ARTUR OLAVO FERREIRA

TÉCNICAS DE ANÁLISE DE DADOS:

uma contribuição para o gerenciamento e controle na área de Defesa

Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.

Orientador: CMG(RM1-IM) Sebastião Marcos Spolidoro.

Rio de Janeiro 2016

C2016 ESG

Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitido a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG _________________________________

Assinatura do autor

Biblioteca General Cordeiro de Farias

Ferreira, Artur Olavo.

Técnicas de Análise de Dados: uma contribuição para o gerenciamento e controle na área de Defesa. / CMG (IM) Artur Olavo Ferreira. - Rio de Janeiro: RJ, 2016.

51 f.: il.

Orientador: CMG(RM1-IM) Sebastião Marcos Spolidoro. Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao

Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2016.

1. Finanças Públicas. 2. Gestão. 3. Controle Interno. I.Título.

À minha esposa Fátima, pelo constante

incentivo e colaboração.

Aos meus filhos Henrique Olavo e

Maria Beatriz, por servirem de

motivação nos momentos de

desânimo.

AGRADECIMENTOS

À Marinha do Brasil, pela oportunidade a mim propiciada de pensar o Brasil

em um nível estratégico.

Ao Corpo Permanente da ESG pelo estímulo contínuo pela refelxão e busca

de novos conhecimentos.

Aos integrantes da Turma Espírito Olímpico, pelo convívio harmonioso.

Ao meu Orientador, CMG (RM1-IM) Sebastião Marcos Spolidoro, pela

maneira firme e segura de transmitir os conhecimentos durante a condução deste

Trabalho.

RESUMO

Esta monografia aborda a utilização de técnicas de análise de dados para a melhoria de gerenciamento e controle na área de Defesa. O avanço da tecnologia da informação propicia o aumento na capacidade de armazenagem de dados, o que se transforma em desafio para todos os responsáveis pelo gerenciamento e controle de uma organização, quer pública ou privada. Com foco na esfera pública, objetiva analisar qual a contribuição que a utilização dessas técnicas pode trazer ao controle e gerenciamento de Órgãos da Administração Federal. A metodologia adotada comportou a pesquisa bibliográfica e documental, tendo sido realizada pesquisa de campo e entrevista junto à Pagadoria de Pessoal da Marinha, para a realização do estudo de caso. Apresenta os conceitos relacionados a banco de dados e técnicas de análise de dados, controle interno, e alguns trabalhos prévios da utilização das técnicas de análise de dados para melhoria do gerenciamento e controle interno. No estudo de caso, verifica a utilização dessas técnicas no processo de pagamento da Marinha do Brasil, elencando benefícios alcançados, bem como possibilidades de melhoria futuras. Em termos de análise prospectiva, aborda uma possível utilização no Banco de Informações Estratégicas e Gerenciais (BIEG) e nos projetos constantes no Plano de Articulação e Equipamento de Defesa (PAED) do Ministério da Defesa. Além disso, elenca alguns trabalhos que relacionam a mineração de dados com atividades militares em outros países. Palavras-chave: Finanças públicas. Gestão. Controle Interno.

ABSTRACT

This monograph discusses the use of data analysis techniques to improve management and control in the defense area. The advancement of information technology provides an increase in data storage capacity, which becomes a challenge to all those responsible for the management and control of an organization, whether public or private. Focusing on the public sphere, aims to analyze the contribution that the use of these techniques can bring to the control and management of the Federal Administration Organization. The methodology involved bibliographic and documentary research, being carried out field research and interviews with the Pay-office of Navy Personnel, to carry out the case study. It introduces the concepts related to database and data analysis techniques, internal control, and some previous studies on the use of data analysis techniques to improve the management and internal control. In the case study, check the use of these techniques in the payment process of the Navy of Brazil, listing the benefits achieved as well as future possibilities for improvement. In terms of prospective analysis, it discusses a possible use in the Bank of Strategic Information and Management (BIEG) and projects included in the Defense Deployment and Equipment Plan (PAED) of the Ministry of Defence. In addition, it lists some papers that relate to data mining to military activities in other countries. Keywords: Public Finance. Management. Internal Control.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

FIGURA 1 ESTRUTURA DO SISPAG...............................................................29 FIGURA 2 ORGANOGRAMA DA PAGADORIA DO PESSOAL DA MARINHA 32 QUADRO 1 PRINCIPAIS QUERIES REALIZADAS ............................................37 FIGURA 3 ESQUEMA DO BIEG .......................................................................41

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BIEG Banco de Informações Estratégicas e Gerenciais

BI Business Intelligence

CGS Cadastro Geral de Servidores

CASNAV Centro de Análise e Sistemas Navais

CFC Conselho Federal de Contabilidade

CGU Controladoria-Geral da União

DW Data Warehouse

END Estratégia Nacional de Defesa

INTOSAI Organização Internacional de Entidades de Fiscalização Superiores

KDD Knowledge Discovery in Databases

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

LBDN Livro Branco de Defesa Nacional

MB Marinha do Brasil

MD Ministério da Defesa

OC Organizações Centralizadoras

PAPEM Pagadoria de Pessoal da Marinha

PAED Plano de Articulação e Equipamento de Defesa

PND Política Nacional de Defesa

SEQUEL Structured English Query Language

SIPM Serviço de Inativos e Pensionistas da Marinha

SISPAG Sistema de Pagamento da Marinha

SQL Structured Query Language

TI Tecnologia da Informação

TCU Tribunal de Contas da União

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................ 10

2 REFERENCIAL TEÓRICO .......................................................................... 13

2.1 ANÁLISE DE DADOS ................................................................................... 13

2.1.1 Dado X Informação X Conhecimento ........................................................ 13

2.1.2 Banco de Dados.......................................................................................... 15

2.1.3 STRUCTURED QUERY LANGUAGE (SQL) ............................................... 17

2.1.4 Mineração de Dados (Data Mining) ........................................................... 17

2.1.5 Aplicações na área de Defesa ................................................................... 19

2.2 CONTROLE INTERNO ................................................................................. 19

2.2.1 Aspectos conceituais de Controle Interno ............................................... 20

2.2.2 Controle Interno no Setor Governamental ............................................... 22

2.2.2.1 A estrutura do controle interno federal ......................................................... 24

2.3 RELAÇÃO ENTRE A TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E O CONTROLE 25

3 ESTUDO DE CASO ..................................................................................... 28

3.1 ESTRUTURA DO PAGAMENTO NA MB ..................................................... 28

3.1.1 Estrutura Organizacional da PAPEM ........................................................ 31

3.2 ATIVIDADES DE CONTROLE NA PAPEM .................................................. 33

3.2.1 Situação atual das atividades de controle ............................................... 34

3.2.2 Controle exercido por meio de análise de dados .................................... 35

3.2.3 Benefícios alcançados/previstos .............................................................. 38

4 APLICAÇÕES NA ÁREA DE DEFESA E SEGURANÇA ............................ 40

4.1 BANCO DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS E GERENCIAIS (BIEG)... 40

4.2 PROJETOS ESTRATÉGICOS DE DEFESA ................................................ 42

4.3 OUTRAS APLICAÇÕES ............................................................................... 44

5 CONCLUSÃO............................................................................................... 46

REFERÊNCIAS ............................................................................................ 49

10

1 INTRODUÇÃO

O desenvolvimento da tecnologia da informação proporcionou a migração

dos cadastros, anteriormente em meios físicos, para Banco de Dados, que permitem

o armazenamento de um número significativamente maior de informações. Para

Date (2003), o sistema de banco de dados pode ser entendido como um sistema

computadorizado com a finalidade de armazenar dados, e permitir que os usuários

possam consultá-los e alterá-los quando necessário.

Esse aumento da quantidade de informações apresenta-se como um desafio

para as atividades de controle interno, de forma que possa contribuir para a

otimização na utilização dos recursos orçamentários de toda ordem, bem como

detectar e prevenir erros e fraudes. A utilização de técnicas de análise de dados1 é

uma forma de apoio ao controle e gerenciamento desses dados, podendo ser

utilizada pelos Órgãos da Administração Federal para gerenciamento e controle.

O art. 70 da Constituição Federal elenca os aspectos que devem ser

enfocados pelo Congresso Nacional (responsável pelo controle externo) e pelo

sistema de controle interno de cada poder. Entre esses aspectos destacam-se a

legalidade, legitimidade e economicidade. O aumento da eficiência no

gerenciamento e controle administrativo dos Órgãos da Administração Federal vai

ao encontro do previsto na nossa Carta Magna, contribuindo para a racionalização

do gasto público, de forma a evitar desperdício dos recursos advindos da sociedade.

A interação e o cruzamento das informações existentes nos diversos bancos

de dados que permeiam a administração pública, obtidos por meio de análise de

dados, podem vir a prestar um valioso auxílio ao gestor público, desde que

contribuam para o aumento da eficiência no gerenciamento e controle administrativo.

Esta monografia adotou introduzir a seguinte questão: em que medida a

utilização de técnicas de análise de banco de dados pode contribuir para um melhor

controle e gerenciamento administrativo na área de Defesa?

1 Pode-se entender que são técnicas que permitem realizar consultas e extração de dados, com base

nas informações (atributos) consideradas relevantes para o decisor.

11

O objetivo final a ser alcançado é analisar qual a contribuição de técnicas de

análise de banco de dados para melhoria do gerenciamento e controle na área de

Defesa.

Este trabalho limitar-se-á a analisar a contribuição destas técnicas para

melhoria do controle e gerenciamento, não sendo aprofundados os aspectos

teóricos sobre a tecnologia existente para modelagem e análise de banco de dados.

Outra limitação é que as atividades de controle interno analisadas têm como foco

principal a administração pública.

A metodologia empregada foi a pesquisa bibliográfica, no tocante a aspectos

técnicos da análise estruturada de banco de dados e às atividades de controle

interno, incluindo aqui o foco na administração pública federal. Especificamente

para o estudo de caso, realizou-se uma análise documental e pesquisa de campo

para obtenção de dados ostensivos junto à Pagadoria de Pessoal da Marinha, além

de entrevista ao pessoal envolvido com a atividade de controle interno dessa

Organização Militar.

Como exemplos de cruzamento de dados pode-se citar o de informações

pessoais, financeiras e orçamentárias que compõem as Folhas de Pagamento das

Forças Armadas, que, a princípio, permitiria um incremento qualitativo destas.

Conforme realçou o ex-ministro da Controladoria-Geral da União2, os volumes de

recursos envolvidos no gasto de pessoal justificam incremento do controle, como

processo de aprimoramento de gestão, inclusive com o cruzamento de informações

contidas nos bancos de dados do Sistema Integrado de Administração de Pessoal

(SIAPE), dos aposentados e pensionistas da folha de pagamento do Instituto

Nacional de Seguriade Social(INSS), da Receita Federal, entre outros.

