UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ

MESTRADO EM POLÍTICAS PÚBLICAS – CCHL

GIOVANA FERREIRA MARTINS NUNES SANTOS

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ: UM ESTUDO DAS

REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DOS PREFEITOS

Dissertação apresentada ao Mestrado de

Políticas Públicas da UFPI como requisito

parcial para obtenção do título de mestre

em Políticas Públicas.

Área de concentração: Estado, Sociedade

e Políticas Públicas.

Orientador: Prof. Dr. Washington de

Sousa Bonfim

Teresina – Piauí

2007

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ

MESTRADO EM POLÍTICAS PÚBLICAS – CCHL

GIOVANA FERREIRA MARTINS NUNES SANTOS

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ: UM ESTUDO DAS

REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DOS PREFEITOS

Teresina – Piauí

2007

BANCA EXAMINADORA

AUTOR: GIOVANA FERREIRA MARTINS NUNES SANTOS

TÍTULO: TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ: UM ESTUDO DAS

REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DOS PREFEITOS

__________________________________________________

Prof. Dr. Washington Luis de Sousa Bonfim

Orientador - UFPI -CCHL

__________________________________________________

Profa. Dra. Guiomar Oliveira Passos

Examinador interno - UFPI - CCHL

__________________________________________________

Prof. Dr. Luís Carlos Sales

Examinador externo - UFPI - CCE

Teresina –PI

Agosto/2007

Para Gabriela, Carlos e Célia.

AGRADECIMENTOS

Algumas pessoas se mostraram imprescindíveis para esta

realização, e é chegada a hora de agradecer o apoio, a palavra amiga, o

estímulo, a orientação e o carinho recebidos. Superar todas as dificuldades,

todos os contratempos foi uma tarefa árdua que eu não nunca conseguiria

sozinha. Nessa trajetória, foram muitos acontecimentos, alguns tristes, que me

fizeram, por diversas vezes pensar em desistir – felizmente todas essas

pessoas estavam ao meu lado. Por outro lado, houve também muitos

momentos felizes, como o nascimento da Gabriela, o sentimento de superação

e de dever cumprido.

Agradeço primeiramente a Deus, por todos aqueles que, direta ou

indiretamente, contribuíram para essa vitória; e pela Gabriela, que foi

concebida e nasceu saudável mesmo no meio de tantas atribulações.

Agradeço também a ela por suportar, mesmo inconscientemente, os inúmeros

momentos de ausência materna.

Quero agradecer, especialmente, ao meu marido Carlos, pelo

carinho, pelas palavras de apoio e estímulo, por me acalentar nos momentos

de desespero, por se privar da minha companhia e pela ajuda com a revisão

dos textos.

O meu muito obrigada também ao Prof. Dr. Washington Bonfim, pelo

seu brilhantismo profissional com que me acompanhou durante todas as

etapas de elaboração deste trabalho, por sua paciência e compreensão diante

de todas as dificuldades. Agradeço pelas discussões, pelas palavras de

incentivo e de cobrança. Muito me honra tê-lo como orientador.

Agradeço ainda aos professores Dr. Luis Carlos Sales e à Dra.

Guiomar Oliveira Passos, pela imensurável ajuda com os esclarecimentos

acerca da Teria das Representações Sociais e pelas críticas e sugestões que

propiciaram o aperfeiçoamento deste trabalho.

Um muito obrigada especial à minha mãe pelo amor incondicional.

Agradeço ao Dr. Delano Câmara pela imensa ajuda e compreensão,

à Suely e Priscila, pelo incentivo.

Agradeço ainda à Fátima e D. Dilma, sem as quais seria impossível

realizar as entrevistas; aos professores e colegas do mestrado pela labuta

diária, pelo companherismo, pela troca de conhecimento, bem como pelo

esforço empregado nos momentos mais difíceis, principalmente à Íris, Iolanda,

Manuela e Karol.

RESUMO

Tendo em vista as reformulações sofridas pelo Estado no sentido de superar a

crise no modelo criado no pós-guerra e as transformações ocorridas na

sociedade, observa-se que cada vez mais é necessário promover a otimização

dos gastos públicos. A atividade financeira do Estado exige que sejam

adotadas medidas de controle a fim de evitar desvios e malversações de

recursos. No republicanismo brasileiro, o controle da atuação estatal é exercido

de várias formas, sendo uma delas o controle externo exercido pelos tribunais

de contas. Este trabalho faz referência, especificamente, ao Tribunal de Contas

do Estado do Piauí, apresentando um ponto de vista inovador que busca

estudar esse órgão através das representações sociais dos prefeitos. Para

tanto, buscou-se referencial na Teoria das Representações Sociais de

Moscovici. A coleta dos dados foi feita através da evocação livre de palavras e

a análise dos resultados por meio da técnica de categorização de Bardin. A

partir da construção do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, feita pelos

prefeitos, percebeu-se, mesmo nos municípios mais longínquos do Brasil, a

materialização e a importância dos novos paradigmas de controle da

administração pública no aperfeiçoamento dos instrumentos democráticos

brasileiros.

Palavras-chave: Estado. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Controle,

Representações Sociais. Prefeitos.

ABSTRACT

Considering the State reformulation made with the objective of overcoming the

crisis established during post-War period, as well the social transformations, it

can be observed that there is a crescent need for an optimization of public

budget application. The State‘s financial activity demands control measures with

the objective of to avoid funds deviation and/or misuse. In the context of

Brazilian republicanism, the control of State actuation is conducted in several

ways and the external control made by the Court of Counts is one of these. This

work refers, specifically, to the Piaui State Court of Counts, presenting an

innovative point of view focused on the study of this Court through the social

representations of municipal mayors. The referential source, for this, was the

Moscovici‘s Social Representation Theory. Data gathering was performed by

means of free evocation of words and the results analysis was made using

Bardin‘s categorization technique. From the construction of Piaui State Court of

Counts done by the mayors, it was possible to observe, even at the most far

cities of Brazil, the materialization and the importance that the new paradigm

regarding public administration control has on the improvement of Brazilian

instruments of democracy.

Keywords: State, Piaui State Court of Counts, Social Representations, Mayor

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Polarização das palavras elicitadas para a palavra-estímulo

política.............................................................................................................. 79

Tabela 2 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas

para a palavra-estímulo política........................................................................ 81

Tabela 3 – Polarização das palavras elicitadas para o termo administração

pública .............................................................................................................. 82

Tabela 4 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas

para o termo administração pública ................................................................. 83

Tabela 5 – Polarização das palavras elicitadas para a palavra-estímulo

controle............................................................................................................. 84

Tabela 6 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas

para o termo controle ....................................................................................... 85

Tabela 7 – Polarização das palavras elicitadas para o termo Tribunal de Contas

do Estado do Piauí ........................................................................................... 86

Tabela 8 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas

para o termo Tribunal de Contas do Estado do Piauí ...................................... 86

Tabela 9: Categorizações encontradas nos discursos dos sujeitos sobre

Tribunal de Contas do Estado do Piauí ........................................................... 87

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 11

CAPÍTULO I 17

1. A REFORMULAÇÃO DO ESTADO E OS EFEITOS NO CONTROLE DE

SUA ATUAÇÃO 17

1.1. O controle da atuação do estado republicano 26

1.2. A evolução do controle estatal 35

CAPÍTULO II 45

2. CORTE DE CONTAS CONSTITUCIONAL: O TRIBUNAL DE CONTAS DO

ESTADO DO PIAUÍ 45

2.1. Tribunal de Contas do Estado do Piauí 49

CAPÍTULO III 63

3. REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DOS PREFEITOS DO TRIBUNAL DE

CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ 63

3.1 Considerações teóricas 64

3.2 Considerações metodológicas 71

3.3. Discussão dos resultados 78

CONSIDERAÇÕES FINAIS 99

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 105

INTRODUÇÃO

O Estado, enquanto instrumento indispensável para a promoção do

desenvolvimento econômico, social e político, passa por um complexo

processo de transição das suas estruturas no intuito de satisfazer mais

intensamente as necessidades da sociedade. Esse processo de reforma e

modernização do Estado teve início, nos países desenvolvidos, a partir da

crise do modelo estruturado no pós-guerra.

O modelo de Estado anterior acabou por desgastar as relações entre

a sociedade civil e as instituições públicas, pois não mais conseguia cumprir o

que se propunha. A dificuldade estatal em se fazer presente intervindo em toda

a vida social fez com que a sociedade civil e as instituições adotassem uma

postura diferente, desenvolvendo uma nova visão de cidadania e democracia

representativa, com os direitos republicanos. Nesse sentido, era necessário

mudar o Estado e retomar o equilíbrio fiscal, sendo que a maneira encontrada

foi reduzir o tamanho do Estado e, ao mesmo tempo, fazer com que ele fosse

forte o suficiente para superar a crise e enfrentar os desafios da sociedade.

Cada país deve ter, pois, um Estado capaz de implementar políticas

públicas que promovam a justiça social, o desenvolvimento econômico, e

garantindo o estado democrático de direito. No Brasil, o papel do Estado seria

aquele que garantisse o pleno exercício da cidadania, com educação pública,

saúde e segurança de qualidade e acessíveis a todos. Ocorre que o Estado

brasileiro tem falhado nessas funções básicas, nas quais somente ele pode

atuar, sendo, por outro lado, até bem sucedido em atividades econômicas, as

quais não necessariamente deveriam estar na órbita de agenda do Estado.

Vale lembrar a redefinição do papel do Estado no sentido de constituir uma

Administração Gerencial apareceu como estratégia para reduzir custos e tornar

mais eficiente a administração dos serviços que cabiam ao Estado, bem como

para proteger o patrimônio público.

O Brasil, segundo os preceitos da Constituição de 1988, é um

Estado federado, republicano e democrático. Em conseqüência, possui uma

organização estatal própria, marcada pela descentralização do poder e pela

participação popular originando uma relação Estado/Sociedade em que o

cidadão se mostra cada vez mais interessado na atividade exercida pela

Administração Pública.

Nessa perspectiva, a reforma estatal envolve questões como a

diminuição das desigualdades, a busca do desenvolvimento e o fortalecimento

da democracia, o que requer uma a efetiva aplicação dos recursos públicos, a

qual é obstaculizada pela corrupção e pelos desvios de verbas, de forma que a

transparência e o controle assumem uma conotação especialmente importante.

Por ser um país de grandes dimensões geográficas e caracterizado

por grandes desigualdades sociais, é através da descentralização de poder que

se pretende distribuir as atribuições de gestão pública pelas esferas federal,

estadual e municipal, já que a partir da execução descentralizada das políticas

de governo, cada ente administrativo desempenha suas atividades segundo

variáveis econômicas, fiscais, administrativas, estruturais e políticas, e, por sua

vez, obtém resultados sociais diversos. Nesse sentido, cada esfera

administrativa é dotada de competências delegadas pela Constituição Federal,

e o exercício de suas atribuições é vinculado à existência de recursos públicos,

sem os quais seria impossível a implementação das políticas públicas.

No federalismo brasileiro, União, estados-membros e municípios são

autônomos e independentes no plano político-institucional, mas,

economicamente, poucos são os estados ou municípios que possuem essa

autonomia. A maioria depende de transferência de recursos, que, muitas

vezes, são insuficientes para a implementação das políticas de governos.

Outrossim, os recursos transferidos são vinculados a determinados programas

federais ou estaduais. No âmbito municipal, cada prefeito eleito é um

representante do povo, dotado de poderes para gerir os recursos públicos com

o fim de propiciar a concretização dos anseios da sociedade segundo um plano

de governo. Todavia, num Estado Republicano, não se deve pressupor que o

autocontrole seja suficiente para coibir a malversação dos bens públicos, sendo

necessário que os gastos sejam devidamente fiscalizados, sempre buscando

sua otimização.

É preciso observar que o objetivo de Bem Comum, proposto pelo

Estado, possui uma definição bastante maleável e é suscetível de inúmeras

variações ao longo da história, de forma que os anseios sociais acabam por se

transformar em direitos que devem ser protegidos. Por conseguinte, os

cidadãos devem estar conscientes da importância de controlar a atividade

estatal no intuito de assegurar uma maior eficácia, eficiência e efetividade na

aplicação de tais recursos. A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,

de 1789, já preceituava, em seu art. 15, que “a sociedade tem o direito de pedir

conta a todo agente público de sua administração”. A Constituição de 1988, por

sua vez, disponibilizou aos brasileiros diversos instrumentos de controle dos

atos administrativos.

Diversos são os tipos de controle das atividades estatais, variando

quanto ao poder, o órgão ou autoridade que o exercita ou o modo, momento ou

fundamento de sua efetivação. Cabe, assim, aos Tribunais de Contas o

exercício do Controle Externo na Administração Pública, e, mais

especificamente, é de competência dos Tribunais de Contas dos Estados a

fiscalização da atividade financeira dos estados-membros e municípios.

O controle externo é uma atividade tridimensional, onde figuram a

sociedade, a gestão pública e o órgão fiscalizador. Todavia, até então, o que se

tem buscado é o aprimoramento do controle por parte do Tribunal de Contas,

considerando os anseios da sociedade para a qual se destina a atividade

fiscalizadora. Aos gestores públicos, nessa situação, resta apenas o papel de

fiscalizados, sendo que o princípio da veracidade acaba, por muitas vezes,

sendo esquecido. Devem-se, nesse sentido, observar as conseqüências que

esta relação tem trazido para a gestão da coisa pública. Além disso, no

cotidiano de fiscalização das políticas públicas, no que se refere a utilização

dos recursos financeiros, é possível acompanhar as inúmeras dificuldades no

exercício do controle da atuação dos gestores públicos, assim como, apesar de

todos os esforços, também se registram críticas quanto ao desempenho do

Tribunal de Contas do Estado do Piauí, algumas enfatizando um órgão

inatuante e sem credibilidade.

Este estudo tem, então, a pretensão de buscar um ponto de vista

desconhecido sobre o Tribunal de Contas do Estado do Piauí: o dos entes

fiscalizados. A intenção é conhecer como os prefeitos municipais constroem o

trabalho desenvolvido pelo tribunal. Para tal, a realização da presente pesquisa

justifica-se pelos seguintes motivos:

O Piauí é considerado um dos estados mais pobres do Brasil, desse

modo, os seus parcos recursos devem ser utilizados da maneira mais eficiente

possível e qualquer desvio de finalidade deve ser combatido, o que torna o

controle imprescindível para a execução das necessidades sociais. Os

municípios piauienses, por sua vez, são reflexos dessa realidade, sendo que a

atividade estatal é comprovadamente prejudicada pelos atos de maus

administradores e pela distância existente entre as cidades e os centros de

informação.

Nesse contexto, embora o Tribunal de Contas do Piauí seja um dos

mais antigos do Brasil, com 106 anos de experiência, ainda é bastante comum

a incidência de desvios de recursos públicos, corrupção e outros desmandos

na Administração Pública Municipal, de forma que o trabalho realizado pelo

órgão necessita de um maior aperfeiçoamento no que se refere ao controle

exercido nas prefeituras municipais do Estado.

O significado deste estudo pode ser expresso em quatro

perspectivas: a primeira é de caráter pessoal, pois o processo de conhecimento

realizado pelo estudo sistemático provoca mudanças no modo de observar e

pensar a realidade. A segunda é direcionada ao Tribunal de Contas, por ser

uma instituição carente de informações que possam aperfeiçoar o trabalho que

desenvolve. A terceira, relaciona-se à perspectiva do prefeito investigado, que

tem a oportunidade de figurar em uma posição diferente da que costuma adotar

enquanto gestor fiscalizado pelo tribunal. A quarta vincula-se à sociedade civil,

que deve buscar conhecer um pouco mais sobre o administrador público e a

atuação dos órgãos de controle. Para todos, vislumbra-se a oportunidade de

reflexão sobre as instituições democráticas brasileiras.

Nesse sentido, é relevante investigar como os prefeitos, agentes da

atividade estatal representam o controle de sua atuação através do Tribunal de

Contas, porque as representações são indícios importantes sobre que tipo

atividade se pretende realizar por meio desses agentes sociais, uma vez que

podem exercer influência na forma como agem o Estado e a sociedade civil.

Dessa forma, a organização deste trabalho está estruturada em três

capítulos, para um melhor entendimento do conteúdo estudado.

O capítulo I inicia evidenciando as funções estatais, sendo que, para

isso, faz-se necessário compreender as origens teóricas da concepção

moderna de Estado e o seu surgimento enquanto substituto do sistema feudal.

Essa noção exige que se demonstrem os princípios norteadores e direitos

preservados para entender como se processa a relação entre Estado e

sociedade. Buscando essas noções, a intenção, ao tratar das reformas do

Estado, é conhecer como se fundamentou o Estado Republicano com um

aprofundamento da democracia, sendo isso imprescindível para tratar das

mudanças de paradigmas de controle da administração pública.

Também foi feita uma abordagem da redefinição do modelo de

Administração Pública, dada a tentativa do Estado em se moldar diante das

necessidades da sociedade. Os controles administrativos estão diretamente

relacionados à forma como são executadas as decisões, e esse exercício tem

correspondência com os três modelos adotados no Brasil ao longo de sua

história, o patrimonialismo, o burocrático e o gerencial, o qual é utilizado

atualmente.

Em seguida, estuda-se a evolução histórica do controle da

Administração Pública, com enfoque no controle externo, e também da sua

principal classificação dentro do ordenamento pátrio.

No capitulo II, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí é estudado

com o intuito de se conhecer como se dá sua atuação e seu funcionamento.

Não se pretende trazer qualquer discussão acerca da sua existência legal ou

de qualquer de suas características, considerando que a sua natureza sui

generis, por si já é motivo de muita celeuma. O capítulo é iniciado com um

demonstrativo da função de controle nos diversos países do mundo, na

intenção de fazer um comparativo com o sistema adotado no Brasil.

Posteriormente, é feita a análise específica do Tribunal de Contas do Estado do

Piauí, sua história, estrutura, competência e jurisdição.

O capítulo III apresenta a análise dos dados pesquisados. Como o

estudo busca a representação dos prefeitos do Tribunal de Contas do Estado

do Piauí, nada mais lógico que começar com algumas considerações teóricas

sobre a Teoria das Representações Sociais para um maior embasamento

científico. Os dados foram coletados a partir da técnica de evocação livre de

palavras e com uma etapa em que o prefeito ficava livre para fazer quaisquer

comentários sobre as palavras-estímulo.

Por fim, para tratar dos resultados da pesquisa, é imprescindível que

seja abordada a metodologia utilizada. Nesse caso, foi realizada uma análise

qualitativa baseada na técnica de análise de conteúdo (categorização) seguida

de uma análise quantitativa para o cômputo das palavras elicitadas e dos

percentuais de representações sociais.

CAPÍTULO I

A REFORMULAÇÃO DO ESTADO E OS EFEITOS NO CONTROLE DE SUA

ATUAÇÃO

A efetiva aplicabilidade dos recursos públicos empregados nas mais

diversas áreas de atuação do Estado tem sido motivo de grande preocupação

por parte da sociedade. Por conseqüência, a Administração Pública vem

modificando a sua maneira de geri-los, redefinindo as atividades desenvolvidas

pelo Poder Público na tentativa de adequar as instituições públicas e legitimar o

governo segundo os interesses sociais.

O que se verifica ao longo do tempo é que os anseios sociais

tendem a aumentar, exigindo uma mobilização cada vez maior de recursos por

parte do Estado. Em contrapartida, a Administração Pública tem utilizado

diversas formas de obtenção e aplicação de recursos. Assim, muitas são as

funções desenvolvidas pelo Estado para suprir as necessidades coletivas

através de sua atividade financeira, que consiste em obter, despender, gerir e

criar recursos públicos. Entretanto, a atuação do Estado é definida por limites

que lhe impõem um maior ou menor grau de intervencionismo na sociedade,

sendo que a competência para delimitar o âmbito de atuação estatal é

conferida pela lei. Para um melhor entendimento, é necessário se aprofundar a

idéia de Estado como instituição que evoluiu em função da vontade do povo e

da concepção de direitos dadas ao homem.

O Estado Moderno nasceu das deficiências da sociedade política

medieval, pois o sistema feudal não resistiu à consciência e à busca de uma

unidade soberana, como se tinha no Estado Romano, já que aquele formato de

distribuição de terras não correspondia mais às necessidades da sociedade.

Ressalte-se, nesse sentido, que, apesar do conceito de soberania ter sido

teoricamente definido no século XVI, foi somente no século XVIII que surgiu a

concepção moderna de Estado Democrático, segundo a qual o Estado deveria

ter sua organização voltada para os valores fundamentais da pessoa humana,

com base na própria etimologia do termo democracia (governo do povo).

É importante observar que, não obstante a Grécia Antiga ser

considerada o berço da democracia, a noção de povo surgiu das lutas contra o

Absolutismo, com a afirmação dos direitos naturais da pessoa humana, tendo

em vista que buscava-se superar a concepção restritiva de cidadão de outrora.

Nesse contexto, os princípios que regem a concepção moderna de

Estado Democrático surgiram a partir de três grandes movimentos político-

sociais: o primeiro foi o que muitos denominam de Revolução Inglesa,

fortemente influenciada por Locke, tendo sua expressão mais significativa no

Bill of Rights, de 1689; o segundo foi a Revolução Americana, cujos princípios

foram expressos na Declaração de Independência das treze colônias

americanas, em 1776; e o terceiro foi a Revolução Francesa, que teve sobre os

demais a virtude de dar universalidade aos seus princípios, os quais foram

expressos na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789,

sendo evidente aí a influência direta de Rousseau.

Os direitos humanos originados nos ideais europeus do século XVIII

foram os determinantes da nova organização estatal que passou a ser

implementada a partir de então. Isso porque as transformações ocorridas

durante o século XIX e primeira metade do século XX seriam determinadas

pela participação do povo na formação e atuação do governo e pela

preservação da liberdade e da igualdade de direitos, os quais também se

puseram como limites a qualquer objetivo político.

Apesar de o Estado Moderno ter surgido absolutista, ou seja, uma

instituição centralizada, posteriormente foi fundamental para os propósitos da

burguesia porque a monarquia acabou por favorecer consideravelmente os

interesses da burgueses. De um lado a burguesia almejava um poder

centralizado que uniformizasse as leis e a moeda para facilitar o mercado, sem

contar a sobrecarga tributária cobrada pelos senhores feudais; de outro, o rei

que já não tinha meios de impedir a expansão capitalista, precisava de fundos

para manter a aristocracia, a máquina burocrática e o exército. Daí nasce a

política mercantilista. Assim no estudo das relações entre Estado e sociedade,

é imprescindível buscar o suporte teórico clássico das teorias contratualistas

modernas, sendo necessário, portanto, examinar os jusnaturalistas Hobbes,

Locke e Rousseau, que abandonaram as concepções anteriores, baseadas na

lei divina, e fundamentaram suas idéias na razão abstrata.

Dessa forma, a transformação estrutural ocorrida com a mudança do

modo de produção feudal para o modo de produção capitalista provocou novas

relações sociais. Em outras palavras, surge uma nova organização do Estado a

partir de uma nova concepção de homem, conjuntura que motivou os filósofos

da Escola do Direito Natural a explicar as relações entre os indivíduos e o

Estado como oriundas de um contrato social, rompendo com a ideologia feudal.

A doutrina do contrato social tornou-se, desse modo, um importante

componente teórico para as idéias revolucionárias do século XVIII.

Para a Escola Política Clássica, é na razão humana que se

fundamenta o Estado, pois é ela que estabelece a divisão entre as duas

situações previstas pelos contratualistas: o estado de natureza, onde os

indivíduos livres estão isolados e agem segundo suas paixões e instintos; e o

estado civil, onde os indivíduos, através de um contrato racional se reúnem em

sociedade. Os pensadores dessa corrente teórica abandonaram, portanto, o

pensamento aristotélico, que dominava no final da Idade Média. Em poucas

palavras, na Política, de Aristóteles, a formação do Estado surge nas formas

primitivas de organização, nas famílias, até chegar às organizações mais

evoluídas da sociedade, seguindo uma concepção histórica.

