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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA-PROPPEC CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS - PMGPP
QUALIDADE EM SERVIÇOS: UM ESTUDO DE CASO DE UMA ORGANIZAÇÃO PÚBLICA
FERNANDO EDUARDO CANZIANI PEREIRA
ITAJAÍ / SC, 2013
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRO-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA-PROPPEC CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS - PMGPP
QUALIDADE EM SERVIÇOS: UM ESTUDO DE CASO DE UMA ORGANIZAÇÃO PÚBLICA
Fernando Eduardo Canziani Pereira
Dissertação apresentada à banca examinadora no Mestrado Profissional em gestão de políticas públicas da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, sob a orientação do Professor Doutor Flávio Ramos, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas Públicas.
ITAJAÍ / SC, 2013
Esta página deve ser substituída pela folha com assinaturas dos membros da banca
Este trabalho é dedicado a
minha namorada Luciana Magnani e meus
pais Fernando Deichmann Pereira e Tânia
Canziani Pereira.
Agradecimentos Agradeço aos meus pais, Fernando e Tânia, pelo incentivo que me foi dado durante
toda minha vida.
À minha namorada Luciana, pelo apoio, pelas ideias e paciência durante os duros
meses de estudo e de realização do mestrado.
Ao Professor Flávio Ramos pelo exemplo, pela amizade, pela paciência e pela
brilhante condução das aulas e da orientação desta dissertação.
A todos que, de alguma forma, me incentivaram e me auxiliaram nessa caminhada.
SUMÁRIO
LISTA DE ILUSTRAÇÕES ........................................................................................ vii
LISTA DE SIGLAS .................................................................................................... viii
RESUMO ..................................................................................................................... ix
ABSTRACT .................................................................................................................. x
INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 11
CAPÍTULO I ............................................................................................................... 15
ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO PÚBLICA ................................................................ 15
CAPÍTULO II .............................................................................................................. 18 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL E REFORMAS DO ESTADO .............. 18
CAPÍTULO III ............................................................................................................. 30 QUALIDADE DOS SERVIÇOS NO SETOR PÚBLICO ............................................. 30 3.1 ..................................................................................................................................
MARKETING COMO FERRAMENTA PARA MELHORIA DOS SERVIÇOS
PÚBLICOS ............................................................................................................ 33
CAPÍTULO IV ............................................................................................................. 39 ESTUDO DE CASA DO SEMASA DE ITAJAÍ ......................................................... 39 4.1 ..................................................................................................................................
SANEAMENTO ..................................................................................................... 39
4.2 ..................................................................................................................................
CARACTERÍSTICAS DA ORGANIZAÇÃO ........................................................... 40
CAPÍTULO V .............................................................................................................. 42 ASPECTOS METODOLÓGICOS ............................................................................. 42
5.1 ESTUDO DE CASO DO SEMASA DE ITAJAÍ ..................................................... 42 5.1 ..................................................................................................................................
Dados qualitativos .............................................................................................. 43
5.2 .................................................................................................................................. Dados quantitativos ............................................................................................ 44
CAPÍTULO VI ............................................................................................................. 46 RESULTADOS DAS PESQUISAS ........................................................................... 46 6.1 ..................................................................................................................................
ANÁLISE QUALITATIVA: “ANÁLISE, OBJETIVOS E ESTRATÉGIAS DOS
GESTORES DO SEMASA” .................................................................................. 46
6.2 ANÁLISE QUANTITATIVA: “SATISFAÇÃO E AVALIAÇÃO DOS SERVIÇOS
PÚBLICOS DE ÁGUA E SANEAMENTO DE ITAJAÍ” ......................................... 50
CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................................... 58 REFERÊNCIAS .......................................................................................................... 62 ANEXOS .................................................................................................................... 68
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Gráfico 1 – Origem de água consumida ..................................................................... 51
Gráfico 2 – Empresa responsável por abastecimento e tratamento de esgoto ......... 51
Gráfico 3 – Qualidade da água .................................................................................. 51
Gráfico 4 – Abastecimento de água ........................................................................... 52
Gráfico 5 – Serviços oferecidos pelo SEMASA .......................................................... 52
Gráfico 6 – Serviço de atendimento ........................................................................... 53
Gráfico 7 – Solução dos problemas ........................................................................... 54
Gráfico 8 – Avaliação de imagem do SEMASA ......................................................... 55
Gráfico 9 – Satisfação dos usuários na entrega da conta de água ............................ 55
Gráfico 10 – Avaliação das informações .................................................................... 56
Gráfico 11 – Avaliação de confiabilidade no valor da conta ....................................... 56
Gráfico 12 – Avaliação de Instituições Governamentais de Itajaí .............................. 57
Quadro 1 – Contrastes entre setor público e iniciativa privada .................................. 26
LISTA DE SIGLAS
Abdib Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base
BIRD Banco Internacional para Reconstrução e o Desenvolvimento
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
CASAN Companhia Catarinense de Águas e Saneamento
DASP Departamento Administrativo do Serviço Público
ENAP Escola Nacional de Administração Pública
ETA Estação de Tratamento de Água
ETE Estação de Tratamento de Esgoto
IMD International Institute for Management Development
MARE Ministério da Administração Federal e a Reforma do Estado
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PNSS Programa de Modernização do Setor de Saneamento
SEMASA Serviço Municipal de Saneamento Básico e Infraestrutura de Itajaí
SNBD Sistema Nacional de Bancos de Desenvolvimento
RESUMO
A ineficiência do setor público é resultado culturalmente aguardado nas avaliações e nas representações dos cidadãos brasileiros. O presente trabalho, um estudo de caso do SEMASA de Itajaí, observa duas situações distintas, mas complementares: Por meio de uma pesquisa qualitativa, aplicada aos gestores envolvidos na história da Instituição, se tenta estabelecer: a) se as políticas implementadas após a municipalização do serviço encontram-se de acordo com tendências de melhorias na gestão do setor público brasileiro; e b) se existe, por parte dos gestores, a visão da necessidade de melhorias na gestão da operação, e da necessidade de busca por técnicas de gestão consagradas na iniciativa privada? O trabalho observa também, através de uma pesquisa quantitativa de satisfação e avaliação dos serviços: a) se os serviços oferecidos pela autarquia estão dentro de qualidades aceitáveis de serviços prestados por uma estrutura pública; e b) se os serviços prestados atendem a expectativa dos cidadãos usuários? Ao final do trabalho, traça-se um paralelo entre os resultados quantitativos do serviço prestado e as estratégias de gestão utilizadas para a obtenção dos resultados, e tenta-se estabelecer uma se a autarquia oferece hoje serviços que satisfazem o consumidor de água da região e se ela se encontra nos padrões mínimos das técnicas de gestão pública sugeridas pelos autores aqui discutidos.Com os resultados esperamos contribuir para a pesquisa na área e, mesmo com limitações, a partir da própria concepção de um mestrado profissional, ofertar aos órgãos públicos as necessidades do cidadão e a melhoria de desempenho apresentado por instituições do setor púbico. O foco concentra-se em utilizar os já existentes e consolidados princípios e técnicas fundamentais de gestão e selecionar metas e ações que sirvam para o bem comum, tornando as relações entre sociedade e poder público as melhores possíveis. Palavras-chave: administração pública gerencial; gestão pública; políticas públicas; reformas do Estado; serviços; qualidade; setor público;
ABSTRACT The inefficiency of the public sector is a culturally expected outcome in the evaluations and representations of Brazilian citizens. This dissertation, a case study of the SEMASA of Itajaí, observes two distinct but complementary situations: Through a qualitative study applied to the managers involved in the history of the institution, it attempts to a) establish whether the policies implemented after the municipalization of the service are in line with the trends for improvement in the management of the Brazilian public sector; and b) whether there exists, on the part of the managers, a vision of the need for improvements in the management of the operation, and of the need to look for consecrated management techniques in the private sector. The work also observes, through a qualitative satisfaction survey and evaluation of the services: a) whether the services offered by the municipality are within acceptable quality standards for services provided by a public structure; and b) whether the services provided meet the expectations of citizens, the users. At the end of the work, a parallel is drawn between the quantitative and qualitative results of the service provided, and the management strategies used to obtain the results, seeking to establish whether the municipality today offers services that meet the needs of water consumers in the region, and whether they are in line with the minimum standards required of public management techniques suggested by the authors discussed here. Through the results, we hope to contribute to research in the area, and despite the limitations, to the public bodies the needs of the citizen and improvement in performance presented by institutions in the public sector. The focus is on using those that already exist, and actions that serve for the common good, making the relations between society and the public authorities the best possible. Keywords: management, public administration, public management, public policy, reforms to state services; quality; marketing, public sector.
11
INTRODUÇÃO
A ineficácia, ineficiência e falta de efetividade são culturalmente resultados
aguardados nas avaliações envolvendo os serviços públicos brasileiros. Falta de
competência, pouca qualidade nos serviços prestados, longas esperas, falta de
respostas, constantes reclamações, falta de capacitação, falta de qualificação dos
atendentes e a não solução dos problemas são referências do senso comum. Mas
até que ponto poderemos realmente constatar tais percepções?
O serviço público brasileiro, segundo dados demonstrados em 2011 pelo
International Institute for Management Development (IMD), apresenta carências. Ao
analisar governos de 59 países (entre ricos e emergentes), o IMD concluiu no estudo
que os serviços públicos do Brasil estão abaixo da média, e classificou a eficiência
da gestão pública nacional em 55º lugar. Com esse número, o país fica em quinto
lugar no ranking dos piores serviços governamentais analisados, à frente apenas de
Grécia (56º), Argentina (57º), Ucrânia (58º) e Venezuela (59º). Os países melhores
classificados no ranking foram Hong Kong e Suíça.
Na década de mil novecentos e noventa, autores como Luiz Carlos Bresser
Pereira e Fernando Luiz Abrucio apresentaram, como possível alternativa para
melhorias no serviço público brasileiro, estruturas a partir de modelos eficientes de
gestão, baseadas em resultados e meritocracia, com indicadores de desempenho,
indicadores de desenvolvimento e performance, capacitação de gestores, e
processos de controle de resultados.
As reformas até o presente, necessárias se levarmos em consideração o
estudo do IMD, não tiveram aparentemente força suficiente para serem realizadas, e
uma reforma de administração ampla e, principalmente, contínua, com resultados
significativos, segue apenas ainda em seus estágios iniciais. As limitações para os
melhoramentos na gestão pública apresentam-se em diferentes setores da esfera
governamental e a implantação de sistemas eficientes, uma administração por
resultados utilizando-se indicadores e medidores de alta performance, passando por
um controle na gestão de todos os processos e projetos desenvolvidos (com
metodologia adequada), bem como a avaliação dos serviços prestados, ainda de
acordo com o citado estudo, encontram-se ainda distantes de um ideal de qualidade
exigido pelos cidadãos e de padrões internacionais aceitáveis.
12
Para superar tais dificuldades, autores como Bresser Pereira (1996, 1999,
2006,2007) e Fernando Abrucio (2007) ressaltam que seria necessário o desenho de
um planejamento estratégico baseado em um plano de ação que compreenda
objetivos e estratégias de gestão e capacitação e que, pouco a pouco, se torne o
responsável pela criação de um modelo de gestão responsável também por essa
transformação do setor público brasileiro, recuperando sua imagem e melhorando a
qualidade da prestação dos serviços oferecidos.
Da mesma maneira, autores como Sola (1999), Nogueira (2004), e Paes de
Paula (2005), embora com abordagens distintas, e pontos de divergência,
demonstraram preocupação com os rumos das reformas e a concepção de Estado a
partir das mesmas. Apesar da discordância em alguns pontos, os autores acima
citados concordam que os resultados seriam, em longo prazo, não apenas uma
melhoria na prestação de serviços e na qualidade dos mesmos, mas no
aparecimento de melhores políticas e processos de gestão, com melhores
resultados diminuição da percepção de ineficiência, ineficácia e relacionados ao
setor público brasileiro.
A pesquisa na área da saúde pública tem registrado destaque na pesquisa
acadêmica, em estudos diversos que visam aperfeiçoar os serviços públicos e a
busca da qualidade nessa esfera de atendimento ao cidadão. Trabalhos como de
Bittencourt e Hortale (2007), Fadel e Regis Filho (2009), Bastos et al. (2011)
adquiriram significativo destaque.
Outro fator importante e que paralelamente aparece no composto das
variáveis a serem consideradas nesse processo de pensar ou repensar a postura e
atuação das políticas públicas no Brasil é o fato de que Draibe (2007) assinala que
possivelmente estejamos a vivenciar, não apenas no Brasil, uma nova fase de
política desenvolvimentista em que o Estado reassume compromissos abandonados
desde meados da década de 1980. Independente das divergências envolvendo o
tema, fatos como a intervenção do Estado assumindo a promoção de políticas de
desenvolvimento ganham destaque na atualidade.
Existem estruturas com gestão pública a partir de construções conjuntas entre
os gestores e geridos de uma determinada organização pública e setores da
sociedade? As formas de accountability podem ser melhoradas? As respostas
parecem ser simples, mas sua composição traz diferenças e oposições,
principalmente na qualidade do serviço público a partir da perspectiva do cidadão.
13
O Serviço Municipal de Saneamento Básico e Infraestrutura de Itajaí
(SEMASA), desde sua criação no ano de 2003, vem tentando, sob o controle do
município, oferecer melhores resultados no fornecimento da água e em seus
serviços relacionados. Mais atenção ao usuário, mais qualidade no atendimento e
efetividade na gestão, aparentemente através de uma reforma gerencial ampla e de
acordo com as necessidades latentes e atuais do sistema público brasileiro, estão
entre os objetivos desde sua criação. Os desafios são imensos, mas considerados
possíveis e o histórico relacionado a gestões anteriores, quando o fornecimento se
encontrava sob o comando do estado, aparentemente, a partir da ótica dos gestores
municipais e de práticas de pesquisas de satisfação apontam para um
melhoramento dos serviços.