Outro exemplo prático é a utilização da análise de dados no combate à

corrupção. Uma think-tank3 mexicana encontrou mais de 1.400 professores,

aparentemente, nascidos no mesmo dia, em 1912, o que levou um expurgo dos

"fantasmas" de folhas de pagamento4.

Mais recentemente, dentro do esforço de melhor a gestão dos recursos

públicos federais, de forma a permitir a alocação de recursos em atividades que

2 Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/noticias/2016/02/controladoria-geral-da-uniao-apresenta-

nova-carga-do-sistema-de-trilhas-de-auditoria.> Acesso em: 07 mai.2016. 3 Pode-se entender como grupos de estudo sobre determinado tema. 4 Disponível em: <http://www.economist.com/news/international/21678833-open-data-revolution-has-

not-lived-up-expectations-it-only-getting.> Acesso em: 25 jun.2016.

12

contribuam para o desenvolvimento do país, o Ministro do Planejamento, Dyogo

Oliveira, informou sobre um processo mais amplo de perícia no pagamento do

auxílio-doença, tendo sido iniciado um cruzamento na base de dados dos

beneficiários dos programas sociais do governo, para verificar se há pessoas com

mais de um benefício5.

Para o desenvolvimento do objeto de estudo, este trabalho está organizado

em cinco seções. A primeira, esta Introdução, contextualiza o estudo a ser

desenvolvido, incluídos o problema, o objetivo final a ser alcançado, a delimitação e

a metodologia aplicada. Na Seção 2, é apresentado um referencial teórico e

conceitos gerais sobre técnicas de análise de dados e de controle interno. Busca-se,

também, à luz da literatura existente, demonstrar o inequívoco relacionamento

existente entre os tópicos discorridos.

Na seção subsequente, é realizada a descrição do estudo de caso, o

processo de pagamento da Marinha do Brasil, como uma aplicação concreta das

técnicas de análise de dados para a melhoria do gerenciamento e controle no setor

público.

Na Seção 4, procura-se abordar alguns temas específicos de Segurança e

Defesa e a possibilidade da aplicação das técnicas de análise de dados ao Banco de

Dados de Informações Estratégicas, do Ministério da Defesa (BIEG), bem como

explora-se, em tese, uma possível aplicabilidade para gerenciamento e controle dos

projetos estratégicos de defesa, à luz da modernização da gestão prevista no Livro

Branco de Defesa Nacional. Também foi possível identificar alguns textos que

relacionam a mineração de dados com outras atividades militares. Na última seção,

são apresentadas as conclusões finais do trabalho e uma sugestão de estudos

futuros.

5 Disponível em: <http://g1.globo.com/economia/noticia/2016/06/governo-iniciara-pericia-mais-ampla-

no-auxilio-doenca-diz-ministro.html.> Acesso em: 02 jul. 2016.

13

2 REFERENCIAL TEÓRICO

Nesta seção será realizada uma breve revisão das principais referências e

conceitos gerais sobre técnicas de análise de dados e controle, com ênfase nos

aspectos de controle interno e sua influência na gestão.

2.1 ANÁLISE DE DADOS

Conforme nos ensina Witten, Frank e Hall (2011, p.3, tradução nossa),

“Estamos sobrecarregados com dados. A quantidade de dados no mundo e em

nossas vidas parece sempre aumentar - e não existe fim à vista.”6 Pode-se dizer que

analisar dados significa transformá-los com o objetivo de apoio à tomada de

decisões, por meio de informações revestidas de utilidade, com geração de

conhecimento.

Dessa forma, o primeiro passo nessa discussão passa pela caracterização

de dados, informação e conhecimento. O passo seguinte será uma breve discussão

sobre banco de dados e algumas possibilidades de análise dos dados.

2.1.1 Dado X Informação X Conhecimento

Para Davenport (1998, p. 18) dados são “simples observações sobre o

estado do mundo”. Ainda segundo o autor, aludindo Peter Drucker, quando estes

dados são dotados de propósito e relevância, transformam-se em informações.

Como último estágio desse processo, chega-se ao conhecimento que, ainda,

conforme o mesmo autor,

Conhecimento é a informação mais valiosa e, consequentemente, mais difícil de gerenciar. É valiosa precisamente porque alguém deu à informação

6 We are overwhelmed with data. The amount of data in the world and in our lives seems ever-

increasing – and there´s no end in sight.

14

um contexto, um significado, uma interpretação; alguém refletiu sobre o conhecimento, acrescentou a ele sua própria sabedoria, considerou suas implicações mais amplas. (DAVENPORT,1998, p.19).

Setzer e Silva (2005, p.2) consideram que dado é “como uma representação

simbólica [...], quantificada ou quantificável”. Acrescentam que não é possível definir

informação apenas caracterizá-la, tendo em vista envolver compreensão e

significado. Ressaltam, entretanto, “que é impossível armazenar informações em um

computador7, pois elas dependem de uma pessoa que as recebe e as consegue

interpretar, associando-as a conceitos.” (SETZER e SILVA, 2005, p.5). Para os

autores, “[...] tem-se conhecimento quando podem ser efetuadas associações de

conceitos, baseadas em uma vivência pessoal dos objetos envolvidos.” Nota-se

nessa caracterização a importância da experiência profissional para gerar

conhecimento a partir de dados/informações.

Ainda sobre a distinção entre estes conceitos, cabe citar Santos (apud

BEVILACQUA E BITU, 2003), ao destacar a irrelevância dos dados, importantes

apenas como matéria prima essencial para gerar informação. Esta é um produto

capaz de gerar conhecimento, que é assim caracterizado:

O Conhecimento deriva da informação assim como esta, dos dados. O conhecimento não é puro nem simples; mas é uma mistura de elementos, é fluido e formalmente estruturado; é intuitivo e, portanto, difícil de ser colocado em palavras ou de ser plenamente entendido em termos lógicos. Ele existe dentro das pessoas e por isso é complexo e imprevisível. (SANTOS, apud BEVILACQUA E BITU, 2003, p.16).

Heckert8, ao citar a definição de Attaran para Tecnologia da Informação

como “[...] as capacidades oferecidas a organizações por computadores, sistemas,

aplicações e telecomunicações para entregar dados, informação e conhecimento a

indivíduos e processos”, caracterizou a informação como dado processado e o

conhecimento como a informação contextualizada.

Para Costa9, dados são os componentes básicos que, inseridos em uma

situação que está sendo analisada, geram a informação. A partir da informação, vem

7 Este posicionamento é corroborado por Alves (2009, p.23), “Devemos lembrar que um computador

armazena e processa dados, não informações.” 8 Informação verbal prestada pelo Sr. Cristiano Rocha Heckert, Secretário de Logística e Tecnologia

da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão na palestra: A Tecnologia da Informação como Fator de Desenvolvimento do Brasil, ao Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia – CAPE, da Escola Superior de Guerra, Rio de Janeiro, em 10 de maio de 2016.

9 Notas de aula do CMG (RM1-IM) George Hamilton Costa, no Curso de Extensão - Introdução ao Data Warehouse e ao SQL Analítico, na UniLasalle – Rio de Janeiro.

15

o conhecimento, que permite tomar decisões adequadas, trazendo vantagem

competitiva.

Date (2003) entende que informação é qualquer coisa que tenha significado

a um indivíduo ou organização, ou seja, que possa auxiliar nos processos desse

indivíduo ou organização.

Pode-se resumir que os dados coletados e armazenados são transformados

por pessoas em informações, que, baseadas na sua vivência e experiência

profissional, geram conhecimento útil para as organizações. Este é o grande desafio

na utilização de técnicas de análise de dados como apoio ao gerenciamento e

controle.

2.1.2 Banco de Dados

Depois de expostas algumas definições de dados, informação e

conhecimento, cabe tecer alguns comentários sobre o repositório que acumula

esses dados, sobre os quais serão aplicadas as técnicas de análise visando gerar

conhecimento. Tais repositórios são denominados, genericamente, Banco de Dados.

É interessante notar a observação de Setzer e Silva (2005, p.1) sobre a

origem desse termo:

A expressão vem do inglês, onde se usou, por pouco tempo a original Databanks, que foi logo substituída por Databases, isto é, Bases de Dados. Este nome é bem mais sugestivo, pois um banco de dados não funciona como banco, emprestando dados. Funciona muito mais como um repositório de dados, que são usados em diversas aplicações, isto é, uma base sobre a qual atuam essas aplicações, e que está disponível para o desenvolvimento de outras que usam os mesmos dados.

Para Alves (2009, p.23),

Falando de forma bem genérica, banco de dados é um conjunto de dados com um significado implícito. [...] Para termos um banco de dados, são necessários três ingredientes: uma fonte de informação, da qual derivamos os dados, uma interação com o mundo real e um público que demonstra interesse nos dados contidos no banco.

Tal conceituação encontra amparo também em Elmasri e Navathe (2005,

p.4):

16

Um banco de dados é uma coleção de dados relacionados. Os dados são fatos que podem ser gravados e que possuem um significado implícito. [...] Possui as seguintes propriedades implícitas: • Um banco de dados representa alguns aspectos do mundo real, sendo chamado, às vezes, de minimundo ou de universo de discurso (UoD). As mudanças no minimundo são refletidas em um banco de dados. • Um banco de dados é uma coleção lógica e coerente de dados com algum significado inerente. Uma organização de dados ao acaso (randômica) não pode ser corretamente interpretada como um banco de dados. • Um banco de dados é projetado, construído e povoado por dados, atendendo a uma proposta específica. Possui um grupo de usuários definido e algumas aplicações preconcebidas, de acordo com o interesse desse grupo de usuários. Em outras palavras, um banco de dados possui algumas fontes das quais os dados são derivados, alguns níveis de interação com os eventos do mundo real e um público efetivamente interessado em seus conteúdos.

Os Bancos de Dados podem ser classificados por diversos critérios. O

principal critério é o de modelo de dados, destacando-se, segundo esse critério:

rede, hierárquico, relacional, orientado a objetos, entre outros.

Em sua evolução histórica, segundo Elmasri e Navathe (2005),

pioneiramente eram utilizados os bancos de dados em rede e hierárquico. O passo

seguinte foi a criação dos bancos de dados relacionais, que “[...] também introduziu

as linguagens de consulta de alto nível, que são uma alternativa às interfaces para

as linguagens de programação; consequentemente, ficou mais rápido escrever

novas consultas.” (ELMASRI e NAVATHE, 2005, p.16)Essa evolução coincidiu com

o surgimento da Structured Query Language (SQL), que será abordada na próxima

subseção.