As teorias filosóficas de Hobbes, Locke e de Rousseau possuem,

entre si, alguns aspectos comuns: um estado civil responsável pela

preservação de uma sociedade política, escolhido livremente pelos indivíduos

em contraposição a um estado de natureza. É interessante, agora, identificar

como cada pensador estabelece essa dicotomia e a transição para a garantia

de vida, liberdade e propriedade assegurada pelo estado civil.

Hobbes, em sua obra Leviatã, defende que o estado civil deveria ser

soberano e absoluto, pois só assim poderia garantir a vida e a propriedade dos

indivíduos. No estado de natureza, cada homem só pode possuir o que puder

conseguir e conservar; no estado civil de Hobbes apenas o poder de coerção

dado livremente pelos indivíduos é capaz de garantir a propriedade. Para ele, o

estado civil pode ser conferido a uma única pessoa ou a um grupo

(assembléia), através de esforços recíprocos de todos, sendo que todos devem

disponibilizar os recursos em prol do bem comum, devendo submissão ao

poder soberano. A noção de liberdade para Hobbes é sinônimo de ausência de

oposição à vontade do soberano, que detém o poder ilimitado, ou seja, o

Estado detém completamente o controle sobre os indivíduos/súditos.

Nas idéias de Locke pode-se encontrar o cerne do liberalismo

clássico1, pois limita o poder estatal através dos direitos naturais. Para ele, o

estado civil é controlado pelas leis naturais que garantem a vida, a liberdade e

a propriedade. No seu estado de natureza, a propriedade é oriunda do trabalho

e o acúmulo de riqueza e as desigualdades advindas significam um risco aos

direitos naturais dos homens, levando-os a realizar o contrato social. A

contraposição feita a Hobbes é que o contrato social, ao tempo em que legitima

o poder do Estado, serve para preservar e consolidar, na sociedade civil, os

direitos existentes no estado de natureza.

Verifica-se em Locke um enfoque diferente do controle. A atuação

do estado civil é limitada pela lei natural e não poderá nela intervir, apenas

resguardá-la, concedendo-se aos indivíduos (o povo) o poder político maior

para dissolver o poder concedido ao Estado quando ferir os direitos naturais,

através da possibilidade de conservar ou destituir seus representantes.

Já Rousseau traz uma perspectiva diferente sobre o estado de

natureza e o estado civil: o estado de natureza ele descreve na obra Discurso

sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens, dizendo

que o homem é essencialmente bom e desprovido de ganância ou egoísmo,

até que a propriedade privada, a instituição da magistratura e a arbitrariedade

de poder, oriundas da desigualdade, destroem o estado de natureza. A

sociedade civil surge, portanto, juntamente com a idéia de propriedade e de

desigualdade, que são frutos da apropriação privada da terra e da legalização

desse domínio.

O contrato social de Rousseau, demonstrado em outra obra assim

intitulada, serve para conter esse caos, devolvendo o direito de liberdade que o

homem possuía no estado de natureza, através de uma ação de justiça

assumida pelo Estado. O homem rousseuniano abdica, assim, do próprio

interesse a favor da coletividade e o entrega ao Estado, portador da vontade da

coletividade. Dessa forma, o estado político de Rousseau tem o escopo de

1 Em Dois Tratados sobre o Governo, encontra-se a formulação primária do Estado Liberal cuja atuação é limitada pelos direitos naturais fundamentais.

preservar a igualdade existente no estado de natureza por meio de uma

autoridade legislativa que representa a vontade do povo. Aqui também se

verifica a idéia de poder pertencente ao povo e passível de controle pelos

indivíduos.

O Estado Liberal, predominante no século XIX, ao contrário do

Estado Absolutista, que envolvia toda a vida social sob seu controle, pretendia

o distanciamento em relação à vida econômica, religiosa e social dos

indivíduos. A burguesia adicionava o poder político ao poder econômico

conquistado anteriormente, mas os manteve separados do social, garantindo o

individualismo através da mínima interferência do Estado na sociedade. Essa

orientação política liberal favoreceu o constitucionalismo e a separação dos

poderes.

O constitucionalismo tem sua origem em 1215, na Inglaterra, quando

os barões obrigaram o Rei João Sem Terra a assinar a Magna Carta, que

impunha limites a sua atuação, mas foi somente no século XVIII que se

reuniram os fatores que possibilitaram o aparecimento efetivo das

Constituições2. Para Dallari (1998, p. 65) estes fatores foram a afirmação da

supremacia do indivíduo, a necessidade de limitação do poder dos governantes

e a crença iluminista na razão, que apóia a racionalização do poder.

Também no intuito de enfraquecer o Estado e assegurar a liberdade

dos indivíduos, a teoria da separação dos poderes foi incorporada ao

constitucionalismo, entretanto, foi só no final do século XIX que ela apareceu

com o intuito de aumentar a eficiência e o controle dos órgãos estatais.

Verificando o surgimento da teoria clássica da separação de poderes, Dallari

(1998, p. 70) afirma que Aristóteles já considerava perigoso atribuir o poder a

um só indivíduo, Maquiavel, por sua vez, louvou a distinção dos três poderes

em O Príncipe, mas a primeira sistematização doutrinária da teoria da

separação dos poderes ocorreu no século XVII, no Segundo Tratado sobre o

Governo, de Jonh Locke, sendo que, somente em 1748, com a obra O espírito

das Leis, Montesquieu concebeu a teoria no formato presente na maioria das

2 ―Com efeito, embora a primeira Constituição escrita tenha sido a do Estado da Virgínia, de 1776, e a primeira posta em prática tenha sido a dos Estados Unidos, de 1878, foi a francesa, de 1789, que teve maior repercussão‖ (DALLARI, 1998. p. 70)

Constituições: um sistema em que se conjugam um legislativo, um executivo e

um judiciário, harmônicos e independentes entre si.

Apesar de Montesquieu não demonstrar preocupação quanto à

eficiência na execução das atividades do Estado, a teoria da separação de

poderes, associada às idéias democráticas, originou o sistema de freios e

contrapesos, que além da descentralização das funções do Estado, permitiu

um maior controle delas através da fiscalização entre os órgãos.

Desse modo, a concepção de individualismo liberal reorienta o

Estado, proporcionando o controle do governo pela sociedade, conforme a

idealização lockeana, com um mínimo de intervenção estatal na atividade

privada. A participação do povo no poder ocorreu através da democracia

representativa e da separação das atividades do Estado. Esse mecanismo de

controle político regulou o Estado durante todo o século XIX, garantindo-lhe

uma postura negativa em relação ao indivíduo.

No final do século XIX, essa concepção individualista do Estado

Liberal com um mínimo de interferência na vida social trouxe, de início, trouxe

alguns inegáveis benefícios: houve um progresso econômico acentuado,

criando-se condições para a Revolução Industrial; o indivíduo foi valorizado,

despertando-se a consciência para a importância da liberdade humana;

desenvolveram-se as técnicas do poder, surgindo e impondo-se a idéia do

poder legal em lugar do poder pessoal (Dallari, 1998, p. 78)

Entretanto o Estado Liberal provocou também a transformação do

modelo adotado, criando as condições necessárias a sua superação. O ultra-

individualismo ignorou a natureza associativa do homem, deu margem a um

comportamento altamente egoísta e inescrupuloso em relação aos menos

afortunados e não permitiu qualquer intervenção por parte do Estado no

sentido de proteger indivíduos; assim, a valorização do indivíduo e a proteção

da liberdade acabaram por assegurar privilégios aos economicamente mais

fortes.

O capitalismo, modelo econômico implementado pelo liberalismo, e

a decorrente Revolução Industrial originaram uma nova classe social: o

proletariado, sendo que a grande oferta de mão-de-obra tinha como

conseqüência péssimas condições de trabalho e remuneração. O Estado

Mínimo comprovou, então, que a liberdade não bastava, pois a sociedade tinha

novos anseios, sendo necessário que se fizesse justiça social. A superação do

liberalismo clássico deu origem, então, à construção de um novo modelo de

Estado, fundamentado nos direitos sociais e nas liberdades positivas: o Welfare

State ou Estado-Providência.

Esse modelo surge como conseqüência das políticas definidas a

partir das grandes guerras, da crise da década de 1930, embora só tenha se

materializado constitucionalmente na segunda década do século XX (México,

1917 e Weimar, 1919). O new deal americano de Roosevelt, o Keynesianismo

e a política social do pós-Segunda Guerra na Inglaterra estão entre os fatores

relevantes que demonstram a estrutura que estava se montando. Com a crise

de 1929, há um aumento das despesas públicas para sustentação do emprego

e das condições de vida dos trabalhadores; nos anos 1940 há a confirmação

dessa atitude interventiva, instaurando-se a base de que todos os cidadãos

como tais têm direito a ser protegidos.

A consolidação dos direitos sociais pode ser demonstrada logo no

início do século XX, por meio da Constituição de Weimar (1919) e da

Constituição do México (1917). A crise do Estado Liberal também proporciona

a afirmação dos direitos políticos. No que se refere especificamente ao

sufrágio, há uma conseqüência imediata na formação de partidos políticos (de

massa), na participação eleitoral e no conteúdo das demandas políticas. Ocorre

ainda uma suscetibilidade tanto de governos quanto de partidos às

reivindicações sociais que se expressam a partir da ampliação da participação

político-eleitoral e que passa a incluir os não possuidores de patrimônio ou

renda, diga-se os proletários.

A emergência desse novo Estado foi, assim, motivada por fatores

tanto de ordem econômica, política quanto institucional3 e, ainda que alguns

países - como a Alemanha, por exemplo – tenham dado origem a programas

3 ―Vale dizer, algumas correntes, por exemplo, dão maior peso a causações de natureza

econômica. Neste caso, o fenômeno welfare state seria um resultado ou subproduto necessário das profundas transformações desencadeadas a partir do século XIX, sejam elas o fenômeno da industrialização e modernização das sociedades ou o advento do modo capitalista de produção. (...). O mesmo pode ser dito em relação a correntes para as quais o fenômeno welfare state é atribuído a razões de ordem política ou institucional. Para estas, uma vez dadas determinadas condições econômica, seja o surgimento dos programas de proteção social, seja suas formas de expansão, seja ainda suas variações têm como razão causal fatores relacionados à luta de classes, a distintas estruturas de poder político, ou ainda a distintas estruturas institucionais.‖ (ARRETCHE, 1995, p. 5)

de seguro social já no final do século XIX e que políticas de proteção a idosos,

mulheres e incapacitados se tenham desenvolvidos em vários países já no

início do século XX, é certo que o fenômeno do Welfare State experimentou

incontestável expansão e até institucionalização no período do pós-guerra

(Arretche, 1995, p.5). O também chamado Estado de Bem-Estar Social, surgido

a partir do modelo social-democrata desmercadorizante, estabelece que a

política social reduz a dependência do indivíduo em relação ao mercado

através da mobilização de classe no sistema parlamentar, pois acredita-se que

é um meio para materializar ideais socialistas de igualdade, justiça, liberdade e

solidariedade. (Esping-Andersen, 1985, p. 8)

Esta nova forma de atuação estatal passou a intervir na ordem

econômica e social, na tentativa de proporcionar equidade entre as classes,

sendo que para isso adotava políticas assistencialistas que variavam segundo

o regime de Welfare State existente em cada Estado. Novas atividades foram

inseridas como prestação pública no intuito de suprir carências deixadas pelo

mercado ou pelas instituições familiares.

O modelo de Estado Social-Democrata, para Esping-Andersen

(1985, p. 5) exigia um regime democrático e coalizão da classe trabalhadora no

parlamento, caso contrário seria impossível a implementação de políticas

sociais. No auge desse modelo se deu com sua instalação nos países centrais,

foi neste período em que a evolução das necessidades sociais provocou o

aparecimento de novos direitos, denominados de direitos de terceira geração:

direito ao desenvolvimento, direito à paz, direito ao meio ambiente, direito ao

patrimônio público e direito de comunicação. Porém, após a crise do petróleo,

na segunda metade da década de 70 do século passado, houve um aumento

considerável no número de desempregados, e o Estado não tinha como

financiar os custos sociais: além disso, a sociedade não confiava mais na

capacidade da máquina estatal, e a concepção de securitização das políticas

públicas tinha se transformado em direitos sociais incondicionais. Assim, na

forma como foi proposto, o Welfare State entrou em crise, por razões

financeiras, ideológicas e filosóficas (Rosavalon, 1998, p. 16).

Como conseqüência da conclusão pela inviabilidade do Estado-

providência, divulgou-se e efetivou-se em diversos países a necessidade de

redução das competências estatais, com a implementação de providências que

acabaram por assumir feições distintas em cada Estado, sendo elas:

desregulação, desburocratização, desmonopolização e privatização. No

entanto, apesar de se falar em desmantelamento do Estado de Bem-estar, as

mudanças ocorridas na ordem econômica global, e até mesmo as mudanças

internas (sociais, econômicas, fiscais...) geraram pressões no sentido de

reestruturar o Estado de serviços ao contexto da nova ordem internacional.

Não houve, nesse sentido, superação do Estado Democrático de Direito

existente nesses países, apenas retornaram alguns aspectos do liberalismo,

como a retomada da regulação através das leis de mercado. Além do

ressurgimento desses princípios, observou-se a necessidade de uma maior

participação dos cidadãos na administração pública, aproximando-se o Estado

da sociedade, que passa a compartilhar a proteção do interesse público,

assegurando-se assim a transparência e o controle.

Destaque-se que a ineficiência do Estado do Bem-Estar, com a

constatação de que ele já não podia mais oferecer nem mesmo os serviços

essenciais, teve como causa agravante o crescimento do déficit público,

especialmente nos países menos desenvolvidos, onde a quais corrupção,

também uma das causas da crise, tornou-se mais visível, já que ocasionou

uma apropriação de recursos indispensáveis à garantia do mínimo à

população.

Verifica-se, assim, não apenas a necessidade de diminuição do

Estado, mas também o aperfeiçoamento do controle de sua atuação, como

forma de evitar os desperdícios e desvios de recursos públicos, racionalizando-

se os gastos na administração pública. A legitimidade do Estado Democrático

depende, nesse sentido, de um efetivo controle sobre a atividade financeira,

posto que os direitos e garantias individuais só estarão protegidos se houver

preponderância do Estado, e os atos dos seus dirigentes, de igual forma,

forem realizados somente em favor dos cidadãos.

1.1 O Controle da atuação do Estado Republicano.

O Estado é uma instituição constituída pelos elementos povo,

território e soberania e tem a função de representar uma sociedade política no

exercício de suas necessidades, especialmente quando se trata de um Estado

Republicano. A própria palavra República, que vem do latim respublica, de res

(coisa, bem) e publica, forma feminina de publicus (comum, público), significa

coisa do povo. Dessa forma, o Estado, através de seus gestores, deve estar

comprometido com a guarda dos bens e recursos públicos, e ainda com a

gestão mais eficiente e eficaz dos mesmos. Para tanto, é imprescindível que a

própria sociedade exerça o papel democrático de controlar a atuação estatal.

Segundo Bresser-Pereira (2004, p. 136)

Sem uma noção razoavelmente clara de interesse

público, é impossível definir a res publica. Em geral, res

publica é o bem público; em um sentido mais restrito, é o

patrimônio público. Sem uma perspectiva republicana é

difícil defender o patrimônio público. Se os cidadãos

carecem de noções claras do espaço público e do bem

comum ou interesse público, a defesa do patrimônio

público igualmente não oferece perspectivas. Como um

conceito mais geral do espaço público, a res publica ou ‗o

público‘ inclui tudo aquilo que é público, que pertence ao

povo, que é de e para todos, que é manifesto e portanto

dotado de publicidade, que é garantido ou assegurado

mediante uma legislação pública. Como uma

corporificação do bem comum ou do interesse público, a

res publica assume um caráter normativo. Quando as

pessoas, em lugar de serem meros observadores,

ampliam seu compromisso com o bem comum ou com o

interesse público, elas se tornam cidadãos melhores. Na

verdade, é impossível defender o patrimônio público se

não há república, se os cidadãos não compreendem

claramente a noção de espaço público, de bem comum ou

de interesse público.

Os direitos fundamentais surgidos durante o século XVIII

acarretaram a limitação do poder do Estado e trouxeram uma nova concepção

de ordem jurídica, segundo a qual deve ser desenvolvida a atividade da

administração estatal, o Estado de Direito4, que se configura em uma

interdependência entre a lei e o Estado.

Por conseguinte, o Estado de Direito pode se apresentar através do

Estado Liberal, Social e Democrático, sendo que, em cada um deles, o

conteúdo do ordenamento jurídico se configura concomitantemente à atuação

do Estado enquanto fruto dos anseios sociais. No primeiro, observa-se o

nascedouro do Estado de Direito, que emerge aliado ao liberalismo, impondo

ao Estado a sua submissão à lei, à separação dos poderes e à garantia dos

direitos individuais.

O individualismo liberal demonstrou que ao conteúdo do Estado de

Direito devem ser antepostas as garantias sociais. A experiência do Estado

Liberal de Direito revelou a necessidade de determinadas prestações por parte

da Administração Pública, e nesse contexto, a lei se torna, instrumento de ação

concreta do Estado, assegurando sua efetividade pela promoção de garantias

e pretensões da pessoa humana.

Observe-se que a transformação do Estado Liberal de Direito não se

dá apenas no seu conteúdo finalístico, mas, também, na reconceitualização de

seu mecanismo básico de atuação, a lei. Todavia, mesmo sobre o Estado

Social de Direito, a questão da igualdade não obtém solução, embora

sobrepuje a sua percepção puramente formal, sem base material. Assim, é

necessário conceber o ideal democrático ao Estado de Direito, não como

aposição de conceitos, mas sob um conteúdo próprio onde estão presentes as

conquistas democráticas, as garantias jurídico-legais e a preocupação social.

A intenção do Estado Democrático de Direito é, portanto, ultrapassar

o aspecto material das garantias humanas e atuar como fomentador da

participação popular, dando à Constituição um poder legítimo, em que

prevalece o interesse da maioria. Segundo Bresser-Pereira (2004, p.131), um

Estado liberal forte garante os direitos civis que protegem a vida, a propriedade

e a liberdade, e assegura que cada cidadão seja tratado com respeito,

independentemente de riqueza, sexo, raça ou cultura. Um Estado democrático

4 O estado de Direito emerge como uma construção própria na segunda metade do século XIX,

nascendo na Alemanha – como Reechtstaat – e, posteriormente, sendo incorporado à doutrina francesa, vinculado a uma percepção de hierarquia das regras jurídicas, com o objetivo de enquadrar e limitar o poder do Estado pelo Direito.

forte garante, assim, os direitos políticos a todos os cidadãos, considerando

cada um como igual aos outros; garante os direitos sociais, combatendo o

desemprego e a desigualdade econômica, mas, para ser forte com relação aos

três direitos humanos clássicos, o Estado precisa ser capaz de garantir os

direitos republicanos e contar com cidadãos que participem ativamente dos

assuntos políticos. Em outras palavras, em contraposição do modelo

absolutista, o modelo liberal se formaliza como Estado de Direito, se afastando

da formulação como estado legal, pois pressupõe não apenas uma regulação

jurídico-normativa qualquer, mas uma ordenação calcada em determinados

conteúdos. A partir daí é possível se produzir em várias possibilidades:

Como liberal, o Estado de Direito sustenta juridicamente o conteúdo

próprio do liberalismo, referendando a limitação da ação estatal e tendo a lei

como ordem geral e abstrata. Por outro lado, a efetividade da normatividade é

garantida, genericamente, através da imposição de uma sanção diante da

desconformidade do ato praticado com a hipótese normativa.

Por sua vez, como Estado Social, o Estado de Direito acrescenta á

normatividade liberal um conteúdo social, conectando aquela restrição à

atividade estatal de prestações implementadas pelo Estado para a sociedade.

A lei passa a ser, então, um instrumento de ação concreta do Estado e tem

como método assecuratório de sua efetividade a promoção de determinadas

ações pretendidas pela ordem jurídica. Em ambas as situações, todavia, o

objetivo final é a adaptação à ordem estabelecida.

Quando assume a feição democrática, o Estado de Direito tem

como objetivo a igualdade e, assim, não basta a limitação ou a promoção da

atuação estatal, pois a lei aparece como instrumento de transformação da

sociedade, não estando mais atrelada inelutavelmente à sanção ou à

promoção. O fim que pretende passa a ser a reestruturação das próprias

relações sociais.

Assim, o resultado da evolução dos Estados Liberal, Social e

Democrático é o surgimento do Estado Republicano, a partir de um novo papel

para a sociedade civil na participando dos espaços públicos através do

processo de construção democrática.

No que se refere a noção de Estado Republicano, para Bresser-

Pereira (2004, p.131)

O Estado republicano é um Estado suficientemente forte

para se proteger da captura privada, defendendo o

patrimônio público contra a busca de rendas (rent-

seeking); é um Estado participativo, onde os cidadãos,

organizados em sociedade civil, participam da definição

de novas políticas e instituições e do exercício da

responsabilidade social; é um Estado que depende de

funcionários governamentais que, embora motivados por

interesse próprio, estão também comprometidos com o

interesse público; é um Estado com uma capacidade

efetiva de reformar instituições e fazer cumprir a lei; é um

Estado dotado da legitimidade necessária para taxar os

cidadãos a fim de financiar ações coletivas decididas

democraticamente; é um Estado que é eficaz e eficiente

no desempenho dos papéis dele exigidos. Resumindo, o

Estado republicano é um sistema de governo que conta

com cidadãos engajados, participando do governo

juntamente com os políticos e os servidores públicos.

O Estado republicano é um Estado democrático que deriva seu

poder e legitimidade do apoio da sociedade civil. Isso, significa, pois, a garantia

de direitos republicanos, e, para garantir a vida, os direitos de propriedade e de

liberdade, os direitos sociais que fundamentam a justiça social, o Estado

precisa de recursos materiais especificamente, receitas de impostos. Neste

sentido, Bresser Pereira (2004, 134) afirma que o Estado republicano é um

Estado que está democraticamente apto a taxar os cidadãos, e o desafio

enfrentado pela reforma da gestão pública é precisamente o de aumentar a

qualidade e a eficiência dos serviços exigidos, limitando assim a carga

tributária.

Bresser-Pereira (2004, 133) também defende que, se o objetivo é

aumentar a capacidade do Estado e construir o Estado republicano, as

sociedades modernas precisam contar com políticos, servidores públicos e

cidadãos que estejam prontos a participar do processo político, dotados de

patriotismo ou virtudes cívicas. Dessa forma, os avanços obtidos através da

reforma da gestão pública demonstram que o Estado está se tornando mais

capaz de proteger os direitos republicanos, isso porque, em lugar de um

compromisso entre valores liberais e direitos sociais, tornou-se ainda mais

óbvio que somente um Estado forte poderia garantir mercados fortes. Também

está ficando evidente que os cidadãos que têm seus direitos sociais

cuidadosamente protegidos comportam-se mais livre e ativamente nos

mercados do que aqueles que não são tão protegidos.

Durante o século XX, a Administração Pública Burocrática era

presente na maioria dos estados democráticos. Segundo este modelo a

administração da coisa pública era realizada com extremo formalismo, por

funcionários que seguiam hierarquia e regulamento rígidos e cujos atributos

poderiam ser representados pelo controle efetivo dos abusos. Contudo,

verifica-se que a extrema rigidez formal acabava por provocar incapacidade de

prestar serviços públicos de forma eficiente.

