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VIII. Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política

"Ampliando Fronteiras da Ciência Política"

Sindicalismo, processo decisório e reforma da previ dência no Governo Lula (2003-2010) 1

Sidney Jard da Silva Universidade Federal do ABC (UFABC)

sidney.jard@ufabc.edu.br

Gramado Agosto de 2012

1 Sou grato ao apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).

2

Introdução

Nos primeiros anos de redemocratização do país, os componentes

extrapartidários do sistema político brasileiro eram apontados como os

principais responsáveis pelas dificuldades encontradas pelos novos governos

democráticos para sustentarem uma agenda consistente de reformas

econômicas, políticas e sociais. Heterogeneidade social, federalismo e poder

dos governadores seriam as principais variáveis explicativas para a

instabilidade crônica do nosso “presidencialismo de coalizão” (Abranches,

1988).

Não obstante, a julgar pela produção acadêmica recente, mesmo que o

termo presidencialismo de coalizão ainda seja amplamente empregado,

inclusive fora do círculo acadêmico, a sua relação com a formulação original é

vaga, especialmente no que se refere à necessidade de formação de coalizões

extrapartidárias na organização do governo.

Limongi (2006) observa que ainda que do ponto de vista descritivo o

sistema político possa ser definido como um presidencialismo de coalizão, a

tese de que os partidos não são capazes de estruturar as coalizões

necessárias para a sustentação das políticas governamentais é frágil. O “nó

górdio” do presidencialismo de coalizão teria sido cortado pela Constituição de

1988.

Ao contrário do que ocorreu na Carta Magna de 1946, a Constituição de

1988 dotou o Executivo de instrumentos necessários para governar por

intermédio da maioria partidária. Não são as negociações ad hoc que

sustentam a agenda política, mas sim a coalizão dos partidos da base

governista:

A forma como o processo decisório é organizado, mais especificamente, o poder de agenda conferido ao Executivo, garante que o governo brasileiro opere em bases similares às de grande parte das democracias existentes. Nesse aspecto particular, a Constituição de 1988 alterou radicalmente as bases institucionais sobre as quais se estruturam as relações entre o Poder Executivo e o Legislativo. (Limongi, 2006, p. 20)

3

Na mesma linha de argumentação, Santos (2002) ressalta que, na

definição dos poderes legislativos do Executivo, os constituintes de 1988

preservaram o essencial da experiência institucional do período militar: o poder

de decreto e o controle sobre a elaboração e a execução do orçamento. O

poder de propor e os meios para processar as propostas foram concentrados

no Presidente da República.

A centralização do processo legislativo indica que individualmente os

membros do Congresso têm menor capacidade de influenciar o que será

votado, como será votado e quando será votado. No interior da Casa, esta

decisão está concentrada nas mãos do Presidente da Mesa e dos líderes

partidários, mais precisamente, da base governista. Neste contexto

institucional, resta às minorias poucas possibilidades de influenciar a

formulação das políticas públicas: “fazer parte da coalizão governista ou eleger

o próximo Presidente da República” (Limongi, 2006, p. 41)

No pós-constituinte, a concentração de prerrogativas legislativas no

Executivo fez com que a atuação partidária na coalizão governista fosse a

melhor estratégia individual para os deputados influenciarem o processo

legislativo. Ao contrário do que ocorreu no período 46-64, onde os deputados

contavam individualmente com recursos institucionais para favorecer suas

clientelas, no pós-constituinte “a colaboração com partidos parlamentares é a

melhor estratégia para os parlamentares fortalecerem seu poder de barganha

diante do chefe do Executivo” (Santos, 2002, p. 246).

Este cenário político institucional nos coloca diante de uma interessante

questão no que se refere à participação sindical no processo decisório da

reforma da previdência: em situações em que os deputados sindicalistas

apoiam o partido no poder, a bancada sindical tende a defender os interesses

particulares de sua base de representação ou a seguir a orientação da coalizão

partidária da qual faz parte?

O presente trabalho aborda este problema de pesquisa a partir da

análise da participação dos deputados originários da Central Única dos

Trabalhadores (CUT) no processo decisório da reforma da previdência liderado

pelo Partido dos Trabalhadores (PT), durante o primeiro mandato do Governo

Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006).

4

A pesquisa lança luz sobre as implicadas relações entre sindicato-

partido-governo no processo de mudança das políticas públicas no qual um

governo considerado aliado impõe perdas concentradas e imediatas para

setores específicos da base sindical, notadamente os servidores ativos e

inativos da União, dos estados e dos municípios.

O locus das minorias

Do ponto de vista institucional, as comissões legislativas contribuem

para solucionar os problemas de coordenação no processo decisório e para

dotar de maior estabilidade e previsibilidade o processo de formulação de

políticas públicas. A descentralização do processo legislativo tem como um dos

seus principais objetivos dotar de maior funcionalidade e dinamismo o processo

decisório. Além disso, busca oferecer respostas à multiplicação dos temas e

problemas tratados no âmbito do sistema político (Rocha e Barbosa, 2008;

Santos e Almeida, 2011).

Em contextos institucionais em que há predominância do Executivo, há

relativo consenso na literatura no sentido de afirmar que o aprimoramento dos

trabalhos das comissões é um caminho para o que o Legislativo se fortaleça

diante do Executivo. (Gomes, 2006; Santos, 2002).

Do ponto de vista político, a descentralização do processo decisório

permite às minorias aumentarem a sua influencia no Legislativo. A participação

em comissões constitui uma das estratégias mais eficientes para os grupos

minoritários influenciarem o jogo político, seu principal trunfo seria o poder de

postergar ou bloquear o tramite legislativo das matérias a serem apreciadas no

plenário da Câmara.·.

Em trabalhos anteriores demonstramos que a principal oportunidade de

participação sindical no processo decisório da reforma da previdência se dá no

interior das comissões legislativas (Jard da Silva e Cortez, 2007; Jard da Silva

e Diniz, 2009). Isto porque o sistema de comissões concentra as principais

chances para as minorias influenciarem a mudança das políticas públicas.

