Visitando o “Terceiro Setor” (ou parte dele)repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/2618/1/td_0647.pdfdade na década de 90 e faz parte, a partir de 1996, da pauta de discussões

ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSÃO NO 647

Visitando o “TerceiroSetor” (ou parte dele)

Luiz Carlos Abreu Mendes

Brasília, maio de 1999

ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSÃO NO 647

Visitando o “Terceiro Setor”(ou parte dele)

Luiz Carlos Abreu Mendes*

* Da Diretoria de Cooperação e Desenvolvimento Institucional do IPEA.

Brasília, maio de 1999

M I N I S T É R I O D A F A Z E N D AS e c r e t a r i a d e E s t a d o d e P l a n e j a m e n t o e A v a l i a ç ã o

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

Pres identeR o b e r t o B o r g e s M a r t i n s

D I R E T O R I A

E s t á q u i o J . R e i s

G u s t a v o M a i a G o m e s

H u b i m a i e r C a n t u á r i a S a n t i a g o

L u í s F e r n a n d o T i r o n i

M u r i l o L ô b o

R i c a r d o P a e s d e B a r r o s

O IPEA é uma fundação pública, vinculada à Secretaria de Estado dePlanejamento e Avaliação do Ministério da Fazenda, cujas finalidadessão: auxiliar o ministro na elaboração e no acompanhamento dapolítica econômica e promover atividades de pesquisa econômicaaplicada nas áreas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimentosetorial.

TEXTO PARA DISCUSSÃO tem o objetivo de divulgar resultadosde estudos desenvolvidos direta ou indiretamente peloIPEA, bem como trabalhos considerados de relevânciapara disseminação pelo Instituto, para informarprofissionais especializados e colher sugestões.

Tiragem: 105 exemplares

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É PERMITIDA A REPRODUÇÃO DESTE TEXTO, DESDE QUE OBRIGATORIAMENTE CITADA A FONTE.REPRODUÇÕES PARA FINS COMERCIAIS SÃO RIGOROSAMENTE PROIBIDAS.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO 5

2 AS ORGANIZAÇÕES ESTUDADAS 10

3 FASE/CEDAC/IBASE – UMA VISÃO DE

CONJUNTO DAS ORGANIZAÇÕES 15

4 VISÕES DE CONTEXTO E DE FUTURO 22

5 TENDÊNCIAS GERAIS PARA AS ONG 24

6 AS MUDANÇAS CONTEMPORÂNEAS 33

7 MAIS REFLEXÕES SOBRE O TEMA 36

8 CULTURA ORGANIZACIONAL DO TERCEIRO SETOR 41

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS 62

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 63

SINOPSE

tema geral abordado neste texto reporta-se à conformação do chamado ter-ceiro setor, no Brasil, que reúne, como em todo o mundo, organizações pri-vadas, porém sem fins lucrativos, que desenvolvem ações de interesse públi-

co. Trata-se, na verdade, de três artigos, escritos em 1997, cujos títulos apontamas reflexões e abordagens de cada um. O primeiro foi para o ENANPAD (encontropromovido pela Associação Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Admi-nistração − ANPAD), intitulado Estratégias das ONG para a Virada do Milênio:FASE, CEDAC e IBASE redefinem a força motriz e apostam em novas estruturas or-gânicas e funcionais. O segundo artigo foi preparado para o Congreso Interameri-cano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, e inti-tulou-se Evolução Sociopolítica das ONG no Brasil: mudanças nas relações do Es-tado com o terceiro setor. O terceiro artigo foi destinado a um seminário promovi-do pelo Centro de Estudos do Terceiro Setor, da Escola de Administração de Em-presas de São Paulo/FGV, com o tema Cultura Organizacional no Terceiro Setor.

O CONTEÚDO DESTE TRABALHO É DA INTEIRA E EXCLUSIVA RESPONSABILIDADE DE SEU AUTOR, CUJAS OPINIÕES AQUI

EMITIDAS NÃO EXPRIMEM, NECESSARIAMENTE, O PONTO DE VISTA DA SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E

AVALIAÇÃO DO MINISTÉRIO DA FAZENDA.

O

VISITANDO O “TERCEIRO SETOR” (OU PARTE DELE) 5

1 INTRODUÇÃO

Os textos aqui apresentados1 foram produzidos no período de junho a novem-bro de 1997 para serem divulgados em diferentes eventos externos, e reúnem re-flexões sobre um tema pouco conhecido, o chamado terceiro setor – não gover-namental e não-lucrativo –, no qual se inclui grande diversidade de iniciativas pri-vadas com sentido público, que representam um fenômeno recente, massivo e glo-bal . Os estudos então desenvolvidos coincidem com a decisão institucional doIPEA de aprofundar conhecimentos sobre um segmento que ganha força e visibili-dade na década de 90 e faz parte, a partir de 1996, da pauta de discussões promo-vidas pelo governo federal, na tentativa de melhorar sua interlocução com a socie-dade civil, em geral, e com o terceiro setor, em particular.

As iniciativas governamentais refletem a perplexidade geral que manifesta a hu-manidade, no final do século XX, diante das surpreendentes contradições e mu-danças estruturais e conjunturais de toda natureza, em ritmos que superam as ex-periências acumuladas. No contexto das contradições e crises peculiares aos tem-pos atuais, algumas denominadas sociedade pós-capitalista, Estado pós-fordista,globalização da economia, paradigma holístico, pós-modernidade, neoliberalis-mo e outras ainda sem titulações, definições e conceituações, processa-se uma cri-se que estabelece o macrocenário em que se desenvolveu o terceiro setor: a crisede identidade do Estado brasileiro, as reformas daí decorrentes e, em particular, a(re)construção da sociedade civil, a partir do reposicionamento de atores e papéisainda pouco visíveis e pertencentes a um segmento difuso da sociedade brasileira.Selecionou-se, como recorte para a pesquisa empírica que fundamentou as refle-xões aqui apresentadas, o conjunto das ONG (organizações não governamentais).

Na América Latina, as ONG surgiram já no final da década de 50 como organi-zações de natureza político-social criadas por iniciativa de grupos de profissionaise técnicos caracterizados pela militância social, ou de grupos pastorais da IgrejaCatólica. Esses grupos informais desenvolviam trabalhos de formação e promoçãode comunidades de base em setores marginalizados e tinham possibilidades de rela-cionamento com agências de cooperação européia, de procedência católica, que fi-nanciavam suas atividades.

Em período recente da história político-administrativa brasileira, a partir da se-gunda metade da década de 50, no intervalo entre a ditadura populista de Getúlio

1 Estes textos foram revistos e atualizados em janeiro de 1999, para efeito desta publicação. A in-trodução do documento representa um esforço de síntese das introduções dos três textos originais,para evitar repetições e dar mais unidade ao conjunto. Ressalta-se, no entanto, o fato de que to-dos eles partem das mesmas premissas e do mesmo referencial empírico.

6 VISITANDO O “TERCEIRO SETOR” (OU PARTE DELE)

Vargas e a ditadura militar, a sociedade civil brasileira começa a reorganizar-secom projetos de associativismo relativamente autônomos e acentuadamente políti-cos, em que um grande número de associações civis e os sindicatos, formalmenteatrelados ao Estado, terão um papel significativo. Nascem, a partir daí, lideradaspela classe média intelectualizada e militante, seguindo uma tendência generalizadapela América Latina, as organizações foco da análise dos textos, que irão se de-frontar com o regime de força iniciado com o golpe de Estado em 1964. Na socie-dade civil, essas organizações ocupam espaços de atuação local, com projetos decurto alcance, ou pouca visibilidade, e com presença marcante da Igreja. Na verda-de, como lembra Caccia Bava (1994, p.97),2 “as ONG existem no Brasil há muitotempo. Novo é o nome – organizações não governamentais – que lhes deram oBanco Mundial e as Nações Unidas. Antes eram conhecidas como centros de pes-quisa, associações promotoras de educação popular, entidades de assessoria a mo-vimentos sociais.”

A novidade também está no formato que o segmento vem assumindo a partir dadécada de 80, quando ganha corpo e visibilidade maiores e incorpora instituições eformas organizacionais diferentes. No caso brasileiro, a mídia, em geral, passa areconhecer as ONG somente a partir da ECO 92, realizada no Rio de Janeiro, dianteda repercussão internacional do evento e da capacidade de mobilização dessas or-ganizações que, instaladas no Aterro do Flamengo, denunciavam os modelos vi-gentes de tratamento dos ecossistemas e apresentavam propostas alternativas con-cretas para o desenvolvimento auto-sustentado. Algumas dessas propostas careci-am de estudos de viabilidade econômico-financeira detalhados e outras se apre-sentavam carregadas de ideais humanitários que se confundiam com valores políti-co-partidários de esquerda, quase sempre contrários aos interesses governamentaise de grande corporações. No entanto, ainda assim, ou por tudo isso, a mídia regis-trou os gritos de alerta daqueles grupos e o Brasil tomou conhecimento de alter-nativas pouco conhecidas de cidadania ativa.

A importância e a atualidade do tema, como foi mencionado, é confirmada peloatual governo federal brasileiro, o qual tem reconhecido, em vários momentos e deformas diversas, as influências do terceiro setor, ao admitir como relevante a ne-cessidade de desenvolver parcerias com organizações e atores do segmento. O go-verno também percebe, ainda que de forma relutante, por exemplo, que a reformado Estado passa pelo reconhecimento das ações políticas e sociais dessas organiza-ções, apesar das dificuldades para caracterizá-las e distingui-las nos diferentes sub-conjuntos em que se apresentam:

• O Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), aoapresentar as organizações sociais como parte da estratégia central do Plano Di-

2 Caccia Bava é presidente da Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais

(ABONG), em segundo mandato.


retor do Aparelho do Estado, identifica essa importância já na definição do escopodo projeto:

“(...) a crescente absorção de atividades sociais pelo denominado Terceiro Setor(de serviços não-lucrativos) tem sido uma marca recorrente em processos de re-forma do Estado nas democracias contemporâneas. Trata-se de um movimento queé portador de um novo modelo de administração pública, baseado no estabeleci-mento de alianças estratégicas entre Estado e sociedade, quer para atenuar disfun-ções operacionais daquele, quer para maximizar os resultados da ação social emgeral. Assim, o propósito central do Projeto de Organizações Sociais é proporcio-nar um marco institucional de transição de atividades estatais para o Terceiro Setore, com isso, contribuir para o aprimoramento da gestão pública estatal e não-estatal. (p.2)

(...) Chamaremos a esse processo de publicização. Por meio de um programade publicização, transfere-se para o setor público não-estatal, o denominado Ter-ceiro Setor, a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos do Estado,estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financi-amento e controle.” (p.3)

• O Conselho do Comunidade Solidária, em fase mais avançada de articulaçõese negociações com o segmento, reconhece dificuldades na caracterização do tercei-ro setor e reforça a necessidade de se conhecer melhor os atores e as organizaçõesque dele fazem parte, para identificar maior abrangência para o segmento em ex-pansão [Conselho da Comunidade Solidária – PR, 1997a, p.3]:

“Na década de 80 foram as ONG que, articulando recursos e experiências nabase da sociedade, ganharam alguma visibilidade, enquanto novos espaços de par-ticipação cidadã. Hoje percebemos que o conceito de Terceiro Setor é bem maisabrangente. Inclui o amplo espectro das instituições filantrópicas dedicadas àprestação de serviços nas áreas de saúde, educação e bem-estar social. Compreen-de também as organizações voltadas para a defesa dos direitos de grupos específi-cos da população, como mulheres, negros e povos indígenas, ou de proteção aomeio ambiente, promoção do esporte, cultura e lazer. Engloba as experiências detrabalho voluntário, pelas quais cidadãos exprimem sua solidariedade por meio dadoação de tempo, trabalho e talento para causas sociais. Mais recentemente, temosobservado o fenômeno crescente da filantropia empresarial, pela qual as empresasconcretizam sua responsabilidade social e o seu compromisso com melhorias nascomunidades.” (op. cit., 1997a)

• O mesmo documento enfatiza o desconhecimento, por parte do governo fe-deral, das ações desenvolvidas por esses atores, tanto em termos de abrangência ediversificação, quanto na eficiência dos métodos e eficácia dos resultados, em facedos recursos humanos e financeiros mobilizados, em dimensões também desconhe-cidas, no Brasil. Os dados disponíveis, nesse sentido, são desatualizados e de pe-


quena confiabilidade. De qualquer modo, dados internacionais denunciam o poten-cial de mobilização do Terceiro Setor:3

“Nos Estados Unidos, cidadãos doaram, em 1991, cerca de 70 bilhões de dóla-res para organizações e movimentos sem fins lucrativos. No mesmo ano, 94,2 mi-lhões de adultos, ou seja, 52% do total da população acima de 18 anos do País,dedicaram uma média semanal de 4,4 horas de trabalho voluntário para causas so-ciais e comunitárias, o que corresponde a um total anual de 15,2 bilhões de horas.Estas horas representam o equivalente a 9 milhões de empregados trabalhando emtempo integral. Medido em termos monetários, o valor anual do trabalho voluntá-rio seria da ordem de 176 bilhões de dólares. (op. cit., 1997a)

Na Alemanha e no Japão, 40% dos dias de internação hospitalar se dão em hos-pitais sem fins lucrativos.

No Japão, mais de 75% de todos os estudantes universitários freqüentam insti-tuições sem fins lucrativos.

Nos sete países para os quais se dispõe de dados estatísticos (Estados Unidos,Alemanha, Japão, França, Inglaterra, Itália, Hungria), o Terceiro Setor emprega11,7 milhões de pessoas a tempo integral e mobiliza recursos da ordem de 601,6bilhões de dólares.” (op. cit., 1997a)

Diante de números e fatos relevantes, o Conselho do Comunidade Solidáriapropôs, a partir de 1996, com apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimen-to, três grandes linhas de ação, com desdobramentos significativos em 1997, comocondicionantes da melhoria no relacionamento entre o Estado e o terceiro setor:

1) mudança do marco legal regulatório;

2) produção de conhecimentos e informações sobre o terceiro setor; e

3) promoção do trabalho voluntário.

A partir do reconhecimento da importância crescente do tema, algumas ques-tões básicas orientaram os estudos iniciais empreendidos sobre essas organizações,na conformação histórica de suas relações com o Estado e a cultura brasileira:

◊ Como e quando surgiram?

◊ Que ações desenvolvem?

◊ Como processam o alcance e a legitimidade dos resultados dessas ações?

◊ Quais os volumes de recursos humanos e financeiros mobilizados?

◊ Como se articulam e desenvolvem parcerias?

3 The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, apud Conselho do Comunidade Soli-dária (1997b).


◊ Qual a importância dessas parcerias na efetivação das políticas públicas bra-sileiras?

◊ O que movimenta os atores e mobiliza as forças propulsoras e inibidoras pró-prias do segmento a que pertencem?

◊ Como tem evoluído o terceiro setor na América Latina e no Brasil?

◊ Quais as tendências observadas no plano mundial para o setor emergente?

O presente trabalho não pretende responder a todas essas questões, mas simtrazer algumas reflexões preliminares sobre o tema, resultantes de pesquisas biblio-gráficas e empíricas4 junto a entidades representativas do terceiro setor. Foram se-lecionadas ONG do subconjunto das associadas à ABONG, entre as quais optou-sepelo estudo daquelas de formação mais antiga ou de primeira geração, que têmem comum trajetórias, ideários e posições específicas na sociedade que as diferen-ciam de outros subconjuntos formados por ONG que trabalham com questões am-bientalistas ou com clientelas específicas (mulheres, negros, índios, meninos derua). Autodenominaram-se, historicamente, organizações de educação popular edesenvolvimento.

Pretende-se, dessa forma, ajudar no equacionamento de outras tantas questões econtribuir para uma aproximação ao universo das ONG e do terceiro setor no Bra-sil, sobre os quais há poucas pesquisas e estudos acumulados.

O primeiro texto, apresentado ao ENANPAD/97,5 foi intitulado Estratégias dasONG para a Virada do Milênio: FASE, CEDAC e IBASE redefinem a força motriz eapostam em novas estruturas orgânicas e funcionais. O artigo examina a trajetóriadas três ONG pesquisadas, nas últimas três décadas, e tem como foco de estudo oexame da passagem de grupos informais de "assessoria a movimentos populares" a“organizações profissionais estruturadas”, com ênfase na abordagem da força mo-triz e dos modelos organizacionais adotados para desenvolver projetos de interessepúblico. Ao final, examinam-se os ajustes e soluções encontradas por cada umadelas diante das transformações a que se submeteram para se adaptar às exigênciasdos novos tempos e apresentam-se algumas tendências identificadas genericamentepara o segmento.

O segundo artigo, Evolução Sociopolítica das ONGS no Brasil: Mudanças nasRelações do Estado com o Terceiro Setor, foi apresentado no CLAD 97, em painelorganizado e coordenado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado,

4 A pesquisa empírica foi desenvolvida em 1996 para dar suporte acadêmico à dissertação apre-

sentada ao Curso de Mestrado em Administração da Faculdade de Estudos Sociais Aplica-dos/UnB em maio de 1997, intitulada PARA onde VÃO AS ONG? De Assessorias Informais deApoio a Organizações Profissionais Estruturadas.

5 21o Encontro Nacional da Associação Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Adminis-tração(ANPAD), realizado em Rio das Pedras, RJ,de 21 a 24 de setembro de 1997.


cuja área temática era Setor Público Não-Estatal.6 O texto trabalha a inserção dasmesmas organizações pesquisadas do terceiro setor no contexto sociopolítico bra-sileiro, e direciona as reflexões para a conformação histórica de suas relações como Estado. Procura-se caracterizar as discussões substantivas do contexto de atua-ção das ONG e modo como se processam perante as mudanças contemporâneas noBrasil e no mundo. Ao final, apresentam-se reflexões de alguns estudiosos dotema, no plano nacional e no internacional, acrescidas de outras resultantes das ob-servações verificadas na pesquisa empírica desenvolvida em 1996.

O terceiro texto, intitulado Cultura Organizacional no Terceiro Setor, é resulta-do de reflexões que reportam aos elementos genéricos de conformação da culturaadministrativa, organizacional e gerencial brasileira, e da maneira como, historica-mente, modelos e padrões desenvolvidos em outros países marcaram e marcampresença decisiva no desenvolvimento cultural de nosso país. A linha de reflexãobusca recuperar a construção e legitimação das teorias, práticas e pesquisas aca-dêmicas desenvolvidas sobre o tema, pioneiras e recentes, dispersas na literatura,para, posteriormente, relacioná-las ao mundo diversificado do Terceiro Setor ealertar os seus dirigentes quanto ao processo de assimilação e adaptação dessesmodelos e práticas gerados em contextos e para entidades com lógicas de atuaçãodiferentes [Mendes, 1998, p. 143−171].

2 AS ORGANIZAÇÕES ESTUDADAS

A dificuldade inicial para a caracterização e escolha das ONG é não haver classi-ficação oficial que diferencie e estratifique os diversos segmentos formados porentidades sem fins lucrativos no Brasil. A priori, estariam colocadas em um mesmosaco (a usar uma expressão de Durão)7 escolas de samba, Santas Casas de Miseri-córdia, terreiros de umbanda, sindicatos, partidos políticos, fundações educacio-nais, cooperativas, associações assistenciais e as ONG, entre outras. A consideraresse universo, tem-se no Brasil, segundo Caccia Bava,8 algo que pode variar entre100 mil e 500 mil organizações.

Usa-se, como referência, classificação e caracterização baseadas na legislaçãovigente e em terminologias adotadas por estudiosos do tema como Landim9 e Fer-

6 O artigo foi apresentado no II Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y

la Administración Pública, realizado em Isla Margarita, Venezuela, no período de 15 a 18 de ou-tubro de 1997.