Nas últimas décadas do século XX, principalmente a partir da

influência do pensamento neoliberal de Hayek, a concepção de Estado foi

gradativamente sendo alterada para o modelo gerencial. Tais mudanças

exigidas para a Administração Pública surgiram a partir da transformação de

consciência dos cidadãos, ou seja, o reconhecimento de que a administração

burocrática não correspondia às demandas que a sociedade civil apresentava

aos governos, bem como de que suas exigências eram muito superiores ao

que era ofertado pelo Estado. A administração pública gerencial tem sua

origem, portanto, na segunda metade do século XX, motivada pela busca de

meios capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado, sendo também como

estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos

serviços que cabiam ao Estado, bem como instrumento de proteção ao

patrimônio público, em resposta à e insatisfação contra a administração pública

burocrática.

A nova gestão pública, como também é conhecida, pode ser

entendida como uma série de doutrinas que serviram de suporte teórico-

ideológico a movimentos de reforma do Estado, os quais, tendo em vista os

sinais de esgotamento a partir das sucessivas crises, criaram programas cuja

idéia geral se resumia a menos Estado e mais mercado. Nessa perspectiva,

cada país experimentou características diferentes, como foi o caso do governo

de Thatcher, na Inglaterra (1979-1991) e o de Reagan, nos Estados Unidos

(1981-1989).

Dessa forma, o modelo gerencial surgiu da percepção que os

governos tiveram acerca das limitações do modelo burocrático, e da

implementação de novas modalidades de gestão baseadas nas experiências

privadas dos países anglo-saxões, cujo objetivo seria proporcionar mais

agilidade às ações governamentais. A emergência desses novos modelos de

gestão e a preocupação com as limitações fiscais evidenciaram a importância

da participação da sociedade na formulação e avaliação das políticas públicas

e tiveram repercussões positivas em vários países, dentre eles, o Brasil.

A reforma administrativa brasileira foi implementada principalmente

com a Emenda Constitucional nº 19 de 04 de junho de 1998, a partir da crise

do Estado, na década de 80 do século passado, causada pelo seu

desvirtuamento ao tentar ampliar a presença no setor produtivo, tendo como

conseqüências a deterioração dos serviços públicos, bem como o agravamento

da crise fiscal e da inflação. A Administração Gerencial seria, portanto, a saída

para acompanhar os avanços tecnológicos e a nova ordem política e

econômica mundial, pois se baseia, principalmente, na idéia de que o Estado

deve ser considerado uma grande empresa que presta serviços aos seus

clientes, no caso, os cidadãos, pontuando suas características básicas na

eficiência dos serviços, na avaliação do desempenho e no controle dos

resultados. Ou seja, houve uma revisão na forma de atuação estatal, ao tempo

em que se buscou atender às exigências das democracias de massa

contemporâneas. Para Mafra Filho (2005, p.61240),

o desafio histórico posto ao Brasil era articular um modelo

de desenvolvimento capaz de trazer perspectiva de um

futuro melhor para a sociedade. Buscava-se, assim,

fortalecer o Estado para melhoria na eficácia de sua ação

reguladora, dentro do âmbito de economia de mercado,

na prestação de seus serviços básicos e nas suas

políticas sociais.

O desafio histórico na implementação da Administração Gerencial,

justifica-se pelo fator (impeditivo) de o Brasil sempre ter sido um Estado forte,

centralizado e patrimonial, e isso, por conseguinte, impossibilitava a

modificação da estrutura burocrática que beneficiava os grupos políticos do

poder, que grupo criavam relações de dependência, na busca por privilégios

especiais.

A influência do patrimonialismo no Brasil é um fator de grande

relevância contextual. Segundo Schwartzman (1982, p.45)

o patrimonialismo moderno, ou ‗neopatrimonialismo‘, não

é simplesmente uma forma de sobrevivência de estruturas

tradicionais em sociedades contemporâneas, mas uma

forma bastante atual de dominação política por um

‗estrato social sem propriedades e que não tem honra

social por mérito próprio‘, ou seja, pela burocracia e a

chamada classe política.

A redefinição do Estado deveria envolver o seu fortalecimento no

papel de promotor e regulador de desenvolvimento. Em outras palavras, as

atividades que podem ser controladas pelo mercado precisavam ser

transferidas ao setor privado, sem que a Administração Pública se

responsabilizasse diretamente pelo desenvolvimento econômico e social,

situação diversa do modelo burocrático antecedente.

A Administração Pública Gerencial deve, então, contar com a ajuda

das organizações das sociedades civis, bem como com uma participação dos

agentes privados, adotando como estratégias: a definição precisa dos objetivos

que deverão ser alcançados pelos administradores, a garantia de autonomia do

administrador na gestão dos recursos alocados e o controle posterior dos

resultados. (Mafra Filho, 2005, p.6123)

Observou-se, ainda, na Nova Administração Pública uma

preocupação com questões relativas à promoção de valores como a cidadania

e a accountability5, sendo esta última refletida na consolidação da democracia

e dos princípios republicanos, no dever de transparência na prestação de

5 O termo surgiu nos países saxões, na segunda metade da década de 1980, e não possui

tradução para a língua portuguesa.

contas à sociedades, bem como na eficiência, eficácia e efetividade dos

serviços públicos.

A eficiência deve ser auferida pela relação entre o que foi

despendido, em termos de recursos públicos, e o que foi produzido, ou seja,

visa ao alcance do melhor desempenho possível na relação custo/benefício,

cuja interpretação remete ao artigo 70 da Constituição Federal6. Isso porque,

considerando a escassez de recursos, pode-se deduzir que a economicidade

deve estar refletida no grau de eficiência do administrador público, sendo

também um indicador para avaliação de desempenho e da forma de gestão.

A eficácia, por sua vez, pode ser verificada com a ocorrência dos

objetivos planejados, devendo ser medida pelo cumprimento destes em relação

aos programas de ação. É imprescindível, portanto, na avaliação da eficácia, a

existência prévia de um planejamento dos programas de governo, no qual os

objetivos devem ser claramente definidos e quantificados, pois o grau de

eficácia deve proporcionar informação sobre continuidade, modificação ou

suspensão de um programa.

Na efetividade, busca-se observar os impactos dos resultados na

realidade em que foi implementada a ação governamental. Em outras palavras,

a missão do gestor público só será cumprida efetivamente se surtir efeitos

positivos. Assim, a eficiência está voltada para a economicidade, a eficácia

verifica a realização das metas planejadas, e, por fim, a efetividade se

preocupa com a avaliação positiva dessa realização.

Em resumo, o republicanismo, ao enfatizar os deveres e a

participação política do indivíduo, se constitui na adoção de uma postura do

cidadão diante da res publica no intuito de exigir as condições que garantam

uma atuação mais eficiente e eficaz e de ampliar sua participação nos espaços

públicos7. No Brasil, a redefinição da noção de cidadania, empreendida pelos

6 CF/88 Art. 70. ―A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder‖ 7 Não se deve confundir a noção de espaço público moderno com o que era usado no contexto

grego clássico, no qual o espaço público estava ligado à praça pública, lugar concreto no qual os cidadãos se encontravam para debater ações que interessavam ao governo da cidade. A concepção moderna de espaço público advém do espaço público burguês de contestação ao Absolutismo do séc. XVI, onde a formação do espaço público obedeceria primeiramente ao motivo moral da emancipação, no sentido de que a sociedade civil se compreende como

movimentos sociais e por outros setores sociais na década de 80 do século

passado, aponta na direção de uma sociedade mais igualitária em todos os

seus níveis, baseada no reconhecimento de seus membros como sujeitos

portadores de direitos (Dagnino, 2002, p. 13). A Constituição de 1988, por sua

vez, materializou os ideais de cidadania necessários a esse processo

democrático, implementou a participação popular como elemento do processo

político a partir de mecanismos criados para permitir que os segmentos sociais

tivessem acesso ao governo e decidissem sobre os problemas públicos. Assim,

o Estado não pode prescindir dos canais de participação popular, possibilitando

que as questões sejam administradas no âmbito da esfera pública.

Essa participação popular pode se dar diretamente através da

democracia direta, com a utilização de instrumentos como o referendo, o

plebiscito ou a iniciativa popular, como também pode ser proposta a partir de

meios de atuação juntamente com a administração pública, através da

formulação de políticas públicas e do controle. Pode-se dizer que a

Constituição de 1988 instituiu, do ponto de vista legal, a democracia

representativa, pela eleição de representante pelo povo, e também a

democracia participativa, que dá à sociedade civil os instrumentos de

participação, como o controle da utilização dos recursos públicos, por exemplo.

Com efeito, o efetivo controle evita a má gestão pública, corrige o

que se manifesta abusivo e/ou desconforme com o direito e pune os maus

gestores públicos, propiciando uma melhoria nas administrações públicas e,

conseqüentemente, em toda a sociedade, na medida em que ela passa a

usufruir melhor da prestação dos serviços públicos.

O controle da administração pública deve ser considerado, nesse

sentido, como um direito fundamental dos povos, considerando-se o disposto

na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e, no caso brasileiro,

tendo em vista também a Constituição Federal. Relaciona-se o controle da

administração pública, pois, intimamente, com o Estado Democrático de Direito

e, conseqüentemente, com a efetivação de todos os direitos fundamentais, haja

saindo do estado de minoridade para ascender à maioridade, ao estado adulto; era um espaço burguês de institucionalização da crítica à dominação política, e assim permaneceu até o advento da sociedade das massas. (WANDERLEY,1996. p.96)

vista que impede e reprime uma atuação estatal abusiva ou desconforme com

o direito e aos princípios de ética pública.

1.2 A evolução do controle estatal

Ao tratar da etimologia do termo controle, Fernandes (2003, p.31) e

Medauar (1993, p. 13) citam Giannini, segundo o qual, o vocábulo vem do

―latim fiscal medieval‖ contra rotulum, no francês chamado ―contre-rôle‖,

significando rol, relação de contribuintes a ser verificada pelos exatores. Como

função administrativa, o controle remonta ao surgimento dos primeiros Estados,

Aristóteles, em sua obra ―A Política‖, já na Grécia Antiga, acreditava que, em

qualquer a forma de governo adotada por um Estado, poderia ocorrer uma

degeneração, caso o governante decidisse segundo seus interesses e

deixasse de se orientar pelo interesse geral, desviando-se do fim público e do

bem comum.

Quando se fala em aplicação de bens públicos para a consecução

do bem comum, é bastante comum se falar em malvesarção por parte de seus

administradores. Quanto a isso, é preciso observr que a utilização e controle

do dinheiro público têm variado de acordo com a organização, cultura e

necessidades de cada povo, bem como, segundo a época de cada Estado.

Para Saraiva (1996, p. 49):

A preocupação com a boa e regular aplicação do dinheiro

público não é recente. Embora haja citações de alguma

forma rudimentar de controle de contas governamentais

que datam de 3.000 a.C., vários historiadores localizam o

nascimento dessa fundamental atividade na Grécia

Antiga, mais precisamente a partir do século VII a.C.,

quando o Estado Grego transformou-se em uma república

democrática.

De acordo com Mileski (2004, p.4366), na antiguidade o poder dos

governantes era absoluto, sendo que as funções do Estado seguiam os

interesses do administrador e os governados não tinham a possibilidade de

promover qualquer controle sobre os atos estatais. O mesmo ocorria no Oriente

antigo, onde também se vivia uma Monarquia absoluta, com forte influência

político-administrativa de castas sacerdotais. Por outro lado, a Índia e a China,

diferentemente, já adotavam procedimentos de controle8 no século XIII a.C. Na

Grécia Clássica, por sua vez, Atenas exigia que seus magistrados prestassem

contas ao final de seus mandatos, os quais seriam fiscalizadas por outros

magistrados. Em Roma, entre 754 e 509 a.C., o controle existente era em

proveito do rei, que não tinha seus atos controlados.

Ainda segundo os estudos de Mileski (2004, p.4366), com a queda

do Império Romano e a implantação do feudalismo, houve a necessidade de

fiscalizar as riquezas provenientes da terra9, base da economia na Idade

Média, todavia, toda a fiscalização existente apenas beneficiava os

proprietários de terra.

Desse modo, ao longo da história, a atividade de controle vem

sofrendo processo evolutivo que exige maior especialização e técnica, valendo

ressaltar o surgimento dos primeiros orçamentos em Portugal e na Inglaterra

no início do século XIII, pois

“o controle das finanças públicas, antes limitado a um

exame superficial da legalidade e à análise genérica dos

gastos, ganhou um nível maior de detalhamento,

exercendo também um „controle de conformidade‟, que

persistiu durante muito tempo como forma única de

controle dos gastos governamentais” (Saraiva, 1996,

p.49).

Assim, modernamente, tornou-se imprescindível que a atividade do

Estado esteja submetida a um sistema democrático de fiscalização dos atos

governamentais.

1 “A Índia, no século XIII a.C. tinha um sistema de controle codificado - o Código de

Manu – no sentido de verificar a regularidade da arrecadação, enquanto que na antiga

China, orientada pelo pensamento de Confúcio e Mêncio, o controle propugnava

rigorosa fiscalização em benefício do povo” (MILESKI, 2004, p. 4366)

2 ―Na Inglaterra foi criado o ‗Domesday Book‘ e na Dinamarca o ‗Livro da Terra‘ – cujos dados

serviam para organizar a administração financeira dos governos. Posteriormente, os Duques da Normandia, por volta do século XII, criaram o Echiquier de Contas, gerando, possivelmente, o embrião das atuais Cortes de Contas, causando influência na instituição da Corte de Exchequer, na Inglaterra, em 1297.”

Saraiva (1996, p.50) acrescenta que cada Estado democrático

passou, então, a adotar sistemas de controle de contas, os quais podem se

classificar quanto às formas, que podem ser unipessoal (Controladorias) ou

colegiada (Tribunais de Contas), e variar conforme o método adotado: método

da denúncia de irregularidades ao parlamento (EUA, Canadá, Grã-bretanha),

método de reparação do ato administrativo (França, Espanha e Brasil) ou

método de controle preventivo (Bélgica, Grécia e Itália).

No Brasil, o controle das finanças remonta ao período colonial,

quando era exercido por representantes da Coroa portuguesa, sendo

marcadamente ineficiente, na visão de Saraiva (1996, p.51). Para esse autor,

só com a proclamação da Independência e com a instituição do Tesouro

Nacional, surgiram tentativas teóricas de controlar a gestão governamental

através dos orçamentos públicos e balanços gerais.

A primeira idéia para criação de uma instituição de controle

independente (projeto de um Tribunal de Revisão de Contas) fracassou logo

em sua origem, em 1826, vetada pelo Senado. Apenas em 1890, após a

proclamação da República, num período de fortalecimento legislativo, foi

instituído o Tribunal de Contas pelo Decreto N. 966-A, elaborado por Rui

Barbosa e inspirado no modelo italiano. Contudo, o Tribunal de Contas só foi

inaugurado, de fato, em 1893, mesmo tendo sido matéria do art. 89 da

Constituição Federal promulgada em 1891, que dispunha novamente sua

instituição ―para liquidar as contas de receita e despesa e verificar sua

legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso.‖ (Saraiva, 1996, p.52).

Desde sua criação, o Tribunal de Contas passou por períodos de

apogeu e declínio, sempre acompanhando a história da democracia brasileira.

A Revolução de 1930, por exemplo, restringiu severamente sua atuação

técnica, chegando, inclusive, a extinguir os Tribunais de Contas dos estados de

São Paulo e do Piauí, criados logo após o Tribunal de Contas da União.

Revitalizado pela democrática Constituição de 1934, que lhe devolveu suas

atribuições de fiscalização e julgamento de contas públicas, o Tribunal de

Contas foi novamente cerceado de sua atuação pela Constituição de 1937,

fatos que demonstram a aversão dos governos autoritários a políticas de

controle.

A redemocratização trazida pela Constituição de 1946 ampliou as

funções das Cortes de Contas e a sua jurisdição. Foi um período de criação de

diversos Tribunais de Contas estaduais, como o do Amazonas, Espírito Santo e

Goiás, dentre outros. A ditadura de 1964, por outro lado, também representou

perdas para o Tribunal de Contas:

durante a vigência do período militar, o processo de

fiscalização financeira e orçamentária passou por várias

reformas e transformações, consubstanciadas por

Emendas constitucionais, diversas leis e decretos,

seguidas de dezenas de resoluções do próprio TCU, que

procurava se adequar à nova realidade.(Saraiva, 1996, p.

54)

Atualmente os Tribunais de Contas são regulados

fundamentalmente pela Constituição Federal de 1988, também conhecida

como Constituição Cidadã e, como órgãos de controle das contas públicas,

tiveram suas competências substancialmente ampliadas, pois, além da

fiscalização formal dos atos administrativos, avaliam também questões de

economicidade, eficiência e eficácia da gestão pública.

Consequentemente, o cidadão passou a cobrar mais de seus

administradores, buscando mais agilidade, probidade e rapidez dos órgãos de

controle. Para Ferraz (1999, p.75),

―a atividade de administração (estatal) é, como toda

atividade de administração, adstrita a finalidade cogente.

A multiplicidade de relações que se colocam a cargo do

Estado pressupõe a existência de planejamento,

organização, direção, coordenação e, sobretudo, controle

em variadas formas‖.

Sobre a disposição constitucional referente ao controle, Pires e

Nogueira (2004, p. 3653) afirmam que:

No Brasil, o controle da Administração Pública encontra

balizas em diversos dispositivos da lei Maior, entre os

quais destacam o art. 70, a estabelecer o controle interno,

de cada poder, e o externo, exercido pelo Congresso

Nacional como o auxílio do Tribunal de Contas; o art. 74,

prevendo que os poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário devem manter controle interno de forma

integrada e atribuindo a qualquer cidadão, partido político,

associação ou sindicato a legitimidade para denunciar

irregularidades perante o Tribunal de Contas da União (§

2); e o art.5º, inciso XXXV, do qual se infere o princípio da

universalidade da jurisdição, alçado à condição de

cláusula intangível, constituindo supedâneo para o

exercício do controle jurisdicional.

Além desses, o art. 163 da Carta Magna diz que uma lei

complementar disporá sobre finanças públicas; dívida pública externa e interna,

incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo

Poder Público; concessão de garantias pelas entidades públicas; emissão e

resgate de títulos da dívida pública; fiscalização financeira da administração

pública direta e indireta. A Lei de Responsabilidade Fiscal veio, nesse sentido,

para suprir essa lacuna e, além disso, permanece em vigor a Lei Nº 4.320/64

que trata mais especificamente da elaboração e controle dos orçamentos e

balanços contábeis dos entes públicos. Também deve ser citado o art. 165 que

estabelece o sistema de planejamento integrado através do Plano Plurianual,

da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, que servem

de instrumentos para planejamento, controle e execução orçamentária.

Outra forma de controle trazida pela Constituição Federal encontra-

se no artigo 37, inciso XXI, regulamentado na Lei nº 8.666/93, segundo a qual

todo contrato realizado pela Administração Pública deve estar sujeito ao um

processo licitatório no intuito de obter a proposta mais vantajosa, evitar desvios

de recursos públicos e assegurar igualdade para todos os interessados.Vale

ressaltar, ainda, sua importância quanto à transparência, planejamento,

controle e responsabilização dos gestores públicos.

Medauar (1993, p. 31), após elencar a tipologia usada por diversos

estudiosos para classificar as formas de controle, adota o critério de agente

controlador, baseando-se no ente ou pessoa que exerce a atividade de

controle. Assim, quando o agente integra o quadro da própria Administração,

tem-se o controle interno, tendo-se como exemplo, o controle hierárquico, a

tutela administrativa, a fiscalização realizada pelas inspetorias, ouvidorias ou

supervisões. Doutro modo, se o controle é realizado por instituição exterior à

estrutura da Administração, qualifica-se como controle externo, exemplo do

controle realizado por instituições políticas, técnicas ou jurídicas.

Assim, o controle da administração pública pode ser classificado,

quanto ao agente controlador, em:

a) Jurisdicional: é aquele controle realizado pelo Judiciário sobre os

atos do Executivo e da administração dos demais órgãos do Estado e sobre os

atos legislativos, em face das constituições, geralmente na vertente de

proteção do administrado contra lesão ou ameaça ao direito decorrente do

princípio da inafastabilidade do acesso ao Poder Judiciário. Esse controle deve

restringir-se à análise da legalidade, posto que critérios de mérito, relativos a

oportunidade e conveniência (atos discricionários), são decisões da autoridade

administrativa. Quanto à forma, o exercício da intervenção do Poder Judicário

as relações administrativas pode ser realizado através de procedimento

ordinário ou através dos remédios constitucionais (habeas corpus, habeas

data, mandado de segurança, ação popular, ação direta de

inconstitucionalidade e ação civil pública).

b) Controle interno: é aquele realizado pela própria entidade ou

órgão responsável pela atividade a ser controlada, no intuito de adequá-la

legalmente aos parâmetros da jurisdicidade administrativa. O Controle Interno é

inerente à atividade administrativa, sendo feito pela própria estrutura interna da

administração pública e podendo ser realizado por quaisquer dos poderes (seja

Legislativo propriamente dito, Executivo, Judiciário, Ministério Público ou

Tribunal de Contas) sob sua própria estrutura administrativa.

Existem três espécies de controle interno. O primeiro deles decorre

do princípio constitucional administrativo da autotutela, em que o administrador

tem a obrigação de analisar a legitimidade e o mérito de seus próprios atos; o

segundo refere-se à desconcentração interna dos órgãos ou entidades

administrativas. Trata-se do controle hierárquico, o qual permite ao superior

hierárquico disciplinar e fiscalizar os atos de seus subordinados, já o terceiro é

o controle tutelar, oriundo da descentralização das entidades administrativas,

que permite a fiscalização das pessoas públicas pelos órgãos centrais.

Ao contrário do controle jurisdicional, o entendimento da Súmula nº

473 do Supremo Tribunal Federal é que

a Administração pode anular seus próprios atos, quando

eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não

se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de

conveniência e oportunidade, respeitando os direitos

adquiridos e ressalvada em todos os casos, a apreciação

judicial.

c) Controle popular: também chamado de controle público não-

estatal, realizado pela sociedade civil organizada ou pelos cidadãos, através

dos instrumentos jurídicos postos à sua disposição. No Brasil a matéria

referente ao controle popular foi consagrada de forma razoável na Constituição

do Império, que dispôs sobre o direito de petição, e no texto constitucional

vigente, no qual está amplamente disciplinada, a começar no art. 1º, parágrafo

único, onde convocando o povo ao exercício do poder.

O art. 5º da Constituição Federal de 1988 instrumentaliza a

cidadania e prevê sua legitimidade, trazendo inúmeros mecanismos de

participação dos cidadãos na gestão pública, para os quais, além dos

instrumentos judiciais já citados, encontram-se outros, v.g., direito de petição

(art. 5º, XXXIV, a), direito de certidões (art. 5º, XXXIV, b), o plebicisto, o

referendo, a iniciativa popular (art. 14, I, II e III), o exame e apreciação das

contas municipais pelos contribuintes (art.31, §3º) e a denúncia de

irregularidades ou ilegalidades perante os Tribunais de Contas (art. 74, § 2º).