No caso brasileiro, a composição das comissões parlamentares é

formalmente definida pela Mesa Diretora da Câmara. Mas, na prática, são os

5

líderes partidários que centralizam a escolha dos parlamentares e indicam os

nomes para a Mesa.2

Santos (2002) observa que dois critérios básicos são considerados na

composição das comissões: I) lealdade partidária e II) expertise. A lealdade

partidária está relacionada à expectativa que no interior da comissão o

deputado se comporte de acordo com a orientação do partido em relação ao

tema tratado. Já a expertise está relaciona à qualidade das informações

contidas nos projetos analisados pelas comissões, as quais podem ser melhor

avaliados por deputados que atuam direta ou indiretamente na área em

questão. Assim, as preocupações políticas com a lealdade são balanceadas

pelos conhecimentos especializados nas políticas tratadas. 3

No Brasil pós 1988, no entanto, a maioria conta com diversos

instrumentos para superar possíveis obstáculos político-institucionais

representados pelas comissões, entre eles, “a tramitação em regime de

urgência.” No arranjo institucional brasileiro, a minoria não tem como impedir

que matérias contrárias aos seus interesses sejam apreciadas e votadas pelo

Plenário da Câmara. Em outras palavras, o sistema de comissões não foi

desenhado para vetar (Diniz, 1999; Figueiredo e Limongi, 2001; Pereira e

Mueller, 2000).

Não obstante, a minoria pode utilizar os canais institucionais à sua

disposição, entre eles a localização estratégica nas comissões, para explorar

eventuais dissensões da maioria e assim bloquear ou postergar a decisões a

serem tomadas. De forma mais contundente, a agenda do Executivo não pode

ser imposta ao Congresso sem o apoio da maioria.

É justamente esse último aspecto do processo legislativo brasileiro que

pretendemos explorar nas seções seguintes deste trabalho, com ênfase na

participação da bancada sindical no processo decisório da reforma

previdenciária do primeiro mandato do Governo Lula.

2 Conforme demonstra Gomes (2006) a centralidade da figura dos líderes partidários no processo legislativo iniciou-se no próprio processo constituinte. 3 Santos (2002, p. 252) relativiza a importância da lealdade partidária: “No período pós-88, entretanto, a liberdade de escolha dos líderes não é limitada pelas facções partidárias, pelo simples fato de estas não serem mais politicamente relevantes no que tange ao comportamento em plenário, o que explica sua atenção estar voltada basicamente para a aptidão de um parlamentar para produzir políticas públicas bem fundamentadas”.

6

Como bem notaram Melo e Anastasia (2005), as reformas

previdenciárias são proposições políticas que impõem custos imediatos

concentrados e geram benefícios difusos de longo prazo. Neste sentido, são

caracterizadas pela literatura acadêmica como “politicamente inviáveis”.4 Esta

característica peculiar da reforma previdenciária favorece a atuação de grupos

contrários, estejam eles dentro ou fora do processo decisório.

No caso específico desta pesquisa, o que nos interessa é verificar o

quanto as entidades sindicais representativas do sindicalismo do setor público

exploraram as características peculiares do processo decisório brasileiro no

debate legislativo da reforma previdenciária. Mais especificamente, como os

parlamentares vinculados ao movimento sindical atuaram no processo

decisório da reforma.

A convergência das regras

A convergência das regras entre o Regime Geral da Previdência Social

(RGPS) e o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) foi o principal

argumento da reforma previdenciária do Governo Lula. Não se tratava da

criação de um regime único de previdência para os trabalhadores do setor

público e privado, mas sim da aproximação dos princípios normativos e

atuariais dos dois regimes.

A discussão sobre a unificação do sistema previdenciário não é nova e

remonta as discussões relativas à revisão constitucional de 1993. No entanto,

muito embora encontre defensores em amplos setores da sociedade, a efetiva

unificação do RGPS e do RPPS não entrou para agenda da reforma

previdenciária brasileira. (Jard da Silva, 2007)

Assim como a do seu antecessor, Presidente Fernando Henrique

Cardoso (1995-2002), a reforma proposta pelo Governo Luiz Inácio Lula da

Silva limitou-se a aproximar os critérios de elegibilidade e de concessão dos

benefícios dos dois regimes, sem propor a unificação formal do sistema:

Trata-se de avançar no sentido da convergência de regras entre os regimes de previdência atualmente existentes, aplicando-se aos

4 Ver Pierson (1997).

7

servidores públicos, no que for possível, requisitos e critérios mais próximos dos exigidos para os trabalhadores do setor privado. Com este vetor, busca-se tornar a Previdência Social mais equânime, socialmente mais justa e viável financeira e atuarialmente para o longo prazo. (Brasil, 2003)

A primeira distorção apontada pelo governo era à inexistência de uma

relação direta entre contribuição e benefícios no regime previdenciário dos

servidores públicos, cuja aposentadoria tinha como referência a última

remuneração do cargo efetivo; enquanto o cálculo dos benefícios dos

trabalhadores da iniciativa privada correspondia à média aritmética das

contribuições.5

Até a reforma previdenciária de 1998, a concepção predominante em

relação ao regime previdenciário dos servidores públicos era de que se tratava

de uma relação de trabalho pró-labore facto. Neste caso, a remuneração da

atividade era convertida, automaticamente, em proventos da inatividade.6

(Guerzoni, 1999; Pacheco Filho e Roberto Winkler, 2005).

A segundo distorção referia-se à inexistência de teto remuneratório no

funcionalismo público. Enquanto os trabalhadores do setor privado estavam

limitados ao teto do RGPS, no setor público não havia teto remuneratório para

os benefícios. Segundo o governo, tal situação promovia grande inequidade na

concessão dos benefícios previdenciários, não apenas entre trabalhadores do

setor público e privado, mas entre os próprios servidores públicos dos

diferentes poderes (Executivo, Judiciário e Legislativo).

A proposta de reforma da previdência do Governo Lula também

identificou “distorções” no que se refere ao benefício de pensão por morte. No

funcionalismo público o benefício correspondia a 100% da remuneração ou do

provento recebido pelo servidor inativo, enquanto no regime geral esta era

calculada com base na média dos 80% maiores salários-de-contribuição do

período contributivo do segurado.

