Zona Franca de Manaus: desafios e vulnerabilidades(Texto para Discussão, de Ricardo Nunes de Miranda)

Disponível no endereço: http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-126-zona-franca-de-manaus-desafios-e-vulnerabilidades

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 usando-se o titulo.

Temas a serem abordados: •  Elevado gasto tributário da ZFM•  Beneficio tributário de natureza permanente, sem estimulo a busca de competitividade •  Conflito entre ‘beneficiários’  e  ‘financiadores’ do gasto tributário•  Gasto Tributário de natureza compensatória (carência de infra-estrutura e logística e proteção da floresta da Amazônia)•  Gasto Tributário como indutor do desenvolvimento regional e nacional•  Sugestões de pontos para reflexão 

Elevado gasto tributário da ZFM Em 2014, a renúncia fiscal ligada à promoção do desenvolvimento regional soma R$ 32,7 bilhões, sendo R$ 25,0 bilhões destinados diretamente à Zona Franca de Manaus. Somando-se esse montante aos gastos orçamentários (R$ 18,3 bilhões) se obtém o total de R$ 51,0 bilhões que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão aplicando em 2014 em programas de promoção do desenvolvimento regional.  Mais da metade desse montante é aplicado na ZFM.

No Quadro X “Principais Gastos Tributários – Projeções PLOA 2014”, temos sete grandes itens de renúncia fiscal com gasto de R$ 15 a 65 bilhões. São o Simples Nacional (R$ 61,8 bilhões), a Zona Franca de Manaus (R$ 25,0 bilhões), a Desoneração de Folha de Salários (R$ 24,1 bilhões), a Desoneração da Cesta Básica (R$ 22,6 bilhões), os Rendimentos Isentos e Não-Tributáveis do IRPF (R$ 19,5 bilhões) e as Entidades sem Fins Lucrativos (R$ 19,4 bilhões) e as Deduções de Rendimento Tributável (R$ 14,8 bilhões). 

Todos, com exceção da Zona Franca, beneficiam milhões de brasileiros, enquanto a Zona Franca beneficia apenas 600 empresas com R$ 44 milhões como média anual de subsídios por empresa, o Simples Nacional aliança um universo de nove milhões de micro, pequenas e médias empresas, com uma média de subsídio de R$ 6.866,67 por beneficiário potencial. 

A Zona Franca gerou apenas R$ 90 bilhões de receita (em 2013), enquanto, segundo estudo da FGV, a produção gerada em 2011 pelas pequenas empresas alcançou R$ 599 bilhões. 

Beneficio tributário de natureza permanente, sem estimular a busca de competitividade A permanente e continuada dependência das empresas da Zona Franca de Manaus aos generosos incentivos fiscais pode ser comparada ao Modelo de Apoio ao Setor Automobilístico no Norte, Nordeste e Centro-Oeste (vide Texto para Discussão nº 87).

Cabe apontar três aspectos deste modelo de incentivos fiscais, sendo dois positivos e outro negativo.No lado negativo, a ausência de impessoalidade no processo de decisão de escolha das cinco empresas que atualmente se beneficiam com R$ 1,3 bilhão de incentivos fiscais;

No lado positivo, cabe apontar dois aspectos:1º) a natureza do incentivo fiscal baseada em dois parâmetros: o favor fiscal é declinante, o que favorece e estimula a busca de competitividade, e  a dependência das finanças da empresa beneficiada é limitada ao prazo determinado de cinco anos fiscais; e 2º) o benefício, no entanto, somente será válido se a empresa realizar investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovação tecnológica na região, correspondentes, no mínimo, a dez por cento do valor do crédito presumido apurado.

Conflito entre ‘beneficiários’ e ‘financiadores’ do Gasto Tributário O conflito deriva do fato de que 58% da arrecadação do IPI e 48% da arrecadação do IR pertencem aos demais entes federativos, pois está gravado no caput do art. 159 da CF que cabe à União lhes “entregar” os recursos correspondentes às repartições apontadas. No entanto, o Governo Federal, aí incluído o Congresso Nacional, “faz cortesia com chapéu alheio” com a concessão de incentivos fiscais baseados no IPI e no IR. 