7 Diretor executivo da FASE desde 1984.8 Declaração feita em entrevista realizada pelo autor deste texto em 20.5.96.9 Pesquisadora do ISER – Instituto de Estudos da Religião –, ONG brasileira; autora de vários textos

sobre o tema, entre os quais A Invenção das ONGS: do serviço invisível à profissão sem nome, suatese de doutorado defendida na UFRJ, Programa de Pós-Graduação em Antropologia Social doMuseu Nacional, em 1993.


nandes,10 e por instituições associativas de reconhecimento nacional, como o Grupode Institutos, Fundações e Empresas (GIFE), e a Associação Brasileira de Organiza-ções Não-Governamentais (ABONG), entre outros. Os principais termos para desi-gnar as instituições que compõem o universo sem fins lucrativos no Brasil são:

◊ sociedade civil sem fins lucrativos, ou simplesmente organizações ou entida-des sem fins lucrativos;

◊ associações;

◊ entidades filantrópicas, beneficentes ou de caridade;

◊ fundações;

◊ organizações não governamentais.

Primeiramente, faremos a caracterização do que é denominado sociedade civilsem fins lucrativos, ou simplesmente organizações ou entidades sem fins lucrativos.Essa expressão só há pouco tempo vem ganhando maior reconhecimento público eé um termo bastante genérico que tem sido usado para designar qualquer um dosoutros subconjuntos. Antes de tudo, é um referencial jurídico usado freqüente-mente em contextos técnicos para qualificar o estatuto legal da organização. Elassão formalmente reconhecidas no Código Civil Brasileiro (Lei no 3 107, de1/1/1916), enquanto pessoas jurídicas de direito privado, diferenciadas das socie-dades mercantis, pelos fins econômicos.

Quanto às associações, no Brasil, possuem conotação de “sem fins lucrativos”que vai além de sua definição legal: organizações baseadas em um contrato esta-belecido livremente entre indivíduos para exercer atividades comuns ou defenderinteresses comuns. Evocam fundamentalmente organizações voltadas para seusmembros e agregam grande variedade de formas organizativas e iniciativas sociais,que vão de clubes recreativos e esportivos a sindicatos, passam por entidades comobjetivos culturais e artísticos, associações de moradores, grupos comunitários,núcleos de produção, alguns dos quais não chegam a registrar-se legalmente.

O conjunto de entidades filantrópicas, beneficentes ou de caridade é conforma-do por organizações voltadas para servir a um público externo e abriga um vasto ediversificado mundo de assistência social (asilos, orfanatos, abrigos para indigen-tes, etc.), com atuação predominante no atendimento à saúde e à educação. Le-galmente, não há diferença entre as entidades filantrópicas e as associações referi-das. A distinção, consagrada por alguns autores, leva em consideração os objetivose ideários das entidades filantrópicas: abnegação, altruísmo, boa vontade, serviço àcomunidade. É o campo do assistencialismo. Na prática, as entidades pertencentesao universo da filantropia (por terem mais claro e freqüentemente acentuado o seu

10 Pesquisador e diretor executivo do ISER, autor de livros e textos sobre o tema, entre os quais Pri-

vado porém Público: o Terceiro Setor na América Latina (1994).


caráter de interesse público) têm mais facilidades na obtenção de certos benefíciosdo que as associações destacadas no outro conjunto.

As fundações fazem parte de uma categoria fundamentalmente jurídica, de di-reito privado e sem finalidade lucrativa (Código Civil), cuja composição interna re-sulta da destinação, por alguém, de um patrimônio vinculado a um fim específico.No Brasil foram criadas, a partir da década de 70, fundações instituídas pela admi-nistração estatal, as quais geraram debates doutrinários intermináveis e reforçaramas ambigüidades entre o público e o privado.

Finalmente, há as organizações não governamentais, categoria selecionada paraobjeto do estudo. “Não é termo definido em lei, mas uma categoria que vem sendosocialmente construída em tempos recentes, usada para designar um conjunto deentidades com características peculiares constituídas e reconhecidas pelos própriosagentes, pelo senso comum ou pela opinião pública. Sendo entidades civis sem finslucrativos, as ONG, para efeito legal, podem constituir-se quer como associaçõesquer como fundações (art. 16 do Código Civil). Preferem, no entanto, a primeiraforma, a qual não implica a existência de um patrimônio prévio, nem de um insti-tuidor: cerca de 95% das ONG são registradas como associações civis sem fins lu-crativos, sendo apenas cinco as fundações, ou seja, 3,4% do universo.” [Landim eCotrim, 1996, introdução].11

A ABONG vem fazendo, desde a sua criação, gestões junto ao Ministério da Jus-tiça pelo reconhecimento jurídico de sua especificidade, enquanto entidade queatua de modo particular em benefício público – fazendo jus à obtenção de benefíci-os como o registro no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), ou o rece-bimento mais fácil do título de utilidade pública. Chegaram a sugerir um conceitode ONG:12

“Reconhecer a especificidade das ONG significa ressaltar aquilo que não são –não são empresas lucrativas, não são entidades representativas de seus associadosou de interesses corporativos de quaisquer segmentos da população, não são enti-dades assistencialistas de perfil tradicional – e, afirmar aquilo que são – servem

11 A pesquisa que originou esses dados (1994) foi feita entre as associadas da ABONG àquela época,

em número de 225; foram enviados questionários para 164, das quais 145 responderam em tem-po hábil.

12 Em 1998, por iniciativa do Conselho do Comunidade Solidária, foi encaminhado um projeto delei ao Congresso Nacional, que se encontra em fase de análise para votação, o qual “dispõe sobrea qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como organizações dasociedade civil de caráter público, institui e disciplina o termo de parceria, e dá outras providên-cias”. A lei visa simplificar o mecanismo de reconhecimento institucional das entidades sem finslucrativos, a fim de potencializar as relações entre o Estado e a sociedade civil, além de estabele-cer parâmetros que ajudam a diferenciar entidades de fins mútuos (destinadas a um círculo res-trito de sócios) daquelas de fins comunitários (dirigidas à comunidade de modo geral). O conceitoapresentado sobre as ONG foi um referencial importante no processo das discussões, mas evi-dentemente refere-se a somente um dos subconjuntos tratados no projeto de lei.


desinteressadamente à comunidade; realizam um trabalho educacional de promo-ção da cidadania e defesa dos direitos coletivos; contribuem para o fortalecimentodos movimentos sociais e para a formação de suas lideranças visando a constitui-ção e o pleno exercício de novos direitos sociais e; incentivam e subsidiam a parti-cipação popular na formulação e implementação de políticas sociais.”13

As ONG pesquisadas para o estudo aqui apresentado pertencem ao subconjuntodas associadas à ABONG que, em seus estatutos, define alguns critérios para efeitode quem pode e quem não pode pertencer à associação. Por exemplo, não são con-sideradas ONG entidades representativas, como sindicatos, associações de morado-res, associações profissionais, etc. Isso é explicado no preâmbulo do seu estatuto,quando declaram autonomia frente ao Estado, aos partidos políticos, às igrejas eaos movimentos populares. As ONG desse subconjunto se auto-definem por umdiscurso marcadamente político, como se pode ver pelos critérios de admissão dosassociados: a) “compromisso da ONG com a construção de uma sociedade demo-crática; b) compromisso da ONG com o fortalecimento dos movimentos sociais.” Aescolha se deveu à representatividade das ONG do subconjunto, consagrado pelosdiscursos que produziram o reconhecimento da categoria e pelas sólidas parceriascom entidades internacionais, além de ser o único grupo que funciona com umaestrutura propriamente dita.

Fernandes e Piquet Carneiro (1991, p. 1 a 19), a partir de uma enquete com di-rigentes de ONG realizada no Hotel Glória, Rio de Janeiro, em agosto de 1991,ocasião em que foi proposta a criação da ABONG, fornece uma série de dados queajudam a configurar melhor a categoria ONG, do subconjunto da ABONG, dos quaisdestacou-se:14

◊ Tabela 1: Distribuição Regional, na qual se verifica grande concentração deONG em duas regiões – Sudeste, com 44%; e Nordeste, com 31%;

◊ Tabela 2: Tipo de Serviços Prestados, em que se registra que 40% das ONG

que participaram da enquete disseram ter como atividade principal o serviço de as-sessoria, sendo que 83,2% a tinham como parte do conjunto de atividades; seguidapelo serviço de pesquisa/documentação em ciências sociais, que 13,7% declararamter como atividade principal e 42,1%, como parte do conjunto de atividades; edu-cação popular – 12,6%, como atividade principal e 49,5%, como parte do conjuntode atividades; serviço de assessoria técnica, para 10,5%, atividade principal e para43,2%, parte do conjunto de atividades; e formação de lideranças sindicais, ativi-dade principal de 10,5% das ONG e para 42,1%, parte do conjunto de atividades.Merece destaque, também, os serviços de comunicação, a respeito do qual, embora

13 ABONG, agenda da ABONG para o Grupo de Trabalho Ministerial sobre a situação jurídica das

ONG, apud Landim (1993).14 Não há dados gerais atualizados e publicados sobre as ONG associadas à ABONG, nos termos da

enquete feita em 1991.


somente 1,1% (uma organização) o declare como atividade principal, 47,4% o têmcomo parte do conjunto de atividades.

◊ Tabela 3: Estratificação Orçamentária, em que se verifica que 77,45% dasONG declararam ter um orçamento, em 1990, inferior a US$ 500 mil, reduzindo-seum pouco esse percentual (67,79%) no ano de 1991, e com previsão otimista para1995, quando mais da metade das ONG (54,91%) esperavam ultrapassar o patamardos US$ 500 mil. No entanto, somente uma (0,98%) das 102 ONG que responde-ram a esse item teve, em 1990 e 1991, e com previsão de manter o patamar em1995, orçamento anual superior a US$ 3 milhões.

A pesquisa empírica que fundamentou o estudo aqui apresentado foi realizada,também, no Rio de Janeiro, durante o ano de 1996 (abril a setembro), e envolveuas ONG, estudiosos e pesquisadores do terceiro setor. Foram selecionadas trêsONG: (i) FASE – Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional; (ii)CEDAC – Centro de Ação Comunitária; e (iii) IBASE – Instituto Brasileiro de Análi-ses Sociais e Econômicas.

Selecionar organizações apenas do Rio de Janeiro pode parecer uma limitaçãoempírica significativa, pois as ONG estão distribuídas por todo o Brasil. Certamenteé uma limitação, mas há uma justificativa para a escolha, que não é original, poisfoi usada por Landim (1993) para explicar os limites espaciais de sua pesquisa em-pírica para sua tese de doutorado, também restrita ao Rio de Janeiro: “Por motivosa serem pensados, o Rio é uma espécie de ‘capital’ do movimento de articulaçãoentre essas entidades, embora, por exemplo, São Paulo as tenha em número umpouco maior. No entanto, as entidades de São Paulo não apresentam iniciativas tãointensas no sentido de articulações que não sejam temáticas, isto é, que levem àcriação de estruturas interinstitucionais. No Rio situa-se a ABONG;15 no Rio se deua ECO 92, aconteceu o encontro PNUD, etc. É mais fácil chegar ao Brasil, nessecaso, via Rio de Janeiro.”

• A FASE foi quase uma unanimidade: a vovó das ONGS, fundada em 1961, comatuação nacional, tem quatorze núcleos locais distribuídos em nove estados.Apontada, ainda, como a maior do Brasil, dela saiu o primeiro presidente daABONG. Também dispõe de grande credibilidade no meio.

• O IBASE, com quinze anos de existência, tornou-se familiar ao público, em vá-rias regiões do país, devido à repercussão da campanha da Ação da Cidadaniacontra a Fome, a Miséria e pela Vida, cujo diretor geral, Herbert de Souza, o Beti-

15 A ABONG, quando de sua criação, em agosto de 1991, funcionou no Rio de Janeiro, junto à FASE

nacional, de onde saiu seu primeiro presidente, Jorge Eduardo Durão. Hoje, funciona em SãoPaulo, com escritório independente.


nho,16 presidente de honra da ABONG, foi presença constante nos principais veícu-los de comunicação.

• O CEDAC, uma ONG tamanho médio, com um passado de articulação nacionale atualmente com ações mais localizadas no estado do Rio de Janeiro, é citadatambém quase com unanimidade, e tem crédito entre os pares e estudiosos pelostrabalhos comunitários desenvolvidos nos seus dezessete anos de existência.

As ONG selecionadas, de formação mais antiga ou de primeira geração, têmainda, em comum, como finalidade principal a educação popular. Formam, assim,um subconjunto de entidades que acionam agentes de gerações, trajetórias, ori-gens, ideários e posições singulares na sociedade que as diferenciam de outros sub-conjuntos formados por ONG que trabalham com clientelas específicas: mulheres,ecologia, negros, direitos humanos, índios, meninos de rua, portadores do vírus daAIDS, etc.

3 FASE/CEDAC/IBASE − UMA VISÃO DECONJUNTO DAS ORGANIZAÇÕES

A visão de conjunto das três organizações destaca os elementos estudados paracaracterizar o foco do trabalho: a força motriz determinante das missões e objeti-vos institucionais e os modelos organizacionais adotados para implementar osprogramas e atividades daí decorrentes. Subsidiariamente, poderão emergir ele-mentos comuns e essenciais à conformação de um segmento em construção, comparticularidades expressivas mas pouco estudadas e para o qual não há teorias,modelos e análises consagradas.

Neste trabalho, usa-se o conceito de força motrizproposto por Tregoe e Zimmerman (1988). For-

ça motriz é um conceito unificador para guiar a formulação da estratégia no maisalto nível empresarial − um mecanismo para o desenvolvimento, especificação eentendimento dos diferentes futuros possíveis para a organização. A força motriz éo gancho central da visão estratégica e o principal determinante da visão futura daempresa. Examinam-se, aqui, os antecedentes históricos das três ONG e de seus di-rigentes, as mudanças que marcaram novos rumos institucionais e organizacionais,os processos de planejamento e avaliação adotados e as visões de contexto e defuturo dos seus representantes.

Os antecedentes históricos das ONG pesquisadas apontam afinidades que asaproximam de um mesmo conjunto representativo de organizações, ao mesmo

16 À época em que o artigo original foi escrito, junho de 1997, Betinho ainda se encontrava à frente

do IBASE, tendo falecido em setembro do mesmo ano.

3.1 A Força Motriz das ONG


tempo em que destacam singularidades que as tornam únicas. Nesse sentido, porexemplo, todas elas têm de semelhante, em suas origens, a subordinação às históri-as de vida dos seus respectivos fundadores e, de diferente, as próprias histórias eperfis desses fundadores, fatores que serão determinantes da abrangência, conteú-dos temáticos priorizados e do modo de operar de cada uma delas.

• A FASE, fundada pelo padre Leising (EUA), tem sua origem fortemente influ-enciada por uma lógica importada, que trazia consigo a tradição associativa pró-pria da igreja e da sociedade dos EUA, e revelava o pragmatismo na mobilização derecursos financeiros via comunidades e via empresariado. Desde o início, a capila-ridade da igreja e o dinamismo do padre Leising estabeleceram uma dimensão na-cional para a FASE. Embora mantendo essa dimensão, a FASE, ao assumir sua inde-pendência da igreja, perdeu, primeiramente, a fonte de recursos que provinha dascomunidades de base, canalizada pelas dioceses; em um segundo momento, com asaída do padre Leising, perdeu o canal de acesso aos empresários. A garantia eampliação de recursos financeiros, por parte das agências de cooperação internaci-onal, até o final da década de 80, asseguraram o modelo de sobrevivência até hojepriorizado pela FASE, apesar dos abalos com a pulverização dos recursos e com aparidade da moeda nacional na década de 90.

• O CEDAC, marcado pelas histórias de vida dos seus fundadores, todos elesoriginários de instituições organizadas e mantidas pela Igreja Católica (a Juventu-de Operária Católica − JOC), à semelhança da FASE, definiu, em seus primeirosmomentos e durante muito tempo, uma dimensão nacional, mas adotou, porém, ummodelo organizacional com autonomia total para os associados em outros estados,o que não possibilitou uma identidade a partir de um projeto comum a todos. Essaorganização tem garantida historicamente a sobrevivência pelos recursos repassa-dos por agências de cooperação internacional. Sua história é mais recente e coinci-de com a distensão política brasileira do final da década de 70.

• O IBASE em nenhum momento vincula-se a uma igreja. A exemplo do CEDAC,sua criação foi possível com a anistia política de seus fundadores, que erão perse-guidos e exilados pelo regime militar instaurado no Brasil, a partir de 1964. Se oexílio dos fundadores do CEDAC os levou à Europa, aqueles que vieram a fundar oIBASE foram para o Chile e, depois, Canadá, onde vivenciaram a formação de umaONG. Essa experiência foi trazida para criar uma organização no Brasil, que reuniufundadores com perfis diferentes e complementares, os quais iriam imprimir aoinstituto um ritmo e uma forma de atuação ímpares no mundo das ONG: um soció-logo radical, Betinho, e um tecnólogo da telemática, Carlos Afonso.

As mudanças registradas durante as existências das três organizações apontamuma convergência importante: o final da década de 80 e o início dos anos 90 émarcado por um processo de reflexões e reformulações comum a todas elas, de-correntes de mudanças no contexto nacional e internacional. A partir daí, os cami-


nhos trilhados assinalam peculiaridades na condução das mudanças e destacamformas e expectativas institucionais diferenciadas:

◊ A FASE, independentemente dos ajustes e mudanças anteriores (sua primeiragrande mudança ocorreu em 1982, quando as outras duas praticamente iniciavamsuas atividades), integra o conjunto de organizações que passa a discutir, no inícioda década de 90, as mudanças do contexto brasileiro e mundial que irão afetar aspropostas institucionais e organizacionais das ONG brasileiras. No campo das dis-cussões coletivas é, por exemplo, uma das promotoras (juntamente com o IBASE eo CEDAC, entre outras) do encontro que aprovou a criação da ABONG em 1991.Com relação às discussões internas, a FASE procurou manter um processo de deci-são democrático, com participação de todos os escritórios regionais e locais, a umpreço às vezes alto (lentidão nas decisões e maiorescustos financeiros). A grande mudança na década de 90, seguindo o estilo particu-lar da FASE, vai ocorrer somente no final de 1994; atravessa o ano de 1995 e atingea instituição ainda em 1996. Essa mudança decorre de uma avaliação institucionale organizacional externa que é atropelada por uma crise financeira, o que provocaum enxugamento que afeta os recursos humanos (55 pessoas foram demitidas), osbens materiais (casas foram vendidas ou alugadas), a programação é revista (pro-gramas inteiros foram desativados, e escritórios e equipes, desmobilizados) e, porfim, é redefinida a relação da sede nacional com as equipes regionais e locais, oque tem implicações de conteúdo e forma de atuação. Nesse período, são introdu-zidas mudanças na formulação dos planos trienais e é criada, em 1996, uma unida-de de planejamento para melhorar o processo de acompanhamento e avaliação dosprogramas e projetos aprovados para o triênio 1996/1998. A FASE consegue so-breviver à crise cambial provocada pelo real, mantendo, porém, a forma predomi-nante de financiamento de suas atividades via consórcio internacional, apesar dosesforços no sentido da diversificação configurados na contratação de uma consul-toria para analisar os limites e as possibilidades de novas parcerias internas.

• O CEDAC, ao fazer parte do mesmo coletivo das discussões externas, iniciouo processo de auto-avaliação em 1992, do qual decorreram mudanças de objetivose público-alvo. Foram, também, revistos os papéis dos sócios e as formas e aabrangência da atuação. O CEDAC desenvolveu, a partir das recomendações da as-sembléia de avaliação e validação das mudanças, à época, uma oficina de planeja-mento, para discutir propostas de trabalho de mais longo prazo, e convida a FGV

para orientar a reformulação de suas estruturas orgânica e funcional, a fim de tor-ná-las flexíveis e mais eficazes. Como as demais ONG, é atropelada pela crise finan-ceira-cambial de 1995, provocada pelo Plano Real, que, em sua fase inicial, super-valorizou a nova moeda em relação ao dólar, trazendo prejuízos irrecuperáveispara as instituições do terceiro setor, que tinham orçamentos garantidos com re-cursos externos (em dólar). O CEDAC conseguiu equilibrar-se em 1996, mas não


sem algumas perdas de pessoal e o cancelamento ou adiamento de ações progra-madas para aquele biênio.

