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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS
ESPECIALIZAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
LUAN DAVID PEREIRA DO NASCIMENTO
DIMENSIONANDO O VALOR PÚBLICO: proposta de indicadores de desempenho para um
centro acadêmico de uma universidade pública através do Public Value Scorecard.
CURRAIS NOVOS
2017
1
LUAN DAVID PEREIRA DO NASCIMENTO
DIMENSIONANDO O VALOR PÚBLICO: proposta de indicadores de desempenho para um
centro acadêmico de uma universidade pública através do Public Value Scorecard.
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Departamento de
Ciências Sociais e Humanas da Universidade Federal do Rio
Grande do Norte como requisito final para obtenção do título de
Especialista em Administração Pública.
Orientadora: Profª Drª Andréa Cristina Santos de Jesus
CURRAIS NOVOS
2017
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ensino Superior do Seridó - CERES Currais Novos
Nascimento, Luan David Pereira do.
Dimensionando o valor público: proposta de indicadores de
desempenho para um centro acadêmico de uma universidade pública
através do Public Value Scorecard / Luan David Pereira do Nascimento. - 2017.
56 f.: il. color.
Monografia (especialização) - Universidade Federal do Rio
Grande do Norte, Centro de Ensino Superior do Seridó, Curso de
Especialização em Administração Pública. Currais Novos, RN, 2017.
Orientador: Profª. Drª. Andréa Cristina Santos de Jesus.
1. Administração pública - Monografia. 2. Valor público -
Monografia. 3. Public Value Scorecard - Monografia. 4. Educação -
Monografia. I. Jesus, Andréa Cristina Santos de. II. Título.
RN/UF/BSCN CDU 35:37
2
LUAN DAVID PEREIRA DO NASCIMENTO
DIMENSIONANDO O VALOR PÚBLICO: proposta de indicadores de desempenho para um
centro acadêmico de uma universidade pública através do Public Value Scorecard.
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Departamento de
Ciências Sociais e Humanas da Universidade Federal do Rio
Grande do Norte como requisito final para obtenção do título de
Especialista em Administração Pública.
Aprovado em 16 de outubro de 2017.
Profª Draª Andréa Cristina Santos de Jesus
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
3
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de Direito e que se fizerem necessários, que assumo total
responsabilidade pelo material aqui apresentado, isentando a Universidade Federal do Rio
Grande do Norte - UFRN, a Coordenação do Curso, a Banca Examinadora e o Orientador de
toda e qualquer responsabilidade acerca do aporte ideológico empregado ao mesmo.
Conforme estabelece o Código Penal Brasileiro, concernente aos crimes contra a propriedade
intelectual o artigo n.º 184 – afirma que: Violar direito autoral:
Pena – detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, ou multa. E os seus parágrafos 1º e 2º,
consignam, respectivamente:
§1º Se a violação consistir em reprodução, por qualquer meio, no todo ou em parte, sem
autorização expressa do autor ou de quem o represente, (...): Pena – reclusão, de 1 (um) a 4
(quatro) anos, e multa, (...).
§ 2º Na mesma pena do parágrafo anterior incorre quem vende, expõe à venda, aluga, introduz
no país, adquire, oculta, empresta, troca ou tem em depósito, com intuito de lucro, original ou
cópia de obra intelectual, (...), produzidos ou reproduzidos com violação de direito autoral.
Diante do que apresenta o artigo n.º 184 do Código Penal Brasileiro, estou ciente que poderei
responder civil, criminalmente e/ou administrativamente, caso seja comprovado plágio integra l
ou parcial do trabalho.
Currais Novos-RN, 16 de outubro de 2017.
Luan David Pereira do Nascimento
Mat. 20162004829
4
Aos colegas de Caicó que me
acompanharam durante essa jornada.
5
RESUMO
Em curso nas últimas décadas, a reforma gerencialista promoveu importantes alterações no
serviço público de diversas nações e trouxe o foco para a busca pela eficiência, pelo
atendimento as demandas da sociedade e pela descentralização das ações estatais, além de
introduzir as práticas de accountability, compliance e transparência. Mais do que apenas buscar
a eficácia de tais ações, a teoria do valor público quer mensurar o impacto das políticas públicas
perante a população. Desta forma, propõem-se indicadores de desempenho para um Centro
Acadêmico de uma universidade pública federal brasileira com base no Public Value
Scorecard, ferramenta criada pelo professor Mark Moore em 2003 que tem como escopo aferir
o valor público que as organizações entregam a sociedade. Para isso, realizou-se uma pesquisa
documental nos registros institucionais do lócus de pesquisa para mapear os valores que são
importantes para a entidade analisada, além de uma pesquisa com a alta direção, significat iva
para avaliar como a gestão prioriza tais variáveis. Chegou-se a um conjunto de indicadores com
base nas diretrizes propostas por Moore que podem estimar o valor público das ações efetuadas
pelos administradores da unidade, com a ressalva de que tais indicadores podem ser detalhados
e refinados ainda mais se outros stakeholders puderem ser escutados, tais como a comunidade
acadêmica.
Palavras-chaves: Valor público. Public Value Scorecard. Indicadores de desempenho.
6
ABSTRACT
In the last decades, managerialism reform promoted important changes in the public service of
several nations and brought the focus to the search for efficiency, meeting the demands of
society and the decentralization of state actions, as well as introducing the practices of
accountability, compliance transparency. More than just seeking the efficacy of such actions,
public value theory wants to measure the impact of public policies on the population. Thus,
performance indicators are proposed for an Academic Center of a Brazilian federal public
university based on the Public Value Scorecard, a tool created by Professor Mark Moore in
2003 that aims to measure the public value that organizations deliver to society. For this
purpose, a documentary research was carried out in the institutional records of the research
locus to map the values that are important to the analyzed entity, in addition to a survey with
the top management, to assess how management prioritizes such variables. We arrived at a set
of indicators based on the guidelines proposed by Moore that can estimate the public value of
actions carried out by unit administrators, with the proviso that such indicators can be further
refined and refined if other stakeholders can be heard, such as the academic community.
Keywords: Public value. Public Value Scorecard. Performance indicators.
7
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Ilustração 1 – Importância das ações direcionadas para o valor público
Ilustração 2 – Modelo de retorno das ações efetuadas por organizações públicas
Ilustração 3 – Triângulo estratégico do Public Value Scorecard
Ilustração 4 – Etapas de pesquisa
Ilustração 5 – Organograma do Centro A
Ilustração 6 – Matriz SWOT do Centro A
Ilustração 7 – Evolução orçamentária do Centro A. Valores em reais
Ilustração 8 – Cadeia de valor proposta para a unidade
8
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Indicadores de valor público
Quadro 2 – Indicadores de suporte e autorização
Quadro 3 – Indicadores de capacidade operacional
9
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 10
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO 10
1.2 OBJETIVOS E IMPORTÂNCIA 12
2 REFERENCIAL TEÓRICO 14
2.1 A NECESSIDADE DE UMA GESTÃO PÚBLICA EFICAZ 14
2.2 UMA FERRAMENTA PARA MENSURAR O DESEMPENHO:
BALANCED SCORECARD
17
2.3 UMA NOVA ALTERNATIVA: PUBLIC VALUE SCORECARD 22
3 DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA 26
3.1 MÉTODO 26
3.1 LÓCUS DE PESQUISA 27
4 RESULTADOS 34
4.1 APRESENTAÇÃO DOS DADOS 34
4.2 PROPOSTA DE INDICADORES DE DESEMPENHO 37
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 48
REFERÊNCIAS 49
APÊNDICE A - QUESTIONÁRIO – INSTRUMENTO DE COLETA DE
DADOS COM A ALTA GESTÃO
53
ANEXO A - AUTORIZAÇÃO PARA USO DO INSTRUMENTO DE
COLETA DE DADOS
55
10
1 INTRODUÇÃO
Esta seção apresenta ao leitor, em apartada síntese, as mudanças estruturais ocorridas
na Administração Pública nas últimas décadas com o advento do new public management.
Depreende-se que tal recurso tem como objetivo caracterizar o ambiente de mudanças
conjunturais em curso hodiernamente, culminando na problemática, na hipótese de pesquisa e
nos objetivos gerais e específicos desse trabalho.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO
As políticas públicas traduzem a forma como o Estado se aproxima dos seus cidadãos.
Trata-se de um conjunto de atividades que possuem um escopo, um público-alvo e um efeito
(impacto) que se deseja atingir sobre determinada área. Elas se constituem no principa l
instrumento de ação governamental e é a partir delas que o cidadão efetivamente detém a
percepção sobre a forma como o gestor público administra, aplica e articula os recursos
provenientes da sociedade.
Deste modo, é mister repensar a forma de avaliação de tais ações governamentais, em
um contexto marcado por vicissitudes e instabilidades que ocorreram nas últimas décadas sobre
a dinâmica da atuação estatal. O declínio das políticas keynesianas trouxe um novo paradigma
na configuração do Estado, a partir do momento que a doutrina expansionista de “bem-estar
social” foi paulatinamente questionada pelos ideais do liberalismo econômico, da redução da
atuação estatal, da desregulamentação dos mercados e da efetividade da atuação pública. Esse
cenário está marcado por uma maior participação e interferência dos cidadãos nas decisões dos
administradores governamentais, culminando assim em um novo olhar sobre o impacto que tais
condutas trazem, a longo prazo, para a população.
11
Em âmbito brasileiro, essa conjectura traz um desafio adicional, considerando a ampla
descentralização estatal1, a baixa efetividade do controle social2 e a desídia administrativa com
o patrimônio público, o que culmina em alto índice de corrupção no seio estatal.3 Essas
características traduzem a forma de desenvolvimento da Administração Pública, que saiu de
um modelo patrimonial, transitou pela centralização dos processos por meio de uma burocracia
weberiana e agora se reestrutura para atender as demandas do cidadão-cliente através do new
public management.
Implantado na metade da década de 90, o gerencialismo brasileiro ou a “nova
administração pública” acompanhou o movimento internacional de redução do papel do Estado
que já acontecia desde a década de 70 na Europa e na América do Norte. Capitaneado por
Bresser-Pereira, então Ministro da Administração e Reforma do Estado do Governo Fernando
Henrique Cardoso, a reestruturação estatal foi marcada por grandes entregas dos serviços
públicos ao setor privado, contratualização, adoção de concessões e regulamentação, reforma
de direitos no serviço público, extinção de órgãos, entidades e empresas públicsa, além da
adotar diretrizes de responsabilização e eficiência – princípio constitucional emendado na
Constituição de 1988.
A alta disfunção burocracia estatal, advinda da miríade histórica dos modelos gerencia is
da Administração Pública, a pressão dos usuários (stakeholders) por uma maior qualidade nos
prestação dos serviços, a escassez de recursos e a falta de planejamento4, impõem uma reflexão
crítica sobre as formas de planejar e avaliar as ações estatais, o que inclui aventar a adoção de
técnicas que possam mapear a percepção da população sobre os serviços públicos executados
pelos agentes públicos.
1 O modelo federativo imposto pela Constituição de 1988 trouxe uma grande descentralização da execução das
políticas públicas entre os três entes federais, estaduais e municipais, o que dificultou a aproximação dos serviços
públicos com os cidadãos. Mais informações, ver: RIBEIRO, Patrícia Tavares . A descentralização da ação
governamental no Brasil dos anos noventa: desafios do ambiente político-institucional. Ciência & Saúde
Coletiva, Rio de Janeiro, v. 14, n. 3, p. 819-828, 2009. e LEITE. Cristiane Kerches da Silva. FONSECA. Francisco.
