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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
AS ACEPÇÕES DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
ADMINISTRATIVA
Por: Wagner Luiz S. da Costa
Orientador(a)
Prof. Dr. Willian Rocha
Rio de Janeiro
Agosto de 2010
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
AS ACEPÇÕES DO PRINCÍPIO DA EFICÊNCIA
ADMINISTRATIVA
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Direito Público
e Tributário.
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AGRADECIMENTOS
A Deus pela presença constante em
minha vida, aos meus pais pelo
incentivo, aos professores e amigos
que, entre discussões e debates,
favoreceram ao aperfeiçoamento da
capacidade de compreensão e
manifestação do pensamento.
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DEDICATÓRIA
À todos aqueles que, direta ou
indiretamente, colaboraram na pesquisa e
desenvolvimento do prelo deste trabalho.
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RESUMO
O presente trabalho pretende discutir o conteúdo do princípio
constitucional da eficiência administrativa, princípio este incluído na
Constituição Federal pelo Poder Constituinte derivado, na forma de Emenda
Constitucional, vale dizer, E.C. n° 19. A Eficiência, já em fase da nova visão da
administração gerencial, é elevada à condição de legitimação da própria
Administração Pública, propondo sua implementação, através de atitudes de
flexibilização administrativa, optando pela discricionariedade, avaliação e
capacitação do desempenho do agente público, sempre vinculada a
mecanismos eficazes de responsabilização.
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METODOLOGIA
O interesse pela temática, originou-se quando, durante o curso regular
na Escola de Magistratura do Rio de Janeiro (EMERJ). Assisti à palestra do
meu irmão de Ordem, o professor e Juiz de Direito Dr. Luiz Cláudio Brandão,
no auditório do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro no dia 11 de maio de
2010.
Elevada oportunidade de presenciar, ilustrativamente, o avanço e
conseqüências da passagem do Estado-Patrimonial para o Estado-Gerencial,
analisando as necessidades de aperfeiçoamento de eficiente fiscalização e o
comprometimento, principalmente, dos atos políticos no melhor atendimento
das necessidades sociais.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO. 08
CAPÍTULO I - EFICIÊNCIA: ACEPÇÃO NOVA OU APENAS 11
RESSURGIMENTO.
CAPÍTULO II -PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 16
CAPÍTULO III - EFICIÊNCIA EM SENTIDO - STRICTO SENSU. 20
CAPÍTULO IV - PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA VERSUS LEGALIDADE. 22
4.1 - Dificuldades a superar 23
CONCLUSÃO. 27
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA. 30
FOLHA DE AVALIAÇÃO. 34
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INTRODUÇÃO
O Direito Administrativo é um organismo vivo, passando por um
momento constante de transformações. O Direito existe para a sociedade e,
certamente, sabendo-se que a sociedade é dinâmica, ou seja, que não é um
organismo social estagnado no tempo, sofrem adaptações a aperfeiçoamentos
constantes.
O Direito Administrativo com nascimento no chamado Estado Liberal ,
quando já criado o Estado de Direito, arregimentado pelos princípios da
Legalidade e da Separação dos Poderes, O Direito Administrativo cumpria o
papel duplo de tanto manter a autoridade do poder quanto garantir o respeito
às liberdades do cidadão.
O laissez faire, na esfera privada, exigia-se um Estado com
aparelhamento administrativo reduzido, além de restrito as atividades ditas
essenciais como a defesa contra o inimigo externo, a segurança interna e a
justiça.
Um passo além do respeito, num momento depois do desenvolvimento
do respeito as liberdades individuais e a promoção da igualdade formal, seria a
preocupação com a passagem para um Estado do Bem-Estar Social.
Neste diapasão, o Estado, a partir de então, viu-se forçado a
interferência com maior intensidade no âmbito privado, responsabilizando-se
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também pelo setor de serviços e o exercício de atividades econômicas, assim,
poderia se utilizar de mecanismos adequados a promover a igualdade
substancial na sociedade.
Como conseqüência necessária a este “Estado-Providência”, ou seja,
pela constitucionalização dos direitos sociais em amplitude para abranger,
dentre outras providências, a proteção do trabalho, previdência e assistência
social aos menos favorecidos e desamparados, além é claro, de saúde e
educação.
O legislador brasileiro, atendo as “metamorfoses” das sociedades
atuais, principalmente, européias, embora possa reconhecer que o Estado,
reagindo as necessidades de uma sociedade consciente e justa, deva-se
diminuir sua presença, o Brasil, em particular, infelizmente, não consegue
diminuir, ainda, sua presença nos mais variados setores, seja agindo
diretamente, seja regulando atividades das organizações privadas ( lucrativas
ou não ) e das pessoas em geral.
Ao “passar de olhos” atentos sobre as normas constitucionais,
certamente, vislumbraremos uma elevada presença do Estado em nossa
sociedade. Acontece que, apesar de lançar mão de uma alta carga tributária,
chegando a superar os 35% do Produto Interno Bruto do País, o Estado,
necessariamente, sentiu a necessidade de uma legitimação maior que a mera
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SUBMISSÃO À LEGALIDADE FORMAL, passando-se a exigir uma efetiva
realização do interesse público.
A crise do Estado do Bem-Estar Social que, o Estado atual ainda de
ressente, além das razões de ordem econômica, política e social, resultaram
numa crise de legitimação, intimamente, ligada tanto a políticas públicas
inadequadas ou insuficientes de atender as necessidades da sociedade,
quanto a crescente insatisfação popular.
