantes suíços, suecos, noruegueses e tchecos, no Estado, entrelaça-

se e confunde-se com a história da imigração alemã e não se tem dados específicos. Quanto

aos austríacos pode-se dizer que os primeiros aportaram em 13 de outubro de 1933, vindos do

Tirol e fixando-se na cidade de Treze Tilhas (PIAZZA, 1983, 1994).

A colonização italiana é considerada a mais presente em Santa Catarina, o seu

primeiro núcleo de imigrantes chegou ao ano de 1836, originários da Sardanha. No entanto o

grande movimento migratório italiano ocorreu quatro décadas depois, a partir de 1875 na

região do vale do rio Tijucas e Itajaí e a região sul do estado atualmente chamada de pequena

Itália (KAIZER; ZOTZ, 2004).

A imigração dos belgas (flamengos, de flanders) aconteceu em 1840 e 1844 e estes se

fixaram na região correspondente ao município de Ilhota. A partir de 1871, chegou a Brusque

o primeiro grupo de poloneses e no ano de 1889 novas levas de poloneses e russos chegavam

ao Estado (KAIZER; ZOTZ, 2004).

Foi entre os anos de 1889/1912 que os gregos imigraram para a Ilha de Santa Catarina.

Já a imigração do povo árabe ocorreu entre 1870/1910 originários da Síria e do Líbano,

instalaram-se em áreas portuárias bem como ao longo das ferrovias (PIAZZA, 1983).

66

Os imigrantes ucranianos, de origem eslava, chegaram ao Brasil nos anos de 1891,

1895 e 1896. Os principais núcleos de colonização estão localizados no Norte catarinense, já

por volta do ano de 1889 foram os húngaros que se estabeleceram (KAIZER; ZOTZ, 2004).

O principal núcleo bucovino no Sul do país fica em Rio Negro e Mafra e eles

chegaram ao sul nos anos de 1887 e 1888. Os russos que imigraram para Santa Catarina têm

raízes na Alemanha e no ano de 1929 e entre 1930 e 1932, cerca de 300 famílias chegaram ao

Brasil, fixando-se no Oeste do estado, nos municípios de Riqueza e São Carlos. Os imigrantes

letos imigraram para o Brasil no final de século XVIII e depois migraram para a região de

Urubici (PIAZZA, 1994).

Os holandeses chegaram em 1950, após a II guerra mundial procurando a paz e terras

baratas. Os japoneses zelosos com a sua tradição chegaram na década de 60 e se

estabeleceram principalmente na cidade de Frei Rogério (PIAZZA, 1983).

Devido ao grande crescimento das famílias alemãs e italianas colonizadoras do Rio

Grande do Sul muitas destas optaram migrar principalmente para o território catarinense onde

podiam encontrar terras produtivas e relativamente mais baratas. Nas décadas de 40 e 50

Santa Catarina recebeu cerca de 200 mil gaúchos, na época esta foi a maior onda migratória

dentro do Brasil (KAIZER; ZOTZ, 2004).

A presença das muitas etnias que formaram Santa Catarina produz uma notável

herança cultural na arquitetura (igrejas, fortalezas e casarios portugueses; casas em enxaimel

alemãs; Casarões italianos de tábuas inteiriças, entre outras), na gastronomia, no folclore, na

religião, no colorido das roupas, nas manifestações artísticas, nos festivais que celebram as

tradições, com destaque para o circuito de festas típicas de cada localidade (SANTUR, 2008;

SILVA, 2000).

4.4 Divisões regionais do estado de Santa Catarina

O estado de Santa Catarina reúne em seu território uma ampla diversidade regional,

tanto em termos de paisagem, como em termos culturais e econômicos. Esta diversidade é a

resultante de um processo histórico, político e de suas condicionantes físico-naturais, a

ocupação do seu território resultou em um modelo de desenvolvimento característicos,

diferente do que ocorre no restante do país. Não ocorre no Estado a macrocefalia urbana

67

características dos demais Estados Brasileiros, onde a predominância absoluta de uma única

cidade na rede urbana (SIEBERT, 2001). A compartimentação regional causou um isolamento

de núcleos coloniais e de etnias, formando assim, um estado com diversas regiões sócio-

culturais e econômicas, nitidamente separáveis.

4.4.1 Regiões administrativas

A diversidade da composição do território catarinense sempre foi um desafio para o

planejamento do estado, devido à dificuldade de conceber diretrizes gerais, de forma

centralizada, para um espaço no qual a pluralidade é a regra. Talvez por este motivo, o

planejamento regional em Santa Catarina venha evoluindo para a descentralização, com

planos regionais elaborados em parceria com instituições como a Associação de Municípios e

os Fóruns Regionais (SIEBERT, 2001).

Com a promulgação da Constituição da República de 1988 e a partir da Constituição

Estadual de 1989, a divisão microrregional passou a ser instituída através de Lei

Complementar Estadual a criação destas microrregiões desprovida de critérios técnicos e de

planejamento levou a um completo desencontro dos programas e ações, pois cada

microrregião aplicava sua forma de distribuição das funções administrativas (SANTA

CATARINA, 1989).

Em 2003 primeiro ano do primeiro mandato do atual governador de Santa Catarina,

Luis Henrique da Silveira, foi proposto uma nova organização regional, com a finalidade de

descentralizar as funções administrativas, desconcentrar a máquina pública e a regionalizar o

desenvolvimento e o estado foi dividido em 36 Secretarias de Estado do Desenvolvimento

Regional (SAGI, 2006; SECRETARIA DE ESTADO DE CULTURA, TURISMO E

ESPORTE, 2008).

4.4.2 Regiões geográficas

As divisões geográficas internas do estado também sofreram alterações ao longo dos

anos, segundo o IBGE (2002); e Ribas (2003) o estado de Santa Catarina é dividido em seis

Mesorregiões sendo distribuídas em: Oeste Catarinense; Norte Catarinense; Planalto Serrano;

68

Vale do Itajaí; Grande Florianópolis; e Sul Catarinense. Sendo que o IBGE (2002) entende

mesorregião por:

[...] uma área individualizada em uma Unidade da Federação, que apresente formas de organização do espaço definidas pelas seguintes dimensões: o processo social, como determinante, o quadro natural, como condicionante, e a rede de comunicação e de lugares, como elemento da articulação espacial. Estas três dimensões deverão possibilitar que o espaço delimitado como mesorregião tenha uma identidade regional. Esta identidade é uma realidade construída ao longo do tempo pela sociedade que aí de formou [...].

Inicialmente em 1968 estas seis mesorregiões eram divididas em 16 microrregiões,

mas em 1990 após sofrer alterações e possibilitar o agrupamento de vários municípios com

características naturais e socioeconômicas semelhantes. Santa Catarina passou a ter 20

microrregiões distribuídas em seis mesorregiões (RIBAS, 2003) ilustradas na Figura 03.

Figura 03: Ilustração das mesorregiões e microrregiões de Santa Catarina

Fonte: Adaptado pela autora de IBGE (2002)

69

4.4.3 Regiões turísticas e seus atrativos naturais e histórico-culturais

Quanto à divisão turística Santa Catarina é composta por nove regiões turísticas (RT),

cujos limites territoriais reproduzem afinidades geográficas, econômicas e histórico-culturais,

que se sobrepõe à divisão geográfica do IBGE, sendo elas: Caminho dos Príncipes; Rota do

Sol; Grande Florianópolis, Encantos do Sul, Caminho dos Cânions (desmembrada da região

encantos do sul no ano de 2005), Vale Europeu, Serra Catarinense, Vale do Contestado e

Grande Oeste. A Secretária de Estado de Turismo, Cultura e Esporte (SOL) com Santa

Catarina Turismo S/A (SANTUR) são os órgãos responsáveis pela criação, organização e

administração destas regiões turísticas (SANTUR, 2007), conforme Figura 04 a seguir:

Figura 04: Ilustração da divisão das regiões turísticas de Santa Catarina

Fonte: Adaptado pela autora de SANTUR (2007)

O Caminho dos Príncipes tem como característica marcante as tradições européias

herdadas dos colonizadores europeus. Suas principais cidades são: a histórica São Francisco

do Sul de colonização portuguesa que reúne um conjunto de 150 prédios históricos, entre os

70

quais se destacam a Igreja Matriz, grandes casarões bem conservados e o Museu do Mar,

único do gênero no país; e a germânica Joinville que tem a única filial do Teatro Ballet

Bolshoi de Moscou fora da Rússia. A região também teve colonização suíça, húngara, tcheca,

ucraniana, norueguesa, polonesa e italiana (SANTUR, 2007).

A Rota do Sol é um mostruário completo das belezas mais expressivas do litoral.

Balneário Camboriú tem atrações 24 h por dia o ano todo, já Itapema, Porto Belo e

Bombinhas são formadas por um trecho de penínsulas recortadas com enseadas abrigadas de

águas transparentes com grande visibilidade para a prática do mergulho na região,

principalmente na proximidade da Reserva Biológica Marinha do Arvoredo; Itajaí é

caracterizada como uma cidade moderna que soube preservar o encanto que só as cidades

portuárias têm, possui valioso patrimônio histórico bem preservado, com mistura de traços

portugueses e alemães. Em Navegantes, fica o aeroporto que atende toda a região. Penha além

de belas praias e da cultura açoriana abriga o Beto Carrero World, um dos maiores parques

temáticos da América Latina ( ZOTZ; KAISER; ZOTZ, 2004).

