O Direito Administrativo distingue dois tipos de impugnao de
actos administrativos: A impugnao administrativa, realizada por via
de recurso hierrquico; e a impugnao contenciosa, recorrendo ao
Tribunal para obter sentena de impugnao desse acto.
At Reforma do CPTA em 2003, o centro de gravidade do acto
administrativo residia numa tripla definitividade (material,
horizontal e vertical) e executoriedade. Isto significava que, para
ser impugnado contenciosamente, o acto administrativo teria de
correr previamente as instncias administrativas, isto , chegar ao
superior hierrquico mximo, cujo acto seria o nico passvel de
impugnao contenciosa dado ser definitivo e executrio. Isto
implicava que os actos praticados por subalternos no poderiam ser
susceptveis de impugnao contenciosa pois careciam de definitividade
vertical.
Nas palavras de MARCELO REBELO DE SOUSA, o recurso hierrquico
necessrio seria um instituto confirmador da legitimidade democrtica
acrescida do superior hierrquico mximo, tendo este o poder de
superviso e substituio sobre o acto administrativo praticado pelo
subalterno e sujeito a reviso por aquele.
Antes da Reforma de 2003, VASCO PEREIRA DA SILVA,
"orgulhosamente s", pugnava pela inconstitucionalidade do recurso
hierrquico necessrio, pois obstava ao livre acesso tutela da justia
(268/4 CRP, que surgiu em virtude da reviso constitucional de 1989
e tranferiu o pendor do acto administrativo da definitividade e
executoriedade para o acto administrativo lesivo de direitos e
interesses legalmente protegidos). Este entendimento, ainda que s,
veio a ser sufragado pelo legislador no CPTA ps-2003, merecendo
crticas de doutrina relevante como FREITAS DO AMARAL e VIEIRA DE
ANDRADE, e ainda da jurisprudncia, que alertaram para um possvel
bloqueio do sistema judicial pela elevada afluncia aos
tribunais.
A alterao ao CPTA implicou fundamentalmente que o particular
deixa de no necessitar de impugnar previamente o acto
administrativo para desbloquear a impugnao contenciosa. Isto
efectiva no s a defesa dos interesses e direitos legalmente
protegidos como revela um caminho mais alemo do legislador
portugus, em direco a uma Administrao mais subjectiva.
Ainda assim, coloca-se ainda hoje a pergunta se existe ou no
recurso hierrquico necessrio. Alguma doutrina (MRIO AROSO DE
ALMEIDA, VIEIRA DE ANDRADE, MARCELO REBELO DE SOUSA) defende que
sim, dizendo que a reforma do CPTA no teve alcance suficiente para
afectar as normas do recurso hierrquico necessrio, devendo fazer-se
uma interpretao actualista e admitir-se esta figura quando resulte
de uma "opo consciente e deliberada do legislador". Outra doutrina
(VASCO PEREIRA DA SILVA) aponta que o recurso hierrquico necessrio
j se encontra "morto" no ordenamento jurdico administrativo, pois a
sua finalidade seria essencialmente desbloquear a tutela
contenciosa e, sendo que esta j livre, ento a sua existncia deixou
de fazer sentido.
Apesar do entendimento altrusta de VASCO PEREIRA DA SILVA de que
todas as impugnaes administrativas passaram a ser facultativas em
face das novas garantias constitucionais e das disposies do CPA, a
generalidade da doutrina e a jurisprudncia tendem a entender que,
de facto, algumas situaes especiais, como no forar a Administrao a
ir a juzo defender os seus interesses ou aces to pouco complexas
que no justificam tutela contenciosa, o recurso hierrquico
necessrio uma figura ainda "viva".
Assim, necessrio pesar o entendimento que se pretende sufragar
nesta questo. Entendendo-se que um acto administrativo lesivo dos
direitos e interesses do particular ou dos particulares e seguindo
a posio da maioria da doutrina, temos que a impugnao administrativa
prvia pode ser possvel; caso se partilhe do entendimento da
doutrina solitria de VASCO PEREIRA DA SILVA, ento esta situao j ser
manifestamente inconstitucional por coarctar as garantias
constitucionais-administrativas dos particulares no livre acesso
justia.
Paulo Simes RamosDireito Administrativo II