Acrescentam que o aparecimento das linguagens de programação

orientadas implicou a necessidade de armazenar e partilhar os objetos complexos

estruturados, conduzindo ao desenvolvimento dos bancos de dados orientados a

objeto.

Silberschatz; Korth e Sudarshan (2006) classificam os modelos de dados,

que baseiam o projeto de banco de dados, como relacional,

entidade/relacionamento, baseado em objeto, semiestruturado. Cita também o

modelo de dados objeto-relacional como um misto entre o relacional e o baseado em

objeto.

Os autores corroboram a evolução histórica ao afirmarem que:

“Historicamente, o modelo de dados de rede e o modelo de dados hierárquico

precederam o modelo de dados relacional. [...] complicavam a tarefa de modelar

dados.” (SILBERSCHATZ; KORTH E SUDARSHAN, 2006, p.6, grifo do autor).

17

2.1.3 STRUCTURED QUERY LANGUAGE (SQL)

Conforme citado na subseção anterior, a SQL surgiu junto com a evolução

dos bancos de dados construídos com base no modelo de dados relacional.

Alves (2009) atribui a criação da SQL ao artigo de Edgard F. Codd, um

pesquisador da IBM, intitulado “A Relational Modelo of Data for Large Shared

Databanks”, que foi publicado em junho de 1970. Após essa publicação, a empresa

intensificou o projeto de um banco de dados relacional, que incluía uma linguagem

de consulta denominada SEQUEL (Structured English Query Language),

posteriormente chamada SQL. A partir de então, diversos produtos foram lançados

com base no padrão SQL.

Ainda segundo o autor, “A linguagem SQL é um meio de poder se comunicar

com o banco de dados relacional para executar alguma operação com ele, como

incluir registros ou extrair informações.” (ALVES, 2009, p. 160).

Oppel e Sheldon apontam a mesma origem para a linguagem SQL,

acrescentando:

Conforme se espalhavam as notícias de que a IBM estava desenvolvendo um sistema de base de dados relacionais baseado em SQL, outras empresas começaram a desenvolver seus próprios produtos baseados em SQL. De fato, a Relational Software Inc., hoje a Corporação Oracle, lançou seu sistema de base de dados antes que a IBM tivesse liberado seu produto para o mercado. Conforme mais desenvolvedores começaram a lançar seus produtos, o SQL começou a emergir como uma linguagem padrão para bases relacionais. (OPPEL E SHELDON, 2009, p.17).

Os autores também comentam que a linguagem foi baseada no modelo

relacional até 1999, quando o padrão SQL:199910, o padrão passou a contemplar

também o modelo orientado a objeto, dando azo ao modelo objeto-relacional.

2.1.4 Mineração de Dados (Data Mining)

10 Padrão publicado em 1986, e atualizado em anos posteriores, pelo Instituto Norte Americano de

Padrões Nacionais (ANSI, American National Standards Institute), que foi adotado pela Organização Internacional para Padronização (ISSO, International Standardization Organization). (Oppel e Sheldon, 2009, p.17).

18

Segundo Silberschatz; Korth e Sudarshan (2006, p.15), “O termo mineração

de dados se refere, aproximadamente, ao processo de analisar de forma

semiautomática grandes bancos de dados para encontrar padrões úteis.”

Acrescentam que “[...] a mineração de dados lida com ‘descoberta de conhecimento

em bancos de dados’.”

Witten, Frank e Hall (2011) apontam que a mineração de dados é a resolução

de problemas por meio de análise de dados existentes nos bancos de dados,

podendo ser definido como o processo de descoberta de padrões em dados

armazenados. A partir da descoberta destes padrões é possível influenciar decisões

futuras, indo muito além das consultas de SQL, que se resumem a simples análise

de eventos passados.

De Amo (2004) aponta o início dos anos 80 para a origem da mineração de

dados, decorrente da preocupação dos profissionais com os grandes volumes de

dados informáticos estocados nas organizações. Considera que a mineração de

dados é uma etapa essencial do processo de Knowledge Discovery in Databases

(KDD), e não um sinônimo deste, que consiste na aplicação de técnicas inteligentes

pata extração de padrões de interesse.

Bevilacqua e Bitu (2003, p.30) apontam o surgimento do Data Warehouse

(DW) como o grande impulsionador da mineração de dados:

Qualquer sistema de Data Warehouse (DW)11 só funciona e pode ser utilizado plenamente com boas ferramentas de exploração. Com o surgimento do DW, a tecnologia de Data Mining (mineração de dados) também ganhou a atenção do mercado. Como o DW possui bases de dados bem organizadas e consolidadas, as ferramentas de Data Mining ganharam grande importância e utilidade. Essa técnica, orientada à mineração de dados, oferece uma poderosa alternativa para as empresas descobrirem novas oportunidades de negócio e, acima de tudo, traçarem novas estratégias para o futuro.

Os autores também destacam a importância do DW para Business

Intelligence (BI) ou Inteligência Empresarial, que permite organizar dados dispersos,

disponibilizar informações e gerar conhecimento para o desenvolvimento de

estratégias e ações.

11 “O Data Warehouse (DW) é o armazenamento de dados da organização em um formato mais

simples, onde podemos obter análises estatísticas e informações que estavam "escondidas" dentro do banco de dados do sistema operacional.” (Bevilacqua e Bitu, 2003, p.25, grifo do autor).

19

2.1.5 Aplicações na área de Defesa

Conforme Bevilacqua e Bitu (2003, p. 30),

O propósito da análise de dados é descobrir previamente características dos dados, sejam relacionamentos, dependências ou tendências desconhecidas. Tais descobertas tornam-se parte da estrutura informacional em que decisões são formadas. Uma típica ferramenta de análise de dados ajuda os usuários finais na definição do problema, na seleção de dados e a iniciar uma apropriada análise para geração da informação, que ajudará a resolver problemas descobertos por eles. Em outras palavras, o usuário final reage a um estímulo externo, a descoberta do problema por ele mesmo. Se o usuário falhar na detecção do problema, nenhuma ação é tomada.

Assim, a aplicação das técnicas de análise de dados associada à execução

de recursos orçamentários permitirá um controle e gerenciamento mais efetivo, o

que encontra amparo na Orientação 7.18, da Política Nacional de Defesa (PND) que

preconiza: “É prioritário assegurar continuidade e previsibilidade na alocação de

recursos para permitir o preparo e o equipamento adequado das Forças Armadas.”

(BRASIL. MINISTÉRIO DA DEFESA, 2012a).

Por outro lado, técnicas mais complexas (data mining, por exemplo)

aplicadas ao Banco de Informações Estratégicas e Gerenciais (BIEG) ou ao banco

de dados do Plano de Articulação e Equipamento de Defesa (PAED) permitiriam a

análise e previsão de tendências, em consonância como o objetivo X da PND, que

consiste em “estruturar as Forças Armadas em torno de capacidades, dotando-as de

pessoal e material compatíveis com os planejamentos estratégicos e operacionais”.

(BRASIL. MINISTÉRIO DA DEFESA, 2012a).

Assim, dependendo do nível de rebuscamento da técnica utilizada e da

forma de coleta e armazenamento de dados, a análise de dados pode ser uma

importante ferramenta para um melhor gerenciamento dos projetos estratégicos das

Forças Singulares, contribuindo para o fortalecimento da Defesa e o

desenvolvimento nacional.

2.2 CONTROLE INTERNO

20

Como afirmam Thomé e Tinoco (2005, p.5), “Em muitas instituições

públicas, o controle interno é visto de maneira errada, entendida como uma função

de caráter punitivo. Ao contrário, o sistema de controle interno quando estruturado

irá desempenhar um papel auxiliador, educativo e pró-ativo.”

Nesta subseção serão tratados os aspectos referentes às atividades de

controle interno, buscando destacar a importância da atividade de controle para a

busca de um melhor gerenciamento de processo, programas, projetos ou unidades

organizacionais.

2.2.1 Aspectos conceituais de Controle Interno

Muitos são os conceitos existentes na literatura para definição de controle

interno. Dentre os mais aceitos encontra-se o emitido pelo COSO12 (2013, p.3,

tradução nossa), em que define:

Controle interno é um processo conduzido pela estrutura de governança, administração e outros profissionais da entidade, e desenvolvido para proporcionar segurança razoável com respeito à realização dos objetivos relacionados a operações, divulgação e conformidade.13

As Diretrizes da Organização Internacional de Entidades de Fiscalização

Superiores - INTOSAI - para Padrões de Controles Internos para o Setor Público

9100 (2004, p.6) definem como controle interno um processo integral dinâmico, em

constante adaptação às mudanças que uma organização enfrenta. O pessoal de

todos os níveis tem de ser envolvido neste processo para lidar com os riscos e para

fornecer segurança razoável para a realização da missão da entidade e objetivos

gerais.

Para Baltaci e Ylmaz (2006), o controle interno consiste no estabelecimento

de um sistema em que todas as ações sejam monitoradas de forma proativa as

irregularidades sejam corrigidas e as deficiências sejam relatadas ao topo da gestão.

Corroborando a visão gerencial do controle, os autores também afirmam que o

12 Committee of Sponsoring Organizations. 13 Internal Control is a process, effected by na entity´s board of directors, management, and other

personnel, designed to provide reasonable assurance regarding the achievment of objectives relating to operations, reporting and compliance.

21

moderno controle interno sugere uma variedade de ferramentas para assegurar que

as políticas e procedimentos estão em conformidade, bem como para garantir a

prestação de serviços eficaz e eficiente, mais do que um conjunto de procedimentos

de controles contábeis e financeiros cumpridos ex ante.

De acordo com Almeida14 (1996, apud IMONIANA E NOHARA, 2005), a

Instrução SEST nº 02, de 05 de outubro de 1986, do Instituto dos Auditores Internos

do Brasil, enfatiza que controle interno corresponde a qualquer ação tomada pela

administração (inclui a alta administração e os níveis gerenciais apropriados) para

aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam

atingidos.

Percebe-se em todas essas definições a importância com a eficiência e

eficácia da entidade, ou seja, o gerenciamento, no atingimento dos objetivos

propostos.

Farias, De Luca e Machado (2009, p.56) destacam a relevância do assunto

controle interno afirmando que “[...] algumas organizações estão criando seus

próprios modelos de gerenciamento de controles internos, ou frameworks, como

costumam denominá-los.”

Sobre o momento de exercício do controle, Cruz Silva15 (1999, apud DAVIS

E BLASCHEK, 2006) classifica o controle interno em a priori (ex ante), concomitante

ou a posteriori (ex post). No controle a priori, as ações de controle e avaliação

acontecem antes da ocorrência do evento ou fato que se pretende controlar, com o

intuito de prevenir ou impedir o sucesso de atos indesejáveis como erros,

desperdícios ou irregularidades. No concomitante, a verificação do ato é conjunto à

ação do administrador, com a finalidade de detectar erros, desperdícios ou

irregularidades, no momento em que eles ocorrem, permitindo a adoção de medidas

tempestivas de correção. O controle a posteriori aprecia o ato após a sua

consumação, não permite qualquer ação corretiva relativamente ao desempenho

completado. A reparação do dano e a restauração do status quo anterior torna-se

difícil.