A Grande Florianópolis onde está localizada a capital de Santa Catarina, a cidade de

Florianópolis que reúne conforto e agitação de centro urbano desenvolvido, ao mesmo tempo

em que oferece oportunidades de contato íntimo com a natureza. A herança dos colonizadores

açorianos acrescenta charme e história às belas paisagens, tornando a cidade um centro de

turismo internacional. Governador Celso Ramos, situada mais ao Norte, fica numa grande

península caprichosamente desenhada com 23 praias paradisíacas e enseadas protegidas dos

ventos, muito procuradas pelos velejadores. Já São Pedro de Alcântara é a mais antiga colônia

alemã do Estado e Santa Isabel, distrito de Águas Mornas, é a segunda colônia alemã mais

antiga (SANTUR, 2007).

Os Encantos do Sul no litoral Sul abriga cidades históricas portuguesas que exibem

paisagens com natureza preservada, praias, lagoas, baías e enseadas protegidas nas quais as

baleias Franca buscam refúgio para procriar e amamentar seus filhotes. Indo em direção do

interior encontra-se diversas cidades fundadas por imigrantes italianos, algumas localidades

de origem alemã e um grande complexo termomineral. Laguna tem a terceira povoação mais

antiga do Estado (1676) e possui um centro histórico com 600 prédios bem conservados

(ZOTZ; KAISER; ZOTZ, 2004; SANTUR, 2007).

O Caminho dos Cânions no extremo sul de Santa Catarina é uma grande aventura com

balneários agitados que contrastam com cidades de vida simples e povo hospitaleiro. A beleza

natural é exuberante e na divisa do Estado com o Rio Grande do Sul, ficam localizados os

71

parques nacionais dos Aparados da Serra e da Serra Geral onde está localizado os cânions

Itaimbezinho e Fortaleza. Os cortes abruptos nas montanhas são atrações para ecoturistas que

buscam adrenalina em meio à magnitude da natureza. Já o principal cartão-postal de

Araranguá é o balneário de Morro dos Conventos (ZOTZ; KAISER; ZOTZ, 2004).

O Vale Europeu mais conhecido por Vale do Rio Itajaí foi colonizado por imigrantes

europeus, principalmente os alemães, que fundaram Blumenau em 1850 que é conhecida pela

oktoberfest e Pomerode considerada a cidade mais alemã do Brasil. No último quarto do

século XIX, os italianos instalaram-se próximo às povoações germânicas já existentes. Ficam

neste vale os dois mais importantes santuários católicos de Santa Catarina o Santuário de

Santa Paulina, em Nova Trento, é o segundo destino religioso mais visitado do Brasil, atrás

apenas de Aparecida do Norte. O outro local de peregrinação religiosa é o Vale de Azambuja,

em Brusque (SANTUR, 2007).

A Serra Catarinense onde fica Lages, considerada o berço do turismo rural no Brasil,

pois em meados dos anos 1980, fazendas tradicionais, algumas com mais de um século de

história, abriram suas porteiras para hospedar visitantes interessados em descanso e convívio

com a natureza. Localizado a 29 km do Centro de Urubici, o morro da cruz sedia uma base da

aeronáutica. É o ponto habitado mais alto do Sul do Brasil (1,822 m) e em todos os invernos

há, invariavelmente, ocorrência de neve. Do alto tem-se uma visão privilegiada da Pedra

Furada, interessante formação que se assemelha a uma grande janela natural (ZOTZ;

KAISER; ZOTZ, 2004; SANTUR, 2007).

O Vale do Contestado tem como principal atrativo da região sua multiplicidade de

paisagens, de gentes e de culturas. A Rota da Amizade, formada por seis cidades: Treze

Tílias; Fraiburgo; Piratuba; Videira; Tangará; e Pinheiro Preto que é o município que oferece

a melhor infra-estrutura hoteleira e gastronômica da região. Esta região foi palco da Guerra do

Contestado (1912-1916), uma das mais sangrentas revoltas populares registradas no Brasil. A

austríaca Treze Tílias é a jóia turística da região, parece uma cidade de conto de fadas,

enfeitada e florida, aconchegada entre colinas verdes, com casas e prédios em estilo alpino

(ZOTZ; KAISER; ZOTZ, 2004).

O Grande Oeste território que faz fronteira com a Argentina possui belas paisagens

naturais e é caracterizado pela diversidade étnica. Os principais atrativos estão ligados às

culturas italiana, alemã e gaúcha, predominantes na região, Mas o Oeste também oferece

desafios aos espíritos aventureiros: cânions, quedas d’água e corredeiras começam a atrair os

amantes do ecoturismo e dos esportes radicais (SANTUR, 2007).

72

A diversidade da composição do território catarinense e as particularidades de sua

constituição histórica, sócio-espacial e econômica trouxeram características de pluralidade ao

processo de desenvolvimento do estado de Santa Catarina o qual criou um mosaico de

divisões regionais através de iniciativas descentralizadoras10 mobilizadas por forças locais a

exemplo: associação dos municípios; fórum de desenvolvimento regional; comitês das bacias

hidrográficas; regiões metropolitanas. Além das divisões regionais pesquisadas:

administrativa, geográfica e turística e descritas nos itens 4.4.1, 4.4.2 e 4.4.3 respectivamente.

As divisões regionais podem contribuir para o desenvolvimento regional ao passo que

agrupam regiões com características semelhantes e permitem a identificação da necessidade

destes e seu fortalecimento. Porém o conjunto de recortes pode fazer com que diferentes

instituições venham competir pelos mesmos recursos, gerando conflitos e aumentando a

desigualdade regional do Estado. Com descrevem os autores Theis e Butzke (2008) que no

âmbito das instituições regionais e sua relação com as regiões, percebe-se mais uma tendência

de acirramento da competição e, conseqüentemente, de aumento do desenvolvimento

desigual, do que propriamente um esforço coletivo e articulado visando à superação das

disparidades regionais.

10 Estas iniciativas estão descritas no texto de Theis e Butzke (2008) intitulado “Planejamento e desenvolvimento desigual em Santa Catarina”.

73

5 ANÁLISE DOS RESULTADOS

O comprovado fenômeno do rápido crescimento do turismo no mundo traz a luz dos

governos, trade, pesquisadores, ambientalistas e comunidades algumas reflexões importantes.

Sabe-se que o turismo pode contribuir para o desenvolvimento sócio-econômico e cultural de

algumas regiões e, ao mesmo tempo, em poucos anos, pode degradar o ambiente natural e o

patrimônio histórico-cultural das localidades interferindo nos aspectos sociais da localidade.

Conforme dados apresentados da economia do turismo pela UNWTO, não há dúvidas

de que este setor continuará evoluindo e, portanto, o Estado deve criar condições necessárias

para gerar resultados econômicos e sociais de forma sustentável, não deixando de considerar o

caráter complexo e dinâmico do turismo. Sendo assim é fundamental que as ações sejam

definidas e colocadas em prática de forma planejada evitando conflitos futuros o que para

Lohmann e Panosso Netto (2008) pode ser feito através de formulação e aplicação de políticas

adequadas que contemplem a interação e a relação entre os diversos setores políticos,

principalmente do turismo e do meio ambiente. Os governos por meio do planejamento

poderão reverter os benefícios do turismo em favor das comunidades locais evitando, ao

mesmo tempo, danos ambientais.

Entre os principais problemas enfrentados pelos organismos de turismo estão a falta de articulação e comunicação entre si, no que diz respeito aos projetos e ações que estão sendo desenvolvidos. Outro problema é o embate entre os interesses da administração pública e a dos organismos privados que, apesar de, na maioria das vezes, estarem direcionados para um mesmo objetivo e fim, não conseguem chegar a um acordo sobre como poderão cooperar um com o outro (LOHMANN; PANOSSO NETTO, 2008, p.118)

Considerando-se que cabe ao setor público a prerrogativa de ditar políticas

orientadoras para o planejamento e gestão do turismo em todos os níveis de governo, assim

como para o setor privado, além de prover a infra-estrutura básica, pode-se afirmar que o

desenvolvimento turístico não é tarefa simples, pois este necessita de arranjos, ações

interdisciplinares, de apoio e de intervenção dos diferentes setores do governo. Para tanto é

necessário que se estabeleça com clareza o papel dos diferentes setores públicos

preferencialmente por meio de diretrizes nacionais para evitar o sobre posicionamento destes.

74

Em virtude de demandas cada vez mais diferenciadas, a coordenação nacional não tem sido suficiente para garantir o dinamismo e, também, a flexibilidade necessária para direcionar o desenvolvimento do turismo. Assim, faz-se cada vez mais indispensável atribuir responsabilidades pela condição do setor também a outras esferas do poder público, sobretudo estadual (SOLHA, 2005, p.45)

Com esta descentralização de responsabilidades sobre o turismo, o governo deverá

buscar harmonizar suas legislações com as do governo federal e assim ter coerência no

desenvolvimento das diretrizes. O Estado de Santa Catarina é um estado detentor de riquezas

paisagísticas, diversidade biológica e cultural com potencial para o turismo doméstico e

internacional e, portanto necessita de políticas públicas de incentivo ao turismo que

promovam sua realização de modo responsável e concomitantemente possibilitem o controle,

monitoramento e uso equilibrado dos espaços turísticos.

5.1 A interação dos organogramas da SOL e SDS na formulação das políticas públicas

de turismo em Santa Catarina

No estudo das estruturas dos setores de turismo e de meio ambiente, buscou-se

primeiramente analisar o organograma de governo estadual e o Decreto-Lei nº 981 de 17 de

dezembro de 2009 que dispõe sobre a organização, estruturação e funcionamento do Sistema

de Gestão Organizacional, para assim identificar os setores responsáveis pelo turismo e pelo

meio ambiente, a estrutura do governo do Estado de Santa Catarina esta ilustrada na Figura 05

na sequência.

