UrbanizaçãodefavelasnoBrasilapósoPAC:avaliaçãodaexperiênciaedesafiosparaofuturo

SlumupgradingafterPACinBrazil:evaluationoftheexperienceandchallengestothefuture

Coordenador:AdautoLucioCardoso,PPGPUR/IPPUR-UFRJ,Professor,adcard.cardoso@gmail.com.

Debatedor:LuizMadeira,DepartamentodeArquiteturaeUrbanismo,PUC-Rio,Professor,madeira@fiocruz.br..

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Osacontecimentosque seprecipitaramao longodo anode2016parecem indicar o fimdeumciclo. Independentementedecomoevoluiráocontextopolíticoeeconômiconospróximosanos,parececlaroqueosanos2003-2016representaramummomentoexcepcionaldopontodevistadaadoçãodepolíticasquebuscavamcombinarcrescimentoeconômicocomaçõesredistributivas.Areaçãoaessemomento,seconsiderarmosaspropostasemcursonoCongressoNacionalaindano final de 2016, apontam para uma brutal reversão, com a adoção mais clara de um ideárioneoliberalradicalizadoedeumafortelimitaçãoàaçãodoEstado,derestojáfortementelimitadosejapelacriseeconômica,sejapeladeslegitimaçãodocorpopolíticoe,emcertograu,daprópriademocraciarepresentativa.

Nocampodapolíticaurbana,osúltimos14anos–ou,maisparticularmente,osúltimos9anos,tomando como referência o lançamento do PAC em2007 – também representaramumpontofora da curva, se considerarmos a evolução histórica das políticas de desenvolvimento urbanodesdeaextinçãodoBNH.Mesmo se compararmosaatuaçãodosgovernos LulaeDilma comoperíodo militar, pode-se observar que a habitação nunca teve tanta centralidade na agendafederal como nos últimos 9 anos. O último levantamento referente ao Programa Minha casaMinhaVida,divulgadopeloMinistériodoPlanejamento,DesenvolvimentoeGestão,indicavaque,até junho de 2016, já havia sido contratada a construção de 4,36 milhões de unidadeshabitacionais em 96% dos municípios do país (com 2,9 milhões já entregues), algo quecorrespondeuauminvestimentonaordemdeR$309,6bilhões.QuantoaoPAC-UrbanizaçãodeAssentamentosPrecários,osdadosmostramqueforamrealizados,naprimeiraetapa(PAC-1),uminvestimentodeR$20,8bilhõesparaaurbanizaçãode3.113assentamentosprecáriosemtodoopaís,destacando-seaí intervençõesdegrandevisibilidadecomoasefetuadasnosComplexosdeFavelasdeManguinhos,doAlemão,eRocinhanacidadedoRiodeJaneiro.Relançadoem2012,jáno primeiro período de governo deDilmaRousseff, o programaanunciava a contratação deR$12,7bilhõesem337municípiosde26estados.

A importância do PAC-UAP como política pública não decorre apenas do volume de recursosinvestidos ou mesmo da escala das intervenções. Cabe lembrar que a principal políticadesenvolvida pelo BNH no que diz respeito ás favelas foi a adoção deum amplo e violentoprograma–debasenacional–deremoção.EmboraopróprioBNHtenharevistoasuaposturaeadotado,apartirde1978,umprogramadeurbanização,oPROMORAR,estenãoconseguiuatingiramesmaescalaeimpactodosprogramasanterioresderemoção.Nessesentido,oPAC-UAPtemtambém uma dimensão simbólica, ao afirmar a urbanização como a política para as favelas,rejeitandoapossibilidadedaremoçãocomoalternativa.