• O IBASE antecipa-se às outras ONG e deflagra o processo de mudanças a par-tir de 1990. Abandona o atendimento a demandas dispersas; define-se como órgãopredominantemente de pesquisa; prioriza os nichos de atuação e redefine o perfilde pessoal a ser contratado para consecução da nova proposta de trabalho. A mu-dança iniciada em 1990 implica a imediata demissão de pessoal (saem os militantessem qualificação técnico-profissional), seguida da organização das novas equipesde pesquisadores. Quando essa equipe acreditou estar ajustada ao modelo institu-cional para o qual foi chamado, processaram-se novas mudanças de reorientaçãoda missão do IBASE, que se redefiniu como ator político, e a pesquisa passou a serum instrumento subsidiário ao novo papel institucional. Mudanças organizacionaisde estrutura e funcionamento acompanham a nova proposta de trabalho, e geramuma crise de identidade interna, inseguranças e conflitos. Mais demissões ocorre-ram, além de ser implementado um modelo organizacional que dividiu o monoblo-co IBASE em três outras entidades: o IBASE/Núcleo, agregador do conjunto e res-ponsável pela estratégia e pelo projeto político; o IEC, uma ONG criada em 1995com perspectivas de autofinanciamento, tendo por finalidade tornar-se a agência decomunicação do conjunto; e a AlterCom, empresa de propriedade do IBASE (90%)e do IEC (10%), criada em 1995 (efetivamente implantada em janeiro de 1996) eresponsável pela operação do sistema Alternex – provedor de serviços comerciaisvia Internet. Desta última, é esperado que provenham os recursos para sustentar oProjeto IBASE.17 Os ajustes necessários à operacionalização das últimas mudançasprosseguiram em 1996, o que inclui a ocupação de um espaço físico inovador – oandar de um prédio, em lugar de casas tradicionalmente usadas pelas ONG. Houve,ainda, remanejamento de pessoal e mais demissões. A nova proposta de trabalhoinclui a formação de pequenos núcleos fixos e contratação de número variável detécnicos, por projetos, com terceirização de serviços sempre que se considere maisadequado – menores custos financeiros e melhores profissionais, por exemplo.

17 A empresa AlterCom foi vendida, em 1998, para um grupo privado, e o IBASE não mantém, atu-

almente, nenhum vínculo com a organização. As razões e condições da venda nos são desconhe-cidas no momento.


O termo estrutura orgânica e funcional será usadopara determinar o conjunto de relações de ordem es-trutural (modelos, instrumentos e mecanismos for-

mais), para contrapô-los às práticas e informalidades adotadas pelas ONG ao definirprocessos internos de comando e decisão, hierarquias de responsabilidades, mis-sões institucionais e objetivos programáticos, e ainda as relações externas paradesenvolvimento de parcerias de trabalho e captação de recursos financeiros e hu-manos.

FASE, CEDAC e IBASE têm estatutos e regimentos internos registrados a partirdas respectivas criações dos órgãos, por exigência legal. As sucessivas atualiza-ções, porém, não têm sido suficientes para transformar esses documentos legais eminstrumentos de referência para o trabalho cotidiano das entidades. O registro for-mal das mudanças processadas nos últimos anos distancia-se da realidade, até por-que a aprovação interna dos instrumentos legais requer a convocação de assem-bléias gerais previstas naqueles documentos, por vezes de difícil realização, emface da disponibilidade dos membros e das despesas decorrentes. Processos e rit-mos das mudanças evidenciam diferenças entre as organizações: mais lentas, nocaso da FASE, com a participação dos escritórios regionais e locais; mais conflitan-tes, no caso do IBASE, em razão do modelo centralizador de implementação adota-do para as mudanças ali processadas; e de mais fácil condução no CEDAC, pelo ta-manho da instituição e pela dimensão local dos projetos. De qualquer modo, regis-tram-se defasagens que tornam obsoletos os documentos legais e, portanto, depouca utilidade, além de distanciarem os representantes das instâncias superiores –assembléias gerais e conselhos – do cotidiano organizacional.

Missão institucional, objetivos e estratégias são revistos, como prática regular,quando da elaboração e negociação dos planos e programas institucionais, estes,sim, instrumentos de consulta e referência permanentes para as ONG, em geral(lembra-se que o projeto foi, desde o início, o instrumento de trabalho por excelên-cia das ONG, e a forma encontrada pelas agências de cooperação internacional paraacompanhar, ainda que precariamente, o uso dos recursos por elas destinados àAmérica Latina e ao Brasil, em particular). Em termos de planejamento estratégi-co, o IBASE destaca-se ao aprovar um plano de mais longo prazo (1997/2001), en-quanto a FASE tradicionalmente trabalha com planos trienais e o CEDAC programaseus planos de ação para dois anos, com expectativa de ampliá-los para três anos.A questão central, aqui, é a dificuldade crescente de assegurar recursos institucio-nais, com a tendência de financiamentos vinculados a projetos.

Quanto aos registros e controles internos, não há, normalmente, outros instru-mentos formais normativos, a não ser os determinados por exigências externas: asprestações de contas acompanham as regras definidas por cada agência patrocina-dora, nacional ou internacional; os contratos individuais de trabalho, a folha de pa-gamento e os recolhimentos previdenciários seguem os trâmites previstos em lei;

3.2 Estrutura Orgânica eFuncional das ONG


na contratação de pessoal, a principal inovação declarada como prática, peloIBASE, é o contrato de pessoas jurídicas (microempresas) para prestação de servi-ços, no lugar do contrato de trabalho individual.

As negociações de recursos financeiros com as agências de cooperação interna-cional passam por revisões significativas na medida em que se admite dis-cussão da interface entre parceiros. Nesse contexto, as ONG brasileiras, a partir desuas condições gerais e competências específicas, assumem um novo papel de as-sessoramento nas discussões das políticas e prioridades locais e prestam serviçosna implementação e finalização dos projetos definidos e negociados.

As negociações com organismos governamentais brasileiros passam por outrasdificuldades. Em primeiro lugar, as ONG pesquisadas reagem fortemente à idéia dese transformarem em organizações paraestatais, assumindo funções e responsabili-dades que atribuem de forma inalienável ao Estado. Em segundo lugar, reclamamda inexistência de políticas públicas governamentais norteadoras das ações sociaismais amplas (no caso de IBASE e FASE) e mais pontuais em que atuam diretamente(casos de FASE e CEDAC). Querem ainda ser reconhecidas como atores políticos eparceiros nas discussões das políticas públicas, valendo-se das experiências acu-muladas junto às populações mais carentes, ao longo dos anos.

As negociações com o mundo empresarial dependem, sob o ponto de vista dosrepresentantes das ONG pesquisadas, de encontrarem valores e objetivos comunsque possibilitem equilíbrio de forças, ou seja, negociação do tipo ganha-ganha.

FASE e CEDAC são consideradas ONG tradicionais, e as pesquisas realizadas nes-sas duas ONG apontaram dificuldades de acesso a novas parcerias como fonte al-ternativa, em face da eventual redução dos recursos internacionais ou da sua pulve-rização diante da multiplicação de ONG na década de 90. Os estilos e a naturezasdas duas entidades impõem, ainda, restrições e cuidados na busca de soluções derisco.

O IBASE, com outra forma de atuação, adepto de um estilo mais agressivo, quese dispõe a correr riscos, num primeiro momento leva vantagem sobre as demaisporque apresenta soluções ousadas e criativas. No entanto, o preço pago, interna-mente, pela ousadia é alto: são muitos os conflitos gerados pela não-compreensãodos conteúdos e ritmos das mudanças impostas. O perigo maior talvez seja o dehaver programas e projetos de mudança sem que se gere uma cultura de mudan-ças, em que todos se coloquem na condição de co-responsáveis.

As semelhanças e diferenças entre FASE, CEDAC e IBASE são reforçadas por Je-an-Pierre Leroy,18 que aponta questões fundamentais para melhor compreensão doconjunto, a partir dos destaques de cada organização da amostra selecionada:

18 Assessor da Área de Meio Ambiente e Desenvolvimento da FASE, participou de avaliação do

IBASE e conhece o trabalho do CEDAC; entrevista de 2.9.96, realizada na FASE/RJ.


“O IBASE, o que tem de comum [com a FASE] é que nós queremos atuar, real-mente, em mudanças, queremos mudar alguma coisa: a cultura da mudança, aafirmação da importância da sociedade civil.

O CEDAC é uma entidade local. Embora o CEDAC esteja articulado nacional-mente e, por intermédio do CEDAC, tenham-se formado várias entidades no Brasil,mas com uma cultura institucional fraca [no plano nacional]. Não é porque tenha oequivalente ao CEDAC no Piauí ou em Pernambuco, que isso dê ao CEDAC algumpoder de mobilização ou de influência muito grande. Eu tenho a tendência de con-siderar o CEDAC como uma entidade carioca com ação local, que tem uma presen-ça bem enraizada, junto aos setores populares. Isso você não vai ver no IBASE.

A FASE estaria mais próxima do CEDAC do que do IBASE, de certo modo, por-que ela, também, tem esse enraizamento. Não a FASE Nacional, mas o conjunto;isso é claro que influencia a gente [da FASE Nacional], porque nós também estamosem função desse enraizamento (...)

O IBASE atua por cima. Teve um momento que o IBASE mudou: ele atendia ademandas. Um belo dia, o IBASE decidiu passar da demanda para se afirmar mais.Então, passou a intervir “por cima”, que eu chamo, a partir das grandes questões,uma agenda que o IBASE define em cima da sua percepção, da sensibilidade quetem das necessidades da sociedade, do diálogo com os colaboradores, de profissi-onais. Então, é outra forma de atuação, a meu ver, bem diferente.

O CEDAC é mais simples como organização, porque é uma entidade pequena,dizem que faz parte das médias ONG, mas é pequena! Eles, portanto, têm possibili-dade de uma democracia maior, de um diálogo maior, até pela origem. Isso é outroponto de diferença – a origem. As pessoas do CEDAC têm uma trajetória de mili-tância popular. Isso marca o CEDAC: é gente popular! Não é uma entidade intelec-tual (...) uma entidade popular mesmo, muito diferente do ISER de intelectuais,pesquisadores (...)

O IBASE, em termos de organização, aí sim, é uma grande ONG. Proporcional-mente, eu diria, é maior do que a FASE. A FASE é grande porque tem um monte deprogramas e projetos [regionais e locais]; porque a FASE Nacional é muito peque-na, comparando com o IBASE. Em termos de organização, mais especificamente oIBASE ficou bem mais complexo; é a ONG, talvez, que tenha maior complexidade,maior do que a FASE, de um certo modo.

Outra coisa que eu acho que interessa, ligada à forma de trabalho, é a cultura.

O IBASE trabalha mais por cima, então, é uma entidade que se abre mais a certossetores da sociedade.

A FASE não é tão aberta, não dialoga com todo mundo; porque o fato de seramarrada com setores populares, etc., faz com que, evidentemente, não fique tãoaberta; já tem um marco, uma referência. Isso talvez dificulte o diálogo com outros


setores – o setor empresarial, o setor público – porque estamos longe, efetiva-mente. Talvez seja, justamente, por nossa amarração, enquanto o IBASE, talvez,esteja mais à vontade com o mundo empresarial, público, mídia, porque não temamarração, como a gente. É uma hipótese, talvez, que nos distingue, que explicaporque é diferente (...)

Não sei se todas as entidades, hoje, apostam do mesmo modo sobre a parceria,porque neste momento, que tem de batalhar por verba, recurso, projeto, eu não seise não há um distanciamento maior, cada um partindo para o seu projeto.”

4 VISÕES DE CONTEXTO E DE FUTURO

São, porém, as visões de contexto e de futuro apresentadas pelos onguistas quemelhor consolidam as idéias do conjunto e apontam as peculiaridades de cada uma:

• As três organizações pesquisadas reconhecem o caráter difuso do segmentoque representam e pelo menos duas delas – FASE e CEDAC –, como já foi dito,apostam seus futuros na manutenção do sistema de cooperação internacional comoprincipal fonte alimentadora das suas atividades. Outras alternativas são estudadaspelas duas, mas com visível relutância e sem marca de urgência. O IBASE, mais ou-sado e inovador, mantém-se atrelado ao sistema internacional, colocando-o, po-rém, na condição de uma das alternativas (um terço do orçamento) e aposta seufuturo em soluções de risco – AlterCom (um terço do orçamento) – e na capacida-de de captação de recursos no estabelecimento de parcerias nacionais (um terço doorçamento), a exemplo do já realizado em 1995 e 1996.

• A FASE acredita, em sua visão de futuro, que no contexto nacional há tendên-cia de consolidação e fortalecimento das relações resultantes da sinergia que reúneorganizações sociais com intelectuais. Também aposta na importância crescentedas dinâmicas regionais e do poder local, ao reunir questões temáticas até hojetratadas de forma dissociada – meio ambiente e democracia –, espaços nos quaistem reconhecido o seu trabalho, no âmbito em que atua tradicionalmente. A FASE

vislumbra, ainda, possibilidades de influenciar no plano internacional, respaldada naestabilidade das relações mantidas há mais de 35 anos com agências de coopera-ção e encorajada por novas formas de interação com essas agências, favorecidaspela ampliação das redes internacionais de ONG. Reconhece, no entanto, as mu-danças nas expectativas dos organismos internacionais, em relação a suas parceriaslatino-americanas, na medida em que passam a cobrar maior eficácia em projetoscom resultados de curto prazo.

• O CEDAC adota, para o futuro, uma postura de manutenção do seu projetoatual que propõe o reconhecimento da entidade em campos cada vez mais especia-lizados de atuação – Projeto de Formação e Assessoria a Iniciativas de Geração de


Trabalho e Renda, por exemplo –, ao utilizar metodologias consagradas (CEFE) econcentrar suas atuações no Estado do Rio de Janeiro. Procura, também, ampliarsuas parcerias no âmbito local e sonha com a possibilidade de adaptar práticas ge-renciais e operacionais modernas e vitoriosas no mundo empresarial – qualidadetotal – às condições dos trabalhos e atividades desenvolvidos pelas ONG. Adota oplanejamento estratégico como instrumento para trabalhar o futuro da organizaçãoe introduz o desenho matricial como modelo de estrutura orgânica e funcional.

• O IBASE aposta alto em seu futuro e conquista uma visibilidade que se apóianas relações com a mídia e na figura do seu principal dirigente, Betinho, o únicoonguista que tem nome próprio.19 Os planos estratégicos anunciam projeções e ar-ticulações ambiciosas, ousadas e intransigentes, voltadas para parcerias com o pú-blico e o privado. Mais que isso, lança-se no mercado de serviços de alta tecnolo-gia e disputa espaço e reconhecimento em igualdade de condições com grandescorporações nacionais e internacionais. Aposta na inovação organizacional e pro-põe-se a pensar uma espécie de holding para o Projeto IBASE, ao reunir quatro or-ganizações (na ocasião da pesquisa) – IBASE/Núcleo, IEC, AlterCom e INED20 – ecom possibilidades de ampliação. O projeto mais inusitado é transformar o IBASE

numa “agência de financiamento brasileira não governamental, a exemplo daNOVIB, na Holanda, que administra a arrecadação e distribuição de recursos e de-pois presta conta aos provedores.” (Candido Grzybowski, entrevista em 2.9.96)

5 TENDÊNCIAS GERAIS PARA AS ONG

Outras tendências foram manifestadas e/ou percebidas pelo estudo:

• As dificuldades de cooperação com o governo federal permanecerão grandes,devido ao gigantismo do Estado, que ameaça a identidade e autonomia das ONG,tema sobre o qual o debate vai continuar, somada a outras discussões − legitimida-de e representatividade − que são salutares porque aumentam a visibilidade dasONG enquanto atores políticos (que são por natureza) e modelos alternativos departicipação.

• Na questão da dimensão institucional, a tendência recente (final da década de80) foi revista em face das crises já anunciadas, e as novas reflexões caminhampara soluções de estruturas de menor porte e maior flexibilidade.

19 Novamente é preciso lembrar que a morte de Betinho, em setembro de 1997, torna desatualizada

a observação. Sabe-se que, a partir desse fato, o IBASE teve dificuldades para rever seus projetosinterno e externo, mas não se tem um diagnóstico dos processos desenvolvidos para superar acrise proveniente da morte do seu principal líder.

20 O Instituto Nacional de Estudos a Distância (INED) funciona em Brasília e incorporou-se aoconjunto do IBASE em 1996.


• Ganharam força e tendem a continuar as propostas de grandes campanhas −trabalho com a opinião pública, trabalho de pressão − que reforçam o reconheci-mento público das ações das ONG.21

• Rubens César Fernandes22 aponta uma tendência importante: “O que eu achoé que há uma tendência geral de aproximar a lógica das organizações civis da lógi-ca empresarial (...) Isso significa que elas (as OSC, organizações da sociedade civil,como ele prefere chamar) têm de trabalhar por projetos e, portanto, têm de tentarum esquema de autogestão; pelo menos, o orçamento da instituição está sendo en-carado cada vez mais com seriedade; e, se possível, desenvolvendo projetos quegerem recursos para alimentar o trabalho, até recursos lucrativos, não no sentidodo patrimônio da pessoa, que não pode, mas no sentido da instituição e do seusbens.”

A visão de conjunto que se procurou dar aqui não pretendeu representar o uni-verso que compõe o que está sendo chamado de terceiro setor, até porque os estu-diosos do tema são os primeiros a reconhecer o caráter dispersivo do segmento,pelo menos na forma como hoje se apresenta. Mas não se pode negar que as ONG

pesquisadas fazem parte desse segmento e têm representatividade e reconheci-mento no conjunto.

O termo ONG, que virou moda no Brasilnos últimos cinco ou seis anos, é im-portado; surgiu pela primeira vez emdocumentos das Nações Unidas no finalda década de 40, e referia-se a um uni-verso extremamente amplo e pouco de-finido de instituições. Em 1945, a Atade Constituição das Nações Unidas já

menciona o termo organizações não governamentais, com as quais o ConselhoEconômico e Social da ONU poderia estabelecer consultorias. Landim (1993, p. 11e 13) observa que “como várias outras ‘importações’ que fazem parte habitual dahistória cultural e política em um contexto nacional como o brasileiro, adaptaram-se e se ‘retraduziram’ em função de relações e dinâmicas sociais locais (...) As ONG

expressam uma conjugação sui-generis de dinâmicas locais e internacionais.”

O processo de relacionamento e dependência mantido com as agências financi-adoras internacionais é amplamente reconhecido (e por vezes questionado) pelosdirigentes das ONG brasileiras e existem registros significativos da representativida-de dessas relações. Destacaram-se alguns dados (os mais atualizados) que forne-

21 A morte de Betinho foi um duro golpe para o segmento, pois a liderança por ele representada

não encontrou substituto, o que dificulta o lançamento de grandes campanhas, de âmbito nacio-nal.

22 Entrevista realizada no ISER/RJ, em 3.9.96.

5.1 Evolução Sociopolítica das ONG noBrasil: Mudanças nas Relações doEstado com o Terceiro Setor

5.1.1 A Formação do Terceiro Setor(ONG em particular) naAmérica Latina e no Brasil


cem a ordem de grandeza dos números [Landim, 1993, p. 13-16; Landim e Cotrim,1996, introdução]:

• “Entre 1960 e 1980, houve um crescimento de 68% na ajuda externa para oTerceiro Mundo, por meio de agências não-governamentais de países europeus, doCanadá e dos Estados Unidos: passou-se de 2,8 bilhões de dólares para 4,7 bilhõesde dólares.