O Decreto-Lei Nº 981 no seu Capitulo II - Da Estrutura e das Competências dos

Órgãos do Sistema -, na Seção I - Da Estrutura do Sistema –, no Art. 3º define os integrantes

do Sistema de Gestão Organizacional e os divide em:

• Inciso II - Órgãos Setoriais que são as unidades organizacionais responsáveis pelas

atividades de planejamento e avaliação dos seus componentes entre eles estão:

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico Sustentável - SDS (letra k);

Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte – SOL (letra m);

• Inciso III - Órgãos Regionais: que são as Secretarias de Estado de

Desenvolvimento Regional – SDR’s;

75

• Inciso IV - Órgãos Seccionais que incluem a Fundação Catarinense de Cultura –

FCC (letra e); Fundação Catarinense de Esporte – FESPORTE (letra g); e

Fundação do Meio Ambiente – FATMA (letra i).

Já no Art. 4º deste se estabelece que os órgãos setoriais, regionais e seccionais

possuem subordinação administrativa e hierárquica ao titular do seu respectivo órgão ou

entidade e vinculação técnica ao órgão central do Sistema de Gestão Organizacional.

Enquanto que no Art. 9º da Seção III estabelece que os órgãos setoriais do Sistema de

Gestão Organizacional (secretárias) se articularão com o órgão central do Sistema com vistas

à implementação e operacionalização do planejamento e a normatização das políticas públicas

do Estado, voltadas para o desenvolvimento regional, específica de sua área de atuação,

exercendo, com relação a elas, a supervisão, a coordenação, a orientação e o controle, de

forma articulada com as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional – SDR’s (órgão

regionais) que têm o papel de execução das políticas públicas do Estado.

A partir da investigação realizada no organograma do Governo de Estado de Santa

Catarina e no Decreto-Lei N° 981/2005 identificou-se a Secretaria de Estado de Turismo,

Cultura e Esporte (SOL) como órgão setorial responsável pelo turismo e a Secretaria de

Estado de Desenvolvimento Econômico Sustentável (SDS) como órgão setorial responsável

pelo meio ambiente. Identificado os órgãos responsáveis buscaram-se os respectivos

organogramas (ilustrados nas figuras 06 e 07) para pesquisar neste se há interação na

formulação das políticas públicas do turismo.

76

Figura 05: Organograma do Governo do Estado de Santa Catarina

Fonte: www.sc.gov.br

76

77

Porém a análise das estruturas identificou que não existe nenhum órgão ou cargo de

um setor relacionado ou interligado com o outro setor e, portanto conseqüentemente nenhuma

relação ou interação entre estes setores é observada o que foi confirmado nas entrevistas

realizadas com os responsáveis tanto do setor de turismo como do setor de meio ambiente. Os

entrevistados relataram que quando ocorre alguma relação entre os setores esta acaba

acontecendo pelos órgãos seccionais FATMA e SANTUR, há de se ressalvar que tanto o setor

de turismo como de meio ambiente sofreram transformações significativas em 2003, com a

reforma administrativa do governo Luis Henrique da Silveira, que buscou uma administração

descentralizada. O setor de meio ambiente desvinculou-se do setor rural no intuito de se

buscar maior autonomia e minimizar a influência das políticas ruralistas, já o setor do turismo

desvinculou-se do comércio e indústria, mas continuou associado ao esporte. Neste ano foi

criada a Secretária da Organização do Lazer, uma proposta inovadora com o intuito de

agregar o turismo, cultura e desporto (esporte) sobre uma coordenação única, por considerar

que estas três áreas constituem o Lazer.

78

Figura 06: Organograma da SOL

Fonte: Secretária do Turismo, Cultura e Esporte, 2009

79

Figura 07: Organograma da SDS

Fonte: Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável, 2009

Percebe-se que em Santa Catarina existe uma busca pela concatenação dos setores de

turismo e de meio ambiente inclusive através de leis a exemplo do Decreto-Lei Nº 13.793 que

em seu Art. 6º, Inciso IV descreve os subprogramas do Programa de Desenvolvimento do

Turismo onde se observa que 6 dos seus 8 subprogramas descritos na sequência estão

relacionados com questões do setor de meio ambiente: (1) incentivo a estudos de capacidade

80

de carga em atrativos naturais; (2) fomento a prospecções do meio ambiente para subsidiar

a sustentabilidade de atrações turísticas; (3) apoio à elaboração de plano de manejo de

locais ecológicos; (4) incentivo à implementação de plano de manejo de locais ecológicos;

(5) estímulo ao monitoramento de dados e estudos de impactos ambientais em locais

ecológicos; (6) busca de parceiras com órgãos públicos de meio ambiente dentro das

políticas ambientais existentes; (7) apoio ao desenvolvimento da regionalização do turismo

catarinense; (8) busca de parcerias com o Ministério do Turismo dentro da legislação e das

políticas nacionais para a área do turismo regional (grifo nosso).

Cabe destacar ainda que a criação das políticas públicas estaduais no Brasil é recente

como destaca Solha (2004, p.45)

Observa-se, de modo geral, que a partir de meados da década de 1990, os estados formalizam, em suas estruturas administrativas, um organismo para atender o setor turístico e começam a discutir a necessidade do estabelecimento de políticas estaduais e da elaboração de planos de desenvolvimento.

Em Santa Catarina a primeira política estadual de turismo foi criada em 2004 o

Programa Integrado do Lazer (PDIL), enquanto que a política de meio ambiente foi instituída

apenas neste ano (2009). Os representantes de ambos os setores tem consciência que políticas

criadas e ações realizadas por um setor pode interferir nos resultados do outro, como o

exemplo apresentado de que na Capital Florianópolis que é uma ilha a legislação ambiental

federal não permite a instalação de píer, o que seria de grande importância no

desenvolvimento do turismo de borda de mar e suas atividades esportivas. Esta questão

denota a importância e necessidade da aproximação e integração entre estas áreas na tentativa

de se encontrar soluções adequadas para os conflitos existentes.

Nas entrevistas com os atuais representantes do turismo e do meio ambiente

identificou-se que a SANTUR órgão seccional do turismo e a FATMA órgão seccional do

meio ambiente estão desenvolvendo projetos em áreas protegidas para desenvolvimento de

atividades turísticas dentro dos parques estaduais já existentes sendo eles: Parque Estadual da

Serra do Tabuleiro (RT Grande Florianópolis), Parque Fritz Plauman (RT Vale Europeu) e

Parque das Araucárias (RT Grande Oeste). Com a nova gestão da FATMA iniciada em 2008

estabeleceu-se uma maior relação entre os dois órgãos e outros projetos estão previstos para o

futuro e não apenas em áreas protegidas.

81

Continuando a análise do organograma do governo se pesquisou também as estruturas

das Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs) as quais tem destaque no atual formato

da administração de Santa Catariana que é focado na descentralização. As SDRs são divisões

regionais administrativas que em sua estrutura prevêem a existências de gerentes responsáveis

pelos setores de turismo e de meio ambiente. O Estado tem quatro tipos de organogramas para

as 36 SDRs onde se contempla o cargo de gerente de turismo apenas nos organogramas tipo

“a”, “b” e “c” “c”, no organograma tipo “d” esta função é exercida pelo gerente de assistência

social, trabalho e habitação, mas segundo informações da Diretora de Políticas Integradas de

Lazer isto não afeta o trabalho realizado entre a diretoria e as gerências do turismo das SDR’s.

A partir de 2003, o governo federal realizou uma série de mudanças em sua estrutura

administrativa para possibilitar a criação de um canal de comunicação mais efetivo com os

governos estaduais com o intuito de compartilhar com os estados a condução do

desenvolvimento turístico do país (SOLHA, 2005) neste mesmo ano a estrutura do setor de

turismo e de meio ambiente do estado de Santa Catarina passou por uma reforma e então os

antigos órgãos responsáveis por estes setores passaram a fazer parte de uma estrutura maior

(as secretarias) o que talvez justifique o fato do relacionamento entre o setor de turismo e de

meio ambiente atualmente ocorrer a nível seccional FATMA e SANTUR (antigos órgãos

responsáveis pelo meio ambiente e pelo turismo no Estado).

5.2 Convergências e divergências na legislação de turismo e de meio ambiente no estado

de Santa Catarina

Neste tópico estudou-se os documentos vigentes no Estado de Santa Catarina e que

abrangem o turismo e o meio ambiente dentre eles estão o plano plurianual (2005/2006); o

código estadual do meio ambiente (2009); o plano de desenvolvimento integrado do lazer

(2004); e o plano catarinense de desenvolvimento (2006).

O objetivo deste tópico é verificar se existem pontos convergentes ou divergentes na

legislação estadual de turismo e de meio ambiente em vigência. O estudo destas não

encontrou divergências, pelo fato que a legislação do turismo relacionada ao meio ambiente

restringe-se em sua maioria ao uso de unidades de conservação da natureza e o texto desta é

convergente com a legislação ambiental.

82

Quanto à inserção do turismo dentro do código estadual do meio ambiente, este tem

pouco destaque sendo encontrado em poucos artigos, entretanto alguns pontos chamam a

atenção principalmente por não serem contemplados na legislação do turismo.

Com a realização das entrevistas com os responsáveis pelo setor de meio ambiente

percebeu-se que as divergências surgem na aplicabilidade, principalmente no tema licença

ambiental, normalmente ocasionado pela sobreposição dos poderes a exemplo de quando o

IBAMA questiona ou suspende licenças emitidas pela FATMA dentro da área de domínio

desta. Outra ocorrência de divergência é quando o Ministério Público embarga a instalação ou

o funcionamento de um empreendimento exigindo determinados tipos de estudos que não são

contemplados na legislação e consequentemente os órgãos ambientais não têm como emiti-

los. E, portanto acabam se omitindo por entenderem que não é possível avaliar os estudos ou

fornecer estas licenças por elas não existirem para a categoria que o empreendimento se

enquadra. A regulamentação dos artigos da nova legislação ambiental está sendo produzida

pela: SDS, COSEMA, FATMA, Secretária da Agricultura, EPAGRI, entre outros, com

previsão de ser finalizada em dezembro de 2009.