5 Na época levava-se em consideração “oitenta por cento de todo o período contributivo, multiplicado pelo fator previdenciário.” (Brasil, 2003). 6 Conforme observa o próprio governo: “Na verdade, esse ponto crítico remonta em grande parte à data da promulgação da Constituição Federal, pois antes da instituição do Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União – RJU, bem como dos Estados e Municípios, os servidores, que já estavam na condição de estatutários, contribuíam somente para as pensões a serem pagas aos seus cônjuges e dependentes (e não para as suas aposentadorias). (Brasil, 2003, p. 9)

8

Em termos de equidade social, as distorções nos critérios de concessão

de benefícios oferecidos pelo RPPS e pelo RGPS foram apresentadas pelo

governo como uma redistribuição de renda dos trabalhadores do setor privado

para os trabalhadores do setor público:

Diante das regras vigentes, percebe-se uma situação de regressividade, segundo a qual os servidores públicos, que notoriamente possuem uma renda média superior à dos trabalhadores da iniciativa privada, acabam sendo contemplados com a concessão de benefícios sem a necessária contrapartida contributiva, uma autêntica distribuição de renda às avessas, em que os mais pobres colaboram para sustentar os benefícios dos mais ricos. (Brasil, 2003, p. 12)

Em linhas gerais, a reforma da previdência do Governo Lula pode ser

classificada em dois grandes blocos: I) medidas de homogeneização das

regras do RPPS e do RGPS e II) medidas de correção dos desequilíbrios do

RPPS. Não é possível traçar uma linha rígida entre estes dois grupos de

medidas, mas a classificação proposta permite visualizarmos com maior

clareza o sentido de cada grupo de mudanças propostas:

Quadro I

Reforma da Previdência

Medidas de homogeneização das

regras do RGPS e do RPPS

Medidas de ajustes específicos nas

regras do RPPS

Alteração na base de cálculo das

aposentadorias.

Estabelecimento de limite para o

benefício de pensão por morte (70%).

Estabelecimento de teto para os

benefícios previdenciários.

Estabelecimento de um redutor para

as aposentadorias antecipadas (5%).

Mudança no cálculo de reajuste dos

benefícios.

Fim da aposentadoria proporcional.

Elevação do teto do Regime Geral da

Previdência Social (RGPS).

Contribuição dos inativos.

9

Entre as medidas de homogeneização das regras dos regimes próprios

dos servidores públicos e do regime previdenciário dos trabalhadores da

iniciativa privada destacam-se: I) alteração na base de cálculo das

aposentadorias; II) mudança no cálculo de reajustes dos benefícios; III)

estabelecimento de teto para os benefícios previdenciários; IV) elevação do

teto do RGPS.

A alteração na base de cálculo refere-se à forma de calcular a

aposentadoria dos servidores públicos. Como vimos anteriormente, até então,

os proventos de aposentadoria eram calculados com base na remuneração do

servidor no cargo efetivo em que ocorresse a aposentadoria, correspondendo à

totalidade da remuneração.7

Na proposta do governo o novo cálculo teria como base o cômputo das

contribuições do servidor ao longo da sua vida laboral, inclusive para o RGPS.

Desta forma, o cálculo da aposentadoria do funcionalismo guardaria maior

“proximidade conceitual” com a forma de cálculo das aposentadorias dos

trabalhadores do setor privado.

O projeto ainda submetia as aposentadorias e pensões dos servidores

públicos ao mesmo critério de reajuste do RGPS. Até a reforma, os benefícios

dos servidores inativos eram revistos na mesma proporção e na mesma data

da revisão da remuneração dos servidores ativos. Além disso, eram estendidos

aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens concedidos aos ativos,

inclusive no que se refere à transformação ou reclassificação do cargo ou

função em que se deu a aposentadoria.

Após a reforma, a referência de reajustamento periódico das

aposentadorias e pensões deixava de ser a remuneração dos trabalhadores do

setor público e passava a ser os reajustes periódicos concedidos aos

trabalhadores do setor privado, basicamente a reposição da inflação. A medida

não apenas reforçava a ruptura de vínculo entre a remuneração dos servidores

ativos e os proventos dos inativos, como aproximava expectativas de

recuperação do valor real dos benefícios dos inativos do setor público aos

aposentados do setor privado.

7 Uma medida indiretamente vinculada à reforma do sistema previdenciário, mas de grande interesse por parte do alto escalão do funcionalismo foi o estabelecimento de um limite máximo para a percepção de remuneração, proventos e pensões no serviço público. Neste caso, o projeto previa a maior remuneração do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF).

10

A segunda mudança importante no sentido da homogeneização das

regras referia-se ao estabelecimento de um limite para o valor máximo dos

benefícios pagos aos servidores públicos igual ao praticado no Regime Geral

de Previdência Social. A adoção deste teto estava condicionada a implantação

de regimes de previdência complementar na União, estados e municípios.

A reforma também compreendia o aumento do limite máximo do valor

dos benefícios do RGPS de R$ 1.561,56 para R$ 2.400,00 (equivalente a dez

salários mínimos). 8 Considerando que o novo teto previdenciário também

serviria como referência para o RPPS, tratava-se de uma medida

complementar ao fim da aposentadoria integral no setor público que permitiria a

cobertura de um maior número de servidores pelo teto proposto.

Ademais, a curto e médio prazos, a elevação do limite máximo do valor

dos benefícios permitiria um aumento de arrecadação entre os trabalhadores

do setor privado e, consequentemente, mais recursos para financiar os custos

de transição da reforma, na qual o governo abriria mão de parte da contribuição

previdenciária dos servidores públicos que ultrapassasse o novo teto

previdenciário para a organização do fundo de pensão do funcionalismo.9

Entre as medidas de ajustes específicos nas regras do RPPS destacam-

se: I) redutor para aposentadoria integral antecipada (5% ano); II)

estabelecimento de limite para o benefício de pensão; III) fim da aposentadoria

proporcional e IV) contribuição dos inativos.