• Uma das razões importantes no aumento foi o crescimento dos subsídios gover-namentais para NGO (Non-Governamental Organizations): quanto aos países-membrosda OECD ( Organization for Economic Cooperation and Development), por exemplo,eles subiram de 778,2 milhões de dólares, em 1973, para 1,5 bilhão, em 1980.

• Com respeito à Comunidade Européia, se, em 1976, dava às ONG européias4,8 milhões de dólares, em 1982 essa quantia vai a 22,7 milhões.”

A grandeza dos números que tornaram possível a existência das ONG no mundo,em geral, e no Brasil, em particular, faz refletir que o fenômeno nativo ONG temcomo um dos condicionantes da sua multiplicação “lógicas que vieram do Norte”.Fernandes relacionou os países que têm colaborado com as ONG brasileiras, a partirdas informações fornecidas por dirigentes que participaram de uma reunião noHotel Glória, em agosto de 1991, e responderam à questão sobre relações comagências de cooperação internacional.

O quadro possibilita visualizar a grande concentração de recursos provenientesda Europa, com destaque para Alemanha e Holanda, com os quais mais da metadedas ONG nacionais se relacionam. Os Estados Unidos, segundo depoimentos obti-dos na pesquisa de campo desenvolvida para este trabalho (abril a setembro de1996), têm ampliado, para alguns segmentos, a colaboração com as ONG latino-americanas, com ênfase em projetos de pesquisa e na área ambiental, equilibrando,em geral, a retração de recursos das agências européias, nos últimos anos.


TABELA 1Número de ONG Brasileiras que Mantêm Relaçõescom Agências de Cooperação, por País de Origem

Países das Agênciasde Cooperação

No de ONG Brasileiras

Alemanha 57Holanda 53EUA 42Inglaterra 31Canadá 28Suíça 20França 17Irlanda 14Bélgica 10Itália 10Suécia 9Áustria 7Dinamarca/Espanha 4Portugal/Finlândia 3Noruega 2Luxemburgo/Escócia 1

Fonte: Fernandes e Piquet Carneiro, 1991, tabelas e gráficos, p.11/ No de Questionários = 95.

De qualquer modo, as ONG (ou as organizações que se tornaram ONG) surgem,no Brasil, durante o regime militar, confundem-se com oposição política e acom-panham o padrão da sociedade brasileira, em que a gestação de uma nova socieda-de civil decorre da convivência com o autoritarismo e a modernização do país. AsONG estabeleceram-se e consolidaram-se à medida em que se legitimaram num am-plo e diversificado campo de associações civis, sobretudo a partir dos anos 70,com crescimento em progressão geométrica nas décadas de 80 e 90. Landim(1993) fornece dados, no período que vai de 1961 a fevereiro de 1994, quanto àsdatas de fundação dessas organizações (tabela 2):

TABELA 2Número de ONG segundo a Data de Fundação de Fato e Legal

(Base = 143 ONG)

Data de Fund. De Fato (%) Legal (%)1961 – 1969 7.1 4.91970 – 1979 20.0 16.81980 – 1984 18.6 18.91985 – 1989 38.6 44.11990 – 1994(fev.) 15.7 15.4Total 100.0 100.0

Fonte: Landim (1993, p. 11).


Na condição de atuarem em contraposição ao autoritarismo do regime militar,evitavam qualquer relação com o Estado, e, sem condições de parcerias com oempresariado, com o qual reinava desconfiança recíproca, as ONG nasciam e sub-sistiam com aporte financeiro das agências internacionais. Eventualmente apoiadasem situações locais de mobilizações voluntárias, não chegavam a explorar as po-tencialidades do mercado, nem mesmo como veículo de comunicação, até porque,àquela época, era inapropriado fazer nome. Assim, os resultados de seus trabalhos(publicações, audiovisuais, assessorias) não eram usados como produto a ser vei-culado por uma estratégia de marketing, mantendo-se o estigma da clandestinida-de. Ainda que mobilizassem recursos consideráveis, não se tem notícia de qualquerdirigente de ONG, no Brasil, que tenha ficado rico, o que lhes deu credibilidadecrescente junto aos patrocinadores internacionais. Isso explica, em parte, o volumee a forma como se deram os movimentos e surgiram as organizações de assesso-ramento popular, que vieram a se transformar em ONG no final da década de 80,com espaço na mídia nacional e internacional, a partir da ECO 92.

A grande variedade de patrocinadores fez que as ONG latino-americanas, em geral, eas brasileiras, em particular, se acostumassem ao relacionamento com múltiplos parcei-ros internacionais, o que permanece até hoje, num clima de competitividade velada.Esse tipo de parceria acabou por definir formas e conteúdos de atuação das ONG, quese traduziram no uso de um instrumento inovador para a época: o projeto. Os financi-amentos se faziam (e continuam) de dois modos: (i) financiamento institucional, em queo recurso é repassado à entidade que o distribui de acordo com suas prioridades e con-veniências; (ii) financiamento por projeto, que amarra previamente a utilização dos re-cursos em relação a objetivos, metas e prazos, traduzindo um orçamento que, de umlado, quantifica o valor dos meios necessários para a obtenção dos fins desejados, e, deoutro, permite prestação de contas confiável.

A adoção do projeto como instrumento de trabalho é importante, na medida emque caracteriza uma forma de organização a que se submeteram os ativistas latino-americanos, desde o início das suas operações, ao assimilarem, em conseqüência,uma boa dose de lógica programática. Fernandes e Piquet Carneiro (1991, p. 22)destacam a peculiaridade e registram sua atualidade: “As ONG aprenderam a lin-guagem dos ‘projetos,’ e fazem dele seu principal instrumento de reprodução ins-titucional. Absorveram, portanto, o vírus pragmático que define as ações em ter-mos de objetivos singulares e cronogramas controláveis. Resistem a este enqua-dramento, mas não podem fugir a ele, e tendem a fazer da necessidade virtude. Oapelo (recente) ao ‘profissionalismo’ é um passo nesse sentido. A sintonia abertapara as novas palavras chaves dos anos 90 é um indício de que a cultura pragmáti-ca ganha cidadania nos meios ‘onguistas.’ Hoje, a legislação trabalhista brasileiracria alguns problemas quanto à contratação de pessoas para trabalhos por tempodeterminado (projetos), sempre que se torna necessário renová-lo, porque o pro-jeto foi ampliado para atender a uma outra clientela ou o seu prazo foi dilatado


temporalmente. Neste momento, o grupo constituído para discutir o marco legal(Conselho da Comunidade Solidária) que regulamenta essa questão, entre outras,propõe uma revisão da legislação a fim de contemplar formas mais adequadas àspeculiaridades do Terceiro Setor.23

Fernandes (1994) acrescenta outras informações históricas interessantes: “O ca-ráter ‘não-governamental’ das agências financiadoras foi decisivo para as circuns-tâncias.” Os financiamentos, se feitos por governos estrangeiros, teriam de passarpelo governo brasileiro, mas agências não governamentais puderam se relacionardiretamente com os grupos civis, sem grandes exigências de formalidades, desdeque não fossem expressamente proibidos por lei. “Ocorre, inclusive, que em situa-ções extraordinárias, agências não-governamentais de atuação internacional esta-beleçam relacionamentos sigilosos, como, por exemplo, para a defesa dos direitosdos presos políticos em regimes ditatoriais.” “Esse tipo de relação, que driblava ocontrole estatal, acabou por viabilizar os movimentos e as micro organizações deapoio, tanto em termos financeiros, quanto conceitual e institucional. “É dessa re-lação que surgiram as ONG. As agências de cooperação internacional necessitavamde parceiros locais que fossem capazes de formular projetos, acompanhar a suaexecução e prestar contas. Necessitavam de contrapartes com personalidade jurídi-ca, um mínimo de estrutura administrativa e uma afinidade de propósitos. Não ti-nham como chegar direta e regularmente aos movimentos sociais, pois estes, jus-tamente, careciam de estabilidade institucional.” Junto com os recursos financeirosvieram conceitos e valores políticos e religiosos, palavras de ordem e toda a sim-bologia de um socialismo efervescente.

Guarino (1995) estabelece um paralelo entre a revolução cubana e as práticasdos chamados grupos de educação popular em toda a América Latina ao colocar otriunfo daquela revolução como um reforço ao discurso e às ações dos setores so-ciais e políticos ditos progressistas, que viam nas mudanças das estruturas desi-guais a solução para os problemas sociais latino-americanos. Para ele, “muchasONGD [Organizaciones Non-Gobernamentales de Desarollo] nacen entonces conla ilusión de un cambio posible en América Latina, una transformación de la so-ciedad a partir de los sectores populares; nascen con un objetivo de tranforma-ción social: apoyar a los movimientos sociales en su esfuerzo de constituir socie-dades mas productivas, democráticas y equitativas.”

No Brasil, a compreensão do contexto em que se desenvolveu o segmento semfins lucrativos, ao qual pertencem as organizações reconhecidas pela denominaçãode ONG, reporta a fatores históricos que inibiram ou favoreceram o amadureci-mento da sociedade brasileira, nos quais se identificam especificidades da culturapolítica desenvolvida por intermédio das variações estabelecidas com o advento da

23 Recentemente, foi aprovada nova lei federal sobre o assunto.


modernidade e da cidadania.24 O tema, mais do que nunca, está colocado na ordemdo dia em uma sociedade que convive com a democratização institucional e políti-ca crescente e com a também crescente marginalidade de grandes contingentes dapopulação. Traz-se, ainda, para a arena das discussões atuais o debate das trans-formações no cenário mundial: a crise do papel do Estado, a proposta hegemônicado neoliberalismo, o apartheid social em escala planetária, o desemprego, a violên-cia, a preservação ambiental, entre outros.

“Pode-se levantar a hipótese de queONG é expressão que tende a criar, oureforçar, determinadas marcas no uni-

verso em crescimento e diversificação de entidades civis brasileiras, evocando osentido da ação pautada por valores da cidadania, do associativismo e do indivi-dualismo modernos, da autonomia, da democracia. Questões envolvidas na idéiade sociedade civil [Landim, 1993, p. 94] (grifos do autor).

Chega-se às discussões mais substantivas do contexto de atuação das ONG:

Que Estado e que sociedade civil?

Que cidadania, com qual participação, em que democracia?

Que público, que privado e que autonomia?

Apesar da tentação de mergulhar fundo nessa discussão ao se examinarem asdiferentes leituras de um mesmo fenômeno, registra-se, desde já, a insuficiência defôlego para se debater a importância adquirida por todos esses temas no equacio-namento das crises mais modernas. De qualquer modo, delineia-se o macro-cenárioem que se desenvolvem as ações finalísticas dos atores pesquisados, contrapondo avisão própria das ONG à interpretação de outros autores de fora do contexto anali-sado.

Para o Brasil, o Estado é ponto de partida inevitável, pelo seu caráter historica-mente patrimonialista e autoritário, com forte presença na sociedade. Aqui, não foia sociedade que deu forma ao Estado, mas vice-versa, este se organizou na frente esaiu conformando grupos e espaços mais ou menos representativos do social e dopolítico, do econômico e do comercial, do público e do privado.

Mais recentemente, a estatização exacerbada no regime militar de 1964 deu-seem contraposição a Marx, ao negar e expurgar o socialismo e o comunismo. Dooutro lado se posicionaram as ONG que, segundo Caccia Bava e Pontes (1995),“tinham como seu principal motivo de existência o empowerment dos setores soci-

24 O quadro histórico e conjuntural do papel desempenhado por associações laicas e religiosas, des-

de os tempos coloniais, é aprofundado por Landim, entre outros autores, em estudo no qual de-limita o segmento sem fins lucrativos no Brasil e historia suas origens e relações de poder desenvol-vidas. A propósito, ver Landim (1993).

5.1.2 As Discussões Substantivas doContexto de Atuação das ONG


ais excluídos ou discriminados: auxiliar na sua organização, sistematizar suas rei-vindicações, estabelecer os contatos que permitiam aos movimentos conquistar oapoio de outros setores da sociedade e o espaço público para suas demandas. Umtrabalho que fazia na linha de enfrentamento com o Estado autoritário e que gerouuma cultura de compreensão do Estado como um adversário permanente a ser de-safiado.”

Há uma variedade de leituras e interpretações que permitem destacar subcon-juntos da sociedade civil, de acordo com o foco do estudo. Alguns conceitos foramintroduzidos recentemente e trazem novos elementos para a discussão das dinâmi-cas sociais contemporâneas. Scherer-Warren (1994, p. 7), por exemplo, introduzum conceito que admite que “a sociedade civil parte de um Terceiro Setor, emcontraste com o Estado e o mercado, e refere-se genericamente a uma esfera deação, a entidades não-governamentais (independentes da burocracia estatal) e semfins lucrativos (independentes dos interesses do mercado). A própria noção de ONG

propende a ser compreendida como parte desse setor.”

Essa tendência é reforçada por Alan Wolfe, que considera o terceiro setor comoa própria sociedade civil, à qual denomina de setor social, noção que apresentou no1o Encontro Internacional de ONG e o Sistema de Agências das Nações Unidas, re-alizado no Rio de Janeiro, em 1991, e que vai ao encontro das idéias de vários di-rigentes de ONG brasileiras.

A partir dessa perspectiva de inserção no contexto sociopolítico, as ONG latino-americanas em geral e as brasileiras, em particular, elegeram, nos anos 70, comopalavras de ordem: direitos humanos e educação popular (explicadas pela conjun-tura da época). A década de 90 traz novidades significativas que são apontadas pordirigentes de ONG [Fernandes e Piquet Carneiro, 1991, p. 20 e tabela 54: mudaramas palavras de ordem para ecologia (47%), democratização (43%), sociedade civil(34%), internacionalização (28%), desenvolvimento (24%) e diversidade cultural(20%). Nesse espaço de debate, os temas trabalhados pelo segmento pesquisadopara este trabalho, apesar de diversificados, conferem certa hierarquia a alguns de-les: cidadania, participação, autonomia, cooperação internacional, exclusão, neoli-beralismo, globalização, fronteiras entre o público e o privado, poder local, des-centralização, além de outros menos freqüentes na literatura especializada.

Todos esses termos estão intimamente relacionados e desenvolvem-se de formaconstrutiva ou perversa, com atores que estão presentes simultaneamente em vári-os deles ou fortemente dependentes. Uma das possibilidades de relacioná-los entresi é tomar, como ponto de partida, a referência indicada por Fernandes (1994, p.20-21), que propõe, ao invés do pensamento dicotômico dividido entre interessesparticulares e públicos, a recuperação da tríade, como terceira possibilidade, colo-cada “como uma entre as quatro combinações resultantes da conjunção entre o‘público’ e o ‘privado’.”


Agentes Fins Setorprivados para privados = mercadopúblicos para públicos = Estadoprivados para públicos = terceiro setorpúblicos para privados = (corrupção)

O conceito implica a expansão da idéia corrente sobre a esfera pública, ao en-tender que a vida pública não é feita apenas de atos de governo, mas também demanifestações da sociedade civil, quer sejam por iniciativas institucionais privadas,quer sejam por ações individuais ou coletivas de cidadania, o que inevitavelmenteconduz a uma nova forma de conceber a ação do Estado no tratamento do públicoe do privado. Parafraseando Hirschman (1982, p. 143), “a separação entre públicoe privado, enquanto traço característico e problema, até mesmo desgraça, da soci-edade moderna é apenas uma dentre várias divisões semelhantes.” Nesse sentido, aquestão reporta, no caso brasileiro, à relação de conivência e cooptação entre oprivado e o público, ou seja, decisões privadas que resultam em vantagens públicase vice-versa.

Diante das leituras e interpretações teóricas, que não são alheias aos dirigentesdas ONG brasileiras e, principalmente, em face do contexto nacional, esses dirigen-tes parecem entender que está aberto e legitimado o espaço para suas reivindica-ções e intervenções, além de garantida uma leitura e interpretação próprias dosfatos. Resultam daí posturas e palavras de ordem que são reforçadas por outrosestudiosos do tema, que dão tratamento aos termos que alimentam o segmento.

Maciel (1986, introdução), por exemplo, afirma que a cidadania plena só podeser resultado de um processo de conquista, que pressupõe um grau cada vez maiorde organização e conscientização da sociedade civil. Em suma, o que se colocacomo meta é a cidadania conquistada em uma superação histórica da cidadaniaregulada. Da mesma opinião é Demo (1988, p. 18), ao relacionar participação edemocracia, confundidos como meio e fim de um mesmo processo: infindável, emconstante vir-a-ser, sempre se fazendo. Assim, participação é, em essência, auto-promoção e existe enquanto conquista processual; não existe participação sufici-ente, nem acabada;. participação que se imagina completa, nisto mesmo começa aregredir.

Ainda sobre a categoria cidadania, que ocupa posição de destaque entre os re-presentantes de ONG, com participação e democracia, entre as “palavras de ordem”mais atuais, Franco (1995) arrisca uma (re)definição conceitual, ao conceber a ci-dadania a partir da leitura que faz das sociedades de profunda exclusão social nasperiferias do mundo:

“Ela não se opõe à idéia clássica de cidadania como defesa de direitos individu-ais e coletivos.


Ela não dispensa a luta coletiva para ‘arrancar’ do Estado mais direitos paraeste ou aquele setor, camada, categoria ou classe social.

Ela assume o combate pela conquista de direitos, inclusive pelos direitos de terdireitos e de construir novos direitos.

Mas ela não se centra na idéia de que existe um grupo social chave na socieda-de, cuja realização dos supostos interesses históricos particulares garantiria ao finala conquista de direitos para todos. Nem a idéia de que a conquista da cidadaniapossa ser obtida a partir da luta por interesses imediatos, travada por cada gruposocial per se (...)

Quer dizer, só haverá emancipação dos excluídos com a participação dos incluí-dos nessa emancipação (...)

Não se trata de auto-emancipação mas de comum-emancipação (...)

A auto-emancipação, em uma sociedade de exclusão, é função da comum-emancipação.”

O conceito pressupõe a participação e a solidariedade como elementos deconstrução de uma sociedade menos flagelada pelo que Fiori (1995) chama de dis-senso perdido. Fiori retoma em seu livro a importância do Estado. Critica o neoli-beralismo, outra “palavra de ordem” da atualidade, e sugere, para superar a crisesocial brasileira, “o desenho de uma estratégia que supõe o realinhamento dos ve-lhos compromissos entre o Estado, os capitais privados e os trabalhadores.” Pro-põe, também, uma reforma de maior profundidade do que a dos anos 30:

“(...) reforma que, aliás, já se iniciou com a redemocratização das instituiçõespolíticas e sindicais, mas que ainda enfrentará muitas dificuldades, sobretudo por-que, diferentemente do pensamento neoliberal, este Estado deveria ser forte semser extenso e autoritário como foi o Estado desenvolvimentista (...) um Estado (...)compatível com o avanço da cidadania social e política das populações até hojemarginalizadas. O autor segue didaticamente analisando “as lições que vêm domundo” e conclui: já não se trata de optar entre Estado ou não-Estado, ou mesmoentre Estado máximo ou mínimo, e sim de como redesenhar um Estado forte numcontexto econômico internacional que o fragiliza. E são duas apenas as certezas deque dispomos:

(a) apesar das transformações materiais e ideológicas, ainda não apareceu ne-nhum substituto adequado e eficiente para ocupar o lugar do Estado nacional eresponder ao desafio legal;

(b) em sentido estrito, não há uma mudança nas funções fundamentais do Esta-do nacional que segue responsável pela moeda, pelos contratos e pela ordem, tantoquanto pela proteção social e pelo crescimento do investimento e do emprego. Oque efetivamente está em questão, portanto, não são as macrofunções do Estado,


mas seus novos objetivos e instrumentos. Ou seja: suas estratégias para o cumpri-mento das velhas funções dentro das novas condições econômicas e políticas inter-nacionais.”

