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UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE
FACULDADE DE LETRAS E CIENCIAS SOCIAIS
Departamento de Ciência Política e Administração Pública
Licenciatura em Administração Pública
Implementação do Sistema Nacional de Arquivos do Estado na
Administração Pública em Moçambique, 2007-2015: O Caso do Ministério
do Mar, Águas Interiores e Pescas
Licencianda: Audância José Cossa
Supervisor: Dr. Renato Augusto Pereira
Maputo, Agosto de 2017
Implementação do Sistema Nacional de Arquivos do Estado na
Administração Pública em Moçambique, 2007-2015: O Caso do Ministério
do Mar, Águas Interiores e Pescas
Licencianda: Audância José Cossa
Supervisor: Dr. Renato Augusto Pereira
Maputo, Abril de 2017
Audância José Cossa
Implementação do Sistema Nacional de Arquivos do Estado na
Administração Pública em Moçambique, 2007-2015: O Caso do Ministério
do Mar, Águas Interiores e Pescas.
Monografia apresentada como requisito para a obtenção do grau de Licenciatura em
Administração Pública, na Faculdade de Letras e Ciências Sociais da Universidade Eduardo
Mondlane.
Mesa de Júri
______________________________________
(O Presidente)
______________________________________
(O Supervisor)
___________________________________
(O Oponente)
Maputo
____/____/2017
SUMÁRIO
DECLARAÇÃO DE HONRA .................................................................................................................. i
DEDICATÓRIA ......................................................................................................................................... ii
AGRADECIMENTO................................................................................................................................ iii
LISTA DE ABREVIATURAS ................................................................................................................ iv
RESUMO .................................................................................................................................................... v
1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 1
1.1 Contextualização .............................................................................................................. 2
1.2 Justificação de escolha do tema ....................................................................................... 4
1.3 Problematização ............................................................................................................... 5
1.3.1 Pergunta de Partida ................................................................................................... 7
1.3.2 Hipóteses Principal e Secundaria .............................................................................. 7
1.4 Objectivos Geral e Específicos ........................................................................................ 7
1.4.1 Objectivo Geral ......................................................................................................... 7
1.4.2 Objectivos Específicos .............................................................................................. 7
2. REVISÃO DA LITERATURA ........................................................................................................ 8
2.1 Definição e Operacionalização dos Conceitos ................................................................. 8
2.2. Acesso a Informação Pública ao Cidadão e ao Estado ....................................................... 13
3. QUADRO METODOLÓGICO DA PESQUISA......................................................................... 15
3.1 Metodologia ........................................................................................................................................ 15
3.2. Limitações da Pesquisa ...................................................................................................... 17
4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ...................................................................... 17
4.1 Estrutura Funcional do MIMAIP ................................................................................... 17
4.2 Implementação do SNAE no MIMAIP: Normas e Procedimentos de Funcionamento . 18
4.2.1 Directrizes ou dispositivos legais usados no MIMAIP na Gestão de Documentos e
Arquivos ................................................................................................................................ 18
4.3 Organização dos documentos e arquivos e métodos usados na recuperação de
informação ................................................................................................................................. 21
4.4 Medidas adoptadas pelo MIMAIP para a Preservação dos Documentos e Arquivos .... 24
5. PROBLEMAS E PERSPECTIVAS NO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DO SNAE
NO MIMAIP ............................................................................................................................................. 25
6. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES. ..................................................................................... 27
6.1 Conclusão ....................................................................................................................... 27
6.2 Recomendações .............................................................................................................. 28
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................................... 29
ANEXOS ................................................................................................................................................... 32
APÊNDICE………………………………………………………………………………………33
LISTA DE ANEXOS
ANEXO 1: Guião de Entrevista.
ANEXO 2: Estatuto Orgânico do Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas.
ANEXO 3: Regulamento Interno do Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas.
ANEXO 4: Legislação que rege a Gestão de Documentos na Administração Pública.
ANEXO 5: Imagens sobre a Gestão de Documentos e Arquivos do Ministério
do Mar, Águas Interiores e Pescas.
i
DECLARAÇÃO DE HONRA
Declaro por minha honra que este trabalho nunca foi apresentado, na sua essência, para a
obtenção de qualquer grau académico e que ela constitui o resulta da minha investigação pessoal,
estando indicados no texto as citações e nas referências bibliografias, fontes que se usou para a
elaboração.
A Licencianda
_______________________________
Audância José Cossa
ii
DEDICATÓRIA
I
Dedico este trabalho a minha família, em especial aos meus filhos, a minha mãe Ecelina André
Nhavene e ao meu esposo Vicente Armando Muchanga, pela atenção, dedicação e o carinho que
sempre me proporcionaram para chegar a esta etapa.
iii
AGRADECIMENTO
A Deus pela saúde e Protecção que me concede a cada dia da minha vida.
Agradeço imenso ao meu Supervisor Dr. Renato Augusto Pereira, que incansavelmente orientou-
me e partilhou os seus conhecimentos para a materialização deste trabalho. Obrigado.
A Senhora Moyasse Mondlane, Coordenadora da Comissão de Avaliação de Documento na
Administração Pública (CADAP) do MIMAIP e a Senhora Adelina Merique Chefe da Secretaria
pela disponibilização da informação necessária para prossecução da pesquisa e a todos os
funcionários que prestaram o seu apoio durante a recolha de informação.
Obrigada, Dr. Benedito Tembe, Dr. Celso dos Santos e a Dr.ª Guilhermina pelas sugestões dadas
para a melhoria deste trabalho.
Aos meus filhos, Imelda Elisa, Hélder Alfredo, Célia e Vicente Júnior que me deram mais força
para que eu sirva de exemplo na vida deles e pela compreensão nas horas em que precisavam de
mim mas que, não podia estar presente devido aos estudos.
Ao meu esposo pelo amor, compreensão e todo apoio que me prestou, e pela preocupação que
tinha em me ver todas as noites a chegar à casa são e salva.
Agradeço também aos amigos conquistados durante o período de aprendizagem, a Elisa
Maxaieie, Carlos Nhaboma, Constância Nhambe, Graça Jaquete, Amélia Conselho, Benigla
Balate, Angolano, Elísio Chabanguane, e a todos que directos ou indirectamente prestaram-me o
seu apoio nos momentos precisos.
Muito obrigado
iv
LISTA DE ABREVIATURAS
AHM Arquivo Histórico de Moçambique
CADAP Comissões de Avaliação de Documento da Administração Pública
CEDIMO Centro de Documentação e Informação de Moçambique
CIA Conselho Internacional de Arquivos
CNAD Comissão Nacional de Avaliação de Documentos
CPISE Comissão Nacional para Implementação das Normas do Segredo do Estado
DAF Departamento de Administração e Finanças
DM Diploma Ministerial
DTA Dicionário de Terminologia Arquivística
MIMAIP Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas
PQG Programa Quinquenal do Governo
SNA Sistema Nacional de Arquivos
SNAE Sistema Nacional de Arquivos de Estado
UEM Universidade Eduardo Mondlane
v
RESUMO
A implementação do Sistema Nacional de Arquivo do Estado (SNAE) em Moçambique
enquadra-se nas reformas introduzidas na Administração Pública e tem por objectivo melhorar a
gestão de documentos, afim de, satisfazer de forma eficiente e eficaz as necessidades dos utentes
em termos de informação.
Tomando o MIMAIP como objecto de estudo, o presente trabalho pretende analisar o processo
de implementação do SNAE na facilitação de acesso à informação aos utentes. Com os
resultados da pesquisa constatou-se que o processo está a conhecer dificuldades pois, embora o
SNAE dispor de directrizes para a gestão de documentos e arquivos a recuperação de informação
não é feita em tempo útil. Não obstante, apesar de várias formações efectuadas à nível do
MIMAIP, ainda prevalece a falta de domínio na aplicação dos instrumentos de gestão de
documentos, SNAE, levando alguns funcionários a não classificar nem avaliar os documentos o
que consequentemente torna a gestão dos mesmos ineficiente e ineficaz. Esta situação vem se
agravando devido a falta de financiamento das actividades de gestão de documentos e a
inexistência da respectiva unidade de gestão a nível central.
Palavras-chaves: Informação, Documento, Arquivo, Sistema de Arquivo, Arquivo de Estado e
Gestão de Documentos
vi
“Que os vossos esforços desafiem as impossibilidades, lembrai-vos de que as grandes coisas do
homem foram conquistadas do que parecia impossível”.
Charles Chaplin
1
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como tema “Implementação do Sistema Nacional de Arquivo do Estado
na Administração Pública em Moçambique 2007-2015: O Caso do Ministério do Mar, Águas
Interiores e Pescas (MIMAIP).