Dos R$ 32,7 bilhões de renúncia fiscal prevista para 2014, a parcela de R$ 22,7 bilhões é oriunda de incentivos fiscais concedidos pela União com base em IPI e IR. Fazendo as contas sobre o total de R$ 22,7 bilhões, a proporção de 55% que foi subtraída dos demais entes da Federação equivale ao total de R$ 12,5 bilhões, sendo desviada: do FPE a quantia de R$ 4,9 bilhões,do FPM R$ 5,3 bilhões, do Fundo de Exportações de Produtos Industriais R$ 1,6 bilhão e dos Fundos Constitucionais de Financiamento R$ 680 milhões.

Gasto Tributário de natureza compensatória(carência de infra-estrutura e proteção da floresta) Os defensores do modelo da ZFM sempre utilizam dois argumentos para a defesa dos excessivos gastos tributários em apoio às empresas sediadas no Polo Industrial.De um lado, indicam as péssimas condições de logística entre Manaus e os principais mercados consumidores do País. E de outro lado, mostram que a ampla área do Amazonas ocupada por florestas é resultado da existência da ZFM.

A carência de adequada infra-estrutura seria compensada pelos generosos benefícios fiscais. A manutenção da mata virgem no Amazonas, como proporção da área estadual, é similar a proporção dos territórios estaduais do Acre, Amapá, Roraima e das porções de Rondônia distantes da ligação viária com Cuiabá, e da área do Para situada na margem esquerda do Rio Amazonas. 

Gasto Tributário como indutor do desenvolvimento regional e nacional

O atual modelo de incentivos fiscais para a ZFM não tem funcionado como indutor do desenvolvimento regional e nacional.O atual modelo estimula a criação de emprego e a geração de renda no Exterior ao conceder R$ 9,6 bilhões, tal como previsto para 2014, em subsídios às importações. 

Trata-se do resultado da concessão de isenção ou redução de alíquotas de IPI, PIS-PASEP, COFINS e Imposto sobre Importações. Em 2013, a economia do Amazonas importou o equivalente a R$ 3.709,55 por habitante, mais de três vezes a média nacional de importação per capita de R$ 1.191,87. Mas a falta de competitividade das empresas sediadas na Zona Franca não permite que sejam bem sucedidas na exportação: o Amazonas exportou apenas R$ 277,80 por habitante, ou seja, menos de um quarto da importação per capita nacional média de R$ 1.186,49. 

Na geração de emprego também se registra o fracasso do atual modelo da ZFM. Conforme ampla divulgação, a ZFM gera cerca de 100 mil empregos diretos e cerca de 400 mil empregos indiretos. A manutenção de cada um desses 500 mil empregos diretos e indiretos, em 2014, requer uma renúncia fiscal de R$ 52,8 mil/emprego/ano ou R$ 4.400,00/emprego/mês.

Observa-se também que os benefícios fiscais (cerca de R$ 17 bilhões em 2012) não se traduziram em elevada massa salarial – que, incluindo salários, encargos e benefícios sociais, não atingiu R$ 4,5 bilhões em 2011, ante um faturamento de quase R$ 70 bilhões –. Entre 2006 e 2011, a massa salarial não chegou a atingir, em média, 6% do faturamento.

Não somente a massa salarial é baixa: os salários pagos também o são. Para avaliar quão baixo são, podemos comparar com os dados do IBGE sobre os salários (incluindo retiradas e outras remunerações) do setor serviços e obras de construção em todo o Estado do Amazonas em 2008. As 382 empresas com mais de cinco empregados naquele setor de atividades pagaram, em 2008, o salário médio mensal de R$ 1.480,00. Já as empresas da ZFM, no mesmo ano, pagaram o salário médio de R$ 1.308,12. 

O setor de construção foi escolhido para esse confronto por ser reconhecido como empregador de pessoas pouco qualificadas profissionalmente e por pagar baixos salários. Essa diferença (R$ 1.480 contra R$ 1.308) surpreende qualquer analista, pois a ZFM produz bens industriais com maior valor agregado e elevada tecnologia, em contraste com todo o setor de construção do Amazonas, assim como de todo o País, que utiliza mão de obra de baixa qualificação profissional. Ademais, em comparação com a ZFM, o setor de construção não tem o privilégio de receber os vultosos benefícios fiscais nem tem reserva de mercado garantida pela Administração Pública. 

Outra comparação ilustrativa é a massa salarial paga no setor de construção no Amazonas como parcela relativa do valor das incorporações, obras e serviços da construção. Segundo o IBGE, em 2008, a massa salarial dos trabalhadores no setor de construção no Amazonas representava 17,3% do valor das incorporações, obras e serviços da construção. É uma participação mais alta do que os 5,7% de participação da massa salarial no faturamento da ZFM.  