Federalismo e Políticas Sociais no Brasil: impasses da descentralização pós -1988. Revista O&S, Salvador, v. 18,
n. 56, p. 99-117, 2011. 2 Ferreti et al.(2016) aduzem que nas políticas públicas de saúde, por exemplo, o controle social é desconhecido
por parcela considerável da população brasileira. Mais informações, ver: FERRETI, Fátima. et al. Participação da
comunidade na gestão e controle social da política de saúde. Tempus, Actas de Saúde Coletiva, Brasília, v. 10,
n. 3, p. 51-67, set. 2016. 3 O Brasil ainda mantém traços de uma administração patrimonialista, o que pode acarretar um maio r índice de
corrupção no Estado. Para mais informações, ver: MATIAS-PEREIRA. José. Administração pública comparada:
uma avaliação das reformas administrativas do Brasil, EUA e União Européia. Revista de Administração
Pública. Rio de Janeiro, v.42, n. 1, pag. 61-82, jan/fev. 2008. 4 CARNEIRO, R., MENICUCCI, TMG. Gestão pública no século XXI: as reformas pendentes. In : FUNDAÇÃO
OSWALDO CRUZ. A saúde no Brasil em 2030 - prospecção estratégica do sistema de saúde brasileiro :
desenvolvimento, Estado e políticas de saúde. Rio de Janeiro: Fiocruz/Ipea/Ministério da Saúde/Secretaria de
Assuntos Estratégicos da Presidência da República, 2013. Vol. 1. pag. 135-194.
12
Atualmente, tal realidade impõe novos desafios para os administradores públicos, que
devem não apenas demonstrar a eficiência ou qualidade do gasto público, mas também o efeito
que a ação estatal gera sobre a vida da população. Desta forma, surge à problemática: “Como
avaliar o impacto das ações das organizações públicas?”
Para mensurar tais implicações, Mark H. Moore, professor da Universidade de Harvard,
propõe as linhas gerais do Public Value Scorecard, um conjunto de diretrizes que devem ser
consideradas ao se mensurar o impacto das ações impostas pela Administração Pública e por
organizações não-governamentais.
1.1 OBJETIVOS E IMPORTÂNCIA
Este trabalho tem como escopo propor indicadores de desempenho de gestão com base
na ferramenta Public Value Scorecard para um Centro Acadêmico de uma universidade pública
federal brasileira, considerando o contexto local e a necessidade de se mensurar a efetividade
das ações executadas pelos administradores públicos.
Para se atingir tal objetivo, insta discorrer sobre a teoria do valor público, além do
movimento gerencialista presente na Administração Pública no Brasil e em alguns países
europeus e da América do Norte. Posteriormente, parte-se para o detalhamento de algumas
ferramentas que podem ser utilizadas para avaliar a gestão pública: balanced scorecard e public
value scorecard. O intuito aqui é comparar tais ferramentais e verificar qual melhor se encaixa
na avaliação da ação pública. Pretende-se ainda analisar os resultados de um instrumento de
coleta de dados e estruturar uma cadeia de valor como forma de se demonstrar a relação entre
o monitoramento das variáveis e a geração do valor público.
O public value scorecard , ferramenta proposta para esse trabalho, é um novo
instrumento de avaliação de organismos públicos e não governamentais que pode servir como
base para avaliação da “efetividade” das ações governamentais. Efetividade é aqui entendida
como a capacidade de a organização produzir o resultado que a sociedade espera. (SANDER,
1982) A importância do monitoramento das políticas públicas é defendida por Rolland (2015),
que afirma que o uso de indicadores, avaliações e estatísticas se constituem em condições sine
qua non para se administrar no setor público.
Ressalta-se que a medição de desempenho pode retratar a atual performance das
organizações, processo de construção que por si só impõe uma sistemática de reflexão e
13
desdobramento da missão, visão e valores, na compreensão dos objetivos macros pela alta
gestão e pelos colaboradores e propicia o aprendizado da organização em face das mudanças
conjunturais do ambiente em que atua. (MAIA, OLIVEIRA E MARTINS, 2008)
Ilustração 1 – Importância das ações direcionadas para o valor público.
Fonte: Autor
A inepta eficiência dos modelos administrativos burocráticos que foram aplicados nos
sistemas de gestão públicos nas últimas décadas impõe uma nova forma de repensar a miríade
de controles existentes nesses sistemas, deslocando o foco do “processo em si” para
“resultados” e para o cliente-cidadão, que anseia por serviços públicos de qualidade. Rezende
(2009) sustenta que sistemas orientados para accountability (responsabilização), credibilidade
e desenvolvimento gerencial estão alinhadas as novas tendências de governança pública.
Busca pelo valor público
Análise e desdobramento da
missão , metas e objetivos
Indicadores, avaliações estatísticas
Monitoramento adequado
Aprendizado organizacional
14
2 REFERENCIAL TEÓRICO
O referencial teórico apresenta a evolução do new public management de forma
detalhada, com vistas a situar o leitor sobre o movimento gerencialista em curso nos países da
Europa e América do Norte a partir da década de 1970. Entender esse recorte justifica a
importância da profissionalização da gestão pública orientada para as demandas da sociedade.
Além disso, apresenta-se, de forma sucinta, a ferramenta Balanced Scorecard, idealizada
precipuamente para o setor privado e adaptada para o setor público. Por fim, detalha-se o Public
Value Scorecard, ferramenta criada com o objetivo de mensurar o “valor público” nas
organizações públicas e não governamentais.
2.1 A NECESSIDADE DE UMA GESTÃO PÚBLICA EFICAZ
Moore e Khagram (2004) aduzem que o ponto de partida para entender o public value
(“valor público”) é a alegação de que, da mesma forma que o objetivo de um gerente que atue
em uma empresa privada é gerar valor privado, ou seja, “econômico”, no setor público, o
objetivo é criar valor público, ou seja, “social”. Mais do que apenas mensurar os índices
financeiros de economicidade ou eficiência, o administrador público deve mensurar o impacto
dessas ações na vida dos cidadãos. (MOORE, 2002). Desta forma, depreende-se que o valor
público pode ser descrito como a contribuição de determinada entidade para a sociedade.
A noção de valor público, formada nos anos 90, está atrelada diretamente ao surgimento
de movimentos reformistas de gestão da Administração Pública que remontam ao final da
década de 70, especialmente nos Estados Unidos e Reino Unido. (DRABACH, 2010) No
período pós-segunda guerra mundial, as nações – nomeadamente as da América do Norte e
Europa – experimentavam um alto crescimento econômico, com grande intervenção do Estado
na conjectura econômica e social, grande parte advento das políticas keynesianistas e do welfare
state. (GLADE, 2007)
No entanto, na esteira da crise do petróleo, que se arrastou por boa parte da década de
70 e abalou parte das economias desenvolvidas, tais intervenções começaram a ser
questionadas. Some-se a isso o gradativo aumento de impostos para sustentar o serviço público,
o “aparente” estado de ingovernabilidade com grandes problemas originários do conflito global
e as significativas transformações culturais e tecnológicas em curso, que culminaram em
gradativas medidas para a transformação da máquina pública. Tal cenário teve como contexto
15
político o afloramento de governos neoliberais5 – nomeadamente Ronald Reagan (Estados
Unidos) e Margareth Thatcher (Reino Unido) – (ABRUCIO, 1997), influenciado pela
disparidade da eficiência entre as iniciativas públicas e privadas e da burocracia weberiana
predominante até então, considerada limitante e centralizadora em seus próprios processos e
procedimentos, não atendendo as demandas dos contribuintes. (POLLIT, 1990)
Abrucio (1997) afirma que o managerialism britânico focou inicialmente na redução de
pessoal e de custos gerais. Além disso, o movimento promoveu uma autonomia das agências
estatais britânicas, desnacionalizou e privatizou empresas públicas, buscou a definição de
papéis e atribuições das agências executivas por meio da técnica de administração por
resultados (APO), além de promover uma descentralização estatal através da delegação de
responsabilidades. Todas essas ações tiveram como escopo buscar uma maior eficiência na ação
estatal. Aduz ainda o autor que os Estados Unidos não obtiveram o mesmo sucesso da
empreitada britânica (corte de custos e pessoal), o que culminou posteriormente em um maior
foco nos repasses do orçamento federal estadunidense aos governos locais, o que trouxe um
relativo êxito da reforma americana durante esse período.
Tais práticas, baseadas fortemente na lógica de mercado, apresentavam suas limitações,
não se adaptando totalmente ao setor público. (VIEIRA, 1997) Desta forma, Abrucio (1997)
argumenta que no final da década de 80 houve uma paulatina transição da mera busca pela
eficiência para a efetividade dos serviços públicos, focado na qualidade e nas aspirações do
cliente-cidadão. Ainda no Reino Unido, o Citizen’s Charter, espécie de carta de serviços
voltada ao cidadão, cujo compromisso era demonstrar as metas de qualidade dos serviços
públicos (DOPICO, GUZMAN E GUZMAN, 2007), ilustra bem essas mudanças, que passava
a considerar a satisfação do “cliente”. (JUSTEN, 2003) A descentralização das
responsabilidades – como forma de aproximação da decisão aos jurisdicionados – e a
“contratualização” – ou seja, parcerias público-privadas – além de concessões – dos serviços
públicos a particulares – foram às características predominantes dessa etapa, que é chamada
pela literatura de consumerism.
A noção de “cliente” e a excessiva busca pela eficiência introduzida pelo consumerism
foi o ponto de discordância entre os teóricos do gerencialismo, já que a terminologia “cliente”
remete ao “individual”, enquanto que o termo “cidadão” remonta a um ideário de coletividade.
5 Ressalte-se que o gerencialismo não pode ser considerado característico de governos neoliberais. Na década de
80, por exemplo, o Partido Trabalhista da Austrália promoveu reformas de cunho gerencialista na Administração
Pública daquele país. Mais informações, ver: HOOD, Christopher. A Public Management for All Seasons?. Public
Administration, v. 69, n. 7, p. 3-19.2008.
16
Com isso, o Public Service Orientation (PSO) emergiu na segunda metade da década de 90
para resgatar a noção do “espaço público” e de proximidade dos serviços ao cidadão, não como
um meio de escolha, mas sim de transformação das políticas públicas por aqueles que a
recebem. (ABRUCIO, 1997) Nesse sentido, Guimarães (2000, p. 129) assevera que o PSO
(...) pode ser caracterizado por uma grande ênfase na qualidade do serviço e na análise
custo/benefício, baseada no propósito de alcançar a excelência dos serviços públicos ;
ações visando a trazer o poder de volta dos grupos nomeados para os grupos eleitos;
a menor valorização do “paradigma do mercado” como elemento norteador da
prestação dos serviços públicos. Inclui também o desenvolvimento do trabalho
comunitário, a avaliação de demandas sociais e a garantia da participação popular
na formulação de políticas e na avaliação dos serviços públicos . (Grifo nosso)
Com isso, o PSO traz novas reflexões sobre o paradigma gerencial, como
responsabilização, qualidade, transparência, compliance e justiça. (ABRUCIO, 1997). Tais
práticas estão sendo paulatinamente incorporadas nas gestões públicas modernas durante as
duas últimas décadas, propagando-se não só na Europa e nos Estados Unidos, mas também nas
economias em desenvolvimento, a exemplo do Brasil.