O presente trabalho, um estudo de caso do SEMASA de Itajaí, observa duas
situações distintas, mas complementares: Por meio de uma pesquisa qualitativa,
aplicada aos gestores envolvidos na história da Instituição, se tenta estabelecer: a)
se as políticas implementadas após a municipalização do serviço encontram-se de
acordo com tendências de melhorias na gestão do setor público brasileiro; e b) se
existe, por parte dos gestores, a visão da necessidade de melhorias na gestão da
operação, e da necessidade de busca por técnicas de gestão consagradas na
iniciativa privada? O trabalho observa também, através de uma pesquisa quantitativa
de satisfação e avaliação dos serviços, se: a) os serviços oferecidos pela autarquia
estão dentro de qualidades aceitáveis de serviços prestados por uma estrutura
pública; e b) os serviços prestados atendem a expectativa dos cidadãos usuários?
Ao final do trabalho, traça-se um paralelo entre os resultados quantitativos do
serviço prestado e as estratégias de gestão utilizadas para a obtenção dos
resultados, e tenta-se estabelecer uma se a autarquia oferece hoje serviços que
satisfazem o consumidor de água da região e se ela se encontra nos padrões
mínimos das técnicas de gestão pública sugeridas pelos autores aqui discutidos.
Com os resultados esperamos contribuir para a pesquisa na área e, mesmo
com limitações, ofertar aos órgãos públicos as necessidades do cidadão e a
melhoria de desempenho apresentado por instituições do setor púbico. O foco
concentra-se em utilizar os já existentes e consolidados princípios e técnicas
fundamentais de gestão e selecionar metas e ações que sirvam para o bem comum,
tornando as relações entre sociedade e poder público as melhores possíveis.
14
Trata-se, portanto, de uma pesquisa que tem como pretensão contribuir para
o melhoramento de um determinado serviço público essencial à população, a partir
da própria concepção de um mestrado profissional, mesmo porque Brandão e Bruno
Faria (2013) realizaram importante revisão de literatura abrangendo artigos
científicos na área de inovação em serviços públicos e observaram que as
pesquisas, entre 2000 e 2010, resultaram em apenas 14 artigos publicados em
periódicos nacionais (Qualis A e B). Ou seja, a literatura sobre um setor público
inovador que ofereça produtos e serviços de qualidade ainda é carente no Brasil.
Ainda de acordo com as autoras, os principais estudos sobre os melhoramentos
adotados por organizações públicas privilegiam inovações em serviços e processos,
abrangendo inovações em estruturas e sistemas administrativos e inovações
tecnológicas.
15
CAPÍTULO I
ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO PÚBLICA
O termo, mais comumente utilizado para designar a gerência e o
desempenho de atividades e operações com o objetivo de executar, planejar, e
dirigir, sempre com o objetivo de se obter lucros e resultados positivos na operação
ou no comércio de um produto qualquer, assume outra conotação quando utilizado
no setor público. Nessa esfera, regida por um conjunto de regras, normas e
princípios diferentes dos utilizados na gestão de instituições privadas, o termo
assume um significado diferente, e tem o foco um pouco mais voltado para os
governos e de como os mesmos estão estruturados, de como prestam seus
serviços, e de como os mesmos utilizam suas estruturas para atingir resultados em
serviços prestados à população.
Administração Pública e Governo às vezes se confundem, mas é preciso
entender que os dois termos possuem significados diferentes: enquanto administrar
é uma ação contínua de um mesmo governo, os responsáveis pelo mesmo governo
são passageiros e transitórios. A pouca importância dada ao tema, e as resistências
políticas sempre encontradas, criam obstáculos até mesmo ao estabelecimento e a
sequência de planos diretores, que, ao menos, garantiriam uma sequência na
condução dos trabalhos em direção a objetivos coerentes e previamente
estabelecidos em cima de planos e ideias sólidas, e de acordo com as necessidades
do Estado.
Meirelles (2011) apresenta a Administração Pública no sentido formal e no
sentido material:
Administração Pública em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão mais global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das
16
necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos administrativos. (MEIRELLES, 2011, p. 65-66).
Os modelos de formulação e análise de políticas públicas apresentam grande
diversidade (JANNUZZI, 2005; SOUZA, 2007; CAPELLA, 2007; TREVISAN; VAN
BELLEN, 2008), mas a concepção de políticas públicas nasceu nos Estados Unidos
como tema acadêmico, sem estabelecer ligações e relações iniciais entre a gestão
dessas políticas públicas com o papel a ser exercido pelo Estado ou pelo Governo.
Já na Europa, a área da Política Pública surgiu como um divisor explicativo entre o
papel do Estado em relação ao Governo (PIMENTA DE FARIA, 2003; SOUZA, 2007;
TREVISAN; VAN BELLEN, 2008).
Há grande dificuldade, no entanto, em obter consensos no que se poderia
compreender como políticas públicas. Os estudos envolvendo o tema na Europa
apresentam acentuadas diferenças com as pesquisas desenvolvidas nos Estados
Unidos. O enfoque da perspectiva européia contempla a própria concepção e o
papel do Estado, enquanto nos EUA a preocupação reside nas efetivas ações
governamentais. De um lado, essas diferenças correspondem à amplitude que
podem assumir temas ou áreas disciplinares como meio ambiente, políticas
públicas, democracia etc. (SOUZA, 2007).
Além disso, por maiores que sejam os esforços para que se apresentem as
soluções dos problemas, sempre existirão as dificuldades, por vários motivos e
interesses, para que as ações governamentais sejam cumpridas.
Indicadores para monitoramento e avaliação dos programas sociais, bem
como o fortalecimento de processos de descentralização podem contribuir para
formas de controle das ações governamentais (PIMENTA DE FARIA, 2005;
JANNUZZI, 2005; PRZEWORSKI, 2006, ABRUCIO, 2007; ARRETCHE, 2007;
LOPES; JOHNSON, 2012). Apesar disso, na realidade brasileira a relação entre
governos e cidadãos e entre Estado e Sociedade não favorecem tal monitoramento;
paternalismos e clientelismos são mais fortes na cultura política brasileira do que
cidadania e direitos (FAORO, 2001; BEZERRA, 1995), o que faz com que a
modernização do Estado brasileiro e o incremento de cidadania no comportamento
governamental e dos grupos sociais sejam considerados residuais na maioria dos
casos.
17
Os estudos sobre políticas públicas no Brasil são relativamente novos e a
década de mil novecentos e oitenta inaugurou uma sequência de trabalhos
contemplando o tema, no que foi o fruto do processo de democratização do país.
Cidadania, saúde, direitos humanos, educação e as ações sociais do país criaram
esse novo ambiente para que as políticas públicas e seus enfoques sociais
ganhassem maior destaque. Nesse novo cenário, novos e maiores esforços foram
conduzidos para que as ações em questão fossem devidamente analisadas,
envolvendo aspectos que iam da formulação das políticas públicas relacionadas até
a sua própria efetividade. As relações entre Estado, governo e sociedade passaram
a existir em novos níveis e passaram a privilegiar players até então não observados
e brindados por estudos do gênero.
No Brasil, a Constituinte de mil novecentos e oitenta e oito, apesar do debate
em torno do (neo) liberalismo no início da década de mil novecentos e noventa,
definiu, em grande parte o desenho do Estado brasileiro e as concepções de
políticas públicas a partir dessa nova arquitetura do Estado brasileiro.
A redemocratização criou um ambiente mais propício para que os cidadãos
pudessem então participar de um debate mais amplo envolvendo os assuntos que
afetam a sociedade e o setor público e os espaços públicos não estatais tornam-se
arenas de negociação entre as diversas instituições públicas e as demandas da
sociedade (VIEIRA, 2001; FREY, 2004; GUGLIANO, 2004; NOGUEIRA, 2004, 2008;
PAES DE PAULA, 2005).
Em todo o caso, fenômenos da cultura política (como patrimonialismo e
clientelismo) e de origem do período autoritário (como as medidas provisórias como
instrumento de legislação direta do executivo) (CODATO, 2005) ainda permanecem
na formação do Estado e dos governos e este cenário ainda é utilizado como
marcas de debates e posicionamentos políticos e de luta pelo poder.
18
CAPÍTULO II
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL E REFORMAS DO ESTADO
A burocracia brasileira, ao longo do tempo, foi repensada, muitas vezes, de
forma até mesmo com mais intensidade do que a chamada reforma do Estado
debatida na década de mil novecentos e noventa. Silva (2004) ressalta, por
exemplo, como autores conservadores, e que, portanto, não privilegiavam reformas
liberais, imaginaram o Estado brasileiro ainda na década de mil novecentos e vinte.
No sentido de tornar o Estado menos presente nas relações com a sociedade, esses
autores apresentaram as bases de uma estrutura burocrática que se projetou no
próprio fortalecimento e na reforma do Estado brasileiro. Para efeito referencial,
ainda sobre o assunto, pode-se retroceder ainda mais no tempo, em 1860, quando
Paulino José Soares de Moura, mais conhecido como Visconde do Uruguai,
apresentava concepções originais à época sobre as relações entre Estado e
sociedade (FERREIRA, 2009).
Para Bresser Pereira (1996a), no Brasil a ideia de uma administração pública
gerencial é antiga e começou a ser delineada nos anos trinta do século passado,
numa seqüência de ideias que se encontraria também presente em outra importante
reforma ocorrida em mil novecentos e sessenta e sete.
Os princípios da administração burocrática clássica foram introduzidos no
país através da criação, em mil novecentos e trinta e seis, do Departamento
Administrativo do Serviço Público (DASP), o que representou não apenas a primeira
reforma administrativa do país, com a implantação da administração pública
burocrática, mas também a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos
da burocracia clássica.
Ainda segundo o autor, em mil novecentos e trinta e oito, tivemos um primeiro
sinal de administração pública gerencial, com a criação da primeira autarquia.
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Toda a
19
ênfase foi dada à descentralização mediante a autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da maior eficiência da administração descentralizada. O decreto-lei promoveu a transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situação que já se delineava na prática (BRESSER PEREIRA, 1996b, p. 7).
Sobre o tema, é importante salientar que nos dias atuais, a descentralização
dos processos decisórios, noções de participação e cidadania ampliadas e novas e
inovadoras formas de gestão permeiam o debate na atualidade. Formas de
participação, limites dessas mesmas concepções de participação e deliberação e
transformações na esfera democrática predominam nesse amplo debate envolvendo
as relações entre Estado e sociedade e as consequentes políticas públicas advindas
desse processo (ARRETCHE, 1999; FREY, 2004; GUGLIANO, 2004, 2005;
NOGUEIRA, 2004; PAES DE PAULA, 2005; LOPES; JOHNSON, 2012).
Na sequência histórica, com a industrialização do País, na década de mil
novecentos e cinquenta, a estrutura do Estado brasileiro conheceu novos atores
fundamentais como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e a
Petrobrás. Nas décadas seguintes, instrumentos de intervenção estatal como o
Sistema Nacional de Bancos de Desenvolvimento (SNBD) fortaleceram ainda mais
mecanismos que viabilizaram a presença do Estado como fator de desenvolvimento
econômico e social.
No ano de mil novecentos e sessenta e cinco, o então Presidente Castello
Branco dava sinais de intenção de uma nova reforma. Campos (1994, p. 697), por
exemplo, registrou em seu livro de memórias que no início do regime autoritário
brasileiro, ainda em 1965, o presidente em questão, em mensagem ao Congresso,
registrava a intenção de realizar reformas administrativas com o objetivo de “obter
que o setor público possa operar com a eficiência da empresa privada”. As ideias de
Castello Branco e boa parte da tecnocracia brasileira dos primeiros anos do regime
militar contemplavam inclusive processos de descentralização administrativa.
Estávamos na década de 1960 e o ingrediente era do Estado autoritário brasileiro
em pleno regime de exceção. Ou seja, o Estado regulava, tinha poderes para intervir
e, ao mesmo tempo, pensava em desenvolver “modelos” de gestão com alguns
princípios das empresas privadas. Associar melhor desempenho das instâncias
governamentais não era, portanto, algo exclusivamente relacionado às teses
20
neoliberais que viriam aparecer mais fortemente nas décadas de oitenta e noventa
do século vinte.
Interessante registrar que na década de mil novecentos e sessenta – e não
estamos a tratar exclusivamente do Brasil – o grau de confiança dos cidadãos nos
governos ocidentais era alto. Nye Jr. (2007) registra que em mil novecentos e
sessenta e quatro, setenta e cinco por cento dos cidadãos dos Estados Unidos
confiavam no governo federal. Em outros países ocidentais esse percentual não era
menor. A confiança pública nas instituições e ações governamentais começa a
declinar, ainda de acordo com o autor, a partir da década de mil novecentos e
oitenta. Alguns autores associam esse período à emergência do pensamento
neoliberal e, com a publicidade e o papel da mídia advindos desse processo, teriam
sido decisivos para que os cidadãos apresentassem desconfianças relacionadas ao
desempenho das instituições do Estado. Essas hipóteses podem ser consideradas,
mas são difíceis de serem comprovadas, pois outras hipóteses poderiam igualmente
ser levantadas.
O fim da guerra fria, o fracasso das operações dos Estados Unidos no Vietnã,
o índice crescente de casos de corrupção (e a divulgação desses casos), a
globalização, o desaparecimento dos aspectos mais tradicionais da sociedade, a
crise de valores, a perda de capacidade do Estado em gerir a economia, a
fragilidade dos partidos políticos etc., podem igualmente ter impactado sobre a
credibilidade da política institucional sob o ponto de vista dos cidadãos (NYE JR.,
2007).
Difícil obter, portanto, análises consensuais sobre a perda de credibilidade no
poder público e o que, de fato, determinou tal fenômeno.
Segundo Bresser Pereira (1996), no Brasil a percepção da natureza da crise
e, em seguida, da necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma
acidentada e contraditória, em meio ao desenrolar da própria crise. Entre 1979 e
1994 o Brasil viveu um período de estagnação da renda per capita e de alta inflação
sem precedentes.