No que se refere à regra de transição para a aposentadoria integral, a

proposta previa um redutor de 5% para cada ano antecipado em relação ao

limite de 55 e 60 anos para homens e mulheres, respectivamente.10 Em

contrapartida, foi proposto aos servidores que tenham completado as

exigências para aposentadoria voluntária, mas optaram por continuar em

atividade, um bônus equivalente ao valor da contribuição previdenciária (11%).

8 O governo também propôs a elevação do teto do Regime Geral da Previdência Social para R$2.400,00, assim além de contemplar os assalariados médios do setor privado também alcançaria um número maior número de servidores público, cuja remuneração tende a ser maior do que a praticada no setor privado. Na prática o valor de R$2.400,00 restabelecia, sem vinculação, o teto previdenciário de 10 salários mínimos. 9 “Conforme estudos elaborados pela Secretaria de Previdência Social, o incremento da arrecadação corresponderia a 147 milhões de reais ao mês” (Brasil, 2003); enquanto os custos iniciais para a implantação do fundo de previdência completar dos servidores públicos implicariam um aporte inicial por parte da União de 50 milhões de reais (Brasil, PL 1992/2007). 10 Medida aplica-se aos servidores que “haviam ingressado no serviço público quando da publicação da Emenda Constitucional n.o 20, de 1998” (Brasil, 2003, p. 19).

11

O estabelecimento do limite de 70% (setenta por cento) do valor a que o

servidor teria direito em relação à sua aposentadoria para a concessão de

pensão foi uma das principais medidas de ajustes específicos adotadas em

relação aos dependentes dos servidores públicos. Como vimos, até então, o

valor integral ou parcial da pensão eram definidas de acordo com as

circunstâncias da morte do servidor.

A terceira mudança refere-se ao fim da aposentadoria proporcional para

os servidores que haviam ingressado no serviço público antes da promulgação

da Emenda Constitucional n.o 20, a qual poderia ser solicitada aos 48 anos, no

caso das mulheres, e aos 53 anos no caso dos homens; tal como ocorria entre

os trabalhadores do setor privado. O referido benefício foi mantido no RGPS.

Umas das propostas de maior repercussão política foi o estabelecimento

da contribuição previdenciária dos servidores inativos e pensionistas, da qual

estariam isentos os servidores ativos e inativos que até a data da promulgação

da emenda da reforma da previdência percebiam proventos até o limite de

isenção do imposto de renda.

Neste ponto, é interessante destacar que se por um lado o principal

objetivo da reforma foi homogeneizar as regras de concessão de benefícios no

RGPS e no RPPS; por outro, às regras estabelecidas para o RPPS ficaram

mais rígidas do que aquelas praticadas no RGPS, como é o caso do limite de

idade para aposentadoria (60 anos homem, 55 anos mulher), redução do valor

das pensões (70% dos proventos), fim da aposentadoria proporcional e

contribuição dos inativos.

Nenhuma destas medidas foi estendida aos trabalhadores do setor

privado, muito embora a homogeneização das regras de concessão dos

benefícios previdenciários do RPPS e do RGPS tenha sido principal argumento

para a reforma.

A ênfase na desigualdade entre os regimes previdenciários do setor

público e do setor privado marcou a primeira grande ruptura do Governo Lula

com parte importante da base social do Partido dos Trabalhadores (PT) e da

Central Única dos Trabalhadores (CUT). Durante os dois mandatos do governo

FHC, com o apoio do PT e da CUT, os servidores públicos foram os principais

protagonistas do movimento social contrário à reforma da previdência.

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Além do próprio Lula, Presidente da República, importantes autoridades

do Poder Executivo, originárias do meio sindical, haviam se destacado na

oposição à reforma previdenciária do Governo FHC, como era o caso do

Ministro da Previdência, Ricardo Berzoini; do ministro da Comunicação, Luiz

Gushiken e do Presidente da Câmara dos Deputados, João Paulo Cunha.

Melo e Anastasia (2005, p. 305) identificam esta “alteração de caráter

contextual” como um dos principais fatores explicativos para o relativo sucesso

da reforma previdenciária do Governo Lula vis-a-vis a reforma da previdência

do seu antecessor:

Lula, por sua vez, concentrou suas atenções na questão da previdência do setor público, isolando dessa forma os servidores, que já haviam perdido um velho aliado – o próprio PT –, e atraindo a Central Única dos Trabalhadores – CUT e a Força Sindical para seu lado, no combate aos "privilégios" e na defesa da eqüidade. Assim, enquanto Fernando Henrique uniu os diversos públicos atentos contra sua proposta, Lula procurou dividi-los. (Melo e Anastasia, 2005, p. 132)

Para estes autores, “a troca de lugares entre situação e oposição”

interferiu na distribuição das preferências e dos recursos entre os atores

envolvidos no debate da reforma previdenciária. Neste caso, destaca-se

particularmente a conversão do PT e do PC do B aos preceitos da reforma

previdenciária a qual se opuseram durante o Governo FHC. No que se refere

aos servidores públicos, a mudança de posição das principais lideranças de

esquerda reduziu ainda mais a influência do funcionalismo nos rumos da

reforma.

Muito embora a produção acadêmica já tenha apontado que um dos

maiores trunfos da reforma previdenciária do governo Lula foi não propor

mudanças simultâneas no RPPS e no RGPS, pode se dizer que o governo foi

muito além desta estratégia localizada. Lula utilizou a homogeneização das

regras dos regimes previdenciários como um dos principais argumentos à favor

da reforma, contrapondo os “privilégios” do RPPS aos “direitos” do RGPS. Em

outras palavras, explorou as diferenças entre os interesses dos trabalhadores

do setor público e do privado que outrora, sob a direção da CUT e do PT,

resistiram conjuntamente à reforma da previdência do Governo FHC.

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A convergência dos interesses

A convergência das regras dos regimes previdenciários dos servidores

públicos e dos trabalhadores do setor privado respondia aos anseios de um

importante setor do sindicalismo brasileiro, que desde o Governo Fernando

Henrique Cardoso havia se especializado na gestão dos fundos de pensão,

representado, notadamente, pelos ex-dirigentes e dirigentes do Sindicato dos

Bancários de São Paulo Osasco e Região, cujos principais expoentes políticos

ocupavam importantes cargos no Governo Lula.