Após a extinção do BNH, as ações referentes às favelas ficaram por conta dosmunicípios, semcontar – como de resto acontecia com a política de habitação em geral – com recursossignificativos. Importantenesseperíodo foi,noentanto,umacertaconsolidaçãoda favelacomoespaçolegítimoderesidênciapopular,oqueseconfirmaefortalececomainclusãodoprincípioda função social da cidade e da propriedade na Constituição de 1988. Além disso, emborareduzidas em sua escala, as intervenções desenvolvidas pelos governos locais tiveram aspectospositivosnoquedizrespeitoàinovaçãoeàqualidade.Nasegundametadedadécadade1990,oBrasiljáerasemdúvidaopaíscommaiorexperiênciaecompetêncianocampodaurbanizaçãodeassentamentos precários, passando a ser referência para outros países que buscavam adotar amesma abordagem, como foi o caso da Colômbia e também, posteriormente, da África do Sul.Destacaram-se,nesseperíodo,oRiodeJaneiro,comoFavelaBairro,SantoAndré,comprogramasdeurbanizaçãointegradosàpolíticasocial,oRecife,comoPREZEIS,queinstituiuumdosmodelosmaisfortesdeparticipaçãopopularnadefiniçãodaintervençãosobreasfavelas,BeloHorizonte,entreoutros.

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Aolongodesseperíodofoiseconsolidandoummodeloemqueosparcosrecursoseventualmentedestinados à política habitacional, no âmbito do Governo Federal, passaram a ter como atorescentrais as administrações locais, rompendo com o modelo do BNH, baseado nas COHABsestaduais. No governo Fernando Henrique Cardoso, por exemplo, os novos programas definanciamentocomrecursosdoFGTS,comooPró-Moradia,estavambaseadosnaapresentaçãodeprojetospor iniciativadosmunicípios.Alémdisso, oprotagonismodos governos locais erabemrecebidoeenfatizadopelosórgãosdefomentoscomooBIDeoBancoMundial.Assiméque,apósterapoiadofortementeoprogramaFavela-Bairro,noRiodejaneiro,oBIDpropõeumprogramafederaldestinadoaapoiarmunicípios–oHabitar-Brasil/BID.

Seguindoessequadro,aspropostasiniciasdoGovernoLulaparaaurbanizaçãodeassentamentosprecáriostambémreforçamoprotagonismodosgovernoslocais,oqueaparecefortementetantono desenho do SNHIS e do FNHIS, quanto nas diretrizes do Plano Nacional de Habitação deInteresse Social. Em 2007, ainda no contexto de restrições orçamentárias, particularmente ocontingenciamento, que limitava o investimento em habitação, é lançado o PAC, com umaambiciosa proposta de investimento em infraestrutura. Rapidamente a Urbanização deAssentamentos Precários é inserida no contexto do PAC, o que significou que ela passou a seadequaraosmesmosprocedimentosemtermosdecontrolepolíticoefinanceiro,ouseja,estavaforadocontingenciamento,comotodososrecursosdoPAC.Aomesmotempo,dadoovolumederecursosenvolvidos,oPAC-UAPpassaaatrairtambémointeressedasempreiteiras.

OvolumederecursoseacentralidadedoprogramanaagendagovernamentalcolocaoPAC-UAPnumadimensãode fatoúnicanahistóriada intervençãopública sobreas favelas.Paraobemeparaomal.Porumlado,veem-seintervençõesespetacularizadas,ressaltandoaspectosmidiáticos,comoos teleféricos.Poroutro lado,oPAC-UAP, contrariamenteaoqueocorreunoMinhaCasaMinhaVida, não apresentouosmesmos indicadores de agilidadenas contratações e nas obras.Além disso, os programas de intervenção nunca conseguiram enfrentar os desafios doenfrentamento do domínio do poder violento sobre os territórios populares, limitando-se àexecuçãodeobras,semdesenvolverprojetossociaisouarticularaintervençãocomaspolíticasdesegurança.

Dequalquerforma,dadaaabrangênciaeaimportânciadasintervenções,cabeumareflexãomaisorganizada, já que ainda são poucas as pesquisas voltadas para uma avaliação do PAC,contrariamenteaoqueocorreucomoMCMV.Nessesentido,aANPURtemapoiadoiniciativasdealgunsprogramasepesquisadoresparaarealizaçãodeumseminárionacionaldeurbanizaçãodeassentamentos precários, cuja segunda edição foi realizada em novembro de 2016, no Rio deJaneiro. Assim, é propósito dessa sessão livre refletir e discutir sobre os avanços recentes nareflexãosobrea intervençãoemfavelas,particularmentesobreaexperiênciadoPAC, tendoemvista, comocolocadono iníciodesse texto,queaparentementeestamosconcluindoumciclodefortesinvestimentosnasfavelas,segundoummodeloqueprecisaseravaliado,paraquesepossapensaralternativasdefuturo–sejamestasalternativasderesistência,sejampropositivas.