Na sequência, outros episódios, talvez de menor destaque e pouco
lembrados, foram a tentativa de modernizar, ou flexibilizar, a administração pública
em 1984, com o então Ministro Hélio Beltrão levantando a “bandeira” da
necessidade de desburocratizar o Estado brasileiro (BRESSER PEREIRA, 2006) e a
criação da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) em 1986. O tema
21
“reforma administrativa”, portanto, não é novo e associá-lo exclusivamente às
reformas do desenho do Estado na década de noventa e às teses neoliberais do
mesmo período nos parece um equívoco.
O debate envolvendo os modelos de gestão pública, portanto, ganhou
adeptos na academia brasileira e a Constituinte de 1988 abriu as comportas para a
frutífera troca de ideias.
A partir do início da década em questão, não foram poucos os autores que
relacionaram tais reformas ao pensamento neoliberal e à visão racionalista da
Escola de Chicago. No Brasil, as reformas propostas por Bresser Pereira, enquanto
Ministro do Governo Fernando Henrique Cardoso (2005-2008), foram interpretadas
muitas vezes de forma apressada e equivocada. Essas iniciativas foram analisadas
como uma continuidade do emaranhado das ações da confusa gestão do Presidente
Fernando Collor, cujo discurso ressaltava a ineficiência do Estado brasileiro e da
indústria nacional frente aos processos de globalização econômica. Tudo isso em
um contexto no qual se ressaltava a fraqueza de governantes em controlar a
desvalorização da moeda e o processo hiperinflacionário.
Nessa mesma década contemplou-se no país instigante debate envolvendo o
desenho do Estado e as reformas administrativas englobando a estrutura
burocrática brasileira. A ideologia (neo) liberal conhecia seu apogeu. Não foi por
acaso que as reformas administrativas que contemplaram organizações públicas e a
busca por flexibilidade nos modelos de gestão foram associadas a esse movimento
de escala global. O discurso liberal afirmava que o Estado era perdulário e ineficaz.
A esquerda reagia e acusava os reformadores de seguirem os ditames do
neoliberalismo, mas estava em consonância com a necessidade de mudança do
Estado; o caminho a seguir é que marcava a distinção. Para Rezende (2002), pode-
se considerar o período em questão como a década das reformas da administração
pública. Uma combinação de fatores como a crise fiscal do Estado, a escala e a
magnitude dos processos de democratização política e de globalização econômica,
bem como o declínio de desempenho e de accountability1 nas relações Estado e
1 Campos (1990) coloca que a prática da accountability tem a ver com a proteção do cidadão em relação às más condutas burocráticas por meio da efetivação de estruturas que permitam ao cidadão exercer o controle dessas condutas de fora para dentro, em uma sociedade democrática. Sendo assim, a accountability, ou responsabilização, envolve a prestação de contas à sociedade das ações de todo o conjunto da Administração Pública. Já para Dbehn (1998), esse paradigma tradicional da administração pública não é tão unilateral. Segundo o autor, tanto as autoridades eleitas quanto o eleitorado têm a responsabilidade e as
22
Sociedade, aliados à urgente necessidade de rever padrões de intervenção do
Estado na economia e políticas sociais, contribuíram decisivamente para a difusão
em escalas jamais vistas das políticas de reforma do aparato burocrático do Estado.
Em períodos subsequentes Wilheim (1999), Sola (1999), Arretche (2007),
Nogueira (2004), Dias (2004), Gugliano (2004), Paes de Paula (2005), Cardoso
(1996; 2006), Bresser Pereira (1999, 2006), Abrucio (2007), entre outros,
contribuíram também de forma substancial para a arena discursiva que se formou
em torno do desenho do Estado brasileiro, da administração pública e das políticas
públicas e sociais a partir das possibilidades que emergiram com a Carta
Constitucional.
Bresser Pereira (1999, 2006, 2007) aborda as reformas da administração
pública no Brasil ressaltando que o novo contexto mundial, a partir dos processos de
globalização, exige novas estratégias administrativas. A administração pública
burocrática, segundo o autor, uma vez mais, deveria ser substituída por modelos de
gestão mais ágeis e flexíveis, tendo como foco o serviço prestado ao cidadão e o
cidadão em si.
A administração pública voltada para o cidadão-usuário tem origem ainda nos
anos 1980. Em 1987, a OCDE publica um documento, intitulado Administration as
Service, the Public as Client, que traz alguns princípios gerais dessa nova
administração. Segundo esse documento, os clientes devem saber como a
administração funciona como é controlada, e quem são os responsáveis. Além
disso, a administração deve possibilitar a participação dos clientes, satisfazer suas
necessidades e ser, ao máximo, acessível ao público (COUTINHO, 2000).
Para Coutinho (2000), a administração pública voltada para o cidadão pode
ser definida como um modelo gerencial cujo objetivo é oferecer serviços públicos de
melhor qualidade, atendendo melhor às demandas dos seus usuários e admite as
especificidades dos serviços públicos, como a participação, a influência do processo
político, a legitimidade das decisões e a defesa do interesse público. As discussões
levaram ao reconhecimento dos méritos tanto da administração privada quanto da
autoridades eleitas devem controlar a implementação da política pelas agências públicas. Já o eleitorado, nesse modelo, estaria encarregado de controlar as autoridades. Nesse modelo, a linha de accountability parte dos servidores públicos, passa por aqueles indicados politicamente pelas autoridades e chega ao eleitorado.
23
pública, mesmo que as qualidades de eficiência e eficácia na gestão não tenham
sido ainda completamente alcançadas no setor público.
Ainda segundo o autor, os fundamentos da nova administração pública
voltada para o cidadão mostram que, se a qualidade dos serviços de uma
organização depende da satisfação do usuário, então, o seu atendimento deve ser
sempre o melhor possível, fazendo com que haja um diferencial qualitativo
substancial. Para isso, é preciso adotar ações inovadoras capazes de mobilizar
todos os recursos disponíveis em busca de soluções eficientes e eficazes, dentro do
processo de trabalho das organizações públicas.
Voltando ao desenrolar da década de mil novecentos e noventa, as ideias
reforçavam que as instituições governamentais, para melhorar o desempenho,
precisariam passar por grandes transformações incorporando “ferramentas” de
gestão adotadas nas empresas privadas e vale destacar que valores gerenciais
seriam aqueles advindos do setor empresarial e que, ao migrarem para o setor
público, permitiriam a formação de gerentes públicos identificados com a primazia do
cliente e do mercado, com a diversidade e a flexibilidade, com as habilidades
multidimensionais dos profissionais, com a delegação em lugar do controle, com a
ênfase nos resultados e na educação e cada vez mais no treinamento de estruturas
organizacionais enxutas e ágeis (OSBORNE; GAEBLER, 1995).
A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova
oportunidade para a reforma do Estado em geral, e, em particular, do aparelho do
Estado e do seu pessoal. Esta reforma teve como objetivos: facilitar o ajuste fiscal,
particularmente nos Estados e municípios, onde, de acordo com a ótica
governamental naquele período, existia um claro problema de excesso de quadros
(objetivo de curto prazo); tornar mais eficiente e moderna a administração pública,
voltando-a para o atendimento dos cidadãos (objetivo de médio prazo).
Ao iniciar o seu governo, Fernando Henrique Cardoso criou o Ministério da
Administração Federal e a Reforma do Estado (MARE), sendo nomeado como
ministro o professor Luiz Carlos Bresser Pereira, que se tornou o articulador e
defensor de um processo mais amplo de reestruturação do Estado, incluindo nela
reformas de cunho administrativo, previdenciário e político, denominada de
Administração Pública Gerencial. A avaliação que o então ministro do MARE fazia
sobre a crise do Estado brasileiro, naquela ocasião, era caracterizada por quatro
aspectos: Fiscal ou financeiro: poupança pública negativa e perda do crédito público,
24
diminuindo a capacidade de intervenção do Estado; Modo de intervenção na
economia: falência do modelo de substituição de importações adotado no País a
partir dos anos 1930; Forma de administração do Estado nos moldes burocráticos:
incapacidade de atendimento com eficácia aos cidadãos; e Político: crises de
legitimidade do regime militar, de adaptação ao regime democrático (transição
democrática) e moral (impeachment de Collor).
Talvez, nesses períodos e pensamentos de constantes mudanças, a
mensagem mais importante foi a de que o Estado não poderia continuar como se
apresentava até o momento, com suas formulações estruturais e ações
referendadas em políticas sociais. Em seu conteúdo, o debate envolvia argumentos
que demonstravam preocupação com o desmonte do Estado, iniciado pelos
processos de privatização, e outras abordagens que negavam tal desmonte,
defendendo um novo desenho para o Estado contemporâneo sem,
necessariamente, torná-lo mínimo, a partir da concepção liberal.
As alterações mais significativas ao longo desse processo de reformas no
Brasil registram a falta de conectividade entre as instâncias governamentais,
prejudicando a concepção de formulação e implementação de políticas de forma
integrada, bem como a fragilidade de indicadores e as dificuldades para o devido
monitoramento das políticas públicas (PIMENTA DE FARIA, 2005; JANNUZZI, 2005;
ABRUCIO, 2007; JOHNSON; RAMOS, 2012).
Adicionem-se a este aspecto as descontinuidades de gestão governamental
na medida das disposições por oposição segundo as quais se colocam candidatos e
gestores. Ou seja, a gestão governamental está mais focada na manutenção do
poder do que na gestão da sociedade, ou se faz para/na sociedade como condição
de manutenção do poder.
Após décadas de debates, o tema não cresceu apenas no Brasil, mas em
outros países. Exemplos de “sucesso” dessas reformas ganharam destaque na
literatura recente. Kettl (2006), Jenkins (2006) e Dalziel (2007) contemplaram
diferentes experiências da Nova Zelândia, Austrália, bem como de países europeus
e nos Estados Unidos.
Potts (2010), por sua vez, valoriza os modelos experimentais de gestão no
setor público sem levar em conta as experiências bem sucedidas em outras
organizações, sejam públicas ou privadas. Neste caso, a busca e a experimentação
devem desprezar o “senso comum” que defende a eliminação do desperdício para
25
uma melhor eficácia no processo de gestão, pois, muitas vezes, o “bom desperdício”
pode se apresentar como custo essencial para que a inovação aconteça.
Nesse sentido, na linha de apresentar uma solução unindo o que de melhor
existe na iniciativa privada com os problemas do setor público, Kotler (2007), numa
perspectiva liberal, indica que uma ação para melhorar o desempenho é a de adotar
ferramentas que o setor privado utiliza para operar seus negócios de maior sucesso.
Atualmente, muitos executivos públicos e suas equipes estão participando de
seminários e frequentando cursos em escolas de administração pública ou de
negócios. Eles desejam evitar obsolescência e dependência do serviço público e
precisam proteger seus empregos ou qualificar-se para novas promoções. Esses
servidores públicos estão revendo e, em alguns casos, adotando práticas do setor
privado como a administração da qualidade total, a estratégia dirigida para o cliente,
equipes autogerenciáveis, estruturas organizacionais com poucos níveis
hierárquicos, estilos de liderança visionária, estudos de reengenharia, processos de
medição e avaliação de desempenho, sistemas de incentivo e recompensa por
desempenho, análises de custo benefício e custo eficácia, processos de
terceirização, ferramentas de gestão atuais online e linhas de produção enxuta.
As críticas a esses modelos, evidentemente, não são poucas. Paes de Paula
(2005), de forma mais enfática, ressalta a importância de serem preservados os
direitos dos cidadãos frente à edificação de uma nova administração pública que
enaltece as vantagens do gerencialismo. A autora registra a relevância de uma
gestão pública para se contrapor ao modelo gerencial e aqui se pode estabelecer
uma relação com os programas de qualidade e produtividade originados na escola
japonesa de pensamento administrativo que ressaltava, ainda na década de 1980,
que era preciso conhecer as expectativas do cliente, ouvi-lo, e, depois, atendê-lo.
Uma possível troca da palavra cidadão, com toda sua carga simbólica, pela palavra
cliente, representa um risco muito alto. Algo inclusive inconcebível e intolerável para
um pensamento político de esquerda que já demonstrava profunda rejeição a
expressões como gerência, gestão, metas, eficiência, desempenho, eficácia etc.
expressões essas associadas exclusivamente à esfera privada. As operações
governamentais são inerentemente diferentes das operações de negócios e o
clamor pela criação de serviços públicos mais eficientes, eficazes e inovadores
chega a muitos cidadãos como uma questão utópica.
26
Para Coutinho (2000), o modelo de administração gerencial inspirou-se na
administração privada, mas manteve uma distinção fundamental que é a defesa do
interesse público. Dentro do modelo gerencial, a melhoria da qualidade dos serviços
prestados ao cidadão assume um papel muito importante.
Valores como moralidade, publicidade, eficiência, legalidade, impessoalidade
foram incorporados ao discurso gerencialista da esfera governamental para que
essas ações públicas buscassem legitimidade perante a sociedade (LOPES,
JOHNSON, 2012).
Para Kotler (2007), os contrastes entre governo e organizações de negócios
são bastante claros:
QUADRO 1 - Contrastes entre setor público e iniciativa privada Setor Público Iniciativa Privada
Organizações de governo são geralmente
monopólios. As organizações negociais existem em
mercados competitivos. O governo é constituído para servir aos
interesses dos cidadãos. O negócio objetiva maximizar os lucros do
investidor. Líderes políticos são instrumentos de
grupos de eleitores, refletindo seus
interesses.
Líderes de negócios prestam conta apenas
perante o conselho de administração.
Atividades de governo acontecem,
caracteristicamente, à luz pública e
recebem bastante atenção da mídia.