Sem a pretensão de esgotar o rol constitucional, é necessário

ressaltar que esse tipo de controle não deve ser confundido com o controle

interno onde figura a participação do administrado, ao contrário, o controle pelo

cidadão encontra guarida na democracia e no direito, como ampliação da

responsabilidade política e administrativa. Em outros termos, o Estado

Democrático de Direito não pode prescindir da eficácia do controle social sobre

o poder público, sob pena de perecimento de seus princípios. Opinião

defendida por Pires e Nogueira (2004, p.3666):

Nos atuais quadrantes democráticos, o Direito se legitima

à medida em que concede aos sujeitos de direito a

oportunidade de participar de processos de criação e

aplicação das normas a que serão submetidos, o que

pressupõe uma compreensão procedimentalista do atual

paradigma de Estado democrático. Sob este prisma, a

trajetória percorrida na elaboração dos atos

administrativos, legislativos e jurisdicionais se apresenta

como importante objeto de controle popular sobre a

atuação estatal, o que, em última análise, se compatibiliza

com o novo conceito de democracia, segundo o qual o

cidadão, a par de eleger seus governantes, deve possuir

a faculdade de influenciar e participar das decisões e

ações do governo, numa perspectiva ampliativa da

responsabilidade do planejamento, da gestão e do

controle das políticas públicas especiais. (Pires e

Nogueira, 2004, p. 3666)

Um novo paradigma de controle da Administração surge a partir de

novos contornos que ultrapassam o princípio da estrita legalidade para buscar

a prevalência do fim maior do Direito. Assim, é crescente a participação direta

da sociedade civil nas decisões estatais, evidenciada por audiências públicas,

conselhos e assembléias participativas, plebiscitos, referendos, debates

públicos, co-gestão de entidades públicas e outros instrumentos de controle

que aperfeiçoam a legitimidade da democracia.

É possível, nesse sentido, responsabilizar a administração pública

por meio do controle social, pois, quanto mais envolvidos estiverem os

cidadãos no debate público, mais se criam canais de participação social e mais

o setor público verá ampliada sua capacidade de ação. Entretanto, para que o

exercício do controle social possa ser exercido é necessário considerar a

disponibilidade de recursos com os quais a sociedade possa tornar exigível a

prestação de contas por parte da administração pública com relativa

independência da eficácia do controle estatal e a possibilidade de votar e

deliberar publicamente.

d) Controle externo: é aquele realizado por outro órgão não

pertencente à administração daquele que sofrerá o controle. É o controle

realizado diretamente pelo parlamento sobre o Executivo (controle legislativo

direto ou parlamentar direto) ou indiretamente com o auxílio do Tribunal de

Contas; o controle realizado pelo Judiciário sobre os atos do Executivo e da

administração dos demais órgãos do Estado e sobre os atos legislativos em

face das constituições. É, ainda, o controle externo exercido pelo Ministério

Público, cujas funções institucionais foram atribuídas pelo art. 129 da

Constituição Federal, bem como as garantias a ele conferidas (art. 128, § 5.º, I

da CF), na ―defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses

sociais e individuais indisponíveis‖.

O controle parlamentar é considerado um poder-dever concedido às

casas legislativas, na observância do sistema de freios e contrapesos para

evitar abuso ou desmandos de um Poder em face de outro. Não deve, porém,

ser entendido como sobreposição de poder, posto que este instituto serve para

garantir a legitimidade do sistema político-administrativo. Também não deve

ser visto como uma concessão inferior à de editar lei, ao contrário, é necessária

na elaboração das leis quando permite que o Legislativo conheça como

funciona o Executivo no momento em que exerce sua atribuição de fiscalizador.

A função fiscalizadora deve ser compreendida, portanto, como um requisito da

função legislativa, sendo amparada pela Constituição, no art. 49, X10.

O controle legislativo possui natureza dúplice, já que é dividido em

controle político, exercido diretamente pelas duas casas do Congresso

Nacional e controle financeiro, exercido com auxílio do Tribunal de Contas da

União e materializando-se na fiscalização de contas anuais do Chefe do

Executivo e das contas prestadas pelos ordenadores de despesas,

responsáveis pela aplicação dos recursos públicos. Desse modo, os

mecanismos de controle devem ser utilizados no âmbito dos três entes

federados, seguindo o princípio do paralelismo federal. Ou seja, União, Estados

e municípios estão sujeitos ao controle exercido respectivamente pelas suas

10 “Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta

casas legislativas, Congresso Nacional, Assembléia Legislativa e Câmara

Municipal.

O controle externo exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas

é decorrente das competências específicas atribuídas ao Tribunal de Contas da

União pelo art. 71 da Constituição Federal, extensíveis, na forma cabível, aos

Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal, bem como, de onde

houver Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, conforme disposto no

seu art. 75.

Considerando os objetivos deste trabalho, esta forma de controle e

sua materialização constitucional através dos Tribunais de Contas será mais

aprofundada a seguir, com atenção especial ao Tribunal de Contas do Estado

do Piauí

CAPITULO II

CORTE DE CONTAS CONSTITUCIONAL: O TRIBUNAL DE CONTAS DO

ESTADO DO PIAUÍ

Os novos paradigmas de ação governamental em todo o mundo

demonstram a expressividade da função de controle, que vai desde o regular

recursos públicos, no combate à corrupção, até a adoção de políticas de

trânsito internacional de capital especulativo. Os modelos organizacionais, em

diversos países, buscam estabelecer parâmetros adequados à ação

administrativa, e também à ação de particulares. Além do controle interno, o

Brasil adota o sistema de tribunal, seguindo a maioria dos países,11 em

contraposição ao modelo do auditor-geral ou controlador-geral, existente em

nações como Inglaterra e Estados Unidos.

No modelo organizacional parlamentar, nascido na Inglaterra, o

controle se dá através de um funcionário eleito pela Coroa – o comptroller

general (Lei de 1866, emendada em 1921 e 1939), com a garantia do "during

good behavior", o que equivale a uma cláusula de estabilidade, só podendo ser

demitido após o pronunciamento favorável de uma das casas do Parlamento, a

Câmara dos Lordes ou a dos Comuns.

O comptroller mantém contato com o Public Accounting Comitee,

que é a Comissão de Contas da Câmara dos Comuns, formada por 15

deputados, cujo presidente é, tradicionalmente, um membro da oposição, o

qual sempre apresenta, após o dia 31 de março, data que marca o fim do

exercício financeiro, um relatório sobre a execução orçamentária, bem como os

informes necessários à Comissão de Contas. Em alguns pontos da Inglaterra,

11 Angola, Almanha, Argélia, Bélgica, Benin, Brasil, Cabo Verde, Espanha, França, Coréia, Gabão,

Gâmbia, Gana, Grécia. Guiné Bissau, Holanda, Ilhas Maurício, Itália, Japão, Líbia, Luxemburgo,

Malásia, Marrocos, Mauritânia, Moçambique, Mônaco, Portugal, São Tomé e Príncipe, Senegal,

Tanzânia, Tunísia, Turquia, Uruguai e Zaire

são utilizados para a fiscalização até 500 funcionários, não subordinados ao

Gabinete.

Esse sistema se estendeu aos países escandinavos, como a Suécia,

por exemplo, onde qualquer pessoa pode ter acesso a documentos para

executar a fiscalização orçamentária. A inspeção de contas, entretanto, não se

dá sobre todas as operações, sendo escolhido, eventualmente, um setor da

Administração como alvo de uma análise sobre sua regularidade. Essa

peculiaridade faz com que a Administração tenha todas as contas em dias.

O Congresso Americano também adotou essa sistemática, sendo

que lá o controlador-geral, chamado de ombudsman, é nomeado pelo

Presidente e aprovado pelo Senado para um mandato de 15 anos, sujeito a

impeachment ou demissão com autorização das duas casas do Congresso.

Suas atribuições não são limitadas às finanças públicas, pois goza de grande

força, podendo impugnar qualquer pagamento, imputando-o à responsabilidade

pessoal de qualquer agente pagador, e sua decisão é de caráter final.

Também merece ser lembrado o sistema de controle soviético, um

sistema socialista e unipartidário, no qual o controle das contas na antiga União

Soviética era realizado perante um órgão do Partido Comunista, o Rabkin, com

a implementação de um ministério especial em 1944. Esse sistema não mais

existe.

O sistema de tribunal, ou sistema judiciário, surgiu na França em

1807, através da Court des Comptes. Trata-se de um órgão colegiado que

coordena a fiscalização da contabilidade executiva por meio de um processo

de apreciação de contas. Discutindo os sistemas de controle no mundo,

Fernandes (2003, p.108) afirma que

o modelo tribunal apresenta vantagens extraordinárias

sobre controlador-geral: a) atuação em colegiado; b)

alternância de direção; c) rodízio no controle dos órgãos;

d) distribuição impessoal de processo. Aos que

argumentam em relação ao maior custo da estrutura

administrativa de apoio é diluído no próprio poder

legislativo.

Analisando comparativamente os países que adotam o sistema de

tribunal, na França existe um acúmulo de funções administrativas e

jurisdicionais bem delimitadas, ao contrário do que ocorre com as Cortes de

Contas nacionais. No ordenamento francês, há distinção entre os ordenadores,

que determinam a despesa, e os executores de pagamentos, chamados de

contadores, sendo que ambos estão sujeitos a controle. Sobre os ordenadores

é proposta uma ação administrativa e sobre os executores uma ação é

jurisdicional, pois realiza o julgamento das contas. Os executores são

considerados os efetivos responsáveis pelos gastos públicos, por isso contra

eles incidem as ações judicantes, enquanto aos ordenadores cabe o controle

regressivo.

Com algumas distinções, essas características também podem ser

encontradas nos sistemas de controles da Itália e da Bélgica. No primeiro, o

controle é mais rígido pois exige registro prévio de contas, podendo ser vetado

o que for apresentado, e o julgamento é cabível para os ordenadores e para os

pagadores. Na Bélgica, por sua vez, existe o registro prévio, sendo que o

Tribunal tem o poder de veto das contas, mas o Ministério tem direito de

recorrer da sua decisão. Uma peculiaridade da Corte belga é que seus

membros são eleitos e podem ser demitidos pelo Legislativo, criando-se,

assim, uma maior dependência.

Para uma melhor ilustração do assunto, segue o quadro abaixo, no

qual se percebe que um número considerável de países que possuem órgão de

controle adota um sistema semelhante ao implementado pelo ordenamento

brasileiro.

TIPOS PODER PAÍSES

TRIBUNAIS DE

CONTAS

Legislativo

Holanda, Mônaco, Luxemburgo,

Itália, Espanha, França, Alemanha,

Bélgica, Turquia, Coréia, Malásia,

Japão, Moçambique, Zaire, Tunísia,

Tanzânia, Senegal, Guiné Bissau,

Mauritânia, Marrocos, Ilhas Maurício,

Líbia, Gana, Gâmbia, Gabão, Argélia,

Benin, Angola, Cabo Verde, São

Tomé e Príncipe, Uruguai e Brasil

Judiciário

Grécia e Portugal

CONTROLADORIAS

Legislativo

EUA, Canadá, México, Equador,

Venezuela, Argentina, Costa Rica,

Honduras, Nicarágua, Zâmbia, África

do Sul, Israel, Índia, Paquistão,

Inglaterra, Noruega, Dinamarca,

Irlanda, Suíça, Islândia, Hugria,

Austrália, Nova Zelândia

Executivo

Namíbia, Jordânia, Paraguai, Bolívia,

Antilhas Holandesas, Cuba,

Finlândia, Suécia.

Independentes

Guatemala, Panamá, Porto Rico,

República Dominicana, El Salvador,

Suriname, Peru, Colômbia, Chile.

Quadro 1: Os modelos de controle nos diversos países

Fonte: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunal de Contas do Brasil.

Jurisdição e Competência. Belo Horizonte:Ed. Fórum, 2003, p.130

Feitas essas considerações comparativas a fim de situar o controle

dos gastos públicos em âmbito mundial, e demonstrando que a forma

organizacional dos nossos Tribunais de Contas está condizente com órgãos de

controle existentes nos demais países, resta a análise específica do Tribunal

de Contas do Estado do Piauí, abordando-se aspectos relevantes para este

estudo, como sua história, composição, estrutura, competência e jurisdição.

2.1. Tribunal de Contas do Estado do Piauí

Sendo o Tribunal de Contas do Estado do Piauí o objeto deste

estudo, é imprescindível tratar do seu funcionamento, iniciando-se com um

pouco da sua história, a fim de se compreender como se construíram algumas

de suas características atuais. Em seguida, sem a pretensão de esgotar o

assunto, trata-se da atuação do órgão, enfocando-se sua regulamentação,

composição e estrutura, competência e jurisdição. Este item tem o intuito de

propiciar um melhor entendimento das representações sociais dos prefeitos, na

medida em que proporciona o conhecimento do objeto representado e a

realidade na qual está inserido.

O Tribunal de Contas do Estado do Piauí, a primeira Corte de

Contas de um estado no Brasil, foi criado pela Constituição do Estado do Piauí,

promulgada em 37 de maio de 1891, através do dispositivo do art. 112.

Art.112: Fica instituído, com sede na Capital do Estado,

um Tribunal de Contas, para liquidar as contas de receita

e despesa do Estado e verificar a sua legalidade antes

de serem prestadas ao Congresso.

Parágrafo único - Uma lei ordinária regulará a sua

organização.

O texto constitucional permanece inalterado em seu conteúdo,

ressalvado o termo ―...serem prestadas ao Congresso‖, que foi alterado pela

Constituição Estadual, promulgada em 13 de junho de 1892, para ―...serem

prestadas à Câmara‖, como evidencia Nascimento (2001, p.40).

Todavia, apesar de ter sido instituído logo após a criação do Tribunal

de Contas da União, o Tribunal de Contas do Piauí só foi efetivamente

organizado com a publicação da Lei Nº 210, de 01 de julho de 1899, que

promoveu sua instalação e funcionamento. Na época o Tribunal de Contas era

constituído por três juízes vitalícios, sendo um deles nomeado presidente pelo

Governador do Estado, com mandato anual, e por um representante do

Ministério Público, o qual seria um promotor público.

Na instalação do tribunal de Contas, as principais funções

estabelecidas foram a de fiscal da administração financeira e de Tribunal de

Justiça.

Quanto à primeira competência, o Tribunal de Contas

deveria exercer uma fiscalização, provavelmente pré e

posterior à aplicação dos recursos; dito isso de outra

forma, todas as ordens de pagamentos, antes de serem

executadas, deveriam ser apresentadas ao tesoureiro, ou

seja, estavam sujeitas ao exame do Tribunal para

verificação se as ordens de pagamentos estavam de

acordo com a lei, se havia rubrica orçamentária, que

ordens de pagamento estavam sendo autorizadas e, por

fim, se havia recursos para tais pagamentos. Por essa lei

o Tribunal de Contas tinha direito ao veto com efeito

suspensivo. Por fim, todos esses passos deveriam ser

publicados, ou seja, a sociedade que pagava os impostos

deveria tomar conhecimento.

O Tribunal de Contas exercia também a função de

Tribunal de Justiça, ou seja, processando e julgando as

contas de todas as repatições, empregados e quaisquer

responsáveis que individualmente ou coletivamente,

tivessem arrecadado, administrado e despendido dinheiro

público, sem apresentar legislação comprobatória, de

acordo com a legislação. (Nascimento, 2001, p.41)

Acompanhando a história da democracia nacional, e as

intercorrências ditatoriais, o Tribunal de Contas do Piauí foi extinto e,

posteriormente, recriado. Por conseqüência da Revolução de 1930, o Decreto

n. 19.398/30, que instituiu o Governo Provisório estabeleceu discricionariedade

plena nas funções e atribuições dos Poderes Executivo e Legislativo. Assim, no

ano de 1931, através do Decreto nº 1.176, de 10 de março, o Tribunal de

Contas foi extinto pelo interventor federal, Capitão Joaquim Lemos Cunha, sob

a alegação de que era uma instituição inútil. Não obstante a retórica de

inutilidade, suas atribuições acabaram por ser transferidas ao Poder Executivo,

através da Secretaria da Fazenda. Esse órgão criou um Conselho de Tomada

de Contas, por meio do Decreto Nº 1.286, de 10 de julho de 1931, durante o

Governo de Landri Sales Gonçalves, que posteriormente o ratificou na

Constituição Estadual de 18 de julho de 1935. Durante esse período, adotou-se

o sistema de controladoria, que mostrou-se ineficaz.

A extinção do Tribunal de Contas, como órgão essencialmente

democrático, serviu para aprofundar o prejuízo das relações entre Estado e

sociedade em governos ditatoriais. A Constituição Federal de 1934 durou

pouco, e a seguinte, a Carta de 1937, que marcou o golpe de Vargas, manteve

o Tribunal de Contas da União apenas pelo art. 114, com severas restrições

em sua atuação: os seus integrantes deveriam ser indicações do presidente da

República e sujeitos à aprovação do Conselho Federal.

Findo o governo Vargas em outubro de 1945, retorna o regime

democrático, porém, apenas com o Decreto-Lei nº1.200, de 24 de maio de

1946, o Tribunal de Contas voltou a atuar, desta vez composto por quatro

juízes vitalícios. A Constituição do Estado de 1947 recepcionou a Corte de

Contas pela primeira vez atrelada, como auxiliar, ao Poder Legislativo.

Ampliou-se para cinco o número de membros, estendeu-se o mandato do

presidente para dois anos e, além disso, manteve-se a disposição do decreto,

equiparando os membros aos desembargadores do Tribunal de Justiça no que

se refere a vencimentos, direitos, prerrogativas e demais vantagens. O

regimento interno foi expedido em 27 de junho de 1946, por meio do Decreto nº

91.

A Constituição Federal de 1967, que respaldou a Ditadura Militar,

teoricamente fortaleceu o Tribunal de Contas, garantindo e ampliando o ato de

fiscalizar as contas públicas, apresentando os termos ―controle interno‖ e

―controle externo‖. Estabeleceu-se que o tribunal de contas seria composto por

ministros nomeados pelo chefe do Executivo, após escolha do Legislativo e o

inseriu no título ―Da fiscalização Financeira e Orçamentária‖.

O fim da Ditadura Militar trouxe a elaboração da Carta Constitucional

de 1988, que, como já comentado, ampliou sobremaneira a participação da

sociedade na atuação estatal, o que evidenciou e elevou o papel dos Tribunais

de Contas, especialmente o Tribunal de Contas da União, que serviu de

modelo para os demais. A Constituição Estadual de 1989 utilizou esse

parâmetro para regulamentar o Tribunal de Contas do Estado do Piauí.

Atualmente, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí é regido pela

Lei Estadual nº 4.721, de 27 de Julho de 1994, com alterações determinadas

pela Lei nº 4.768, de 20 de Julho de 1995. Seu regimento interno é disciplinado

pela Resolução Nº 1.225 de 29 de junho 2005, sendo que existe, em fase de

elaboração, um projeto para alterá-lo.

Quanto à sua composição, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí

é composto de sete conselheiros que serão escolhidos da seguinte forma: a)

três pelo Governador do Estado, com aprovação da Assembléia Legislativa,

sendo, um de livre escolha do Governador; um dentre os auditores do Tribunal

de Contas, indicados em lista tríplice; um dentre os procuradores do Tribunal

de Contas, indicados em lista tríplice.(Inciso I, do § 2º, do art. 88 e alíneas, com

a redação determinada pela Emenda Constitucional Estadual n.º 11, de

03.05.00); e b) quatro pela Assembléia Legislativa. A escolha deve seguir os

requisitos constitucionais do art. 73 § 1º, sendo que aos conselheiros serão

atribuídos os mesmos direitos, vencimentos, vantagens e prerrogativas dos

desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado. Além disso, o tribunal

possui cinco auditores substitutos de conselheiro, os quais possuem os

mesmos direitos e garantias desses, e cinco (número ampliado pela Emenda

Constitucional nº 8/97) procuradores do Ministério Público Especial. Esses dez

membros foram selecionados e nomeados através de concurso público de

provas e títulos.

A estrutura administrativa do tribunal , baseada na Resolução

TCE/PI nº 1.530, de 31 de março de 1995, pode ser observada no

organograma abaixo:

DIAGRAMA ORGANIZACIONAL

Quadro 2: Organograma do Tribunal de Contas

Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Piauí: www.tce.pi.gov.br

Alguns setores do tribunal merecem ser comentados em virtude de

sua especial importância no funcionamento da instituição. A presidência é

ocupada por um dos conselheiros, com mandato de dois anos, sendo que o

critério de eleição é o de antiguidade. As funções de vice-presidente e

corregedor também é destinada a conselheiros. Até o exercício de 2006, era

possível a reeleição do presidente por igual período.

O Plenário é responsável pela deliberação das contas do

Governador do Estado, dos prefeitos e das Câmaras Municipais, com

realização de auditorias e inspeções e demais providências relativas às

decisões definitivas em acórdãos, eleger o presidente, o vice-presidente e o

corregedor geral; elaborar, constituir e alterar o Regimento Interno e o

Regulamento da Secretaria do Tribunal; elaborar as súmulas de jurisprudência

de suas decisões; dentre outras funções de menos relevância. O plenário é

presidido pelo conselheiro-presidente da Corte e composto por todos os

conselheiros, que quando ausentes, deverão ser substituídos pelos auditores.

As Câmaras são constituídas, cada uma, de dois conselheiros

escolhidos pelo Plenário, que as integrarão pelo prazo de dois anos, além dos

seus presidentes, como membros natos. Compete às Câmaras, dentre outras

funções, deliberar sobre admissão de pessoal, concessões de aposentadorias

e pensões, contratos e convênios firmados pelo poder público e apreciar as

contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e

valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e

sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público estadual ou municipal.

Este trabalho busca conhecer as representações sociais dos

prefeitos municipais, dessa forma, vale observar que suas contas são

submetidas à apreciação de todos os conselheiros reunidos em sessão

plenária. Além disso, é importante ressaltar que toda a documentação relativa

às prefeituras é submetida à analise técnica da Diretoria de Fiscalização da

Administração Municipal – DFAM, sendo que a parte referente às obras fica a

cargo da IOSP – Inspetoria de Obras e Serviços Públicos.

No Tribunal de Contas piauiense, o regimento interno determina, em

seu título IV – Do processo, a ordem dos procedimentos, que são distintos para

elaboração do procedimento administrativo de prestação de contas dos órgãos

(processo ordinário) e dos municípios (processo especial).

Em resumo, toda a tramitação processual12 obedece à ordenação e

direção do conselheiro relator, que é responsável por todas as diligências

necessárias. Após a emissão do relatório pela DFAM e apresentação da defesa

pelo gestor, o relator encaminha os autos à Auditoria e, em seguida, para o

Ministério Público especial, para emissão dos respectivos pareceres. Findo

esses trâmites, o processo é submetido à apreciação do Plenário, que emite o

parecer prévio das contas de governo e o Acórdão, onde consta o julgamento

das contas de gestão, sendo cabível recurso.

Em relação ao princípio do devido processo legal, o Tribunal de

Contas do Estado do Piauí adota uma postura cuidadosa em relação à

observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa, regulamentados

no art. 5º , LIV e LV da Constituição Federal. O devido processo legal tem

origem anglo-americana e, segundo ele, ―ninguém será privado da liberdade ou

de seus bens sem o devido processo legal‖. Pelo princípio do contraditório e

ampla defesa, é dada às partes a oportunidade de se manifestar durante o

processo. O art. 12 § 4º da Lei Orgânica do Tribunal de Contas dispõe que ―ao

responsável ou interessado será, em todas as fases do processo, assegurada

a ampla defesa‖.

Acontece que, na prática, os administradores públicos se utilizam do

direito de ampla defesa em todas as fases processuais para prejudicar o bom

andamento do processo, apresentando documentos paulatinamente, com

intenção de protelar o julgamento, provocando sempre uma nova análise

técnica. Dessa forma, além das deficiências do tribunal, que possui um

pequeno quadro de pessoal técnico para a quantidade de processos, os

gestores ainda prejudicam o trâmite processual, prestando contas

intempestivamente ou apresentando sua defesa gradativamente. Essa

12

Alguns ramos da ciência jurídica têm suas normas materiais e procedimentais próprias, aplicando-se subsidiariamente as regras previstas no Código de Processo Civil , pois conforme entendimento sumulado pelo Tribunal de Contas da União (Súmula 103) ―na falta de normas legais regimentais específicas, aplicam-se, analógica e subsidiariamente, no que couber, a juízo do Tribunal de Contas da União, as disposições do Código de Processo Civil‖.

morosidade é excessivamente prejudicial para uma atuação eficiente e eficaz,

posto que, na maioria das vezes o administrador é julgado quando já não

ocupa mais o cargo público.