Um aspecto relevante do controle refere-se a sua forma de implementação.

Conforme Imoniana e Nohara (2005, p.40),

14 ALMEIDA, M.C. Auditoria: um curso moderno e completo. São Paulo: Atlas, 1996. 15 CRUZ SILVA, Francisco Carlos Da. Controle e Reforma Administrativa no Brasil. Salvador, 1999. 90 p. [Dissertação – Mestrado em Administração – Núcleo de Pós – Graduação em Administração. Universidade Federal da Bahia.].

22

As atividades de controle devem ser implementadas de maneira ponderada,

consciente e consistente. Nada adianta implementar um procedimento de

controle, se este for executado de maneira mecânica, sem foco nas

condições e problemas que motivaram sua implantação. Também é

essencial que as situações adversas identificadas pelas atividades de

controle sejam investigadas, adotando-se oportunamente as ações

corretivas.

2.2.2 Controle Interno no Setor Governamental

Thomé e Tinoco (2005, p.4) apresentam um caráter abrangente para o

controle interno da administração pública:

O gestor sabe aproveitar-se do controle, pois através dele obtém informações sobre o plano organizacional, quanto à sua dinâmica e eficácia; sobre a execução dos projetos e atividades, se está de conformidade, ou não, com o planejamento; sobre o comportamento dos agentes e promotores da execução de projetos e de atividades, e do seu grau de adesão às políticas da Administração; sobre o comportamento da ação executiva e do nível de consecução das metas estabelecidas; e sobre os resultados obtidos, em confronto com as metas planejadas. Observe-se, que, a melhoria dos controles internos vem aumentar a confiabilidade das informações contábeis, que é um dos pressupostos da governança pública, que é o de proteger o patrimônio público, com políticas de controles e de transparência da informação.

Ainda ressaltam a dupla finalidade do controle interno, “[...] qual seja, auxiliar

o administrador na tomada de decisões e apoiar o controle externo, em sentido

amplo, no controle da máquina administrativa governamental.” (THOMÉ E TINOCO,

2005, p.7).

Ao analisar as características dos sistemas de controle interno da

administração pública brasileira, Davis e Blaschek (2006, p.1087), valendo-se de

diversos autores, destacam a importância do momento em que o controle é exercido

ao discorrerem:

Os controles internos têm focado predominantemente os aspectos legais e formais (SILVA, 2004), deixando de lado a análise de aspectos como eficiência e eficácia nos dispêndios públicos (PISCITELLI apud RIBEIRO, 1997). Há a predominância de ações de controle a posteriori (ex-post), com objetivos eminentemente repressivos e punitivos, sem uma cultura de acompanhamento (ex-ante) (PESSOA, 1998). Controles a posteriori,

23

baseados na punição, são ineficazes. (ABRAMO, 2004). Ao subordinar a função de controle ao trabalho de correição, a contribuição do órgão de controle interno para o aprimoramento da administração pública pode estar sendo debilitada em decorrência da subordinação da atividade consultiva, essencial para o aprimoramento das práticas gerenciais, às atividades puramente coercitivas – não tão abrangentes e menos tempestivas em razão da busca da segurança jurídica (ROCHA, 2002). [...] O controle, para ser eficaz, deve ser exercido antes do momento de ação. Isto significa que os objetivos, planos, políticas e padrões preestabelecidos devem ser comunicados e integralmente compreendidos com antecedência para que o administrador responsável por certas ações possa exercer o controle prévio (ex-ante). Dispondo de tais informações, o executivo ou supervisor poderá exercer controle no momento de ação (ponto de decisão) (WELSCH, 1983).

Para Silva (2003, p. 211), o controle interno federal “[...] tem, entre outras, a

finalidade de proteger e salvaguardar os bens e outros ativos contra, fraudes, perdas

ou erros não intencionais, [...]”.

Sobre a aplicabilidade dos conceitos de controle interno voltados à iniciativa

privada na administração pública, Mota e Dantas (2015, p. 201) destacam:

O modelo do COSO tornou-se referência mundial para as organizações de uma forma geral, como metodologia de avaliação e aperfeiçoamento dos seus sistemas de controle interno, e posteriormente de gerenciamento de riscos, sendo também incorporado pelas entidades ligadas ao setor público. Em um processo de adoção do modelo gerencial (enfoque no desempenho da atuação e nos resultados das ações), evidencia-se a importância de que os órgãos fortaleçam seus controles internos e passem a fazer uma avaliação de seus riscos para viabilizar a mitigação de eventos capazes de prejudicar o alcance dos objetivos da entidade. (grifo nosso).

Imoniana e Nohara (2005, p.38) citam que a Instrução Normativa nº 16, de

20 de dezembro de 1991, do Departamento do Tesouro Nacional, trouxe o conceito

de controle interno como sendo “[...] o conjunto de atividades, planos, métodos e

procedimentos interligados utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos

órgãos e entidades da administração pública sejam alcançados, [...], evidenciando

eventuais desvios ao longo da gestão.”

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece as normas de

finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, artigo 1º

destaca que a prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio

das contas públicas é um dos componentes da responsabilidade fiscal. Para Leal e

Silva (2013, p.45),

[...] a LRF atribui à contabilidade pública novas funções no controle orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial. Com o advento da LRF, as informações contábeis passam a interessar não apenas à administração pública e aos seus gestores, mas também à sociedade, que

24

se torna participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas.

Já o Conselho Federal de Contabilidade (CFC,2008), conforme item 6 da

NBC T 16.1, aponta que a função social da Contabilidade Aplicada ao Setor Público

“[...] deve refletir, sistematicamente, o ciclo da administração pública para evidenciar

informações necessárias à tomada de decisões, à prestação de contas e à

instrumentalização do controle social”. (grifo nosso)

2.2.2.1 A estrutura do controle interno federal

A Reforma Administrativa de 196716 previu a estrutura do controle interno

composta pelas Inspetorias Gerais de Finanças, existentes em cada ministério, que

integravam os sistemas de administração financeira, contabilidade e auditoria. Ao

longo dos anos diversas alterações foram implantadas.

O artigo 21 da Lei 10.180, de 06-02-200117, define:

O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal compreende as atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de avaliação da gestão dos administradores públicos federais, utilizando como instrumentos a auditoria e a fiscalização.

O Decreto nº 3.591/00, alterado pelo Decreto nº 4.113/02, que dispõe sobre

o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, preconiza:

Art. 8o Integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal: I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central, incumbido da orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema; II - as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais; III - as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa; § 1o A Secretaria Federal de Controle Interno desempenhará as funções operacionais de competência do Órgão Central do Sistema, na forma definida no regimento interno, além das atividades de controle interno de todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, excetuados aqueles jurisdicionados aos órgãos setoriais constantes do inciso II.

16 Decreto-Lei n.o 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sôbre a organização da Administração Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa. 17 Esta lei originou-se de uma Medida Provisória editada em 1994 e reeditada durante muitos anos,

com frequentes modificações.

25

§ 2o As unidades regionais de controle interno exercerão as competências da Controladoria-Geral da União que lhes forem delegadas ou estabelecidas no regimento interno, nas respectivas unidades da federação, além daquelas previstas no § 1o do art. 11 deste Decreto. § 3o A Secretaria de Controle Interno da Casa Civil tem como área de atuação todos os órgãos integrantes da Presidência da República e da Vice-Presidência da República, além de outros determinados em legislação específica. § 4o A Secretaria de Controle Interno da Casa Civil é responsável pelas atividades de controle interno da Advocacia-Geral da União, até a criação do seu órgão próprio.

Cabe destacar a afirmativa de Silva (2003, p.209) sobre a mudança de

paradigma ocorrida com a criação da Secretaria Federal de Controle Interno18:

Sua criação representou uma mudança significativa no controle público, pois passou a priorizar as ações preventivas, com o afastamento gradativo do controle da legalidade e da formalidade. Com sua criação, foi introduzida na área federal a visão do controle voltado para a economicidade, eficiência e eficácia na gestão pública.

Silva (2003) ainda introduz o conceito de Controladoria, semelhante ao

existente em empresa privadas, que, sob o aspecto gerencial, teria a liberdade de

elaborar sistemas de informações gerenciais que contribuiriam para avaliação do

desempenho da gestão administrativa, à luz das políticas e metas definidas pelo

Governo.

Esse amplo conceito de Controladoria aponta para a importância das

atividades de controle interno nos aspectos de gerenciamento e controle dos

processos e das entidades governamentais.

2.3 RELAÇÃO ENTRE A TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E O CONTROLE

Nas duas subseções anteriores foram tratados aspectos de Tecnologia da

Informação (basicamente, análise de dados) e de controle interno. Nesta subseção

serão apresentados referenciais teóricos que abordam a utilização da Tecnologia da

Informação como incrementador do controle interno.

Reginato e Nascimento (2007, p.70) destacam a relevância da informação

para o processo decisório, devendo revestir-se de acurácia e tempestividade.

18 Em 2002 essa Secretaria passou a integrar a estrutura da Controladoria-Geral da União (CGU).

26

Decorrente disso, passa a existir áreas nas empresas focadas na qualidade da

informação:

[...] como a de tecnologia da informação (TI), voltada à sua manutenção, integração e geração, e a de controladoria, incumbida de seu tratamento, formatação e divulgação. A área de controladoria trabalha em conjunto com a de tecnologia da informação no planejamento e modelagem dos bancos de dados e dos sistemas de informações da organização, participando do processo de seleção de ferramentas tecnológicas, de acordo com a função estratégica de cada uma. (grifo nosso).

Esse trabalho em conjunto também é destacado por Branco (2014, p.12) ao

citar que “A tecnologia da informação (TI) é capaz de impulsionar e alavancar as

mais diversas áreas do conhecimento humano, inclusive a do controle externo.” Em

seu artigo, o autor apresenta as diversas iniciativas na área de TI do Tribunal de

Contas da União (TCU) para obtenção e tratamento dos dados, visando produzir

informação e conhecimento para que a Corte de Contas aumente a qualidade no

desempenho de suas atividades, “[...] e, com isso, angariar melhores resultados para

a sociedade”.