Atividades de negócios são protegidas da
mídia e ocorrem de forma desconectada da
opinião pública, governamental e midiática. Cidadãos pertencem a grupos de interesse
que variam em tamanho, influência e poder. Negócios visam obter benefícios por meio
de lobistas e atuando diretamente junto a
líderes políticos. Na maioria das democracias modernas, os
cidadãos possuem uma forte desconfiança
com relação ao governo, são mal-
informados e demonstram fraca
participação nos processos.
Investidores e líderes de negócios têm forte
interesse em suas empresas.
CONTINUA
27
CONTINUAÇÃO Unidades de governo possuem, em geral,
mandatos pouco compreendidos e com
campos de atuação limitados. Suas funções
evoluem por acaso e com consideráveis
duplicações e sobreposições.
Empresas de negócios possuem divisões
de trabalho específicas e operações
organizacionais.
Cidadãos supervisionam as ações de
líderes políticos através de eleições,
votações e relatos da mídia.
Líderes de negócios, no fundo, são
cobrados apenas pelos seus conselhos.
Governos são vagarosos e são sujeitos a
verificações e comparações, ouvidorias
públicas, desentendimentos internos, poder
de veto.
Atividades de negócios são ágeis, uma vez
que a tomada de decisão está no controle
de diretores executivos e conselhos.
Operações de governo são frequentemente,
subfinanciadas. Negócios podem conseguir fundos que
necessitam quando podem demonstrar que
essa ação poderá levar a lucros
satisfatórios. O governo está envolvido virtualmente em
todas as áreas da vida. O negócio está centrado nos produtos e
serviços que produz. Governos distribuem, redistribuem e
regulamentam recursos. Negócios produzem e distribuem recursos
essencialmente. Fonte: Kotler, 2007.
A dúvida sobre o que os cidadãos realmente desejam e obtém de instituições
públicas persiste, mas, não obstante, toda sociedade necessita de um setor público
cuja função mais importante é definir os princípios operacionais dessa sociedade
além de realizar aqueles serviços públicos ou que são imprescindíveis aos
interesses do cidadão. Os governos acreditam que devem administrar serviços
públicos essenciais e, geralmente, o argumento se constrói a partir da premissa de
que certos serviços deveriam funcionar como monopólio natural em função de que
precisam estar só com um único comando ou ainda porque ganhariam eficiências de
escala. Além disso, é imprescindível a atuação do governo em áreas onde nem o
setor privado nem setores sem fins lucrativos queiram ou possam administrar com
recursos existentes.
28
Em contrapartida, existe, por parte dos cidadãos, a expectativa de que as
operações de governo sejam geridas a um baixo custo para os cidadãos, e de que o
governo conduza essas operações de maneira eficaz e eficiente.
Esforços nesse sentido são observados a partir dos prêmios oferecidos pela
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), que contemplam experiências
bem sucedidas de iniciativas voltadas à inovação desenvolvidas por organizações
públicas no Brasil (BRANDÃO; BRUNO-FARIA, 2013).
Para Rezende (2000) o argumento central para explicar a existência e a
necessidade das reformas parte da ideia de que, por um lado, a redução dos gastos
públicos promoveria o equilíbrio orçamentário e reduziria problemas de crise fiscal,
por outro lado, a redefinição do papel do Estado, em termos do redesenho de suas
instituições e, uma consequente mudança nas suas funções, tenderia a fazer com
que este passasse a desempenhar funções com maior performance, accountability e
efetividade.
Segundo o autor, a busca pela melhora do desempenho na administração
pública representa um dos alicerces nas reformas gerenciais, onde os governos
passaram a preocupar-se com a questão de reduzir custos e melhorar a qualidade
da gestão e provisão de serviços públicos. Nesse caso, ainda segundo o autor, as
reformas gerenciais exibem dilemas cruciais que reforçam a crise sistêmica de
implementação, e um dos principais dilemas reside na contradição entre
desempenho e controle. Se, por um lado, os modelos gerenciais propõem-se a
elevar o desempenho, reduzindo os controles burocráticos, por outro terminam,
paradoxalmente, produzindo mais controle.
Conforme Abrucio (2007), a incapacidade dos gestores, e a falta de eficiência,
eficácia e efetividade nos processos de gestão são frequentes e constantes e não
surpreende, portanto, a constante veiculação pela imprensa de exemplos de falhas
gerenciais. E, caso não preparemos gestores capazes de utilizar e otimizar os
esforços e investimentos, de nada adiantarão as ações, a não ser para maiores
custos e menos efetividade.
O formalismo, a rigidez burocrática, a falta de capacitação dos gestores, e os
problemas voltados para uma solução de foco político devem ser eliminados e
modelos mais eficazes, voltados à meritocracia, mais eficientes e mais efetivos
devem ser utilizados em seu lugar. Ainda segundo Abrucio (2007), se o formalismo e
a rigidez burocrática devem ser atacados como males, alguns alicerces do modelo
29
weberiano podem, porém, constituir uma alavanca para a modernização,
principalmente em prol da meritocracia e da separação clara entre o público e o
privado. Uma estrutura a partir de um futuro próximo, em modelos baseados em
resultados e meritocracia, com indicadores de desempenho, indicadores de
desenvolvimento e processos de controle de resultados.
Segundo Rezende (2011), os conceitos usados pelos gestores no Brasil são
ultrapassados e muitas vezes a burocracia mede apenas números, mas não a
eficácia do atendimento à população. Não adianta, por exemplo, num posto de
saúde, atender um número enorme de pessoas, mas não resolver o problema de
quase ninguém. O autor ressalta ainda que em outros países, como Espanha e
Finlândia, a avaliação dos serviços públicos é feita com base na resolução de
problemas. Ainda segundo o autor, tudo que funciona na iniciativa privada pode de
algum jeito, ser adaptado para o serviço público.
Abrucio (2007) reforça ainda que as reformas até agora tentadas não tiveram
força suficiente para sustentar uma reforma de administração ampla e,
principalmente, contínua, e que, apesar dos avanços eletrônicos e das inovações
nas políticas públicas que temos visto e sentido ultimamente, estamos ainda muito
longe de um modelo ideal.
Temos ainda, segundo Abrucio (2007), uma grande incapacidade de
estabelecer uma agenda em prol da reforma da gestão pública, um erro grave para
quem tem o objetivo declarado de aumentar a efetividade das mesmas.
30
CAPÍTULO III
QUALIDADE DOS SERVIÇOS NO SETOR PÚBLICO
Um serviço é qualquer ato que uma parte pode oferecer a outra e que seja
essencialmente intangível e não resulte em propriedade, mas sim em resultados.
Além disso, os serviços não são tangíveis e, evidentemente, não podem ser
provados e testados com antecedência, pois não há vínculos com produtos físicos
(KOTLER, 2005). Para o setor público, o termo serviço não é familiar a muitos que,
provavelmente, associam a palavra às ofertas tangíveis ou mesmo intangíveis no
setor privado, como sabão, pneus ou cortes de cabelo. Entretanto, na teoria do
marketing, esse termo é interpretado de maneira ampla e refere-se a qualquer coisa
que possa ser oferecida a um mercado ou à própria sociedade, por uma
organização, para satisfazer demandas diversas, incluindo, naturalmente, os
serviços de fornecimento de água abordados nesse trabalho.
Serviços são de alta perecibilidade, ou seja, não podem ser estocados e são
consumidos ao mesmo tempo em que são produzidos. Cobra (1986), Las Casas
(1991) e Kotler (2005), descrevem que, normalmente, os serviços são consumidos à
medida que são produzidos. A demanda pelos serviços é variável, e a dificuldade do
prestador de serviços é muito maior em função da impossibilidade do mesmo
estocar os serviços a serem prestados.
Os serviços são também variáveis e inseparáveis. Para Cobra (1986) e Kotler
(2005) isso se deve ao fato de que os serviços estão diretamente relacionados ao
prestador de serviços e dos funcionários que o realizam, ou seja, são muito
dependentes do fator humano, o que, muitas vezes, funciona como um diferencial na
prestação de serviços.
Serviços são intangíveis, inseparáveis, variáveis e possuem caráter perecível.
Um melhor entendimento das relações entre as características dos serviços, e as
maneiras de como vencer os desafios impostos pelos mesmos, precisa ser exercido
pelas empresas (KOTLER, 2007).
A qualidade do serviço precisa ser atingida e ela baseia-se em um serviço
31
bem-feito, atendendo as necessidades dos usuários e/ou clientes e com a
observação de fatores determinantes para a qualidade do mesmo. A empatia e o
relacionamento com o cliente e o entendimento de suas necessidades, a percepção
sobre o prestador e os serviços prestados, a confiabilidade (credibilidade), a relação
entre a expectativa do cliente e do serviço efetivamente prestado, e a melhor forma
de tangibilizar os aspectos intangíveis dos serviços são fatores que precisam estar
presentes na equação existente entre o consumidor e o serviço efetivamente
prestado.
Esses valores atendem ao desenho de excelência desenvolvido pelo
“Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA”,
criado ao final da década de 1970 e reapresentado pelo Governo Federal na década
de 1990 (LOPES; JOHNSON, 2012).
Quando passamos a conhecer as necessidades de nossos usuários e/ou
clientes e solucionamos os seus problemas, nos colocamos no caminho ideal para
adquirirmos a pretendida vantagem competitiva (WHITELEY, 1992). Os usuários
e/ou clientes terão, neste caso, a partir da perspectiva da administração pública
gerencial, suas expectativas constantemente atendidas.
A estratégia orientada para o bom atendimento e a prestação do serviço exige
alto esforço e desempenho das estruturas e, em todos os níveis, os funcionários
precisariam ser os “defensores” dos usuários e/ou clientes, colocando-se no lugar
dos mesmos, elaborando e executando as políticas e processos da organização de
modo que o seu foco seja a satisfação das necessidades dos usuários e/ou clientes.
A alta qualidade é resultado do atendimento das exigências dos usuários e/ou
clientes. Nesse processo, que deve ser contínuo e realizado antes, durante e após a
compra, as opiniões dos usuários e/ou clientes devem ser ouvidas e executadas. E,
para a prestação de um serviço excelente é preciso: Concepção estratégica; Compromisso da alta direção com a qualidade; Estabelecimento de alto padrão; Sistemas de controle dos resultados; Sistemas para satisfazer às queixas dos
clientes; Satisfação dos empregados e clientes; Gestão da produtividade (CANNIE;
CAPLIN, 2005).
Apesar das dúvidas que cercam tais idealizações, tais pressupostos fazem
parte dos adeptos da chamada nova administração pública que privilegia inovações
no setor público.
Pessoas se baseiam em imagens, aparências e conceitos preestabelecidos
32
para avaliar as situações apresentadas. No caso específico da prestação de
serviços, onde os usuários e/ou clientes não podem testar ou provar o serviço antes
de comprá-lo, isso se torna ainda um maior desafio a ser vencido. Um determinado
serviço pode representar situações em que, ao mesmo tempo em que o serviço é
prestado, ele é percebido (LAS CASAS, 2005).
De acordo com Berry e Parasuraman (1992), a confiabilidade do serviço, seja
público ou privado, é o segredo da prestação de serviços de qualidade. Quando a
organização deixa de cumprir o sugerido para a obtenção de usuários e/ou clientes,
ela enfraquece ou acaba com a confiança do cidadão na sua força e capacidade e
diminui suas chances de obter o bom reconhecimento pela excelência na prestação
do serviço.
Do ponto de vista do usuário, a prova de um serviço de qualidade é a sua
entrega como anteriormente proposto e como pelo usuário idealizado. Sendo assim,
é imprescindível que o serviço seja realizado de maneira correta e com altíssimo
índice de qualidade, já da primeira vez que ele é realizado. Uma marca, portanto, é
um dos ativos mais importantes para gestores do setor públicos responsáveis pela
prestação de serviços a cidadãos/clientes.
Ao final do processo, como padrão comparativo de sucesso, a qualidade
percebida pelos serviços prestados dependerá da comparação entre a expectativa
que o cidadão tem sobre o serviço prestado e o serviço efetivamente realizado.
Quando a expectativa é pior que o resultado final, o resultado e a percepção são
insatisfatórios e resultam numa grande diferença entre expectativa e realidade,
levando a um consequente grande ângulo de frustração. Quando a avaliação da
qualidade do serviço prestado surpreende, o resultado é satisfatório e a diferença
entre a expectativa e a realidade é pequena, resultando em pequenos ou
inexistentes ângulos de frustração.
Aperfeiçoamento e treinamentos visando a capacitação profissional dos
funcionários também são fundamentais, bem como o incremento do nível de
consciência do funcionário como prestador de um serviço público.
Algumas situações apresentam desafios ainda mais básicos, levantando o
questionamento de que a qualidade não é muito melhor no setor privado do que é no
setor público. Ann Laurent (1999), Editora associada da revista Government
Executive Magazine, por exemplo, declarou em uma conferência nacional de
serviços ao cliente, realizada para uma agência de proteção ambiental, que a
33
qualidade do serviço ao cliente (ou cidadão) é a mesma tanto no setor público como
no setor privado, e que algumas organizações são boas, outras ruins. A diferença é
que organizações públicas estatais são examinadas minuciosamente e expostas de
forma mais ampla, pois a sociedade, no seu conjunto se beneficia ou não de
serviços essenciais.
3.1 MARKETING COMO FERRAMENTA PARA MELHORIA DOS SERVIÇOS
PÚBLICOS
Para Kotler e Armstrong (2005), a troca - um ato de obter-se um objeto
desejado dando alguma coisa em retribuição como um meio de satisfazer
necessidades sendo satisfeitas condições obrigatórias - é o conceito central do
marketing. Esse conceito pode ser ampliado ao propor que o marketing pode ser
aplicado a todo o tipo de organização que possua clientes, sejam elas públicas ou
privadas. No caso do serviço público, evidentemente, não teríamos “clientes”, mas
usuários ou mesmo cidadãos e Kotler (2005), define serviço também como qualquer
ato que uma parte pode oferecer a outra e que seja essencialmente intangível, e que
não resulte em propriedade, mas sim em resultados.