O plano plurianual do governo de Santa Catarina 2005/2006 estabeleceu nos seus

objetivos estratégicos a criação de um Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto

para o Estado de Santa Catarina, o qual deveria estabelecer suas políticas, diretrizes e

programas. Este documento foi o start para a elaboração de um novo projeto: o Plano

Estadual de Turismo, Cultura e Esporte (que também se chama PDIL), no qual serão

estabelecidas as ações a serem tomadas e como elas devem ser executadas.

Na sequência será apresentada uma síntese de cada legislação analisada nesta pesquisa

e destacam-se os pontos na legislação do turismo que tem relação com o meio ambiente e

vice-versa o que ilustra a análise das convergências e divergências na legislação de turismo e

de meio ambiente de Santa Catarina.

5.2.1 Plano de desenvolvimento integrado do lazer do estado de Santa Catarina - 2004

No ano de 2003 já existia uma demanda gerada pelos atores e o trade para que o

estado de Santa Catarina tivesse seu próprio plano de turismo, então o governador Luis

Henrique da Silveira orientou a recém criada Secretária de Organização do Lazer para que

83

esta efetuasse um diagnóstico do turismo no estado naquele ano e consequentemente um

plano estadual do turismo.

O Plano de Desenvolvimento Integrado do Lazer proposto para o Estado de Santa

Catarina buscava atingir os objetivos pré-estabelecidos pela Secretaria de Organização do

Lazer que eram: promover a integração das áreas de cultura, esporte e turismo às do lazer;

intensificar o lazer no Estado de SC; integrar a esta secretaria às Secretarias de

Desenvolvimento Regional; e desenvolver o lazer no Estado de forma equilibrada.

O inventário realizado para o PDIL (2004) durou nove meses e resultou num relatório

sobre a situação, na época, das 30 regiões administrativas, onde se diagnosticava quais eram

as principais práticas de lazer no tempo livre e qual era a percepção da comunidade frente aos

atrativos e estrutura do turismo. O documento resumiu-se a apresentar o diagnóstico e não

incluía orientações ou sugestões a serem tomadas para atender as demandas existentes e nem

soluções para os problemas destacados. Este documento foi dividido em cinco programas

sendo eles: diagnóstico do lazer; cadeia produtiva do lazer; estudo de mercado; considerações;

composição do lazer no estado de Santa Catarina; e diretrizes de proteção ambiental

O quinto programa o das diretrizes de proteção ambiental era composto pela análise

das oportunidades do uso público das Unidades de Conservação (UC) implantadas no Estado,

bem como identificação da existência de outras áreas potenciais para criação e implantação

das mesmas. Com isso observa-se que somente o turismo em UCs foi contemplado no PDIL

resumindo-se a elaboração de planos de manejos para o Parque Nacional de São Joaquim;

Parque Estadual da Serra Furada e das Araucárias; e o Plano de Gestão e zoneamento da APA

da Baleia Franca os quais seriam realizados com auxilio do órgão ambiental competente.

O PDIL é considerado uma ação pioneira no Brasil, pois visava à elaboração de um

plano com interface entre as áreas de turismo, de cultura e de esporte e, portanto tornou-se

abrangente transformando-o em um inventário da existência e possibilidades de ocorrência de

turismo no estado, faltando à elaboração da parte operacional, com a evolução do segmento

do turismo e a criação do PNT 2003-2007 este plano passou a contemplar apenas uma etapa

pedida pelo Programa do Plano Nacional de turismo.

84

5.2.2 Políticas, diretrizes para o turismo e o Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do

Desporto no Estado de Santa Catarina (Lei Nº 13.792 de 2006)

O PDIL originalmente era denominado Programa de Desenvolvimento Integrado do

Lazer e este se resumia basicamente ao levantamento das atividades de turismo, cultura e

esporte existentes e as potencialidades do estado. Após a criação da Lei N◦ 13.792 a SOL

começou a articular sua estrutura para elaborar agora o Plano Estadual da Cultura, do Turismo

e do Desporto do Estado de Santa Catarina também denominado PDIL (esta lei foi

regulamentada pelo Decreto Lei 2.080).

A Lei N◦ 13.792 no seu primeiro artigo estabelece que o PDIL (plano) visa estabelecer

as políticas, diretrizes e programas e no segundo artigo descreve os critérios a ser em seguidos

no qual se destaca os incisos: II - que define que o PDIL deve integrar-se com outras políticas

como a da comunicação, ecológica, educacional e de lazer; VIII - que pede integração das

ações governamentais; e XXI - que descreve que se deve incentivar a integração da cultura,

turismo e desporto. Já os incisos XVIII e XXIII, deste mesmo artigo se relacionam com as

questões ambientais, no primeiro o critério definido é a preservação, recuperação e

manutenção dos recursos naturais, artísticos, históricos do estado de Santa Catarina, já o

segundo estabelece a promoção do turismo assegurando o respeito ao meio ambiente

estimulando a auto- sustentabilidade.

O terceiro artigo desta lei constitui as diretrizes básicas norteadoras do planejamento e

estabelece que o plano estadual do turismo seja o responsável pela implementação do

Programa Nacional de Regionalização do Turismo no território catarinense11.

Já no parágrafo único do Art. 7º institui que os Secretários de Estado de

Desenvolvimento Regional procederão à instrução e a autorização de projetos que pertençam

as suas respectivas áreas de abrangência, reservando ao Comitê Gestor à responsabilidade da

concessão e controle dos recursos orçamentários, consoante a divisão dos recursos

estabelecidos no caput da lei. O novo plano que será composto por quatro programas e dentre

11 O PRT relata no primeiro parágrafo da Base Conceitual que a regionalização do turismo é um modelo de gestão de política pública descentralizada, coordenada e integrada, baseada nos princípios da flexibilidade, articulação, mobilização, cooperação intersetorial e interinstitucional e na sinergia de decisões. Sendo para que se compreender o PRT é preciso assimilar a noção de território como espaço e lugar de interação do homem com o ambiente, dando origem a diversas formas de se organizar e se relacionar com a natureza, com a cultura e com os recursos de que dispõe.

85

eles está o Programa de Desenvolvimento do Turismo que se subdivide em oito subprogramas

descritos no Artigo nº 6.

5.2.3 Decreto que regulamenta a Lei N 13.792 de 18 de julho de 2006 (Decreto- Lei Nº

2080 de 2009)

Este decreto regulamenta a Lei nº 13.792, de 18 de julho de 2006, que dispõe sobre o

Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina – PDIL e

estabelece no seu texto, no Art. 9º, que fica a Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e

Esporte, por intermédio de sua Diretoria de Políticas Integradas do Lazer responsável pela

avaliação de projetos conforme as discriminações de programas e subprogramas e de acordo

com os critérios estabelecidos para a aplicação das políticas especificadas neste. Já no seu Art.

10º coloca a SOL também como responsável pela articulação de projetos em subprogramas

julgados prioritários para a integração da participação municipal e regional em movimentos

reguladores, com o objetivo de organizar a aplicação e garantir a implementação do Plano

Estadual.

A real elaboração deste plano de turismo é muito importante, pois segundo Goeldner,

Ritchie e McIntosh o papel da política de turismo é dar a uma destinação a idéia clara da

direção a ser seguida a longo prazo e deve-se ter em mente que as políticas de turismo são

parte das políticas que governam e orientam o funcionamento da sociedade em geral.

Porém somente a área do turismo está desenvolvendo seu planejamento que se

denominará Plano de Desenvolvimento Sustentável do Turismo em conjunto com o Plano de

Marketing do Turismo 2010 – 2020, que demonstram claramente a intenção deste governo de

estabelecer planos estratégicos e operacionais.

5.2.4 Código Estadual do Meio Ambiente no estado de Santa Catarina (Lei Nº 14.675)

O Código Estadual do Meio Ambiente é recente e, portanto ainda não teve

regulamentação dos seus artigos estabelecida, porém no texto base percebe-se que o turismo

praticamente não é contemplado. O destaque fica por conta do inciso XIV do Art. 12º o qual

estabelece que uma das finalidades do CONSEMA seja orientar as diretrizes da Política

86

Estadual do Meio Ambiente além de regulamentar os aspectos relativos à interface entre o

Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) 12 e o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), bem

como estabelecer a regulamentação mínima para o EIV, de forma a orientar os Municípios nas

suas regulamentações locais.

Antes da criação desta lei não existia a exigência do EIV para o licenciamento, pedia-

se apenas o EIA, o que permitia a instalação de empreendimentos e equipamentos turísticos,

sem o devido estudo sobre os impactos destes na comunidade. Acontecendo por muitas vezes

que após o inicio das atividades dos empreendimentos de lazer noturno e turísticos os

conflitos surgiam, então a comunidade por meio de ação no Ministério Público (MP)

bloqueava o funcionamento dos empreendimentos. Do ponto de vista de alguns legisladores

isto estaria errado, pois se não há exigência do estudo o empreendimento foi construído dentro

das regras, mas estes empreendimentos acabavam não tendo o aparato legal, pelo fato que o

MP tem outro entendimento. A exigência do EIV servirá para proteger os investimentos de

possíveis embargos quando estes forem realizados dentro das normas, pois se o

empreendimento for aprovado com laudo de EIV, o qual terá a função de avaliar todos os

impactos que o empreendimento poderá trazer a vizinhança e quais serão as medidas a serem

aplicada para minimizar este impacto. Aprovado o empreendimento com laudo de EIV o

ministério público não poderá mais impetrar ações baseadas em reclamações de vizinhos.