URBANIZAÇÃODEFAVELASNOBRASIL:DEBRÁSDEPINAAOPACEDEPOIS...

AdautoLucioCardoso,ProfessorPPG-PUR(IPPUR/UFRJ)adcard.cardoso@gmail.com

Depoisdepassarumlongoperíodona“invisibilidade”asfavelasforam“descobertas”em1930epassaramaservistascomoumproblema–pelaselites,pelopoderpúblico,pelasciênciassociais.

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Apartirdessemomentocomeçaasedelinearumaposturanomínimoambíguadopoderpúblico,quealternamomentosderepressãopuraesimples,muitasvezesviolenta,coma tolerância,nomaisdasvezesfundadaempráticasclientelistasqueganhamrelevonamedidaemqueoprocessodedemocratização,apartirdopós1945,colocaostrabalhadorescomoelementomaisrelevantenavidapolítica.Apartirdosanos1950/1960,teminícioumprocessocontraditórioeconflituosode repressãoàs favelas,apartirdepráticasde remoçãoecampanhasnamídia,acompanhadas,poroutrolado,porumacrescenteresistência,mobilizaçãoeorganizaçãodosmoradoresdefavelaque poderia ser visto como um movimento por reconhecimento. Nesse contexto se funda apolarizaçãoentreremoçãoeurbanizaçãoqueiráacompanharatrajetóriadasintervençõessobreafavelanoBrasilaolongodeváriasdécadas.Tendocomoreferênciaoriginalalutadosmoradoresde Brás de Pina contra a remoção e a consagração da bandeira da urbanização a partir de ummodelo desenvolvido por um grupo de arquitetos cariocas entre os quais se destacou CarlosNelson Ferreira dos Santos, esse trabalho busca apresentar uma reflexão sobre os diferentesmodelosdeintervençãonasfavelas,culminandonoPAC-UAP,apartirdeumarevisãodaliteraturaespecializada.

OPACNAREGIÃODOGRANDEABC

RosanaDenaldi,UniversidadeFederaldoABCProfessoraDenaldi.rosana@gmail.com

Nohistórico do processo de urbanização brasileiro, a política pública de urbanizaçãode favelasentrouparaagendagovernamentaleevoluiu.Apartirde2007,ganhouescalacomolançamentodoprogramadeAceleraçãodoCrescimento (PAC).Emquepeseosavanços relacionadoscomaevolução da política de urbanização e com disponibilização de recursos, urbanizar e integrar asfavelasnacidadepermaneceumdesafio.

Para discutir o alcance e as limitações da intervenção do tipo urbanização de favelas elegeu-secomoestudodecasoaRegiãodoGrandeABC, cujaatuaçãoépioneiranessaárea.ARegiãodoGrandeABC localiza-senaRegiãoMetropolitanadeSãoPaulo, abriga2,5milhõesdehabitantesdistribuídos em 865.145 domicílios (IBGE, 2010), sendo que 23% desses estão localizados emassentamentos precários. No âmbito desse programa viabilizou-se intervenções em 106assentamentosqueabrigamcercade66milfamílias,oquecorrespondea35%dototaldefamíliasque habitam assentamentos precários na região. Tomam-se como referência dois estudosrealizadospelaUniversidadeFederaldoABC(UFABC):apesquisa“Urbanizaçãodeassentamentosprecários no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento na Região do ABC” (2014)financiadapeloConselhoNacionaldeDesenvolvimentoCientíficoeTecnológico(CNPq),eoestudo“Diagnóstico Habitacional Regional do ABC” (2016) financiado pelo Consórcio IntermunicipalGrande ABC. Este último objetivou identificar a dimensão e características do problemahabitacional na Região doGrandeABC, quantificar e caracterizar as necessidades habitacionais,assim como compreender a intervenção governamental nos sete municípios que compõem aregião.

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URBANIZAR AS ‘BAIXADAS’: REFLEXÕES SOBRE PROJETOS DE URBANIZAÇÃO DEASSENTAMENTOSPRECÁRIOSEMBELÉM(PA).