Neste aspecto, conceitos como usuário, cliente, consumidor, contribuinte
ganham destaque envolvendo a própria concepção de qualidade no serviço público.
Mas é na literatura estrangeira que esses conceitos emergem, principalmente a
partir da década de 1990. Preocupações com a eficiência, otimização e o senso de
melhoramentos constantes passam a fazer parte do discurso que ressalta a
relevância da administração pública e a “excelência” do serviço público (BERGUE,
2011). Importante ressaltar que um serviço público ganha consistência quando o
usuário participa, de alguma forma, da própria avaliação desse mesmo serviço.
O marketing pode ser visto, também, como a tentativa de produzir resposta
ao desejo do mercado através do processo de criação e oferta de valores e, para
isso, precisa considerar todas as partes que influenciam a relação entre
organizações e usuários ou clientes (PROENÇA; LOPES; MEUCCI, 2005).
Nas organizações públicas o marketing sofre da má compreensão de seu
conceito, tal qual em grande parte de organizações do setor privado. Costuma ser
34
confundido com “propaganda” e com imagem negativa ligada à “venda”,
“manipulação”, “indução à compra não desejada” (RICHERS, 2000). Na mesma
linha, o autor comenta, ainda, que “infelizmente, o marketing não é encarado como
meio para aumentar a eficácia de uma instituição e o mau entendimento leva ao
ponto de compará-lo a um deboche ou à praxe de pintá-lo como sinônimo de
vigarice, malandragem e, sobretudo, do jeito de se auto-promover à custa da
sociedade.” (2000, p. 13).
Richers (2000) aponta ainda, como principais culpados do fato, os
divulgadores de notícias que usam a nomenclatura sem os conhecimentos
essenciais de seu conceito. Por exemplo, pode-se ler nos jornais que a empresa A
aplica X milhões em sua verba de marketing, notícia que leva a uma confusão entre
o que é propaganda/ publicidade e o que é marketing. Contribuem também, em
muito, pessoas que produzem situações equivocadas, como o caso de um
governador do Rio de Janeiro justificando a exoneração de um delegado de chefia
da polícia civil, de seu estado, com as seguintes palavras: “Ele é um bom policial,
mas é “marqueteiro.” (RICHERS, 2000, p. 13).
Debarba (2008) vai além, e comenta que infelizmente, o próprio conceito de
marketing tem sido errôneo e insuficientemente interpretado e utilizado por uma
gama de organizações públicas e privadas. “O marketing, no conceito popular, tem
muitas vezes sido compreendido e praticado como instrumento de superficialidade,
engano e trapaça.” (2008, p. 1). Uma ferramenta que deveria ser utilizada para
desenvolver e fixar preço, distribuir e comunicar eficazmente o valor real de suas
ofertas e realmente oferecer um valor agregado ao cidadão/cliente é simplesmente e
comumente confundida com “propaganda”, tornando o marketing um dos campos
mais omitidos e mal compreendidos pelo setor público.
Segundo Kotler (2007), essa imagem negativa do marketing é
compreensivelmente proveniente das considerações do fluxo constante da
propaganda e promoções de venda no setor privado. Mas identificar o marketing através apenas de um único de seus quatro “P’s” (produto, preço, praça - local -, e promoção), a saber, promoção, é não saber aproveitar o potencial e benefícios que o pensamento do marketing podem trazer. O não conhecimento do marketing equivale a não fazer pesquisa de mercado; não definir parceiros e concorrentes de uma organização; não segmentar, selecionar e posicionar as ofertas de serviço de uma organização. Não gerenciar o desafiador processo de inovação e lançamento de
35
novos serviços; não reconhecer novos canais para a distribuição de serviços públicos; não fixar corretamente os preços desses serviços quando a agência precisa recuperar alguns de seus custos; e a não comunicação sobre essas questões de uma maneira clara e persuasiva. (KOTLER, 2007, p. 22-23).
Ainda segundo o autor, o marketing acaba sendo a melhor plataforma de
planejamento para uma agência pública que queira atender as necessidades do
cidadão e que queira entregar valor real. A preocupação central do marketing é a
produção de resultados que o mercado-alvo valoriza. No setor privado, o mantra do
marketing é a valorização e a satisfação do cliente. No setor público, o mantra do
marketing é a valorização e a satisfação do cidadão na sua avaliação da prestação
do serviço executado.
Fortalecendo o posicionamento do uso de técnicas de gerenciamento de
Mercado, Corrêa e Freitas (1999) afirmam que a Administração Pública deve ser
capaz de administrar, ao mesmo tempo, a lógica institucional e a de mercado.
Para Bonino (2005), os procedimentos do marketing público conduzem a uma
atuação em três níveis principais: 1. Realizar estudos que permitam conhecer em
profundidade as demandas sociais com respeito ao governo, as demandas dos
setores mais diretamente ligadas às diversas políticas do governo e a lógica dessa
demanda; 2. Melhorar os serviços que são prestados; 3. Utilizar a comunicação
como um instrumento de prestação de serviços e como um elo para a otimização da
relação entre o governo e a sociedade.
Ainda segundo o autor, para se gerenciar qualquer oferta é imprescindível
conhecer as necessidades dos cidadãos, quais são seus desejos e como esses
usuários dos serviços públicos se comportariam diante de uma mudança política.
Para ele, conhecer em profundidade a demanda da sociedade é essencial para
adaptar o serviço certo na agenda de formulação das políticas públicas, e também
contribui para reduzir a incerteza em torno dos prováveis efeitos de certas decisões.
Para obter esta informação é preciso analisar e tentar chegar a conclusões úteis,
utilizando-se de dados disponíveis pela administração e por outras instituições.
Pode-se também criar informações específicas mediante estudos qualitativos e
quantitativos, incluindo aspectos do vínculo entre o governo e a sociedade.
Esforços relacionados ao Marketing de Serviços no Setor Público e de
esforços para a obtenção de satisfação do cidadão são tarefas difíceis e muitos
administradores do setor público são provavelmente céticos com relação ao fato de
36
publicar ou não suas abordagens e resultados. Outros podem, até mesmo,
questionar a premissa fundamental de que a satisfação de cidadãos/clientes faz a
diferença e podem, até mesmo, perguntar qual o impacto que o aumento da
satisfação do cidadão tem sobre um possível levantamento de fundos, de receitas,
de eficiência de operação, de desempenho e alocação de recursos, e, inclusive, de
melhoria nos resultados finais. E, sem uma forte correlação, seria mesmo realmente
difícil fazer disto uma prioridade em termos de serviços públicos ou mesmo políticas
públicas.
Segundo Kotler (2007), é importante que os gestores estejam convencidos de
que marketing não é o mesmo que propaganda ou comunicação e não deve ser
entendido como manipulação por parte do gestor público. Envolve uma abordagem
centrada no cidadão, algo que ajudará a direcionar as reclamações do cidadão, a
alterar sua percepção e a melhorar seu desempenho. É uma abordagem
disciplinada que requer que se desenvolva um plano formal através da condução de
uma análise situacional, do estabelecimento de metas, da segmentação de
mercado, da condução de pesquisas de mercado, do posicionamento de sua marca,
da escolha de uma combinação estratégica de ferramentas de marketing, e do
estabelecimento de uma plano de implementação, orçamento e avaliação.
O interesse em se aplicar os conhecimentos e as ferramentas do marketing
ao setor público tem crescido nos últimos trinta anos em nível mundial. O método de
marketing tem sido aplicado seletivamente num crescente número de organizações
do setor público no sentido de promover diversos debates, com intuito de contribuir
na solução de diversos problemas enfrentados no setor público (MOKWA; PERMUT,
1991).
Para Kotler (2007), agências públicas podem se beneficiar de uma
abordagem mais consciente de marketing e de sua forma de pensar para o
desenvolvimento de sua missão, para a solução de problemas e para seus
resultados. É importante que as técnicas e ferramentas de marketing sejam
utilizadas para que gerem e proporcionem aumento de receita, um aumento de
utilização de serviços, aumento e qualidade das compras de produtos destinados às
organizações públicas, aumento de aceitação de leis e melhorias de resultados em
geral.
Em contrapartida, embora administradores do setor público venham utilizando
com mais frequência conceitos de marketing, muitos destes profissionais ainda
37
resistem quanto à utilização de tais conceitos, o que tem dificultado a contribuição
do marketing na solução de muitos dos problemas enfrentados pela sociedade em
relação aos serviços públicos (LAING; MCKEE, 2001).
A relutância de alguns dos profissionais do setor público em utilizar conceitos
de marketing, entretanto, reflete mais que simplesmente uma antipatia filosófica pelo
que é percebido como um conceito evidentemente comercial. Os conceitos
subjacentes aos de marketing são vistos por estes profissionais como contraditórios
aos valores democráticos básicos, distorcendo a demanda por serviços públicos
(BUTLER; COLLINS, 1995).
Walsh (1991), quando considerou o marketing numa perspectiva de
Administração Pública, evidenciou que há diferenças fundamentais entre o setor
público e o privado, principalmente na ética e nas condições sob as quais os
serviços são efetivamente providos.
A continuação do domínio do composto mercadológico observado por Kotler
(2007) requer ainda o controle sobre os aspectos preço, canais de distribuição e
promoção/comunicação dos serviços ofertados e sua relação com a percepção do
cidadão/cliente e de sua satisfação com relação ao serviço prestado.
O preço é uma das ferramentas-chave do marketing, utilizada por uma
organização para atingir objetivos no campo mercadológico. No setor público, como
se é verificado, o preço não está apenas relacionado a tarifas para programas,
produtos ou serviços, mas também está refletido nos desincentivos financeiros como
multas, e incentivos financeiros, como cupons e programas de desconto, todos
relacionados ao impacto final causado no bolso e no orçamento do consumidor/
cidadão.
Já os canais de distribuição são os meios utilizados para entregar as ofertas e
meios que os cidadãos utilizam e possuem para acessá-las. As escolhas feitas
afetarão de maneira óbvia os custos da estrutura e colocarão em movimento o ponto
de equilíbrio que necessariamente precisa ser administrado.
A comunicação de marketing, na esfera privada e igualmente na esfera
pública, é utilizada para informar e identificar comportamentos ou expectativas por
clientes, cidadãos ou grupos sociais. A palavra promoção é usada especificamente
no sentido de comunicação persuasiva, e é a ferramenta utilizada para assegurar
que o público-alvo conheça a instituição, conheça suas ofertas ou serviços
prestados e acreditem nos benefícios advindos desses mesmos serviços. Essa
38
comunicação é realizada para projetar ofertas determinadas por decisões já
tomadas com relação ao seu produto ou serviço.
39
CAPÍTULO IV
ESTUDO DE CASO DO SEMASA DE ITAJAÍ 4.1 SANEAMENTO
As preocupações sobre o tema Saneamento e Estrutura Básica vêm
crescendo nos últimos anos e, em 2008, as Nações Unidas estabeleceram o ano
como o “Ano Internacional do Saneamento Básico”.
No Brasil a preocupação com o atraso e falta de orientação ao
desenvolvimento neste sentido levou ao estabelecimento de diretrizes nacionais e
uma política federal de saneamento básico, através da promulgação da Lei nº
11.445, de 05 de janeiro de 2007, que trata do conjunto dos serviços, infraestruturas
e instalações operacionais composto por abastecimento de água potável;
esgotamento sanitário; limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; além de
drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. Nessa mesma lei podemos
observar tratativas sobre o acesso aos serviços e a exigência do uso de técnicas de
tratamento adequadas aos princípios da saúde pública e da proteção ao meio
ambiente.
Mesmo com os programas de desenvolvimento criados pelo governo, e o foco
agora pressionado pela criação de nova lei, o Brasil ainda registra dados muito ruins
e preocupantes relacionados à prestação de serviços de saneamento básico. De
acordo com levantamento feito pela Associação Brasileira da Infraestrutura e
Indústrias de Base (Abdib), 95 milhões de cidadãos não possuem um sistema de
esgoto adequado (PEREIRA, 2007).
A Fundação Getúlio Vargas, em parceria com a organização não-
governamental (ONG) Trata Brasil, promoveu a pesquisa “Trata Brasil: Saneamento
e Saúde", cujos resultados apontaram o esgoto sanitário como o serviço público de
pior qualidade no Brasil e também o que possui a menor taxa de acesso, o menor
crescimento de acesso e a pior qualidade percebida entre coleta de lixo, luz e
40
serviço geral de água (FEDERAÇÃO..., 2007).
Do ponto de vista da área da saúde, a principal área afetada, inúmeras
patologias são resultantes, direta ou indiretamente, de um sistema de saneamento
básico falho. Além disso, a falta de tratamento de esgoto afeta várias outras áreas
como o meio ambiente, a educação e a economia.
É importante também observarmos que a organização da sociedade em sua
história e forma de reprodução está diretamente relacionada aos conceitos de saúde
e bem estar. Segundo Andreazzi (2007), os projetos de saneamento estão
gradativamente abandonando a postura sanitária clássica e ganhando uma
roupagem de proteção ambiental, visando não somente a saúde humana, mas a
conservação do meio ambiente.
Com o aparecimento e a possibilidade dos processos de privatização na
década de 1990, mais os investimentos do capital estrangeiro no setor de
saneamento, pudemos observar um avanço significativo nos processos envolvidos e
no desenvolvimento de redes existentes e, de acordo com Rodrigues (2008), o
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), instituído em janeiro de 2007, do
ponto de vista de diversos ângulos é o programa mais efetivo dentre os que foram
implantados nos últimos 14 anos. Apesar de possibilitar uma expansão sem
antecedentes em saneamento básico, o PAC não é um programa específico para
atender apenas esta necessidade da população, ao contrário, envolve toda a gestão,
planejamento e estratégia governamental.
4.2 A ORGANIZAÇÃO
O Serviço Municipal de Água, Saneamento Básico e Infraestrutura foi criado
em 08 de janeiro de 2003, pela Lei Municipal n° 3.863. Esta municipalização foi o
resultado da não renovação do contrato com a Companhia Catarinense de Águas e
Saneamento (CASAN) que administrava o abastecimento de água em Itajaí desde
1973.