Já o Art. 4º estabelece quais são os princípios da Política Estadual do Meio Ambiente

e dentre eles esta o controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente

poluidoras; e a proteção de áreas ameaçadas de degradação, enquanto o art. 7º define o

licenciamento ambiental e avaliação de impactos ambientais como instrumentos da Política

Estadual do Meio Ambiente.

No art. 29 do código o COSEMA é designado como órgão responsável por estabelecer

quais atividades serão consideradas potencialmente causadoras de degradação ambiental e

conseqüentemente necessitarão de licenciamento ambiental. Nesta questão destaca-se a

importância de um trabalho em conjunto com o setor do turismo, para estabelecer a tipologia

12 O termo Impacto de Vizinhança foi criado para descrever um grupo específico de impactos ambientais que podem ocorrer em áreas urbanas em conseqüência da implantação e operação de um determinado empreendimento e que se manifestam na área de influência de tal empreendimento. A necessidade de definir uma nova classe de impactos surgiu porque a legislação ambiental brasileira que trata dos impactos ambientais limitou a obrigatoriedade de realização de Estudos de Impacto Ambiental e elaboração de Relatórios de Impacto Ambiental a empreendimentos urbanos de dimensões significativas, ou típicos de áreas rurais ou suburbanas. Os impactos decorrentes de ocupações urbanas de menor expressão espacial, mas que representam alterações significativas nas condições do meio ambiente urbano necessitavam de alternativas apropriadas de caracterização e análise.

87

dos empreendimentos turísticos e assim definir as formas de avaliação que devem ser

necessárias para se obter a licença ambiental.

No Art. 31 se estabelece os tipos de avaliação prévia que poderão ser feitas sendo elas:

Estudo de Impacto Ambiental (EIA); Estudo Ambiental Simplificado (EAS); ou Relatório

Ambiental Prévio (RAP), os quais constituem documentos que subsidiam a emissão da

Licença Ambiental Prévia (LAP) e a elaboração dos programas de controle ambiental.

Ainda nesta Lei o Art. 207 estabelece que O Plano Estadual de Gerenciamento

Costeiro e os Planos Municipais de Gerenciamento Costeiro devem ser elaborados em

conformidade com as normas, os critérios e os padrões referentes ao controle e à manutenção

da qualidade do meio ambiente estabelecidos pelas normas nacionais.

5.2.5 Procedimentos para a obtenção da licença ambiental

No quadro ilustrado a seguir se apresenta um resumo das etapas a serem transcorridas

para a obtenção de licença ambiental, efetivamente quando os empreendimentos já estão em

operação sem a licença prévia, o órgão ambiental deverá exigir a realização de Estudo de

Conformidade Ambiental - ECA para analisar a emissão de Licença Ambiental de Operação.

Devido à sobreposição de competências e diferentes interpretações da lei, surgem

divergências nos licenciamentos ambientais e quais são os procedimentos necessários realizar

para sua aprovação. Para tanto o empresário para se assegurar dos seus direitos, deverá após

obter a liberação da FATMA, órgão ambiental estadual, submeter o mesmo projeto a

aprovação do IBAMA (órgão ambiental federal), recebendo a aprovação deste é necessário

ainda enviá-lo ao MP para que este órgão dê parecer alegando não ter competência para julgar

este, aceitando assim a avaliação do IBAMA e da FATMA. Só então o empreendimento

estará 100% garantido, pois como já ocorreu anteriormente no Estado, empreendimentos

foram embargados e tiveram seus licenciamentos questionados pelo MP apesar de ter a

aprovação da FATMA ou do IBAMA. A seguir apresenta-se a Figura 08 com o resumo das

etapas para obter licença ambiental.

88

Figura 08: Etapas da Licença Ambiental

Fonte: Elaborada pela Pesquisadora (2009)

Atualmente, em Santa Catarina, há diferentes empreendimentos de grande e médio

porte parados por entraves ambientais. Se por um lado os empreendedores defendem o

desenvolvimento e reclamam da burocracia; de outro o MP e a justiça afirmam que agem para

zelar pelo cumprimento da lei. O número de ações relacionadas à questão é tão grande que há

dois anos foi criada uma Vara Ambiental da Justiça Federal de Florianópolis (VIANA, 2007).

Alguns destes casos serão ilustrados na sequência.

89

O primeiro deles é a obra de restauração da Ponte Hercílio Luz, que objetiva sua

revitalização e futura abertura ao público como ponto turístico, esta obra sofreu embargo da

Justiça Federal de Santa Catarina. O Ministério Público catarinense (MP) exigiu que se

realizasse um Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto do Meio

Ambiente (RIMA), então o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transporte (DNIT)

responsável pela obra solicitou ao IBAMA ainda no ano 2003 este estudo, porém até hoje

(2009) o IBAMA não se pronunciou a respeito deste pedido, o que paralisou as obras. O MP

afirma que o RIMA é necessário, por entender que os pescadores que moram no entorno da

ponte podem ser afetados pela reforma da ponte, já o Governo Estadual diz que a ponte foi

construída no início do século passado e, portanto seus impactos já foram produzidos, e que

também esta obra já tem licenças ambientais emitidas pela FATMA, órgão responsável por

emissão das licenças ambientais no estado de Santa Catarina. Sem deixar de mencionar o fato

que as obras foram iniciadas há três anos e os estudos de recuperação há seis anos e somente

agora a Procuradoria da República decidiu entrar com o embargo judicial e questionar o

projeto (PEREIRA, 2009).

O segundo caso, embargo do Costão Costão Golf Club, também é o mais conhecido de

Santa Catarina sendo divulgado nacionalmente. O projeto deste complexo turístico previa a

construção de um campo de golfe e um loteamento junto ao já estabelecido Costão do

Santinho Resort, no Norte da Ilha. O ponto central da questão é o risco de contaminação do

aqüífero Ingleses/ Rio Vermelho pelos fertilizantes e pesticidas que seriam utilizados na

manutenção dos gramados. O diretor de marketing do complexo afirma que o

empreendimento tem diversos laudos que apontam que o potencial de contaminação é quase

zero. Mas o MP e a Justiça Federal argumentam que é necessária uma análise criteriosa para

garantir que não ocorram danos cumulativos ao aqüífero (VIANA, 2007).

O terceiro caso é uma obra de grande porte, que é a construção do terminal privativo

de uso misto no Porto de Imbituba, que deverá ser usado tanto para cargas e para o turismo.

Esta obra espera a aprovação de licença ambiental, o aval é de competência da FATMA, mas

o IBAMA faz questão de analisar esse licenciamento porque os impactos não serão locais,

mas internacionais, já que o porto está na área de preservação permanente da baleia franca

(BECKER, 2007). Neste caso o entrave esta no tempo que o órgão federal está levando para a

execução dos seus estudos.

Muitos dos empresários do Estado consideram que a legislação ambiental é

excessivamente rigorosa. Viana (2007) relata que o presidente da SANTUR considera que

90

essa questão deveria ser revista ou regulamentada, pois, muitas vezes, empreendimentos de

grande porte são impedidos de serem construídos em uma determinada área, porém anos mais

tarde esta mesma área acaba sendo invadida por ocupações irregulares e nada é feito pelos

mesmos órgãos que proibiram a execução do projeto, a exemplo da marina da Barra da Lagoa

que teve seu projeto discutido por 15 anos e rejeitado, porém posteriormente a área foi

invadida e permanece ocupada até hoje.

5.3 A relação e a interação dos gestores de turismo e de meio ambiente em Santa

Catarina

A análise do conteúdo dos documentos relacionados como as políticas públicas de

turismo e de meio ambiente, complementadas pelas análises das entrevistas realizadas com os

representantes dos setores pesquisados auxiliou na compreensão como ocorre a interação e

relação entre estes setores no estado de Santa Catarina. As sínteses históricas das políticas

públicas do nível federal e estadual contribuíram para a compreensão das transformações

ocorridas no turismo no decorrer do tempo o que demonstrou as descontinuidades existentes

que ocorrem motivadas pelas mudanças de governo, pois a cada nova gestão alterava-se a

estrutura organizacional realocando o setor do turismo.

O turismo no país é resultado não apenas da criação de planos específicos, mas

também do tempo de aplicação destes, ou seja, da continuidade dada aos que já existem.

Porém como destacaram Lohmann e Panosso Netto (2008) no Brasil os organismos públicos

sofrem do problema de continuidade dos projetos, os quais são iniciados numa gestão pública

e encerrados sem alcançar seus objetivos assim que mudam os governos, sejam eles

municipais, estaduais ou federais. Mesmo com a alteração da legislação eleitoral que permitiu

a reeleição dos presidentes, governadores e prefeitos o processo de continuidade é afetado

devido às composições políticos partidárias. A ruptura de planos gerada pelas trocas de

governos ou de sua composição, como é o caso de Santa Catarina, onde o governador foi

reeleito, porém com uma nova composição de aliados, foi destacada em todas as entrevistas,

pois mesmo que não haja a criação de um novo plano ou troca de governo, sempre ocorre uma

mudança no quadro funcional e, portanto é necessário se voltar ao começo o torna lento o

desenvolvimento destes. O secretário da tríade turismo, cultura e esporte, permanece o mesmo

desde 2003, mas a função de diretor do setor exclusivo do turismo, deste período (2003/2009)

91

2009 já foi exercida por cinco pessoas diferentes o que influência na dinâmica da

continuidade, pode-se dizer que há uma continuidade num âmbito geral, porém esta troca de

diretores torna o processo mais lento, pelo fato que a cada mudança é necessário uma

atualização do novo ocupante da função para só então dar-se continuidade ou não ao processo

em execução.