Visando melhorar a gestão de documentos e arquivos, pelo Decreto nº 36/2007, de 27 de Agosto
o Conselho de Ministro aprovou o Sistema Nacional de Arquivo de Estado (SNAE), cujos
objectivos são organizar, de forma dinâmica e articulada, as actividades de gestão de documentos
e arquivo nos órgãos do Estado, com vista a torna-la mais eficiente o processo de recuperação de
informações para fins administrativos e científicos.
Para a operacionalização deste instrumento foram aprovados diversos dipositivos legais, a
destacar: o Plano de Classificação, a Tabela de Temporalidade de Documentos de Arquivo para
as Actividades – Meio e o Classificador de Informação da Administração Pública; Plano de
Controlo de Desastre; a Lei de Direito a Informação; Manual de Procedimento do SNAE; Norma
de Avaliação e Eliminação de Documentos da Administração Pública (DM nº 31/2008, de 30 de
Abril), Metodologia para a Elaboração de Planos de Classificação e Tabelas de Temporalidade
de Documentos de Actividades – Fim (DM nº 30/2008, de 30 de Abril), criação da Comissão
Nacional de Documentação e Informação de Moçambique (DM nº 36/2010, de 16 de Fevereiro)
e o Regulamento Padrão de Funcionamento das Comissões de Avaliação de Documentos da
Administração Pública (DM nº 37/2010, de 16 de Fevereiro).
Pretende-se com este trabalho abordar sobre o grau de implementação da legislação acima
supracitada no MIMAIP como forma de garantir a organização e preservação da informação.
Para o efeito, toma-se a classificação e avaliação dos documentos pelos funcionários como
elementos que permitem visualizar o cumprimento da legislação, a fim de se atingir os objectivos
do SNAE.
O trabalho está organizado em seis (6) partes nomeadamente: A primeira parte corresponde a
presente introdução, contextualização, justificativa, problematização, pergunta de partida,
hipóteses e objectivos. Na segunda parte faz-se a definição dos conceitos-chaves e a revisão da
literatura sobre a gestão de documentos e arquivos. A terceira parte foi reservada a apresentação
da metodologia de investigação e limitações da pesquisa. Na quarta parte faz-se a análise e
2
discussão dos dados recolhidos no campo. Na quinta parte faz-se uma breve apresentação dos
problemas e perspectivas atinentes a implementação do SNAE no MIMAIP. Finalmente na sexta
parte apresenta-se as conclusões e recomendações, seguidas das referências bibliográficas e os
anexos.
1.1 Contextualização
Em Moçambique, após a independência nacional houve uma mudança de regime e todo sistema
de organização e administração colonial desmoronou, ficando o país sem recursos humanos
qualificados e sem administrações organizadas (Munguambe, 2005: 224).
As funções de organização de uma biblioteca, de uma secção de história, de uma secção de
documentação administrativa e de um cartório geral da colónia que cabiam ao Arquivo Histórico
de Moçambique (AHM) ficaram paralisadas, uma vez que, esta instituição encontrava-se em
abandono. Em 1976, em cumprimento das directivas do partido FRELIMO e do Estado, o AHM
passou a subordinar-se a UEM. Esta medida resultava da visão dos políticos e académico sobre a
importância histórico-cultural de arquivo como guardião da memória colectiva e do resgate da
identidade (Tembe, 2005: 190).
Coordenado pelo AHM, em 1992, foi aprovado o Decreto nº 33/92, de 26 de Outubro, que
institui o Sistema Nacional de Arquivo (SNA). O Sistema tinha como objectivos “disciplinar a
custódia dos documentos e o acesso as informações nelas contidas, desde a sua produção até ao
destino final, não se dissociando o seu valor histórico da importância que os acervos assumem
enquanto instrumentos de Administração” (Amaral, 1994).
Segundo Pereira (2005), o SNA garantia a recuperação de informação da forma mais eficiente
mas sem avançar as linhas gerais sobre a preservação e conservação dos documentos de arquivo.
Além do mais, de acordo com Munguambe (2005), o SNA não era abrangente nem dirigia os
diferentes processos tais como: avaliação, transferência e recolhimento dos documentos.
Em 2000, o Conselho de Ministros aprovou a Política de Informática, através de Resolução nº
28/2000 de 12 de Dezembro, que na visão de Pereira (2005), esta Política não destaca qualquer
acção sobre a preservação a longo termo de documentos electrónicos, tal como o correio
electrónico, produzidos pela Administração Pública e outras entidades, embora seja considerada
uma matriz de linha orientadora para promover o desenvolvimento da área em questão.
3
Para o autor, a formulação da Estratégia de Acesso a Informação minimizaria a destruição dos
documentos e permitiria que os arquivos disponibilizassem, no futuro, informação aos usuários.
Foi justamente neste contexto que se aprovou a Lei n.º 34/2014, de 31 de Dezembro, Lei de
Direito a Informação.
No âmbito da Reforma do Sector Público (2001-2011), em 2006, o Governo de Moçambique
lançou a Estratégia para a Gestão de Documentos e Arquivos que culminou com a aprovação,
através do Decreto 36/2007 de 27 de Agosto, do Sistema Nacional de Arquivos de Estado, com
seguintes objectivos:
a. Harmonizar as diversas fases de Gestão de Documentos, atendendo as especificidades
dos órgãos geradores e acumuladores dos acervos;
b. Organizar de forma dinâmica e articulada, as actividades de gestão de documentos e
arquivo nos Órgãos de Estado, com vista a tornar mais eficiente o processo de
recuperação de informações para fins administrativos e científicos;
c. Assegurar a Protecção e preservação dos documentos gerados e recebidos no exercício de
funções dos órgãos e instituição públicos e privados revestidos de valor administrativo,
histórico e científico;
d. Facilitar o acesso público ao património arquivístico nacional de acordo com as
necessidades de informação, respeitando o disposto nas normas de segredo de Estado e
demais leis que regem o acesso à informação;
e. Integrar e coordenar as actividades de gestão de documentos de arquivo;
f. Articular com os demais sistemas que actuam directo ou indirectamente na gestão do
património documental e arquivístico do Estado moçambicano;
g. Assegurar a eliminação dos documentos que não tenham valor administrativo, fiscal,
legal ou para a pesquisa científica.
Mais tarde, em Abril de 2010, o Governo de Moçambique no seu Programa Quinquenal (2010-
2014), propôs como uma das formas de Desenvolvimento Institucional da Função Pública:
(i) Institucionalizar as Unidades de Gestão de Documentos na Administração Pública, no
quadro da preservação da memória institucional da Administração Pública;
4
(ii) Implementar e consolidar o SNAE, visando assegurar a uniformidade no tratamento dos
documentos e arquivos do Estado e promover maior acesso à informação pelos cidadãos.
Actualmente, o Governo tem empreendido esforços com vista a implementar e consolidar o
SNAE, através de acções que visam preservar a memória institucional na Administração Pública
e assegurar o acesso célere a informação1.
1.2 Justificação de escolha do tema
Este trabalho é feito num contexto em que na governação moçambicana tem-se discutido
amplamente a cerca dos métodos a ter em conta na gestão de documentos, com enfoque na
classificação e avaliação de documentos e arquivos, como forma de garantir a eficiência no
processo de recuperação de informações para fins administrativos e científicos e na preservação
da memória institucional.
Teoricamente, toda acção na Administração Pública é baseada na aplicação de normas que regem
o seu funcionamento, sendo o SNAE, dispositivo legal que visa melhorar a gestão de
documentos através da disponibilização de procedimentos que garante o rápido acesso de
informação pelos utentes, bem como, a conservação e preservação da integridade dos
documentos. Deste modo, afigura-se importante o estudo sobre a sua implementação como forma
de aferir o grau de adesão na prática pelos funcionários para o alcance dos objectivos que o
gerou.
Assim, a realização deste estudo torna-se relevante na medida em que contribui para o
desenvolvimento de debate sobre Arquivologia em Moçambique, por um lado. Por outro lado,
pode oferecer alguns elementos de reflexão para a adopção de medidas eficazes que levam os
funcionários a classificar e avaliar os documentos de arquivo, de modo a, melhorar a gestão dos
documentos do MIMAIP.
As reformas introduzidas na Administração Pública requerem maior dinâmica da parte dos
órgãos e instituições da Administração Pública com vista a orientar cada vez mais o foco ao
Cidadão, de modo, a satisfazer de forma eficiente e eficaz as suas necessidades em termos de
informação. Assim sendo, esta acção pode tornar-se possível, se os documentos forem bem
geridos nas fases correntes e intermediário até a guarda ou eliminação dos mesmos.