No Estado brasileiro, as primeiras diretrizes do gerencialismo foram introduzidas no
primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995, tendo com maior expoente o
economista Luiz Carlos Bresser-Pereira. Como Ministro da Administração Federal e Reforma
do Estado – MARE, Bresser-Pereira tinha como escopo encampar uma reforma de cunho
gerencialista – em curso nos países desenvolvidos – para a Administração Pública brasileira. O
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado foi o principal norteador dessas mudanças,
que reunia objetivos e diretrizes envoltas nos conceitos de eficácia e eficiência – para Bresser-
Pereira, sinônimos de governança – com orientação voltada para o cidadão. Além disso, o
documento defendia uma restrição da atuação estatal para àqueles serviços considerados
essenciais e propunha uma descentralização das ações locais e regionais sob responsabilidade
da União para Estados e Municípios, fomentando a parceria entre esses entes. (MARE, 1995)
A Reforma Administrativa estava inserida em um contexto maior – plano de governo –
, que previa ainda as reformas tributárias e da previdência social. O próprio Bresser-Pereira
chega a afirmar que, como Ministro, só teve êxito na reforma do serviço público, cujo ápice se
deu com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que mudou substancialmente
o serviço público federal. A Emenda 19 trouxe ao ordenamento jurídico, por exemplo, a criação
de agências executivas e organizações sociais – que descentralizam o cumprimento de parte dos
serviços públicos –, os contratos de gestão, a extinção da obrigatoriedade do Regime Jurídico
17
Único para os servidores da União6 e introduziu a “eficiência” como princípio basilar da
Administração Pública brasileira. (BRESSER-PEREIRA, 1999) Ainda segundo Bresser-
Pereira (1999) foram introduzidos orientações para a qualidade total (total quality control) e de
desmonopolização de serviços considerados não essenciais – a exemplo das telecomunicações.
Matias-Pereira (2008) argumenta que houve significativos avanços na Administração
Pública brasileira nas últimas duas décadas, através da adoção de técnicas e ferramentas do
setor privado que foram transpostos para a Administração Pública. Acentua, contudo, a
fragmentação das mudanças impostas, a desarticulação política na condução da reforma do
Estado e o foco predominante em “ajustes fiscais”, o que traria, em proscênio, um influxo para
o desmantelamento dos serviços públicos. Além disso, aduz o autor que o Brasil possui um
modelo híbrido que transita entre os resquícios do patrimonialismo e da burocracia e que as
demais nações que implantaram o new public management ainda possuem dificuldade de
avaliar os benefícios das reformas efetuadas.
Desse modo, a administração pública brasileira ainda precisa avançar e incorporar as
novas práticas dos modelos administrativos das últimas décadas, que trazem um enfoque para
o planejamento estratégico, para a eficiência e para a liberação de recursos mediante a
performance.7 Urge, no entanto, pensar não só em ferramentas ou técnicas que promovam as
mudanças, mas também trazer um enfoque em novas formas de medir e mensurar o impacto
das atividades, ações e políticas públicas estatais, de forma a se quantificar a real viabilidade
das ações operadas pelos agentes públicos.
2.2 UMA FERRAMENTA PARA MENSURAR O DESEMPENHO: BALANCED
SCORECARD
Robert Kaplan e David Norton desenvolveram na década de 90 o Balanced Scorecard
– BSC, uma ferramenta originalmente direcionada ao setor privado que retirava o foco dos
6 Eficácia suspensa pela Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2135, de 2007, sem julgamento do mérito até a
data de publicação deste trabalho. Para mais informações, ver: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Plenário
suspende artigo da Constituição sobre contratações de servidores públicos (atualizada) . Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=70650>. Acessado em 01 set 2017. 7 As universidades públicas federais brasileiras, por exemplo, necessitam atender os requisitos da Matriz OCC
(Orçamento Custeio e Capital) para angariar recursos de investimento e custeio no Orçamento Geral da União.
Para mais informações, ver: BRASIL. Decreto nº 7.233, de 19 de julho de 2010. Diário Oficial [da] Repúbl ica
Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 19 jul 2010. Seção 1, p. 29514.
18
índices exclusivamente financeiros de mensuração do desempenho organizacional – realidade
dominante até então – para transitar em outras variáveis igualmente importantes, como as
perspectivas dos clientes, dos processos de negócios e do aprendizado e crescimento
institucional. Importa ressaltar que o BSC retirou o foco dos indicadores exclusivamente ex-
post – aqueles que são mensuráveis após a ocorrência do evento – para aqueles que ocorrem
concomitante e antes do evento (ex ante).
O BSC trabalha sob a égide de quatro perspectivas, sendo uma focada em medidas
financeiras, considerada principal, e as outras três em medidas não financeiras. Cada
perspectiva é composta de um número variável de indicadores e referências, que são definidas
de acordo com o micro e o macroambiente da organização, com o objetivo de avaliar o
desempenho corporativo. (KAPLAN E NORTON, 1996) Kaplan e Norton (1997) afirmam que
o BSC tem como foco aninhar o planejamento estratégico com as operações na medida em que
desdobra e demonstra quais metas devem ser alcançados para se atingir os objetivos estratégicos
da organização.
A perspectiva “financeira” do BSC remonta a sustentabilidade contábil da empresa ao
longo do tempo e pode ser interpelada em duas variáveis: receita e produtividade (eficiênc ia
operacional). (KAPLAN E NORTON, 2000) A perspectiva dos “clientes” se refere ao
monitoramento do público-alvo de atuação da empresa e do mercado de atuação, enquanto que
os “processos internos” dissertam sobre a otimização dos processos para a consecução das
perspectivas anteriormente citadas. (PRIETO et. al, 2006) Por fim, “aprendizado e
crescimento” é a perspectiva que traduz a forma como a empresa utiliza seu conhecimento para
gerar um desenvolvimento a longo prazo. (NISEMBAUM, 2000)
Houve diversas tentativas de adaptar o modelo para a seara pública brasileira. Ruas
(2003) formulou indicadores estratégicos com base nas perspectivas do BSC para um instituto
de fomento à pesquisa tecnológica vinculado ao governo do Estado de São Paulo. Os
indicadores propostos pelo autor, fortemente ajustados, foram baseados nas quatro perspectivas
do BSC e incluem índices de satisfação do cliente, apoio às políticas públicas, difusão do
conhecimento, participação na elaboração de normas técnicas, receitas em pesquisa e
desenvolvimento, tempo de pesquisadores dedicados a atividades administrativas, entre outros.
Ghelman e Costa (2005) estruturaram um modelo baseado no BSC mudando
significativamente as perspectivas impostas pela ferramenta original, sendo que as
características predominantemente privadas foram transformadas para a realidade pública em
seis perspectivas de avaliação: pessoas e modernização administrativa (aprendizado e
crescimento no original), finanças e orçamento (finanças, no original), processos internos,
19
clientes e sociedade/cidadão (novas categorias). Concluem os autores que qualquer modelo de
mensuração do desempenho na Administração Pública deve contemplar requisitos atrelados à
eficiência, eficácia e efetividade.
Niven (2005, citado por Leite e Rezende, 2010) modelou uma proposta de BSC
direcionado para a Administração Pública brasileira com foco nos resultados e centrada no
cliente-cidadão. Nesse modelo, a perspectiva de “clientes” é substituída pelo “cidadão”, ao
passo que os demais eixos mantêm nomes congêneres ao modelo original, mas sempre voltados
ao encontro da realidade pública. Salione (2013), por outro lado, apresentou uma estruturação
do BSC como ferramenta a ser usada pela Administração Pública na avaliação de desempenho
nos contratos com organizações sociais de interesse público – OSCIP’s.
Em levantamento realizado nos tribunais de contas dos estados e municípios brasileiros,
Silva e Mario (2015) verificaram que há uma predominância da ferramenta BSC nos sistemas
de planejamento ou avaliação daquelas entidades. Aduzem os autores que a metodologia
sempre é adaptada à realidade de cada entidade, o que muda substancialmente as perspectivas
de avaliação dos macroprocessos estratégicos daqueles órgãos de controle.
Em âmbito internacional, Bolívar, Hernández e Rodríguez (2010) aplicaram o BSC para
uma agência pública espanhola de serviços esportivos. Os autores reconheceram a importânc ia
da ênfase em medidas não-financeiras para avaliação do desempenho em organizações públicas,
apesar de criticarem a possível falta de indicadores quanto a qualidade e o desempenho da
gestão em si. Northcott e Taulapapa (2010) afirmam que em virtude de as organizações públicas
possuírem uma dificuldade de definir objetivos estratégicos, talvez o potencial do BSC para
auxiliar a tomada de decisão possa não ser reconhecido. Em casos selecionados, Pucek e Spacek
(2014) verificaram que o BSC clarifica os objetivos institucionais para aqueles que executam
as atividades e ações. No entanto, afirmam os autores que alguns aspectos do BSC foram
incompreensíveis para os gestores, especialmente no binômio entre concorrentes e parceiros.
Por fim, ressaltam que boa parte da aplicação do BSC foi suspensa em virtude de mudanças
políticas.
Percebem-se, dessa forma, variadas tentativas de adaptar o modelo para a realidade
pública, algumas com relativo sucesso de aplicação. No entanto, a falta de uma matriz
originalmente desenvolvida e com foco para as necessidades da Administração Pública
permanece. Apesar de dar o merecido crédito à ferramenta idealizada por Kaplan e Norton,
Moore (2003) apresenta três argumentos contrários à utilização do BSC em organizações sem
fins lucrativos.
20
O primeiro argumento é que, por mais que as perspectivas do BSC enfatizem medidas
não-financeiras de desempenho (processos internos, clientes e aprendizado e crescimento), o
foco central da ferramenta continua precipuamente no crescimento dos lucros. Ou seja, todas
as perspectivas continuam convergindo para o aumento da lucratividade (“perspectiva
financeira”), o que difere totalmente da realidade pública. (MOORE, 2003) Kaplan e Norton –
continua Moore – até afirmaram em trabalhos posteriores que a ferramenta poderia ser aplicada
nas organizações públicas concentrando-se na “missão” das organizações em vez do “lucro”.
No entanto, para Moore, o BSC enfatizou as medidas não-financeiras não com o objetivo
precípuo de cumprir a missão da empresa, mas sim com o escopo final de maximizar os ganhos
financeiros. Ou seja, as medidas financeiras, por si só, não poderiam sustentar o crescimento
das organizações privadas a longo prazo, residindo aí a natureza conceitual da inaplicabilidade
da ferramenta em organizações públicas e não governamentais. (MOORE, 2003) Para encerrar
o primeiro argumento, o autor sugere que a melhor maneira de medir o valor criado por
organizações públicas é desenvolver indicadores baseados na missão.
A segunda alegação é a noção de “clientes”. Moore argumenta que toda empresa privada
deve promover a satisfação dos seus clientes. Em paralelo com as organizações públicas, o
“cliente” seria o cidadão, público-alvo de determinada política ou ação pública. É aqui que
reside à problemática. Quando os financiadores (Estado, agências de fomento, por exemplo)
injetam recursos orçamentários em determinada entidade pública, elas não querem apenas a
“satisfação” do cidadão, mas também a geração de um impacto (efetividade) das ações
governamentais na realidade local ou nacional. (MOORE, 2003). Para exemplificar, o autor cita
que os financiadores de uma política de qualificação de pessoas desempregadas não querem
obter apenas a “satisfação” do cidadão, mas também gerar impacto econômico na distribuição
de renda e fomentar a economia. Nesse contexto, a forma de promover a “satisfação” dos
clientes difere significativamente nas iniciativas pública e privada.
Nas organizações clássicas privadas, o modelo de produção é aquele onde os
financiadores (acionistas, por exemplo) injetam recursos para a produção de bens e serviços
com o objetivo de “satisfazer” o consumidor final, que por sua vez paga pelo produto, bem ou
serviço, que retorna para os financiadores. Dessemelhante, ocorre com as organizações públicas
e não-governamentais, que devem monitorar o retorno não só para os financiadores, mas
também a própria sociedade.
21
Ilustração 2 – Modelo de retorno das ações efetuadas por organizações públicas
Fonte: Autor
Em organizações públicas, o produto ou serviço “ofertado” é direcionado ao cliente-
cidadão ou a própria sociedade (“clientes”), que retorna para a própria sociedade e para os
financiadores ou provedores daquelas ações (tais como agências de fomento) ou o Estado (por
meio de ministérios, secretarias ou departamentos) em forma de “valor público”. Tais atores
são considerados por Moore (2003) como upstream costumers (“clientes a montante”), ou seja,
atores que possuem interesse na efetividade das ações, não em forma de “lucro”, mas de
“impacto” (propagação das ações). Desta forma, a identificação destes atores se constitui no
fator-chave para a sobrevivência das organizações públicas.