Já no setor responsável pelo meio ambiente a descontinuidade é mais visível ainda

porque no período 2003/2009 ocorreu mudança da estrutura da secretaria que abriga o meio

ambiente, que entre os anos de 2003/2006 denominava-se Secretaria de Estado do

Desenvolvimento Social Urbano e Meio Ambiente e teve troca de secretário em 2004, e

atualmente se chama Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável e

desde 2007 tem o mesmo secretário, porém tem constantes mudanças nos responsáveis pelo

setor seccional (FATMA).

A responsável pela gerência do PDIL relatou que em 2004 quando foi produzido o

PDIL o único órgão consultado relacionado com o meio ambiente foi o órgão seccional do

meio ambiente, a FATMA e ainda assim unicamente sobre as questões relacionadas às

Unidades de Conservação da Natureza, sendo que estas áreas foram destacadas como locais

adequados para a prática de atividades turísticas na natureza. Neste inventário não foi

contemplado nenhuma outra forma de interação do turismo com o meio ambiente, apesar de

este relatar que mais de 60% dos visitantes do estado o fazem motivados pela natureza. A

secretaria que abrigava o setor do meio ambiente havia sido recém reestruturada (criada) e

ainda estava em fase de implementação de quadro técnico.

Em contrapartida no período de 2008/2009 quando se criou o Código Estadual do

Meio Ambiente não se realizou nenhuma consulta a área técnica do turismo, resumindo-se

uma suposta sinergia apenas nas tratativas entre os secretários de ambas as áreas (informação

gerada pela entrevista com o setor do turismo). Esta falta de comunicação e articulação com

outros órgãos e considerado por Lohmann e Panosso Netto (2008) um dos principais

problemas dos organismos de turismo.

Formalmente no nível do executivo não existe cargos ou setores nas secretarias

responsáveis para promover e estabelecer interação e relação entre o turismo e meio ambiente.

Relatado pelos entrevistados do setor do turismo que esta concatenação ocorre quando o

projeto é interessante para ambos os setores, acontecendo no nível técnico e geralmente na

forma de consultoria, pois o setor responsável pelo projeto pede que o corpo técnico da outra

área apresente seu parecer e sugestões a serem contempladas no projeto.

92

Ambos os setores relataram que deveria existir uma interlocução mais efetiva

envolvendo cargos de 1º escalão no intuito de se traçar perspectivas de um trabalho em

conjunto de formulação de políticas públicas do turismo contemplando questões ambientais

na sua formulação o que corrobora com o pensamento de Goeldner, Ritchie e McIntosh

(2003, p.301) que o turismo só pode “funcionar corretamente se compartilhar, cooperar e

dialogar de forma efetiva com muitos outros setores da sociedade e da economia”.

A realização da releitura do PDIL de 2004 coordenada pela diretoria de políticas

públicas13 para a criação do novo plano de desenvolvimento sustentável do turismo está sendo

complementada pelo monitoramento e atualização das informações para se produzir um novo

texto incluindo perspectivas de longo prazo aliado ao plano de marketing para 2020.

Demonstra a intenção deste governo na continuidade das políticas estaduais do turismo,

apoiadas a nível federal pelo Plano de Regionalização do Turismo. A redação deste plano será

realizada na metodologia de projetos da OMT que objetivam a busca de investimentos

internacionais, sendo que a parte ambiental não se restringirá apenas as unidades de

conservação da natureza ela será ampliada e contemplará principalmente os recursos hídricos

usados no turismo de borda de mares e rios.

Este plano de desenvolvimento sustentável do turismo é parte integrante do Plano

Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina (PDIL) instituído

pela Lei Nº 13.792 de 2006 e regulamentado pelo Decreto-Lei Nº 2080 de 2009.

Um pensamento comum expressado pelos entrevistados é que o processo de

descentralização do governo estadual além de ser uma forma distinta de se administrar um

Estado ainda é um processo muito novo, que tem apenas sete anos, e que neste espaço curto

de tempo ainda não foi possível sedimentar uma prática conjunta, colaborativa, integrada e

democrática, mas certamente os primeiros passos já foram dados. Porém o processo de

descentralização do setor de turismo continuará mesmo nos governos posteriores, pois

encontra respaldo a nível federal através do PRT.

13 Informação passada através de entrevista pela atual Diretora de Políticas Públicas do Estado de Santa Catarina

93

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente estudo objetivou verificar a existência da interação e relação entre os

setores de turismo e de meio ambiente na formulação das políticas públicas de turismo e

compreender como estas ocorrem no estado de Santa Catarina atualmente.

O turismo é reconhecidamente uma importante fonte geradora de emprego, renda e

divisas para as localidades onde se desenvolve, ele é uma atividade que precisa de integração

entre os diversos setores políticos de um governo. Então o estudo da relação e interação entre

o turismo e o meio ambiente é importante, uma vez que o meio ambiente natural é um dos

pilares para o desenvolvimento do turismo, isto é, insumo essencial para a sua existência.

Embora o turismo seja considerado em muitos aspectos uma atividade do setor

privado, os órgãos do governo em todos os níveis, utilizam-se do turismo como instrumento

de desenvolvimento, pois este pode gerar divisas para a região.

A revisão bibliográfica, documental sobre políticas públicas de turismo identificou a

essencialidade da relação e interação entre os diversos setores que direta e indiretamente têm

relação com o turismo, porém percebe-se que esta não ocorre com a intensidade e freqüência

ideais. A característica especifica do turismo de se transformar e de se deslocar ao longo do

tempo, muda sua dinâmica fazendo com que as políticas necessitem ser flexíveis para se

adaptarem as novas realidades.

Para que os governos possam ter um papel mais ativo no turismo, além de

simplesmente criar e administrar políticas básicas, os órgãos precisarão desenvolver uma série

de relacionamentos interorganizacionais positivos nos quais metas comuns possam ser

acordadas e nos quais o fluxo de informações seja maximizado para que ocorra comunicação

entre estes.

Com a descentralização as funções administrativas são distribuídas entre os níveis de

governo, ocorrendo à transferência de recursos e delegações de funções entre os estados e

municípios, aumentando o grau de autonomia destes em relação à própria federação. O

processo de descentralização das políticas públicas de turismo no Brasil ocorreu após a

criação do Ministério de Turismo, com a intenção de amenizar as distâncias entre a esfera

federal e municipal através da implantação do Programa de Regionalização do Turismo (PRT)

e, por conseqüência, trouxe maior independência e destaque a administração estadual nos

assuntos relativos ao turismo.

94

Definido a área de interesse do estudo como sendo as políticas públicas de turismo

estadual escolheu-se o objeto de pesquisa, optando-se pelo estado de Santa Catarina pois, o

relevo é uma característica geográfica muito significativa neste estado e um dos componentes

da identidade regional, as localidades apresentam irregularidades no terreno o que origina

contrastes altimétricos e apresenta altas montanhas e formação de vales e encostas e

compondo um relevo acidentado de belezas cênicas com atrativo turístico.

As características litológicas e geomorfológicas de determinadas áreas também são um

atrativo. O processo erosivo produziu no estado vales profundos e cânions além de depressões

de contornos sinuosos e a permeabilidade de certos tipos de rochas originou cavidades

subterrâneas, as grutas ou cavernas, muito procuradas por apreciadores de raridades naturais

como estalactites e estalagmites.

Embora seja um procedimento reducionista e incorreto apresentar temperatura como

sinônimo de clima, não há dúvida de que esse elemento é um dos mais significativos para o

conforto humano e a sensação de bem ou de mal estar. Na zona intertropical os planaltos e

superfícies elevadas, situadas acima de 1.000 metros sobre o nível do mar, constituem

refúgios de conforto térmico com boa qualidade do ar (elevada concentração de ozônio),

pressão atmosférica mais baixa e temperaturas médias anuais variando entre 15 e 20ºC e

abrigam centros turísticos na maioria com características rurais como os hotéis fazendas e

spas rurais.

Em Santa Catarina a linha de contacto que separa terras e águas apresenta formas

variadas, desde escarpas abruptas até planícies abertas e restingas, limitadas por praias que

apresentam beleza paisagística apresentando diversas opções de lazer dentre elas o mergulho.

As redes hidrográficas do estado apresentam potencial para as atividades de lazer onde se

destacam regiões com corredeiras com desníveis acentuados adequados a prática de canoagem

e rafting.

Já o patrimônio cultural imaterial de Santa Catarina é rico e diversificado, ao mesmo

tempo que é vivo e tradicional, se manifestando por meio de expressões e tradições orais e

pelas artes performáticas incluindo rituais e eventos festivos e complementadas pelo

artesanato, arquitetura, folclore e línguas conservadas. A revitalização destas culturas

tradicionais e populares assegura a sobrevivência e a diversidade cultural apresentada no

estado.

95

Porém a disponibilidade de paisagens cênicas e os bens culturais de valor não fazem

uma destinação turística, outros atributos são necessários como a qualidade ambiental os

meios de hospedagem e alimentação, a hospitalidade, organização de território (infra-estrutura

de transportes e comunicações, distância dos centros emissivos, saneamento básico).

Por isso o investimento que o atual governo estadual vem fazendo na área de turismo

além do próprio potencial turístico existente no Estado devido a sua localização geográfica e o

quadro natural e cultural, juntamente com o acesso da pesquisadora as informações e o

conhecimento empírico sobre o objeto de pesquisa, ou seja, o Estado de Santa Catarina foi

substancial para a escolha do objeto da pesquisa.