As decisões, por sua vez, devem ser motivadas, decorrentes do

contraditório, tendo em vista que a parte prejudicada teve ter plena ciência dos

fatos que lhes são imputados. Cabe ao princípio da publicidade obrigar que

todas as decisões sejam publicadas para que os gestores e a sociedade

conheçam os destinos dos recursos públicos.

Além desses princípios, o Tribunal de Contas deve obediência ao

princípio da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa, que

dão sustentação e validade às suas decisões, inclusive servindo de supedâneo

para as situações em que houver lacunas legais.

É relevante destacar, em se tratando de contas municipais, que o

parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí é

efetivamente julgado na Câmara Municipal, e, mesmo sendo desfavorável, as

contas podem ser aprovadas por 2/3 dos votos dos vereadores. Além dos atos

políticos (contas de governo), as contas de gestão dos administradores que

utilizam, arrecadam ou guardam dinheiro público também são analisadas pelas

Cortes de Contas, mas nesse caso são julgadas.

Percebe-se, então, que o tribunal possui função jurisdicional,

também conhecida por jurisdição administrativa, evidenciando que a

Constituição Federal dá permissão, mesmo na esfera administrativa, às Cortes

de Contas para se manifestarem nos processos submetidos à sua apreciação,

de forma definitiva quanto ao mérito, tornando suas decisões imutáveis.

A jurisdição administrativa deve ser, pois, considerada em sentido

amplo, pois, a rigor, o único titular de jurisdição é o Poder Judiciário. Assim, o

Tribunal de Contas detém poder para proceder ao julgamento das contas que

lhe são apresentadas, ou seja, possui competência para análise de atos e

contratos que lhe são submetidos para apreciação, a partir da obrigatoriedade

de prestar contas a que está sujeito todo aquele que utilize, arrecade, guarde,

gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos pelos quais o

Estado responde, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza

pecuniária. A importância da preservação do patrimônio público é denotada nas

atribuições que são conferidas nos diplomas legais às Corte de Contas.

Além da função jurisdicional, o Tribunal de Contas do Estado do

Piauí também desempenha funções de natureza administrativa e legislativa. A

função administrativa/executiva refere-se às atividades-meio, sendo exercida

através de processos relativos aos recursos humanos e materiais necessários

à sua atuação, v.g. processos licitatórios, concursos públicos. Já a função

legislativa diz respeito ao poder normativo do tribunal mediante a qual

estabelece normas de cumprimento obrigatório a todos aqueles que estão

sujeitos à sua jurisdição , encontrando respaldo legal no art. 4º da Lei Estadual

nº 4.721, de 27 de Julho de 1994, in verbis :

Art. 4º: Ao Tribunal de Contas, na esfera de sua

competência e Jurisdição, assiste o poder

regulamentador, podendo, em conseqüência, expedir

atos e instruções normativas sobre matérias de suas

atribuições e sobre a organização dos processos que lhe

devam ser submetidos, obrigando o seu cumprimento,

sob pena de responsabilidade.

A Corte de Contas com atuação no âmbito do estado do Piauí, assim

como as demais, possui um caráter sui generis no desempenho de sua missão

institucional de fiscalizar e julgar as contas dos administradores públicos, sendo

um órgão de natureza híbrida, de fiscalização e controle executivo, e

simultaneamente, de jurisdição especializada de contas, mas embora atue

como auxiliar da Assembléia Legislativa, no exercício do controle externo, não

está a ela subordinado, gozando de absoluta independência hierárquica bem

como completa autonomia funcional e administrativa.

A independência é marcada principalmente pela soberania

constitucional e pelas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e

vantagens de seus membros. O Tribunal de Contas do Estado do Piauí possui,

assim, poderes de auto-organização, autonomia, não se subordinando à

nenhum outro órgão. Visto sob a ótica da teoria da separação de poderes, isso

nada mais é do que a divisão de competência entre órgãos constitucionais.

Em face de sua autonomia constitucional para o exercício

da função de controle da atividade financeira do Estado,

modernamente, o Tribunal de Contas sem ser Poder ficou

com o poder de fiscalizar o Poder, agindo em nome do

Estado e da sociedade, no sentido de preservar a

regularidade da aplicação dos dinheiros públicos, com

atendimento do interesse público. (Mileski, 2004, p. 4368)

Desta feita, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí é um órgão que

apresenta características bem peculiares, pois possui autonomia e

independência funcional, quadro próprio de pessoal e jurisdição, em todo o

território estadual sobre as pessoas e matérias sujeitas à sua competência.

Ademais, a sua autonomia é patente com as diversas atribuições que lhe são

pertinentes. Como todo órgão, a Corte de Contas piauiense possui sua atuação

balizada em princípios que dão sustentação e validade às suas decisões, bem

como servem de supedâneo para o preenchimento de lacunas oriundas de

imperfeições legais e ausência de regulamentação pertinente; o exercício de

sua competência, principalmente daquelas atribuições de controle dos recursos

e patrimônio públicos, encontra-se previsto na Constituição Estadual e em

legislação esparsa.

Para melhor elucidar e considerando a abrangência da competência

do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, citam-se, brevemente, os

dispositivos legais que o balizam. Em sede constitucional, encontra-se

determinada pelos arts. 32, §1º, e 86 da Carta Política Estadual.13

13

Art. 32 : A fiscalização do Município é exercida pela Câmara Municipal, mediante

controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, na forma da

Lei.

§ 1º - O controle externo é exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Estado que, de

posse dos balancetes mensais e do balanço-geral do Município, emitirá parecer prévio

sobre as contas do Prefeito e Câmara Municipal, dentro de 90 (noventa) dias, a contar do

recebimento do balanço-geral.

Art. 86 : O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será exercido com o

auxílio do Tribunal de Contas do Estado, a ele competindo:

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, mediante

parecer prévio,elaborado em até 60 (sessenta) dias a contar de seu recebimento;

Na esfera da legislação ordinária, a Corte de Contas do Estado do

Piauí tem a sua competência fixada pela Lei Estadual nº 4.721, de 27 de Julho

de 199414.

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e

valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades

instituídas e mantidas pelo Poder Público Estadual, e as contas daqueles que derem

causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos de:

a) admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão; b) concessão de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV – realizar, por iniciativa própria, da Assembléia Legislativa, de comissões técnicas ou

de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,

Executivo e Judiciário, e nas demais entidades referidas no inciso II;

V – fiscalizar a aplicação de qualquer recurso recebido ou repassado pelo Estado, sob a

forma de convênio, ajuste, acordo ou outros instrumentos congêneres;

VI – prestar informações solicitadas pela Assembléia Legislativa, ou por qualquer de

suas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial,

incluindo ainda resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesas ou irregularidades na

prestação de contas as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras

cominações, multa proporcional ao valor do dano causado;

VIII – fixar prazo para o órgão ou entidade encontrada em irregularidade e adotar as

providências necessárias ao exato cumprimento da Lei;

IX – sustar, no caso de falta de atendimento, a execução do ato impugnado,

comunicando de imediato a decisão da Assembléia Legislativa;

X – dirigir ao Poder competente reapresentação sobre irregularidade ou abusos

apurados, no prazo de 10 (dez) dias, sob pena de responsabilidade.

§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pela Assembléia

Legislativa, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo, as providências cabíveis,

sem prejuízo de representação ao órgão competente para apurar responsabilidade.

§ 2º - As decisões do Tribunal de que resulte a apuração de débito ou aplicação de multa

terão eficácia de títulos executivos, após inscritos.

14 Art. 1º - Ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí, como órgão auxiliar de controle

externo da Assembléia Legislativa, compete:

I - julgar as contas:

a) dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas pelo Poder Público Estadual; b) de qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, gerencie, guarde ou administre dinheiros, bens e valores públicos pelos quais o Estado responda, ou que em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária; c) de todos aqueles que derem causa a desfalque, perda, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário; II – exercer a fiscalização contábil , financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

das unidades dos poderes do Estado e demais entidades referidas no inciso I.

§ 1º - Aplica-se o disposto nos incisos I e II, os órgãos da administração direta e indireta

dos Municípios, incluídas as fundações e sociedades instituídas pelo Poder Municipal.

§ 2º - Decidirá o Tribunal, no julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete,

quanto à legitimidade e economicidade , eficácia e eficiência dos atos de gestão, bem

como sobre a aplicação das subvenções, auxílios e renúncias de receitas.

Art. 2º - Compete-lhe:

I – apreciar as contas apresentadas pelo Governador, Prefeito e Câmaras Municipais, na

forma dos arts.27,28,29 e 30, desta Lei, respectivamente:

II – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de:

a) admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo em provimento em comissão; b) concessão de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessionário. § 1º - Compreendem-se, também como atos de concessão inicial, os que importem

novação de título originário, ou seja:

a) os que alterem a fundamentação legal da concessão ; b) os que inovem a base de cálculo anteriormente adotada; c) os que nomeiem novos beneficiários, por motivo de morte, reversão ou outra razão de ordem pública; III – realizar, por iniciativa própria, da Assembléia Legislativa, de Comissões Técnicas ou

de Inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,

Executivo e Judiciário e nas demais entidades referidas no inciso II do art. 86, da

Constituição Estadual;

IV – efetivar, observada a legislação pertinente, o cálculo das quotas referentes aos

fundos de participação a que alude o art. 174, da Constituição Estadual;

V – representar, ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados, no

prazo prescrito no art. 86, inciso X, da Constituição Estadual;

VI – decidir sobre:

a) denúncia de irregularidade que lhe seja encaminhada por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, nos termos dos arts. 35 a 39, desta Lei; b) consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, na forma estabelecida no Regimento, a respeito de dívida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares em matéria de sua competência; c) defesa e recursos interpostos às suas decisões;

Dentre as normas esparsas, ressalta-se especificamente, os

dispositivos seguintes da Lei Estadual nº 4.721/94:

Art.27: Ao Tribunal compete apreciar as contas

do Governador do Estado, mediante parecer prévio, no

prazo de 60(sessenta) dias, contados de seu

recebimento.

Art. 28: Compete ao Tribunal, ex-vi do

dispositivo no art. 32, § 1º, da Constituição Estadual,

emitir parecer sobre contas dos Prefeitos e Câmaras

Municipais, no prazo de 90(noventa) dias, a contar do

recebimento do balanço-geral.

Art.35: Qualquer cidadão, partido político,

associação ou sindicato, nos termos dos arts. 35,43 e 91

da Constituição Estadual, é parte legítima para denunciar

ao Tribunal de Contas irregularidade ou ilegalidade de

que tenha tomado conhecimento.

Assim, as diversas atribuições a cargo do Tribunal de Contas do

Estado do Piauí demonstram a enorme importância de sua existência para a

§ 2º - A resposta à consulta de trata o inciso VII, letra b, tem caráter normativo e constitui

pré- julgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto;

§ 3º - Compete, ainda,ao Tribunal:

I) elaborar e alterar o seu Regimento Interno; II) eleger o seu Presidente, Vice-Presidente e Corregedor – geral e dar-lhes posse; III) conceder licença, aposentadoria, férias e outros afastamentos aos Conselheiros; IV) organizar sua Secretaria e órgãos auxiliares; V) prover, por concurso público de provas, ou de provas e títulos, obedecido o disposto no art. 182, parágrafo único, da Constituição Estadual, os cargos necessários à administração do Tribunal, exceto os de confiança, assim definidos em Lei; VI) encaminhar à Assembléia Legislativa, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades; VII) prestar, anualmente, à Assembléia Legislativa, as suas contas, no prazo de até 45 (quarenta e cinco) dias da abertura de cada sessão legislativa; VIII) elaborar sua proposta orçamentária, observadas as normas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias;

.

preservação do patrimônio público. Em síntese, como órgão auxiliar da

Assembléia Legislativa, ao tribunal compete julgar as contas e exercer a

fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos

administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.

Além disso, as suas decisões de que resulte a apuração de débito ou aplicação

de multa têm, após sua inscrição na dívida ativa, eficácia de título executivo.

Quanto à sua jurisdição, como já dito anteriormente, a extensão de

atuação do Tribunal de Contas, fixada territorialmente, abrange todo o território

do Piauí e, quanto à delimitação em razão da matéria, envolve todos aqueles

que de alguma forma recebem recursos estaduais ou municipais.

Especificando a jurisdição, quanto à matéria, segundo a sua lei orgânica, o

Tribunal de Contas tem jurisdição própria e privativa em todo o território

estadual, sobre as pessoas e matérias sujeitas à sua competência. Estão

sujeitos à fiscalização as seguintes pessoas (art. 6º da Lei Estadual nº 4.721,

de 27 de Julho de 1994):

- administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos

da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades

instituídas e mantidas pelo Poder Público Estadual;

- qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, gerencie, guarde ou

administre dinheiros, bens e valores públicos pelos quais o Estado responda,

ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária;

- todos aqueles que derem causa a desfalque, perda, desvio de bens ou outra

irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;

- os responsáveis pelo registro e escrituração das operações de gestão dos

negócios públicos mencionados acima;

- os responsáveis pela aplicação de recurso recebido ou repassado pelo

Estado, sob a forma de convênio, ajuste, acordo ou outros instrumentos

congêneres;

- os responsáveis pela aplicação dos recursos provenientes de compensações

financeiras ou indenizações recebidas pelo Estado, resultantes do

aproveitamento, por terceiros, de suas reservas hídricas ou minerais;

- os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito

privado que recebem contribuições parafiscais e prestam serviços de interesse

público ou social;

- os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob intervenção,

ou que, de qualquer modo, venham a integrar, provisória ou permanentemente,

o patrimônio do Estado ou de outra entidade pública estadual;

Ou seja, todos aqueles que lhe devem prestar contas, por expressa

disposição legal.

O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, tem também

o poder de disciplinar o seu funcionamento através de atos e resoluções. Além

do próprio órgão todos os acima listados devem obediência às suas normas, o

que demonstra a força que possui para fazer valer suas decisões bem como os

seus regulamentos, fator de fundamental importância para a sua existência

fática. No entanto, muito embora as suas decisões tenham eficácia executiva,

os tribunais de contas não possuem poderes para executar suas próprias

decisões de imputação de débito ou multa, o que dificulta demasiadamente a

efetividade do exercício de suas funções. De qualquer forma, muitas são as

atribuições concedidas às Corte de Contas, em especial o fato de que suas

decisões de mérito são inatingíveis, podendo o Judiciário discutir apenas

acerca da legalidade do ato.

Observamos ainda que, no desempenho de suas funções, a

carência de recursos financeiros apresenta-se com um dos fatores que

entravam o desenvolvimento das atividades da Corte de Contas piauiense.

Sobre isso, algumas considerações devem ser feitas para se compreender a

situação na qual está inserido o objeto deste estudo.

O estado do Piauí é um dos mais pobres da federação, sendo que o

Tribunal de Contas é o órgão que recebe a menor parcela do orçamento

estadual. Além disso, o novo tratamento dispensado pela Lei de

Responsabilidade Fiscal vincula o gasto com pessoal do tribunal com o gasto

da Assembléia Legislativa, a qual que costuma despender elevadas quantias

com esse tipo de despesas. (Fialho, 2005. p. 74).

Pelas observações feitas na página virtual do Tribunal de Contas do

Estado do Piauí,15 algumas modificações estão sendo implementadas no intuito

de otimizar recursos. Trata-se da informatização da fiscalização através de

programas desenvolvidos para facilitar a prestação de contas, com envio das

informações on-line. O mesmo acontece com programas específicos para o

encaminhamento dos procedimentos licitatórios e para o controle de obras.

Essas modificações estão sendo implementadas através de

resoluções como a de Nº 749, de 10 de maio de 2007, que considera a

importância da qualidade nas informações remetidas pelos jurisdicionados

municipais e estaduais ao Tribunal de Contas, substituindo-se sempre que

possível os documentos originais por relatórios sintéticos, sem prejuízo da

fidedignidade e confiabilidade das informações. Também se considera que,

somente através de crescente informatização, poderá o Tribunal de Contas

realizar um trabalho mais objetivo e atualizado de fiscalização, mediante a

análise do grande volume de informações relativas às administrações municipal

e estadual.

Também foi possível observar a preocupação da Corte de Contas

em promover seminários para orientação e apoio aos gestores. É preciso

evidenciar que, dentre todas as atribuições já comentadas, é imprescindível o

auxílio aos administradores públicos e à própria sociedade. Nesse sentido,

enquanto órgão democrático e espaço público, o tribunal tem o dever de

fomentar a aproximação dos gestores e a participação da sociedade nas suas

atividades.

No próximo capítulo, após as explanações acerca da teoria das

representações e as considerações metodológicas da pesquisa, o Tribunal de

Contas do Estado do Piauí será novamente abordado a partir das

representações sociais dos prefeitos municipais.

15 www.tce.pi.gov.br, acesso em 13 de julho de 2007.

CAPITULO III

REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DOS PREFEITOS DO TRIBUNAL DE

CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ

Este trabalho se propõe a estudar o Tribunal de Contas do Estado do Piauí

através das representações sociais dos prefeitos. Para tanto, é importante

compreender como são definidas e como se constituem as representações

sociais. A escolha da teoria das representações sociais de Moscovici como

instrumento teórico de análise se deve ao entendimento de que a realidade

social é passível de ser apreendida a partir da construção cognitiva elaborada

pelos sujeitos sociais. Em seguida, busca-se discutir os aspectos

metodológicos de estudo das representações utilizados, demonstrando as

vantagens do método de associação livre de palavras, principalmente no

sentido de evitar a racionalização das respostas dadas pelos sujeitos.

Finalmente, após a análise das entrevistas, obtêm-se os resultados da

pesquisa, evidenciando-se as representações dos prefeitos acerca do Tribunal

de Contas do Estado do Piauí, ponto principal do capítulo.

3. 1 Considerações teóricas

A Teoria das Representações Sociais surgiu na França, em 1961, na obra La

Psychanluse: son image e son public, de autoria de Serge Moscovici. A origem

teórica da noção de representação social é atribuída por Moscovici ao conceito

de ―representação coletiva‖ de Durkheim, segundo o qual o pensamento

individual se distingue do pensamento coletivo:

a representação individual é um fenômeno puramente

psíquico, irredutível à atividade cerebral que o permite,

também a representação coletiva não se reduz à soma

das representações dos indivíduos que compõem uma

sociedade. Com efeito, ela é um dos sinais do primado

social sobre o individual, da superação deste por aquele.

Para Durkheim, competia à Psicologia Social estudar ―de

que modo as representações se atraem e se excluem, se

fundem umas com as outras ou se distinguem‖.

(Moscovici, 1978, p.25)

Moscovici não adota a distinção entre representação coletiva e representação

individual, pois para ele

toda representação é composta de figuras e expressões

socializadas‖ e cria a representação social que é

apreendida na consciência individual ou coletiva de um

objeto. ―A representação social é uma modalidade de

conhecimento particular que tem por função a elaboração

de comportamentos e a comunicação entre indivíduos

(Moscovici, 1978, p.26).

Abordando as distinções entre as teorias de Durkheim e Moscovici, Guareschi

(1994, p. 196) afirma que as sociedades modernas eram dinâmicas e fluidas,

diferente do modelo de sociedade de Durkheim, considerado estático e

tradicional e pensado para tempos em que as mudanças se processavam

lentamente, de forma que o conceito de ―coletivo‖ apropriava-se melhor àquele

tipo de sociedade. Deste modo, Moscovici, preferiu preservar o conceito de

representação e substituir o conceito de ―coletivo‖, de conotação mais cultural,

estática e positivista, pelo de ―social‖; daí o termo Representações Sociais.

A importância da Teoria das Representações Sociais está no fato de que

elas possuem uma função constitutiva da realidade, da

única realidade que conhecíamos por experiência e na

qual a maioria das pessoas se movimenta. Assim, uma

representação social é, alternativamente, o sinal e a

reprodução de um objeto socialmente valorizado. (...) O

quadro dos fenômenos e ventos que ela projeta na vida

coletiva contém as marcas do molde científico; nem por

isso deixa de ser diferente e original. Essa distância tem

um motivo: uma representação é sempre uma

representação de alguém, tanto quanto de alguma coisa.

(Moscovici, 1978, p.27)

Ressalte-se que a representação social não se restringe à

reprodução das características de um objeto, sendo uma construção mental de

um sujeito inserido em uma sociedade dinâmica, ou seja, constrói-se na

conjunção entre o psicológico e o social. Considerando que, no campo social,

os sujeitos estão vinculados a valores culturais, morais e sociais, é preciso

observar que as representações são frutos das relações psicológicas do sujeito

com a sua realidade social. Assim, ―a representação é uma construção do

sujeito enquanto sujeito social. Sujeito que não é apenas produto de

determinações sociais nem produtor independente, pois que as representações

são sempre construções contextualizadas, resultados das condições em que

surgem e circulam. É, ainda, uma expressão da realidade intra-individual, uma

exteriorização do afeto‖ (Spink, 1993, p. 303)

Segundo Sales (2000, p. 24)

Em termos práticos, a representação social de um dado

objeto é o resultado da transformação mental de um

objeto em figura e significação que o sujeito atribui a esse

objeto. Isto faz com que a toda figura esteja associada

uma significação e toda significação a uma figura‖

Para Spink (1993, p. 304) dois aspectos são particularmente

relevantes no estudo das representações sociais: o primeiro é o

posicionamento sobre a relação indivíduo-sociedade, que foge tanto ao

determinismo social — onde o homem é produto da sociedade — quanto ao

voluntarismo puro, que vê o sujeito como livre agente. Situando o homem no

processo histórico, abre lugar para as forças criativas da subjetividade, e ao

abrir espaço para a subjetividade em segundo lugar, traz ao centro da

discussão a questão do afeto: as representações não são, pois, meras

expressões cognitivas; são permeadas, também, pelo afeto.

Fala-se ainda em construção das representações sociais, porque

estas são interpretações da realidade, sendo sempre representações de um

sujeito sobre um objeto, mas que não são nunca mera reprodução deste.

Doutro modo, a relação com o real nunca é direta, tendo em vista que é

sempre mediada por categorias histórica e subjetivamente constituídas. As

representações sociais podem ser definidas como uma forma de conhecimento

social, que não corresponde a um conhecimento científico, tendo em vista que

este tem uma abrangência pequena e não alcança todo o conhecimento que

uma sociedade possui. Seria um ―conhecimento do senso comum‖, com

conceitos e definições próprias que serão compartilhadas pela maioria da

sociedade.

São, conseqüentemente, formas de conhecimento que se

manifestam como elementos cognitivos — imagens,

conceitos, categorias, teorias —, mas que não se

reduzem jamais aos componentes cognitivos. Sendo

socialmente elaboradas e compartilhadas, contribuem

para a construção de uma realidade comum, que

possibilita a comunicação. Deste modo, as

representações são, essencialmente, fenômenos sociais

que, mesmo acessados a partir do seu conteúdo

cognitivo, têm de ser entendidos a partir do seu contexto

de produção. Ou seja, a partir das funções simbólicas e

ideológicas a que servem e das formas de comunicação

onde circulam (Spink,1993, p.300)

As representações seriam, portanto, facilitadores na compreensão dos fatos e

conceitos, através da troca de influências que proporcionam modificações tanto

no alcance quanto no conteúdo das experiências. ―Essas modificações são

determinadas tanto pelos meios de comunicação, como pela organização

social dos que comunicam.‖ (Moscovici, 1978, p. 28).