No dia 1º de abril do ano de 2003 o Serviço Municipal de Água, Saneamento
Básico e Infraestrutura (SEMASA) foi inaugurado. Ao longo desses anos a autarquia
vem trabalhando nas reformas no sistema de água da cidade e, nos primeiros
41
noventa dias de trabalho do ano de 2003, a empresa implantou 200 metros de rede
de esgoto, completando até o final do primeiro ano de trabalho, outros 800 metros
na Rua Hercílio Luz, sendo esta a primeira e única rede de esgoto na cidade de
Itajaí.
O final do ano de 2003 caracterizou-se por uma reformulação no sistema de
abastecimento de água na cidade de Itajaí. A empresa implementou obras cujo
investimento alcançou R$ 4.000.000,00 (quatro milhões de reais), para aumentar as
reservas de água em até 20%.
Em julho de 2004, a empresa investiu na ampliação do ponto de captação da
Estação de Tratamento de Água (ETA) do bairro São Roque e nos demais sistemas.
Foram investidos cerca de 4 milhões de reais, pagos com recursos próprios.
Em abril do ano de 2004 a autarquia abriu novas vagas por meio de concurso
público e, desta forma, possibilitou a atualização dos setores e a entrada de
profissionais capacitados na execução das funções técnicas e administrativas.
Os anos de 2005 e 2006 foram marcados pelo início dos projetos para
implantação da rede coletora de esgoto de Itajaí. No início de setembro firmou-se a
parceria entre SEMASA e Ministério das Cidades para o Programa de Modernização
do Setor de Saneamento (PNSS), para desenvolver projetos de modernização e
implantação de melhorias, bem como auxiliar a autarquia na busca de linhas de
crédito, principalmente junto ao Banco Internacional para Reconstrução e o
Desenvolvimento (BIRD).
Em setembro de 2007, com recursos dos governos federal e estadual o
SEMASA concluiu a obra de construção de uma barragem no rio Itajaí-Mirim para
evitar o avanço da cunha-salina no ponto de captação de água bruta da ETA São
Roque.
O início das obras de implantação da rede de esgoto na cidade marcou o ano
de 2008 e, com recursos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do
Governo Federal, a cidade de Itajaí se preparou para uma nova fase ambiental.
Em 2009, aceleraram-se os processos para a continuação das obras de
esgoto, e deu-se início a ampliação do sistema de abastecimento de água tratada,
os principais objetivos da Autarquia para os próximos cinco anos. O foco dessas
ações está no aumento da capacidade de tratamento de água na ETA de São
Roque, e na construção de vários reservatórios de água tratada e novas adutoras
espalhadas pela cidade. Na primeira etapa do projeto, os bairros Praia Brava,
42
Ariribá, Fazenda, Cabeçudas, Centro e Vila Operária, serão contemplados com as
obras. Além disso, como marco histórico da operação e importante e significativa
obra para a cidade de Itajaí, de uma Estação de Tratamento de Esgoto encontra-se
em fase de finalização de Projeto.
43
CAPÍTULO V
ASPECTOS METODOLÓGICOS 5.1 ESTUDO DE CASO DO SEMASA DE ITAJAÍ
Para Godoy (2006), os estudos de caso podem apresentar como forma de
coleta de dados diversos tipos de entrevistas, variando conforme a formalidade e
estruturação de cada uma delas.
Já para Bruyne (1991), o estudo de caso é um método de investigação que,
através da coleta de numerosas e detalhadas informações, visa a aprender a
totalidade de uma situação, utilizando-se de diferentes técnicas de coletas de
informações através de entrevistas, observações, documentos, é frequentemente de
natureza qualitativa. Ainda conforme o autor, o estudo de caso geralmente descreve
situações, apresenta problemas e ilustra teorias, mas nunca as gera.
Com o objetivo de gerar um trabalho científico e de grande valor acadêmico e
profissional, os mais extensos cuidados são tomados na pesquisa e na avaliação
das informações coletadas. GOODE (1969), YIN (1989) e BONOMA (1985)
recomendam grande cuidado ao se planejar a execução do estudo de caso para se
fazer frente às críticas tradicionais que são feitas ao método.
No atual trabalho, dois estudos foram conduzidos com o objetivo de realizar
um estudo de caso do SEMASA de Itajaí, observando duas situações distintas, mas
complementares: a) por meio de uma pesquisa qualitativa aplicada aos gestores
envolvidos na história da Instituição, se tentará estabelecer se as políticas
implementadas após a municipalização do serviço encontram-se de acordo com
tendências de melhorias na gestão do setor público brasileiro e se existe, por parte
dos gestores, a visão da necessidade de melhorias na gestão da operação; b)
através de uma pesquisa quantitativa de satisfação e avaliação dos serviços, se
observará se os serviços oferecidos pela autarquia estão dentro de qualidades
aceitáveis de serviços prestados por uma Instituição pública.
44
5.1.1 Dados qualitativos
O primeiro tema pesquisado tem como objetivo explorar a percepção, atuação
e conhecimento dos gestores envolvidos na evolução e história do SEMASA e, para
esta sequência, opta-se por uma pesquisa qualitativa envolvendo os
superintendentes que participaram na construção e no desenvolvimento da
instituição (i.e. Daltro Dias, Marcelo Sodré, Luis Carlos Pissetti e Flávio Faria2)
A pesquisa tem como tema a “Análise, Objetivos e Estratégias dos gestores
do SEMASA” e tem uma abordagem qualitativa, por ser a forma mais adequada para
se conhecer a natureza de um fenômeno social. Segundo Richardson (1985), a
metodologia qualitativa pode descrever a complexidade de determinado problema,
analisar a interação de certas variáveis, ou compreender e classificar processos
dinâmicos vividos por grupos sociais.
Os dados foram coletados no período de 5 de fevereiro a 30 de abril de 2013,
e foram utilizados roteiros de entrevistas semi-estruturados e análise documental,
aliados a uma observação participante e publicações sobre o tema investigado.
Os temas estão agrupados em três grandes grupos e a coleta de dados será
realizada a partir de entrevistas com perguntas abertas, segmentadas para os
entrevistados. A análise dos dados coletados com base nas entrevistas será
realizada no sentido de analisar como pensam e agem os gestores envolvidos na
história da instituição, quais os desafios enfrentados e quais os passos e visões
futuras existentes pelo caminho.
Os dados foram analisados mediante a técnica de Análise de Conteúdo, que,
para Vergara, (2005), constitui uma técnica que trabalha os dados coletados,
objetivando a identificação do que está sendo dito a respeito de determinado tema.
Mozatto e Grzybovski, (2011), também sobre o mesmo tema, percebem que a
análise de conteúdo é um conjunto de técnicas de análise de comunicações, que
tem como objetivo ultrapassar as incertezas e enriquecer a leitura dos dados
coletados.
Após a transcrição das entrevistas, os resultados foram analisados
2 O Superintendente Flavio Farias, por motivo de viagem profissional e período de férias, não conseguiu participar da pesquisa.
45
considerando os elementos de análise previamente definidos para a investigação.
O questionário utilizado encontra-se no Anexo 1 deste trabalho.
5.1.2 Dados quantitativos
A segunda pesquisa, aplicada em 2011 conjuntamente com o IPS – UNIVALI
enquanto este autor ocupava o cargo de Diretor Administrativo-Financeiro da
Instituição, objetiva avaliar e descrever a situação do SEMASA com relação aos
serviços prestados, sob a ótica dos seus usuários e/ou clientes e consumidores. O
tema da pesquisa é “Satisfação e Avaliação dos Serviços Públicos de Água e
Saneamento de Itajaí”, de caráter quantitativo em Instrumento de Coleta de Dados
estruturado, e seu objetivo é avaliar e tentar comprovar se é possível a prestação de
serviço de alto nível no setor público.
O processo de coleta de dados foi realizado em períodos de abordagem com
a garantia de diversidades de respondentes, evitando-se períodos que possam
causar viés metodológico, em áreas de acordo com a distribuição da população.
Foram realizadas (n=amostragem) 830 (oitocentas e trinta) entrevistas válidas
com erro amostral (e) de +/- 3,45 pp (três virgula quarenta e cinco pontos
percentuais para mais ou para menos), e Intervalo de Confiança de 95% (Z),
considerando população (N) de “Famílias Residentes em Domicílios Particulares” e
“Empresas Atuantes” (N) de 65.887 (IBGE, 2010). Isto significa que se forem
realizadas 100 pesquisas com a mesma metodologia, 95 delas dariam resultados
dentro do intervalo estatístico de cada variável. Por exemplo, se a variável
“SANEAMENTO BÁSICO” apresentar frequência de 34,59% em 95 pesquisas as
frequências estariam entre 31,13% e 38,04%.
As entrevistas foram distribuídas entre bairros do município de Itajaí de
acordo com a proporcionalidade da população e os setores de pesquisa (SEMASA),
e os dados foram coletados no período de 18 a 22 de julho de 2011.
A aplicação da pesquisa foi realizada tendo como padrão uma abordagem
sistemática aleatória com membros da população de pesquisa, tendo como unidade
de análise “Unidades Habitacionais”, “Unidades Comerciais”, “Unidades Públicas
Governamentais” e “Unidades Industriais”.
A referida análise considerou trinta e cinco questões do questionário,
divididas em oito áreas, levando-se em consideração as expectativas e percepções
46
dos usuários e/ou clientes.
E, para garantir uma metodologia correta, em um município como Itajaí, foram
conduzidos oitocentos questionários, com um intervalo de confiança de 95% (o que
significa que, para cada 100 pesquisas com a mesma metodologia, 95 delas dariam
um resultado dentro do intervalo estatístico de cada variável. O questionário utilizado
encontra-se no Anexo 2 deste trabalho.
47
CAPÍTULO VI
RESULTADOS DAS PESQUISAS
6.1 ANÁLISE QUALITATIVA: “ANÁLISE, OBJETIVOS E ESTRATÉGIAS DOS
GESTORES DO SEMASA”
Os ex-superintendentes do SEMASA que participaram da pesquisa, para que
tenham seus nomes preservados, serão, a partir do momento, denominados E1 e E2
e E3.
Quando questionados sobre a operação de uma autarquia municipal, no que
tange a sua agilidade para buscar resultados e sua perspectiva e autonomia a partir
de processos de descentralização, os três entrevistados concordaram que com a
agilidade apresentada em uma autarquia, e uma consequente diminuição da
burocracia, a gestão pode ser exercida de forma mais eficiente e o gestor consegue
melhorar a prestação dos serviços e os resultados. Essa busca por resultados não é
exatamente uma novidade no debate envolvendo a gestão pública, pois, desde
1938, segundo Bresser Pereira, através da criação da primeira autarquia brasileira, o
tema é objeto de debate. E1 Observa os esforços e atributos da descentralização
com reservas, pois durante o período em que esteve no SEMASA, muito pouco foi
discutido a respeito do assunto. Já E2 e E3, neste sentido, entendem altamente
positiva a descentralização, pois segundo E2, “tudo que é feito mais perto do
problema tem melhor resultado e eficácia, além de sair mais barato”. Os problemas
da descentralização, ainda de acordo com E2, são na verdade a briga pelo poder, e,
“quem o detém luta fervorosamente para não o perder, dificultando a
descentralização”. E3 acrescenta que no aspecto público a gestão integral faz com
que o gestor, usando técnicas e ferramentas utilizadas na gestão de uma instituição
privada, consegue otimizar a gestão e os resultados dentro de um cenário público.
Ainda sobre o assunto agilidade e burocracia, todos os entrevistados notam
que a relação com a Prefeitura Municipal de Itajaí é um pouco mais ágil e menos
48
burocrática por se tratar de uma autarquia municipal. E1 coloca que, apesar de não
haver total autonomia, os processos sim eram mais rápidos e fluíam de melhor
maneira, e E2 relaciona também o fato de que anteriormente a relação entre
Prefeitura Municipal de Itajaí e CASAN (responsável até o ano de 2003) pelo
fornecimento de água de Itajaí era mais difícil do que passou a ser com a
implantação de autarquia municipal. Segundo E1, essa rigidez burocrática
apresentava-se apenas, na maioria dos períodos de gestão, em aspectos como a
contratação de pessoal. E3 ressalta o fato de que sempre teve bastante autonomia
e flexibilidade e que o cenário então propiciava tomada de decisões da própria
empresa, com controle total do cenário e visão das variáveis controláveis e
incontroláveis. Outro aspecto importante foi a gestão orçamentária, que, com a
flexibilidade proporcionada a uma autarquia, fez com que, em muitos casos,
pudéssemos nos espelhar em muitas técnicas de sucesso utilizadas na iniciativa
privada.
Já com relação ao excesso no quadro de funcionários, os três entrevistados
concordam sobre o fato de que não existia excesso e o quadro era bastante enxuto
e a relação empregatícia existente entre o SEMASA e seus colaboradores, por ser a
celetista (CLT), apresentava mais proximidade e relação com a existente na
iniciativa privada. Obviamente o fato de que os servidores efetivos são admitidos por
concurso público, e contratados pelo regime celetista voltam então a aproximar a
estrutura do sistema predominante no setor público. A diferença da iniciativa privada
é que no SEMASA os servidores têm estabilidade no emprego após três anos de
estágio probatório, e quaisquer benefícios ou incremento salarial só podem ocorrer
via autorização legal (lei municipal).
Ao serem abordados sobre indicadores de desempenho e implantação de
plano de produtividade, os entrevistados discordaram no assunto e E1 coloca que
durante sua gestão não existiam esforços e planos nesse sentido, e E2 e E3
afirmam o contrário. E2 coloca que “durante sua gestão sim, isto era uma constante,
pois, além de nova, a autarquia tinha que ser um exemplo de administração pública”
e E3 defende isso como um dos fatores críticos de sucesso para sua gestão e da
Instituição como um todo, tendo feito, inclusive, um plano diretor - estratégico para
um período de 30 anos, que contemplava plano de produtividade, controle de
resultados por meio de indicadores e medidores de performance.