O levantamento do histórico das políticas públicas e a consulta aos representantes dos

setores identificaram a existência da descontinuidade na aplicabilidade e monitoramento das

políticas públicas, sendo que esta ocorreu até o ano de 2003 em conseqüência das mudanças

ocorridas a cada novo mandato, resultando muitas vezes em fusões, extinções e criações de

diferentes órgãos de turismo na estrutura governamental, reforçados pela alternância de

combinações políticos partidárias vindo, assim, a fragilizar as implementações e

monitoramento das políticas públicas de turismo.

Os papeis do setor público no desenvolvimento turístico são, via de regra, a política, o

planejamento, o incentivo financeiro e o estabelecimento de uma infra-estrutura básica,

podendo ser complementado pelo desenvolvimento de atrativos turísticos, fixação dos padrões

para instalações e serviços turísticos, regulamentação do uso do solo e a proteção ambiental,

além do incentivo a educação e treinamento para o turismo, e execução de algumas funções

de marketing.

O fator limitador desta pesquisa foi que mesmo tendo evoluído nas últimas duas

décadas os estudos sobre as políticas públicas do turismo no Brasil, inclusive com estudos

produzidos em todos os seus possíveis desdobramentos (sociais, culturais, antropológicos,

políticos, econômicos, espaciais, entre outros), este tema ainda tem lacunas a serem

pesquisadas, pois a maioria das pesquisas é focada nos resultados alcançados pelos planos ou

períodos de governo ou, ainda, em estudos de caso sobre destinos específicos turísticos, não

tendo sido identificados durante esta pesquisa, estudos da área de turismo que tratassem do

processo mais amplo de formulação destas políticas.

Como resultado principal em relação ao objetivo principal que norteou a presente

pesquisa revela-se que a interação e relação das políticas públicas de turismo e de meio

96

ambiente já existe inicialmente no estado de Santa Catarina esta vem ocorrendo através de

ações pontuais ao nível dos órgãos seccionais SANTUR e FATMA que antes de 2003 eram os

órgãos setoriais responsáveis pelo turismo e meio ambiente no estado e tem se ampliado pelos

projetos de interesse compartilhado, este processo de integração tende a evoluir e amadurecer,

principalmente porque o projeto do novo Plano de Desenvolvimento Sustentável em

formulação já prevê na sua legislação de criação a “busca de parcerias com órgãos públicos de

meio ambiente dentro das políticas ambientais existentes” (DECRETO-LEI Nº 2080/2009).

Sendo complementado pelo fator que as políticas públicas de turismo devem se

preocupar com a proteção dos interesses da sociedade (SOLHA 2006), que na atualidade

reflete sobre as questões ambientais e o desenvolvimento sustentável, apoiado pela

consciência que os recursos naturais não são inesgotáveis e, portanto, devem ser

administrados com parcimônia.

Conservar a natureza e diversidade paisagísticas de um destino é considerado um

diferencial competitivo. O amadurecimento da integração entre os setores poderá ser

acelerado a partir do momento que o processo da descentralização seja conhecido e entendido,

pois a compreensão das desigualdades territoriais é fundamental para que se possam atender

as necessidades de cada localidade e assim desenvolver políticas adequada a todos e que

desenvolvam o turismo.

A criação de planos e programas para os Estados é um processo importante porque

possibilita adequar as diretrizes nacionais a realidade e necessidade estadual, principalmente

num país extenso como o Brasil composto por distintas características geográficas e sócio-

culturais, mas o processo de formulação de políticas públicas, seja de turismo ou não, é feito

em momentos determinados e caracterizado segundo as ideologias dos governantes neste

período, por isso a dificuldade de continuação de planos ou projetos de governos antecessores.

Certamente o turismo vem acontecendo no mundo há muito tempo, mas Santa

Catarina ainda caminha na busca da regulamentação e organização deste setor através de

legislação própria. É fato que o estado tem potencial para ser um destino turístico consolidado

nacional e internacionalmente e sua gestão pública atualmente trabalha neste sentido,

compreendendo a importância das políticas públicas de turismo e o direcionamento das suas

práticas. O atual governo do Estado de Santa Catarina tem dado destaque ao turismo e meio

ambiente na sua administração, com ações ao mesmo tempo inovadoras e polêmicas.

97

É necessário implantar políticas com a finalidade de amenizar os problemas gerados

pela descontinuidade de governos seus planos e planejamentos, o que pode parecer para

alguns um paradoxo, pois os políticos teriam que resolver um problema criado por eles

mesmos, resultado de suas disputas político-partidárias. Isto pode ser amenizado com a

criação de cargos concursados que efetivariam técnicos, os quais seriam os conhecedores dos

processos existentes na troca de governo. O político sábio é aquele que se cerca de um corpo

técnico com expertise e competência para assessorá-lo tecnicamente.

Santa Catarina é um estado multifacetado com características distintas e entender que

suas diversas regiões têm demandas diferentes contribuiu para o desenvolvimento do estado,

principalmente no turismo, pois cada uma das regiões tem especificidades e vocação para uma

segmentação do turismo, nem todas as cidades têm o mesmo atrativo e compreender isto

possibilitou ao estado oferecer uma diversidade de recursos turísticos dentro de seus limites

geográficos.

Novos estudos deverão ser feitos para monitorar a aplicação das políticas públicas,

mas estes devem ter caráter qualitativo, pois quando a análise de políticas públicas resume-se

a verificar se os governos atingiram as metas numéricas, podem não apresentar a realidade,

principalmente porque muito dos dados coletados sobre o turismo no Brasil podem sofrer

manipulação e podem ser alterados para comprovar um resultado não alcançado efetivamente.

98

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106

APÊNDICE

107

APÊNDICE 01

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO E TURISMO – PPGAT

MESTRADO ACADÊMICO EM TURISMO E HOTELARIA – MTH

ROTEIRO DE ENTREVISTAS COM OS GESTORES PÚBLICOS

ROTEIRO DE ENTREVISTA “A”

ENTREVISTADO: FLÁVIO LUIS AGUSTINI

VÍNCULO: ATUAL DIRETOR DE MARKETING DA SANTUR E DIRETOR DE

PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO EM 2003/2004.

1. Na época da realização do Programa de Desenvolvimento Integrado do Lazer PDIL em

2004 você ocupava o cargo de Diretor de Planejamento e Desenvolvimento Turístico,

nesta época houve algum tipo de consulta a SDS ou órgão ligados ao Meio Ambiente para

auxilio sobre as questões ambientais na elaboração do PDIL?

2. Considerando que o turismo necessita do Meio Ambiente para ocorrer, as políticas públicas

do meio ambiente influenciam o desenvolvimento do Turismo?

3. Na sua opinião em SC existe relação entre os setores do turismo e meio ambiente ? Como

ela ocorre?

4. É de seu conhecimento na construção do novo Plano Estadual do Turismo existe alguém

responsável por tratar das questões do meio ambiente e turismo?

5. A Santur como órgão do turismo ligado a SOL tem ligação com algum órgão ligado a SDS

ou a própria secretária para tratar de questões do turismo e meio ambiente.

6. Teria algum comentário a acrescentar sobre o tema das relações e interações dos setores do

meio ambiente e turismo em SC?

108

ROTEIRO DE ENTREVISTA “B”

ENTREVISTADA ELISA WYPES SANT’ANA DE LIZ

VÍNCULO: ATUAL DIRETORA DAS POLÍTICAS INTEGRADAS DO LAZER DA

SECRETARIA DE ESTADO DO TURISMO, CULTURA E ESPORTE.

1. Como diretora das Políticas Integradas do Lazer, você tem conhecimento se são realizadas

ações da Secretaria Estadual de cultura, esporte e turismo (SOL) com a Secretária Estadual de

Desenvolvimento Sustentável (SDS) na elaboração das políticas de turismo do estado?

2. Em sua opinião se ocorre como ocorre a relação e interação entre as ações da SOL

(turismo) e da SDS (meio ambiente)? Esta relação é harmoniosa ou ocorre alguns conflitos de

interesse?

3.O Novo Plano Estadual de Turismo esta sendo elaborado para substituir o PDIL existente

que foi elaborado em 2004 pela Ruschmmann Consultores. Neste primeiro PDIL a parte do

turismo relacionada ao meio ambiente ficou restrita as Unidades de Conservação, neste novo

Plano a abordagem será mais ampla?

4.Na elaboração deste novo plano foi nomeado alguém para tratar especificamente da relação

das políticas do turismo com as políticas ambientais para evitar conflitos. Ou esta sendo feito

algum tipo de consulta a SDS ou outro órgão ligado ao Meio Ambiente?

5 Atualmente no quadro da SOL existe um setor, cargo ou pessoal relacionada diretamente

com o meio ambiente?

109

ROTEIRO DE ENTREVISTA “C”

ENTREVISTADO CAROLINE VALENÇA BORDINI

VÍNCULO: GERENTE DE PROJETOS DA RUSCHMANN CONSULTORES

RESPONSÁVEIS PELA ELABORAÇÃO DO PDIL NO ANO DE 2004.

1. Durante a realização do PDIL, no ano de 2004, para a elaboração do item “avaliação

ambiental” buscou-se a colaboração da secretaria de desenvolvimento sustentável ou de

algum órgão relacionado diretamente com o Meio Ambiente? E se isto ocorreu como se deu

este relacionamento.

2. O modelo do PDIL previa no seu texto cinco áreas para a formulação de uma política para

o lazer integrado, sendo uma delas a Política ambiental, a intenção era formular uma política

ambiental especifica do turismo, ou seria adequar as políticas do turismo a uma política

ambiental existente? Você saberia dizer se foi estabelecida uma forma como esta política

deveria ser formulada?