Esse é o contexto de dúvidas, mais que de certezas, de desencontros históricose referenciais divergentes, de conformações ambíguas e relações contraditórias noqual atuam as ONG, sejam elas pequenas, médias ou grandes, ao procurarem inter-vir e mudar o status quo. Muitos questionam sua legitimidade como agente e re-presentante da sociedade civil, uma vez que “não podem falar ou agir em nome deterceiros, fazem-no somente em nome próprio” [Fernandes, 1994, p. 67]. Essa po-sição lhes dá, por um lado, relativa independência do complexo jogo político impli-cado nos sistemas representativos para legitimar as suas decisões, mas, por outro,impõe restrições institucionais, legais e de legitimação.

6 AS MUDANÇAS CONTEMPORÂNEAS

A pesquisa empírica apontou uma convergência importante entre as organiza-ções pesquisadas: o final da década de 80, início dos anos 90, marca um processode reflexões e reformulações comum a todas elas, decorrentes de mudanças con-junturais e estruturais no contexto nacional e internacional.

Embora tenham sido identificadas, em cada uma das ONG investigadas, peculia-ridades na condução das mudanças que destacam formas e expectativas institucio-nais diferenciadas, serão aqui apresentados, além das diferenças, os elementos co-muns que marcam as tendências para o conjunto.

As mudanças e ajustes refletem, na forma e noritmo, a visão dos dirigentes de cada uma dasONGS pesquisadas, em relação ao contexto social

em que atuam e ao futuro do segmento de que fazem parte. Refletem, ainda, asculturas organizacionais desenvolvidas em cada uma das ONG, fortemente influen-ciadas pelo estilo pessoal dos respectivos dirigentes. Mais importante, essas mu-danças mostram a diversidade de opções e caminhos alternativos encontrados pelasorganizações, em face das mudanças processadas no ambiente comum em que atu-am e dos recursos institucionais de cada uma.

Assinala-se, ainda, uma crise financeiro-cambial, comum às ONG investigadas,provocada pela paridade da moeda brasileira com o dólar, quando do advento doPlano Real, em 1994. Essa crise provocou reflexões fundamentais relativas às di-mensões institucionais e organizacionais, reverteu tendências de crescimento dadécada de 80 e encaminhou soluções para estruturas de menor porte e maior flexi-bilidade.

6.1 Mudanças e Tendênciasde Caráter mais Geral


Missão institucional, objetivos e estratégias têm sido revistos, como prática re-gular, quando da elaboração e negociação dos planos e programas institucionaiscom as agências de cooperação internacional ou quando da negociação com novospatrocinadores nacionais − governamentais ou empresariais. Há clara tendência dese trabalhar segundo planos estratégicos cada vez mais longos.

Uma questão apontada por todas as ONG é a di-ficuldade crescente de assegurar “recursos insti-tucionais” (basicamente usados para manutençãoe sobre os quais a organização tem liberdade na

alocação), com a tendência de financiamentos vinculados a projetos (amarradosquanto a finalidade, temporalidade e resultados). Essa nova postura coincide commudanças processadas nas agências internacionais, que passaram a cobrar resulta-dos de mais curto prazo e estudos de custo/benefício relativos às ações desenvol-vidas pelas ONG brasileiras.

• Paralelamente, as negociações com agências de cooperação internacional pas-sam por revisões não apenas de forma e controle de resultados, mas também deconteúdos, na medida em que se admite uma discussão que ganha novos contor-nos, ao examinar as interfaces possíveis entre parceiros. Nessa interface, as ONG

brasileiras assumem papel de assessoramento nas discussões das políticas e priori-dades locais, e de prestadoras de serviços na implementação e finalização dos pro-jetos definidos e negociados, a partir das condições gerais e competências específi-cas de cada uma.

A década de 90 também assinala maior visibilida-de para as organizações que se tornaram ONG, oque significa dizer que abandonaram progressiva-

mente a condição de assessorias informais de apoio a movimentos populares, pas-sando a organizações profissionais estruturadas. Com isso, provocaram cobrançasda sociedade civil, que passou a levantar questões relativas à eficácia de suasações, frente ao crescimento da violência urbana e da exclusão social.

Há a tendência de prestação de serviços especializados e diretos, apesar da re-sistência e relutância por parte de algumas, que tendem a discussões e atuaçõesmais genéricas. Essa questão depende principalmente de soluções quanto ao repas-se de verbas públicas para questões sociais, a fundo perdido, o que depende davontade política de rever questões legais que hoje dificultam ou até inviabilizamparcerias governo/ONG. Nesse sentido, recorda-se a iniciativa governamental, jámencionada, via Conselho do Comunidade Solidária, que propõe a revisão do mar-co legal regulatório das relações governo/sociedade civil, com destaque para as or-ganizações representativas do terceiro setor, no qual estão inseridas as ONG.

6.2 Mudanças e Tendênciascom Relação às ParceriasInternacionais

6.3 Mudanças nas Relaçõescom a Sociedade Civil


As negociações com organismos governa-mentais brasileiros passam por outras dificul-dades. Embora haja tendência em ampliar odiálogo com instituições públicas estatais,esta se condiciona, porém, ao tratamento

adequado de uma questão que se considera central: a lógica de atuação e percep-ção de contexto e de futuro das ONG é diferente da lógica governamental. Issoprovoca desdobramentos significativos: em primeiro lugar, as ONG reagem forte-mente à idéia de se transformarem em organizações paraestatais, ao assumiremfunções e responsabilidades que atribuem de forma inalienável ao Estado. Nessesentido, Fernandes e Piquet Carneiro (1991, p. 23) apontam caminhos e delimitamo espaço de atuação das ONG:

“Seria tolo imaginar as ONG como solução substitutiva para qualquer uma dasredes institucionais com as quais se comunicam – não farão as vezes da universida-de, dos partidos, dos sindicatos e associações, dos clubes recreativos, das igrejas.Não são uma alternativa para as grandes estruturas tradicionais. Seu interesse está,justamente, no fato de que parecem introduzir uma pequena novidade no quadrodas muitas instituições cujo sentido está na prestação de serviços sem fins lucrati-vos.”

Em segundo lugar, as ONG querem ser reconhecidas não somente como presta-doras de serviços complementares ao Estado, mas como atores políticos e parcei-ros na formulação das políticas sociais, valendo-se das experiências acumuladasjunto às populações mais carentes ao longo dos anos. O governo federal brasileironão considera legítimas as reivindicações e prefere, notadamente na área econômi-ca, tratar as ONG como entidades que trazem prejuízos ao Tesouro Nacional, emrazão dos privilégios conquistados com isenções de impostos e outros.

Constatou-se, ainda, que a cooperação com a área governamental se dá mais fa-cilmente em instâncias municipais e estaduais, com as quais as ONG têm conseguidodesenvolver trabalhos em parcerias com os chamados governos progressistas. Ogoverno federal, além das dificuldades já mencionadas, representa, por seu gigan-tismo, uma ameaça à identidade e autonomia das ONG.

No contexto das discussões Estado/sociedade civil, a polêmica a respeito da iden-tidade e autonomia deve continuar, somada a outras discussões − legitimidade erepresentatividade − que são salutares porque aumentam a visibilidade das ONG en-quanto atores políticos (que são por natureza) e modelos alternativos de participa-ção.

As negociações com o mundo empresarialbrasileiro são ainda vistas com muitas reser-vas por ambas as partes e dependem, doponto de vista dos representantes das ONG, de

6.4 Mudanças e Tendências nasRelações com OrganismosGovernamentais

6.5 Tendências nas Negociaçõescom o MundoEmpresarial Brasileiro


se encontrarem valores e objetivos comuns que possibilitem equilíbrio de forças –uma negociação do tipo ganha-ganha.

7 MAIS REFLEXÕES SOBRE O TEMA

Estudiosos e políticos têm opinado sobre a formação, dinâmica e eficácia doterceiro setor em geral, o que certamente ajuda a compreender o fenômeno, poistraz o assunto para a pauta das discussões contemporâneas e atesta, assim, a atua-lidade e vitalidade do tema. É claro (e felizmente) que não há unanimidade quantoao papel e à importância do setor emergente, até pela dificuldade em caracterizá-loe dimensioná-lo. Algumas posições serão aqui destacadas como elementos de re-flexão:

• Tarso Genro (1996),25 ao examinar a questão do surgimento do terceiro se-tor, procurou explicar e legitimar as iniciativas das organizações e movimentos re-presentativos do segmento, a partir da crise do Estado brasileiro:

“A crise do Estado estimulou o surgimento de novas formas de organização pú-blica, por meio das quais as demandas não aceitas ou não respondidas pelos gover-nos estruturam-se num imenso circuito de representação pública que transcende ospartidos democráticos e de esquerda e criam formas autônomas de poder e influên-cia ao lado dos velhos sindicatos acuados pelo desemprego ‘estrutural’, pela novahorizontalidade do processo produtivo e pela reorganização das classes e fraçõesde classe, num mundo cada vez mais integrado e interdependente.

O surgimento de novas formas de dominação e exclusão também produziram,espontaneamente ou não, novas formas de autonomia e de “inclusão” alternativa –ao lado ou contra o Estado – com a enunciação de um novo espaço público não-dependente do Estado – uma esfera pública não-estatal – auto-organizada ou sim-plesmente organizada paralelamente ao Estado, mas que se obriga reiteradamente aremeter ao Estado, para interferir na vida pública ou sustentar seus interesses di-retos.”

• Neder, em duas ocasiões, ressalta a importância das ONG na reconstrução dasociedade civil brasileira e até reconhece o potencial do setor como agente de “in-clusão social e política”, mas questiona essa potencialidade da ótica das soluçõeseconômicas:

“A partir de 1988 multiplicam as referências na produção acadêmica, mídia im-pressa e eletrônica, sobre um conjunto de ações conduzidas por organizações não-governamentais (ONG) enquanto indícios concretos de um processo de reconstru-ção da sociedade civil no Brasil. O surgimento destas entidades é parte de uma

25 Tarso Genro é prefeito de Porto Alegre/RS e autor de Utopia Possível, entre outros textos.


democracia recém-conquistada no país, sem eficácia, porém, para instaurar meca-nismos que impeçam o aumento da pobreza e da violência. Esta (aparente) disjun-tiva entre democracia política e crise social provocaria o fracasso na redução dapobreza e, logo, na superação da exclusão social” [Neder, 1996].

“Identificar no Terceiro Setor um potencial de inclusão social e política no qua-dro da cidadania parece correto como tendência internacional. Interpretação total-mente diversa e equivocada é tomar as entidades da sociedade civil como respon-sáveis pela inclusão econômica do excluído. Essa é tarefa para o sistema político,junto com agências governamentais e empresariado” [Neder, 1995, introdução].

• Costa-Filho (1995), em relatório de 1995 para o Programa das Nações Uni-das para o Desenvolvimento (PNUD), retoma a questão da exclusão social e propõeuma reflexão sobre as possibilidades de uma nova lógica de promoção do desen-volvimento social que reconheça e valorize as novas formas organizacionais e deatuação social emergentes (leia-se terceiro setor):

“En el presente documento, esta búsqueda de ‘políticas de nueva generación’sale de su cauce convencional y senderea por una área ya de mucho tránsito, perono por los lados donde se puede promover el progreso social masivo.

Se trata de explorar qué papel pueden tener en la promoción del desarrollo so-cial los entes y las relaciones sociales que ni son “gobierno” ni son “iniciativa pri-vada con fines lucrativos.” De inicio se sostiene que estos entes y relaciones debenser comprendidos en un nuevo contexto histórico; que son esenciales para la inte-gración social y, que el binomio Gobierno-Empresa Privada expresa mal la mallade la sociedad contemporánea. Si situa, asimismo, el papel del empleo en la exclu-sión social. A continuación, se examina la composición de aquel intersticio social yse plantea que hay condiciones para ensayarse allí una nueva lógica de promocióndel desarrollo (...)

Una convicción horada las (...) partes: la de que saltos de cantidad, de dinámicay de calidad en el desarrollo social serán tanto más difíciles cuanto estos entes yrelaciones permanezcan al margen de los principales procesos de decisiones públi-cas.”

• Kurz (1995), sociólogo e ensaísta alemão, chama atenção para outros as-pectos importantes ao examinar as condições de o fenômeno vir a ser um novo pa-radigma de reprodução social:

“No limiar do século 21, o sistema híbrido composto pelo Estado e mercado pa-rece conduzir às raias do absurdo. De fato, se este sistema não é mais eficaz emintegrar socialmente milhões de pessoas em todo o mundo, ele está condenado adeixar de ser a forma predominante de sociedade. (...) Nos últimos 10 ou 20 anos,o mundo viu crescer a importância de um espaço social difuso entre o Estado e omercado. Não me refiro aqui à ‘economia informal’, que muitas vezes não passa de


um mercado ilegal e brutalizado. Ao contrário, o Terceiro Setor é composto daunião de inúmeros agrupamentos voluntários, destinados a conter a miséria social ebarrar a destruição ecológica. No campo prático, eles avançam no terreno abando-nado pelo mercado e pelo Estado em virtude da baixa rentabilidade ou da falta derecursos financeiros. A questão decisiva é saber se o Terceiro Setor tem condiçõesde ser um novo paradigma de reprodução social. (...) Se não houver mais nenhumsurto de crescimento econômico, como muitos ainda esperam, o Terceiro Setorprecisará formular sua própria perspectiva de desenvolvimento para o século 21,em vez de ser um mero sintoma passageiro da crise.”

• Uma opinião certamente importante, não somente pelo valor acadêmico, maspela importância política de reconhecimento da questão, é da antropóloga RuthCardoso (1995, p. 193-200), atual primeira-dama do país. Ela reconhece e questi-ona o alcance do fenômeno:

“A avaliação pessimista da atuação dos grupos populares pode ser desmentidapelos dados, que mostram tanto a expansão da literatura produzida por eles,quanto o grande aumento de ONG que os assessoram, a extensão e vitalidade darede que os une e, principalmente, a ampliação dos órgãos colegiados com partici-pação popular nas administrações municipais. (...) Os movimentos sociais são frutodeste mundo contemporâneo e pensam a política com temporalidades diferentes ecom um pragmatismo distinto daquele que move, por exemplo, os partidos. (...)Essas dificuldades têm criado impasses políticos, mas também têm obrigado tantoos partidos quanto a administração pública a redefinir critérios e a reconhecê-loscomo interlocutores. Se não estivermos preocupados em medir o impacto imediatodos movimentos, como querem seus críticos, poderemos reconhecer que contribu-em para a renovação da cultura política, colocando em circulação significados no-vos para signos já conhecidos. Mas, qual o alcance deste processo?”

• As reflexões e questionamentos não param por aí. Há os que tentam media-ções e articulações, como é o caso de Augusto de Franco, e encontram dificulda-des que apontam idiossincrasias e fragilidades interorganizacionais e intra-setoriais,que induzem novos elementos analíticos:

“O que são as ONG? ‘Pequenos castelos’ ou organizações democráticas? Enti-dades centralizadas por indivíduos (ou ‘dinastias’) ou estruturadas de modo des-centralizado? Instituições privadas que perseguem (dissimuladamente) objetivosprivados ou instâncias originalmente privadas mas que trabalham em prol de obje-tivos públicos? Organizações que competem entre si (sobretudo pelo acesso afontes externas de recursos financeiros) ou grupos de cidadãos cuja atuação, im-pulsionada pela solidariedade, se exerce através da colaboração e da parceria?”[Franco, 1994].

• A mídia sensacionalista também se faz presente e parece, por vezes, embarcarnas questões mais desfavoráveis ao segmento, levantando dúvidas que certamente


não refletem análises de maior profundidade, e nem examinam as questões subs-tantivas do contexto onde se desenvolve o fenômeno.26 Somente para citar umexemplo:

“Você já tem a sua própria ONG? Não tem uma organização sem fins lucrativos,mas com personalidade jurídica própria? Nem sequer uma consultoria privada?Não?! Então você não está com nada. Hoje um profissional que não disponha deum desses engenhos legais do último quarto de século é um desorientado, um po-bre coitado, uma pessoa sem imaginação, sem sentido de oportunidade, sem visãoestratégica, sem noção dos tempos e das épocas. (...) Não se iluda, colega. Nãoseja tolo. O grande negócio dos anos 90 são as ONG”.

A pesquisa empírica associada a essas reflexões apresentadas por outros estudi-osos do tema possibilitou novas (ou antigas?) reflexões que, se não elucidam amaioria das dúvidas, talvez apontem caminhos para melhor equacionamento dasquestões levantadas:

• Em primeiro lugar, evidencia-se grande desconhecimento da dinâmica própriado segmento em formação, em relação tanto ao passado quanto ao presente. A ig-norância dá-se por parte dos governos, nas três instâncias, pelo empresariado e,também, pelos dirigentes das próprias organizações que fazem parte do TerceiroSetor. Nesse sentido, já se mencionaram iniciativas governamentais para reduzir adistância entre as respectivas práticas e expectativas, no tratamento das questõesde interesse público, por meio de consultas a organizações do terceiro setor, viaConselho do Comunidade Solidária e outras, que poderão ajudar a qualificar me-lhor os aspectos difusos e dispersos do segmento. A reação dos atores consultadostem demonstrado o interesse e a importância dados à iniciativa.

• A desinformação permite, ainda, que qualquer um, por intermédio de infor-mes parciais e muitas vezes tendenciosos, declare qualquer coisa ou quaisquer nú-meros sobre recursos financeiros e humanos disponibilizados para o setor, sem amenor censura de especialistas (se é que existem), ou sem qualquer referênciacomparativa a dinâmicas praticadas por outros países que têm histórias e proble-mas econômico-político-sociais assemelhados.

• Sabe-se, no entanto que há riscos em toda avaliação que precisam ser consi-derados. Por exemplo, lembra-nos Rodrigues (1977, p. 45) que “não podemos nosdeixar embalar pelo chamado ‘mito da pura virtude’ de que normalmente se revesteesse setor; apesar da pureza dos fins, a natureza humana é propensa ao erro e nãose tem como fugir a essa realidade.” Mais adiante, no mesmo artigo, a autora cha-ma atenção, provavelmente dos dirigentes do próprio setor, para os riscos da re-produção de uma estrutura burocratizada e hierárquica, com todos os vícios de

26 “Cerqueira diz que Ong é coisa de vagabundo”, O Globo, 31 de janeiro de 1996; “ Revelada ‘in-

dústria’ de entidades fantasmas”, Estado de São Paulo, 22.11.94; “Juiz denuncia ‘máfia’ das ONG,Jornal da Tarde, 22.8.94; “Enriquecer nos anos 90”, O Globo, 15 de janeiro de 1996.


uma estrutura pública. Destaca, por fim, elementos que têm afirmado uma identi-dade com essas organizações ou, pelo menos, reconhecido como presente na maio-ria delas: “a flexibilidade de ação, a estratégia participativa e a constante interaçãocom a população-alvo.”

• Chama atenção o fato de que, com honrosas exceções, boa parte dos comen-tários feitos, sejam eles analíticos ou meramente informativos, reproduzem visõesparciais, às vezes essencialmente econômicas, desconsideram aspectos antropoló-gicos e sociológicos essenciais ao tratamento da questão, e vice-versa. Reprodu-zem, ainda, visões essencialmente políticas, no sentido de bandeiras partidárias eficam, muitas vezes, no discurso ideológico, sem indicar mecanismos e instrumen-tos de viabilização.