Jardim (2009) identificou no sindicalismo bancário (paulista) a

emergência de uma nova “elite sindical” vinculada ao mercado financeiro dos

fundos de pensão. A autora argumenta que Ricardo Berzoini, Ministro da

Previdência, e Luiz Gushiken, Ministro da Comunicação, foram “os principais

responsáveis pela base moral na construção do mercado de fundos de pensão

do governo Lula” (p. 363).11

Em seu primeiro mandato como Deputado Federal (1998-2002), ainda

sob o governo FHC, Berzoini destacou-se como um dos principais articuladores

das Leis Complementares n.o 108 e n.o 109 de 2001, as quais abriram o

mercado de criação e gestão de fundos de pensão para os sindicatos. Já como

ministro do Governo Lula, regularizou a chamada previdência associativa

(previdência sindical), no bojo do debate da reforma previdenciária dos

servidores públicos.

Gushiken, por sua vez, foi um dos pioneiros a transitar do meio sindical

para o mercado de fundos de pensão, como sócio fundador da consultoria

Global Prev. Segundo Jardim (2009, p. 372), Gushiken foi um dos principais

responsáveis pelo projeto de reforma da previdência do Governo Lula. No

mesmo trabalho a autora ressalta que “enquanto ministro das Comunicações”,

Luis Gushiken indicou os presidentes dos três maiores fundos de pensão do

país: Previ, Funcef e Petros.

Ao longo do governo Lula a elite sindical dos fundos de pensão

trabalhou intensamente para construir uma ampla aliança pró-reforma,

11 A autora também aponta Adacir Reis, Secretário de Previdência Complementar do Governo Lula, como um dos “empreendedores morais” do capitalismo de fundo de pensão (Chaves, 2009, p. 364).

14

envolvendo agentes do mercado financeiro, empresários do setor de

previdência, burocratas do governo e sindicalistas.

Neste ponto, também não se pode subestimar a utilização da própria

máquina no governo na consolidação do espaço social dos fundos de pensão.

Conforme salienta Jardim (2009), o governo empenhou-se na realização de

seminários internacionais e nacionais, cursos de qualificação e distribuição de

publicações de difusão da nova “cultura previdenciária”; com o apoio de

universidades, centros de pesquisa, organizações não governamentais e

instituições do mercado financeiro.

As centrais sindicais, por sua vez, exerceram um papel de fundamental

importância na preparação dos dirigentes dos sindicatos afiliados para o novo

contexto pós-reforma da previdência. Com apoio do Dieese, do Ministério do

Trabalho e da Consultoria Gushiken Associados, a CUT qualificou centenas de

dirigentes sindicais na criação e gestão de fundos de pensão.

No debate da reforma previdenciária, a maior ruptura se deu entre a

nova elite sindical bancária – defensora da criação de um fundo de pensão

para o funcionalismo – e os dirigentes sindicais do setor público – defensores

das regras vigentes no RRPS. Mais uma vez, assim como ocorrera no Governo

FHC, as entidades representativas dos servidores públicos assumiriam a

vanguarda da oposição à reforma.

Sindicalismo e processo decisório

A reforma da previdência foi a primeira das reformas anunciadas no

discurso de posse do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 01 de janeiro de

2003. Em 30 de abril do mesmo ano, acompanhado dos 27 governadores da

federação e dos 82 integrantes do recém criado Conselho de Desenvolvimento

Econômico e Social (CDES), Lula entregou ao Congresso Nacional sua

proposta de reforma do sistema previdenciário brasileiro.

O projeto resgatava diversos pontos derrotados na proposta de reforma

da previdência do Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), muitos

dos quais, é importante destacar, haviam sido duramente criticados pelo

Partido Trabalhadores (PT) e pela sua principal aliada no movimento sindical: a

Central Única dos Trabalhadores (CUT).

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Na comparação entre os dois processos reformistas, conformem

salientam Melo e Anastasia (2005), Lula enfrentou menos obstáculos políticos

institucionais e obteve maior grau de sucesso do que FHC. O Governo Lula

não sofreu nenhuma derrota importante no processo decisório da Proposta de

Emenda Constitucional n.o 40 (PEC 40/2003), ao contrário do Governo FHC

que sofreu várias derrotas na aprovação da Proposta de Emenda

Constitucional n.o 21 (PEC 21/95).12

O primeiro passo da reforma previdenciária no interior da Câmara dos

Deputados foi a avaliação da constitucionalidade da matéria. Esta também foi

a primeira vez que deputados do PT, inclusive o próprio relator do projeto,

Deputado Maurício Rands (PT/PE), figuraram entre aqueles contrários aos

direitos previdenciários dos servidores públicos nas publicações do

Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP).

No interior da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania

(CCJC) da Câmara dos Deputados (CD) a base governista contava com 36

parlamentares (63,16%), entre os 57 que integravam a comissão. Destes

apenas um era integrante da bancada sindicalista, Professor Luizinho (PT-SP).

Na votação da constitucionalidade da matéria, o projeto foi aprovado por 44

deputados (77%) e reprovado por 13 (23%). Um primeiro sinal de que o

governo poderia contar com setores da oposição para compensar possíveis

dissidências em sua base de sustentação.

12 A PEC foi desmembrada em quatro propostas distintas: 30/1995, 31/1995, 32/1995 e 33/1995. Esta última, com várias alterações, concentrou-se na reforma da previdência.