Por fim, a terceira premissa é a concepção de “vantagem competitiva” imbuída no BSC.
Moore (2003) argumenta que existe uma irresolução para as instituições públicas ao definirem
se o objetivo destas é estabelecer um diferencial em relação a outras organizações públicas ou
se o escopo na verdade seria fortalecer aquela determinada área de atuação (educação superior,
cultura, saúde, por exemplo), em uma “rede de cooperação mútua” entre as entidades.
Obviamente, as entidades e órgãos públicos competem entre si para obterem mais recursos no
orçamento central. O autor destaca, no entanto, que as organizações sem fins lucrativos devem
ser parceiras na resolução dos problemas, já que dificilmente uma única entidade consegue
resolver os problemas de determinada área, considerando que as organizações públicas
possuem recursos escassos. (MOORE, 2003). Com isso, sugere que as instituições públicas
devem formar parcerias, para que os problemas possam ser resolvidos ou mitigados juntos.
É nesse cenário que Moore (2003) propõe uma avaliação por meio de indicadores
baseados na missão, com o objetivo de mensurar o valor público, ou seja, o impacto das ações
••
Financiadores
Estado
Governo
•
•Produção
•
•
Produto
Serviço
Cliente-cidadão
Sociedade
Valor público
Retorno
22
e políticas desencadeadas pelas organizações sem fins lucrativos e pelos órgãos
governamentais.
2.3 UMA NOVA ALTERNATIVA: PUBLIC VALUE SCORECARD
Mark H. Moore, professor da Kennedy School, vinculada a Universidade de Harvard,
lançou em 2003 as bases do Public Value Scorecard, ferramenta com o objetivo de avaliar o
desempenho da gestão na administração pública e mensurar o impacto das políticas públicas na
sociedade. Moore (2003) propõe a avaliação do desempenho da organização pública ou não-
governamental com base em três diretrizes, que formam uma espécie de círculo de valor
(“strategic triangle”), as quais ele chama de “public value strategy”.
A primeira variável dessa estratégia se chama “social mission” (missão social) e,
argumenta o autor, trata do objetivo final da organização, ou seja, a missão, o propósito para o
qual a organização foi criada. Está relacionada com o “valor supremo” que a organização deseja
alcançar. Nas empresas privadas, o “valor” seria a geração de lucros para os acionistas; na
administração pública, ao contrário, a geração de valor está diretamente relacionada a um fim
“social”. (MOORE, 2003) Deste modo, a avaliação do “public value” passa pela avaliação do
cumprimento da missão da organização. O próprio Moore, mais tarde, alargou a abrangência
da terminologia de “social mission” para “public value”, por entender que todas as atividades
da organização pública geram valor público. (MOORE, 2012)
O segundo ponto do triângulo é “legitimacy & support” (legitimidade e suporte). Essa
variável reside no fato de que a organização pública precisa ter atenção a aqueles que a
financiam – na figura dos upstream costumers, ou seja, as entidades que dão “suporte” as
políticas a serem executadas (Estado, agências de fomento, dentre outros), bem como aos
beneficiários das ações, que recorrem e procuram os serviços ou produtos ofertados. Para
Moore, esses atores “legitimam” as atividades desenvolvidas pela organização. (MOORE E
KHAGRAM, 2004) Para corroborar tal argumento, Moore (2003) afirma que as organizações
públicas não podem simplesmente se autodenominar criadoras de valor público, mas elas
devem ser legitimadas, reconhecidas pela efetividade das suas ações pelo usuário final (cliente-
cidadão) e também pelos financiadores, em um verdadeiro processo de aprovação e
assentimento das ações desenvolvidas.
23
O último princípio é “organizational capabilities” (capacidade organizacional) e faz
referência não só aos recursos que a organização dispõe para atingir seus objetivos, mas também
as parcerias com outras organizações congêneres com o intuito de se criar ou aumentar o
impacto das ações em determinado setor (MOORE, 2003). Esse elemento é importante
considerando que os recursos são limitados e frequentemente não é possível resolver todos os
problemas sozinho ou com uma única ação isolada (MOORE, 2012). Estruturado, o triângulo
estratégico assume a seguinte forma:
Ilustração 3 – Triângulo estratégico do Public Value Scorecard
Fonte: adaptado de Moore (2003)
Moore (2003) assevera que há uma “pirâmide de valores” com objetivos, metas e
estratégias que, juntos, permitem o reconhecimento das ações que são necessárias para se
alcançar a “missão social”. No entanto, nem sempre é fácil definir essas ações, pois a missão
geralmente é algo intangível que é difícil de mensurar. (MOORE, 2003) Para mitigar tal
problema, o autor recomenda
(...) for example, is that the general ideas of mission define the "ends" of the
organization (i.e. the valued results), while the more particular goals and objectives
describe the "means" the organization relies upon to achieve the desired results. A
handy way to think about this conception is that there is some kind of "value chain"
or "logic model" that specifies the relationship between desired outcomes on one
hand, and the resources, processes, activities, and outputs that are required to achieve
the desired results.. (MOORE, 2003, pag.13)
Valor público
Legitimidade e suporte
Capacidade organizacional
24
Desta forma, a criação de uma “cadeia de valor” ou um “modelo lógico” que demonstre
a ligação entre os objetivos e metas (que são mais facilmente mensuráveis) e a missão pode se
constituir em um meio efetivo de se chegar ao valor público. Esse tipo de mapeamento permite
demonstrar a organização como o engajamento em tais objetivos e metas podem contribuir para
a efetividade das políticas macro estratégicas, com a posterior criação de pulic value. Contudo,
Moore (2003) acentua que os indicadores não devem avaliar apenas os resultados (a posteriori),
mas especialmente de forma contínua e monitorada (concomitante), o que permite revisar e
ajustar o processo durante a execução.
Esse monitoramento também deve ser direcionado para a “capacidade organizaciona l”,
que não deve levar em conta somente a própria organização, mas também os “parceiros”, ou
seja, as entidades que também atuam naquele setor. Moore (2003) distingue a terminologia
“capacidade operacional” em vez de “capacidade organizacional” ressaltando que no setor
público as organizações trabalham conjuntamente para a resolubilidade do problema a ser
enfrentado, sendo coparticipes e influenciadoras nos resultados gerados pelas organizações do
setor. Por fim, Moore (2003) destaca a importância do monitoramento dos stakeholders – todos
aqueles que financiam as atividades organizacionais, que trabalham na organização, que
mantêm relacionamento ou que são impactados por ela –, que devem ser pensados como um
meio de “suporte e legitimidade” para se atingir a missão e não como um fim em si. Cada
categoria de stakeholders podem ser isoladas em uma “conta de acreditação” que podem ser
mensuradas pela quantidade e pela qualidade das relações interinstitucionais.
Apesar de ser uma ferramenta relativamente recente (criada em 2003), existem algumas
experiências de aplicação, a exemplo de Azevedo (2012), que propôs um sistema de avaliação
de desempenho para uma entidade sem fins lucrativos brasileira com base nas questões de Otley
(1999). Afirma a autora que o PVS não necessita de planejamento estratégico para executa- lo,
apesar de ser recomendado o fazê-lo, considerando que os objetivos estratégicos são os
balizadores necessários para verificar se as metas mensuradas pelos indicadores foram atingidas
ou não.
Viscusi, Castelli e Batini (2014) elaboraram um “framework” (quadro com estrutura de
ferramentas, métodos e técnicas) para iniciativas de transparência e dados abertos de governos
da Europa meridional com diversos indicadores que foram criados através das variáveis de
“bem-estar social” e “capacidade organizacional”. Tais indicadores possuem o intuito de se
avaliar o “valor social” – termo cunhado pelos autores para uma ação que agrega valor e gera
impacto em determinada variável.
25
Já Portulhak e Espejo (2014), após aplicarem o PVS em um hospital universitár io
público, ressaltaram que a quantidade de indicadores aumenta conforme a complexidade da
atividade e recomenda, para esses casos, que a unidade mantenha um bom número de
indicadores para aferir corretamente a criticidade de todos os processos da organização.
26
3 DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA
3.1 MÉTODO
O desenvolvimento do trabalho foi realizado no período de 01 de agosto a 13 de outubro
de 2017, sendo planejado em três etapas. A primeira etapa foi à realização de uma pesquisa
documental em registros institucionais e artigos sobre os temas “public value”, “public value
scorecard” e “new public management” nos repositórios Scientific Electronic Library Online
(SCIELO) e Directory of Open Access Journals (DOAJ), bem como de livros sobre o tema
“valor público” na Biblioteca Central Zila Mamede, da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte. Pádua (1997, p. 62) define a pesquisa documental como aquela que “é realizada a partir
de documentos, contemporâneos ou retrospectivos, considerados cientificamente autênticos
(...)”.
Priorizou-se tal método de pesquisa por ser de baixo custo, de fácil pesquisa e por não
exigir um contato prévio com os sujeitos da pesquisa. (Gil, 2002) Guba e Linconl (1981)
asseveram que a pesquisa documental serve ainda para ratificar ou validar as informações
coletadas por outro instrumento de dados, que será descrito a seguir.
Para refinar a construção dos indicadores de desempenho (objetivo deste trabalho),
buscou-se um instrumento de coleta de dados, optando-se por um questionário dirigido a
direção da unidade pesquisada. Gil (1999, p. 128) diz que tal ferramenta é estruturada “por um
número mais ou menos elevado de questões apresentadas por escrito às pessoas, tendo por
objetivo o conhecimento de opiniões, crenças, sentimentos, interesses, expectativas, situações
vivenciadas etc.” Cabe ressaltar que o questionário foi escolhido em detrimento da entrevista
em virtude da distância geográfica entre o pesquisador e a direção da unidade.
O questionário foi adaptado com base no estudo de Azevedo (2012) sobre valor público,
sendo detalhado conforme o Apêndice A. A autorização de uso do instrumento de coleta de
dados está contida no Anexo A. O instrumento foi enviado para a direção da unidade, via e-
mail, após contato telefônico introdutório sobre a questão de trabalho, sendo respondido no
mesmo dia. Composto majoritariamente por questões abertas, evidencia-se que a pesquisa
possui um caráter qualitativo, ao permitir a análise das respostas empreendidas pela direção do
centro acadêmico pesquisado. Corroborando tal assertiva, Denzin e Lincoln (2006) afirmam
que a pesquisa qualitativa pressupõe uma análise de algum fenômeno sob alguma ótica ou visão
27
em particular, com o escopo de entender as dinâmicas ou relações entre os atores que participam
da ação.
Com o instrumento de coleta de dados preenchido pela direção (sujeitos da pesquisa),
passou-se a terceira etapa, ou seja, ao detalhamento dos resultados do questionário e a
estruturação dos indicadores de desempenho, conforme as diretrizes propostas por Moore
(2003). Para realizar a correlação entre a missão organizacional e os indicadores a serem
propostos, formulou-se uma cadeia de valor conforme ensina Porter (1985). Pretendeu-se aqui
tão somente sugerir os indicadores e o valor público (impacto) que os monitoramentos destas
variáveis podem trazer ao centro acadêmico pesquisado.
Ilustração 4 – Etapas de pesquisa
Fonte: Autor
3.2 LÓCUS DE PESQUISA
O lócus da pesquisa é um centro acadêmico de uma universidade pública federal brasileira
– esta unidade será nomeada aqui como “Centro A”. O Centro A é um dos 08 (oito) Centros
Acadêmicos que compõe a universidade federal investigada.8 Na estrutura hierárquica, os
centros acadêmicos são unidades organizacionais que congregam diversos departamentos
acadêmicos, com o escopo de executar as ações de ensino, pesquisa e extensão.9 O Centro A é
a única unidade da instituição no interior do Estado e se desdobra em dois campi – localizados
8 UFRN. Resolução nº 004/95-CONSUNI. Cria o Centro Regional (...) e os Departamentos Acadêmicos
respectivos. Boletim, Natal, RN, 28 abr. 1995. Disponível em: <
https://sigrh.ufrn.br/sigrh/downloadArquivo?idArquivo=97268&key=0db43c70e7d5484f218c9fd8138c8f21>.