• Há esforços consideráveis de atualização e profissionalização dos grupos atu-antes nas ONG, sobretudo na década de 90, na tentativa de adaptarem-se ao novoquadro de visibilidade e cobranças internas e externas. É possível, no entanto, queanos de lutas locais e antigoverno tenham deixado marcas que dificultem relaçõesmais producentes com as atuais instituições governamentais, além de induzir aposturas, antes progressistas, hoje, talvez, pouco pragmáticas, mesmo que apoia-das em propósitos éticos e bem intencionados. A recíproca também é verdadeira:os governantes têm dificuldade de perceber e acreditar no potencial realizador doterceiro setor, ainda que os mais sensíveis reconheçam a riqueza de valores. Algunssó conseguem visualizar os seus representantes como atores políticos, na con-tramão da história, confundido-os com estruturas sindicais e partidárias obsoletas.

Essa é uma amostra das reflexões que têm sido feitas sobre o tema organizaçõessem fins lucrativos, organizações não-governamentais, terceiro setor, associando-o, direta ou indiretamente, a outras temáticas atuais e polêmicas: tamanho e capa-cidade do Estado, democracia, participação e complementariedade, fronteiras entreo Estado e a sociedade, entre o público e o privado, cidadania ativa e sociedade ci-vil, governabilidade e governança, descentralização, parcerias e cooptação, mode-los de desenvolvimento. Tudo isso compreendido no espaço-tempo de um final deséculo que é também de milênio, no qual se discutem, questionam-se e, certamente,confundem-se conceitos e práticas de modernidade, modernização e modernismo.

8 CULTURA ORGANIZACIONAL NO TERCEIRO SETOR

A compreensão de qualquer cultura passa, necessari-amente, pela identificação dos seus elementos de

conformação espacial e temporal, sendo aí examinadas as influências endógenas eexógenas e o perfil dos atores que lideraram e lideram os processos de formação erevisão de cada cultura. Não se pretende, aqui, dada a brevidade deste documento,

8.1 Abordagem Temática


desenvolver uma nova teoria ou criticar outras já existentes sobre cultura organi-zacional, foco das reflexões desenvolvidas neste trabalho, mas apenas levantar al-gumas questões sobre as práticas adotadas, no Brasil, na formação de acadêmicose empresários nacionais, quando da moldagem da cultura organizacio-nal/empresarial brasileira. Examina-se, prioritariamente, de que maneira isso afetoue afeta a formação da cultura de organizações sem fins lucrativos, de natureza jurí-dica privada, que desenvolvem atividades “com fins públicos” e são formadoras deum ou de vários subconjuntos, os quais vêm formando um segmento reconhecidogenericamente pela denominação de terceiro setor.

Pretende-se, neste trabalho, abordar a construção dos diferentes modelos admi-nistrativos, organizacionais e gerenciais consagrados nos países que assumiram ahegemonia do conhecimento científico e tecnológico do século XX, assim comotambém considerar a forma como isso foi incorporado à cultura brasileira, em ge-ral, e ao conjunto específico de organizações do terceiro setor, segundo o recortedefinido na pesquisa empírica realizada no Rio de Janeiro, em 1996.

Considera-se, nessa abordagem, a inexistência de teorias, modelos e mecanis-mos administrativos, organizacionais e gerenciais específicos para organizaçõessem fins lucrativos, em geral, e para as ONG, em particular. Registra-se, ainda, queo fato dessas organizações terem suas existências marcadas por lógicas de constru-ção recente não invalida uma inserção histórica mais remota, não para estabelecerreferenciais teóricos e conceituais gerados para um contexto de lógicas diferentes,mas para resgatar o que os legitimou e tirar daí lições que ajudarão a compreenderas culturas orgânicas e funcionais construídas pelas ONG, a partir do perfil dos seusdirigentes e das leituras que fazem das próprias missões e de seus papéis no pre-sente e no futuro.

Assim, a linha de reflexão, aqui seguida, busca recuperar a construção e legiti-mação das teorias e práticas administrativas, organizacionais e gerenciais pioneirase recentes, dispersas na literatura e nas pesquisas acadêmicas especializadas, pararelacioná-las à realidade pesquisada.

Ø Cenários do Passado, Presente e Futuro Projetam e Legitimam AbordagensAdministrativas, Organizacionais e Gerenciais

Uma rápida contextualização histórica ajudará a situar os estágios em que secolocam e colocaram as ONG brasileiras, nas três décadas em que evoluíram degrupos informais a serviço dos movimentos populares a organizações profissionaisestruturadas. Adota-se a estratificação usada por Pereira (1995, p. 10-11), na qualo autor divide o cenário histórico de evolução das abordagens da Administração,baseando-se na estratificação adotada por Toffler (1980) das quais interessam aeste trabalho a 2a e 3a Revoluções Industriais, que ocorreram, respectivamente, de1870 a 1950 e de 1950 a 1970, e a Revolução da Informação, a partir de 1970. Es-


sas revoluções deram origem a quatro períodos diferentes com relação à ênfase dasteorias e práticas administrativas, organizacionais e gerenciais:

Era da Produção em Massa (1920-1949);

Era da Eficiência (1950-1969);

Era da Qualidade (1970-1989);

Era da Competitividade (a partir de 1990);

Era da Globalização e do Capital Humano (ano 2000).27

(a) As duas primeiras eras (Produção em Massa e Eficiência) correspondem àsabordagens tradicionais da administração: a administração científica, a escola derelações humanas, a teoria burocrática, o estruturalismo, a escola neo-clássica, ateoria comportamental, a escola sistêmica e a teoria da contingência, além de ou-tras abordagens derivativas.

(b) As duas eras seguintes (Qualidade e Competitividade) correspondem às no-vas abordagens da administração:

administração japonesa;

administração participativa;

administração empreendedora;

administração holística; e

administração virtual.

A Era da Globalização e do Capital Humano, que Pereira projeta para o ano2000, acredita-se já ter começado. É contemporânea dos processos, técnicas e me-canismos em formação de um novo paradigma que tenta agregar conceitos tão va-riados e dispersos quanto flexibilidade, parceria, resiliência, responsabilidade cole-tiva, razão com intuição, ‘rede’, quarteirização, benchmarking, empowerment,downsizing, housekeeping, entrepreneur, intrapreneur, kaisen, kanban, jidoka, re-engenharia, partnership, breakthrough, shojinka, entre outros modismos e pro-cessos de mudança radical (PRM).

Ø A Era da Produção em Massa Legitima as Abordagens Clássicas da Admi-nistração

A Segunda Revolução Industrial, em fase avançada no final do século XIX, fezemergir o fenômeno empresarial com a adoção de modelos de gestão que agrega-vam princípios organizacionais e de comando, tais como a divisão do trabalho es- 27 A Era da Globalização e do Capital Humano não é conceituada no documento de defesa da tese

de doutorado de Pereira, mas é citada pelo autor em entrevista que tem o mesmo título da tese,publicada posteriormente pela revista RAE Light, v.2, n.4, p. 35-40, São Paulo, FGV/EAESP, jul.ago. de 1995.


pecializado, apontada por Adam Smith, ou a necessidade de hierarquizar as deci-sões e manter a subordinação a um só chefe, aprendidos da Igreja Católica e dasinstituições militares. À falta de modelos mais estruturados, tudo o mais era impro-visação e ficava por conta dos estilos pessoais dos inventores-empreendedores queassumiram naturalmente a tarefa de organizar a produção em larga escala.

Apesar da hegemonia britânica, que durou mais de dois séculos, e da expansãoindustrial simultânea em vários países, foi nos Estados Unidos que se criaram, maisrapidamente, as condições para o desenvolvimento do modelo padronizado deprodução em larga escala, o que viria a exigir novas formas de administração econtrole. Pereira (op.cit., p.26) aponta problemas típicos da época, no plano em-presarial e governamental, decorrentes da relação oferta/demanda e das deficiênci-as organizacionais, que irão explicar as medidas governamentais e legitimar os mo-delos administrativos adotados no início do século XX:

(a) O excesso de produção em relação à capacidade de distribuir, comercializare consumir levou as empresas a remediarem o problema por meio de fusões e con-solidações, ou então de acordos de preços entre os industriais, o que obrigou ogoverno a promulgar a Lei Antitruste Sherman, de 1890.

(b) A deficiência da organização das fábricas levou muitos industriais a contra-tarem capatazes para supervisionar os trabalhadores, o que provocou agravamentodas relações de trabalho, devido às atitudes arbitrárias e autoritárias desses capata-zes, gerando-se crescentes dificuldades na coordenação da produção dentro da fá-brica.

(c) A urbanização acelerada, provocada pela rápida industrialização, fez au-mentar a demanda de serviços sociais, para a qual o governo não estava preparado,pois, da mesma forma, a administração pública também era incipiente.

Os três problemas conjugados iriam provocar uma queda no potencial de pro-dutividade nas duas primeiras décadas deste século, o que justifica plenamente aspreocupações de Taylor com a racionalização do trabalho e suas conseqüentesproposições que, se não tiveram aceitação e divulgação imediata (seu mais famosolivro, Principles of Scientific Management, foi editado em 1911), consagraram-se,em seguida, no esforço de guerra desenvolvido pelos Estados Unidos durante aPrimeira Guerra Mundial. A mobilização na época da guerra implicou o uso deplanejamento em larga escala, assim como completa racionalização dos processosde trabalho, apesar da resistência do trabalhador à produção em linha de montageme dos temores capitalistas do controle centralizado pelo Estado. Como lembraHarvey (1994), “era difícil para capitalistas e trabalhadores, recusar racionalizaçõesque melhorassem a eficiência numa época de total esforço de guerra.”

Enquanto isso, na França, Henri Fayol, ao que tudo indica sem conhecer o tra-balho de Taylor, focalizava os aspectos funcionais da organização, desenvolvendoo que veio a ser chamado de escola de anatomia e fisiologia da administração. Os


seus estudos, complementares aos de Taylor, constituíram, em conjunto comaqueles, os fundamentos e princípios da administração clássica.

Tem-se, nessa primeira abordagem, um conjunto de valores e práticas que seapoiavam na premissa do homo economicus, baseada na racionalidade e no modode pensar cartesiano-newtoniano, expoentes do paradigma a que Vergara (1995,p.2) e outros autores denominam mecanicista, tornando o homem uma “extensãoda máquina”. Apesar de todas as críticas posteriores, tanto à abordagem anatômicade Fayol quanto à administração científica de Taylor, foram as proposições desteúltimo que tornaram possível a criação, por exemplo, da “linha de montagem” daFord, símbolo de efetividade da administração científica – o fordismo – e levaramos Estados Unidos a consolidar e liderar, internacionalmente, um mercado emer-gente, enquanto a Europa se preparava para a Segunda Guerra Mundial.

Foi essa, também, a história e o modelo de sucesso exportado pelos EstadosUnidos para o mundo inteiro, no papel de heróis da Segunda Guerra, que gerou,em contraposição, a organização estatal socialista/comunista do bloco soviético.Empresários, governos e sociedades civis, ocidentais e orientais, tiveram que fazeropção entre os dois modelos.

Com menor repercussão e contrariando a corrente de pensamentos e princípiosdos adeptos de Taylor e Ford, surgiu, porém (e conseguiu muitos seguidores nosEstados Unidos ainda no período conhecido como da abordagem clássica da admi-nistração) uma segunda proposta, que veio a ser conhecida como a escola de rela-ções humanas, com origem nos resultados das famosas experiências conduzidaspor Elton Mayo na indústria Western Eletric, de Hawthorne, entre 1927 e 1932.Mayo pela primeira vez admitiu a existência e importância da organização infor-mal, que levava os trabalhadores a buscarem a cooperação e o relacionamento comoutras pessoas no trabalho, gerando compromissos e fidelidades que estabeleciamresultados não previstos pelos manuais. A colaboração daí resultante parecia redu-zir os conflitos sociais e explicar melhor a satisfação desses trabalhadores. A novacorrente concluiu que a administração devia ser humanizada, adotando a premissado homo social, sem negar, entretanto, a necessidade de racionalização do traba-lho. Apontava, também, limitações dos teóricos anteriores, sem contestar-lhes osfundamentos.

A Era da Produção em Massa predominou até o final da década de 40 e seuapogeu foi nos Estados Unidos, no período entre-guerras, apesar de alguns impe-dimentos à disseminação do fordismo devidos, principalmente, às reações dos sin-dicatos e aos modos e mecanismos de intervenção do Estado. Esse período foi ca-racterizado por elementos típicos da chamada “forma clássica de administrar”, quemarcam e diferenciam a segunda onda, de Toffler: a padronização, a especializa-ção, a sincronização, a concentração, a maximização e a centralização.


Embaladas pelo crescimento e sucesso financeiro, as megaempresas consolida-ram o modelo de configuração organizacional baseado nesses elementos valorati-vos, que resultou na expansão da burocracia. Esse contexto produziu algumas dasmaiores, mais rígidas e mais poderosas organizações burocráticas que o mundo jávira.

Ø A Era da Eficiência Legitima o Modelo Burocrático de Administração

É chegado o momento de legitimação de uma nova abordagem no pensamentoadministrativo – o modelo burocrático de administração –, que teve como precur-sor o alemão Max Weber, na década de 40. Weber preocupou-se com o apareci-mento da forma burocrática de administração em todas as grandes organizações ecom o advento do capitalismo, examinado no contexto político daquele período vi-vido pela Europa, em geral, e pela Alemanha, em particular. Relacionou, assim,ambos os acontecimentos com fatores como economia monetária, aparecimento doEstado-Nação centralizado, a ética protestante (principalmente a seita calvinista) eo suprimento de mão-de-obra. Weber não definiu a burocracia, mas preferiu enu-merar as suas características, propondo, pela sua formação, a sociologia da buro-cracia.

Toffler arbitra essa mudança na forma de pensar e organizar das grandes corpo-rações, a fim de caracterizar a passagem da Era da Produção em Massa para a Erada Eficiência, que Motta (1986, p.13) chama de transição da teoria da administra-ção para a teoria das organizações. Isto é, a tentativa de estudar o sistema socialem que a administração se exerce, com vistas à sua maior eficiência, face às deter-minações estruturais e comportamentais.

De qualquer modo, a busca da eficiência, proposta por Weber, deu origem à te-oria burocrática e acabou por estabelecer a premissa de que o comportamento hu-mano é orientado pela racionalidade e, por isso, é previsível, no sentido da maioreficiência da organização. Os princípios e mecanismos da nova abordagem, atéporque haviam sido pensados para aumentar a eficiência do Estado, foram ampla eexaustivamente usados pelo serviço público e, também, pelas mega-empresas quetinham em comum com as organizações públicas o tamanho e a dispersão geográ-fica.

Na prática, porém, a teoria apresenta dificuldades insuperáveis, na medida emque se verifica supervalorização dos meios, que adquirem valor positivo próprio ese transformam de meios em objetivos, além de despersonalizar o relacionamento,que passaria a se dar entre cargos e não entre pessoas. Por essas e outras razões,notadamente no que diz respeito às dificuldades no atendimento ao cliente, o qualvai se tornando cada vez mais exigente e não é valorizado pelo burocrata, a aplica-ção dos princípios burocráticos leva à exaustão dos modelos gerenciais desenvol-vidos na passagem da sociedade industrial para a sociedade da eficiência.


A teoria estruturalista é um desdobramento da teoria burocrática e avança osprimeiros passos sobre a integração da organização com o ambiente, ao propor aanálise intra-organizacional e interorganizacional. Essa teoria também recebeu in-fluências da escola de relações humanas, admitindo e estudando a organizaçãoformal e informal.

A escola neoclássica retomou as idéias da escola clássica, atualizou e realizouos postulados desta última em uma nova perspectiva, face às mudanças do período.

A teoria comportamental, a partir da herança deixada pela escola das relaçõeshumanas, adaptou os conceitos de comportamento social para análise do compor-tamento organizacional. Daí deriva o movimento denominado desenvolvimento or-ganizacional.

A teoria de sistemas ampliou o enfoque da análise e caracterizou a organizaçãocomo sistema aberto em complexa interação com o ambiente externo.

A teoria contingencial inovou ao deslocar o enfoque de dentro para fora da or-ganização: a ênfase é dada ao ambiente e às demandas ambientais, condicionantesda dinâmica organizacional interna.

Ø E o Brasil com isso?

A tecnologia da informação e o conseqüente processo de globalização, indubi-tavelmente, aceleraram as influências exógenas ao Brasil, haja vista a crise atualiniciada na Ásia e que se refletiu fortemente no país, cujas conseqüências estão,ainda, longe de serem equacionadas e controladas. A leitura que se faz é que mu-dou o ritmo, mais acelerado, recentemente, mas não a importância nem o vigordessas influências na formação da cultura brasileira deste século, no que diz res-peito aos modelos econômico, político, social, administrativo e de organização dotrabalho.

Vale aqui lembrar que o Brasil seguiu uma tendência geral e não fugiu à regradas influências dos modelos administrativos, organizacionais e de gestão vindosdos países desenvolvidos, principalmente dos Estados Unidos. Nesse sentido, éimportante refletir sobre o fato de que os modelos, porque não foram gerados aqui,também não foram vividos em sua plenitude, ou superados, quando de seu esgota-mento. Não tiveram, assim, nascimento nem morte naturais.

Pena (1985, p.23 e 26) resgata, com muita propriedade, as motivações e ocontexto brasileiro que legitimaram a adoção dos modelos importados:

“As primeiras décadas da industrialização brasileira presenciaram iniciativas em-presariais destinadas a controlar a vida social de seus trabalhadores – uma formapreliminar do seu controle político; o início do século XX, por sua vez, assistiu aemergência de uma nova ordem de questões, que se tornaria sistemática: a sucessi-


va ênfase, na fala empresarial, da necessidade de organizar o trabalho, dando-lheracionalidade.”

Segundo a autora, o debate ganhou corpo a partir de 1904, com a fundação doCentro Industrial do Brasil, e teve como personagem inicial e central o empresário.A partir de 1930, entra em cena o Estado, deixando de lado o operariado, mesmoporque, nas condições em que se montava o cenário da industrialização no Brasil,ele tinha muito pouco a acrescentar ao enredo. Nesse sentido, Pena argumentaque:

“... aqui não se conheceu a forma manufatureira de organização do processo detrabalho; o padrão industrial emergente era o da grande indústria e os empresáriosnão enfrentavam nenhum operariado que dispusesse anteriormente de controle si-gnificativo sobre o processo de produção. Não existem no país registros de subs-tanciais oposições operárias à introdução de tecnologias novas ou de novos méto-dos de gerência (...) os protestos operários tendiam a se concentrar nos seus direi-tos materiais, salários e jornada de trabalho, e a legitimidade de gerentes em gerir,de maneira geral, permanece até hoje inquestionada” (op.cit., p.26 e 27).

A institucionalização dos programas de formação do empresariado, com notóriainfluência dos estudos de Taylor e Fayol, dá-se com a criação do Instituto de Or-ganização Racional do Trabalho (IDORT), em 1931, que mantinha uma programa-ção regular de cursos, destinados primeiramente aos empresários de São Paulo eRio de Janeiro, onde se distribuíam as poucas indústrias nacionais. As metodologi-as utilizadas no treinamento empresarial, segundo Serva (1992, p. 128-144), “eramem sua totalidade, importadas, sendo a sua importação viabilizada pelas estreitasrelações mantidas com organismos externos.”

A tese de Pena (1985), no seu texto mencionado, era que os empresários, nabusca da identidade da classe industrial em uma sociedade ainda dominada pelaaristocracia rural (da cana-de-açúcar, no Nordeste, e do café, no Sudeste), en-contravam, no modelo taylorista, uma linguagem comum a todos. Assim, a intro-dução de ideologias gerenciais, no Brasil do início do século até a década de 30,era muito mais um mecanismo de conscientização e legitimidade de uma classe emascensão do que um instrumento de racionalização da produção.