RobertaMenezesRodrigues,UniversidadeFederaldoPará–UFPA,Professorarobertamr@ufpa.br

A cidade de Belém (PA) apresenta um histórico de urbanização fortemente ligado à ocupaçãoprecária e irregular de áreas ambientalmente frágeis, relacionada às condições do sistema dedrenagem e à presença de cursos d’água em um ambiente de várzea amazônica, sendo as“baixadas”aexpressãomaisacabadadosassentamentosprecáriosnessecontexto.Osprojetosdeurbanização de assentamentos precários na área central de Belém, que estão recorrentementelocalizados em APPs de rios urbanos e que têm sido implementados na cidade ao longo dasúltimasdécadas,nãotêmapresentadosoluçõesquebusquemconciliararecuperaçãoambientalcom a requalificação urbana e revelam uma grande dificuldade no seu desenvolvimento sobdiferentesaspectos.Emespecial,osgrandesprojetosvoltadosparaaçõesdemacrodrenagemtêmresultadoemintervençõesfragmentadas,demoradas,inconclusasecombaixíssimacapacidadedearticular soluções de reassentamento das famílias afetadas (Bacia do rio Una, Bacia do rioTucundubaebaciadaEstradaNova).Poroutro lado,naáreadeexpansãodacidade,verifica-seque existem projetos que têm buscado novas possibilidades de uma urbanização maiscompreensivacomarealidadelocal(PACTaboquinha).Nossacontribuiçãonasessãopropostatemcomo finalidade refletir sobre as experiências de projetos de urbanização de assentamentosprecáriosnacidadedeBelém,PA,comfinanciamentodoProgramadeAceleraçãodoCrescimento(PAC),buscandoidentificaraslimitaçõeseperspectivasdeavançodeprojetosdessanaturezaemum contexto de cidade amazônica. Insere-se em uma discussão mais ampla sobre ascaracterísticaseresultadosdoPACcomoprogramaesuarelaçãocomascondiçõesefetivasdesuaimplementaçãopelosentesdafederação(estadoemunicípio).

AEXPERIÊNCIADOURBFAVELASII:AVALIANDOSEUSRESULTADOS,REPERCUSSÕESEPERSPECTIVASFUTURAS

AlexF.Magalhães,PPG-PUR(IPPUR/UFRJ)-Professor)–alexmagalhaes@ippur.ufrj.br

Emnovembrode2014realizou-se,naUFABC(SãoBernardodoCampo-SP),oISeminárionacionalSobreUrbanizaçãodeFavelas.Eventoacadêmicodeexpressãonacional,oIUrbFavelastevecomoobjetivodebaterascaracterísticas,alcanceelimitaçõesdasintervençõesrecentesemurbanizaçãode assentamentosprecários e, emespecial, refletir sobre avanços e desafios doProgramaPAC-Urbanizaçãode Favelas.O evento logrou enorme sucessodepúblico, demonstrando a força dointeressenessaquestão,nopaís,oqueconduziuumapartedacomunidadeacadêmicaaprojetarasuacontinuidade.OIIUrbFavelas,realizadonoRiodeJaneiro,noscampidaUERJedaUFRJ,emnovembrode2016, mesmonumcontextodegravecrisepolíticaeeconômica, logrouêxitoemreunir centenasdepesquisadores, técnicosedirigentesdo setorpúblicoeprivado,movimentossociais,moradoresdefavelaseoutrosagentesocupadoscomostemasdeplanejamentoegestãode políticas, programas, projetos e ações de urbanização e regularização de favelas, para aapresentação de propostas e resultados de ações em favelas e assentamentos similares,atualizando esse debate no cenário constituído ao longo dos últimos dois anos. Diante dessatrajetória,apresenteapresentaçãobuscará recuperareavaliaraexperiênciadesses seminários,especialmente o último deles, identificando suas potencialidades em contribuir para o

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desenvolvimento das políticas de urbanização de favelas no país. Ao mesmo tempo, buscarátambémrefletirarespeitodasperspectivasdesuacontinuidadeedospossíveisdesdobramentosquepodemadvirdaí,notocanteàsrelaçõesentreosváriosagentesdessecampo.