Acesso em: 30 nov. 2016. 9 Estatuto da UFRN. Sistema Integrado de Gestão de Recursos Humanos - SIGRH, Natal. Disponível em:
<https://sigrh.ufrn.br/sigrh/public/colegiados/anexos/estatuto_ufrn_2009.pdf>. Acesso em: 30 nov 2016.
Pesquisa documental
•Documentos institucionais
•Valor público
Aplicação do instrumento de coleta de dados
• Questionário
Detalhamento e proposição dos indicadores
•Cadeia de valor
•Indicadores
28
nas cidades de Caicó e Currais Novos.10 Esse caráter desconcentrado promove um desafio
adicional aos gestores do centro, em virtude da distância da Administração Central –
aproximadamente 280 quilômetros, localizada em Natal – e entre os campi – aproximadamente
100 quilômetros.
O centro possui 1.496 alunos de graduação (dados de junho de 2017) divididos em 13
(cursos) de graduação: administração, letras – português e espanhol –, turismo (Campus Currais
Novos), além de ciências contábeis, direito, história – licenciatura e bacharelado -, geografia –
licenciatura e bacharelado –, matemática, pedagogia e sistemas de informação (Campus
Caicó).11 No âmbito da pós-graduação em sentido estrito, são dois cursos: Programa de Pós-
Graduação em Geografia (em parceria com o Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes),
instalado em Caicó, e o Programa de Pós-Graduação em Letras, instalado em Currais Novos. O
Centro A é subdivido em 08 (oito) departamentos acadêmicos, sendo 02 (dois) em Currais
Novos: Letras (DLC) e Ciências Sociais e Humanas (DCSH) e 06 (seis) em Caicó: Ciências
Exatas e Aplicadas (DCEA), Direito (DIR), Educação (DEDUC), Geografia (DGC), História
(DHC) e Computação e Tecnologia (DCT).12
O atual normativo regimental interno da unidade data de 200713 que impõe a
estrutura organizacional da figura a seguir.
10 UFRN. Resolução 08/07-CONSUNI. Aprova o Regimento Interno do Centro de Ensino (...). Boletim, Natal,
RN, 19 dez 2007. Disponível em: < https://sigrh.ufrn.br/sigrh/
downloadArquivo?idArquivo=77959&key=407670428b61171fd5ee94b091736790>. Acesso em: 30 nov. 2016. 11 Consulta de Cursos - Graduação. Sistema Integrado de Gestão de Atividades Acadêmicas - SIGAA, Natal.
Disponível em: < https://sigaa.ufrn.br/sigaa/public/curso/lista.jsf?nivel=G&aba=p-graduacao>. Acesso em: 30
nov 2016. 12 Departamentos da UFRN. Sistema Integrado de Gestão de Atividades Acadêmicas - SIGAA, Natal.
Disponível em: < https://sigaa.ufrn.br/sigaa/public/departamento/lista.jsf?aba=p-academico>. Acesso em: 30 nov
2016. 13 UFRN. Resolução 08/07. Aprova o Regimento Interno do Centro de Ensino (...). Boletim, Natal, RN, 19 dez
2007. Disponível em: <
https://sigrh.ufrn.br/sigrh/downloadArquivo?idArquivo=77959&key=407670428b61171fd5ee94b091736790>.
Acesso em: 30 nov. 2016.
29
Ilustração 5 – Organograma do Centro A
Fonte: Autor
O Conselho Deliberativo do Centro é o órgão máximo de deliberação desta unidade, com
funções consultivas e normativas sobre matérias acadêmicas, científicas, culturais, artísticas,
administrativas, orçamentárias, financeiras e de recursos humanos do Centro A. A Direção de
Centro, por outro lado, é o órgão executivo, encarregado do planejamento, da superintendênc ia,
da coordenação, da avaliação e do controle de todas as atividades desta Unidade da Instituição.
As assessorias competem prestar auxílio à Direção em questões de ordem administrat iva,
acadêmica, financeira, patrimonial e de infraestrutura.
A Secretaria Geral é o órgão central do sistema administrativo do Centro, tendo funções
de controle de protocolo e arquivo, transporte, gestão de pessoas e planejamento. Os demais
setores se encarregam de funções específicas de orçamento e finanças, gestão do patrimônio ,
tecnologia da informação, bibliotecas, laboratórios e almoxarifado. Além disso, há uma unidade
Conselho Deliberativo
Direção de Centro
Assessorias
Secretaria Geral
Almoxarifado
Patrimônio
Setor de Execução
Orçamentária
Bibliotecas Setoriais
Museu
Departamentos
Coordenações
30
suplementar, um museu, localizado no centro do município Caicó, fora do campus. Dentro
dessa estrutura estão alocados 55 servidores integrantes da carreira técnico-administrativa em
educação e 158 servidores da carreira do magistério superior, incluindo aí efetivos e
temporários. (set/2017)14
A missão da universidade e, por consequência, do Centro A é
“(...) educar, produzir e disseminar o saber universal, preservar e difundir as artes e a
cultura, e contribuir para o desenvolvimento humano, comprometendo -se com a
justiça social, a sustentabilidade socioambiental, a democracia e a cidadania.” (UFRN,
2010)15
Não há missão ou visão oficializadas para a instituição. Desta forma, para avaliar o
ambiente macro e micro-organizacional, propõe-se uma análise pela matriz SWOT, que permite
emitir uma “radiografia” da situação atual da organização. A utilidade da ferramenta está em
oferecer uma avaliação do ambiente interno (forças e fraquezas) e externo (ameaças
oportunidades), “que quando interconectadas fornecem uma base sólida na tomada de uma
decisão.” (GONÇALVES et al. 2010, p. ) A principal utilidade desta ferramenta é permitir
identificar “o grau em que as forças e fraquezas atuais são relevantes para, e capazes de, lidar
com as ameaças ou capitalizar as oportunidades” no ambiente onde a organização atua”.
(JOHANSSON E SCHOLES, 2007) O resultado da análise SWOT é mostrado a seguir.
14 Total de técnicos e docentes por unidade. Sistema Integrado de Gestão de Recursos Humanos - SIGRH,
Natal. Disponível em: <https https://sigrh.ufrn.br/sigrh/public/home.jsf>. Acesso em: 01 set 2017. 15 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE. Plano de Desenvolvimento Institucional
2010-2019. Disponível em: < http://www.ufrn.br/resources/documentos/pdi/PDI-2010-2019-final.pdf>. Acesso
em: 01 set 2017.
31
Ilustração 6 – Matriz SWOT do Centro A
Fonte: Autor
PO NTO S FORTES
•GESTÃO MACRO
• - Acessibilidade da gestão
• - Estrutura organizacional mais flexível e menos ‘engessada’, permitindo inovações
•ESTRUTURA FÍSICA
• - Reformas estruturais recentes nos blocos de aulas e laboratórios
• - Instalações físicas nova de apoio ao ensino, como auditório e laboratórios de pós-graduação
•GESTÃO DE PESSOAS
• - Proximidade (física) entre os colaboradores de trabalho, permitindo uma maior agilidade nos processos
PONTOS FRACOS
•GESTÃO MACRO
• - Distanciamento e falta de autonomia em relação à Administração Central
• - Pulverização da gestão em dois campi (Caicó e Currais Novos)
• - Falta de padronização dos processos organizacionais
• - Comunicação organizacional
•ACADÊMICO
• - Baixa quantidade de projetos de pesquisa e extensão
• - Quantidade incipiente de cursos stricto sensu (mestrado e doutorado)
• - Falta de cursos vocacionados para o desenvolvimento socio-econômico da região
•ORÇAMENTO E FINANÇAS
• - Recursos limitados (se comparados a outros Centros)
•GESTÃO DE PESSOAS
• - Baixa retenção de servidores técnico-administrativos
• - Dificuldades de retenção de professores doutores
• - Rotatividade de pessoal (turnover)
• - Baixo quantitativo de servidores
•ESTRUTURA FÍSICA
• - Estrutura física deficiente nos prédios administrativos
• - Falta de equipe, equipamentos e estrutura de segurança nos Campi
OPORTUNIDADES
•ACADÊMICO
• - Aumento da quantidade de projetos de pesquisa e extensão, voltados e integrados com a comunidade
• - Criação de novos cursos (graduação, mestrado e doutorado) vocacionados para a região
• - Oportunidades de financiamento junto à entidades de fomento (ex: FINEP, CAPES)
•GESTÃO MACRO
• - Oportunidade de uma maior descentralização da gestão junto à Administração Central
AMEAÇAS
• IMPACTO ORÇAMENTÁRIO
• - Crise econômica com diminuição de recursos
•LEIS, REGULAMENTOS E NORMAS
• - Disfunções burocráticas e procedimentos demorados
•GESTÃO MACRO
• - Dificuldades da Política de Interiorização pela Administração Central (alheio ao Centro A)
•POLÍTICO-SOCIAL
• - Falta de políticas públicas para conter a evasão escolar em virtude das condições socio-econômicas dos alunos da região
• - Falta de segurança nos Campi
32
Depreende-se que o fator orçamentário é um dos maiores riscos a continuidade da gestão
do Centro A, sobretudo quando se verifica nas resoluções de distribuições dos recursos
orçamentários que o Centro A é um dos últimos Centros em termos de recursos orçamentár ios.
Abaixo uma série histórica do período 2010-2017:
Ilustração 7 – Evolução orçamentária do Centro A. Valores em reais (R$).
Fonte: Autor
Em 2010, o orçamento do Centro A era de R$ 738.445, o mais baixo entre os Centros
Acadêmicos existentes até então, já que nesse mesmo ano todos os outros Centros já possuíam
um orçamento de despesas correntes acima de R$ 1 mi.16
Em 2014, o Conselho de Administração (CONSAD) da universidade instituiu a
Resolução nº 060/2014, que definiu novos critérios para a distribuição orçamentária dos
recursos de despesas correntes entre os Centros Acadêmicos e Unidades Acadêmicas
Especializadas da instituição. A resolução prevê um período de 04 (quatro) anos, a contar de
2014, para adequação das unidades aos critérios do novo modelo e instituiu um Fundo de
Compensação Orçamentária, que cobrirá eventuais perdas dos Centros e Unidades (em relação
ao orçamento de 2014) que obtiverem um decréscimo após a aplicação do modelo.17
16 O orçamento interno de distribuição de “outras despesas correntes” demonstra que o Centro A era o único Centro
Acadêmico da instituição que não tinha atingido um orçamento da ordem de R$ 1 mi no ano de 2010. Para mais
informações, ver: UFRN. Resolução 010/2010-CONSAD. Aprova a distribuição interna do orçamento da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, para o exercício financeiro de 2010. Boletim, Natal, RN,
20 mai 2010. Disponível em:
<https://sigrh.ufrn.br/sigrh/downloadArquivo?idArquivo=297115&key=31d618810501e47f0a7d356ca3ff2536>.