49
Quando o assunto passou a ser técnicas de gestão consagradas no setor
privado da economia e suas possíveis utilizações no setor público, os três
entrevistados defendem a utilização das técnicas e E2 e E3 acham que “um misto é
o mais interessante”. E2 ressalta ainda que “o poder público tem uma característica
diferenciada da iniciativa privada, onde existe interesse de cunho social, e “onde o
lucro pelo lucro não é o mais interessante.” E2, aborda, na sequência, o fato de que
ele acha que a estabilidade do servidor público pode atrapalhar um pouco nesse
sentido. E3 coloca ainda que a utilização de técnicas consagradas na iniciativa
privada não é apenas interessante, mas necessário. Além disso, E3 observa que é
importante atentar ao fato de que o gestor público tem um desafio a mais, pois não
está ali para gerar lucro e precisa também focar no fato de que existe o impacto
social nas suas decisões. E3, sobre o tema, complementa comentando que é mais
difícil gerenciar o setor público do que o setor privado.
Ainda sobre o assunto de aplicabilidade e utilização de ferramentas da
iniciativa privada no setor público, e apesar de os entrevistados estarem de acordo
com a utilização das mesmas, o número efetivo de técnicas utilizadas ficou muito
aquém do esperado, especialmente nos questionários de E1 e E2. De todas as
técnicas pesquisadas e sugeridas, como equipes autogerenciáveis, processos de
medição e avaliação de desempenho, a flexibilização de rotinas e procedimentos
operacionais, processos de melhoria contínua, a maior participação dos servidores
nos processos decisórios, a valorização do gerente no lugar do administrador
burocrático, a utilização mais racional dos recursos públicos, administração da
qualidade total, estratégia dirigida para o cliente, equipes autogerenciáveis, estudos
de reengenharia, estilos de liderança visionária, sistemas de incentivo e recompensa
por desempenho, análises de custo benefício e custo eficácia, processos de
terceirização, ferramentas de gestão atuais online, e a satisfação do cidadão-cliente,
APENAS equipes autogerenciáveis e processos de medição e avaliação de
desempenho apareceram como respostas positivas nos questionários de E1 e E2.
Em contrapartida, as técnicas mencionadas acima apareceram com quase absoluta
frequência no questionário de E3.
As técnicas não são o único cenário a ser observado para a aproximação da
estrutura a uma operação da iniciativa privada, e nesse aspecto todos os
entrevistados concordam que o fator crítico para a prestação de um serviço de
qualidade passa pelo servidor público e pela equipe de servidores responsáveis pela
50
instituição. E1 reforça o fato de que “a equipe que deve ser bem selecionada
(colaborador satisfeito – colaborador compromissado)” observando que nem sempre
é possível a seleção de uma boa equipe no setor público devido à forte interferência
do cenário político existente. E2 coloca que esta “é uma das partes mais difíceis do
processo”, pois o ingresso do servidor se dá de duas maneiras: ou através de
concurso público, ou de colocação política.
O fato do SEMASA operar em um ambiente e sistema mercadológico que se
assemelha muitíssimo a um monopólio era uma das preocupações principais da
pesquisa. Como manter a equipe motivada e o foco voltado à satisfação do usuário,
em uma operação de alto nível, dentro de um entorno como esse? As respostas são,
apesar de abordagens distintas, muito parecidas na sua essência de que sim é
possível motivar o servidor público na prestação de um serviço em ambiente como
este. Enquanto E1 acha que o treinamento dos servidores, a melhoria dos salários e
planos de produtividades são a saída para manter o servidor motivado, E2 foca
também no fato de que a prestação de um serviço de qualidade por um servido
público a um cidadão traz o reconhecimento e o respeito buscados por um ser
humano na condução de um trabalho. E3 acrescenta, neste sentido, que as
realizações são importantes também para manter sua equipe motivada e sentindo-
se parte dos resultados.
Na parte do conhecimento, E2 incentivava constantemente aos seus
funcionários a fazerem cursos de atualização e, em cenário que considero
importante, fazia com que pelo menos um servidor efetivo fizesse o curso em
questão, para que o conhecimento adquirido permanecesse no SEMASA através de
sua presença. E3 acrescenta sobre este tema que o gestor público precisa se
adaptar cada vez mais. Cursos de formação e atualização são cada vez mais
importantes e necessários. A população está cada vez mais bem informada e
cobrando melhores resultados, além de mais exigente com relação a conduta e
transparência. O gestor público que não estiver preparado, não encontrará mais
mercado para atuar com sucesso.
51
6.2 ANÁLISE QUANTITATIVA: “SATISFAÇÃO E AVALIAÇÃO DOS SERVIÇOS
PÚBLICOS DE ÁGUA E SANEAMENTO DE ITAJAÍ”
O percentual de 77,11% das entrevistas foi realizado em propriedades
residenciais, 10,12% em estabelecimentos comerciais e 8,92% das entrevistas
foram conduzidas em ambientes residencial/social. Foram também conduzidas
entrevistas em áreas públicas e industriais. Nas áreas entrevistadas,
aproximadamente 30% dos entrevistados são do sexo masculino, e os restantes
70% dos entrevistados são do sexo feminino. A grande maioria das entrevistas
foram conduzidas com pessoas entre 25 e 69 anos de idade e, com relação à
formação educacional dos entrevistados, 4,87% possuem o ensino superior
completo, 24,48% possuem o segundo grau completo e 26,98% cursaram até a 8a
série do primeiro grau. No âmbito da renda familiar, 24,34% dos entrevistados tem
renda entre quinhentos e quarenta e seis reais e mil e noventa reais, e 17,52%
apresentaram receita mensal entre mil e noventa e um e mil seiscentos e trinta e
cinco reais. Com relação à principal ocupação, pouco mais de 50% dos
entrevistados são do lar e/ou aposentados / pensionistas e no aspecto habitacional
mais de 70% das unidades habitacionais apresentam uma relação de duas a quatro
pessoas residindo no local.
No aspecto ABASTECIMENTO DE ÁGUA, observando-se a origem da água
consumida (gráfico 1), 93,54% dos entrevistados possuem água canalizada e
89,40% dos mesmos percebem o SEMASA como a empresa responsável pelo seu
abastecimento de água (gráfico 2). Esse aspecto mostrou-se bastante interessante,
especialmente sob o ponto de vista da área de comunicação, pois a atuação da
empresa sendo avaliada neste trabalho pode muito bem ser considerada e avaliada
como uma atuação em cenário de puro monopólio.
52
Gráfico 1 – Origem da água
Gráfico 2 – Empresa responsável por abastecimento de água e tratamento de esgoto
Fonte: Pesquisa aplicada pelo Instituto de Pesquisas Sociais da UNIVALI – julho 2011
Fonte: Pesquisa aplicada pelo Instituto de Pesquisas Sociais da UNIVALI – julho 2011
Já no âmbito da avaliação da QUALIDADE DA ÁGUA, apenas 11,62% dos
entrevistados reprovaram a qualidade da água, índices bastante satisfatórios e que
representam inicialmente um bom nível de satisfação com o produto consumido
(gráfico 3). Ao avaliar o ABASTECIMENTO DE ÁGUA, 67,82% dos entrevistados
informou que não havia tido nenhum tipo de problema nos últimos 30 dias, e quase
80% dos consumidores não experimentaram cortes no abastecimento e/ou
passaram pela experiência no máximo de uma vez no mesmo período (gráfico 4).
Gráfico 3 – Qualidade da água
Fonte: Gráfico adaptado pelo autor baseado em pesquisa do IPS / UNIVALI utilizada nesse trabalho.
53
Gráfico 4 – Abastecimento de água
Fonte: Gráfico adaptado pelo autor baseado em pesquisa do IPS / UNIVALI utilizada nesse trabalho.
Nas avaliações dos SERVIÇOS OFERECIDOS pelo SEMASA, 79,31% dos
entrevistados não precisaram entrar em contato com o SEMASA nos últimos seis
meses, um número bastante surpreendente e que indica que o abastecimento
apresenta poucos problemas. 9,20% dos entrevistados contataram a estrutura
apenas uma vez nos últimos seis meses para tentar solucionar algum problema
(gráfico 5).
Gráfico 5 – Serviços oferecidos pelo SEMASA
54
Fonte: Gráfico adaptado pelo autor baseado em pesquisa do IPS / UNIVALI utilizada nesse trabalho.
Com relação ao serviço de atendimento, apenas 10,90% dos entrevistados
reprova o atendimento recebido (gráfico 6).
Gráfico 6 – Serviço de atendimento do SEMASA
Fonte: Gráfico adaptado pelo autor baseado em pesquisa do IPS / UNIVALI utilizada nesse trabalho.
Com relação à SOLUÇÃO DOS PROBLEMAS, mais de 85% avaliaram seus
problemas como solucionados. Tirando-se os problemas que as pessoas
consideram solucionáveis, mas que por motivos técnicos ou legais não são
“solucionáveis”, esse número se torna bastante significativo e um grande índice a
ser utilizado como defesa e justificativa de uma boa prestação nos serviços (gráfico
7).
55
Gráfico 7 – Solução dos problemas
Fonte: Gráfico adaptado pelo autor baseado em pesquisa do IPS / UNIVALI utilizada nesse trabalho.
A avaliação IMAGEM DO SEMASA também recebeu especial atenção no
processo de avaliação dos serviços e da própria instituição, pois a percepção da
mesma está diretamente relacionada a um bom produto e/ou serviço. Nesse caso,
58,37% dos entrevistados consideram o SEMASA uma empresa eficiente e 29,12%
ficam no percentual médio, números que resultam em mais de 87% dos
entrevistados considerando que o SEMASA possui uma boa imagem. Ainda nesse
aspecto, apenas 6,39% reprovam a instituição (gráfico 8).
56
Gráfico 8 – Avaliação de imagem do SEMASA
Fonte: Gráfico adaptado pelo autor baseado em pesquisa do IPS / UNIVALI utilizada nesse trabalho.
Na avaliação de SATISFAÇÃO DOS USUÁRIOS E/OU CLIENTES, mais de
80% dos clientes aprovam a instituição quando o assunto é a entrega da conta de
água (gráfico 9), e apenas 3,19% reprovam a clareza nas informações constante na
conta (gráfico 10).
Gráfico 9 – Satisfação dos usuários na entrega da conta de água
Fonte: Gráfico adaptado pelo autor baseado em pesquisa do IPS / UNIVALI utilizada nesse
trabalho.
57
Gráfico 10 – Avaliação das informações na conta de água
Fonte: Gráfico adaptado pelo autor baseado em pesquisa do IPS / UNIVALI utilizada nesse trabalho.
Ainda com relação à conta de água, apenas 6,77% dos entrevistados
reprovam a relação entre o valor da conta com a quantidade consumida (gráfico 11).
Gráfico 11 – Avaliação de confiabilidade no valor da conta
Fonte: Gráfico adaptado pelo autor baseado em pesquisa do IPS / UNIVALI utilizada nesse trabalho.
Para finalizar, talvez um dos mais interessantes resultados de toda a
58
pesquisa foi uma avaliação comparativa entre o SEMASA e outras instituições
governamentais de Itajaí, como a Câmara de Vereadores de Itajaí, o Porto da cidade
e a Prefeitura Municipal buscando a aprovação dos usuários e/ou clientes. O
SEMASA, nessa parte da pesquisa, foi o que mais obteve a aprovação dos
cidadãos, bem como a instituição que recebeu os menores índices de reprovação do
estudo (gráfico 12).
Gráfico 12 – Avaliação de Instituições Governamentais de Itajaí
Fonte: Gráfico adaptado pelo autor baseado em pesquisa do IPS / UNIVALI utilizada nesse trabalho.
59
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O debate em torno da configuração do Estado e de sua formulação - e de
uma implementação de políticas públicas que dêem melhores resultados -
permanece ativo e, na mesma maneira, os instrumentos formais de
representatividade, mais notadamente os processos de gestão dos órgãos públicos,
atendendo a uma sociedade cada vez mais exigente e mais informada, continuam
sob constante escrutínio do cidadão-usuário. A transição da Administração Pública
do tipo burocrática para a Gerencial, com características como a profissionalização
dos servidores públicos, a busca de controle de resultados por meio de indicadores
de desempenho, a descentralização administrativa, e a utilização de técnicas de
gestão consagradas no setor privado da economia continuam como opções
plausíveis para uma melhoria constante dos serviços prestados para o setor público.
Jargões, clichês e fórmulas prescritivas como a “satisfação do cidadão-
cliente”, “melhoria contínua”, “flexibilização de rotinas e procedimentos
operacionais”, “maior participação dos servidores nos processos decisórios”, “a
utilização mais racional dos recursos públicos”, e a “valorização do gerente no lugar
do administrador burocrático” continuam aparecendo em quase todas as discussões
relacionadas à gestão do setor público brasileiro.
Ao mesmo tempo, passamos por um período quase que constante de
transição, onde demandas diferenciadas fazem pressão sobre um Estado que não
apresenta as respostas esperadas e, de outro lado, fenômenos da tradição política
brasileira contribuem para movimentos no sentido contrário. Além disso, as políticas
públicas não se apresentam mais como de exclusiva responsabilidade do Estado, e
atores qualificados da sociedade ocupam novos espaços públicos ainda que de
forma intermitente.
Cenários como os acima mencionados são constantes no ambiente político
institucional brasileiro, e perguntas sobre a possível adoção de um conjunto de
medidas capazes de tornar mais ágil e eficaz a máquina pública estatal com foco na
satisfação do cidadão-cliente, sobre a existência de estruturas com gestão pública a
partir de construções conjuntas entre os gestores e geridos de uma determinada
60
organização pública e setores da sociedade, e se as formas de accountability podem
ser melhoradas surgem com muita frequência.