Em alinhamento com o estudo de caso que será apresentado na próxima

seção, cabe realçar uma das iniciativas citadas pelo autor:

Na mesma linha do Roteiro de Extração de Dados do Siafi, desenvolveu-se outro roteiro, voltado à extração de dados do Siape, com vistas a subsidiar a atuação dos auditores designados para realizar fiscalizações de pessoal nos órgãos e entidades que utilizavam o sistema (Portaria nº 05 - Segecex, de 29/01/1998). (BRANCO, 2014, p. 17)

O autor ainda destaca a expectativa existente no TCU quanto ao

fortalecimento futuro da TI e do controle, conforme podemos observar nos trechos

abaixo:

[...] vislumbra-se na Casa o fortalecimento da obtenção e do tratamento de dados. Essa expectativa se conjuga a uma nova era, que naturalmente fomentará e induzirá o controle mediante o uso da tecnologia da informação, pois, nos dias atuais, alguns requisitos outrora inexistentes se tornaram parte das rotinas de trabalho. (BRANCO, 2014, p. 21) [...] Essa otimização indubitável do controle, mediante instrumentos de tecnologia da informação, tem potencial para aportar os mais variados benefícios às unidades do TCU, como alavancar resultados e melhorar a capacidade de avaliação de programas e ações governamentais e detectar irregularidades e fraudes. (grifo nosso) (BRANCO, 2014, p. 21) [...] A exemplo da Constituição Federal de 1988, ao ampliar a competência do Tribunal no tocante à realização de auditorias, o uso da TI pode significar um incremento na qualidade do Controle Externo. Isso porque traz grandes

27

avanços e amplia os limites da obtenção e tratamento das informações. (BRANCO, 2014, p. 21)

Sanchez19 (2003, apud DAVIS E BLASCHEK, 2006) destaca como o uso da

TI transformou o sistema de controle interno paulista, contribuindo para minimizar a

assimetria de informação entre sociedade e governo, que fragilizava o sistema de

controle. O autor destaca a importância da TI na eficiência e economicidade dos

controles, na redução de assimetrias informacionais e na otimização da coleta de

informações para gerenciamento de riscos e incertezas.

O referencial acima exposto, todos referenciando casos concretos

estudados, não deixa dúvida da importância da conjugação otimizadora de TI e

controle em um mundo em que cada vez mais está envolto em dados. Como nos diz

Branco (2014, p.21) “[...] o uso da TI pode significar um incremento na qualidade do

Controle Externo. Isso porque traz grandes avanços e amplia os limites da obtenção

e tratamento das informações.”

19 SANCHEZ, Oscar Adolfo. Bureaucratic power and information control. Lua Nova, no.58, p.89-119. 2003

28

3 ESTUDO DE CASO

Nesta seção será abordado o estudo de caso proposto, ou seja, a aplicação

de técnicas de análise de dados à Folha de Pagamentos da Marinha do Brasil (MB).

A relevância do objeto de estudo pode ser corroborada com a preocupação da

Controladoria-Geral da União (CGU), conforme citado na Seção 1, e do Tribunal de

Contas da União (TCU), conforme citado na seção anterior.

Em primeiro momento, será apresentada a estrutura da atividade de

pagamento na Marinha, detalhando a estrutura organizacional da Pagadoria de

Pessoal da Marinha (PAPEM). Na subseção seguinte, com base em dados

coletados na pesquisa de campo junto à Pagadoria de Pessoal da Marinha e em

entrevista ao pessoal envolvido com a atividade de controle interno desta

Organização Militar, buscar-se-á a evolução histórica da aplicação de análise de

dados. Por fim, ainda valendo-se dessas mesmas fontes, serão apresentados

benefícios já alcançados, bem como perspectivas de melhoria no gerenciamento e

controle com base na análise de dados.

3.1 ESTRUTURA DO PAGAMENTO NA MB

O Sistema de Pagamento da Marinha (SISPAG) foi desenvolvido na década

de 60, destinando-se inicialmente para automatização das tarefas relativas ao

pagamento dos proventos e pensões de inativos e pensionistas, sendo,

paulatinamente, ampliado para abranger o pagamento de pessoal da Ativa.

Conforme o subitem 1.1.2 da SGM-302 - Normas Sobre Pagamento de

Pessoal na MB (Brasil, Marinha do Brasil, 2011), o SISPAG tem por finalidade:

a) reconhecer, homologar e registrar os direitos remuneratórios e compromissos pecuniários das pessoas com relação e vínculo de remuneração com a Marinha do Brasil (MB); b) prever, prover e administrar os créditos e os recursos financeiros necessários ao pagamento de pessoal; c) efetuar o pagamento, recolher os descontos decorrentes, cumprir as obrigações patronais e fiscais da MB; e d) contabilizar as ocorrências financeiras e atestar a propriedade e correção dos pagamentos efetuados. (grifo nosso)

29

A norma ainda define diversas tarefas para o SISPAG, dentre as quais se

destacam, dentro do tema de estudo deste trabalho:

- reconhecer, homologar e registrar, no âmbito da MB, direitos

remuneratórios e compromissos pecuniários, autorizados e compulsórios;

- verificar a propriedade e correção desses pagamentos;

- produzir as informações referentes ao Pagamento de Pessoal necessárias

às atividades de Controle Interno da MB; e

- apoiar a tomada de decisões da Administração Naval, mediante elaboração

de informações relativas ao pagamento.

Verifica-se nessas tarefas a constante preocupação com o papel a ser

desempenhado pelo Sistema no tocante ao gerenciamento e controle do recurso

público destinado a pagamento de pessoal.

A figura abaixo representa os órgãos competentes do SISPAG:

FIGURA 1 – ESTRUTURA DO SISPAG

Fonte: Leal e Silva (2013, p.48)

No tocante aos órgãos de execução do SISPAG, pode-se distinguir na SGM-

302 (Brasil, Marinha do Brasil, 2011):

- Informantes Qualificados (IQ) - São Organizações Militares (OM)

autorizadas a comandar, com exclusividade, informação sob sua jurisdição, com

amplitude para alcançar qualquer pessoa remunerada pelo SISPAG;

- Informantes Qualificados Extra-MB (IQ-EX) - Também denominadas

Entidades Consignatárias, são instituições autorizadas, pelo OP mediante convênio,

30

a comandar, com exclusividade, informação sob sua jurisdição, com amplitude para

alcançar qualquer pessoa remunerada pelo SISPAG;

- Organizações Centralizadoras – São OM designadas para comandar

informações, com amplitude para alcançar pessoas de sua lotação e, também, das

lotadas nas OM apoiadas, competindo a elas estabelecer a ligação entre as pessoas

pagas pelo SISPAG e as estas vinculadas;

- Organizações Militares Centralizadas (OMC) – São as OM que não

executam atividades atinentes ao Pagamento de Pessoal, sendo, para tanto,

apoiadas por uma OC; e

- Órgão Pagador (OP) – É aquele a quem cabe efetuar o cálculo da folha de

pagamento, efetivar os pagamentos e descontos devidos e prestar as competentes

informações contábeis, fiscais e financeiras relativas ao SISPAG. Na MB, a PAPEM

é o OP.

Especificamente para a PAPEM, a alínea f) do subitem 1.6.4 da supracitada

Norma atribui as seguintes competências:

• administrar os recursos financeiros alocados ao Pagamento do Pessoal; • processar as informações elaboradas pelos OE, calcular a remuneração (pagamentos e descontos) das pessoas e as obrigações patronais da MB e produzir documentação destinada a executar, formalizar e comprovar os pagamentos; • efetuar os pagamentos normalmente mediante créditos bancários, referentes às remunerações das pessoas e a valores decorrentes dos descontos efetuados; • registrar os fatos pertinentes ao Pagamento do Pessoal; • elaborar e expedir informações em cumprimento à legislação vigente; • elaborar e expedir informações que apoiem as atividades de Controle Interno da MB; • elaborar e expedir informações, endereçadas aos órgãos competentes da Administração Federal, que demonstrem a aplicação dos recursos financeiros de Pagamento do Pessoal, no exercício; • elaborar e expedir informações que subsidiem a tomada de decisões da Administração Naval; • cadastrar os IQ, especificando a jurisdição de informações a eles atribuídas pelo OSG; • habilitar as Entidades Consignatárias (EC); • estabelecer as responsabilidades das Entidades Consignatárias habilitadas; • elaborar e fornecer subsídios para a programação orçamentária e financeira do Pagamento do Pessoal; e • Desenvolver, homologar, implantar e dar manutenção aos sistemas de informação que apoiam o SISPAG. (grifo nosso)

Em 2009, a PAPEM iniciou a modernização do seu Sistema de Pagamento.

Conforme Ferreira (2013), esse projeto, chamado SISPAG2, foi concebido sob

modernas linguagens de tecnologia da informação, permitindo à Pagadoria suplantar

31

as deficiências identificadas no sistema anterior, como, por exemplo: a limitada

capacidade de desenvolvimento de novas funcionalidades, a escassa documentação

do software, a pouca viabilidade técnica de implementar adequadas rotinas de

controle e a baixa capacidade de implementar críticas automatizadas.

Além disso, acrescenta o autor, “Havia, ainda, a dificuldade enfrentada para

o fornecimento de informações para o Banco de Informações Estratégicas e

Gerenciais (BIEG), do Ministério da Defesa”. (FERREIRA, 2013, p.39).

Uma premissa do processo de modernização é que deveria haver integração

aos sistemas de gestão de pessoal da Marinha, gerando um ambiente de dados

propício à aplicação de técnicas de análise de dados para incremento do controle e

melhor gerenciamento dos dados atinentes à gestão financeira do pessoal da

Marinha.

3.1.1 Estrutura Organizacional da PAPEM

A PAPEM tem como missão “administrar os sistemas de pagamento

atinentes ao pessoal da Marinha, no país e no exterior, a fim de contribuir com a

preparação e eficácia do Poder Naval.”20

A Pagadoria foi criada pela Portaria Ministerial nº 65, de 18 de fevereiro de

1997 e ativada em 27 de março de 1997. A visão cultivada pela Organização Militar

(OM) é de “ser uma Instituição de excelência, no âmbito das Forças Armadas, nas

atividades relacionadas ao pagamento do pessoal da Marinha do Brasil, até 2018, a

fim de contribuir com a eficácia do preparo e da aplicação do Poder Naval, com

compromisso, confiança, profissionalismo, apreço e competência institucional.”21

Nesse escopo, executa o pagamento aproximadamente de 200.000 pessoas

entre militares, servidores civis, beneficiários de pensões militares, ex-combatentes,

anistiados políticos, além de beneficiários de anistiados políticos.

Na consecução de suas tarefas, a OM dispõe de três Departamentos ligados

à atividade-fim, que são: Departamento de Sistemas de Pagamento, Departamento

20 Disponível em: <http:www.papem.mar.mil.br>. Acesso em: 17 jul.2016. 21 Idem

32

de Finanças e Departamento de Consignações. Para o cumprimento da atividade-

meio, conta com o Departamento de Informática e o de Administração.