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Tabela 1 Votação na CCJC

Enquanto o governo contou com o voto disciplinado de 33 (91,2%) dos

seus 36 titulares na CCJC, contabilizando apenas 2 votos contrários no PMDB

e 1 no PDT. A oposição, por sua vez, se dividiu: 5 deputados (50%) do PFL e

5 (75%) do PSDB acompanharam o voto do relator. Os deputados

independentes do PPB também se dividiram com 1 voto a favor da

constitucionalidade da matéria e 1 contrário.13

O DIAP registrou 10 votos petistas entre os 44 considerados contrários

aos servidores na apreciação da constitucionalidade da PEC n.o 40/2003 na

CCJC. Inversamente, entre os 13 votos favoráveis aos servidores públicos, não

constava nenhum deputado do PT. O único deputado sindicalista na comissão,

Prof. Luizinho (PT/SP), foi fiel a orientação partidária e votou pela

constitucionalidade da matéria. Era o primeiro indicativo de como a bancada

sindical iria se comportar ao longo do trâmite legislativo da reforma.

Durante o Governo FHC, com o apoio do funcionalismo público, os

deputados petistas cumpriram um papel importante ao explorar as fragilidades

13 O deputado carioca Eduardo Paes (sem partido) também votou contra a constitucionalidade da matéria.

PARTIDO TITULARES SIM NÃO

PT 10 10 0

PMDB 8 6 2

PL 5 5 0

PTB 4 4 0

PSB 3 3 0

PDT 2 1 1

PPS 2 2 0

PC do B 1 1 0

PV 1 1 0

Base 36 33 3

PFL 10 5 5

PSDB 7 5 2

PRONA 1 0 1

Oposição 18 10 8

PPB 2 1 1

S/PART. 1 0 1

Independente 3 1 2

TOTAL 57 44 13 Fonte: Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP).

17

da base governista e postergar ao máximo o trâmite legislativo da reforma da

previdência. No Governo Lula, além de se posicionarem a favor da reforma, o

PT contou com apoio de antigos adversários, defensores de mudanças mais

profundas no regime previdenciário dos servidores públicos, como era o caso

dos deputados do PSDB e do PFL.

Esta situação reduzia em muito o poder de pressão do sindicalismo no

debate legislativo da reforma previdenciária. Como vimos, na primeira fase de

tramitação, no interior da CCJC, os deputados vinculados aos partidos de

esquerda, que outrora defendiam os interesses do funcionalismo no

Congresso, votaram a favor do projeto encaminhado pelo Executivo.

Esta situação indicava que o governo não apenas contava com o apoio

disciplinado da sua base de sustentação, mas também poderia contar com voto

de setores da oposição. Notadamente dos deputados do PSDB e do PFL

originários de estados em que estes partidos estavam no poder e que,

portanto, tinham interesse direto na extensão das medidas adotadas no regime

próprio dos servidores federais para os regimes previdenciários estaduais.

Neste ponto, cumpre observar que todos os governadores da federação

apoiaram a reforma previdenciária do Governo Lula, a qual promoveria uma

melhora dos cofres públicos estaduais no que se refere aos gastos com os

inativos. Assim, os deputados vinculados aos seus respectivos governos de

estado tenderam a votar junto com o governo federal, ainda que estivessem na

bancada de oposição (Melo e Anastasia, 2005).

Como veremos, desde a votação da constitucionalidade da matéria até a

votação em segundo turno no senado, por diversas vezes o Executivo pode

contar com a indisciplina da oposição para compensar a indisciplina da base

governista. Em outras palavras, enquanto setores do governo votavam com a

oposição, setores da oposição votavam com o governo.

Em trabalhos anteriores demonstramos que os atores sindicais não

possuem poder de veto institucional no processo decisório da reforma da

previdência, mas podem por intermédio da bancada de deputados sindicalistas

influenciar o jogo decisório da reforma. Esta estratégia foi utilizada pelas

entidades sindicais brasileiras para explorar a falta de coesão da bancada

situacionista no primeiro mandato do Governo Fernando Henrique Cardoso

(Jard da Silva, 2007).

18

No entanto, durante o Governo Lula, esta participação indireta no

processo decisório da reforma ficou prejudicada devido à mudança de posição

do PT em relação à reforma do regime previdenciário dos servidores públicos.

A localização da bancada petista no interior da base governista, mudava

completamente o jogo da reforma. O fato é que os servidores haviam perdido

um importante aliado na arena parlamentar.

Na Comissão Especial da Previdência (CESP), o Executivo conseguiu

garantir uma maior disciplina da sua base de sustentação, enquanto os

partidos da oposição, PSDB e PFL, continuaram divididos em relação à PEC

n.o 40/2003. Os parlamentares do PPB, muito embora declarassem

independência em relação à base governista, também votaram à favor da

reforma.

No que se refere ao jogo político institucional, a maioria governista foi

extremamente criteriosa na indicação da presidência e da relatoria da CESP, a

primeira coube ao deputado Robert Brant (PFL/MG), ex-ministro da previdência

do Governo Fernando Henrique Cardoso, e a relatoria ao deputado José

Pimentel (PT/MG), parlamentar fiel à orientação do governo. Duas lideranças

políticas, uma da oposição e outra da situação, fortemente comprometidas com

o sucesso da reforma. 14

14 Vale lembrar que no Governo FHC a presidência e a relatoria da primeira CESP foram entregues a dois críticos da proposta do Executivo, os deputados Euler Ribeiro (PMDB/AM) e Jair Soares (PFL/RS), o que facilitou o trabalho de obstrução da matéria por parte da oposição e obrigou o Presidente da Câmara, Luís Eduardo Magalhães (PFL/BA), a dissolver a Comissão (Figueiredo e Limongi, 1998; Melo, 2002).

19

Tabela 2

Votação na CESP (2003)

PARTIDO TITULARES SIM NÃO

PT 6 6 0

PMDB 6 6 0

PL 3 3 0

PTB 3 3 0

PSB 2 2 0

PDT 1 0 1

PPS 1 1 0

PC do B 1 1 0

Base 23 22 1

PFL 6 1 5

PSDB 4 2 2

PRONA 1 0 1

Oposição 11 3 8

PPB 3 3 0

Independente 3 3 0

TOTAL 37 28 9

Fonte: Câmara dos Deputados (http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=113716).