1 Proposta do PQG - (2015-2019)
5
Neste contexto, a opção por este tema, deriva primeiro, da motivação científica, na medida em
que, a gestão documental centra-se no funcionamento ou actos administrativos através do acesso
à informação em tempo útil para a tomada de decisão, proporcionando a prestação de serviços de
qualidade ao cidadão; segundo, motivação pessoal decorrente da percepção de que as formações
desta área têm se restringidos para técnicos de secretaria e do secretariado de um lado e de outro
lado os instrumentos de operacionalização não fluem a todos níveis; e por fim de motivação
profissional da autora do trabalho, visto que, a grande preocupação da instituição em que se
encontra a desempenhar as suas actividades, ser de racionalização do espaço para arquivo dos
documentos e a redução dos gastos a Administração, o que suscitou interesse em contribuir
cientificamente como forma de evitar o provável acumulo de documentos no arquivo corrente.
A escolha da Instituição prende-se com facto do instrumento ser aplicado aos Órgão e
Instituições de Administração Pública (SNAE, artigo 2: 9) e, pelo facto de permitir as facilidades
de acesso, implicando menos custos na recolha de dados.
1.3 Problematização
Na Administração Pública Moçambicana têm-se discutido assuntos concernentes à prestação de
serviço de qualidade, dentre os quais, a gestão de documentos e arquivos, nos últimos oito (8)
anos, têm estado no centro das atenções em prol da preservação da memória institucional. Esta
preocupação está intimamente ligada a um conjunto de factores, nomeadamente: a falta ou
insuficiência de classificação e avaliação dos documentos o que consequentemente origina a
acumulação do acervo documental a nível dos Órgãos Centrais, especificamente no MIMAIP.
Segundo Munguambe (2005), no âmbito da pesquisa realizada aos Ministérios, vislumbrava-se a
falta de definição da política de tratamento dos documentos produzidos, pois estes, usavam
métodos inadequados de gestão de documentos, onde a transferência ou recolhimento de
documentos se realizava quando a instituição precisasse de espaço, e deste modo, os documentos
eram geridos de forma arbitrária e não se observava o ciclo vital dos mesmos.
Para o autor, a falta de uma política de gestão de documentos capaz de impor a todos serviços
públicos a obrigação de gestão dos seus arquivos correntes e intermediários de acordo com os
princípios éticos da moderna arquivística contribuía para dispersão e debilidade organizativa,
heterogeneidade e marginalização administrativa por parte dos nossos órgãos públicos.
6
Assim, uma política nacional de arquivos para a implementação de programas de gestão de
documentos permitiria ao Estado e a Sociedade usufruir das qualidades e benefícios dos seus
serviços, oferecendo as administrações a segurança na tomada de decisão.
Mediante este cenário, associando ao conjunto de problemas apresentados por Munguambe
(2005) podemos constatar que, na Administração Pública nos deparávamos com o problema de
gestão documental deficitária, que influenciava negativamente no processo de recuperação dos
documentos para a tomada de decisão sobre determinados assuntos, sobretudo, os que requerem
antecedentes. Consequentemente, estes problemas têm efeitos negativos no tempo que leva para
dar resposta ao cidadão, bem como, no comprometimento para resolução de assuntos de extrema
importância para a organização.
Com vista a minorar ou resolver os problemas acima mencionados o Governo aprovou a política
de gestão de documento, através do Decreto 36/2007 de 27 de Agosto, SNAE, que dentre vários
objectivos visa harmonizar as diversas fases da gestão de documentos, atendendo as
especificidades dos órgãos geradores e acumuladores dos acervos; bem como, organizar, de
forma dinâmica e articulada, as actividades de gestão de documentos e arquivo nos órgãos do
Estado, como forma de tornar mais eficiente o processo de recuperação de informações para fins
Administrativos e científicos. Assim, importa saber até que ponto a gestão documental no
MIMAIP contribui de uma forma eficaz para o acesso rápido aos documentos.
Neste âmbito, com a implementação do Decreto 36/2007 de 27 de Agosto, várias acções foram
levadas a cabo com destaque para a Capacitação dos Funcionários e Agentes do Estado e
formação das Comissões de Avaliação de Documentos. De acordo com as constatações do
CEDIMO (2014) resultante da Campanha Nacional de Avaliação de Documentos e Arquivos da
Administração Pública em Moçambique (2013-2014), ainda se verifica algumas fragilidades no
processo de implementação do SNAE derivado por falta de espaços físico para constituição de
acervos, no que se refere ao tratamento do acervo acumulado e dificuldades no processo de
classificação e avaliação dos documentos em muitos órgãos e instituições públicas na
Administração Pública, a nível nacional.
7
1.3.1 Pergunta de Partida
Até que ponto a implementação do Sistema Nacional de arquivos do Estado garante a gestão
eficiente e eficaz da informação documental no Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas?
1.3.2 Hipóteses Principal e Secundaria
1.3.2.1 Hipótese Principal
A gestão de documentos no MIMAIP é eficiente e eficaz, uma vez que o SNAE contempla
directrizes para a organização dos documentos e arquivos, facilitando o acesso rápido e fiável da
informação, reduzindo o tempo de tomada de decisão e os gastos à Administração.
1.3.2.2 Hipótese Secundária
Apesar do SNAE dispor de directrizes a gestão de documentos e arquivo no MIMAIP é
ineficiente e ineficaz. Com efeito a recuperação de informações para fins Administrativos não é
rápido e fiável por um lado e por outro lado, a tomada de decisão não é célere e não há contenção
de gastos administrativos.
1.4 Objectivos Geral e Específicos
1.4.1 Objectivo Geral
Analisar o processo de implementação do Sistema Nacional de Arquivos do Estado no
Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas a fim de facilitar o acesso à informação aos utentes.
1.4.2 Objectivos Específicos
Identificar o nível de implementação das directrizes produzidas pelo SNAE no âmbito
de gestão de documentos no MIMAIP;
Avaliar o nível de organização dos documentos e arquivos com vista a tornar mais
eficiente e eficaz o processo de recuperação de informação para fins administrativos e
científicos;
Avaliar o nível de Protecção e preservação dos documentos gerados ou recebidos,
revestidos de valor administrativos, históricos e científicos;
Descrever os problemas e desafios atinente ao acesso de informação do MIMAIP;
Propor medidas de gestão documental eficazes para o alcance dos objectivos desejados.
8
2. REVISÃO DA LITERATURA
2.1 Definição e Operacionalização dos Conceitos
No presente trabalho, para sua melhor compreensão fez-se á operacionalização dos conceitos
chaves a saber: documento, arquivo, gestão de documentos e preservação de documentos.
Documento
Segundo Guinchat e Menou (1994), documento é o suporte material do saber e da memória da
humanidade. De acordo com o Dicionário de Terminologia Arquivística (2005), documento é
toda a informação registada em um suporte material (papel, fia, disco óptico, etc.) utilizada para
consulta, estudo, prova, pesquisa, pois comprova factos, fenómenos, formas de vida e
pensamentos do homem numa determinada época. Chiavenato (2003), considera informação o
conhecimento disponível para uso imediato e que permite orientar a acção, ou reduzir a margem
de incerteza que cerca as decisões quotidianas.
O Conselho Internacional de Arquivos (CIA) apud Cruz (2013: 12) define documento como
“Informação registada, independentemente da forma ou suporte, criada, recebida e mantida por
uma agência, instituição, organização ou pessoa na consecução de suas obrigações legais ou de
seus negócios”.
Os autores supracitados convergem nas suas definições no que concerne ao documento, ao
afirmarem que é uma informação que se encontra registada independentemente do seu suporte
mas que constitui um conhecimento que pode ser de uso imediato.
Arquivo
Para Cassares (2012), Arquivo é o conjunto de documentos produzidos e recebidos por órgãos
públicos, instituições de carácter público, entidades privadas e pessoas físicas em decorrência do
exercício de suas actividades, qualquer que seja o suporte da informação ou a natureza do
documento.
O Dicionário de Terminologia Arquivística (DTA) define Arquivo como sendo o “conjunto de
documentos que, independentemente da natureza ou do suporte são reunidos por acumulação ao
9
longo das actividades de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas” (Camargo e Bellotto.
1996, p.5).
De acordo com o Conselho Internacional de Arquivos (CIA) apud Cruz (2013), arquivo é o
conjunto de documentos quais quer que sejam as suas datas, suas formas ou seus suportes
materiais, produzidos ou recebidos por pessoas físicas ou jurídicas, e por serviços ou organismos
públicos ou privados, no desempenho de suas actividades, conservados por seus criadores ou
seus sucessores para seu próprio uso, sendo transferida a instituição competente em razão de seu
valor arquivístico.