Na Figura abaixo, é apresentado o organograma que contempla a estrutura

administrativa da PAPEM, na qual se pode observar a localização hierárquica da

Assessoria de Controle Financeiro:

FIGURA 2: ORGANOGRAMA DA PAGADORIA DO PESSOAL DA MARINHA

Fonte: Regimento Interno da PAPEM

A Assessoria de Controle Financeiro (PAPEM-09) foi criada por meio do

Memorando 1/2015/PAPEM, datado de 1º de abril de 2015, subordinada diretamente

ao Diretor, com o propósito de melhorar a atividade de controle financeiro, bem

como aperfeiçoar a fiscalização das tarefas atinentes ao SISPAG e à distribuição de

recursos conotados aos gastos de pessoal da MB. Dentre outras, possui as

seguintes atribuições:

I - atuar junto ao Centro de Análise e Sistemas Navais (CASNAV)22 para automatização das atividades de controladoria do SISPAG2; II - efetuar o controle interno sobre a atividade de pagamento de pessoal, enfatizando o procedimento de crítica sobre as alterações mensais de pagamento; III - avaliar, comparativamente, as Organizações Militares Centralizadoras de Pagamento (OC), no que tange a comportamentos esperados de parcelas de pagamento;

22 Organização Militar cuja missão é “Contribuir para o Desenvolvimento Tecnológico da Marinha e do

País”.

DIRETOR (PAPEM-01)

VICE-DIRETOR (PAPEM-02)

CONSELHO DE GESTÃO

(PAPEM-03)

ASSESSORIA JURÍDICA (PAPEM-05)

SERVIÇO DE SECRETARIA E COMUNICAÇÕES (SECOM)

(PAPEM-07)

ASSESSORIA DE MODERNIZAÇÃO DO SISPAG

(PAPEM-08)

ASSESSORIA DE GESTÃO PÚBLICA

(PAPEM-04)

ASSESSORIA DO SISPAG

(PAPEM-06)

ASSESSORIA DE CONTROLE FINANCEIRO

(PAPEM-09)

DEPARTAMENTO DE SISTEMAS DE

PAGAMENTO

(PAPEM-10)

DEPARTAMENTO DE FINANÇAS

(PAPEM-20)

DEPARTAMENTO DE INFORMÁTICA

(PAPEM-30)

DEPARTAMENTO DE ONSIGNAÇÕES

(PAPEM-40)

DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO

(PAPEM-50)

33

IV - implementar mecanismos de controle e acompanhamento dos valores não repassados do Manutenção e Família (MANUFAL)23; V - implementar mecanismos de controle e acompanhamento dos valores repassados às Entidades Consignatárias24; VI - implementar outros mecanismos de controle e acompanhamento, à luz dos processos de desembolso existentes na PAPEM, ou determinados pelo Diretor, em especial os que afetem o saldo das contas de passivo; e VII - atuar junto ao Serviço de Inativos e Pensionistas da Marinha (SIPM), visando contribuir para o aumento da capacidade de controle daquele Serviço, referente aos processos de pagamento de inativos e pensionistas.

Essa Assessoria, com o desenvolvimento de suas atribuições, visa criar

soluções fáceis para os problemas inerentes ao controle financeiro, e, por

conseguinte, para o controle interno do sistema de pagamento, levando em

consideração a utilização de ferramentas gerenciais que apresentem baixo custo de

implantação, sem o acréscimo de carga burocrática desnecessária, que possa gerar

efeitos positivos a ponto de servir de benchmarking a outros órgãos públicos e, por

fim, que seja de fácil replicabilidade.

As atribuições da Assessoria de Controle Financeiro são perfeitamente

caracterizadas pelo aspecto da controladoria, que, por sua vez, exerce, atualmente,

um papel fundamental para as grandes organizações, tanto pela competitividade

inerente aos mercados atuais, o que exige o uso eficaz de seus recursos, como pela

racionalização destes, evitando-se desperdícios inaceitáveis de toda ordem. Assim,

nada melhor que controlar os processos para se ter uma organização realmente

capaz de se tornar competitiva na sua área de atuação.

3.2 ATIVIDADES DE CONTROLE NA PAPEM

Nesta subseção serão detalhadas as atividades de controle exercidas no

âmbito da Pagadoria de Pessoal, bem como os benefícios já alcançados e as

perspectivas futuras, coletados por meio de entrevista ao CMG (RM1-IM) Márcio

Pinheiro de Vasconcellos, Assessor de Controle Financeiro daquela OM.

23 Parcelas atinentes à Pensão Alimentícia instituída por juízo. 24 Pessoa de direito público ou privado em favor da qual a Marinha, mediante instrumento

administrativo, poderá autorizar descontos na remuneração do pessoal que mantém relação e vínculo de remuneração com a Marinha, por meio do SISPAG2.

34

3.2.1 Situação atual das atividades de controle

Leal e Silva (2013) destacaram como principais vetores de controle

utilizados na Pagadoria:

- Depuração da Folha País – verificação minuciosa efetuada pelo SISPAG

sobre as cerca de 500 mil alterações (inclusão/exclusão/alteração de parcela) de

pagamento enviadas mensalmente pelas OC/IQ, a que se dá o nome de

“depuração” do pagamento, visando à identificação e posterior correção de possíveis

inconsistências nesse processo.

- Controladoria da Folha País - este vetor é gerenciado pela Divisão de

Controladoria (PAPEM-22)25. Em complemento às atividades de Depuração (1º

vetor de controle), verificam-se os lançamentos ou comandos efetuados pelas

OC/IQ, com objetivo de constatar ocorrências de irregularidades ou discrepâncias

nas implantações ou alterações de parcelas de pagamento, sendo essas

constatações informadas, por meio de mensagem, às OC e OM responsáveis. O

objetivo principal desta atividade é acompanhar a execução dos atos, identificando,

em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, se as ações desempenhadas estão de

acordo com a legislação. Aliado a isso, a Pagadoria dá conhecimento aos Agentes e

Fiéis de Pagamento das OC dos principais erros/inconsistências, por meio de

relatórios e adestramentos, a fim de alertar e instruir quanto ao procedimento correto

a ser adotado.

- Controladoria da Folha Exterior - O terceiro e último vetor é gerenciado

pela Divisão de Execução do Pagamento no Exterior (PAPEM-14), com o foco de

verificar inconsistências no pagamento de militares designados para missões

transitórias e permanentes no exterior. Nesse conjunto, o PAPEM-14 centraliza e

monitora, mensalmente, a execução do pagamento em moeda estrangeira de 28

Organizações Militares de terra e cerca de cinco navios designados para missões no

exterior. Em linhas gerais, dentre as principais verificações dessa atividade de

controle, são identificadas e corrigidas ocorrências como a de militares com

pagamentos vinculados, concomitantemente, à Folha País e Folha Exterior, além de

25 Conforme citado na subseção anterior, este vetor é de responsabilidade atual da Assessoria de

Controle Financeiro, mantido o objetivo.

35

possíveis ausências de descontos obrigatórios e incoerências no recebimento da

parcela de auxílio.

Os autores ainda alertam que não existe estanqueidade entre os vetores. Na

verdade, estes são complementares com o intuito de minimizar a ocorrência de

inconsistências no processo de pagamento.

Percebe-se nos dois últimos vetores a utilização da análise dos dados do

processo de pagamento para o controle interno e também para o aprimoramento do

processo como um todo, ao servir para o gerenciamento, por exemplo, da prioridade

a ser dada nos adestramentos ministrados pela Pagadoria.

Cabe ainda destacar a aderência dos métodos de controle nas atividades de

execução do pagamento de pessoal, por meio de seu Órgão Pagador, ao

preconizado na Lei de Responsabilidade Fiscal e nas Normas do Conselho Federal

de Contabilidade, citados na subseção 2.2.2 deste trabalho, na busca de uma

administração pública gerencial.

3.2.2 Controle exercido por meio de análise de dados

Considerando que o foco deste estudo de caso é verificar a aplicação de

técnicas de análise de dados para melhoria do gerenciamento e controle, será

detalhada a forma que o controle é exercido nos segundo e terceiro vetores de

controle anteriormente citados.

Para uma melhor compreensão, passa-se a descrever o processo das

consultas de forma generalizada. O processo de pagamento do pessoal militar é

composto de diversas etapas, que vão desde a captação das alterações mensais

enviadas pelas OC até o efetivo crédito em conta corrente no dia do pagamento,

realizado pelos bancos conveniados. No decorrer desse processo, algumas

discrepâncias podem ocorrer, seja por erro do próprio sistema, ao apresentar

inconsistência, ou pela digitação equivocada realizada por algum Agente de

Pagamento. Sendo assim, esses erros acabam por prejudicar o fluxo financeiro

destinado ao pagamento de pessoal.

Após o processamento das alterações mensais, é gerado um banco de

dados, o Cadastro Geral de Servidores (CGS), que contém informações relativas à

36

folha de pagamento do mês atual. A partir desse banco, a Assessoria de Controle

Financeiro passa a promover diversas consultas (queries), a fim de buscar as

possíveis discrepâncias existentes.

Essas consultas são escritas em linguagem SQL e, ao serem executadas,

apresentam os resultados, de acordo com os parâmetros delineados. Os parâmetros

são definidos, levando-se em consideração os erros mais comuns observados pela

PAPEM. Atualmente, existem mais de 50 consultas, rodadas mensal ou

quadrimestralmente, de acordo com o grau de criticidade atribuído a elas. Após

terem sido executadas todas as queries em um determinado mês, são transmitidas

mensagens administrativas às OC26, informando as discrepâncias verificadas, a fim

de que possam solucioná-las em tempo.

Cabe ressaltar que a PAPEM não é a Organização Militar responsável pela

atividade de controle interno da Marinha, entretanto, ela realiza o controle sobre o

banco de dados, gerado mensalmente, relativo ao pagamento de pessoal. O intuito é

facilitar o trabalho de controle interno das OC, por meio desta ferramenta, auxiliando

nas conferências previstas nas Normas.

Para as consultas com alto grau de criticidade, as mensagens transmitidas

exigem resposta com prazo estipulado, contendo as ações em andamento para a

solução do problema. De posse da quantidade de discrepâncias apresentadas, a

PAPEM identifica as OC que apresentam o maior número de erros, e busca atuar

pontualmente, voltando sua atenção à descoberta das razões dessas OC terem

cometido a maior quantidade de erros ao longo do período analisado.27

Além disso, a PAPEM identifica o que pode ser feito para evitar que as

discrepâncias voltem a ocorrer, pelo menos para essa OC em especial. E, quando

necessário e pertinente, são divulgadas orientações gerais em documento próprio da

MB, o Boletim de Ordens e Notícias (BONO), a fim de dar publicidade às soluções

para os erros mais comuns, bem como caminhos adequados para o devido acerto.