Na esfera governamental, o Decreto-Lei no 579, de 30 de julho de 1938, criou oDepartamento Administrativo do Serviço Público, o DASP, com o objetivo de pro-mover a eficiência do aparelho administrativo do Estado e comandar a reformaadministrativa realizada nos anos de 1939 e 1940. Posteriormente, antes mesmo dotérmino da Segunda Guerra e como seqüência aos atos de modernização do país,foi criada, no final de 1944, a Fundação Getúlio Vargas (FGV), mediante o Decre-to-Lei no 6 693. O primeiro projeto de criação de uma escola de administração pú-blica no Brasil surgiu sob auspícios internacionais, por proposta do delegado bra-sileiro junto à ONU, e resultou na criação, em 15 de abril de 1952, da Escola Bra-


sileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas (EBAP/FGV). Namesma época, a Fundação Getúlio Vargas iniciou uma série de estudos visando àcriação de uma escola de administração de empresas em São Paulo – a EAESP –,que foi inaugurada em 5 de maio de 1954, e atende à vocação própria dos dois es-tados.

A criação das duas escolas reforçou a tendência à importação de teorias, mo-delos e ideologias gerenciais, considerando-se o processo inicial de formação dosacadêmicos brasileiros que vieram a constituir o quadro de docentes daquelas ins-tituições. Fischer (apud Serva, 1992, p. 133) confirma a influência estrangeira naformação dos acadêmicos e técnicos:

“Mediante acordos e convênios com universidades americanas, notadamente aUniversidade do Estado de Michigan e a Universidade do Sul da Califórnia, foramimplantados os cursos, com professores americanos elaborando os currículos,ementas, materiais didáticos, determinando métodos e técnicas de ensino, instalan-do as bibliotecas com os respectivos acervos (em sua maioria, de bibliografia im-portada). Os primeiros docentes brasileiros receberam treinamento formal nessasuniversidades.”

Assim, o Brasil inicia, na década de 50, o estudo regular e formal das aborda-gens administrativas, organizacionais e gerenciais, consagradas e contestadas nospaíses do Primeiro Mundo, sem críticas e sem adaptações à realidade brasileira.Segundo palavras de Serva, a modernização valorizou o modus vivendi daquelasnações, trazendo junto o modus operandi. A lógica do processo é que se as meto-dologias administrativas “foram elaboradas nos países avançados e são praticadasnas suas organizações, logo devemos aplicá-las imediatamente, sob pena de apro-fundarmos o anacronismo de nossas organizações, institucionalizando o atraso denosso país” [Serva, 1992, p. 136].

Ø Abordagens Administrativas, Organizacionais e Gerenciais nas Eras da Qua-lidade e da Competitividade

A emergência da sociedade do conhecimento, associada a outras mudanças decontexto, provoca o surgimento de duas novas eras com características próprias einovadoras, em que se desenvolvem ou se renovam teorias e práticas administrati-vas:

• A Era da Qualidade (décadas de 70 e 80); e

• A Era da Competitividade(com intensidade crescente, a partir da década de80).

Ø A Era da Qualidade Legitima o Modelo de Administração Japonês

Superadas as eras da Produção em Massa e da Eficiência e com o esgotamentodos modelos organizacionais e gerenciais legitimados por cada uma delas, a huma-


nidade, ou parte dela, evoluiu para outro patamar de exigências que reclama novospadrões de eficácia, deslocando mais uma vez o foco das atenções dos empresá-rios. Surge a Era da Qualidade, na qual o cliente é o rei. Esse novo momento si-gnificará, na verdade, que não basta mais oferecer um produto ou serviço padroni-zado (Era da Produção em Massa) a baixo custo operacional (Era da Eficiência);mais do que isso, o cliente quer o atendimento das suas necessidades, o que signifi-ca qualidade de produtos e serviços, que evolui, rapidamente, para qualidade per-sonalizada.

As décadas de 50 e 60 prepararam as empresas japonesas para a difusão de umnovo conceito que iria revolucionar os padrões e procedimentos organizacionais ede gestão e, ainda, levar à colocação, no mercado internacional, de produtos dealta tecnologia, com uma excelência de qualidade sem precedentes, a custos meno-res que os praticados pelos concorrentes. Os paradigmas vigentes são questionadose surge nova forma de considerar a natureza das relações produtor/cliente.

É, porém, a partir da década de 80 que estudiosos do mundo inteiro começam aensaiar argumentos e explicações para o fenômeno. Cascione (1992, introdução) eKang (1990), por exemplo, explicam a construção e o sucesso do modelo japonêsda qualidade a partir das condições estabelecidas pelo trauma do pós-guerra e adisciplina shintoísta-budista, às quais acrescentam o condicionamento histórico àmudança lenta, preservando a cultura, além dos princípios do confucionismo queenfatizam o conhecimento aplicado e o esforço de trabalho, valorizando-os maisque a erudição e a criatividade. O princípio budista que propõe o refinamento nadireção do esclarecimento reforça a procura pelo melhoramento permanente (kai-zen), o que ajuda a compreender o fato de os japoneses buscarem sempre novosinstrumentos e ferramentas rumo à perfeição. Valeram-se, para isso, de estatísticos,matemáticos e engenheiros estadunidenses que participaram da missão de ajuda aoJapão, no início da década de 50.

“Assim, reunindo as condições culturais com os princípios e ferramentas dosestudiosos norte-americanos, foi possível aos japoneses estreitar as faixas de tole-rância aos erros e defeitos, incorporar alta tecnologia e romper os padrões interna-cionais de qualidade. Superaram, então, gigantes como a Philips, ‘dona’ da indús-tria eletrônica, os suíços, ‘donos’ da indústria dos relógios e os alemães, ‘donos’da indústria de aparelhos óticos. E não pararam aí, como se sabe. Decidiram apli-car os métodos de controle de qualidade, a disciplina e o estilo gerencial, na pro-dução de automóveis, e derrubaram o último dos tabus, derrotando tecnológica ecomercialmente os gigantes de Detroit” [Mendes, 1994].

A perplexidade parece ter tomado conta dos teóricos e pesquisadores da admi-nistração estadunidenses e europeus, durante toda a década de 70 e boa parte dade 80. Nos Estados Unidos, o primeiro sinal de reconhecimento de que havia algonovo acontecendo, capaz de desestabilizar mercados até então por eles dominados,foi a pesquisa realizada por Ouchi , a partir de 1973, e publicada em 1981 em livro


que, também, virou best-seller: Theory Z – How American Business can meet theJaponese Challenge. Ouchi (1982, p. 11) anunciava, em seu livro, conclusões sur-preendentes, que chamavam atenção para questões típicas da cultura organizacio-nal:

“O segredo do sucesso japonês não é a tecnologia, mas um modo especial deadministrar as pessoas – um estilo que se baseia em uma sólida filosofia empresari-al, uma cultura de empresa distinta, desenvolvimento a longo prazo e decisão con-sensual.”

O autor destaca aspectos delicados da cultura japonesa para explicar os índicesde desempenho alcançados por suas empresas:

“Produtividade, confiança e sutileza não são elementos isolados. A confiança e asutileza não só proporcionam maior produtividade através de coordenação maisefetiva, como também se encontram inextricavelmente ligadas entre si” [op. cit.,p.8].

Tentou, ainda, por todos os meios, nesse e no seu livro seguinte, A SociedadeM, estabelecer princípios e mecanismos de adaptação ao modelo gerencial japonêspara que as empresas dos EUA, sem perderem suas identidades, atingissem os índi-ces de produtividade com qualidade dos orientais. Afinal, os métodos estatísticosde controle de qualidade haviam sido desenvolvidos nos Estados Unidos, por téc-nicos de lá!28

O que Fez o Brasil com a Novidade?

No Brasil, a novidade chega em 1984, por intermédio do Ministério da Indústriae do Comércio (MIC). Nesse ano, a Secretaria de Tecnologia Industrial/STI do MIC

lançou o projeto Criação, Elaboração e Divulgação de Curso Padrão em Qualidadee Produtividade, no âmbito do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científicoe Tecnológico (PADCT), financiado pelo governo brasileiro e pelo Banco Mundial.

A recuperação dessa história é importante como elemento de análise, porque dáconta, em período muito recente, da maneira peculiar como o Brasil assimila osmodismos, o papel do governo, dos empresários, e da classe trabalhadora.

Em 1985, ocorreu, em Belo Horizonte, a I Semana da Qualidade e Produtivida-de Industrial, patrocinada pela Federação e Centro das Indústrias do Estado deMinas Gerais. Paralelamente ao PADCT, foi criado o Programa da Qualidade e Pro-dutividade (PROQP), mas nenhum dos dois chegou a representar marco de mudan-ças para qualquer segmento da economia nacional. No período 1986/1987, conse-guiu-se conceber e dar partida ao Projeto de Especialização em Gestão da Quali-

28 O final da década de 90 veio mostrar que toda a tecnologia e inovação gerencial não foi capaz de

livrar o Japão da crise mais recente, atribuída à falência do sistema bancário de financiamento daconstrução civil, associada a outros desajustes estruturais e conjunturais do país.


dade (PEGQ), com a finalidade de apoiar o desenvolvimento, a difusão e implanta-ção de metodologias, sistemas e técnicas de gestão da qualidade, a partir da análisee avaliação de projetos propostos por empresas interessadas.

“Até 1990, pouca gente soube dos programas. A imprensa não se ocupou emdivulgar a iniciativa, o governo parecia não acreditar na eficácia das propostas, asempresas sofriam as conseqüências de vários planos econômicos, o Brasil reagiaconvulsivamente a cada crise e se praticava a ‘anti-qualidade total’” [Mendes,1994, p.22].

O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP), em substituição aoPROQP, foi lançado em junho de 1990, juntamente com o Programa de Competiti-vidade Industrial (PCI) e o Programa de Capacitação Tecnológica (PDCT). Foramos instrumentos estratégicos de implementação da Política Industrial e de Comér-cio do Exterior (PICE), do governo Collor.

Em 07 de novembro de 1990, é divulgado oficialmente o PBQP, com discurso deFernando Collor de Melo, então presidente da República. Vale a pena rever algunspontos:

“Estamos construindo um Brasil Novo a partir de profundas transformações nadefinição das prioridades nacionais (...) É este o espírito com que está sendo im-plantada a Política Industrial e de Comércio Exterior que propiciará a moderniza-ção da indústria nacional. É este o espírito com que estamos lançando hoje o Pro-grama Brasileiro de Qualidade e Produtividade. (...) A operacionalização do Pro-grama será conduzida prioritariamente pela iniciativa privada (...) Caberá ao Go-verno o papel de catalisador, mobilizador e articulador. (...)

A educação é fator fundamental para o sucesso dos programas de capacitaçãotecnológica (...) A revolução educacional no Brasil é urgente, e nós vamos fazê-la.(...) Quero que todos os Órgãos da Administração Pública e, em particular, as em-presas estatais, se engajem no PBQP (...) determinei que 1991 será o ano da quali-dade e produtividade no âmbito do Governo Federal. No meu Governo, todos osanos, todos os meses e todos os dias devem ter a qualidade e produtividade comometa prioritária. Mas já em 1991, vamos dar um salto definitivo, inaugurando ummovimento irreversível, na direção da modernidade.”

Inaugura-se o Brasil total da qualidade total, com a instituição do Comitê Naci-onal da Qualidade e Produtividade ( Decreto no 99 676, de 7.11.90), diretamentevinculado à Presidência da República e constituído por representantes do Ministé-rio da Justiça, do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento e da Secretariade Ciência e Tecnologia, e três empresários com relevante contribuição em prol daqualidade e produtividade. A estrutura matricial do Comitê de Orientação e Coor-denação, coerente com a concepção estratégica do PBQP, parece ser a maior fragi-lidade do programa, pela concepção elitista e pelo caráter tecnocrático. Matos(1994, p. 52) analisa o PBQP como instrumento de política pública e comenta:


“A ausência do trabalhador e de suas associações legais de representação noComitê de Orientação e Coordenação do Programa ratificam a já antiga inclinaçãobrasileira de esquecer o trabalhador e de vê-lo como o parceiro incômodo e subal-terno nas grandes decisões sobre a vida das organizações e da sociedade em geral.”

A omissão foi revista quando da reunião anual de avaliação do programa no fi-nal de 1993, tendo sido incluída, no documento Orientações Estratégicas 1994, arecomendação:

“ (...) Trabalhadores

Consolidar a participação dos trabalhadores no PBQP e PADCT através de suasrepresentações, enfatizando sua sensibilização, a distribuição dos ganhos de pro-dutividade, a qualidade de vida no trabalho e a negociação relativa à implantaçãode programas de qualidade, produtividade e inovação tecnológica no local de tra-balho com participação sindical.”

Por exigência dos empresários, foi criado um Subcomitê da Qualidade para oSetor Público, no PBQP, como contrapartida do governo no esforço coletivo debuscar a modernidade para o país.

Outro instrumento de incentivo à Política Industrial e de Comércio Exterior foia instituição do Prêmio Nacional da Qualidade (PNQ), organizado e avaliado poruma fundação, que tem o nome do prêmio, a qual realizou seu primeiro processode premiação em 1992, ano em que foi premiada a IBM Sumaré na categoria In-dústrias, não havendo vencedores nas demais categorias. Em 1993, venceu a Xe-rox do Brasil e novamente não houve vencedores nas outras categorias. Em 1994,foi vencedor o Citybank Segmento Pessoa Física, na categoria prestadoras de ser-viço; em 1995, foi premiada a SERASA, também prestadora de serviços (consultoriaa bancos); em 1996, a ALCOA do Brasil; em 1997, pela primeira vez são premiadastrês organizações: Citibank Corporate Banking, na categoria prestadoras de servi-ço; a COPESUL – Companhia Petroquímica do Sul e a WEG Motores Ltda., ambasna categoria manufaturas; também, pela primeira vez, concorreram oito organiza-ções públicas, mas nenhuma delas atingiu o número mínimo de pontos exigidospara a premiação; na categoria médias empresas ficou como finalista, mas nãoatingiu os pontos necessários para a premiação, a PROMON Engenharia de Teleco-municações.

A primeira versão do PNQ copiou integralmente os critérios adotados pelo prê-mio estadunidense Malcolm Baldridge National Quality Award, edição 1991, mo-delo preferido a outros existentes, por estabelecer critérios de avaliação com basenos referenciais de excelência da gestão da qualidade total, sem contudo prescrevermetodologias específicas à implementação (caso do Prêmio Deming, precursor ja-ponês criado em 1951).


Durante o ciclo de 1993, o processo foi enriquecido com mecanismos usadospela European Foundation for Quality Management (EFQM), administradora doprêmio europeu; em 1994, foram incorporados subsídios do Swedish Institute forQuality (SIQ) e do Mouvement Français pour la Qualité (MFQ), que administramrespectivamente os prêmios sueco e francês.

Em 1994, foram acrescidos tópicos das normas NBR ISO 9004, com a preocupa-ção de manter uma terminologia coerente com a NBR ISO 8402 e outras normasISO; alguns prêmios sul-americanos forneceram subsídios adicionais.

Em 1995, foram feitas alterações significativas, acompanhando as principaistendências de evolução da gestão da qualidade total, e foi estabelecido contatocom o National Quality Institute (NQI), que administra o prêmio canadense. Em1996, os critérios do prêmio Malcolm Baldridge não sofreram alterações relevan-tes.

Para 1996, a revisão do prêmio brasileiro concentrou-se no alinhamento com aevolução do prêmio Malcolm Baldridge, e na melhoria da legibilidade dos critérios[Fundação Prêmio Nacional da Qualidade, 1996].

Instrumento de modernidade ou de modernização, a qualidade passou a ser pa-lavra de ordem no Brasil durante o governo Collor, principalmente no meio em-presarial, mas também com grande mobilização e resistências ainda maiores noserviço público. O governo Itamar retraiu as iniciativas desenvolvidas pelo governofederal, embora não tenha extinto o PBQP. No governo Fernando Henrique o pro-grama se divide, cabendo ao MARE coordenar as iniciativas voltadas para o setorpúblico, e ao MICT, a coordenação das ações de estímulo à qualidade e produtivi-dade do setor produtivo empresarial.29

Ø A Era da Competitividade Legitima Modelos Múltiplos de Administração eGerência

Da mesma forma que as eras da Produção em Massa e da Eficiência chegaramjuntas ao Brasil, por volta da década de 50, com a criação das escolas de Adminis-tração e a industrialização do país, as eras da Qualidade e da Competitividade, comatraso menor, também vieram juntas, como, aliás, para o mundo todo, que só per-cebeu o diferencial da qualidade, estabelecido pelos japoneses, quando a compe-titividade se tornou desigual.

A competitividade, vista da ótica das empresas e das nações, busca a conquistados mercados e a hegemonia tecnológica em substituição à disputa pela supremaciadas armas e pelas fronteiras territoriais de ontem, no momento em que se assiste àformação do Estado Pós-Capitalista, baseado em sociedades do conhecimento,

29 Em 1999, com a nova reestruturação administrativa, as competências que eram do MARE, extinto,

foram repassadas ao Ministério do Planejamento e Gestão.


causa/efeito de mudanças comportamentais que revalorizam o ser humano, refor-mulam estratégias econômicas, redesenham políticas públicas e refazem paradig-mas. As novas bases referenciais não eliminam valores e comportamentos de para-digmas e eras mais antigas, dado que o ritmo de mudanças é muito desigual entrenações e povos.

Tudo indica, porém, que nenhum paradigma ou corpo teórico isolado dá conta,hoje, do conjunto de problemas que conformam uma dada realidade social, seja elado Primeiro ou do Terceiro Mundo, o que exige um certo grau de pluralismo e li-berdade teórica e de tolerância epistemológica. Assim é que, nas últimas duas dé-cadas, a ciência da administração tem-se reformulado a todo instante e vê-se enri-quecida por novos conceitos e abordagens que admitem uma diversidade de meca-nismos, princípios e práticas organizacionais e de gestão, cada uma com identidadeprópria, mais complementares que excludentes entre si. Abre-se, aqui, espaço parase examinar a legitimação de duas novas abordagens administrativas e de gestão,entre outras, que talvez nem sejam tão novas enquanto princípios e manifestações,mas certamente o são enquanto modelo de realização organizacional: administra-ção participativa e administração holística.

Ø Administração Participativa

A administração participativa não tem origem histórica definida e seu arcabouçoconceitual é disperso. Além disso, são raras as organizações que colocam em práti-ca a filosofia da gestão participativa, daí a dificuldade de se identificarem e analisa-rem tais práticas, que refletem muito mais um estilo do que um conjunto de meca-nismos e instrumentos de gestão. Alguns autores, recentemente, têm feito reflexõesquanto a esse estilo gerencial, entre os quais Motta (1994, p. 48-49), que reconhe-ce o interesse crescente por formas participativas de gerência, “em função não sóda busca de formas mais democráticas de administrar, em consonância com a evo-lução social, mas também da tentativa de aumentar a eficácia na gerência do podere do conflito num mundo organizacional cada vez mais complexo.” O autor chamaatenção para outros fatores relacionados à origem e aos motivos para a criação deformas participativas, intensamente tratadas na teoria gerencial, mas que não po-dem ser explicados somente por razões internas da moderna organização do tra-balho: “fundamentam-se, também, na organização social, econômica e políticaexistente, que compõe a ambiência da vida empresarial.”

Motta examina, no mesmo texto, as formas de participação, e considera queparticipação, em um sentido amplo e teórico do termo, compreende todas as for-mas e meios pelos quais os membros de uma organização, como indivíduos ou co-letividade, podem influenciar os destinos dessa organização. Como formas de par-ticipação, aponta dois caminhos: a participação direta, quando o indivíduo age emseu próprio nome, assume ou influencia decisões na sua área de atuação; e, a parti-


cipação indireta, ou seja, a representação da coletividade dos empregados ou clas-se profissional.

A grande aplicabilidade, porém, da administração participativa, parece estar naparticipação social da gestão pública, a partir de diferentes significados atribuídosao próprio conceito e às suas modalidades de operacionalização, nas quais certa-mente estão inseridas as organizações do terceiro setor. As possibilidades de apli-cação do recurso de participação popular são tão amplas e variadas que têm des-pertado a atenção de acadêmicos e políticos ansiosos por compreender o fenômenoou experimentá-lo como instrumento de governo.