Da implantação de sistemas eficientes a uma administração por resultados,
com a utilização de indicadores e medidores de alta performance, e passando por
um controle na gestão de todos os processos e projetos desenvolvidos (com
metodologia adequada), o caminho é longo. A aplicação das ferramentas de
marketing, com o desenvolvimento de um plano formal através da condução de uma
análise situacional, do estabelecimento de metas, da segmentação de mercado, da
condução de pesquisa de marketing, do posicionamento da marca, da escolha de
uma combinação estratégica de ferramentas de marketing e do estabelecimento de
um plano de implementação, orçamento e avaliação, para finalmente, propiciar mais
valor ao cidadão-usuário, é necessária. A avaliação dos serviços prestados, o
caminho para a criação e/ou aumento de estruturas públicas que prestem serviços
de alta qualidade encontrará limitações.
Para vencer os desafios, é necessário o desenho de um planejamento
estratégico em um plano de ação que compreenda objetivos e estratégias e que,
pouco a pouco, se torne o responsável pela criação de um modelo de gestão
responsável também por essa transformação do setor público brasileiro,
recuperando sua imagem e melhorando a qualidade da prestação dos serviços
oferecidos. Talvez não com a pura aplicabilidade de ferramentas de êxito
comprovado na iniciativa privada, mas em modelo único que apresente o sucesso
preservando as características do setor público.
Características, como a profissionalização dos servidores públicos; a busca
de controle de resultados por meio de indicadores de desempenho; a
descentralização administrativa e a utilização de técnicas de gestão consagradas no
setor privado da economia, como a satisfação do cidadão-cliente, a melhoria
contínua, a flexibilização de rotinas e procedimentos operacionais, a maior
participação dos servidores nos processos decisórios, a valorização do gerente no
lugar do administrador burocrático, e a utilização mais racional dos recursos
públicos, são cada vez mais necessárias. Agravantes como a falta de noção de
planejamento e a falta do entendimento e conhecimento dos gestores - o que não
permite uma continuidade dos esforços e apresenta, mais uma vez, a falta de
sintonia e sincronia das instituições e processos envolvidos no sistema como um
todo – dificultam o processo. A falta de orientação às estruturas produtivas e
61
orientadas a produtos e resultados; a falta de processos que controlem esses
resultados; a indicação política que impede que a burocracia e a falta de
competência se profissionalizem; a falta de modelos de meritocracia; e a visão
equivocada de que o dinheiro público é um recurso sem fim são preocupantes e se
apresentam como fatores de complicação na evolução da reforma gerencial.
Não obstante, os primeiros passos precisam ser dados e precisamos seguir
esse novo caminho tendo em mente a possibilidade de, guardadas as devidas
proporções, e mantendo-se as características principais do setor público,
desenvolver um modelo de gestão eficiente, muito mais efetivo do que os
apresentados hoje nas diversas e fracassadas tentativas que vimos acompanhando
com o passar dos anos. Torna-se necessário, para a organização, o desenho de um
plano estratégico, além de um plano de ação que compreenda objetivos e
estratégias e que, pouco a pouco, se torne o responsável pela criação de um modelo
de gestão que realize as mudanças necessárias, corrija os problemas existentes, e
estabeleça um futuro promissor. Talvez não através da criação de um modelo
unicamente baseado na iniciativa privada, onde inúmeros são os casos também de
fracasso, mas no aparecimento e criação de um sistema hibrido, com as boas
ferramentas da iniciativa provada, mas com o respeito as características únicas dos
setor público.
Não podemos ingenuamente acreditar que conseguiríamos em curto prazo
erradicar os vícios da gestão pública, e muito menos acharmos que um modelo de
gestão ideal para instituições públicas, baseado única e exclusivamente em um
modelo de sucesso oriundo da iniciativa privada seja facilmente atingível. As
características dos ambientes envolvidos são bastante peculiares e diferentes, e
uma rápida transferência de um modelo, ou uma ação de benchmarking – tendo
como referência a iniciativa privada ou outro modelo de gestão pública – seria algo
utópico.
Os desafios de reformar gerencialmente e profissionalizar estruturas público-
políticas são, hoje, quase que ilimitados, mas sim possíveis. O estudo e os
resultados apresentados neste trabalho, apesar de muito longe de um modelo e
estagio que consideraria o ideal, apontam no sentido de que é possível a prestação
de um serviço público com um alto grau de aprovação dado pela população
atendida, bem como o estabelecimento de uma relação entre a gestão aplicada na
instituição e esses bons resultados percebidos pelo usuário-cidadão. Uma gestão
62
mais ágil, com quadro de funcionários pequeno e ajustado a necessidade e
orientada a resultados, com menos burocracia, a implantação de um plano que
premia pela produtividade do servidor, a implantação de pesquisas de qualidade no
atendimento, a condução de pesquisas profissionais para constantemente mensurar
a satisfação do cidadão, e o fato de encarar-se o cidadão de maneira diferente,
como usuário, mostram que algumas ferramentas de gestão e marketing da iniciativa
privada estão pouco a pouco, ainda que de maneira acanhada, sendo
implementadas com algum sucesso no setor público. Note-se também o fato de que
alguns modelos híbridos vão pouco a pouco surgindo e dando alguns resultados, e
temos um cenário talvez promissor. E leve-se em consideração o fato de que a
empresa em questão atua num modelo de monopólio no fornecimento de água -
onde existe uma maior possibilidade de acomodação por parte das pessoas na
prestação dos serviços -, e o horizonte se torna ainda mais promissor.
63
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69
ANEXOS
70
ANEXO 1
Apresentação e Análise dos Dados – Tema 1: “Satisfação e Avaliação dos Serviços Públicos de Água e Saneamento de Itajaí”
71
1. Dados de Controle Interno
a. Identificação de pesquisadores
b. Setor de Pesquisa
c. Unidade de Entrevista
2. Dados Básicos de CLASSIFICAÇÃO sócio-econômica (para UH)
a. Sexo / gênero
b. Faixa de idade
c. Grau de Instrução
d. Renda Familiar (todos os membros da mesma UH)
e. Profissão / ocupação
f. Quantidade de pessoas na UH
g. Quantidade de cômodos na UH
h. Tempo de moradia em Itajaí
i. Tempo de moradia no atual bairro
j. Tempo de moradia na atual UH
Abastecimento e Fornecimento
1. Abastecimento de Água
a. A água que você consome neste imóvel é... (origem da água consumida)
b. Você sabe o nome da empresa que faz / é responsável pelo abastecimento de
água e tratamento de esgoto na sua cidade?
c. Você considera que o registro de consumo de água (hidrômetro) está correto?
d. Sobre as características da água canalizada, que nota de 1 a 10 você daria para
a cor da água.
e. Sobre as características da água canalizada, que nota de 1 a 10 você daria para
o cheiro da água.
f. Sobre as características da água canalizada, que nota de 1 a 10 você daria para
o gosto da água.
72
g. Sobre as características da água canalizada, que nota de 1 a 10 você daria para
a pureza da água.
h. Sobre as características da água canalizada, que nota de 1 a 10 você daria para
a pressão da água.
i. Levando em consideração os itens anteriores, qual sua avaliação sobre a
qualidade da água canalizada fornecida pela empresa na cidade?
j. Qual a origem da água que você bebe com maior freqüência?
2. Regularidade no fornecimento de água:
a. Nos últimos 30 dais, quantas vezes faltou água na sua residência /
estabelecimento?
b. E quanto tempo durou essa última falta de água na sua residência /
estabelecimento?
c. Caso falte água na sua residência / neste estabelecimento, qual o tempo máximo
que você considera tolerável para o retorno da água?
d. Você fica sabendo quando o SEMASA divulga eventuais falta de água no seu
bairro (jornal, rádios, panfletos, carros de som, televisão)?
Resíduos
1. Destinos de resíduos líquidos:
a. Onde é depositado o esgoto de cozinha e banheiro em sua residência /
estabelecimento?
b. E qual sua avaliação sobre a qualidade de serviço de coleta de esgoto da rede
coletora pública?
c. Você estaria disposto a tolerar eventuais transtornos decorrentes de instalação
da rede coletora no seu bairro ou na cidade?
d. E qual percentual da conta de água você estaria disposto a pagar como definição
de valor de conta de serviços de coleta e tratamento de esgoto?
Serviços, Imagem & Usuários e/ou clientes
73
1. Serviços oferecidos pelo SEMASA:
a. Quantas vezes você entrou em contato com o SEMASA desde janeiro de 2011?
b. Por qual meio este contato foi realizado?
c. Como você avalia o atendimento que teve quando você entrou em contato com o
SEMASA?
d. Quando você entrou em contato com o SEMASA, o seu problema foi:
(resolutividade do problema)
e. Agora pense somente no atendimento que você teve. Como você avalia a
agilidade / rapidez de atendimento?
f. Considere a qualidade da água, sistema de tratamento de esgoto e atendimento
ao cliente. Que nota de 1 até 10 você daria para o conjunto destes serviços
mantidos pelo SEMASA?
g. Você considera que o SEMASA poderia prestar algum tipo de serviço que ainda
não oferece?
h. Você poderia dizer quais os serviços que são prestados pelo SEMASA?
i. Agora pense somente no abastecimento de água. O que você considera mais
importante em relação aos serviços de abastecimento de água?
2. Imagem do SEMASA:
a. Considere a escala de 1 (discorda totalmente) até 5 (concorda totalmente). Com
relação à afirmação “O SEMASA É UMA EMPRESA EFICIENTE” você...
b. “O SEMASA É UMA EMPRESA RESPONSAVEL”, você...
c. Considerando a imagem que você tem do SEMASA, que nota (de 1 a 10) você
daria para o SEMASA?
d. E qual o grau de confiança que você tem no SEMASA?
3. Satisfação do Cliente:
a. Que nota (de 1 até 10) você daria para a entrega da conta de água em dia?
b. Que nota (de 1 até 10) você daria para a clareza das informações que constam
na sua conta de água?
74
c. Que nota (de 1 até 10) você daria para o valor da conta de acordo com a
quantidade consumida?
d. De forma geral, como você considera a participação do SEMASA em ações de
mobilização social e ambiental junto ao seu bairro ou cidade?
e. E qual sua avaliação sobre os serviços de conserto de vazamentos nas ruas de
seu bairro?
f. Qual a primeira opção que mais o / a incomoda como cliente do SEMASA?Qual a
segunda opção que mais o / a incomoda como cliente do SEMASA?
g. Qual a terceira opção que mais o / a incomoda como cliente do SEMASA?
4. Necessidades e expectativas dos usuários e/ou clientes:
a. Qual a importância que você daria para o transporte coletivo?
b. Qual a importância que você daria para a coleta e tratamento de esgoto?
c. Qual a importância que você daria para a energia elétrica?
d. Qual a importância que você daria para a água canalizada (água tratada)
e. Qual a importância que você daria para a coleta de lixo?
f. Com relação ao preço da água que você paga mensalmente em virtude o
consumo de sua residência, você considera que ele é:
5. Avaliação da Gestão:
a. Como você avalia a Prefeitura Municipal (Prefeito, Vice-Prefeita, secretários)
b. Como você avalia o Porto de Itajaí?
c. Como você avalia a Câmara de Vereadores de Itajaí (Vereadores, Presidência,
sessões...)
d. Como você avalia o SEMASA?
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ANEXO 2
Apresentação e Análise dos Dados – Tema 2: “Análise, Objetivos e Estratégias dos gestores do SEMASA”
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Gestão Pública
1. para Bresser Pereira os primeiros sinais de esforços para uma Administração
Pública Gerencial no Brasil vieram em 1938, através da criação da primeira
autarquia brasileira.
a. É realmente mais ágil, descentralizada e efetiva a operação de uma
autarquia no que tange à gestão pública?
b. Como se apresenta / apresentava a relação com a Prefeitura Municipal
nesse sentido?
c. A rigidez burocrática na relação se apresenta / apresentava como
empecilho?
2. Existe ou Existiu excesso de quadros e de funcionários no SEMASA?
3. Existem ou existiam esforços feitos na busca de controle de resultados por meio
de indicadores de desempenho e implantação de plano de produtividade?
4. Como é encarada a descentralização administrativa na instituição? É feito algo
nesse sentido?
5. (Sim ou Não) São utilizadas técnicas de gestão consagradas no setor privado da
economia, como:
Sim Não
a flexibilização de rotinas e procedimentos operacionais
a melhoria contínua
a maior participação dos servidores nos processos decisórios
a valorização do gerente no lugar do administrador burocrático
a utilização mais racional dos recursos públicos
administração da qualidade total
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estratégia dirigida para o cliente
equipes auto-gerenciáveis
estruturas organizacionais com poucos níveis hierárquicos
estudos de reengenharia
estilos de liderança visionária
processos de medição e avaliação de desempenho
sistemas de incentivo e recompensa por desempenho
análises de custo beneficio e custo eficácia
processos de terceirização
ferramentas de gestão atuais online
a satisfação do cidadão-cliente
6. Como manter a equipe motivada e o foco voltado a satisfação do usuário, em uma
operação de alto nível, dentro de um sistema mercadológico que se assemelha
muitíssimo a um monopólio?
7. É possível a utilização de técnicas utilizadas na iniciativa privada no setor público?
É interessante a utilização das mesmas?
A Relação entre Estrutura e Funcionários
1. Qual a relação empregatícia existente entre o SEMASA e seus colaboradores e
qual a relação existente com a iniciativa privada?
2. Como é visto a possibilidade de profissionalização dos servidores públicos? É
feito (ou foi feito) algo no SEMASA para que se profissionalize cada vez mais o
quadro dos servidores?
3. Quais as qualidades e conceitos buscados nos profissionais captados para
aproximar a operação cada vez mais da iniciativa privada? Como se prepara os
profissionais para isso?
O Fator “Política”
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1. Segundo Bresser Pereira, o retrocesso burocrático da Constituição de 1988 foi
uma reação ao Clientelismo. Como é observada a questão do clientelismo em uma
estrutura como o SEMASA