A comunicação é um fator muito importante, tendo em vista que as

―representações sociais não são um agregado de representações individuais

da mesma forma que o social é mais que um agregado de indivíduos‖

(Jovchelovitch, 1994, p. 81). A análise das representações deve estar

concentrada nos processos de comunicação, que lhes confere uma estrutura

peculiar. Segundo a autora, os processos de comunicação são processos de

mediação social entre um mundo de perspectivas diferentes, da mesma forma

que o trabalho é mediação entre as necessidades humanas e o material bruto

da natureza; ritos, mitos e símbolos são mediações entre a alteridade de um

mundo frequentemente misterioso e o mundo da intersubjetividade humana:

todos revelam, numa ou noutra medida a procura de sentido e significado que

marca a existência humana no mundo.

Desse modo, deve-se considerar as representações a partir das trocas

existentes em um determinado campo social, visto que, enquanto fenômeno

social estão necessariamente radicadas no espaço público e nos processos

através dos quais o ser humano desenvolve uma identidade, cria seus

símbolos e se abre para a diversidade do mundo.

Jodelet (apud Jovchelovitch,1994, p. 76) argumenta que

o ato da representação supera as divisões rígidas entre o

externo e o interno ao mesmo tempo que envolve um

elemento ativo de construção e re-construção; o sujeito é

autor da construção mental e ele a pode transformar na

medida em que se desenvolve. Sua análise do ato da

representação também delimita cinco características que

vêm a ser fundamentais na construção das

representações sociais. Essas características são o

aspecto referencial da representação, quer dizer, o fato

de que elas sempre são a referência de alguém para

alguma coisa; seu caráter imaginativo e construtivo, que

a faz autônoma e criativa e finalmente sua natureza

social, o fato de que ―os elementos que estruturam a

representação advém de uma cultura comum e estes

elementos são aqueles da linguagem.

Para sustentar a Teoria da Representação Social, numa possível discussão

acerca da construção de conhecimento, Spink (1993, p.302) preocupa-se em

situar as representações sociais e em delinear alguns pressupostos básicos

que as inserem nas correntes pós-modernas do conhecimento. A

representação social faz parte das formas de conhecimento prático que

estudam o senso comum, pressupondo um ruptura com as vertentes clássicas

das teorias do conhecimento que abordam o conhecimento como saber

formalizado, isto é, focalizam o saber que já transpôs o limiar epistemológico,

sendo constituídas por conjuntos de enunciados que definem normas de

verificação e coerência.

As correntes que se dedicam aos saberes procuram superar a divisão entre

ciência e senso comum, tratando ambas as manifestações como construções

sociais sujeitas às determinações sócio-históricas de épocas específicas. Essa

diferenciação implica em importantes mudanças de posicionamento quanto ao

estatuto da verdade e da busca da verdade. Diz respeito, portanto, à inserção

das representações sociais entre os esforços de descontrução da retórica da

verdade criada pela Revolução Científica.

Neste sentido, o construtivismo inerente à abordagem das

representações sociais em Psicologia Social faz eco aos

desenvolvimentos mais recentes no campo da ciência,

caminho aberto pelas revoluções na Física, a partir da

constituição da Física Quântica, que resultaram, como

aponta Birman (1991), "na colocação paulatina do sujeito

do conhecimento no primeiro plano da produção do objeto

teórico dos diferentes discursos científicos. Estes passam

a ser considerados como produções históricas e não a

enunciação de verdades universais". E, seguindo ainda o

raciocínio do autor, "reconhecer no registro

epistemológico a posição do sujeito na produção do

objeto teórico da ciência é afirmar, ao mesmo tempo, que

este sujeito empreende um trabalho de interpretação do

real e que a interpretação é constitutiva da objetividade

científica". (Spink, 1993, p.302)

No intuito de facilitar o entendimento do que significa representação social, é

importante comentar acerca da dificuldade encontrada por Moscovici para

determinar um conceito diferente de outros correlatos, que eram praticamente

onipresentes no campo de psicologia social, como opinião pública, atitude,

mito, estereótipo, cognição social, ideologia, atribuição, teoria dos esquemas e

a representação coletiva, já tratada anteriormente. Cabe observar algumas

dessas distinções.

No que se refere à opinião pública, sua deficiência está no fato de que os

procedimentos de uma pesquisa de opinião pressupõem um tipo de sociedade

que não passa de um agregado de indivíduos dispersos, sem dar relevância ao

modo como ela se constrói. É justamente nisso que se diferencia a

representação social, posto que esta se preocupa com as dimensões de

construção e de mudança, ausentes do conceito de opinião pública.

Quando se exprime uma opinião sobre um objeto, supõe-se que já exista uma

representação desse objeto. Moscovici afirma que a noção de opinião implica:

- uma reação dos indivíduos a um objeto que é dado de

fora, acabado, independentemente do ator social, de sua

intenção ou de suas propensões;

- um vínculo direto com o comportamento; o julgamento

recai sobre o objeto ou estímulo, e constitui, de algum

modo, um anúncio, uma réplica interiorizada da ação a vir

(Moscovici, 1978, p.46)

Também, o conceito de atitude se diferencia da representação social, por se

tratar de um conceito individual. Allport (apud Guareschi, 1994, p.195) definiu

atitude como sendo ―uma disposição mental e nervosa, organizada pela

experiência, que exerce uma influência diretiva e dinâmica sobre o

comportamento do indivíduo, em relação a todos os objetos e a todas as

situações com as quais ele entra em contato.‖

Nesse sentido, uma opinião, tal como uma atitude, é

considerada unicamente do lado da resposta e enquanto

―preparação da ação‖, comportamento em miniatura. Por

esta razão, nós lhe atribuímos uma virtude preditiva, uma

vez que, segundo o que um indivíduo diz, pode-se deduzir

o que ele vai fazer (Moscovici, 1978, p.46)

Quando diferencia representação de imagem, Moscovici (1978, p.47) afirma

que imagem é a reprodução passiva de um dado imediato, tratando-se de

construções combinatórias, análogas às experiências visuais. Ele concebe a

imagem como um reflexo interno de uma realidade externa, que são espécies

de ―sensações mentais‖, de impressões que os objetos e as pessoas deixam

em nosso cérebro. Imagem é, portanto, bem diferente do que se entende por

representação social.

No que tange à atribuição, segundo Moscovici, o pressuposto de que um

indivíduo atribui certos comportamentos a outra pessoa, baseia-se no princípio

de que o homem é um estatístico, mas a realidade mostra que toda explicação

depende primariamente das idéias que se tem da realidade. É preciso

considerar que tanto as experiências dos indivíduos quanto as causas por ele

atribuídas, por exemplo, são ditadas por um sistema de representações sociais

(Moscovici apud Guareschi, 1994, p.197).

Quanto a cognição social, a principal diferença em relação à entre

representação social está no fato de que os estudiosos da cognição social a

consideram como uma atividade individual, e o principal paradigma de

pesquisa ainda depende de processadores isolados da informação, ao

contrário da representação social, que busca o conhecimento contextualizado.

Sobre ideologia, Guareschi (1994, p.200) diz que o conceito crítico de ideologia

desmistifica a possível neutralidade do processo cognitivo, mostrando-o como

mediação nas relações de dominação e exploração sócio-econômica; enquanto

as representações não são independentes, pois têm a ver com a concepção de

ser humano e de sociedade.

O nosso entendimento é de que, apesar de todas as

críticas que se possa fazer ao conceito de ideologia, como

seu privilegiamento das funções políticas dos sistemas

simbólicos, em detrimento de suas estruturas lógicas e

das mediações psicológicas, ele ainda desempenha um

papel definitivo e indispensável, principalmente para se

poderem compreender as dimensões éticas, valorativas e

críticas, na esperança da emancipação dos seres

humanos de condições de vida humilhantes. É nossa

percepção que a dimensão valorativa, ética, jamais pode

ser separada das ações, e por isso, de uma maneira ou

de outra, ela está presente tanto no processo de

construção das RS, como em sua estrutura. Perder a

dimensão de não-neutralidade dos processos e

representações é empobrecer e mistificar tanto a uns

como a outras.(Guareschi, 1994, p.201)

Dessa forma, verifica-se que o conceito de representação social envolve além

da realidade social, aspectos ideológicos, culturais e cognitivos, presentes nos

sujeitos e nos objetos. Pode-se concluir a abordagem acerca do conceito de

representação citando Allansdottir, Jovchelovitch e Stathoupoulou (apud

Guareschi, 1994. p. 203), os quais

em sua análise crítica do conceito de RS, discutem três

postulados que revelam a relevância do conceito e podem

propiciar combinações interessantes em seu emprego: a)

é um conceito abrangente, que compreende outros

conceitos tais como atitudes, opiniões, imagens ramos de

conhecimento; b) possui poder explanatório: não substitui,

mas incorpora os outros conceitos, indo mais a fundo na

explicação causal dos fenômenos; c) o elemento social,

na teoria das representações sociais, é algo constitutivo

delas, e não uma entidade separada. O social não

determina a pessoa, mas é parte substantiva dela. O ser

humano é tomado como essencialmente social.

O conceito de RS tem a ver com essas várias dimensões:

o que forma as representações sociais, como elas se

constituem e quais os efeitos dessas representações. É

por isso, um conceito: dinâmico, gerador (generativo),

relacional, amplo, político-ideológico (valorativo) e por

tudo isso, social.

Com essa exposição, espera-se ter demonstrado como a Teoria da

Representação Social, enquanto forma de conhecimento, poderá contribuir

para um entendimento mais aprofundado das representações sociais dos

prefeitos sobre o Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Não é intenção

formular conceitos ou críticas sobre essa teoria, pois a análise desse conteúdo

é feita no intuito de possibilitar uma melhor compreensão tanto acerca do

objeto, no caso o Tribunal de Contas, quanto dos prefeitos, incluindo-se a

realidade social na qual ambos estão inseridos, assim como entender a inter-

relação dos diversos aspectos envolvidos nas representações.

À luz do que fora apresentado, cabe agora a abordagem relativa ao trabalho de

campo, à coleta dos dados nas entrevistas e aos métodos de observação das

representações, para posterior análise dos resultados.

3.2 Considerações metodológicas

A presente investigação parte da concepção de que, através da representação

social, pode-se compreender como o Tribunal de Contas do Estado do Piauí

vem se constituindo para os prefeitos municipais. Ao longo de sua história

democrática, o Tribunal de Contas tem se transformado e se modificado na

tentativa de se moldar aos anseios sociais. Este estudo, ao adotar a Teoria das

Representações Sociais, busca a construção feita pelos indivíduos que estão

inseridos na sociedade como gestores dos bens públicos e executores das

ações da administração pública municipal, sendo consequentemente, sujeitos a

fiscalização e ao controle exercido pelas Cortes de Contas.

O Tribunal de Contas do Estado do Piauí ganha destaque nessa análise na

medida em que assume o papel de objeto principal das representações sociais

dos prefeitos. Isso porque, ainda que existam muitos debates sobre a atuação

dos Tribunais de Contas, este trabalho apresenta um enfoque diferenciado, já

que, até então, desconhece-se a existência de estudos dedicados à construção

deste órgão feita pelos prefeitos, aqui representando os gestores cuja

administração é controlada, especialmente no âmbito do Estado do Piauí.

Provavelmente os objetivos desta pesquisa não seriam alcançados se fossem

utilizados métodos meramente quantitativos, pois era necessário um tipo de

pesquisa que abrangesse diversos outros aspectos tanto dos sujeitos, inseridos

na suas condições sociais, quanto do objeto.

A pesquisa foi realizada na sede da Associação Piauiense de Prefeitos

Municipais – APPM, situada em Teresina-PI. A população foi composta por

prefeitos de municípios de médio e pequeno porte do interior do estado,

escolhidos aleatoriamente. Foram convidados a participar 26 (vinte e seis)

prefeitos16, sendo que, destes, 6 (seis) recusaram, alegando falta de tempo e 2

(dois) desistiram logo no início da entrevista, restando 18 (dezoito) sujeitos.

Para um melhor resultado, não houve nenhuma forma de identificação dos

sujeitos, nem pessoal, nem em relação à cidade que administra, pois dessa

forma os prefeitos poderiam expressar sua representação sem qualquer

preocupação referente à repercussão de suas respostas. A única forma de

distinção das entrevistas foi feita através de numeração seqüencial.

A coleta de dados foi iniciada após a apresentação do projeto ao Comitê de

Ética em Pesquisa e mediante assinatura pelos sujeitos de Termo de

Consentimento Livre e Esclarecido, que lhes foi apresentado.

As entrevistas foram divididas em duas etapas: a primeira utiliza a técnica de

evocação livre de palavras, que consistiu em solicitar aos sujeitos que

dissessem as primeiras três palavras que lhes ocorriam imediatamente à

cabeça em relação às palavras-estímulo. Segundo de Rosa (2005, p. 64) a

técnica da associação livre é particularmente importante pela sua relevância

informativa e autenticidade no processo de resposta e também pela sua

simplicidade de utilização; tem o objetivo de investigar alguns componentes

latentes e avaliativos das representações sociais. Essa técnica permite captar

alguns elementos avaliativos profundos das representações sociais, e evita o

filtro que os sujeitos usam frequentemente para orientar as suas respostas, de

acordo com critérios de desejabilidade social.

Além disso, a técnica da evocação de palavras permite ilustrar a estrutura e os

conteúdos das representações sociais, e, da mesma forma, tem como objetivo

mostrar como é estruturado um mapa semântico produzido a partir da palavra-

estímulo. Já a utilização dos índices de polaridade, enquanto medidas

sintéticas das avaliações implícitas nas representações sociais, elicita os seus

componentes conotativos. (de Rosa, 2005, p. 68)

Para a consecução da primeira etapa, foram dadas aos sujeitos as seguintes

instruções: apresentar 3 palavras a partir da associação de todos os termos

que lhe ocorram relativamente à palavra-estímulo, apresentada no centro de

16 Municípios convidados: Valença, Palmeirais, Lagoinha, Socorro do Piauí, Água Branca, Alegrete do

Piauí, Anísio de Abreu, Barro Duro, Cabeceiras, Cajazeiras, Colônia do Gurguéia, Coronel José Dias,

Dirceu Arcoverde, Fronteiras, Inhuma, Floriano, Miguel Leão, Paulistana, Rio Grande do Piauí, São Félix

do Piauí, São Pedro do Piauí, Lagoa, Landri Sales, Anísio de Abreu, Várzea Branca, Santa Rosa.

uma página. Essa tarefa possibilita que os conteúdos representacionais sejam

revelados, pois o fato de requerer que o sujeito produza uma associação de

forma rápida e espontânea facilita o aparecimento de palavras subjacentes às

regras do processo de associação e ativa os conteúdos simbólicos. Na

tentativa de buscar todos os aspectos relativos às representações sobre o

Tribunal de Contas do Estado do Piauí, as quais foram eleitas as seguintes

palavras-estímulo, e apresentadas aos prefeitos nesta ordem: política,

administração pública, controle e Tribunal de Contas do Estado do Piauí.

A escolha dessas palavras não foi aleatória; o termo ―política‖, sem adentrar na

discussão epistemológica do seu conceito ou tecer comentários sobre a

acepção erudita dada por Maquiavel, fez-se necessário, não só pelo sentido de

ser uma orientação ou a atitude de um governo em relação a certos assuntos e

problemas de interesse público, mas também por considerar que a maioria dos

conselheiros que compõem o Tribunal de Contas são ex-políticos, bem como

que a nomeação desses conselheiros é feita pelo chefe do Poder Executivo,

em uma decisão, inevitavelmente política.

O termo Administração Pública como palavra-estímulo tem a intenção de

captar as representações dos prefeitos, no sentido de recolher informações

sobre os sujeitos, como eles vêem a sua administração, direcionando-os para a

sua realidade social. É importante porque o Tribunal de Contas está voltado

para a fiscalização da administração realizada pelo prefeito, a atuação é

direcionada ao sujeito, como administrador. Não se trata de um controle

pessoal, por isso é necessário conhecer como o prefeito constrói a idéia de

Administração Pública, quais os aspectos incidentes na sua concepção, que

situações são consideradas relevantes.

A palavra controle é extremamente importante quando se busca a

representação social de um órgão cuja principal função é controlar. Foi

estrategicamente disposta após o termo Administração Pública para verificar

se, durante aquela representação havia qualquer menção a necessidade de

controlar. O termo controle foi colocado antes de Tribunal de Contas do Estado

do Piauí no intuito de observar se, na representação do prefeito, existe relação

entre este órgão e o controle. Importante notar que não houve qualquer

adjetivação à palavra controle que pudesse direcionar a representação social.

Por fim, foi apresentado o termo referente ao objeto principal da representação:

Tribunal de Contas do Estado do Piauí.

A segunda etapa consistia em deixar o prefeito livre para quaisquer

justificativas em relação às palavras apresentadas e também para comentar

acerca da sua relação com o Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Nessa

parte nenhum outro questionamento foi realizado, no intuito de que o sujeito se

sentisse à vontade para expressar a construção de sua representação,

livremente.

Aqui foi utilizada a técnica de análise de conteúdo das justificativas

apresentadas através da categorização de Laurence Bardin. De acordo com

essa autora Bardin (2006, p. 107), a análise de conteúdo é definida como

um conjunto de técnicas de análise das comunicações

visando obter, por procedimentos, sistemáticos e objetivos

de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores

(quantitativos ou não) que permitam a inferência de

conhecimentos relativos às condições de

produção/recepção (variáveis inferidas) destas

mensagens.

A análise de conteúdo, como um conjunto de técnicas de análise das

comunicações, apesar de poder ser considerada como um instrumento de

análise, é marcada por uma grande diversidade de formas e é adaptável a um

campo de aplicação muito vasto, podendo ser uma análise dos ‗significados‘.

Uma das técnicas de análise de conteúdo17 apresentada por Bardin é análise

de categorias. A categorização representa o instrumento de pesquisa

empregado para determinar a presença de algumas palavras ou conceitos

empregados dentro de um texto ou conjunto de textos, sendo que, a partir da

análise de dados, e das relações entre eles, fazem-se inferências sobre as

mensagens.

Bardin (2006, p. 110) afirma que:

17

análise categorial, análise de avaliação, análise da enunciação, análise da expressão, análise das relações e análise do discurso.

A análise de conteúdo (seria melhor falar de análises de

conteúdo) é um método muito empírico, dependente do

tipo de ‗fala‘ a que se dedica e do tipo de interpretação

que se pretende como objetivo. Não existe o pronto-a-

vestir em análise de conteúdo, mas somente algumas

regras de base, por vezes, dificilmente transponíveis. A

técnica de análise de conteúdo adequada ao domínio e ao

objetivo pretendidos, tem que ser reinventada a cada

momento, exceto para usos simples e generalizados,

como é o caso do escrutínio próximo da decodificação e

de respostas a perguntas abertas de questionários cujo

conteúdo é avaliado rapidamente por temas.

Ainda de acordo com Bardin (2006, p. 115), a intenção da análise de conteúdo

é a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção ou

recepção, inferência esta que recorre a indicadores quantitativos ou não.

Explica ainda a autora, que a inferência é o processo intermediário entre a

descrição (a enumeração das características do texto), entendida como a

primeira fase, e a interpretação (a significação concedida a essas

características), que é a última fase.

Finda a coleta de dados, o material foi submetido, separadamente, a uma

classificação. Inicialmente, foram observados, na elicitação das palavras, quais

indicavam aspectos positivos ou negativos relativos às palavras-estímulo. Para

Sales (2000, p.25), quando uma pessoa classifica ou rotula algo ela está

atribuindo um valor positivo ou negativo e uma posição em ordem hierárquica.

O processo de classificar os objetos é uma operação

lógica/intelectual que procura hierarquizar as coisas do

mundo sensível em grupos, cujos contornos apresentam

um caráter arbitrário, posto que construído a partir das

diferentes inserções sociais dos indivíduos, conforme bem

o demonstra o sociólogo Pierre Bourdieu em seus

trabalhos. Tal processo é orientado pelas representações

sociais que fornecem os veriditos que dão sustentação e

sentido a esse processo. (Sales, 2000, p. 83)

Em seguida, as representações sociais foram submetidas à categorização,

sendo onde cada palavra elicitada associada a uma categoria identificada pela

pesquisadora, para posteriormente verificar o percentual de incidência de cada

categoria.

Na segunda etapa, através da técnica de análise de conteúdo dos discursos

dos prefeitos, considerando a existência de um número maior de

representações e na tentativa de evidenciar todas elas, inclusive as que

apareceram em um percentual menor, elas foram separadas em

aspectos/críticas positivos e negativos.

Ressalte-se que a análise dos dados não foi trabalhada a partir de categorias

prévias, pois a intenção é construir grupos que se caracterizam pela total

abertura ao conteúdo das respostas dos sujeitos. Assim, os grupos de

categorias utilizados são elaborados a partir dos discursos dos prefeitos, sem

nenhuma inferência prévia. A determinação das categorias surgiu de um

processo minucioso, no qual se buscou uma idéia ou diretriz unificadora, capaz

de concentrar e atrair outras idéias que lhe fossem relativas.

Dessa forma, na análise dos dados foram utilizados dois métodos: o

quantitativo, demonstrado nas tabelas a seguir, em que foram computadas as

freqüências na elicitação das palavras obtidas a partir das palavras-estímulo na

etapa 1, e o cômputo das representações observadas em cada discurso da

etapa 2, bem como, o método qualitativo, dada a necessidade da leitura dos

resultados quantitativos, pois os discursos livres dos prefeitos geraram um

grande volume de informações que provocou a utilização do método de

categorização (técnica de análise de conteúdo) .

A análise foi operacionalizada da seguinte forma: foram separadas as etapas 1

e 2 de cada entrevista. As palavras elicitadas na etapa 1 foram todas reunidas

e contabilizadas segundo a polarização de cada uma, para em seguida, serem

identificadas em categorias de respostas separando-as em grupos e

computando os percentuais de freqüência.

Na etapa 2, inicialmente, observou-se se os discursos foram congruentes às

palavras elicitadas na etapa 1. Posteriormente foram verificados

individualmente, através de diversas leituras, para identificação de cada

informação pertinente ao Tribunal de Contas e agrupadas em categorias de

respostas. De posse das categorias, computou-se a freqüência e o conteúdo

das mesmas, sendo possível avaliar o valor semântico que cada categoria teve

nas respostas dadas pelos prefeitos.

Após as disposições metodológicas acima, passa-se à apresentação dos

resultados e à discussão dos mesmos, sendo utilizados trechos das entrevistas

para elucidar questões controversas, justificar alguns argumentos proferidos,

bem como para exemplificar determinadas representações.

3.3 Discussão dos resultados

A primeira etapa corresponde à evocação livre de palavras. Foram

apresentados aos prefeitos os quatro termos já descritos: política,

administração pública, controle e Tribunal de Contas do Estado do Piauí. No

intuito de se obter uma melhor percepção acerca das representações sociais,

cada palavra-estímulo será analisada e comentada separadamente.

A palavra política, assim como as demais, considerando que foram

entrevistados 18 (dezoito) prefeitos, originou a elicitação de 54 (cinqüenta e

quatro) outras palavras, as quais, segundo os sujeitos, seriam associadas.