Nesse sentido, Guimarães da Silva e Rivière d’Arc (1996, p. 44-70) apontam essa diver-sidade de formas e objetivos, e citam como exemplo as ações empreendidas prioritariamenteem termos de “justiça social (como nas prefeituras petistas ou populares de São Paulo,Porto Alegre ou Recife, em certos períodos recentes), de marketing econômico-cultural(como em Salvador ou Fortaleza nos anos 90) ou sócio-ecológicos (como em Curitiba).”Assinalam que tal diversidade de situações tende a orientar a reflexão mais na direção deuma explicação de suas especificidades do que no sentido de uma modelização. O Comuni-dade Solidária, em conjunto com o IBAM e o IPEA, vem publicando, desde 1996, uma sériede “experiências inovadoras” que envolvem manifestações de solidariedade e de participa-ção, em vários estados e municípios brasileiros, reunindo organismos governamentais e nãogovernamentais, mecanismos institucionalizados ou informais.

Academicamente, no Brasil, é considerado insuficiente o acúmulo teórico ante-rior a essas experiências nacionais muito recentes, o que reforça a necessidade dereflexão e revisão permanente da conceituação de participação popular, bem comoa necessidade de outros conceitos, tais como parceria, qualidade de vida e do meioambiente, desenvolvimento e poder local, modos de vida, cultura urbana e culturarural, etnicidade, etc.

Silva e d’Arc, em seu texto, ainda lembram o que disse o representante de umaONG, presente a um encontro para discussão do tema: participação não é somenteobjeto de pesquisa; é objeto do desejo e da necessidade de muitos.

Ø Administração Holística

No caos em que estamos sobrevivendo neste fim de século, vozes se erguem paraapontar novos caminhos (e às vezes bem antigos, mas esquecidos) que nos permi-tem sair de situações difíceis, muitas delas aparentemente irreversíveis, como é ocaso da destruição de ecossistemas inteiros e do desaparecimento de espécies ani-mais e vegetais. A visão e a abordagem holística se inscrevem nesse brado de alar-me, embora com a serenidade do pensador e a prudência do sábio [Weil, 1991,apresentação].


A origem do termo holismo se deve a Ian Christian Smuts, filósofo, político,estadista, advogado e general sul-africano, que em 1926 lançou, em Londres, o li-vro Holism and Evolution, no qual tenta definir a natureza da evolução, as suas fa-ses principais e um novo fator ou princípio subjacente a essa evolução e a todo ouniverso, o qual denomina holismo. Do grego, holismo significa totalidade, coor-denação de todas as partes, regulação central, força ou princípio que tudo conecta,auto-organização.

Apropriado pela ciência da administração, o conceito desencadeou um verda-deiro movimento, característico de uma fase pré-paradigmática. Vergara (1995, p.2 a 6, síntese) distingue três grandes paradigmas na história da administração e noplano organizacional: o mecanicista, o orgânico e o holístico. Identifica o paradig-ma mecanicista com um modo de pensar cartesiano-newtoniano que, segundo aautora, influenciaram e ainda influenciam “os nossos modos de ver o mundo, debuscar o conhecimento, de fazer ciência, de desenvolver tecnologias, técnicas, pro-cedimentos, de tomar decisões e até nos nossos modos cotidianos de relaciona-mento interpessoal.” Essa forma peculiar e determinística de ver o universo se, deum lado, permitiu os avanços tecnológicos de que hoje desfrutamos, de outro aca-bou por provocar um mundo fragmentado. (...) “Esse paradigma vê o mundo comouma grande máquina, logo, tudo o que nele existe, coisas ou pessoas, são peçasdessa engrenagem. É esse paradigma que justifica as formas tayloristas, fordistas eburocráticas de gestão.”

O paradigma orgânico é percebido por Vergara como um avanço em relação aomecanicista e o mundo passa a ser visto como um grande organismo que pensa,pulsa, sente, age. É esse paradigma que, segundo a autora, “alerta para o lado hu-mano das organizações e legitima a forma sistêmica de administração.” A percep-ção de que, nas organizações, há uma correlação de processos técnicos e humanos,que interagem com o ambiente externo no qual a organização opera, abre espaçospara a percepção da necessidade de viabilização de mecanismos que possam facili-tar a interação entre as partes. Embora admitindo esse avanço, o paradigma orgâ-nico, segundo a autora, ainda se alimenta na fé materialista construída pela ciênciae pelo modo de pensar do paradigma anterior: “problemas incômodos, como o daconsciência, por exemplo, ficam de fora.”

O paradigma holístico é apresentado a partir das influências marcantes de cien-tistas como Einstein, com a sua teoria da relatividade, Niels Bohr e Heisenberg,com a física quântica, e vários outros, que tornaram a visão de mundo menos de-terminística e tornaram possível justificar a valorização do ser humano, da infor-mação, de maneiras diferentes de pensar, de outras formas, além da razão, de seter acesso ao conhecimento (como a intuição, por exemplo), da flexibilidade, dainovação, do questionamento, da capacidade de auto-organização, da capacidadede aprender e de aprender a aprender; procura justificar, sobretudo, a busca daqualidade de vida.


Ribeiro (1989) vê na administração holística a solução que faltava e que poderános lançar em um novo patamar gerencial tão diferente que ele o considera umamutação, e não uma evolução. Para esse autor, surge uma nova organização queacompanha a complexidade das mudanças atuais, reunindo criatividade e eficácia,características essenciais do novo modelo, que exige condições aparentemente an-tagônicas: “a criatividade necessita de liberdade para que possa fazer valer a intui-ção. A eficácia necessita de ordem para potencializar a inteligência. Como se issojá não bastasse, é preciso lembrar que a liberdade exige descentralização, e a or-dem, pelo contrário, se baseia na centralização.”

Pereira relata em sua tese (op. cit., p.158) que uma das primeiras experiênciasregistradas do uso de abordagem holística para solução de problemas organizacio-nais foi na Suécia, em uma das unidades de produção da Volvo, na década de 60.Identificados como incompatíveis o alto nível socioeconômico-cultural do país, deum lado, e, do outro, o trabalho rotineiro da linha de montagem dos automóveis,“a solução ‘holística’ da Volvo foi a criação de uma tecnologia de produção queexigiu, inclusive, a construção de uma nova fábrica: surgia a ‘célula de produção’”.Como forma de organização, “cada célula tem uma equipe de funcionários auto-gerenciável;” a organização da empresa em um conjunto de células torna a sua es-trutura policelular.

Do ponto de vista do gestor, é Vergara que alerta para os muitos desafios danova abordagem que incluem, segundo ela:

“A prática do auto-desenvolvimento, o resgate da sensação e da emoção comocaracterísticas inalienáveis do homem, a capacidade de mexer com a cabeça daspessoas, a capacidade de superar os próprios medos e instigar as pessoas para quetambém superem os seus, o risco de ouvir inconsistências, pontos-de-vista contrá-rios e até bobagens, a habilidade de aprender a negociar. (...) Os desafios incluem[ainda] o desenvolvimento de qualidades como a iniciativa, o engajamento, a atitu-de cinérgica, a ousadia, a visualização do sucesso.”

A autora finaliza suas reflexões no texto assinalando:

“O gestor do terceiro milênio convivendo com as noções e valores da Adminis-tração Holística é aquele capaz de pensar globalmente e agir localmente, aquelehábil no uso da experiência cotidiana e na expansão da consciência, aquele capazde manter as conquistas históricas da razão e de liberar, atualizar o que tem sido,historicamente, descuidado: a intuição.

As possibilidades para o gestor do terceiro milênio são muitas. Os limites tam-bém. Mas possibilidades e limites, certamente, estão relacionados ao padrão de éti-ca que imprimimos à nossa vida pessoal e coletiva. É este padrão que, transcen-dendo os limites do aqui e agora, serve de referência para os eventos contingenci-ais com os quais cotidianamente lidamos” [Vergara, 1995, p.6].


Ø E o Terceiro Setor com Isso?

No Brasil, a conformação do terceiro setor, segmento ONG, como já foi menci-onado, se dá a partir da influência de lógicas importadas − agências de cooperaçãointernacional – predominantemente européias e canadenses e, à época, quase todasatreladas a ordens religiosas que passaram a assumir no pós-guerra, ao lado e in-dependente dos governos de seus respectivos países, o papel de guardiãs dos di-reitos humanos e encontraram, na América Latina dos golpes militares, o campoideal para ampliar e consolidar suas influências. Essa lógica trazia, além de valoresreligiosos, forte componente ético, no qual predominava o sentimento de solidarie-dade e de respeito ao ser humano, segundo as noções e princípios aceitos pelas ge-rações da segunda metade do século XX.

No contexto de denúncias aos desrespeitos praticados pela revolução de 1964,em relação aos direitos humanos, surgiu a necessidade de organizar e formar pes-soas e grupos para enfrentar as condições adversas locais e regionais. No entanto,naquele período, não havia espaço para qualquer preocupação com modelos orga-nizacionais, administrativos e gerenciais. As condições políticas é que determina-vam as possibilidades e os métodos de intervenção e estabeleceram os parâmetrospara formação de uma cultura organizacional e institucional ímpares.

As ONG filiadas à ABONG, por exemplo, reproduzem, ainda hoje, o espírito pre-dominante. Em seus estatutos, assumem valores marcadamente políticos, como sepode ver pelos critérios de admissão dos associados: (i) compromisso da ONG coma construção de uma sociedade democrática; (ii) compromisso da ONG com o for-talecimento dos movimentos sociais. Nesse sentido, não é possível analisá-las sobqualquer aspecto sem fazer incursões no seu passado e percebê-las, de um lado, nocontexto de uma sociedade enfraquecida pelos ciclos de autoritarismo e, de outro,examinando o que viabilizou as relações com agentes patrocinadores internacio-nais, para, então, compreender suas incertezas e contradições presentes, nas quaisse destacam as fragilidades organizacionais e gerenciais.

A redemocratização do continente sul-americano, na década de 80, associada anovas dinâmicas de relações internacionais, simbolicamente representadas pelaqueda do muro de Berlim e pelo desmoronamento do bloco soviético, provocarammudanças significativas nas organizações que vieram a conformar esse sub-conjunto do terceiro setor: as antigas, de natureza política, associadas às questõesdos direitos humanos, ampliaram suas expectativas de participação, agregaram no-vas formas de atuação, reviram estratégias e metas de médio e longo prazos. Alémdisso, outros atores e formas organizacionais surgiram, sob a forma de filantropiaempresarial e de instituições prestadoras de serviços nas áreas de saúde, educaçãoe bem-estar social, o que envolveu experiências de trabalhos voluntários pelosquais cidadãos exprimem sua solidariedade e, ainda outras, voltadas para a defesade direitos de grupos específicos da população, representados por minorias discri-minadas.


As mudanças paradigmáticas, porém, são mais amplas e trazem novas exigênci-as e posturas nas relações com as agências de cooperação internacional, com asinstituições governamentais nas três instâncias, com o mundo empresarial e com asociedade, em geral. Começam a surgir preocupações com termos e conceitos atéentão desconhecidos ou não priorizados pelos dirigentes dessas organizações: efi-ciência administrativa, eficácia dos resultados, custo/benefício, estudo de impactos,cálculos de viabilidade financeira, mudanças de marco legal, só para citar alguns,que passaram a incorporar o dia-a-dia dessas organizações. Aqui se retomam asquestões relativas ao tema central do texto: a cultura das organizações do terceirosetor, examinadas a partir das experiências mais estudadas e conhecidas das orga-nizações privadas e estatais.

Que lições se deixou de aprender quando da assimilação e adoção dos modelosadministrativos, organizacionais e gerenciais gerados extra-realidade brasileira?

Espera-se, com isso, poder alertar os dirigentes dessas instituições emergentespara não cometerem os mesmos equívocos dos administradores do primeiro e se-gundo setores que procuraram, quase sempre, com raras e louváveis exceções,aprender a lição pronta e final sem cuidar de compreender os processos que gera-ram os sucessos e insucessos de cada um dos modelos consagrados e legitimadospor outras realidades. É de sabedoria, e não de conhecimentos, que se está falando.É para o aprender a aprender que se chama atenção.

Apesar da grande variedade de modelos, mecanismos e abordagens disponíveis,é sabido e declarado que estes não foram criados para organizações com a lógicade atuação do terceiro setor. Um dos cardeais da ciência da administração”, Dru-cker (1994, prefácio) alerta para esse fato:

“Somente uma pequena parcela daquilo que está à disposição das instituiçõessem fins lucrativos, para ajudá-las em questões de liderança e gerência, foi conce-bida especificamente para elas (...) Pouca atenção é dada às características distintasdas instituições sem fins lucrativos, ou às suas necessidades específicas: à sua mis-são que tanto as distingue das empresas e do governo; ao que vêm a ser ‘resulta-dos’ no trabalho sem fins lucrativos; às estratégias necessárias à comercializaçãodos seus serviços e à obtenção do dinheiro necessário para a execução da sua ta-refa; ou ao desafio da introdução de inovações e mudanças em instituições que de-pendem de voluntários e, portanto, não podem exigir.”30

A pesquisa empírica, realizada em 1996, revelou que o novo contexto nacionale internacional provocou reações nas organizações investigadas, ainda que as ca-rências orgânicas e funcionais identificadas nem sempre tenham tido soluções comencaminhamentos satisfatórios. A partir de 1985, por exemplo, começaram a

30 As organizações pesquisadas, a que se faz referência neste trabalho, contam com quadro de pes-

soal profissional, contratado e remunerado de acordo com a legislação em vigor, sendo o trabalhode voluntários, apenas eventual, o que as diferencia do modelo estadunidense.


montar relatórios de atividades que, no início, eram prestações de contas, e passa-ram, gradativamente, a incorporar informações mais qualitativas das ações desen-volvidas. A dificuldade maior talvez esteja na formação do quadro de pessoal dasONG, pelo menos naquelas de primeira geração, que foram estudadas, nas quaisnão se identificaram pessoas com vocação e preparo para fazer o elo entre as com-petentes visões possíveis de futuro e a correspondente dinâmica organizacional,resguardadas as peculiaridades do segmento.

Outra mudança, tipicamente reativa, diz respeito às agências de cooperação in-ternacional que alteraram seus quadros de pessoal e abandonaram a prioridade doperfil militante em favor do perfil profissional especializado, o que foi prontamenteassumido pelas ONG brasileiras. Essa preocupação, porém, atingiu, primeiramente,as áreas-fim, e só recentemente, e mesmo assim em proporções diferenciadas nasONG pesquisadas, é que as áreas de apoio passaram a fazer parte da pauta de dis-cussões permanentes. Isso se deve, em parte, à pulverização dos recursos interna-cionais, frente ao crescimento acelerado de organizações sem fins lucrativos, noBrasil, nas décadas de 80 e 90, condições que foram agravadas pela crise cambial(já mencionada) provocada pelo Plano Real, em 1994.

Nesse contexto, tornou-se prioritária a discussão da sobrevivência dessas orga-nizações, o que alertou para a necessidade de se reverem as relações com agênciasgovernamentais, com organizações do setor privado e com a própria sociedade ci-vil. Assim, a visibilidade maior das instituições do terceiro setor trouxe consigouma nova ênfase às mesmas perguntas válidas desde sempre:

A que servem essas organizações?

A quem servem?

Como servem?

Quanto servem?

As respostas remetem à essência das organizações do setor emergente, o quenão deve e não pode ser esquecido na definição e eleição de modelos e mecanis-mos administrativos, organizacionais e gerenciais. Mais que nunca é preciso(re)conhecer o que mobiliza os atores e movimenta as forças propulsoras e inibido-ras próprias do segmento a que pertencem para, então, propor dinâmicas, técnicase instrumentos administrativos e gerenciais adequados à cultura dessas organiza-ções. Não vale querer simplesmente mudá-las para se adequarem às organizaçõesassemelhadas estadunidense ou européias. Mais inapropriado, ainda, seria “apren-der” os modelos válidos para o setor privado ou para o setor público.

A pesquisa desenvolvida junto às ONG chamou atenção, ainda, para outro ele-mento a ser considerado quando da discussão em relação à propriedade e adequa-ção de modelos organizacionais e gerenciais a serem recomendados a instituiçõesdo terceiro setor: a importância da compreensão e do comprometimento de todosos que participam de cada organização, quanto ao modelo a ser adotado. O melhor


modelo é sempre o que todos compreendem e, por isso, trabalham a favor. Na ver-dade, não haverá melhor modelo, mas tantos quanto forem as realidades de cadasubconjunto de organizações, ou mesmo de cada organização.

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os textos apresentados têm a exata pretensão de representar uma visita ao ter-ceiro setor, ou a parte dele, como se registra no título, com o objetivo de levantarquestões e provocar debates sobre tema pouco discutido, porque pouco conheci-do. Geralmente, as informações produzidas circulam entre os “iniciados” – partici-pantes do circuito – ou entre estudiosos e pesquisadores que se interessam pelo as-sunto. Percebe-se, porém, conforme a literatura a respeito, que gradativamenteampliam-se as discussões, incluindo a participação de instituições e autoridadesgovernamentais nas três esferas, em todos os níveis hierárquicos. O debate tambémestá sendo incorporado pelos empresários, ainda que timidamente, e vem agregan-do, em número cada vez maior e mais representativo, lideranças políticas, além dasadesões significativas da sociedade civil, em geral, a exemplo das grandes campa-nhas desenvolvidas contra injustiças sociais ou a favor de melhores condições devida.

Procurou-se chamar atenção para alguns pontos considerados os mais críticos,nesse momento de reflexão, para a compreensão do segmento:

1) Há uma dinâmica de atuação diferente que orienta e mobiliza as organizaçõesdo terceiro setor, desde as motivações na fase de concepção até a definição doscampos ou áreas de atuação e, principalmente, quanto à forma de processar suasações. Os resultados, nem sempre de fácil mensuração, têm sido censurados ouquestionados exatamente porque não estão explicitados em modelos estatísticos enem fazem parte dos documentos oficiais.

2) Há clara sinalização, por parte das organizações do terceiro setor, notada-mente as que trabalham em defesa de direitos humanos e interesses difusos da so-ciedade, de que a fase da denúncia anônima e aleatória tem seus dias contados.Hoje, essas entidades sabem que, mesmo em nome de valores legítimos e baseadosem novos conceitos de desenvolvimento, precisam vincular suas reivindicações edenúncias a propostas concretas de solução. Mais que isso, as organizações têmconsciência de que se faz necessário, ainda, estabelecer canais de participação earticulação, entre os que sofrem os problemas e os que podem resolvê-los, demodo a viabilizar a efetivação de melhorias. Essa questão tem sido colocada emdiscussão também pelos organismos de cooperação internacional.

3) Há grande confusão quanto ao papel desempenhado pelas organizações doterceiro setor na formulação, execução, fiscalização e no controle das políticas pú-


blicas de desenvolvimento social, quer sejam de iniciativa governamental ou de or-ganizações da sociedade civil, quer realizadas autonomamente, quer em parceriacom governos e empresas. A confusão é resultado da dificuldade em caracterizar equalificar os inúmeros subconjuntos conformadores do terceiro setor, o que estáassociado a outra questão mais complexa – a discussão do fim público das organi-zações do terceiro setor e do próprio Estado.

4) É preciso lembrar, finalmente, que as organizações do terceiro setor brasilei-ro não são e nem serão instituições iguais às organizações de tipologia assemelha-da, geradas em outras sociedades com histórias, valores e expectativas diferentes,porque não querem ser e porque não saberiam sê-lo.


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Visitando o “Terceiro Setor” (ou parte dele)repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/2618/1/td_0647.pdfdade na década de 90 e faz parte, a partir de 1996, da pauta de discussões