Na CESP a base governista contava com 23 parlamentares (38,60%),

entre os 37 que integravam a Comissão. A oposição contava com 11 titulares

(21,05%) e o PPB 3 (5,26%). A Comissão contava com cinco parlamentares

sindicalistas, quatro do PT e uma do PC do B. A maioria absoluta, 22 (95,65%)

dos 23 deputados da base governista votaram a favor do projeto da reforma da

previdência. Apenas 1 deputado do PDT votou contra a proposta, mas o

governo ainda pode contar com o voto de 3 deputados pepebistas

“independentes”. Os partidos de oposição (PFL, PSDB e Prona) também

demonstram maior coesão, apenas 3 (27,27%) dos 11 deputados integrantes

da Comissão votaram à favor da proposta governista.

Os cinco deputados sindicalistas que integravam a CESP (quatro do PT

e um do PC do B) acompanharam a orientação do governo e votaram a favor

do projeto. Mais uma vez, na base governista, a orientação da coalizão

partidária esteve à frente dos interesses corporativos da base sindical. Até

20

mesmo a deputada Jandira Feghali (PC do B-RJ), classificada como “defensora

histórica dos servidores públicos”, votou com o governo.15

Considerando as principais votações da PEC n.o 40/2003, o Governo

Lula não contou com grandes dificuldades para aprovar a sua proposta nas

diferentes instâncias do processo legislativo em ambas as casas. Em média, ao

longo do processo decisório, o governo contou com 75% dos votos para

aprovar o projeto de reforma da previdência, mais do que o mínimo necessário

(60%) para aprovação de emendas constitucionais.

Em todas estas votações o Executivo contou com o voto disciplinado da

bancada sindical a favor do projeto de reforma da previdência. Em média, 85%

dos deputados sindicalistas votaram a favor da proposta do governo. Cumpre

registrar que nos momentos cruciais das votações em segundo turno, a

fidelidade da bancada sindical superou a fidelidade da base aliada.

Tabela 3

Trâmite Legislativo

Câmara Senado 1. Turno 2. Turno 1. Turno 2. Turno Média

Congresso 72,6 69,7 85,2 63,0 72,6

Base Governista 83,5 83,8 86,3 74,5 82,0

Bancada Sindical 82,0 84,0 80,0 80,0 81,5

Fonte: Câmara dos Deputados (http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=113716).

Durante todo o trâmite legislativo da reforma da previdência o Executivo

pode contar em média com 72,6% dos votos dos parlamentares. No primeiro e

no segundo turno do Senado, o governo logrou a sua vitória mais folgada

(85,2%) e mais apertada (63,0%), respectivamente. A base governista

manteve-se coesa nas votações, com média de 82,0% dos votos a favor. A

bancada sindical, por sua vez, foi igualmente fiel a orientação do governo com

votação favorável média de 81,5%.

A esperada resistência entre os deputados sindicalistas, pressionados

pelas entidades representativas do funcionalismo público e pelos movimentos

15 Também integraram a CESP os seguintes deputados da bancada sindical: Anselmo de Jesus (PT/RO), Arlindo Chinaglia (PT/SP), José Pimentel (PT/CE) e Luiz Antônio de Medeiros (PFL/SP).

21

sociais contrários à reforma, não se configurou. A orientação partidária pesou

mais do que a pressão corporativa na decisão dos parlamentares de origem

sindical. Em outras palavras, entre os interesses particulares de um setor

importante do sindicalismo brasileiro e a orientação da liderança partidária,

predominou esta última.

Na votação em primeiro turno da reforma da previdência, dos 50

deputados sindicalistas presentes, 4 votaram contra e 5 se abstiveram. Os

votos dissidentes (contrários e abstenções) vieram essencialmente de

deputados que tinha sua trajetória profissional vinculada aos trabalhadores do

setor público (servidores públicos e trabalhadores em estatais): 3 médicos, 3

professores, 1 servidor público, 1 telefônico e 1 eletricitário. No entanto mesmo

na categoria abrangentes dos “trabalhadores do setor público” o governo foi

vitorioso angariando o apoio de 17 dos 26 deputados sindicalistas (65%).

Resultado similar foi alcançado pelo governo na votação em segundo

turno. Os mesmos deputados que votaram contra ou se abstiveram na votação

em primeiro turno repetiram os seus votos na segundo votação. E o governo

mais uma vez pode contar com a maioria dos votos (65%) da bancada

sindicalista do setor público.

No Senado, a situação encontrada pelo Executivo foi ainda mais

tranquila. Apenas a Senadora Heloisa Helena (professora) se opôs a proposta

do governo de forma sistemática (uma ausência e um voto contrário), os

demais senadores sindicalistas votaram a favor da reforma previdenciária nos

dois turnos da votação: Ana Júlia Carepa (bancária), Fátima Cleide

(professora), Ideli Salvati (professora) e Paulo Paim (metalúrgico).

É importante observar que, mais uma vez, mesmo entre os professores,

uma das categorias profissionais mais importantes do setor público e mais

resistentes à reforma previdenciária, o voto favorável dos senadores

sindicalistas venceu: 2 contra 1. Já entre os senadores oriundos das categorias

profissionais vinculadas ao RGPS (bancários e metalúrgicos), a fidelidade ao

Executivo foi absoluta.

Os resultados das votações indicam que, mesmo entre os deputados e

senadores vinculados às categorias profissionais do setor público, prevaleceu a

orientação da bancada partidária em detrimento das demandas específicas dos

servidores públicos. Assim, os dados analisados corroboram a tese da

22

predominância do Executivo sobre o Legislativo mesmo em situação que

afetam os interesses imediatos e diretos de um importante setor da base de

representação parlamentar.

Com o apoio da bancada sindicalista e de setores parlamentares da

oposição, o Governo Lula aprovou seu projeto de reforma da previdência no

Congresso Nacional com poucas alterações significativas. Na polêmica da

contribuição dos inativos, o Executivo aceitou aumentar o teto de isenção de

R$1.200,00 para R$ 1.440,00. No caso das pensões, concordou em diminuir de

50% para 30% o redutor aplicado para os benefícios superiores R$ 2.400,00.

Por último, reduziu de dez para cinco anos a exigência de permanência mínima

no cargo para a aposentadoria integral.