Na tabela abaixo se pode visualizar alguns exemplos das consultas

executadas atualmente. Salienta-se, no entanto, que outras ainda estão sendo 26 A estrutura de centralização das atividades de pagamento de pessoal, citada na subseção 3.1,

permite a redução do pessoal envolvido na execução das tarefas, entretanto, implica o aumento do número de pessoas cujo pagamento é controlado pelas OC, dificultando o controle a ser exercido pelos agentes responsáveis.

27 Muitas vezes, descobre-se que o pessoal alocado para a gestão de pagamento, em uma determinada OC, é inexperiente, precisando de orientações mais direcionadas, ou até mesmo existe um acúmulo de funções para o pessoal que trabalha nessa gestão, tornando-a pouco eficiente.

37

criadas para aperfeiçoamento das verificações, e ainda outras poderão ou deverão

ser criadas para fins específicos, conforme o caso.

QUADRO 1 - PRINCIPAIS QUERIES REALIZADAS

Cadastrais Financeiros Acerto de Contas Benefícios Sociais

- Reativação de

pagamento de militar

suspenso ou

bloqueado no mês

anterior.

- Falta de PASEP

- CPF em branco ou

com duplicidade de

ocorrência.

- Percentual de

Adicional Militar e

de Habilitação

incorreto.

- Ausência de

descontos

obrigatórios.

- Gratificação de

Representação e

Localidade Especial

indevida/inexistente.

- Alterações OC/IQ

repetidas.

- Alteração de OC.

- Alteração de conta

corrente.

- Permanência em

Acerto de Contas

por mais de 3

meses.

- Recebimento de

Auxílio-Transporte/

Auxílio Pré-Escolar

sem as parcelas de

desconto, ou vice-

versa.

- Inativo com

Auxílio-Transporte

sem Pró-Labore.

Fonte: elaboração própria

Como se pode observar, o objetivo dessa gama de consultas ao banco de

dados do pagamento mensal é evitar e/ou corrigir, em tempo, as irregularidades de

pagamento, gerando, como consequência, o adequado uso dos recursos públicos, o

que vem a corroborar com a ideia da defesa do patrimônio público e ao incremento

da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, correição,

prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.

Nesse sentido, fica caracterizada a utilização de técnica de análise de dados

no atendimento do controle interno pelo estabelecimento de “procedimentos,

critérios e ações que permitam a melhor proteção que a empresa possa ter contra as

falhas humanas intencionais ou não”. (PADOVEZE, 2003, p.38).

Ao fazer uso dessa facilidade tecnológica, as atividades executadas

atendem ao princípio de controle interno de “utilizar o máximo possível de recursos

computacionais, com procedimentos internos e sequenciais”. (PADOVEZE, 2003,

p.38).

38

3.2.3 Benefícios alcançados/previstos

De uma forma bem genérica, pode-se apontar os seguintes benefícios na

utilização de técnicas de análise de dados:

- contribuir para a legalidade da Folha de Pagamentos, ou seja, que os

dados nela contidos representem fielmente todos os direitos e obrigações de cada

relação de despesa orçamentária referente ao pessoal;

- Auxiliar, por meio da análise dos erros mais frequentes, os setores

responsáveis pelo processamento da Folha de Pagamentos, sugerindo alterações

no SISPAG ou nos procedimentos administrativo das OC; e

- Acumular conhecimento que serviu de auxílio à definição das regras de

negócio do novo Sistema de Pagamento (SISPAG2).

Sobre este último benefício, cabe destacar a preocupação com controle e

gestão no desenvolvimento do projeto:

Cabe ressaltar que o SISPAG2 prevê a utilização intensa do ambiente web, permitindo, assim, que diversos processos de negócio sejam substancialmente inovados. O objetivo é de promover o incremento do controle da atividade de pagamento de pessoal, tendo como pré-condição reduzir ou não acrescer o trabalho manual dos atores do processo de pagamento nas OC e IQ, distribuídos aos meios flutuantes e de terra, por todo o território nacional. Entre as principais inovações do SISPAG2, destacam-se: o sensível incremento da capacidade crítica online automatizada do SISPAG2, a atualização em tempo real das informações incluídas nas bases de dados do SISPAG2 para Agentes de Pagamento, Auditores e tomadores de contas, o que resultará na melhoria da qualidade dos dados imputados, e que possibilita realizar atividade de controle interno concomitante. Desta maneira, deixando a crítica manual de pagamento de ser realizada na PAPEM, será viável o encurtamento do tempo de processamento da folha. Por fim, a integração com as bases de dados de pessoal também conferem aos dados inseridos no SISPAG2, um sensível acréscimo no nível de segurança das operações. (FERREIRA, 2013, p.41)

Dessa forma, haverá um incremento no controle interno da folha de

pagamento da Marinha, pois, muitos dos erros hoje constatados após o

processamento da folha, serão impedidos de acontecer, ou seja, nesta situação o

controle passará a ser exercido “ex-ante”. Conforme explicado na seção anterior,

esse tipo de controle permite prevenir ou impedir o sucesso de atos indesejáveis

como erros, desperdícios ou irregularidades, sendo mais efetivo.

Leal e Silva (2013) estimam que, em 2011 e 2012, a ação de controle na

Folha de Pagamento do País proporcionou a devolução média anual de

39

aproximadamente R$ 210.000,00 aos cofres públicos, frutos da constatação de

pagamentos indevidos.

Estimativas internas da Pagadoria apontam para redução em cerca de 50%

de todos os erros apurados no Sistema atual, fruto da inclusão nas regras de

negócio do SISPAG2 de dispositivos que impeçam a ocorrências dessas

inconsistências, materializando um dos benefícios da aplicação das técnicas de

análise de dados sobre o banco de dados.

Mesmo com os benefícios já alcançados e os previstos com a entrada em

produção para os militares da Ativa do SISPAG2, em agosto de 2016, é importante

frisar que a tarefa de efetuar consultas parametrizadas ao CGS tem um caráter

cíclico e dinâmico, ou seja, além de alimentar a PAPEM constantemente acerca das

discrepâncias existentes, pode e deve ser aperfeiçoada ao longo do tempo. Todavia,

o número de discrepâncias jamais atingirá o nível zero, tendo em vista que o

processo mensal de pagamento é repleto de variáveis exógenas, e, sendo assim,

erros que já haviam sido aparentemente estancados, em um processo, poderão vir a

ocorrer em outros, mesmo com as precauções adotadas.

Ainda na constante busca de benefícios maiores, foi desenvolvido o Módulo

Controladoria de forma que as OC, por meio dos Agentes de Pagamento, possam

visualizar e igualmente executar as verificações das possíveis discrepâncias

diretamente no sistema, prescindindo da comunicação do Órgão Pagador. Além de

permitir as OC tomar atitudes para saná-las com maior brevidade, agregando

celeridade ao processo, permitirá que a Assessoria de Controle Financeiro tenha

mais disponibilidade de tempo para aperfeiçoamento das consultas e controle

existentes, possibilitando à Marinha maior capacidade de gestão e controle dos

recursos públicos destinados à Folha de Pagamento.

40

4 APLICAÇÕES NA ÁREA DE DEFESA E SEGURANÇA

Nesta seção serão citadas algumas possíveis utilizações de análise em

banco de dados e projetos da Defesa, com base em aplicações semelhantes obtidas

em pesquisa documental. Importante ressaltar que não cabe detalhamento ou

mesmo exemplo concreto, pois, para tal, seria necessário o conhecimento sobre a

modelagem de dados existente. Entretanto, considera-se possível demonstrar a

aplicabilidade das técnicas de análise de dados para melhoria do gerenciamento e

controle desses bancos de dados e projetos, que contribuiriam significativamente

para a Segurança e Defesa do Brasil.

4.1 BANCO DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS E GERENCIAIS (BIEG)

Medina (2013, p.56) descreve que

[...] BIEG é um sistema que apoia o MD e as Forças Armadas nos processos decisórios relacionados à remuneração dos militares da ativa, inativos, pensionistas e anistiados políticos. Fornece informações fundamentais para estudos financeiros sobre concessão de reajustes de vencimentos, avaliação dos compromissos futuros da União, atendimento de demandas diversas de informações, etc.

Dessa forma, acrescenta a autora, o referido banco de dados representa

“[...] uma ferramenta indispensável ao atendimento de demandas de informações

internas ao MD ou daquelas provenientes de outros órgãos governamentais”

(MEDINA, 2013, p.56). Tal importância mostra a contribuição que a aplicação de

técnicas de análise de dados aplicadas a esse banco apoia o MD nas decisões e

negociações de alto nível, bem como, não é incoerente afirmar, no controle dos

dados consolidados das forças singulares.

Corroborando o fato, pode-se extrair da Portaria Normativa 1.600/MD/2011:

Art. 2º O Banco tem por finalidade operacionalizar informações sobre o cadastro e a folha de pagamento dos militares, garantindo a integração dos dados das Forças Armadas e o acesso às informações relevantes, assegurando transparência e controle.

41

Art. 3º As principais aplicações do BIEG se destinam às seguintes atividades: I - subsidiar estudos sobre a remuneração dos militares; II - fornecer os dados para o processo de avaliação atuarial dos compromissos financeiros da União com os militares das Forças Armadas e seus pensionistas; III - contribuir para a elaboração da publicação de uso do Ministro de Estado da Defesa; e IV - atender a demandas de outros órgãos, públicos e privados, quando autorizado ou em cumprimento a responsabilidade legal do MD. (grifo nosso)

A figura abaixo representa o BIEG, demonstrando os passos de

transformação dos dados em informações e conhecimento, conforme estes foram

definidos na subseção 2.1.1:

FIGURA 3 – ESQUEMA DO BIEG

Fonte: Medina (2013, p. 60)

Antevendo a possibilidade de utilização de técnicas de análise dados,

Medina (2013, p. 59) cita um estudo sobre a implantação de um Data Warehouse de

informações de pessoal na MB, consolidando diversas informações de variadas

42

fontes, utilizando “[...] softwares de mineração de dados, transformando-os em

informações valiosas no momento de se tomar decisões”.

Cabe destacar que dentro do aspecto da modernização da gestão, que é

uma das três vertentes que balizam o processo de transformação da defesa,

constante do Anexo III do Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN), pode-se

identificar que alguns dos objetivos do suporte estratégico “pessoal” serão melhor

atingidos com a evolução do BIEG para um Data Warehouse que inclua os dados

das forças singulares. Com esse repositório, a utilização da mineração de dados,

pode auxiliar na implantação do sistema de gestão por competências de forma

automatizada, garantindo agilidade e qualidade na análise das informações, que é

um dos objetivos desse suporte.