 

Sugestões de pontos para reflexão 1)  Regionalização do Gasto Tributário (para toda a Região Norte e não apenas Manaus)2)  Promoção de processo transparente da concessão de benefícios tributários com base em tetos fixados no PPA e no PLOA3) Fixação de prazo fixo para usufruto de beneficio tributário

4)  Redução gradativa do beneficio tributário para estimular a busca de competitividade5) Reserva de 10% do montante de renuncia fiscal auferida para aplicação em C & T e Inovação Tecnológica dos fornecedores da 

empresa beneficiada6) Redução do alcance da proteção do sigilo fiscal quando houver usufruto de benefícios tributários7) Entendimento mais abrangente do ‘efeito sobre receitas e despesas’ mencionado no § 6º do art. 165 da Constituição Federal.

Impacto dos incentivos fiscais do IPI para a ZFM no orçamento do FPE e do FPM,em 2012, por Unidade da Federação (em R$ mil)Obs: Isenção de IPI de R$ 13,4 bilhões.

FPE FPM FPE FPM SOMA

Acre 3,42 0,49 98.401.053 14.754.136 113.155.189 1,9Amazonas 2,79 1,48 80.274.543 44.563.513 124.838.056 2,1Pará 6,11 3,65 175.798.373 109.903.257 285.701.630 4,9Rondônia 2,82 0,88 81.137.711 26.497.224 107.634.934 1,8Amapá 3,41 0,35 98.113.331 10.538.668 108.651.999 1,8Roraima 2,48 0,37 71.355.150 11.140.878 82.496.028 1,4Tocantins 4,34 1,41 124.871.512 42.455.779 167.327.291 2,8NORTE 25,37 8,63 729.951.673 259.853.455 989.805.128 16,8

Maranhão 7,22 4,17 207.735.557 125.560.708 333.296.264 5,7Piauí 4,32 2,65 124.296.067 79.792.776 204.088.843 3,5Ceará 7,34 5,23 211.188.225 157.477.818 368.666.043 6,3Rio G. do Norte 4,18 2,53 120.267.954 76.179.518 196.447.472 3,3Paraíba 4,79 3,24 137.819.019 97.557.960 235.376.979 4,0Pernambuco 6,90 5,03 198.528.441 151.455.722 349.984.162 5,9Alagoas 4,16 2,38 119.692.509 71.662.946 191.355.455 3,2Sergipe 4,16 1,46 119.692.509 43.961.303 163.653.812 2,8Bahia 9,40 9,11 270.459.035 274.306.486 544.765.521 9,3NORDESTE 52,47 35,80 1.509.679.317 1.077.955.235 2.587.634.552 43,9

Minas Gerais 4,45 13,14 128.036.458 395.651.726 523.688.184 8,9Espírito Santo 1,50 1,73 43.158.357 52.091.133 95.249.490 1,6Rio de Janeiro 1,53 3,03 44.021.524 91.234.759 135.256.283 2,3São Paulo 1,00 13,25 28.772.238 398.963.879 427.736.117 7,3SUDESTE 8,48 31,15 243.988.577 937.941.496 1.181.930.073 20,1

Paraná 2,88 6,80 82.864.045 204.751.274 287.615.319 4,9Santa Catarina 1,28 3,61 36.828.464 108.698.838 145.527.302 2,5Rio G. do Sul 2,35 6,80 67.614.759 204.751.274 272.366.032 4,6SUL 6,51 17,21 187.307.268 518.201.385 705.508.653 12,0

Mato Grosso 2,31 1,85 66.463.869 55.704.391 122.168.260 2,1Mato Grosso do Sul 1,33 1,53 38.267.076 46.069.037 84.336.113 1,4Goiás 2,84 3,66 81.713.155 110.204.362 191.917.517 3,3Distrito Federal 0,69 0,17 19.852.844 5.118.782 24.971.626 0,4CENTRO-OESTE 7,17 7,21 206.296.945 217.096.571 423.393.516 7,2

BRASIL 100,00 100,00 2.877.223.780 3.011.048.142 5.888.271.922 100,0

Total= 100,0

%

DISTRIBUIÇÃO (%)

Estados e RegiõesMONTANTE DO IMPACTO (em R$ mil)