Em Moçambique, Arquivo é definido como “conjunto de documentos de qualquer época e forma
que, independentemente da natureza ou suporte da informação, são acumulados ou conservados
em razão do seu valor ao longo das actividades de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou
privadas, para servir de referência, prova, informação ou fonte de pesquisa” (SNAE.2007, p.9).
Ainda a luz do SNAE (2007), arquivo de Estado “conjunto de documentos produzidos e
recebidos pelos Órgãos e Instituições de Administração Pública, no exercício das funções.
Incluem-se nos arquivos do Estado, os das entidades de direito privado encarregues pelos
serviços públicos”. Outrossim, “sistema de arquivo é como conjunto de elementos (entidades
meios, procedimentos) que funcionam de modo articulado, tendo em vista a gestão dos
documentos produzidos ou recebidos por um organismo no exercício das suas actividades”.
Das concepções dos autores supracitados, relativamente ao arquivo e a implementação do SNAE
em Moçambique, há que reter a principal ideia de que arquivo de Estado são documentos
recebidos ou produzidos pelos órgão e Instituições de Administração Pública, bem como, pelas
entidades de direito privado encarregues pelos serviços públicos, no exercício das suas
actividades, conservados em razão de seu valor com a finalidade de servir de referencia, prova,
informação ou fonte de pesquisa. E importa referir que para presente trabalho o sistema de
arquivo deve ser visto como procedimentos que funcionam de forma articulado com vista a
orientar a gestão de documentos.
10
Gestão de Documentos
Segundo Paes (2007, p.53) e Cassares (2012) Gestão de documentos é um conjunto de
procedimentos e operações técnicas referentes as actividades de produção, tramitação, uso,
avaliação e arquivamento de documentos em fase corrente e intermediária, visando a sua
eliminação ou recolhimento para guarda permanente.
De acordo com o SNAE (2007), (i) a fase ou o arquivo corrente é constituída por conjunto de
documentos em curso ou que, mesmo sem movimentação constituem objecto de consulta
frequente pela entidade que os produziu e a quem compete a sua administração; (ii) no arquivo
intermediário encontra-se conjunto de documentos com uso pouco frequente, que aguardam
destino final em depósito de armazenamento temporário e por último; (iii) O arquivo permanente
é constituído por conjunto de documentos que já cumpriram as finalidades de sua criação,
conservados e preservados em virtude do seu valor histórico, probatório e informativo para o
estado e para o cidadão, com carácter definitivo, em função do seu valor secundário.
O tratamento dispensado aos documentos na idade corrente condiciona directamente o
desempenho das actividades arquivísticas na segunda e terceira idade, pois é nesta fase em que a
gestão documental abrange a introdução de regras e normas de produção, classificação,
organização física e controle de tramitação e de arquivamento (Cruz, 2013).
Segundo Cruz (2013) apaud James Rhoads (1989) as três idades dos documentos de arquivo nas
organizações corresponde à “gestão de documentos”, a qual divide-se em três fases,
nomeadamente: (i) Produção em que são definidas normas que vão desde as características
físicas do suporte (material, tamanho, formato, espécie) até as formas de registo da informação.
Essa intervenção visa não só à economia e à racionalização no uso dos recursos materiais,
humanos e tecnológicos, mas também à preservação da integridade física e intelectual do
documento e, consequentemente, ao acesso à informação nele registada; (ii) Utilização do
documento refere-se às formas de recuperação da informação e implica a necessidade de
elaboração de planos de classificação padronizados para a instituição, tendo como fundamento as
funções e actividades executadas. O plano de classificação indica a organização dos documentos,
desde sua origem e padroniza a forma de arquivamento, propiciando a recuperação dos
documentos de forma eficaz. O controlo de tramitação, interna e externa, pelo serviço de
11
protocolo racionaliza e facilita a localização da documentação; e, (iii) Destinação abrange
procedimentos de avaliação, selecção e a determinação de prazos de guarda.
As normas de classificação e organização e o controle de tramitação e arquivamento têm em
vista a recuperação imediata do documento. Entende-se como classificação a ordenação
intelectual e física de acervos, de acordo com um plano de classificação (Schellnberg, 2004).
No Dicionário de Terminologia Arquivística (2005), a gestão documental é abordada como uma
área da administração geral dos órgãos, relacionada com os princípios de economia e eficácia da
produção, manutenção, uso e destinação final dos documentos, referindo-se como um “conjunto
de medidas e rotinas que tem por objectivo a racionalização e eficiência na produção, tramitação,
classificação, avaliação, arquivamento, acesso e uso das informações registadas em documentos
de arquivo".
Para Schellnberg (2004), a eficiência de um programa de gestão de documentos correntes, não
deve ser julgada apenas em termos estatísticos ou unicamente no volume de documentos que se
transferem das repartições para centros intermediários, para incineradoras ou fábrica de papel
mas reflecte-se na maneira de analisa-los para se determinar como classifica-lo e quais os que
devem ser eliminados. A eficácia de um programa de gestão de documentos correntes depende
do zelo e competência do pessoal. Quanto mais honestos e habilitado o pessoal, mais
eficazmente serão classificados e arquivados os documentos para uso corrente. Quanto mais bem
classificados mais facilmente poder-se-á dar-lhes um destino final depois de terem servido as
actividades correntes. Quanto melhor o pessoal mais segura a avaliação dos documentos para
fins de destinação.
O instrumento de destinação, vinculado ao plano de classificação, utilizado na segunda fase do
processo de gestão documental, facilita não só os procedimentos de transferência, recolhimento e
eliminação, mas, também, a identificação de documentos de valor probatório e informativo,
destinados à guarda permanente, distinguindo-os daqueles destituídos de valor secundário e,
portanto, destinados à eliminação. Nenhum documento deve ser conservado por tempo maior do
que o necessário para o cumprimento das actividades que o geraram (Cruz, 2013).
Tomando em consideração as definições do conceito de gestão de documentos acimas trazidos
pelos autores pode-se aferir que coincidem, ao afirmarem que, gestão de documentos providencia
12
mecanismos que asseguram a racionalização e eficiência no acesso a informação e da própria
organização de arquivo nas fases correntes, intermediária até a guarda permanente ou eliminação.
Deste modo, a classificação e avaliação dos documentos de arquivo são vistos como elementos
fundamentais para a organização, recuperação e destinação adequado dos documentos.
Preservação de documentos
Pereira (2005) apaud Roper (1989) define o conceito de preservação como todas as
considerações financeiras e de gestão necessárias para manter, não só a integridade dos materiais
arquivísticos, mas também da informação nela contida. Fazem parte dessas considerações os
espaços, os níveis dos recursos humanos, as politicas, as técnicas e os métodos necessário para a
preservação dos documentos de arquivos.
Segundo Pereira (2005) “uma política de preservação e conservação deve fazer menção não só as
questões relacionadas com a identificação do agente responsável pela deterioração dos
documentos, o controlo e monitorização das condições ambientais dos depósitos de documentos
de arquivo, acondicionamento, equipamentos de depósito, segurança das instalações, mas
também, identificar os documentos a serem preservados, as formas de consulta e reprodução,
boas práticas no transporte desses documentos, quer pelos arquivistas, quer pelos usuários, e
controlo de desastre, bem como a gestão do próprio programa de preservação e conservação dos
documentos de arquivo a nível de instituição”.
Segundo Cassares (2012), “preservação é um conjunto de medidas e estratégias de ordem
administrativa, política e operacional que contribuem directa ou indirectamente para a
preservação da integridade dos materiais”.
Ainda o mesmo autor salienta que, a deterioração dos acervos de arquivos leva os documentos a
um estado de instabilidade física ou química, com comprometimento de sua integridade e
existência. No entanto, embora não se pode eliminar totalmente as causas do processo de
deterioração dos documentos mas, é possível diminuir consideravelmente seu ritmo, através de
cuidados com o ambiente, o manuseio, as intervenções e a higiene, entre outros.
Na óptica de Spinelli, Brandão e França, (2011), preservação em sentido geral, trata-se de toda a
acção que se destina à salvaguarda dos registos documentais.
13
Para os autores, a implantação do centro de preservação e conservação de documentos, o espaço
físico, deve apresentar algumas características que visem o conforto humano e o trânsito da
equipa que for designada e preparada para trabalhar neste ambiente, como também que seja
possível a criação de um layout compatível com os objectivos a que se propõe este espaço.
As pessoas que irão executar os tratamentos de higienização devem passar por um treinamento
específico quanto aos cuidados ao manusear os documentos para que não ocorram riscos de
novos danos, ter conhecimentos razoáveis para a identificação dos agentes nocivos, o que irá
agilizar e facilitar a limpeza, por fim, estejam conscientes do valor dos documentos em
tratamento.