Por outro lado, promoveu profundas modificações no regime próprio dos

servidores públicos, entre elas: a) definição dos requisitos mínimos para a

obtenção de aposentadoria integral; b) fim da integralidade e estabelecimento

de um teto de R$ 2.400,00 para as aposentadorias dos novos servidores; c)

manutenção da paridade entre servidores ativos e inativos apenas para

aqueles que obtiverem a aposentadoria integral e diferenciação dos reajustes

para os futuros servidores; d) fim da aposentadoria proporcional e instituição de

um redutor 5% ao ano para aqueles que se aposentar antes da idade mínima;

e) instituição da cobrança de contribuição aos inativos; f) desconto de 30% no

valor das pensões; g) definição da maior remuneração do Supremo Tribunal

Federal – STF como teto salarial para o funcionalismo federal. (Melo e

Anastasia, 2005)

Em síntese, a reforma da previdência do Governo Lula impôs duras

perdas ao funcionalismo público. Muitas delas consistiram em resgates da

agenda da política previdenciária do Governo FHC, a qual sofreu, na época,

grande resistência por parte dos partidos de oposição – PT, PDT e PC do B – e

das principais centrais sindicais brasileiras – CUT, FS e CGT.

Não obstante, a bancada de deputados sindicalistas votou de forma

disciplinada à favor da proposta do Executivo, seguindo a orientação da

liderança partidária. Paradoxalmente, teve ao seu lado antigos adversários

políticos – do PSDB e do PFL – que outrora foram incapazes de lograr o apoio

sindical para o seu projeto de reforma previdenciária.

23

Isoladas no meio sindical e partidário, restou às entidades

representativas do funcionalismo público lamentar e denunciar a conversão dos

partidos de esquerda e das centrais sindicais aos preceitos previdenciários do

“neoliberalismo”.

Considerações finais

Em situações em que os deputados sindicalistas apoiam o partido no

poder, a bancada sindical tende a defender os interesses particulares de sua

base de representação ou a seguir a orientação da coalizão partidária da qual

faz parte? Esta foi a questão fundamental levantada no início deste trabalho.

Diante desta questão duas possíveis reações se apresentam: I) os

parlamentares eleitos com apoio dos sindicatos se opõe às iniciativas que

implicam perdas ao seu reduto eleitoral; II) os deputados sindicalistas seguem

a orientação partidária em detrimento das demandas de sua base de

representação.

Em seu cerne, o problema de pesquisa que orientou este trabalho

remete às implicadas relações entre sindicato-partido-governo em um processo

de mudança das políticas públicas no qual um governo aliado impõe perdas

concentradas e imediatas para setores específicos da base sindical,

notadamente os servidores ativos e inativos do setor público.

O problema de pesquisa foi abordado a partir da análise da participação

dos deputados originários da Central Única dos Trabalhadores (CUT) no

processo decisório da reforma da previdência liderado pelo Partido dos

Trabalhadores (PT), durante o primeiro mandato do Governo Luiz Inácio Lula

da Silva (2003-2006).

As características peculiares do sistema político brasileiro definiram as

oportunidades de participação dos grupos de interesse no processo decisório

da reforma da previdência. No caso da participação sindical, as principais

oportunidades se colocam no momento da análise da matéria nas comissões

legislativas.

O Executivo, por intermédio da maioria partidária, tem a sua disposição

diversos instrumentos políticos institucionais para suplantar a resistência das

minorias no interior das comissões legislativa, inclusive a própria dissolução

24

das comissões. Tal fato limita o leque de estratégia disponível para os

parlamentares se opuserem aos processos de mudança das políticas públicas.

Ao longo deste trabalho argumentamos que as regras do jogo do

processo decisório da reforma da previdência e a fidelidade dos deputados

sindicalistas à orientação da liderança partidária limitaram drasticamente o

poder de resistência do funcionalismo público no processo decisório da reforma

da previdência.

Ao contrário do que ocorreu no Governo Fernando Henrique Cardoso

(1995-2002), no Governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) a bancada

sindical era parte da base de sustentação do Executivo no Congresso

Nacional. E entre as pressões contrárias do funcionalismo público e a

orientação partidária pela aprovação da reforma da previdência, os deputados

sindicalistas seguiram esta última.

Esta “alteração contextual” foi o principal trunfo do Governo Lula na

reforma da previdência. Os partidos de esquerda que na oposição rejeitavam a

reforma da previdência, uma vez no governo, passaram a apoiá-la. A oposição,

por sua vez, seja por coerência política ou por interesses pragmáticos no que

se refere ao equilíbrio financeiro dos regimes previdenciários estaduais,

também endossou o projeto do governo. (Melo e Anastasia, 2005)

Conforme demostramos, mesmo entre os deputados historicamente

vinculados ao sindicalismo, prevaleceu o voto favorável à PEC n.o 40/2003.

Apenas um setor minoritário de deputados vinculados ao sindicalismo do setor

público resistiu à proposta governista diante das ameaças de retaliação por

parte da liderança partidária.

A ausência de uma proposta de reforma previdenciária alternativa,

forjada no próprio movimento sindical, fragilizou ainda mais a resistência das

entidades sindicais dos servidores públicos à proposta do governo. Ao contrário

do que ocorreu no Governo FHC, a CUT não apresentou uma proposta

alternativa de reforma a ser debatida com o “governo e com a sociedade”, nem

tampouco defendeu as bandeiras históricas do funcionalismo público no debate

da reforma da previdência.

A principal Central sindical brasileira, limitou-se a um apoio crítico a

proposta do governo e rejeitou a proposta das entidades sindicais dos

servidores públicos pela retirada imediata da PEC n.o 40/2003 do Congresso

25

Nacional, muito embora afirmasse ser solidária às reivindicações e

mobilizações do funcionalismo público.

Em síntese, os dados apresentado neste trabalho corroboram a tese da

disciplina partidária e da predominância do Executivo sobre o Legislativo.

Ademais, demonstra que, entre a pressão da base contrária a reforma e a

orientação governista pró-reforma, a maioria absoluta dos deputados

sindicalistas seguiu a orientação do partido e votou com o governo.

26

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