POLÍTICA

Aspectos positivos Aspectos negativos

37 17

Tabela 1 – Polarização das palavras elicitadas para a palavra-estímulo política

A primeira discussão cabível é referente à polarização. Conforme a tabela 1,

observou-se que a maioria palavras associadas elicitadas pelos prefeitos dá à

política um aspecto positivo, tendo em vista que foram 37 palavras positivas

contra 17 negativas. Fazendo a comparação entre as respostas da etapa 1 e

da etapa 2, observou-se que, nas justificativas apresentadas nos discursos da

segunda etapa, apenas quatro prefeitos abordaram o termo ―política‖, sendo

detectadas as seguintes representações:

Percebeu-se a vinculação do termo à filiação político-partidária, à idéia de

interesse, a oportunidade de melhorar a sociedade através do governo, assim

como a relação de política como instrumento para ―mentir‖ e ―enganar‖. Das

quatro respostas abertas, duas se referem a uma ―grande decepção‖ em

relação ao que era esperado, e uma delas vê a necessidade da política, mas a

caracteriza como mal e complicada. Para ilustrar essas conclusões,

transcrevem-se trechos das quatro entrevistas acima referidas:

Política é um mal necessário, é tão complicada e tão

necessária hoje (...) (prefeito 10)

(...) hoje, a maioria dos políticos, quando se trata de

política, eles nem respeitam eles se aliam para mentir,

para enganar. Então para mim é uma decepção grande

do que a gente espera, né? Cada sonho que a gente teve,

cada promessa que a gente fez, o desejo que a gente

tem... a gente não consegue.(prefeito 8)

Eu vejo que a política não é a política que fazem que

imaginava que realmente fosse a política. Entendia que a

política é uma oportunidade que as pessoas, o ser

humano, o homem, a mulher tinham de estar inseridos na

sociedade como diferentes pessoas e que a política fosse

uma alternativa para se melhorar a vida da sociedade. Era

esse o pensamento que eu tinha da política. Hoje,

passado o tempo, depois de dois anos e pouco de

prefeito, a gente se decepciona muito(...) (prefeito 6)

Política, no verdadeiro sentido da palavra, que é mais

importante, não aqueles termos pejorativos como

politicagem e outros mais que são utilizados, né? Tem

que haver também interesse né? Na política deve haver

interesse, sem interesse nada se faz, né? E o trabalho, o

trabalho político propriamente dito. (prefeito 9)

Além dessas, outras representações podem ser observadas durante a análise

do conteúdo obtido através da associação livre de palavras, conforme

demonstrado na tabela 2, que apresenta as respostas mais freqüentes após a

realização da categorização.

POLÍTICA

Dificuldade 12,96%

Decepção 11,11%

Administração 9,25%

Problema 9,25%

Habilidade 9,25%

Transparência 9,25%

Partido Político 7,4%

Importante 5,55%

Ação/desenvolvimento 5,55%

Tabela 2 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas

para a palavra-estímulo política

Assim, observa-se que as representações que apareceram com mais

freqüência foram relativas a dificuldade e decepção, aspectos negativos da

política, as mesmas encontradas nos discursos abertos, mesmo considerando

o fato de que apenas uma minoria se referiu ao termo. A vinculação do termo

política com ―problema‖ aparece em seguida, sendo que essa categorização

está mais relacionadas com os erros, não devendo ser interpretado na

categorização de dificuldade, posto que representa muito mais as

complicações, os riscos e os malefícios encontrados na política.

A categoria administração refere-se a interesse, a execução do governo na

resolução dos problemas encontrados. A satisfação à sociedade, a cidadania

foram caracterizadas em transparência, tendo em vista que é através desta que

os cidadãos participam. Ao representar política como habilidade, pretende-se

incluir palavras como ―arte‖, ―dom‖ e ―aptidão‖ que foram respondidas.

O termo administração pública foi polarizado segundo demonstra a tabela 3,

sendo interessante observar que, coincidentemente, o número de aspectos

positivos e negativos idêntico aos obtidos na evocação feita com a palavra

anterior.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Aspectos positivos Aspectos negativos

37 17

Tabela 3 – Polarização das palavras elicitadas para o termo administração

pública

Fazendo a relação com os discursos da etapa 2, apenas sete prefeitos fizeram

alguma referência específica ao termo, sendo que a maioria apareceu no

sentido de demonstrar as dificuldades em administrar, a importância em agir

com seriedade e competência, a preocupação com a sociedade e a relação

com recursos públicos e com o Tribunal de Contas. Para demonstrar o fato,

citam-se alguns trechos:

Quem administra, o administrador deve ter competência e

deve agir com responsabilidade e com transparência na

sua administração, na sua gestão,(prefeito 9)

A administração pública é muito difícil porque a burocracia

dificulta muito. A gente às vezes quer agir de forma

rápida, de forma eficaz, mas infelizmente a falta de

compromisso de alguns membros, algumas pessoas,

dentro da administração pública, emperram, lhe privam de

fazer aquilo que você acha que deve fazer, que é bom

para a sociedade.(prefeito 6)

Na realidade, eu acho que tudo na nossa vida, que vai

fazer, tem que ter, em primeiro lugar, planejamento, em

segundo lugar confiança e em terceiro lugar, seriedade

com as coisas; isso tudo se faz através de confiança,

como já falei, seriedade, organização, com qualquer

órgão, qualquer órgão de administração pública.(prefeito

4)

A administração pública trata exatamente de recursos

públicos(prefeito 1)

A primeira etapa da análise evidenciou a freqüência em que essas

representações aparecem, e podem ser observadas segundo a tabela 4.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Dificuldade 22,22%

Responsabilidade 18,51%

Zelo pela coisa pública 12,96%

Planejamento 12,96%

Importante 9,25%

Falta recurso 7,4%

Transparência 7,4%

Aplicação de recurso 5,55%

Controle/fiscalização 3,7%

Tabela 4 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas

para o termo administração pública

Dessa forma, verifica-se que a caracterização mais freqüente na associação de

palavras é relativa à dificuldade encontrada pelos prefeitos em administrar,

enquanto que o outro aspecto negativo, ou seja, a falta de recursos, apareceu

em quinto lugar. Isso também não deixa de ser uma dificuldade para a gestão

pública, mas, ao se considerar a freqüência de aparecimento de ambos,

preferiu-se não classificá-los conjuntamente. As demais classificações

dispensam maiores comentários, posto que são requisitos básicos para a

administração pública em um estado democrático. Ressalva se faz à freqüência

de aparecimento da categoria controle/fiscalização, com apenas 3,7%,

demonstrando pouca preocupação dos prefeitos nesse sentido.

A pouca preocupação dos prefeitos com relação ao controle realizado pelo

Tribunal de Contas do Estado do Piauí é evidenciada nos discursos, nos quais

os poucos comentários realizados não mencionam aquele órgão, apenas

indicando que os prefeitos almejam o controle em sua administração. Isto é

evidenciado nas respostas de três prefeitos:

Todo administrador deve ter um total controle da sua

gestão, dos seus atos, acompanhando e fiscalizando ao

mesmo tempo; por isso ele tem também os órgãos de

controle, o tribunal de contas, que é um órgão de controle

externo; a câmara municipal, que é um órgão de controle

interno, mas além disso, na administração a gente pode

ter o controle dentro da própria administração como

atualmente existe até o controlador, para acompanhar o

prazo destes convênios feitos de acordo com a lei, né?

(prefeito 9)

Se tiver uma coisa errada...eu procuro sempre fazer as

coisas com controle.(prefeito 12)

Sobre o controle, eu acho que é um desejo de todo

prefeito ter controle, ter controlado, tudo em dia, as

coisas.(prefeito 8)

No que tange à polarização das palavras elicitadas, observou-se um pequeno

aumento para os aspectos positivos, considerando as palavras-estímulo

anteriores, o que leva a concluir que os sujeitos representam o controle como

algo favorável à administração pública.

CONTROLE

Aspectos positivos Aspectos negativos

40 14

Tabela 5 – Polarização das palavras elicitadas para a palavra-estímulo controle

Cabe agora verificar como foram categorizadas as palavras associadas pelos

prefeitos à palavra-estímulo controle, enfocando, através de porcentagem,

aquelas que apareceram com mais freqüência.

CONTROLE

Administração/organização 29,62%

Dificuldade 24,07%

Importante 16,66%

Fiscalização 11.11%

Seriedade 7,4%

Transparência 5,5%

Recursos 3.7%

Tabela 6 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas

para a palavra controle

É de grande relevância a constatação de que a palavra-estímulo controle foi

associada em 29,62% das elicitações à palavra administração, no sentido de

organizar a administração, todavia o termo administração pública só provocou

a associação à palavra controle em 3,7% dos casos. Neste ponto,

aparentemente, houve uma racionalização das respostas que pode ser

justificada pela ordem de apresentação das palavras-estímulo, posto que todas

as palavras elicitadas referem-se ao controle público.

Essas representações foram abordadas com o objetivo de facilitar o

entendimento da estrutura e do conteúdo das representações dos prefeitos

sobre o Tribunal de Contas do Estado do Piauí, afinal, como visto

anteriormente, a representação social envolve, além do sujeito e do objeto,

diversos outros aspectos sociais, culturais e cognitivos relativos à realidade na

qual estão inseridos.

Igualmente às palavras-estímulo anteriores, o termo Tribunal de Contas do

Estado do Piauí foi apresentado aos prefeitos seguindo a ordem explicada

acima. Segundo a metodologia escolhida, Tribunal de Contas do Estado do

Piauí provocou a elicitação de palavras associadas na etapa 1 e foi tema de

todos os discursos da etapa 2, nos quais os prefeitos puderam expor

justificativas para as associações feitas, bem como falar da sua relação com a

Corte de Contas.

Na etapa 1, as palavras associadas foram relacionadas a 42 aspectos positivos

e 12 aspectos negativos, conforme mostra a tabela 7. Se comparado às demais

palavras-estímulos apresentadas, o termo Tribunal de Contas do Estado do

Piauí foi o que apresentou maior índice de positividade, segundo os .prefeitos.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ

Aspectos positivos Aspectos negativos

42 12

Tabela 7 – Polarização das palavras elicitadas para o termo Tribunal de Contas

do Estado do Piauí

As palavras elicitadas provocaram a classificação em seis categorias

diferentes, sendo que delas apenas duas correspondem a críticas negativas a

atuação do órgão em estudo. Isso pode ser constatado na tabela 8.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ

Orientação/Importante 31,48%

Controle/prestação de contas 25.92%

Político 20,37%

Muito técnico/burocrático 9,25%

Transparência 5,5%

Seriedade 5,5%

Tabela 8 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas

para o termo Tribunal de Contas do Estado do Piauí

A categorização em orientação/importante também envolve todas as palavras

associadas que se referem à competência do Tribunal de Contas, englobando

termos como ―justo‖ e ―bom‖, pois, tendo em vista que a maior freqüência nas

elicitações foi relativa à importância no trabalho de orientação dos gestores,

optou-se por classificar dessa forma.

Do mesmo modo, a classificação como ―político‖ aborda as palavras

associadas no sentido de que se trata de um órgão tendencioso e até mesmo

prejudicial.

Também é importante ressaltar que, apesar de o termo ―controle‖ representar

25,92% das palavras associadas a Tribunal de Contas do Estado do Piauí, em

nenhum momento houve uma associação recíproca. Com isso, pode-se dizer

que os prefeitos vêem o tribunal como uma forma de controle, mas não o

consideram como uma das formas mais significativas na sua representação, o

que demonstra o grau de relevância dado ao controle externo.

A etapa 2 da pesquisa não trouxe muita divergência em relação às

representações encontradas na etapa 1. O que se pode comentar é que nos

discursos, foram encontradas outras representações sociais em relação ao

Tribunal de Contas do Estado do Piauí, segundo demonstra a tabela 9 de

categorizações.

Considerando o volume de informações obtidas sobre o Tribunal de Contas do

Estado do Piauí na etapa 2, o quadro das categorizações foi dividido em

representações sociais positivas e representações sociais negativas, seguindo

a ordem metodológica do trabalho.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ

% Representações sociais

positivas

% Representações sociais

negativas

17,54 Controle/prestação de contas 12,28 Erros/dificuldades dos prefeitos

14,81 Obediência às normas 5,26 Político

8,77 Bom relacionamento 5,26 Desconhece a realidade

8,77 Orientação 3,5 Preconceito contra o prefeito

8,77 Julgamento correto 3,5 Julgamento tardio

7,01 Importante

5,26 Apoio técnico

3,5 Evolução

Tabela 9: Categorizações encontradas nos discursos dos sujeitos sobre

Tribunal de Contas do Estado do Piauí

Observou-se que a maior incidência de respostas nessa segunda etapa foi

relativa à exigência de prestação de contas, revelandoa maioria dos prefeitos

relaciona o Tribunal de Contas do Estado do Piauí à obrigação de prestar

contas. É importante ressaltar que, aparentemente, toda a noção de controle se

restringe a esse fato. O aparecimento do termo controle estava sempre voltado

ao encargo de apresentar os balancetes contábeis dentro do prazo. Sobre isso,

alguns prefeitos assim se manifestam:

O que eu vejo no tribunal de contas é que é um órgão que

o município tem que prestar contas e pra nós, nós temos

que cumprir nossa obrigação que é de prestar de contas a

algum setor e ninguém mais correto do que o tribunal de

contas pra fiscalizar os municípios. Eu acho correto

(prefeito 13)

Prestação de contas, a gente presta conta dentro do

prazo, não tem muito problema não, porque a gente faz a

prestação de contas dentro do período de 60 dias, nós

não temos muita dificuldade de fazer prestação de contas

não. Meu município não tem aquele negócio de saldo de

caixa, aquelas coisas, que muitas vezes tem em

prefeituras; cada administração é diferente uma da outra,

né? Cada um administra da maneira que pode administrar

e como deve ser feita a administração (prefeito 5)

Mesmo quando comentam sobre o relacionamento com o Tribunal de Contas

do Estado do Piauí, os prefeitos demonstram inquietação com a

obrigatoriedade de prestar contas e evidenciam que um bom relacionamento

existe quando são obedecidas as normas e os prazos estabelecidos pelo

órgão. Esse fato é tão evidente, que entre as representações positivas, depois

de ―controle/prestação de contas‖, as representações que mais apareceram

foram ―obediência às normas‖ e ―bom relacionamento‖. Os trechos das

entrevistas a seguir ilustram bem essa preocupação:

O que eu vejo no tribunal de contas é que é um órgão que

o município tem que prestar contas e pra nós, nós temos

que cumprir nossa obrigação, que é de prestar de contas

a algum setor e ninguém mais correto do que o tribunal de

contas pra fiscalizar os municípios. Eu acho correto

(prefeito 13)

Você só se dá bem quando você procura não se esconder

dele, fazer as coisas certas, respeitando as leis, e eu acho

que o tribunal de contas é o órgão que orienta a gente a

fazer uma administração séria.(prefeito 2 )

Eu tenho uma relação com o tribunal de contas que,

praticamente, nem boa, nem é má relação. È amistoso

sem nenhum prejuízo aos municípios, o que a gente tem

que fazer é cumprir as resoluções que o tribunal baixa...e

as leis também. Só isso...(prefeito 17)

O meu relacionamento com o tribunal eu considero como

ótimo. Primeiro é que nós cumprimos todas as obrigações

que o administrador público deverá cumprir, entrego todos

os balancetes rigorosamente no prazo, cumprimento das

resoluções que o tribunal emite, então eu considero essa

relação ótima. Sempre visitamos o tribunal nos momentos

oportunos e o achamos um órgão realmente que traz

grandes benefícios para a administração pública, não só

municipal mas também estadual (prefeito 15)

Nos discursos acima também fica evidenciada a categorização das

representações referentes à orientação que o Tribunal de Contas do Estado do

Piauí oferece aos prefeitos. Os sujeitos manifestam o quanto é importante para

o seu relacionamento com a instituição, receber orientações sobre modus

operandi, isso porque também mostraram sentir muita dificuldade, e

consequentemente, praticam muitos erros em função da desinformação sobre

as leis e as resoluções do tribunal. Sobre a relevância da atuação do órgão no

sentido de orientar os prefeitos:

São coisas que o tribunal vem batendo em cima, em

relação a esses tipos de doação feitas pelos agentes

sociais e que o tribunal vem fazendo, já ta começando

uma educação aos gestores e que deverá, mais tarde,

essa educação, em termos de conhecimentos e poder

visitar as comunidades e fazer palestras educativas entre

a sociedade. (prefeito 3)

Então eu quero dizer que o tribunal tem seu papel

importante, mas mais importante ainda é passar a orientar

não só os gestores, mas também como a sociedade com

palestras em pólos, reunir estado, conselho do tribunal,

até para que os gestores pudessem ser menos cobrados

por aquilo que, perante a nossa legislação, é

ilegal.(prefeito 5)

Só queria dizer que acho importante as reuniões que o

TCE faz em parceria com a APPM em busca de orientar

prefeitos que, muitas vezes, erram por falta de

conhecimento ou esclarecimentos, observando as

reuniões realizadas fiquei agradecido e compreendo o

quanto é importante (prefeito 18)

Eu acho que o tribunal de contas, para o nosso município,

até hoje, ..nossas prestações de contas foram todas

aprovadas, já fui bem orientado, em várias reuniões e o

tribunal de contas eu acho que é um órgão que ajuda os

prefeitos a administrar (prefeito 2)

Claro que tem que existir um órgão tipo o tribunal de

contas para, em primeiríssimo lugar, nos orientar, fazer

sua orientação, determinar as suas regras e cabe a nós

seguir essas orientações, essas determinações, para que

se desenvolva um trabalho sério, de confiança, em todos

os níveis, e evitem futuramente, claro, uma punição

(prefeito 4)

Ainda sobre a importância dada ao papel de orientador do Tribunal de Contas

do Estado do Piauí, surgiu, em umas das entrevistas uma sugestão que vale a

pena ser evidenciada. Uma sugestão para que as informações fossem

oferecidas não só para os prefeitos, mas também para a sociedade, pelos

motivos abaixo relacionados:

Então eu quero dizer que o tribunal tem seu papel

importante, mas mais importante ainda é passar a orientar

não só os gestores, mas também como a sociedade com

palestras em pólos, reunir estado, conselho do tribunal,

até para que os gestores pudessem ser menos cobrados

por aquilo que, perante a nossa legislação, é ilegal. Quero

lembrar que os prefeitos são muitos assediados por

núcleos da sociedade, empresários, jornalistas, tudo... a

imprensa, quando você às vezes não atende o seu, sua

vontade(...) (prefeito 3)

Algumas críticas aparecem não só nas representações dos prefeitos. Em

recente estudo sobre a atuação do Tribunal de Contas do Estado do Piauí,

Fialho (2005, p. 89) comenta das dificuldades, carências e críticas encontradas

pelo órgão no exercício de suas atribuições.

Quanto à atuação do tribunal de Contas do Estado do

Piauí a pesquisa realizada aponta um volume razoável de

processos julgados, o que demonstra a implementação de

quase 100% das suas competências constitucional e

legal, predominando, durante o período analisado, a

apreciação de processos sobre o controle de

aposentadorias, em razão das reformas constitucionais.

Observou-se, também, um aumento crescente do número

de prestações de contas municipais, reflexo da entrada

em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal.

O descumprimento dos prazos assinalados na Lei

Orgânica e no regimento Interno foi apontado como um

dos entraves á eficiência e eficácia dos julgamentos das

contas e, por conseguinte, do controle exercido pelo

Tribunal. Ainda quanto à eficácia do controle do Tribunal,

foi destacada a necessidade de atuação de outros órgãos,

para que as suas decisões produzam efeitos, em outras

esferas.

Um outro fator limitador das atividades do Tribunal,

encontra-se na carência de recursos disponibilizados ao

Tribunal, sendo ele o de menor receita da federação.

Quanto ao tipo de controle exercido pelo tribunal,

restringe-se ao controle jurídico-contábil, vez que por

carência de recursos material e pessoal, ainda não são

realizadas as chamadas auditorias operacionais que

podem mensurar o impacto das políticas públicas.

Vale ressaltar, também, o número quase inexistente de

denúncias diretas feitas ao Tribunal, o que demonstra a

desinformação dos administrados sobre os instrumentos

de que dispõem para efetivar o seu direito; como também

do excesso de requisitos para admissibilidade de tais

denúncias, de acordo com o observado da leitura da

legislação regulamentadora.

Ainda segundo Fialho (2005, p.88), são considerados entraves para o Tribunal

de Contas do Estado do Piauí questões como os cumprimentos dos prazos e a

necessidade de atuação de outros órgãos. Esse fato teve repercussão nas

representações dos prefeitos, que criticaram a morosidade no julgamento das

contas, como pode ser constatado no seguinte trecho:

É...eles estão pecando porque os prefeitos são julgados,

às vezes, oitos anos depois que termina o mandato.

Ninguém é julgado dentro do prazo. Isso é muito

prejudicial por que você vai ter outra realidade com outra

pessoa diferente (prefeito 10)

Assim, a questão relativa à eficiência e eficácia do Tribunal de Contas é

matéria bastante discutida por aqueles que atuam no âmbito do controle

externo, pela sociedade, por meio da imprensa e entre os gestores fiscalizados.

Numa reflexão sobre os Tribunais de Contas, Jacoby (2001, p. 43) afirma que a

imprensa e a sociedade têm apresentado críticas ao modelo em vigor,

especialmente nos critérios de escolha dos seus dirigentes.

Em defesa dos tribunais, Franco (2000, p.81) argumenta que

É comum ouvir-se críticas a respeito da atuação dos

Tribunais de Contas. Diz-se que estes órgãos não

justificam a sua existência pois não enxergam

determinadas irregularidades, não conseguem punir os

responsáveis, não denunciam a quem de direito. Aqui

merece esclarecer que a satisfação destes resultados

esbarram na competência das Cortes de Contas, já que a

outros órgãos, foi delegada a responsabilidade de fazer

cumprir as suas decisões. Mas, o que queremos salientar

é que estas observações são normalmente feitas por

cidadãos conscientes, que chegam inclusive, a pregar a

extinção desta instituição. E que se esquecem de que

também são responsáveis e legitimamamente

credenciados para denunciar os desvios, ou seja, tudo o

que venha a atender o interesse coletivo, onde eles estão

inseridos, e que deveriam das a sua contribuição para a

consecução do bem comum que advém da boa e regular

aplicação dos recursos públicos.

Dentre as representações sociais negativas em relação ao Tribunal de Contas

do Estado do Piauí, a que apareceu com maior freqüência foi referente aos

erros e dificuldades encontrados pelos prefeitos não só junto ao órgão, mas

também na própria gestão municipal. As maiores queixas dos sujeitos é no

sentido de fazer cumprir a lei ante os problemas encontrados em sua realidade,

alegando que o tribunal não leva esses fatos em consideração. Nesse sentido,

é sabido que o Piauí é um estado pobre e que possui os municípios mais

pobres em âmbito federal, por conseqüência, a carência de recursos e a falta

de pessoal qualificado se tornam um dos maiores problemas encontrados pelos

prefeitos quando o assunto é Tribunal de Contas.

A crítica que se pode fazer é a falta de conhecimento da

realidade que se processa no interior do estado, pois falta

muito pessoal qualificado, no interior, para que a gente

tenha condições de botar o trabalho de acordo com aquilo

que as leis enumeram. Não que se deva abrir mão dessa

legalidade, mas precisa saber que a gente vive uma

realidade completamente adversa do que o tribunal

imagina (prefeito 16)

Quando eu comparo sobre a legislação brasileira,

comparando a sociedade piauiense, principalmente os

pequenos municípios, que a prefeitura é considerada um

serviço social para os habitantes e isso traz prejuízos

principalmente para o gestor, porque ele é tão

pressionado pela comunidade que, muitas vezes, se vê

obrigado a atender aquilo que o tribunal tem de errado, só

que qualquer um gestor sério colocado no lugar do

prefeito, ele faria o mesmo. (prefeito 3)

A preocupação com o julgamento de seus erros pelo Tribunal de Contas do

Estado do Piauí também é demonstrada nas entrevistas dos prefeitos, isso

porque tem repercussão direta na sociedade, sendo que os sujeitos justificam

que, na maioria das vezes, não lhes resta outra saída.