Os profissionais envolvidos na execução do trabalho devem utilizar luvas de algodão, ou do tipo
cirúrgicas, avental, máscara e toca para o cabelo, durante o manuseio.
2.2. Acesso a Informação Pública ao Cidadão e ao Estado
A gestão de documentos é visto por vários autores como um elemento fundamental na
recuperação de informação para fins administrativos e científicos, para além de assegurar a
protecção e preservação dos documentos com valor administrativo, histórico e científico.
Segundo Tembe (2005: 193), na sua análise relativamente ao papel fundamental na gestão dos
arquivos afirma que “uma boa organização de documentos significa a garantia do acesso a
informação, respeito pelos direitos cívicos e humanos, individuais, colectivos e uma gestão
transparente da coisa pública consubstanciada na boa governação”. Para Barreto (2005: 203), a
gestão de documentos permite a utilização de metodologias uniforme de trabalho garantindo
qualidade nos serviços, maior presteza e conforto na recuperação das informações.
Guinchat e Menou (1994) têm uma outra opinião acerca da gestão dos documentos afirmando
que todo documento destruído, mal conservado ou guardado fora de lugar é uma parcela de
conhecimento que desaparece ou uma obra perdida pois, para estes autores, um fundo
documental é um agente indispensável ao desenvolvimento e a difusão de conhecimento.
Esta ideia é circundada pela Paes (2007), ao afirmar que é “função de arquivo tornar disponíveis
as informações contidas no acervo documental sob sua guarda para a tomada de decisão e
comprovação de direitos e obrigações”. Deste modo, defende que para rápida recuperação de
14
informação é preciso antes de guardar os documentos nos arquivos obedecer a seguinte
sequência de etapas: inspecção, estudo, classificação, codificação, ordenação e guarda dos
documentos.
Neste âmbito, Cruz (2013), afirma que a responsabilidade pela gestão de documentos deve ser
atribuído a um administrador e que uma boa gestão de documentos depende de: (i) Apoio de
nível Superior; (ii) Administração, responsabilidade e Autoridade de um Administrador (ou
funcionário) de arquivo competente; (iii) Recursos humanos disponíveis em quantidade
compatível com o volume de actividade a serem desempenhadas e com treinamento.
Por seu turno, Costa (1998) e Cruz (2013) comungam da ideia, ao afirmar que “a gestão de
documentos é operacionalizada através do planeamento, da organização, do controle, da
coordenação dos recursos humanos, do espaço físico e dos equipamentos, com o objectivo de
aperfeiçoar o ciclo documental”.
Neste contexto, Cruz (2013) reafirma que, o tratamento dos documentos iniciados nos órgãos
administrativos não visa somente ao benefício do usuário mas, principalmente, ao benefício da
própria organização que os gerou. Em cada instituição há pessoas que tomam decisões e se
esforçam para que a missão do órgão seja cumprida satisfatoriamente, como também, há serviço
burocrático responsável por executar as decisões tomadas pelos dirigentes. Deste modo, para que
o corpo burocrático forneça o suporte informacional necessária a tomada de decisão são os
documentos e os arquivos que colocam a disposição as informações.
Segundo Munguambe (2005), a implantação de gestão de documentos permite ao Estado e a
sociedade civil usufruir das qualidades e benefícios dos seus serviços, oferecendo as
administrações segurança na tomada de decisão. Por outro lado, constatou que para o caso de
Moçambique, em que os arquivos ainda não são reconhecidos como agentes de desenvolvimento
estratégico do governo, capazes de garantir a operacionalização das suas actividades fim e meio,
deparam-se com sérios problemas financeiros decorrentes do seu posicionamento na estrutura
estatal.
No entanto, os autores supracitados descrevem a importância do papel social dos arquivos e da
gestão documental para democracia, transparência e protecção dos direitos humanos. Por um
lado, esta discussão permite mostrar a grande necessidade para melhoria da capacidade de
15
planificação das instituições públicas para assegurar o financiamento das actividades de gestão
documental e arquivos por forma a salvaguardar a memória Institucional.
3. QUADRO METODOLÓGICO DA PESQUISA
3.1 Metodologia
No presente estudo, para o efeito pretende-se analisar a implementação do SNAE na
Administração Pública em Moçambique nos períodos de 2007 a 2015, no âmbito do processo de
gestão de documentos e arquivos do MIMAIP, privilegiou-se o método qualitativo.
Pesquisa qualitativa pode ser entendida como aquela capaz de incorporar questão do significado
e da intencionalidade como inerentes aos actos, às relações, e às estruturas sociais, sendo essas
últimas tomadas tanto no seu advindo da sua transformação, como construções humanas
significativas.
De acordo com Marconi e Lakatos (1994) este método, se sustenta na investigação indutiva e
descritiva, na medida em que o pesquisador desenvolve conceitos, ideias e entendimentos a partir
de padrões encontrados nos dados, em vez de recolher dados para comprovar modelos e teorias.
Este tipo de pesquisa contempla uma visão holística, na medida em que as situações e os
indivíduos são vistos como um todo e estudados numa base histórica. O método qualitativo
emprega, na sua generalidade, procedimentos interpretativos, não experimentais.
Segundo Gil (2008: 10), o método indutivo parte do particular e coloca a generalização como
um produto posterior do trabalho de colecta de dados particulares. No raciocínio indutivo, a
generalização não deve ser buscada aprioristicamente, mas constatada a partir da observação de
casos concretos suficientemente confirmadores dessa realidade.
As técnicas de investigação são os meios ou ferramentas específicas que permitem a aquisição de
informações relevantes, a análise dos dados, assim como inferências subsequentes a realizar
(Oliveira, 2014). Assim, para a concretização do estudo, auxiliou-se de três técnicas: pesquisa
bibliográfica, observação directa e entrevista.
16
A pesquisa bibliográfica consistiu na leitura crítica, análise e interpretação dos dados recolhidos
sobre o tema usando como fontes primárias e secundárias (literatura disponível sobre a matéria,
artigos e revistas científicas, pesquisas, dissertações, teses, e a internet). Neste trabalho deu-se
maior ênfase a análise da legislação sobre a gestão de documentos e arquivos.
Além da revisão bibliográfica fez-se uma observação directa sistemática usando anotações para a
colecta de dados a serem observados. Segundo Marconi e Lakato (2003: 93), na observação
sistemática o pesquisador sabe o que procura e o que carece de importância em determinada
situação, deve ser objectivo reconhecer possíveis erros e eliminar sua influência sobre o que vê
ou recolhe.
De acordo com Gil (2008: 104), na observação sistemática o pesquisador precisa elaborar um
plano que estabeleça o que deve ser observado, em que momentos, bem como a forma de registo
e organização das informações. O primeiro passo consiste em definir o que deve ser observado.
Esta definição precisa levar em consideração aos objectivos da pesquisa, o que significa que se
estes não estiverem claramente definidos, será impossível conduzir adequadamente o processo de
observação.
No que se refere as entrevistas, Gil (2008) afirma que “o investigador se apresenta frente ao
investigado e lhe formula perguntas com objectivo de obtenção dos dados que interessam a
investigação”.
Neste âmbito, privilegiou-se as entrevistas estruturadas e semi-estruturadas usando um guião de
entrevista dirigido aos funcionários do Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas, que estão
directamente ligados a gestão de documentos e arquivos.
Para entrevistas estruturadas foram endereçadas aos técnicos e semi-estruturadas aos membros
da Comissão de Avaliação de Documentos (CAD). A nível institucional, as entrevistas foram
feitas para uma amostragem aleatória que privilegiou os técnicos e dirigentes como forma de
efectuar uma recolha de percepção global sobre a gestão dos documentos e arquivos da sua
alçada. As informações foram confrontadas na percepção das entrevistas endereçadas a todos
funcionários.
17
Para operacionalizar esta pesquisa foram entrevistados 20 funcionários numa amostra intencional
constituído por Técnicos de Secretariado e CAD, e aleatório para os Técnicos no geral.
A opção destas amostragens prendeu-se pela necessidade de colher opiniões de determinados
elementos da população que garantem a representatividade dos diferentes grupos de funcionários
de MIMAIP que lidam com a gestão de documentos e arquivos.
3.2. Limitações da Pesquisa
Algumas dificuldades foram encaradas ao longo da elaboração deste trabalho. Numa primeira
fase deparamo-nos com a exiguidade de estudos específicos que versam sobre o tema Gestão de
documentos no contexto moçambicano e que poderiam fornecer-nos mais elementos para a
elaboração do problema de pesquisa.
Aquando do trabalho de campo, houve dificuldades em aceder a alguns documentos
institucionais a nível do MIMAIP, tais como, relatórios e programas de actividades que cobrem o
período em estudo (2007-2015) o que poderia ter contribuído para o enriquecimento da análise.