Acesso em: 01 set. 2017. 17 A resolução 060/2014-CONSAD prevê 07 (sete) critérios para distribuição dos recursos orçamentários entre as
unidades da instituição. São contemplados esforço acadêmico, número de alunos, área construída, ações de
2010
738.445
2011
1.105.058
2012
1.286.305
2013
1.350.620
2014
1.496,513
2015
1.496,513
2016
1.496,513
2017
1.496,513
33
Nesse sentido, com a execução do modelo (2015, 2016, 2017) o Centro A obteve valores
abaixo do orçamento de 2014, o que exigiu o acionamento do Fundo de Compensação
Orçamentária para compensação das eventuais perdas. Como o limite para compensação é o
valor do orçamento de 2014, o Centro A manteve os valores do orçamento de 2014. Isso é um
ponto fraco que torna necessária a adoção de medidas para se atingir os critérios da referida
resolução, o que consequentemente fomentará a adoção de mecanismos de expansão do ensino,
pesquisa e extensão.18
pesquisa, extensão, entre outros. Mais informações, ver: UFRN. Resolução 060/2014-CONSAD. Institui modelo
para distribuição dos recursos orçamentários de custeio entre os Centros Acadêmicos e as Unidades Acadêmicas
Especializadas da UFRN. Boletim, Natal, RN, 29 dez 2014. Disponível em: <https
https://sigrh.ufrn.br/sigrh/downloadArquivo?idArquivo=2314481&key=ea49fc578593936229b46ba721e5f05a>.
Acesso em: 01 set. 2017 18 Idem
34
4 RESULTADOS
Nesta etapa apresentam-se os resultados com o detalhamento das respostas do
instrumento de coleta de dados (questionário) aplicado para a alta direção da unidade, bem
como dos indicadores de desempenho propostos para a unidade. Apresenta-se ainda uma
correlação dos indicadores propostos através de uma cadeia de valor. Os dados coletados na
entrevista (questionário do Apêndice A) serviram de insumo para elaboração dos indicadores
de desempenho.
4.1 APRESENTAÇÃO DOS DADOS
A primeira necessidade constatada pelo instrumento de coleta de dados é a falta de uma
missão, visão e valores específicos para a unidade, tendo em vista que as realidades locais dos
campi em estudo são completamente diferentes da Administração Central da instituição,
localizada na capital. Com base na realidade local e nas pretensões da atual direção, propõe-se
a seguinte missão: “fomentar o progresso socioeconômico da região através da promoção do
ensino, pesquisa e extensão, sempre integrados as demandas e necessidades da comunidade e
da realidade local, promovendo a justiça social, a cultura regional e o desenvolvimento
nacional”.
Essa proposta reflete a missão institucional (da universidade como um todo), mas
preserva as características e o valor regional do Centro naquela comunidade. Os valores são
aqueles comportamentos, atitudes e virtudes celebradas pela comunidade acadêmica e que
contribuem para uma melhor eficiência nos processos de alcance de metas. Os valores
propostos, com base nos resultados do instrumento de coleta de dados e do Plano de
Desenvolvimento Institucional19 são: “cultura transparente”, “orientação para resultados”,
“participação da comunidade nas decisões”, “humanização das relações”, “diversidade de
opiniões”, “fortalecimento dos canais de comunicação” e “fomento a interiorização”.
19 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE. Plano de Desenvolvimento Institucional
2010-2019. Disponível em: < http://www.ufrn.br/resources/documentos/pdi/PDI-2010-2019-final.pdf>. Acesso
em: 01 set 2017.
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A alta direção afirmou que utiliza o plano de gestão, de caráter quadrienal, para articula r
e fazer cumprir tais objetivos. Ocorre, no entanto, que o Plano de Gestão se assemelha a uma
política institucional, com diretriz e metas, sem qualquer detalhamento de operacionalização
das ações. Da mesma forma, a gestão atual informou que não há qualquer tipo de ferramenta
que mensure o alcance dos objetivos, apenas uma prestação de contas realizada anualmente
perante aos conselhos deliberativos da unidade e da universidade. Questionado sobre a conduta
em caso de não atingimento das metas, a direção informou que em tal cenário geralmente são
construídas forças-tarefas com o intuito de se atingir os objetivos propostos.
Quanto as receitas e despesas, verificou-se que a unidade depende fortemente de
recursos do Tesouro Nacional, repassados através do Ministério da Educação, além de alguns
recursos específicos oriundos de agências de fomento, tais como a Financiadora de Estudos e
Projetos (FINEP). Em virtude da atual conjuntura – crise econômica vigente em 2017 –, os
recursos orçamentários foram contingenciados, o que pode dificultar o cumprimento das metas
institucionais.20 Esse cenário acabou forçando a unidade a adotar ações de economia de
recursos, tais como reutilização de água dos ares condicionados, reaproveitamento de materia is
para fabricação de utensílios (mesas, cadeiras), instituição de racionamento de água e luz, dentre
outros.
A publicização dos gastos é realizada por meio da Lei de Acesso à Informação, através
do Portal da Transparência do Governo Federal. No portal institucional da unidade são
apresentadas algumas informações de interesse público, tais como os cursos, os contatos e os
oferecidos pelo Centro Acadêmico. Esses serviços, por sua vez, são o ensino de graduação e
pós-graduação, as pesquisas acadêmicas voltadas para o desenvolvimento da ciência, da região,
do mercado, do corpo discente e docente e da sociedade, além de projetos de pesquisa e
extensão, que possuem como escopo a integração entre a comunidade externa e a universidade.
Usufruem desta gama de serviços 1.496 alunos de graduação e 195 de pós-graduação,
majoritariamente das cidades do entorno e da microrregião de atuação da unidade (89%, na
graduação), com renda familiar de até 02 (dois) mínimos (66%, no caso da graduação), com
faixa etária de 18 a 25 anos (59%) com predominância do sexo feminino (52%, graduação).21
Além destes discentes, podem ser considerados como “clientes” finais em determinadas ações
20 Os recursos orçamentários foram contingenciados na ordem de R$ 42,1 bi. Para mais informações ver:
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO. Contingenciamento do
orçamento de 2017 será de R$ 42,1 bilhões. Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/noticias/contingenciamento-do-orcamento-de-2017-sera-de-r-42-1-bilhoes>.
Acessado em 01 set 2017. 21Dado de 2016. Pesquisa realizada por esse autor durante o período de cadas tramento de ingressantes da graduação
em fevereiro de 2016.
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outros órgãos públicos, como os poderes executivos municipais das cidades do entorno,
agências de financiamento e o Ministério da Educação. O mercado de trabalho e a própria
sociedade, que podem se beneficiar de determinadas ações de pesquisa e extensão, também
podem ser enquadrados nessa categoria de público-alvo. Estes clientes também são parceiros
em algumas ações executadas pela unidade. Os serviços ofertados pelo centro são gratuitos, a
exceção da pós-graduação lato sensu (em sentido amplo), como cursos de especializações.
A unidade acadêmica objeto de estudo se desmembra em dois campi e fica localizada
em municípios diferentes – Caicó e Currais Novos, no Estado do Rio Grande do Norte –,
distantes 100 quilômetros um do outro, e possuem uma infraestrutura constituída por blocos de
aulas, bibliotecas, setores administrativos, laboratórios, anfiteatro e auditórios. Estão em curso
– em 2017 – obras de acessibilidade –– no Campus Caicó e de pavimentação em Currais Novos.
Os blocos de aula do Campus Caicó possuem menos de 10 anos de construção, com
climatização e disponibilidade de recursos multimídia. No caso de Currais Novos, os blocos de
aulas foram adaptados da estrutura de uma antiga escola agrícola estadual, mas os mesmos
recursos – multimídia e climatização – existentes no campus Caicó. O raio de influência e
atuação dos campi se estende por toda a mesorregião central do Rio Grande do Norte,
contribuindo, segundo a alta direção, para a formação de pessoal qualificado para o mercado de
trabalho, culminando na diminuição das disparidades socioeconômicas presentes na região e no
aumento da escolarização da população.
Em relação à gestão de pessoas, os colaboradores da unidade são servidores públicos,
por força da Constituição Federal de 1988. Desta forma, gozam de estabilidade empregatíc ia
após três anos de efetivo exercício. São distribuídos em duas classes – docência e atividade de
apoio (denominadas de magistério superior e técnico-administrativa em educação). Ambas as
carreiras possuem um plano de cargos e salários que preveem progressões ao longo do tempo.
Quanto aos benefícios sociais, fazem jus ao auxílio-alimentação, auxílio-transporte e auxílio-
creche.
Apesar do vencimento básico das carreiras estarem acima do mercado privado, a
remuneração (especialmente dos técnicos) é uma das menores do serviço público federal22, o
22 Em 2014, o Boletim Estatístico de Pessoal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão informou
que o vencimento básico da carreira técnico-administrativa em educação é a menor do serviço público federal (R$
1.034,00 por mês em 2014). Em comparação, a dos Juízes do Tribunais Regionais do Trabalho é uma das maiores,
segundo o levantamento, na ordem de R$ 22.911,00 mensais. Para mais informações, ver: NASCIMENTO.
Bárbara. Salários entre servidores do Distrito Federal chegam a variar entre 2.115%. Correio Brasiliense.
Disponível em:
<http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2014/01/19/internas_economia,408582/salarios -
entre-servidores-do-distrito-federal-chegam-a-variar-em-2-115.shtml>. Acessado em: 05 out. 2017.
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que pode impactar na continuidade das ações em execução no centro acadêmico. Outro
problema é a rotatividade (turnover) dos docentes e técnicos, já que muitos não são da região
de atuação da unidade, o que importa em frequentes mudanças de pessoal.
Na celeridade e eficiência da gestão administrativa, há um delay (atraso) dos processos
administrativos em curso na unidade em virtude da baixa autonomia administrativa em assuntos
que estão fora da órbita de competência do Centro. Desta forma, grande parte dos processos é
direcionada para a administração central, o que aumenta consideravelmente o tempo de
resolução dos processos administrativos de qualquer natureza. Afirma a alta direção, contudo,
que há uma maior possibilidade de se mudar a gestão, já que a cultura e a estrutura
organizacional das unidades do interior são mais enxutas, o que permite uma maior flexibilidade
para implantação de mudanças.
Quanto à menção na mídia, a direção informou que o centro ocasionalmente é citado em
websites e blogs regionais, geralmente com menções a processos seletivos promovidos pela
unidade acadêmica, concorrências dos certames ou o ganho de premiações pelos alunos. Além
disso, há citações episódicas, geralmente positivas, noticiando as parcerias promovidas com
outras entidades do poder público ou privado. Uma ação sugerida pela alta direção é a criação
de uma Política de Interiorização, que contemple as reais necessidades dos campi do interior.
Somente desta forma, aduz a direção, poderão ser criadas ações estruturantes para a expansão
dos cursos de graduação e pós-graduação, além da infraestrutura e dos recursos humanos.
4.2 PROPOSTA DE INDICADORES DE DESEMPENHO
A definição dos indicadores de desempenho se dará conforme os critérios estabelecidos
por Moore (2003), que desdobra os três ramos do Public Value Scorecard em “expansão do
suporte e autorização”, “criando valor público” e “construindo capacidade operacional”. O
primeiro paradigma envolve o monitoramento das relações com órgãos ou entidades que
financiam a atividade da organização, a prospecção ou expansão dessas relações, a definição
dos papeis e as relações entre os voluntários/colaboradores da organização, a percepção da
imagem organizacional, a recepção e a legitimidade perante o público-alvo, o relacionamento
com órgãos de controle, a reputação na mídia e a credibilidade com os diversos atores da
sociedade civil (stakeholders). (LEE E NOWELL, 2014)
38
A construção de “capacidade organizacional” envolve condições inerentes à análise de
eficácia e eficiência dos procedimentos, da produtividade, do “moral” e do desenvolvimento do
staff e da diretoria, além do processo de aprendizado e inovação organizacional. (FERLIE E
ONGARO, 2015) Por sua vez, a criação do valor público envolve a análise do cumprimento da
missão e visão organizacionais e das metas estratégias, a correlação entre objetivos, atividades,
entradas, saídas dos processos organizacionais e efeitos decorrentes das atividades e a
percepção de alcance dos resultados. (BROMELL, 2012) A construção de uma missão própria
para a unidade, dessa forma, constitui um pilar fundamental para avaliação dos impactos das
ações promovidas, já que ela é a grande norteadora da evolução das metas da organização.