Veja só sempre estampa nos jornais os nomes, o prefeito

tem que devolver, vou dar um exemplo, às vezes,

quinhentos mil reais, quando muitas vezes esse gestor

está passando necessidade, passando fome; depois que

termina o mandato tem que devolver, às vezes por erro

contábil, por erro do tribunal de contas, por erro na

legislação, por erro nas licitações, que são coisas

altamente técnicas, por erro do próprio contador que

induziu o prefeito a errar(prefeito 3)

Tem que analisar e ver cada prefeito, cada prefeitura,

como é que ele trabalha, porque acho que a transparência

na prefeitura seria uma coisa muito importante, uma coisa

que vale a pena você olhar uma conta, é, uma prestação

de conta e ver que ela tem fundamento, não seja aquela

coisa que venha trazer seqüelas para o próprio tribunal de

contas. Eu queria falar, assim, que houvesse realmente

uma auditoria que seja bem vista pelos conselheiros, que

não tenha o prefeito como uma pessoa desonesta. Quer

dizer que nem todo mundo é igual. Cada um administra

de uma forma diferente.(prefeito 5)

Outra idéia demonstrada pelos prefeitos pode ser ilustrada nesse último trecho,

pois em alguns discursos, percebeu-se a preocupação dos sujeitos com uma

pressuposição de que os prefeitos seriam pessoas desonestas, corruptas, a

qual foi categorizada como preconceito contra o prefeito. Essa representação

aparece tanto como sendo uma visão da sociedade, quando como uma visão

do próprio Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Isso pode ser facilmente

verificado nos trechos abaixo:

O tribunal não consta só para finalizar, para julgar as

contas dos gestores; que ele também fosse um

instrumento educativo para ajudar a tirar essa imagem de

que os gestores, principalmente os prefeitos das

pequenas cidades são corruptos, são desviadores do

erário (prefeito 3)

Nós sabemos que, por aí, muitas prefeituras que faz até

pena fazer uma prestação de contas aplicando a lei, ali,

seguindo os princípios técnicos. Enquanto isso, não

implica dizer que outros prefeitos que suas prestações de

contas foram reprovadas, que eles sejam desonestos

(prefeito 8)

Alguns comentários também são cabíveis quanto à representação de que o

Tribunal de Contas do Estado do Piauí é um órgão político. Quanto a isso,

muito se tem debatido acerca da validade dos critérios de escolha dos

conselheiros, como já foi tratado no capitulo anterior: a) três pelo Governador

do Estado, com aprovação da Assembléia Legislativa, sendo, um de livre

escolha do Governador; um dentre os Auditores do Tribunal de Contas,

indicados em lista tríplice; um dentre os Procuradores do Tribunal de Contas,

indicados em lista tríplice.(Inciso I, do 2º, do art. 88 e alíneas, com a redação

determinada pela Emenda Constitucional n.º 11, de 03.05.00); e b) quatro pela

Assembléia Legislativa. A escolha deve seguir os requisitos constitucionais do

art. 73 § 1º e aos conselheiros serão atribuídos os mesmos direitos,

vencimentos, vantagens e prerrogativas dos desembargadores do tribunal de

Justiça do Estado, conforme se transcreve:

Art. 73.

§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão

nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes

requisitos:

I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco

anos de idade;

II - idoneidade moral e reputação ilibada;

III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis,

econômicos e financeiros ou de administração pública;

IV - mais de dez anos de exercício de função ou de

efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos

mencionados no inciso anterior.

.

Para Jacoby (2003, p.592), o Brasil já avançou muito nesses requisitos em

relação à última Constituição, mas o problema não está na enumeração de

critérios e sim na sua correta aplicação, pois não existe fiscalização quanto ao

atendimento dos requisitos e o manifesto descumprimento destes. As

disfunções estão na livre nomeação por parte do Chefe do Poder Executivo, na

interpretação dada à alternância entre os auditores e os membros do Ministério

Público e ao critério de antigüidade e merecimento.

O fato é que em virtude dos critérios de escolha, com freqüência se discute a

necessidade de concurso público para a seleção e nomeação dos

conselheiros18. Sobre isso, Jacoby (2003, p.590) comenta que:

Sem dúvida, o concurso público desvincula o agente

nomeado de qualquer interferência. Os nomeados por

critério de escolha, impessoal por excelência, uma vez

garantidos na continuidade da função, possuem todos os

atributos para desempenhar a função com isenção e

critério técnico.

Contudo, mesmo essa regra tem merecido críticas:

seleciona o candidato que possui o maior conhecimento,

mas não necessariamente o mais apto ao desempenho

da função.

Observando sua história, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí, para ser

restaurado, em 1946, teve que passar por negociações políticas entre um ex-

interventor, Leônidas Castro Melo, e um interventor federal, Vitorino Correia,

cada um com interesses distintos, embora buscando resolver problemas

18 “Aqui vale lembrar uma importante evolução registrada recentemente no sistema português, o qual

aproxima uma combinação de provas e títulos, abertas ao público, com posterior seleção e escolha”

(Jacoby, 2001, p.46)

pessoais. Nascimento diz que a reinstalação do TCE surgiu de um acordo

político19, baseado na criação do Tribunal de Contas do Estado do Ceará.

Para os prefeitos, a representação social de que o Tribunal de Contas do

Estado do Piauí é um órgão político é bastante incômoda, devendo ser

considerado o fato de que dentre os sete conselheiros que compõem o plenário

do tribunal, apenas dois não são ex-políticos. Dessa forma, a categorização

das representações em órgão político abrange a idéia de apadrinhamento e de

prejuízo, sob a alegação de que existe julgamento diferenciado. Os trechos a

seguir ilustram bem essas constatações:

Em relação ao Tribunal de contas eu acho que existem

alguns prefeitos que tem se apadrinhado, que tem alguns

padrinhos lá dentro, que ―trabalha‖, que existem algumas

irregularidades que não é cobrado de nada, a gente ver

que passa tudo em banho-maria, e já tem outros que de

vez em quando é chamado, é multado, é feito aquilo, é

chamado para isso, é chamado para aquilo. Então eu

acho que a política deve ter no Tribunal de Contas, o

prefeito que não tiver padrinho lá dentro ele sofre um

pouco. (prefeito 8)

Por isso a necessidade de um órgão que faça o controle

da aplicação desses recursos e onde geralmente uma

grande parte dos conselheiros do tribunal de contas são

indicação política dos deputados da assembléia, e talvez

fosse melhor para o gerenciamento desse tribunal que

isso fosse uma escolha técnica, uma escolha por

concurso ao invés de indicação política, pois nem sempre

a pessoa tem conhecimento da essência do que é o

tribunal de contas (prefeito 1)

O administrador pertence à classe política, né? O tribunal

de contas é formado por políticos, em tese, que analisam

as contas dos administradores, dos gestores, por isso que

19

Foi a partir de uma conversa entre Leônidas Melo, Vitorino Correia e Adolfo Alencar (este compadre do primeiro) que nasceu a idéia de criar um cargo que tirasse o ex-

interventor de suas „aperturas financeiras‟. (Nascimento, 2001, p. 62).

essa prestação de contas tem que ser rigorosa e em dia

para que não cause nenhum problema para o

administrador público (prefeito 7)

Duras críticas são feitas aos dirigentes dos tribunais de contas, seja em relação

à forma como são escolhidos seja acerca do desenvolvimento dos processos

até suas decisões. Constantemente verifica-se a tramitação de projetos ou

anteprojetos para modificação da composição desses tribunais, e

consequentemente, a completa reformulação da organização e funcionamento

destas instituições. Citam-se alguns exemplos:

Em 11 de agosto de 2000, a proposta de ementa à Constituição nº 34, de

autoria do senador Pedro Simon (Diário Oficial da União Nº 16, de 22 de

agosto de 2000) sugeria uma reestruturação das Cortes de Contas em todo o

país. Tal proposta acabou por ser arquivada em 30 de março de 2007. Não

obstante este arquivamento, somente no exercício de 2007, encontram-se em

tramitação no Poder Legislativo Federal duas proposições de emenda à

Constituição sob os n. 15 e 30.

A proposta de nº 15 sugere que os ministros do Tribunal de Contas da União,

e por conseqüência, os conselheiros nos tribunais estaduais sejam escolhidos

mediante concurso público de provas e títulos, sob a alegação de que a

fiscalização exercida não tem se caracterizado pela necessária isenção e

independência, especialmente considerando-se a influência que o Poder

Executivo exerce sobre tais instituições.

A proposta de emenda nº 30, por sua vez, propõe a criação de um Conselho

Nacional dos Tribunais de Contas e dos Ministérios Públicos junto aos

Tribunais de Contas, considerando as inúmeras denúncias acerca de

nepotismo, má-gestão e ineficaz correição dos membros em várias instâncias

do Poder Público, que tornam imperativo o controle por um órgão

hierarquicamente superior, pois em um Estado democrático não se concebe

conjuntos orgânicos sem qualquer fiscalização.

Dessas considerações se apreende que todo e qualquer poder, órgão,

instituição ou agente público deve estar sujeito a alguma forma de controle,

com vistas a garantir a transparência no exercício das atividades públicas,

evitando o cometimento de abusos, desvios ou atos de improbidade.

Também é necessário comentar que um único prefeito evidenciou a evolução

no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, que pode ser atribuída a

um maior tecnicismo, conforme demonstra o discurso abaixo:

O tribunal de contas a gente considera como tendo

avançado muito no estado atualmente (...) Agora com

relação às decisões do tribunal, a gente vem

acompanhando e observando que é onde há decisões

técnicas, onde elaboram cálculos e insumos que vêm

embasando suas decisões, então mudando aquele

aspecto político que muitas vezes se observava e se

criticava muito o tribunal por fazer uso deste tipo de

atitude. Então a gente observa hoje que as decisões são

baseadas em critérios técnicos, isentando o tribunal de

qualquer dúvida em suas decisões. (prefeito 16)

Através da técnica de análise de conteúdo, foi possível observar que os

prefeitos ainda constroem um tribunal de contas distante de sua administração.

Essa distância não é apenas geográfica, tendo em vista as dimensões do

estado do Piauí, mas principalmente, sócio-cultural, considerando os anos e

anos de atuação marcada pelo formalismo e pela burocracia. Muitos são os

fatores que podem influenciar nessa concepção, sendo os principais atribuídos

às questões financeiras que obstaculizam a aproximação de ambos os lados,

ou até mesmo à falta de vontade política.

O fato é que o conhecimento técnico, ainda escasso, principalmente nos

municípios mais pobres, já foi diagnosticado pelos prefeitos como um

facilitador, por isso a grande preocupação em relação à orientação feita pelo

Tribunal de Contas. Os gestores entendem o quão é necessário cortar as

arestas criadas ao longo do tempo para melhorar a relação com a Corte de

Contas, e o fazem demonstrando a importância dada ao conhecimento das

normas técnicas exigidas pelo tribunal.

Além disso, os prefeitos proferiram, em uníssono, que sentem dificuldades não

só em relação à prestação de contas ao Tribunal de Contas do Estado do

Piauí, mas em toda sua gestão. Comentaram sobre as dificuldades

encontradas como políticos, como administradores, como controladores e

como controlados. Este fato é muito importante, pois significa que não podem

agir de acordo com sua vontade, que são limitados pela lei e pela sociedade, e

principalmente, que sentem efetivamente essas restrições na prática

administrativa.

Tem-se, portanto, evidências concretas do republicanismo no Brasil, e, o que é

melhor, nos locais mais pobres e mais distantes, como são os municípios

piauienses. O que se constata, ao pesquisar a relação dos prefeitos com o

Tribunal de Contas, é que a maior preocupação não está necessariamente no

julgamento proferido pelo órgão, mas na repercussão desse julgamento na

sociedade. É a concretização do controle social.

Assim, verifica-se que a prática da democracia no Brasil está se

manifestando pela cobrança cada vez mais intensa da sociedade em relação

aos atos públicos. Nesse sentido, após a Constituição federal, muitos

instrumentos estão sendo criados e aperfeiçoados para reforçar a ética e a

transparência pública. A população também está ciente de que a corrupção e a

malversação dos recursos públicos são obstáculos para o desenvolvimento

social e, através dos instrumentos democráticos, tem pressionado os

administradores.

O que se pretende demonstrar é que os prefeitos piauienses estão

sentindo a pressão social e por isso alegam encontrar tantas dificuldades no

exercício de sua gestão. Percebe-se, nesse contexto, que quanto maior o

envolvimento dos cidadãos através da participação popular, mais instrumentos

de controle serão criados ou melhorados, o que se observa no Tribunal de

Contas do Estado do Piauí. Fica evidenciado, assim, que a busca da

transparência nos países democráticos exige a criação de instituições de

controle, direito e garantia do bem público.

Uma verdade inafastável é que, nos estados democráticos de direito,

as instituições de controle externo – pela sua função de fiscalizar e defender o

patrimônio público – são instituídas em defesa da sociedade e direcionadas

aos seus anseios, portanto, são a favor dos interesses da própria democracia.

Dessa forma, o regime democrático não pode admitir que qualquer pessoa,

órgão ou entidade (pública ou privada) que lidem com dinheiro, bens ou valores

públicos, fique fora dos controles criados pelo Estado, independentemente de

modalidade, forma, finalidade, extensão ou abrangência. Assim, a possibilidade

de captar as críticas e utilizá-las construtivamente é um passo importante.

Jacoby (2001, p. 45) diz que é inegável que o atual sistema de controle

representou significativos ganhos para o cidadão, na medida em que avançou

na linha da transparência e definiu critérios aferíveis.

Desse modo, conhecer a repercussão da atuação das Cortes de Contas é

imprescindível ao seu aperfeiçoamento como instituição democrática. O estudo

da representação social dos prefeitos do Tribunal de Contas, no âmbito do

Estado do Piauí, tem também esse objetivo.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Por merecerem atenção especial, serão tratadas, nessas considerações finais,

alguns elementos colhidos durante a realização deste trabalho. Além disso,

serão também relacionados os resultados obtidos com os objetivos propostos.

O propósito principal deste estudo foi o de obter evidências empíricas das

representações sociais dos prefeitos acerca da atuação do Tribunal de Contas

do Estado do Piauí enquanto órgão constitucional de controle da administração

pública municipal, já que, embora o trabalho realizado pela Corte de Contas

tenha como principal beneficiário a sociedade, pouco se conhece

comprovadamente sobre a percepção dos gestores fiscalizados acerca do

tribunal. A motivação inicial para esta pesquisa foi o questionamento de como é

construída a relação entre controlado e controlador, dentro dos ideais

democráticos de um Estado republicano, ou, mais especificamente, como o

controlado representa esse controle.

Essa preocupação evidencia, de certa forma, um fracasso das instituições

democráticas, tendo em vista que os desvios de recursos e a corrupção são

fenômenos que enfraquecem a confiança no Estado, a democracia, a

legitimidade dos governos e a moral pública. É nisso que está centrada a

importância do aperfeiçoamento dos instrumentos de controle da administração

pública.

As considerações estão diretamente relacionadas ao modelo de Estado

Republicano adotado no Brasil, pois, somente num estado participativo, os

cidadãos podem fazer parte da definição de políticas públicas e exigir a

responsabilização dos maus administradores. É, pois, através da

responsabilidade social que os indivíduos têm o direito e o dever de controlar e

cobrar medidas condizentes com o interesse público. Dessa forma, somente

numa conjuntura republicana, os cidadãos podem exigir do Estado uma postura

que seja efetiva, eficiente e eficaz no desempenho dos seus papéis e, também,

comprometida com as necessidades da sociedade. Por conseqüência, a

sociedade dá a legitimidade necessária para o Estado tributar os cidadãos a

fim de financiar ações coletivas, desde que sejam decididas democraticamente.

O que se verificou durante a consecução deste estudo é que os prefeitos

sempre demonstraram encontrar dificuldades, seja como políticos, seja como

administradores, seja como controladores ou como controlados. Isso significa

que, embora naturalmente motivados por interesses próprios, estão vinculados

ao interesse público e aos ditames legais, como foi expressamente informado.

Nesse sentido, observar a aplicabilidade dos direitos republicanos, com ênfase

para os municípios mais prejudicados em termos socioeconômicos, é uma

importante constatação para a democracia brasileira.

Quanto aos entrevistados desta pesquisa, quando questionados sobre a sua

relação com o Tribunal de Contas do Estado do Piauí, foi possível perceber

que a preocupação maior não estava no julgamento irregular ou no parecer

desfavorável de suas contas, mas na repercussão social deste fato. Percebe,

assim, que o Tribunal não é tido pelos prefeitos como uma mera instituição,

que pode inclusive torná-los inelegíveis, mas, principalmente, como um

instrumento democrático, posto que eles têm consciência de que o órgão pode

ser utilizado pelos cidadãos para cobrar seus direitos e responsabilizar aqueles

que não os fazem cumprir.

Verificou-se ainda nos discursos que os administradores acabam optando por

suprir as necessidades sociais, mesmo que para isso seja necessário

descumprir uma lei ou norma técnica do Tribunal de Contas. Para eles, o

cumprimento das exigências legais é importante, contudo, se torna secundário

diante dos inúmeros problemas que aparecem na administração de um

município. Noutros termos, se é necessário escolher entre a lei e o cidadão, o

administrador municipal do Piauí costuma preterir a primeira. Em conseqüência

dessa atitude, os prefeitos também reclamam de julgamentos estritamente

legais, nos quais o excesso de tecnicismo do Tribunal não considera o fato de

que o recurso está sendo aplicado segundo os anseios dos cidadãos. Alegam

que a Corte de contas desconsidera a realidade dos municípios no interior do

Estado ao não aceitar as alegações relacionadas aos fatos que obrigam os

prefeitos a descumprir determinadas obrigações legais.

Verificou-se também que transparência esteve presente na maioria das

representações dos prefeitos. Isso pode corroborar a consciência da

obrigatoriedade em prestar contas com a sociedade e validar o fato de que a

prática da democracia no Brasil se manifesta através da cobrança cada vez

maior de atos administrativos mais éticos e transparentes. É através da

transparência que se dá o controle social.

Outra constatação relevante é que os prefeitos vêem o controle dos atos

administrativos como um fato positivo, o que importa numa boa receptividade

dos instrumentos de controle, inclusive no que se refere ao controle externo

exercido pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Para eles um bom

relacionamento com a instituição advém do cumprimento de suas normas e da

obrigatoriedade de prestação de contas. Contudo, não obstante a receptividade

demonstrada, os chefes do Executivo municipal informaram também a

necessidade de orientação por parte da Corte de Contas estadual, visto que

encontram muitas dificuldades técnicas para o cumprimento das leis e das

resoluções expedidas.

É válido ressaltar que alguns prefeitos representam o tribunal como um órgão

técnico e burocrático que desconhece ou ignora as carências e dificuldades

encontradas pelos prefeitos em sua administração. Aparentemente, esses

fatores proporcionam um distanciamento entre os gestores e o Tribunal de

Contas do Estado do Piauí que prejudica em demasia a atuação de ambos.

Considerando que o Tribunal também tem função preventiva, é preciso que

exista uma relação direta com os administradores. Nesse sentido, o controle

externo não deve ser finalístico, ou seja, é imprescindível que acompanhe a

administração pública durante todo exercício, do início ao fim da execução dos

gastos públicos. Percebe-se que o distanciamento que existe entre o Tribunal

de Contas do Estado do Piauí e os administradores municipais só evidencia as

carências do órgão, demonstrando certa incapacidade de cumprir com suas

tarefas da forma como prevê a Constituição.

Também se verificou que, para alguns prefeitos, o Tribunal de Contas do

Estado do Piauí ainda é um órgão político pelo fato de que os conselheiros têm

origem política. Entendem os entrevistados que esse fato é prejudicial,

principalmente para aqueles prefeitos que não são ―apadrinhados‖20, os quais

estariam mais sujeitos aos rigores da lei. É como se o tratamento para os

prefeitos que têm ―padrinho lá dentro‖ fosse mais abrandado, com julgamento

diferenciado. Essa crítica dos prefeitos é seguida pela sugestão de modificação

dos critérios de nomeação dos conselheiros, que deveriam ser submetidos a

concurso público de provas e títulos.

A crítica acerca do julgamento político da Corte de Contas em estudo é

evidenciada, segundo os prefeitos, pelas diferentes decisões que o Tribunal

profere para situações semelhantes. É certo que cada julgamento considera

todas as irregularidades encontradas em uma administração durante o

exercício, mas, ainda assim, os prefeitos reclamam de favorecimento em

algumas contas. Outros tribunais brasileiros conseguiram diminuir

consideravelmente esse problema através da uniformização da jurisprudência,

embora seja notório que a situação não foi resolvida por completo, haja vista os

escândalos públicos nos quais os tribunais estão constantemente envolvidos.

Entenda-se por julgamento do Tribunal de Contas do Piauí todas as decisões

proferidas pelo órgão, seja através de acórdão ou de parecer. O fato é que,

mesmo havendo aplicação da uniformização jurisprudencial tanto no Judiciário

quanto em alguns tribunais de contas (v.g. Tribunal de Contas do Estado de

Pernambuco), até esta data, o Tribunal de Contas piauiense, mesmo tendo

mais de um século de existência, ainda não avançou nesse sentido.

Sabe-se que um tribunal que toma decisões uniformes propicia uma maior

agilidade na tramitação de seus processos e, por conseqüência, profere

20 Termo utilizado pelos sujeitos pesquisados (vide p.98).

veriditos mais céleres. Além disso, durante toda a tramitação, o processo passa

por diversos setores, e ter uma jurisprudência uniformizada facilita o trabalho

desenvolvido, posto que os servidores passam a ter ciência de como o tribunal

costuma se posicionar nas diferentes situações. Desse modo, os benefícios de

se implementar esta uniformização são vários: trazem a possibilidade de

diminuição dos julgamentos que são considerados políticos pelos prefeitos por

conta da vinculação jurisprudencial, proporcionam decisões isonômicas,

amenizam a morosidade processual e auxiliam o trabalho dos técnicos.

Resta, para um próximo estudo, procurar entender como o Tribunal de Contas

do Estado do Piauí tem se posicionado em relação a seus julgados, bem como

o investigar os fatos que motivam a não uniformização de sua jurisprudência.

Além disso, também é relevante analisar se a formação dos conselheiros está

condizente com os critérios de nomeação previstos pela Constituição. Isso se

justifica em razão das críticas feitas pelos prefeitos a partir de suas

representações, e também na perspectiva de um aperfeiçoamento do órgão em

estudo.

Assim, as redefinições do Estado e as mudanças nos paradigmas de controles

de sua atuação estão proporcionando mudanças visíveis nas formas de gestão

pública e nas relações Estado/sociedade, mas ainda não foram suficientes para

solucionar os problemas relacionados aos seus serviços. Isso demonstra que o

processo de reestruturação é muito mais complexo do que se imagina, sendo

que, no contexto histórico do Brasil, fincaram-se algumas práticas que

entravam as tentativas de reformulação. Nesse sentido, somente através da

conscientização dos cidadãos a questão será resolvida, mas, para que isso

aconteça, é necessário mudar o comportamento das pessoas em relação à

coisa pública.

Dessa forma, o entendimento de que bem público é um bem da coletividade, e

não propriamente do Estado, precisa contar com o trabalho das instituições

democráticas, como o Tribunal de Contas do Estado do Piauí. E reformar as

instituições que servem de supedâneo à democracia, ou seja, transformar o

aparato administrativo em espaço público com a participação da sociedade civil

tornará o Estado mais eficiente, efetivo e eficaz.

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