Por último, a outra dificuldade encarada tem a ver com a indisponibilidade de alguns
informantes-chave, nomeadamente o Secretário Permanente e o Inspector-geral.
4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
4.1 Estrutura Funcional do MIMAIP
O Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas é órgão central do Estado, situada na Rua
Marquês de Pombal nº 285, Caixa Postal 1723 em Maputo que, de acordo com os princípios,
Objectivos, prioridades e tarefas definidos pelo Governo, dirige, coordena, planifica e assegura a
execução de políticas, estratégias e planos de actividades nas áreas do mar, águas interiores e
pescas.
O Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas, criado pelo Decreto Presidencial nº 1/2015 de
16 de Janeiro, ao abrigo do disposto do artigo 4 e aprovada através da Resolução nº 12/2015, de
1 de Julho o Estatuto Orgânico do MIMAIP, com seguinte estrutura:
a. Inspecção do Mar, Águas Interiores e Pescas;
b. Direcção Nacional de Políticas Marítimas e Pesqueira;
18
c. Direcção Nacional de Operações;
d. Direcção de Estudo, Planificação e Infra-estruturas;
e. Gabinete Jurídico;
f. Gabinete do Ministro;
g. Departamento dos Recursos Humanos;
h. Departamento de Administração e Finanças;
i. Departamento de Tecnologias de Informação e Comunicação;
j. Departamento de Comunicação e Imagem;
k. Departamento de Aquisições.
De referir que, ao abrigo da alínea d) do nº 2 do artigo 24 do Diploma Ministerial nº 98/2015 que
aprova o regulamento do Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas, o Departamento de
Administração e Finanças é responsável pela organização da Secretária Geral que têm como
funções a implementação do SNAE, proceder à recepção, classificação, registo e manuseamento
correcto de correspondências e demais documento bem como organizar e manter actualizado o
arquivo do Ministério.
No Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas têm no seu quadro de pessoal aprovado 236 e
os providos 117 funcionário, distribuído em Unidades Orgânicas.
4.2 Implementação do SNAE no MIMAIP: Normas e Procedimentos de Funcionamento
4.2.1 Directrizes ou dispositivos legais usados no MIMAIP na Gestão de Documentos e
Arquivos
Em Moçambique como forma de garantir a eficiência e eficácia na Gestão de Documentos e
Arquivos, foi aprovado o Decreto nº 36/2007 de 27 de Agosto que institui o Sistema Nacional de
Arquivos. Este Decreto aplica-se aos órgãos e instituições da Administração Pública e visa
harmonizar as diversas fases da gestão de documentos, atendendo as especificidades dos órgãos
geradores e acumuladores de acervos, a luz dos artigos 2 e 4 respectivamente.
Outrossim, como forma de orientar melhor as actividades de Gestão de Documentos e o
arquivamento, aprovou-se directrizes ou dispositivo legais que assegurem a sua
operacionalização. Desde a aprovação e implementação do SNAE em 2007, o MIMAIP possuem
os seguintes dispositivos legais:
19
a. A Estratégia para a Gestão de Documentos e arquivos do Estado aprovada pela
Resolução nº 46/2006, de 26 de Dezembro, preconiza como princípios de Gestão
Documental, a uniformização de métodos de trabalho, a acessibilidade aos documentos e
informação pelos utentes.
b. Diploma Ministerial nº 30/2008, de 30 de Abril, que aprova a Metodologia para a
Elaboração de Planos de Classificação e Tabelas de Temporalidade de Documentos de
Actividades – Fim;
c. Diploma Ministerial nº 31/2008, de 30 de Abril, que aprova as Normas de Avaliação e
Eliminação de Documentos da Administração Pública;
d. Diploma Ministerial nº 36/2010, de 16 de Fevereiro, institui a Comissão Nacional de
Avaliação de Documentos (CNAD), criada ao abrigo do disposto nos nºs 17 e 18 do
SNAE, com vista a assegurar a assistência técnica e monitoria as Comissões de Avaliação
de Documentos na Administração Pública (CADAP) no âmbito da gestão de documentos
e arquivos de Estado;
e. Diploma Ministerial nº 37/2010, de 16 de Fevereiro, que aprova o Regulamento Padrão
do Funcionamento das Comissões de Avaliação de Documentos na Administração
Pública;
f. Guião de Elaboração de Planos de Gestão de Desastres em Arquivos na Administração
Pública, tem por objectivo a Protecção e conservação da integridade, fidelidade e a
autenticidade dos documentos sob a custódia dos órgãos e instituições, no âmbito do da
implementação do SNAE;
g. Lei n.º 34/2014, de 31 de Dezembro, aprova a criação da Lei de Direito a Informação que
regula o exercício do direito à informação, a materialização do princípio constitucional da
permanente participação democrática dos cidadãos na vida pública e a garantia de direitos
fundamentais conexos, e aplica-se aos órgãos e instituições do Estado, a luz dos artigos 1
e 3, respectivamente e;
h. Decreto 30/2001 de 15 de Outubro, aprova normas de funcionamento dos serviços da
Administração Pública.
De acordo com a informação da entrevistada (membro da comissão) sobre o funcionamento dos
arquivos no período 2007 a 2015, respondeu de forma clara que, “ uma vez que a comissão ainda
não tinha sido criada, a coordenação das actividades de gestão de documentos eram da
20
responsabilidade de Chefe da Secretaria juntamente com um grupo de trabalho composta por
secretarias de Direcção. Este grupo de trabalho reunia-se de quinze em quinze dias e prestava
contava conta ao Senhor Secretário Permanente” (Chefe da Secretaria2).
Durante o período de 2008 a 2013 foram realizadas 8 formações de curta duração levadas a cabo
pelo CEDIMO (3), CPISE (3) e AHM - CEDOC (2). Estas formações abrangiam aos secretários
de Direcção e técnicos da Secretaria-geral, na primeira e segunda fase. Numa terceira fase foram
formados os motoristas, auxiliares e estafetas em matéria de segredo de estado.
Em 2011, foi feita a primeira monitoria às unidades orgânicas para se aferir o grau de
implementação do SNAE mas, os resultados revelaram que ainda havia dificuldades em
constituir processos de acordo com os métodos de SNAE. Essas dificuldades decorriam dos
problemas que os funcionários tinham em harmonizar as práticas com a nova perspectiva do
SNAE.
Em 2012 foram efectuadas visitas e estabelecidos intercâmbios institucionais em matéria de
gestão de documentos e arquivos do Estado, no AHM, Ministério de Saúde e Arquivo
Intermediário do Distrito da Manhiça respectivamente, como forma de partilhar as experiências.
Entretanto, pensa-se que apesar das acções acima efectuadas pelo MIMAIP para munir os
funcionários de capacidades para implementar o SNAE, afigura-se insuficiente para trazer
resultados esperados na medida em que os funcionários nunca tiveram um treinamento intensivo
mas, apenas noções básicas, em que cada um teve que desenvolver competências para responder
o sistema. Embora alguns dos entrevistados deram a entender que o pouco uso do SNAE deve-se
pela falta de interesse segundo as seguintes declarações:
“Embora as pessoas tenham sido formadas e sensibilizadas através de folhetos e em algumas
palestras promovidas nos dias internacionais de arquivo, parece não haver interesse para a
implementação deste instrumento pois, até o presente período poucos funcionários classificam os
documentos” (Chefe de Património3).
2 Entrevista com a Sra. Adelina Merique, Chefe da Secretaria, realizado no dia 22 de Novembro de 2016
3 Entrevista com a Sra. Beatriz Chiau, Chefe de repartição de Património, realizado no dia 14 de Novembro de 2016
21
Questionados os funcionários se conheciam o Decreto 36/2007 de 27 de Agosto, que institui o
Sistema Nacional de Arquivo todos responderam positivamente, mas não tem conhecimento dos
outros instrumentos que operacionalizam o SNAE. Quanto ao processo de implementação deste
instrumento ainda há uma resistência da parte dos funcionários na medida em que dos 20
entrevistados, 30% estão a implementar rigorosamente os SNAE, 55% estão a implementar com
dificuldades e os restantes 15% nunca implementaram.
Tabela 1 - Números de funcionários entrevistados, conhecimento do SNAE no MIMAIP
Funcionários entrevistados com conhecimento do SNAE no
MIMAIP Número %
Funcionários Entrevistados que implementa o SNAE 6 30
Funcionários entrevistados que implementa o SNAE com dificuldade 11 55
NR/NS 3 15
Total 20 100
Fonte: Autora, 2016.