Definida a missão e a forma como esses objetivos serão desenvolvidos, é necessário
elencar de que forma como a “unidade” deseja estar em um horizonte de médio e longo prazo.
Disto, propõe-se uma visão de médio prazo: “tornar os processos mais eficientes, em termos de
gestão, infraestrutura e educação”. Para a missão de longo prazo, sugere-se: “consolidar-se
como referência em ensino, pesquisa e extensão na região, tornando-se um espaço aberto à
sociedade e integrado com a comunidade, governo e mercado”.
Com isto, pode-estruturar uma cadeia de valor que permita visualizar de forma global o
escopo dos indicadores a serem propostos. A escolha pelo PVS não foi por acaso, já que a
ferramenta possibilita consolidar o monitoramento de todos os macroprocessos da unidade.
39
Ilustração 8 – Cadeia de valor proposta para a unidade
Fonte: Autor
O ensino, pesquisa e extensão, tripé basilar de atuação das universidades federais
brasileiras23 são considerados as principais atividades da unidade estudada. É a partir deles que
a instituição consegue atingir seus objetivos organizacionais e é por isso que há uma ênfase na
monitoração (geração de indicadores) desses processos para quantificar a geração do valor
público no componente “criando valor público”. Para suportar tais atividades, uma série de
processos de apoio promovem sustentação aos processos finalísticos e também necessitam de
monitoramento. É aí que entra a construção da “capacidade operacional”, ao permitir que as
atividades principais possam ser executadas com os recursos necessários para serem exitosas.
Além disso, a cooperação e a participação de outros agentes, externos à organização, são
fundamentais para o auxílio das atividades prestadas pela instituição.
Para a concepção dos indicadores, observaram-se alguns critérios de criação previstos
na literatura. Seth (2010) afirma que os indicadores devem possuir ao menos as seguintes
23 O Art. 207 da Constituição Federal Brasileira de 1988 aduz que “as universidades gozam de autonomia didático-
científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade
entre ensino, pesquisa e extensão.” Para mais informações, ver: PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Constituição
da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acessado em: 10 out 2017.
Sociedade
Ensino
Pesquisa
Extensão
Gestão de Pessoas
Parcerias
Orçamento
Eficiência operacional
Gestão da qualidade
Gestão Administrativ
a
Fomentar o progresso socioeconômico da região através da promoção do ensino, pesquisa e extensão, sempre integrados as demandas e necessidades da comunidade e da realidade local, promovendo a justiça social, a cultura regional e o desenvolvimento nacional.
Geração de va lor público
Consolidação da
interiorização
40
características: a) ser específico, ou seja, possui um escopo específico, evitando dubiedade; b)
critérios claros de mensuração; c) ser alcançável ou possuir uma meta atingível; d) ser relevante
para a mensuração do desempenho da organização; e) permitir um recorte temporal.
Quadro 1 – Indicadores de valor público
Mapeando o valor público
Indicador Objetivo Valor público
Conceito de Curso (CC) Verificar a qualidade acadêmica e de
infraestrutura dos cursos de graduação e
pós-graduação, segundo critérios
oficiais do Ministério da Educação e da
Coordenação de Aperfeiçoamento de
Pessoal de Nível Superior (CAPES).
Determinar a qualidade da formação
do corpo discente para o mercado de
trabalho e para a sociedade.
Conceito Preliminar de
Curso (CPC)
Conceito de
Recomendação da CAPES
Número de alunos de
graduação ingressantes
Permite verificar o índice de retenção
dos cursos de graduação e pós -
graduação (ingressantes x concluintes),
o que pode subsidiar a proposição de
políticas de fixação dos discentes nos
campi.
Verificar a quantidade de profissionais
que são disponibilizados para o
mercado de trabalho e para a
sociedade.
Número de alunos de
graduação concluintes
Número de alunos de pós-
graduação em sentido
estrito ingressantes
Número de alunos de pós-
graduação em sentido
estrito concluintes
Número de alunos de
graduação ingressantes
por meio de regime de
cotas
Número de alunos de
graduação concluintes por
meio de regime de cotas
Número de alunos de
graduação ingressantes de
escola pública
Número de alunos de
graduação concluintes de
escola pública
Número de candidaturas
em cursos de graduação
Permite verificar a atratividade dos
cursos de graduação e pós-graduação em
41
Indicador Objetivo Valor público
Número de candidaturas
em cursos de pós-
graduação em sentido
estritito
oferta nos processos seletivos unificados
(Sistema de Seleção Unificada) e de
vagas residuais.
Verificar se as demandas da sociedade
estão contempladas nos cursos
ofertados (demanda x oferta)
Número de candidaturas
em cursos de pós-
graduação em sentido
amplo
Número de professores
participantes de ações de
pesquisa ou extensão
Verificar o cumprimento do tripé
“ensino-pesquisa-extensão” previsto na
Constituição Federal de 1988.
Verificar o cumprimento dos requisitos
de distribuição orçamentária previstos na
Resolução nº 060/2014-CONSAD, que
condicionou a distribuição de recursos
orçamentários para as unidades ao
atendimento de uma série de requisitos,
entre eles, número de professores,
servidores e discentes em ações de
pesquisa ou extensão.
Averiguar a participação da
comunidade acadêmica no
desenvolvimento científico das
ciências.
Desenvolvimento de habilidades
práticas dos discentes.
Número de discentes
participantes de ações de
pesquisa ou extensão
Número de laboratórios ou
núcleos que prestam
serviços para a
comunidade externa
Conhecimento dos laboratórios que
prestam serviços à comunidade externa.
Verificar quais unidades geram recursos
para manutenção dos laboratórios
oriundos dos serviços ofertados à
comunidade externa.
Autoconhecimento organizacional sobre
os serviços prestados.
Sociedade beneficiada pelos serviços
prestados.
Aumento da integração universidade-
sociedade.
Promoção de eventos
culturais na região de
atuação
Verificar o número de ações culturais e
de desenvolvimento pessoal para a
sociedade prevista na missão da
universidade.
Promover ações culturais, de
cidadania e de desenvolvimento
pessoal para a população.
Aumento da integração universidade-
sociedade.
Promoção de cursos de
formação complementares
abertos à população da
região
Número de pesquisas com
investigação na área
socioambiental da região
de atuação
Verificar o número de ações de pesquisa
integradas diretamente ao contexto
socioambiental da região.
Proposição de soluções para o
contexto socioambiental da região.
42
Indicador Objetivo Valor público
O desenvolvimento socioambiental é
uma ação prevista na missão da
instituição.
Parceria com órgãos não
governamentais de
promoção da justiça e da
cidadania
Número de parcerias com outros órgãos
governamentais e não governamentais
para promoção de ações voltadas para a
justiça, a cidadania e a sustentabilidade
ambiental, ações previstas na missão da
universidade.
Sociedade beneficiada pelas ações de
promoção da justiça, cidadania e
sustentabilidade ambiental.
Parceria com órgãos das
esferas federal, estadual
ou municipal que tenham
como objetivo a justiça, a
cidadania, o
desenvolvimento humano
e a sustentabilidade
ambiental.
Percepção da comunidade
acadêmica sobre a
qualidade dos cursos
ofertados
Aferimento da percepção da comunidade
acadêmica (servidores, docentes e
discentes) sobre a qualidade dos cursos,
através de pesquisa aplicada.
Identificação da satisfação da
comunidade com o serviço prestado
pela instituição.
Fonte: Autor
Os indicadores desta primeira seção foram concebidos à luz da missão institucional da
universidade, conjuntamente com a missão proposta para a unidade. Desta forma, os índices de
qualidade de cursos, de candidatos ingressantes e concluintes, além da penetração das cotas,
permitem uma maior avaliação da disseminação da educação na comunidade e do saber
universal (primeiro objetivo).
Os indicadores de que medem a promoção ou a formação de parcerias na área de artes
e cultura abarcam o cuidado que a instituição deve possuir com as tradições, saberes, crenças e
hábitos populares. Além disso, o pilar do “desenvolvimento humano”, previsto na missão, está
contemplado com a mensuração das ações de pesquisa e extensão, que medem não só a
quantidade de pessoas da comunidade acadêmica participantes, mas também para a comunidade
externa (indicadores de laboratórios abertos à comunidade e quantidade de cursos proferidos
para este público).
43
Quadro 2 – Indicadores de suporte e autorização
Mensurando o suporte a autorização
Indicador Objetivo Valor público
Propostas de projetos acadêmicos
submetidos a agências de
fomento/apoio
Mensurar a quantidade de
propostas de projetos acadêmicos
ou projetos de pesquisa submetidos
(ou em parceria) com agências de
fomento ou fundações de apoio.
Permitem ver o engajamento da
comunidade acadêmica na
contribuição para o
desenvolvimento do corpo
acadêmico e discente. As propostas
permitem ainda prospectar o
relacionamento com as agências de
fomento/apoio.
Propostas de projetos de pesquisa
submetidos a agências de fomento
Número de projetos ou programas
acadêmicos com financiamento de
agências de fomento
Mensurar a quantidade de projetos
acadêmicos e de pesquisa em
parceria com outras instituições em
curso ou em andamento na
unidade.
Os projetos acadêmicos e de
pesquisa permitem uma maior
aproximação da universidade com
a sociedade e o mercado de
trabalho.
Permitem a extensão das práticas
dos discentes voltados em serviços
para a sociedade. As propostas
permitem ainda prospectar o
relacionamento com as agências de
fomento/apoio.
Número de projetos ou programas
de pesquisa com financiamento de
agências de fomento
Projetos de pesquisa aprovados
pelo órgão competente da
instituição
Verificar a quantidade de projetos
de pesquisa ou extensão aprovados
no órgão competente (ex: Pró-
Reitoria de Pesquisa e Extensão) da
universidade.
Averiguar a participação da
comunidade acadêmica no
desenvolvimento científico das
ciências.
Desenvolvimento de habilidades
práticas dos discentes .
Projetos de extensão aprovados
pelo órgão competente da
instituição
Menção na mídia local, regional ou
nacional
Quantidade de citações a unidade
nas principais mídias locais,
regionais ou nacionais.
Identificação da satisfação da
comunidade com o serviço
prestado pela instituição. Menção negativa na mídia
Atendimento as solicitações dos
órgãos de controle interno
(Auditoria Interna e CGU) e
externo TCU, MPF) dentro do
prazo.
Verificar o nível de atendimento as
solicitações dos órgãos de controle
dentro do prazo.
Manter um bom relacionamento
com órgãos de fiscalização.
Incentivar a transparência passiva
das ações da Administração
Pública.
44
Indicador Objetivo Valor público
Informações institucionais
disponível em sítio na rede mundial
de computadores
Quantidade de informações
institucionais da unidade
(telefones, endereços, história,
execução orçamentária, portarias,
resoluções, dentre outros)
disponível a todos os cidadãos.
Incentivar a transparência ativa das
ações da Administração Pública.
Número de parcerias em eventos,
pesquisa ou extensão com outros
órgãos da Administração Pública
federal, estadual e municipal
Parcerias efetivas (organização de
evento, conferências, palestras,
disponibilização de recursos
orçamentários ou humanos, etc) ou
em apoio logístico
(disponibilização de auditório,
anfiteatro, serviço de limpeza,
Material didático, etc) com outros
órgãos da Administração Pública,
organizações não governamentais e
empresas privadas.
Aumento da integração
universidade-sociedade.
Aumento do fluxo de
relacionamento com o mercado de
trabalho e outros órgãos da
Administração Pública.
Número de parcerias em eventos,
pesquisa ou extensão com
empresas do mercado privado
Clima organizacional positivo
entre os colaboradores
Realização de pesquisas de clima
organizacional que meçam o nível
de satisfação entre os
colaboradores da unidade
Um clima favorável pode
contribuir para a qualidade do
atendimento realizado pelos
colaboradores a sociedade.
Menor nível de adoecimento e
rotatividade (turnover), o que pode
contribuir para a continuidade dos
serviços públicos.