3. Na sua opinião é importante que existam ações conjuntas entre as secretarias de meio

ambiente e turismo na elaboração de políticas para ambas secretarias? Pois o turismo quase

sempre necessita interagir com o meio ambiente para existir.

4. Durante a realização do PDIL você teve conhecimento se existia no quadro de funcionários

da SOL algum setor, departamento ou cargo responsável por questões relacionadas ao meio

ambiente?

5. Considerando que o turismo utiliza o meio ambiente para existir, Você acha que uma

legislação ambiental muito restritiva pode afetar o desenvolvimento do turismo?

6. Gostaria de acrescentar algo mais sobre o tema da importância da relação e interação entre

os setores de turismo e meio ambiente?

110

ROTEIRO DE ENTREVISTA “D”

ENTREVISTADO SERGIO GODINHO

VÍNCULO: SECRETÁRIO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL URBANO

E MEIO AMBIENTE – SDS NO PERÍODO DE 2003-2004.

1.Na época da realização do Programa Integrado de Lazer PDIL você ocupava a cadeira de

Secretário Estadual do desenvolvimento Social Urbano e Meio Ambiente, portanto é de seu

conhecimento se foi realizado alguma consulta por parte da SOL em ralação as questões

ambientais para auxiliar a produção das Políticas Públicas de Turismo?

2. Considerando que o turismo necessita na maioria dos seus segmentos do meio ambiente

para existir, e sendo que o turismo tanto pode degradar como auxiliar na conservação do meio

ambiente existia interação entre as secretarias SDS e SOL na elaboração de ações,

planejamento ou políticas?

3. A SDS realizava ações conjuntas com a FATMA ou IBAMA?

4. Em sua opinião existe conflito entre as ações da SDS (meio ambiente) e da SOL (turismo)?

5. No quadro da SDS existia algum setor ou cargo responsável por questões relacionadas ao

turismo?

6. Teria algum comentário a acrescentar sobre o tema das relações e interações dos setores do

meio ambiente e turismo?

111

ROTEIRO DE ENTREVISTA “E”

ENTREVISTADO ONOFRE AGOSTINI

VÍNCULO: ATUAL SECRETÁRIO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO

ECONÔMICO SUSTENTÁVEL

Considerando que o turismo necessita do meio ambiente para ser realizado, e podendo o

turismo tanto degradar como auxiliar na conservação do meio ambiente.

1. Existe atualmente interação entre as secretarias SDS e SOL na elaboração de ações,

planejamento ou políticas?

2. Em sua opinião existe algum conflito entre as ações da SDS (meio ambiente) e da SOL

(turismo)?

3. No atual quadro da SDS existe algum setor ou cargo responsável por questões relacionadas

ao turismo?

4. A SDS participou da elaboração do CÓDIGO AMBIENTAL DO ESTADO DE SANTA

CATARINA?

5. Teria algum comentário a acrescentar sobre o tema das relações e interações dos setores do

meio ambiente e turismo?

112

APÊNDICE 02

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA -

ProPPEC PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO E TURISMO – PPGAT

MESTRADO ACADÊMICO EM TURISMO E HOTELARIA – MTH

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

CONVITE PARA A PARTICIPAÇÃO NA PESQUISA: “RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E DE MEIO AMBIENTE EM SC: UMA

REALIDADE BEM (IN) TENCIONADA.”

Por meio deste documento convidamos Vossa Senhoria a participar dessa pesquisa,

que objetiva analisar se existe relação e como ocorre a interação dos setores de turismo e de

meio ambiente na elaboração das políticas públicas de turismo no estado de Santa Catarina. A

pesquisa orienta-se pelo caráter qualitativo, focada na comparação da legislação estadual

vigente do turismo e do meio ambiente e nas entrevistas semi estruturadas com representantes

de ambos os setores.

Assim, pede-se a autorização de Vossa Senhoria para nos conceder uma entrevista

abordando o tema referido. A entrevista será gravada para facilitar sua posterior transcrição;

os dados fornecidos serão utilizados para a execução deste trabalho de pesquisa e,

posteriormente, de outros trabalhos referentes à mesma temática. Ressalta-se a importância

dos dados que serão fornecidos e esclarece-se que as informações obtidas serão trabalhadas

sob olhar cientifico que não acarretarão prejuízos à sua integridade. Caso esteja de acordo

com esses termos, pede-se o preenchimento e assinatura neste documento, conforme segue.

Eu, ____________________________, declaro que, de forma livre e esclarecida, aceito participar da pesquisa “RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E DE MEIO AMBIENTE EM SC: UMA REALIDADE BEM (IN) TENCIONADA.” Desenvolvida pela acadêmica Marisa Santos Sanson com a orientação do Prof. Dr. Paulo dos Santos Pires na modalidade de Projeto de Pesquisa Científico, vinculada ao Mestrado Acadêmico em Turismo e Hotelaria da Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI

113

APÊNDICE 03

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA -

ProPPEC PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO E TURISMO – PPGAT

MESTRADO ACADÊMICO EM TURISMO E HOTELARIA – MTH

TERMO DE COMPROMISSO DE UTILIZAÇÃO DE DADOS

A pessoa abaixo assinada, pelo presente “Termo de Compromisso de Utilização de

Dados”, em conformidade com a Instrução Normativa no 004/2002, é autora do projeto de

pesquisa intitulado: “RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE

TURISMO E MEIO AMBIENTE EM SC: UMA REALIDADE BEM (IN)

TENCIONADA” a ser desenvolvido no período de setembro / 2008 – julho / 2009, na

UNIVALI / Balneário Camboriú, localizada na Cidade de Balneário Camboriú, Santa

Catarina, compromete-se em utilizar os dados coletados, somente para fins deste projeto e

divulgação científica através de Artigos, Livros, Resumos, Pôsteres. Quanto a UNIVALI, a

mesma concorda em propiciar as condições necessárias para a obtenção dos dados.

Outrossim, comprometemo-nos a retornar os resultados da pesquisa à instituição e

informantes.

Balneário de Camboriu, de de 2009.

Autora:_____________________

Marisa Santos Sanson

114

ANEXOS

115

ANEXO 01

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO E TURISMO – PPGAT

MESTRADO ACADÊMICO EM TURISMO E HOTELARIA – MTH

AMOSTRAS DA LEGISLAÇÃO UTILIZADAS NA PESQUISA.

AMOSTRA 01:

LEI Nº 13.792, de 18 de julho de 2006.

Procedência: Governamental Natureza: PL 141/06 DO: 17.928 de 20/07/06 Fonte - ALESC/Coord. Documentação

Estabelece políticas, diretrizes e programas para a cultura, o turismo e o desporto no Estado de Santa Catarina e estabelece outras providências.

O GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA,

Faço saber a todos os habitantes deste Estado que a Assembléia Legislativa decreta e

eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1º Fica instituído o Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do

Estado de Santa Catarina - PDIL, em conformidade com os objetivos estratégicos de governo

definidos no Plano Plurianual, visando estabelecer as políticas, as diretrizes e os programas

para a cultura, o turismo e o desporto do Estado de Santa Catarina.

Disponível em: http://www.sol.sc.gov.br/downloads/13792_2006_lei%20PDIL.doc

116

AMOSTRA 02:

DECRETO Nº 981, de 17 de dezembro de 2007

Dispõe sobre a organização, estruturação e funcionamento do Sistema de Gestão

Organizacional e estabelece outras providências.

O GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA, usando da

atribuição privativa que lhe confere o art. 71, incisos I, III e IV da Constituição do Estado, e

tendo em vista o disposto nos arts. 29, 30, inciso V, 31 a 35 e 56 da Lei Complementar nº 381,

de 7 de maio de 2007,

D E C R E T A:

CAPÍTULO I

Das Disposições Preliminares

Art. 1º O Sistema de Gestão Organizacional, previsto no art. 30, inciso V, da Lei

Complementar nº 381, de 7 de maio de 2007, tem por finalidade normatizar, coordenar,

supervisionar, regular, controlar e fiscalizar a operacionalização da gestão organizacional no

âmbito do Poder Executivo Estadual.

Disponível em: http://www.portaldoservidor.sc.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=52&limit=10&limitstart=0

117

AMOSTRA 03:

DECRETO Nº 2.080, de 3 de fevereiro de 2009 - PDIL

Regulamenta a Lei nº 13.792, de 18 de julho de 2006, que dispõe sobre o Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina - PDIL, define diretrizes e critérios relativos aos programas e subprogramas que prevê e estabelece outras providências.

O GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA, usando da

competência privativa que lhe confere o art. 71, incisos I e III, da Constituição do Estado, e tendo em vista o disposto na Lei Complementar nº 381, de 7 de maio de 2007, e na Lei nº 13.792, de 18 de julho de 2006,

D E C R E T A:

CAPÍTULO I

DAS DISPOSIÇÕES INICIAIS Art. 1º O Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina - PDIL é regido pela Lei nº 13.792, de 18 de julho de 2006, e por este Decreto, com apoio orçamentário e financeiro conforme previsto na Lei nº 13.336, de 8 de março de 2005. Disponível em: http://www.sol.sc.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=297&Itemid=54

118

AMOSTRA 04: LEI Nº 14.675, de 13 de abril de 2009

Procedência: Governamental Natureza: PL 238/08 DO: 18.585 de 14/04/09 Fonte-ALESC/Div. documentação

Institui o Código Estadual do Meio Ambiente e estabelece outras providências.

O GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA, Faço saber a todos os habitantes deste Estado que a Assembléia Legislativa decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1º Esta Lei, ressalvada a competência da União e dos Municípios, estabelece normas aplicáveis ao Estado de Santa Catarina, visando à proteção e à melhoria da qualidade ambiental no seu território.

Disponível em: http://www.sc.gov.br/downloads/Lei_14675.pdf