A partir deste cenário, é perceptível que para implementação efectiva do SNAE, há necessidade
de se incluir estas matérias no processo de planificação institucional, como forma de impulsionar
os funcionários a prestar serviços de qualidade em termos de informação ao cidadão e ao Estado.
Em parte, há necessidade de disseminação dos instrumentos de modo a consciencializar os
funcionários sobre os procedimentos a ter em conta na gestão de documentos.
4.3 Organização dos documentos e arquivos e métodos usados na recuperação de
informação
No MIMAIP cada unidade orgânica é responsável pela organização e gestão dos documentos e
arquivos correntes ao seu cuidado, sendo da responsabilidade de cada secretária de Direcção o
levantamento de material necessário. O arquivo intermediário no período em análise era gerido
pela Chefe da Secretaria.
A ordenação dos documentos de arquivo é feita na maioria dos Departamentos por ordem
cronológica e, são arquivados pelo fundo de proveniência, espécie e nalguns casos por assunto.
22
Relativamente aos métodos não padronizados de arquivamento dos documentos, questionou-se
aos Técnicos sobre os problemas que enfrentam para a organização e recuperação de documentos
de acordo com o SNAE. Os entrevistados foram unânimes ao afirmar que “enfrentam enormes
problemas concernente a falta de espaço que resulta no congestionamento dos gabinetes, a falta
do equipamento ou material de trabalho4”.
Segundo Costa (1998), refere que “a gestão de documentos é operacionalizada através do
planeamento, da organização, do controle, da coordenação dos recursos humanos, do espaço
físico e dos equipamentos, com o objectivo de aperfeiçoar o ciclo documental”.
Outros problemas mencionados pela Coordenadora de CAD referem-se “a não correcta
implementação do SNAE, a não codificação ou classificação dos documentos”.
Perante estes factos, importa realçar que, dos dados colhidos a instituição ainda não efectuou
nenhuma avaliação de documentos, estando a Secretaria Central no processo de classificação dos
documentos depositados por unidades orgânicas como forma de aliviar os seus gabinetes. Outro
facto identificado é a existência de alguns funcionários que não sabem da existência do arquivo
intermediário o que permitiria a racionalização do fluxo documental nos arquivos correntes.
Entretanto, o SNAE, no seu artigo 14, estabelece que “ os documentos dos arquivos correntes e
intermediários serão objecto de uma avaliação regular com vista a determinar-se o seu valor
quanto a guarda temporária, permanente ou eliminação” (SNAE, 2007, p.15).
Pensa-se que, a falta de classificação e avaliação dos documentos vem a confirmar o
congestionamento dos gabinetes por um lado, por outro lado pode concorrer no descarte dos
documentos úteis visto que, a destinação dos documentos não obedece as normas estabelecida. A
respeito disso, Schellnberg (2004), exorta que a eficiência de um programa de gestão de
documentos correntes, não deve ser julgada apenas em termos estatísticos ou unicamente no
volume de documentos que se transferem das repartições para centros intermediários, para
incineradoras ou fábrica de papel mas reflecte-se na maneira de analisa-los para se determinar
como classifica-lo e quais os que devem ser eliminados.
4 Entrevista com a Sra. Adelaide Mambo Coordenadora das Secretaria do MIMAIP e com as Secretaria, realizadas nos dias 14, 15 e 16 de
Novembro de 2016
23
Razão pela qual procuramos saber se a Comissão de Avaliação de Documentos tem prestado
assistência as unidades orgânicas. Tendo confirmados que constitui uma verdade. Como desafios
para se ultrapassar as dificuldades mencionadas a coordenadora do CAD teceu o seguinte: “Tem-
se feito o apoio técnico as unidades e a sensibilização dos funcionários em matérias de
classificação de documentos de acordo com o plano de classificação de modo a facilitar a
recuperação de informação e a destinação adequada dos documentos5” (Coordenadora da CAD).
O MIMAIP tem usado métodos arcaicos para registo de documento, a saber: (i) livro de registo
de entrada de correspondência, onde são efectuados todos registos dos documentos que dão
entrada na instituição; (ii) livro de protocolo que usam para a saída de documentos a nível
interno; e, (iii) livro de saída de correspondência que usam para registar a correspondência para
as instituições externas.
Este método é vista pelos funcionários como o mais eficaz e eficiente para a recuperação de
documentos ou informação, mas sublinhamos que o controlo de documentos de arquivos
somente só em registos pode nalgum momento não garantir maior segurança, na medida em que
se pode retirar ou dar por empréstimo os documentos. Sendo assim, deve ser usado os recibos de
empréstimo conforme recomenda o SNAE6.
Os problemas mencionados pelos funcionários, leva-nos a entender que não há interesse em
implementar efectivamente o SNAE, na medida em que, a boa gestão de documento necessita de
uma valorização a partir do nível do topo até a base. Para os funcionários implementar
correctamente o SNAE não basta somente uma série de formações e capacitações em matéria de
gestão de documentos e arquivos mas deve estar associado a criação de condições de trabalho.
Em parte, há um trabalho muito sério a ser levado a cabo pelos dirigentes como forma de
pressionar a aplicação dos conhecimentos adquiridos e tratando-se de um regulamento aprovado
pelo governo o seu cumprimento é obrigatório.
5 Entrevista com a Sra. Moyasse Mondlane, Coordenadora da CAD, realizada no dia 16 de Novembro de 2016
6 Detalhes sobre o uso do recibo de empréstimo veja SNAE,2007: 25-29)
24
4.4 Medidas adoptadas pelo MIMAIP para a Preservação dos Documentos e Arquivos
As medidas tomadas pelo MIMAIP para preservação e conservação de documentos, foi a criação
do arquivo intermediário (provisório) localizado no rés-do-chão. Como forma de assegurar a
informação, adquiriu mobiliário de escritório e equipamento informático para apetrechamento do
arquivo.
Em 2012, celebrou-se o contrato de prestação de serviços com o AHM que procedeu o
diagnóstico técnico da documentação do arquivo intermediário. Não obstante, a actividade não
foi executada por razões de prioridades como demostram as declarações da Chefe da Secretaria:
“o tratamento de documentos do arquivo intermediário não deu seguimento devido a restrições
orçamentais pois, tínhamos que dar prioridade as actividades específicas do Sector (projecto
Museu das Pescas), então acabou sendo posto a margem até que pudéssemos ter um fundo extra
que pudesse gradualmente responder, nem que a execução fosse de forma faseada7”.
No terreno constatou-se que os armários e estantes dos arquivos correntes apesar de estarem
superlotados apresentam um nível aceitável de higienização e os gabinetes estão equipados de
sistemas de detenção de incêndios e uma boa iluminação.
Porém, o espaço previsto para o arquivo intermediário é muito reduzido com um monte de
documentos conservados em pastas de papelão nas estantes e outros desorganizados no chão.
Quanto a este aspecto, Pereira (2005), alerta que as práticas inadequadas de transporte e
manuseamento dos documentos, falta de equipamento para climatização dos depósitos e
monitorização das flutuações de temperatura são factores que concorrem para a deterioração ou
destruição dos documentos.
Relativamente aos problemas de preservação e conservação dos documentos nos arquivos,
segundo a Coordenadora do CAD circundou o seguinte “ O Ministério depara-se com a falta de
espaço com condições ambientais para o arquivo intermediário, materiais razoáveis e escassez de
funcionários qualificados para a execução das actividades8”.
7 Entrevista com a Sra. Adelina Merique, Chefe da Secretaria, realizado no Fundo de Fomento Pesqueiro no dia 22 de Novembro de 2016
8 Entrevista com a Sra. Moyasse Mondlane, realizada no dia 16 de Novembro de 2016
25
Da análise feita as informações colhidas, dá a entender que o arquivo intermediário não pode
garantir segurança na preservação dos documentos sem o financiamento das actividades de
gestão e, com a transferência dos documentos sem a identificação dos que devem ser preservados.
5. PROBLEMAS E PERSPECTIVAS NO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DO
SNAE NO MIMAIP
Conforme apresentado anteriormente na discussão e análise dos resultados, no MIMAIP foram
identificados os problemas que dificultam a implementação dos instrumentos normativos sobre a
gestão de documentos e arquivos. Esses problemas estão relacionados com os seguintes aspectos
abaixo:
Estrutural
(i) Falta de comprometimento e a responsabilização da unidade orgânica (DAF) para
coordenar as actividades de gestão de documentos e Arquivos do Estado;
(ii) Falta de clareza na integração da C.A.D na estrutura da instituição;
(iii)Falta de implementação de serviços de arquivo junto da Secretária Central do Ministério;
(iv) A não existência de uma Unidade de Gestão de Documentos.