Processos administrativos
disciplinares e sindicâncias
concluídos nos prazos legais
Número de processos dentro dos
trâmites legais de investigação
contra condutas imorais ou
antiéticas, conforme prevê a
legislação vigente.
Permite passar uma cultura de
intolerabilidade quanto a
comportamentos que infrinjam as
normas éticas da instituição.
Fonte: Autor
Os indicadores desta seção foram criados com base nas relações existentes entre a
unidade e as entidades que potencialmente podem arregimentar parcerias com a instituição.
Disto, foram privilegiados indicadores tanto da iniciativa privada, quanto da iniciativa pública,
considerando a necessidade de uma maior aproximação da universidade com o contexto local.
Igualmente, foram propostos critérios de transparência (através das informações
disponíveis no sítio institucional), de qualidade de vida no trabalho (clima organizacional) e de
45
conformidade as normas éticas (número de investigações contra comportamentos considerados
inaceitáveis pela comunidade acadêmica).
Quadro 3 – Indicadores de capacidade operacional
Verificando a capacidade operacional
Indicador Objetivo Valor público
Exequibilidade
orçamentária mensal
Adequação dos gastos da unidade com a
receita orçamentária prevista e
autorizada.
Exequibilidade orçamentária anual
projetada se refere à projeção das
despesas ao longo do ano, de modo que
permita identificar por meio das
despesas mensais se o gasto
orçamentário planejado será executado
sem déficit até o fim do ano (controle
concomitante).
Permite identificar se a unidade opera
com déficits orçamentários, o que
pode denotar uma falta de
racionalização dos gastos. Ou o
contrário, que a unidade necessita de
mais recursos para sustentar suas
operações.
Exequibilidade
orçamentária anual real
Exequibilidade
orçamentária anual
projetada
Economicidade de
recursos orçamentários
Superávit orçamentário, verificado na
comparação entre as receitas e as
despesas.
Indica que a gestão da unidade possui
condições de realizar ações e tarefas
com menores recursos orçamentários.
Desenvolvimento
orçamentário
Adoção de ações de crescimento das
receitas orçamentários, previsto na
Resolução nº 060/2014-CONSAD, com
indicação do aumento das receitas
atreladas ao atendimento dos requisitos
da referida resolução.
Por meio das ações de crescimento da
receita, permite um melhor
desenvolvimento das ações e tarefas
executadas pela unidade, o que
permite a expansão dos serviços,
beneficiando de maneira mais
adequada a sociedade.
Carga horária dos
departamentos atrelados
ao Centro
Quantificar o esforço docente no ensino,
o que pode implicar no aumento de
recursos orçamentários, um dos
requisitos previsto na Resolução nº
060/2014-CONSAD.
Percepção da comunidade
acadêmica sobre a
infraestrutura física dos
Campi
Realização de pesquisas que meçam o
nível de satisfação sobre a infraestrutura
física dos Campi.
Uma estrutura adequada permite
atender aos anseios dos cidadãos,
através de uma estrutura que comporte
46
Indicador Objetivo Valor público
de maneira adequada as necessidades
do cliente-cidadão.
Tempo dos processos e
procedimentos
administrativos
Identificação do tempo de resolução dos
processos, especialmente os
considerados críticos.
A identificação do tempo processual
permite ao cidadão saber quando a sua
demanda será atendida, além de
provocar uma análise, por parte da
Administração, sobre a racionalização
dos procedimentos e a mitigação de
entraves ou riscos aos processos.
Cargos com papeis de
trabalho definidos
(descrição e análise de
cargos)
Número de cargos com atribuições,
responsabilidades e requisitos definidos.
Permite a mitigação de conflitos, ao
definir claramente as
responsabilidades de cada
colaborador.
Contribui para uma melhor prestação
de serviços para a comunidade, pois há
como cobrar os deveres de cada
colaborador na execução dos
processos.
Quantidade de funções
gratificadas e cargos de
direção ou assessoramento
disponíveis
Número de funções de confiança ou
cargos de direção disponíveis na
unidade. Quantidade de servidores
pertencentes a um plano de carreira.
Oportunização de crescimento e
aprimoramento profissional dos
funcionários, o que pode refletir em
uma maior satisfação no trabalho.
Servidores pertencentes a
um plano de carreira e
desenvolvimento de
pessoal
Número de mediações de
conflito entre servidores
Número de mediações de conflito
realizadas por profissionais habilitados
(administradores, psicólogos
organizacionais ou direção) que
permitam quantificar os conflitos intra-
organizacionais existentes.
A mediação do conflito permite um
maior desenvolvimento do ambiente
organizacional, o que pode refletir na
prestação de serviços aos usuários.
Número de servidores que
participaram ao menos de
uma capacitação
presencial
Desenvolvimento profissional contínuo
e oportunidade de profissionalização dos
colaboradores envolvidos nos processos
organizacionais.
Servidores mais qualificados
permitem um maior desenvolvimento
dos processos de trabalho, o que pode
beneficiar os usuários atendidos.
Número de capacitações
presenciais nos Campi
47
Indicador Objetivo Valor público
Número de servidores
com titulações acima do
exigido para o cargo
Número de servidores em
processo de capacitação
(especialização, mestrado,
doutorado ou pós-
doutorado)
Servidores participantes
de ações de pesquisa ou
extensão
Quantificar o esforço docente no ensino,
o que pode implicar no aumento de
recursos orçamentários, um dos
requisitos previsto na Resolução nº
060/2014-CONSAD.
Envolvimento do corpo de
colaboradores em ações que podem
fomentar o desenvolvimento da
ciência, a resolução de problemas
(pesquisa) e a aproximação dos
servidores com a comunidade
(extensão).
Capacitação sobre o tema
“ética” para a alta direção
e os colaboradores
Número de servidores, especialmente da
alta direção, capacitados e aptos a
desenvolver a reflexão ética,
promovendo as melhores ações que
atendam o interesse público.
Alta direção e colaboradores
comprometidos com a cidadania e a
justiça no desenvolvimento das
atividades e processos da unidade.
Fonte: Autor
Apesar da construção de indicadores voltados ao cumprimento da missão ser essenciais,
ressalta-se que parâmetros financeiros (exequibilidade orçamentária) são imprescindíveis para
se verificar a saúde financeira da unidade e eles foram contemplados na verificação da
capacidade operacional. Além disso, foi incluída a eficiência dos processos em tramitação da
unidade, da capacitação do corpo de colaboradores para executarem as atividades (aprendizado
da organização) e a disseminação sobre a ética na alta direção.
48
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os indicadores exercem um papel fundamental na mensuração do desempenho
operacional das organizações. Mark Moore sugere indicadores baseados na missão e no valor
público das políticas efetuadas pelas entidades públicas. Nesse sentido, as diretrizes propostas
pelo autor são fundamentais para se analisar a missão (aonde se quer chegar) com o escopo de
se formular indicadores que, de facto, mensurem o “valor” das ações. No caso do lócus de
pesquisa, essas diretrizes teóricas se traduziram em um conjunto de indicadores que permitem
a alta direção mensurar se os objetivos macro estratégicos estão sendo cumpridos.
Em virtude da infinidade de indicadores, sugere-se que a unidade priorize alguns
indicadores (mais importantes) para acompanha-los de forma mais efetiva e que podem
impactar diretamente no cumprimento dos objetivos. Para isso, a alta direção deve realizar um
esforço conjunto de reflexão com seus colaboradores e o público-alvo (quem recebe as ações)
para que a priorização atenda aos anseios do cliente-cidadão. Essa sugestão acaba
transparecendo uma limitação desse trabalho, que não ouviu tais atores, o que poderia culminar
em um maior refinamento na proposição dos indicadores.
Não esgotando o tema, propõe-se em futuras pesquisas a decomposição dos indicadores
de desempenho, através da criação de metas e planos de ações, como forma de operacionalizar
o ciclo planejamento-ação-controle. Orienta-se, nesse sentido, um mapeamento dos processos,
desdobrando-os em subprocessos e atividades, identificando quais atividades são críticas e
podem impactar diretamente nos objetivos e na imagem institucional.
49
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53
APÊNDICE A – QUESTIONÁRIO – INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
COM A ALTA GESTÃO24
Sr(a). Dirigente,
O presente questionário tem o objetivo de mensurar quais são as prioridades da gestão para
atingir os objetivos organizacionais. Ou seja, o que é mais importante para o cumprimento
missão institucional. Com a priorização, pretende-se elaborar indicadores de desempenho
para determinar o valor público (impacto) das ações governamentais.
1. Abaixo, apresenta-se a missão institucional da universidade. Marque, em nível de
importância, as atividades que devem ser desenvolvidas por essa unidade.
Quesito Muito
Importante Importante Regular
Pouco
Importante
Nada
importante
Educar, produzir e
disseminar o saber
universal.
Preservar e difundir as artes
e a cultura.
Contribuir para o
desenvolvimento humano.
Comprometimento com a
justiça social.
Comprometimento com a
sustentabilidade
socioambiental.
Comprometimento com a
democracia e a cidadania.
2. Qual a população-alvo específica dessa instituição? Tipo do sujeito e localização
geográfica? (separar por serviço)
3. Quais as formas de acompanhamento que vocês utilizam ou poderiam ser
utilizadas para saber se as metas estão sendo atingidas e se estão de acordo
24 Baseado no estudo de Azevedo (2012).
54
com a missão social da instituição?
4. Quando vocês não conseguem atingir as metas, quais são as medidas para
retomar as condições do processo? Em caso de não atingir as metas, como
vocês identificam os fatores que influenciaram nesse resultado?
5. A instituição já possui uma missão. Qual o objetivo (missão) desta unidade
especificamente?
6. Quais ações são desenvolvidas para alcançar essa missão (citada anteriormente)?
7. A unidade acompanha regularmente o alcance dos objetivos institucionais?
8. Como são mensurados os alcances dos objetivos?
9. Ocorreram muitos problemas éticos? Como são resolvidos os conflitos éticos
existentes?
10. Existe alguma definição ou limite de gastos? Como é feita?
11. Como vocês apresentam os resultados/metas dos serviços da unidade para o
Governo, para a sociedade e parceiros?
12. Como vocês apresentam os resultados/metas dos serviços da unidade para o
governo e para a sociedade e parceiros?
13. Quais as fontes de financiamento da unidade?
14. Como você percebe a estrutura física da unidade para o desenvolvimento do
trabalho proposto?
15. Existe alguma ação para minimizar ou evitar desperdício? Quais ações poderiam
ser executadas?
16. Os salários por categoria profissional estão acima, abaixo ou na média dos
praticados no mercado de trabalho?
17. Quais os benefícios financeiros e não financeiros que o funcionário recebe para
trabalhar nessa instituição?
18. Como você avalia a satisfação dos trabalhadores, dos parceiros e dos usuários
em relação à unidade?
19. Que serviços ou parceiros ajudam vocês?
20. A unidade foi citada pela mídia no último ano de forma positiva ou negativa?
21. A unidade recebeu algum tipo de reconhecimento público das atividades
realizadas? Quais?
22. Quais os tipos de mídias utilizadas da unidade para divulgação dos resultados ou
trabalho realizado
23. Os serviços são pagos ou gratuitos? Os serviços pagos têm valor acima, abaixo
ou na média dos praticados no mercado? Quem tem direito aos serviços?
24. Qual o tempo de espera para ter acesso aos serviços?
25. Como devemos avaliar o que promove a aprendizagem contínua?
26. Como a unidade estimula e apoia ideias de inovação?
27. Quais as ações que podem ser realizadas para melhorar o serviço prestado?
28. Quais ações de fomento da interiorização estão planejadas e em curso para a unidade?
29. Como os serviços da unidade influenciam na vida das pessoas?
55
ANEXO A – AUTORIZAÇÃO PARA USO DE INSTRUMENTO DE COLETA DE
DADOS