4.2 PROJETOS ESTRATÉGICOS DE DEFESA

A partir das diretrizes estabelecidas na Estratégia Nacional de Defesa

(END), foram definidos os projetos estratégicos para desenvolvimento da

capacidade do Brasil em defender sua soberania e seus interesses. Essa definição

funciona também como uma priorização na alocação dos recursos, de forma que se

possa garantir a continuidade de suas execuções.

Tais projetos fazem parte do Plano de Articulação e Equipamento da Defesa

(PAED), que, conforme informado do sítio da Ministério da Defesa28, corresponde

[...] a consolidação dos detalhados planos de recomposição da capacidade operativa da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, associada à busca de autonomia tecnológica e ao fortalecimento da indústria de defesa nacional. [...] O Plano de Articulação e Equipamento da Defesa (PAED) é, em termos simples, o principal instrumento que o Estado dispõe para garantir o fornecimento dos meios que as Forças Armadas necessitam, bem como a infraestrutura que irá provê-los.

O Anexo II ao Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN) detalha o PAED,

com moldura temporal de 20 anos (2012 a 2031), contribuindo para o principal

28 Disponível em: <http://www.defesa.gov.br/index.php/industria-de-defesa/paed.> Acesso em: 25

jul.2016.

43

objetivo do LBDN “[...] visa esclarecer à sociedade brasileira e à comunidade

internacional sobre as políticas e ações que norteiam os procedimentos de

segurança e proteção à nossa soberania.” (BRASIL. MINISTÉRIO DA DEFESA,

2012c).

Oliveira (2015, p.13) destaca que

O PAED, além da vertente de investimentos em ‘equipamento’, que se traduz no conjunto de materiais necessários ao cumprimento da missão, possui a vertente ‘articulação’, por meio da qual se busca aperfeiçoar as estruturas operacionais das Organizações Militares e a sua distribuição no território brasileiro. Constitui, ainda, um instrumento por meio do qual se buscará promover a reorganização da BID.

Os Projetos Estratégicos definidos pelo MD são:

Marinha do Brasil

• Programa Nuclear da Marinha;

• Construção do Núcleo do Poder Naval, incluindo o desenvolvimento de

submarinos convencionais e de propulsão nuclear (Prosub); e

• Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul (SisGAAz)

Exército Brasileiro

• Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (Sisfron);

• Guarani (Família de blindados); e

• Proteger

Força Aérea Brasileira

• KC-390

• Modernização da aeronave AM-X

• VANT-FAB (Veículo aéreo não tripulado)

Tomando-se por base apenas os Projetos Estratégicos e os valores

envolvidos, é possível constatar a importância para a Defesa do correto

gerenciamento e controle da execução destes. Novamente invocando o Anexo III do

LBDN, agora no tocante ao suporte estratégico “planejamento”, pode-se identificar

que alguns objetivos seriam mais facilmente atingidos, caso houvesse uma

estruturação dos dados em forma de banco de dados, de modo a permitir a

aplicação de técnicas de análise. Como exemplo desses objetivos:

44

- controlar a execução, com foco nos resultados e não nos processos; e - orientar a implementação de sistemas corporativos que facilitem a gestão dos recursos, tais como catalogação, qualidade, protocolos eletrônicos, plataformas de informática e gestão de projetos e de pessoal. (BRASIL. MINISTÉRIO DA DEFESA, 2012c).

4.3 OUTRAS APLICAÇÕES

Muitos dos projetos citados na subseção anterior estão relacionados com

obtenção e manutenção dos meios. Já existem relatos, em artigos internacionais, da

aplicabilidade da mineração de dados contribuindo para a melhoria do processo de

manutenção. Por exemplo, Meseroll, Kirkos e Shannon (2007), explorando a

questão da manutenção da aviação naval com foco na aeronave F/A-18C,

demonstram que o uso de mineração de dados, associado ao conhecimento de

como o sistema funciona e interage com outros sistemas, pode melhorar a eficiência

em todos os níveis de manutenção.

Também foram encontrados outros artigos referentes à utilização de

mineração de dados nas atividades militares como, por exemplo:

- Um exemplo de aplicabilidade é dado por Ceruti (2000) que relaciona a

mineração de dados e outras inovações tecnológicas como uma forma de

aperfeiçoar os sistemas de informações militares, propiciando um melhor

conhecimento das informações do teatro de operações bem como permitir a

expansão do conhecimento para todos os níveis hierárquicos;

- Outro estudo encontrado foi sobre a utilização de data mining em

aplicações militares para desenvolvimento de contramedidas eletrônicas. Motta,

Alves e Ebecken29 (2007) alertam que essa área possui como característica a pouca

informação disponibilizada ostensivamente. Em seu artigo, os autores desenvolvem

a aplicação de técnicas de data mining sobre os dados recebidos de outros sistemas

e sensores do navio para tornar mais eficiente a utilização de contramedidas

eletrônicas contra mísseis anti-navios.

29 Motta e Alves são do Instituto de Pesquisas da Marinha (IPqM) e Ebecken é da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

45

- Cerutti e McCarthy (2000) relatam a evolução de um projeto de pesquisa

com utilização da mineração de dados na predição de eventos de guerra. Os autores

destacam que a análise de diversos dados em busca de padrões (data mining) que

indiquem previamente a possibilidade do acontecimento permitiria uma melhor

preparação e prontificação das forças. No artigo em questão, eles relatam a

aplicação durante um exercício do Corpo de Fuzileiros Navais americano, em que a

base de dados utilizada foi a de troca de informações das forças adversárias.

Realçam a importância de buscar-se uma interface de fácil utilização para o usuário,

o que permitirá uma disseminação mais fácil.

46

5 CONCLUSÃO

A Revolução da Tecnologia da Informação trouxe às organizações a

possibilidade de transformar o arquivamento dos seus registros e processos

administrativos do meio físico para ambientes computacionais. A facilidade para a

coleta e armazenamento dos dados deu origem à criação de bancos de dados cada

vez maiores e mais complexos, que despertaram necessidades de evolução

tecnológica na modelagem e para consultas, no sentido de transformar aquele

universo de dados em informações que, por sua vez, baseadas na vivência e

experiência do profissional, geram conhecimento útil para estas organizações.

Este processo, se por um lado tornou-se um grande desafio de organização

e refinamento da importância e materialidade, por outro se apresentou como um

grande desafio para todos os profissionais associados às atividades de

gerenciamento e controle interno.

O surgimento do banco de dados relacional deu azo à criação de uma

técnica simples, utilizada para consultar uma base de dados, chamada Structured

Query Language (SQL), ou Linguagem de Consulta Estruturada, que é uma

linguagem de pesquisa padrão para banco de dados relacional, de fácil

entendimento, com uso bastante difundido. A evolução da modelagem de banco de

dados foi acompanhada do aprimoramento das técnicas de análise, destacando-se a

mineração de dados (data mining) que corresponde à extração de informações de

grande base de dados.

Ao analisar os aspectos conceituais referentes a controle interno, com foco

no controle interno governamental, observa-se a importância com a eficiência e

eficácia da entidade. Assim, a obtenção de informação/conhecimento permitirá

influenciar o comportamento das pessoas, a fim de atuar sobre as variáveis internas

e externas de que depende o funcionamento da organização.

Verifica-se a atuação do controle visando assegurar que as atividades de

uma organização sejam realizadas conforme as orientações definidas para a

organização, no caso a atividade de Defesa, e contribuam para o alcance de seus

objetivos. Como exemplo, o gerenciamento de processos e o atingimento dos

objetivos propostos contribuem para o contido na Orientação 7.18, da Política

Nacional de Defesa. Ainda, a utilização da mineração de dados permite a análise e

47

previsão de tendências, em consonância com o objetivo X da Política Nacional de

Defesa.

O referencial teórico também apresentou, com casos concretos estudados, a

importância da conjugação otimizadora da Tecnologia de Informação com a eficácia

no gerenciamento e controle das organizações públicas e privadas.

Visando demonstrar a efetividade dessa conjugação, optou-se por verificar a

existência, benefícios e perspectivas dessa associação no processo de Folha de

Pagamento do Pessoal Militar da Marinha do Brasil. A relevância do foco de estudo

é justificada com o peso de tais despesas no contexto orçamentário do Brasil, em

um ambiente em que as restrições orçamentárias causam um impacto negativo na

área de Defesa e no desenvolvimento do país. Assim, qualquer iniciativa que possa

contribuir para redução dos recursos despendidos com pessoal, indiretamente,

permite uma maior alocação para iniciativas que contribuam para segurança, defesa

e desenvolvimento. Tal fato pode ser corroborado pelas iniciativas da Controladoria-

Geral da União, do Tribunal de Contas da União e, mais recentemente, do Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão, citadas no trabalho.

Com base nas informações coletadas junto à Pagadoria de Pessoal da

Marinha, no tocante à evolução histórica da aplicação de técnicas de análise ao

banco de dados de pagamento de pessoal militar, foi possível observar a economia

de recursos públicos, a utilização das constatações para melhor gerenciamento do

processo, por meio de identificações dos principais erros e das organizações com

maior incidência destes, bem como serviu de base à definição das regras de negócio

para a modernização do Sistema de Pagamento da Marinha. Nesse contexto, é

possível observar que as ações postas em curso pela Pagadoria condizem

exatamente com os objetivos da Controladoria-Geral da União. Assim, foi possível

comprovar a contribuição para, em última instância, da boa gestão dos recursos

públicos, com a transparência que lhe é devida, e, por conseguinte, a sua

racionalização.

Buscando caracterizar outras aplicações na área de Defesa, explorou-se

uma possível aplicação no gerenciamento das informações de pessoal das forças

constantes do Banco de Informações Estratégicas e Gerenciais. Outra possibilidade

de aplicação aventada foi a contribuição para o gerenciamento dos projetos

estratégicos, e de todas as atividades previstas no Plano de Articulação e

Equipamento da Defesa. Ressalta-se a aderência à modernização da gestão

48

constante do Livro Branco de Defesa Nacional sob o enfoque do suporte estratégico

“pessoal” e “planejamento”.

Foi possível identificar também uma pequena amostra da utilização de

mineração de dados em atividades militares de outros países. Pode-se aventar

também, por exemplo, a análise de dados referentes a eventos SAR (Search and

Rescue), buscando-se padrões que permitam originar ações de prevenção e

orientações para mitigação dos riscos de ocorrência.

Destarte, encontra-se atingido o objetivo proposto para o estudo de analisar

a contribuição de técnicas de análise de banco de dados para melhoria do controle e

gerenciamento administrativo dos Órgãos da Administração Federal, com exemplos

concretos na área de Defesa.

49

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50

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