Organizacional
(i) Inexistência de métodos padronizados na organização dos documentos e arquivos;
(ii) Ausência de actividades de classificação e avaliação dos documentos;
(iii)Falta de recursos materiais, financiamento e humanos;
(iv) Falta de quadro de pessoal qualificado, recursos necessários para o acondicionamento e
mobiliário de arquivo
(v) Falta de espaço e condições ambientais para o melhor desempenho das actividades de
gestão de documentos e arquivos na fase Intermediária;
Perspectiva
(i) Que seja implementada a política de gestão de documentos, o SNAE, para assegurar a
preservação, facilitando a recuperação de informação a longo termo;
26
(ii) Que seja feita a classificação e avaliação dos documentos pela instituição de modo a
evitar a acumulação das massas documentais nos sectores de trabalho, respeitando todas
as fazes de ciclo de vida do documento;
(iii)Que seja capacitado a médio e longo prazo os técnicos do CAD em matéria de gestão de
documento e arquivos por forma a limar as lacunas dos funcionários;
(iv) Que seja criada condições financeiras, humanas, ambientais, matérias que permitam o
andamento normal das actividades de gestão de documentos e arquivos;
(v) Que seja levado acabo acções visando sensibilizar os dirigentes da instituição para a
importância dos arquivos no processo de reestruturação da instituição e da integração dos
mesmos nos sistemas de informação;
(vi) Criar a Unidade de Gestão de Documentos a nível do Ministério.
27
6. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES.
6.1 Conclusão
Para a materialização deste estudo no período em análise (2007 a 2015), propôs-se a seguinte
pergunta de partida: Até que ponto a implementação do Sistema Nacional de arquivos do Estado
(SNAE) garante a gestão eficiente e eficaz da informação documental no Ministério do Mar,
Águas Interiores e Pescas (MIMAIP)?
Em conformidade com a hipótese secundária, os resultados obtidos na pesquisa concluem que
embora o SNAE dispor de uma série de legislação ou directrizes que orientam as actividades de
gestão de documentos e arquivos, a gestão da informação documental no MIMAIP não é
eficiente e eficaz.
Constatou-se que da pesquisa feita sobre o processo de implementação do SNAE no MIMAIP,
dos 20 entrevistados apenas 30% estão a cumprir rigorosamente com o SNAE, 55% estão a
implementar com dificuldades e os restantes nunca implementaram.
Entretanto, nos períodos de 2008 a 2013 foram realizados varias formações e intercâmbios
institucionais para a implementação efectiva do SNAE mas, a pesquisa ilustrou a existência de
falta de interesse dos funcionários em ternos de classificação e avaliação dos documentos o que
torna a gestão da informação documental ineficiente e ineficaz.
Assim, passado 8 anos da aprovação do SNAE verificou-se que em diversos departamentos do
MIMAIP, ainda vislumbra-se o tratamento dos documentos e arquivos de forma não produzida,
usando métodos inadequados de gestão de documentos e arquivos. A transferência ou
recolhimento dos documentos se realiza quando os Departamentos precisam de espaço, e assim
sendo, os documentos são geridos de forma arbitrária e não se observava o ciclo vital dos
mesmos.
Além do mais, embora os funcionários estejam ciente da existência do SNAE mas não tem
conhecimento dos outros instrumentos da sua operacionalização e nem todos dispõem do mesmo.
Portanto, mesmo com as capacitações constatou-se que ainda prevalece a falta de domínio das
técnicas de gestão, relativamente a classificação e avaliação de documentos ou resistências a
mudanças, o que leva ao uso de métodos não padronizados de arquivamento, dificultando a
28
recuperação em tempo útil da informação, permanência nos arquivos correntes dos documentos
que já esgotaram o tempo de guarda nesta fase e o descarte dos documentos com valor
administrativo, histórico e científico.
Este cenário foi agravado pela falta de suporte por parte da Direcção do MIMAIP no
acompanhamento técnico, no financiamento das actividades e na adopção de medidas ou política
que garantam a implementação efectiva do SNAE, para além de, exiguidade do material, espaço
para o arquivo intermediário e equipamento de trabalhos.
6.2 Recomendações
Perante a gestão ineficiente e ineficaz dos documentos decorrente da fraca implementação do
SNAE no MIMAIP, são avançadas as seguintes recomendações:
(i) Os funcionários e os Dirigentes devem estar comprometidos em salvaguardar a memória
institucional, assegurando a implementação efectiva dos instrumentos de
operacionalização na gestão de documentos e arquivos;
(ii) Implantação de arquivo intermediário em lugar seguro e apropriado;
(iii)Criação de condições de trabalho para a Comissão de Avaliação de Documentos;
(iv) Inclusão no ciclo de planificação da instituição as actividades no âmbito de gestão dos
documentos e arquivos, de modo a assegurar meios necessários para garantir a prestação
de serviços de qualidade em ternos de informação ao cidadão e ao Estado;
(v) Disseminação dos instrumentos a fim de consciencializar os funcionários sobre os
procedimentos a ter em conta na gestão de documentos.
29
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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30
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20preventiva%20em%20arquivos%20e%20bibliotecas.pdf. Acesso em 20 Out. 2016.
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https://books.google.com.br/books/.../Arquivos_Modernos.htm/?/hl=Pt... Acesso em: 06 de Dez.
de 2016
31
Legislação
Resolução nº 46/2006, de 26 de Dezembro, A Estratégia para a Gestão de Documentos e
arquivos do Estado. I Série, Suplemento, número 48. Publicação Oficial da República de
Moçambique: Maputo
Decreto 36/2007 de 27 de Agosto, aprova a criação do Sistema Nacional de Arquivos do Estado.
I Série, Suplemento, número 48. Publicação Oficial da República de Moçambique: Maputo
Diploma Ministerial nº 30/2008, de 30 de Abril, aprova a Metodologia para a Elaboração de
Planos de Classificação e Tabelas de Temporalidade de Documentos de Actividades – Fim. I
Série, nº 18 . Publicação Oficial da República de Moçambique: Maputo.
Diploma Ministerial nº 31/2008, de 30 de Abril, aprova as Normas de Avaliação e Eliminação de
Documentos da Administração Pública. I Série, nº 18. Publicação Oficial da República de
Moçambique: Maputo
Diploma Ministerial nº 36/2010, de 16 de Fevereiro, aprova a criação da Comissão Nacional de
Avaliação de Documentos (CNAD), 2.º Suplemento. Publicação Oficial da República de
Moçambique: Maputo
Diploma Ministerial nº 37/2010, de 16 de Fevereiro, que aprova o Regulamento Padrão do
Funcionamento das Comissões de Avaliação de Documentos da Administração Pública. 2.º
Suplemento. Publicação Oficial da República de Moçambique: Maputo
Lei n.º 34/2014, de 31 de Dezembro, aprova a criação da Lei de Direito a Informação. I Série,
Suplemento, número 48. Publicação Oficial da República de Moçambique: Maputo
Boletins e artigos de jornais
Boletim dos Arquivos Nacionais, CEDIMO, Maputo, Setembro de 2007, 2ª Edição, Ano I,
trimestral
32
ANEXOS
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APÊNDICE
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ANEXO I: Guião de Entrevistas
O presente inquérito tem por objectivo a recolha de dados para apurar o grau de eficiência e
eficácia da “ Implementação do Sistema Nacional de Arquivo do Estado na Administração
Pública em Moçambique: caso Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas”.
1. Em Moçambique, foi aprovado o Decreto 36/2007 de 27 de Agosto, que institui o Sistema
Nacional de Arquivo de Estado (SNAE), que é implementado aos órgãos e instituições de
Administração Pública. Tem conhecimento deste instrumento?
2. A nível do MIMAIP, todos técnicos que lidam com os documentos já foram capacitados em
matéria de gestão de documentos? Qual foi a duração?
3. Na sua opinião, nesta instituição será que os documentos são classificados de acordo com o
SNAE?
4. Conhece pelo menos um (1) instrumento que se usa para a operacionalização do SNAE?
5. Quais são as vantagens e desvantagens do uso do SNAE?
6. A nível das unidades orgânicas já se fez avaliação dos documentos?
7. Será que no MIMAIP existe um arquivo intermediário ou um depósito temporário dos
documentos de consulta pouco frequente?
7.1 Onde se localiza e como estão organizados os documentos?
7.2 Qual é o nível de preservação ou conservação dos mesmos?
8. Com a implementação do SNAE tem-se registado alguns avanços na recuperação e tramitação
de documentos?
9. A Comissão de avaliação de Documentos tem prestado assistência as unidades orgânicas do
MIMAIP?
10. Quais são os desafios que enfrentam para a organização e recuperação de documentos?
11. Pode fazer alguma apreciação ou comentário sobre os arquivos corrente e intermediário a
nível do MIMAIP.