É neste diapasão que se propõe, além do princípio da Legalidade, o da
Eficiência, vale dizer, em seu sentido amplíssimo, com o significado da
satisfação do interesse público pelo ÓTIMO APROVEITAMENTO DOS
RECURSOS CAPTADOS PELO ESTADO.
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CAPÍTULO I
EFICIÊNCIA: ACEPÇÃO NOVA OU APENAS
RESSURGIMENTO
Após a introdução do Princípio da Eficiência no texto da Constituição
Federal, insurgiram vários posicionamentos doutrinários, inicialmente,
destacamos o do professor Celso Antônio Bandeira de Mello. O mestre,
posiciona-se como o mais radical dos demais, ou seja, resume a discussão da
desnecessidade da introdução do Princípio, inclusive, utilizando-se do discurso
que se trataria de um verdadeiro “pleonasmo”, ou seja, uma redundância do
legislador, caracterizando um princípio inócuo, pois, já estaria implícito em
quaisquer outras normas de legalidade administrativa.
O administrador público, no exercício de sua função já estaria
submetido ( interpretação implícita ) ao dever da “boa administração”, assim,
para os autores que se filiam ao raciocínio do Doutrinador, a positivação
demonstrou-se em si mesma INÚTIL ou quiçá REDUNDANTE.
Contrapondo-se a postura dita “RADICAL”, por alguns doutrinadores,
autores buscando vislumbrar alguma finalidade prática para tal inclusão do
Principio em sede Constitucional, partindo do entendimento que a inclusão
ocorrera num contexto de “reforma administrativa”. Na época, o Ministro da
Reforma Administrativa, Sr, Luís Carlos Bresser Pereira, articulava um modelo
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de modernização da Administração Pública Burocrática ( Fundamentado no
cumprimento “frio”da lei ) e a inovação da ordem jurídica, ou seja, o ingresso na
Administração Pública Gerencial.
A maior diferença entre os modelos, quais sejam, gerencial e
burocrático seria que esta administração, diferente daquela, esgota-se no
cumprimento da lei, enquanto que no modelo gerencial, o cumprimento da lei é
apenas meio para o alcance de metas ou resultados previamente
estabelecidos. Neste novo momento histórico, exige-se mais do que um mero
executar da vontade regrada por normas legislativas, mais a execução ou
alcance de metas e resultados concretos fixados previamente pela lei, por
contratos de gestão ou extraídos de regras gerais de boa administração.
Autores como Hely Lopes Meirelles, entende que a idéia de eficiência e
boa administração se confundem, seria uma conclusão implícita no
entendimento de eficiência., segundo o autor, seria uma emanação do próprio
princípio da moralidade administrativa. As regras da boa administração
poderão estar explicitas, mas se não acontecer desta forma, teria-se o dever
moral, enquanto administrador, ou seja, seria aquele conjunto de regras
internas de bem administrar, que vinculariam o administrador na gestão da
coisa pública e também na otimização do uso de recursos públicos.
Em análise mais apurada as doutrinas disponíveis, o princípio da
eficiência parece deixar claro que este princípio seria a necessidade da
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concretização daquele dever de “boa administração”, porém o próprio princípio,
em si, está sujeita a avaliações subjetivas.
Conforme afirmação do professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto “O
Princípio da Eficiência poderia ser resumido a partir de um mínimo de
economicidade dos atos administrativos.”, ou seja, o mínimo de economicidade
seria uma espécie de um grau mínimo objetivo que vincula o administrados nas
sua escolhas discricionárias.
Assim como o princípio da moralidade estreita a esfera de
discricionariedade do administrador, pois, caminha além da vinculação à
legalidade estrita, a eficiência indica um segundo estreitamento na esfera de
discricionariedade, agora sob o foco da economicidade.
O direito administrativo continental europeu e o anglo-saxônica
reportam-se ao Princípio da Eficiência através de um instituto que eles
denominam de análise de “custo-benefício”. As ações administrativas estão
sujeitas a um exame prévio, denominado de análise de custo-benefício, ou
seja, o dispêndio daqueles recursos públicos é justificado em termos de cus-
benefício pelas vantagens trazidas pela aquela aplicação e, se não existirem
meios mais otimizados na aplicação daqueles recursos, o padrão mínimo de
objetividade na eficiência foi atendido.
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O debate em torno do tema, deu-se pela inclusão do princípio da
eficiência administrativa no caput do artigo 37 da Constituição Federal, pela
aprovação da Emenda Constitucional n° 19/98.
O discurso sobre o ressurgimento do princípio, ocorre por algumas
razões, em primeiro lugar, é discutível que já não houvesse um tal princípio
consagrado, inclusive, expressamente, descrita na nossa Constituição Federal,
vale dizer, por diversas vezes faz menção da eficiência administrativa, seja
explícita, seja outras vezes implícitas.
Outrossim, por exemplo, podemos abstrair tal afirmação da leitura do
artigo 174, inciso II, da Constituição Federal que exige:
“Os poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema
de controle interno com a finalidade de: (...) II –
comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto à eficácia, da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito
privado.”
A proposta inicial do legislador derivado que resultou na atual Emenda
Constitucional de n° 19/98 não optou pela palavra “eficiência”, mas pela
expressão “qualidade do serviço prestado”, assim, a mudança ocorreu no
Senado da Federal da República, aliás, a maioria dos doutrinadores, são
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uníssonos em afirmar que a troca foi positiva para ampliar, apropriadamente, a
necessidade de melhor desempenho das atividades do Estado em todos os
sentidos, em consonância, inclusive, ao que entende de norma administrativa,
ou melhor, princípio da eficiência.
O tema ainda sofreu Ação Direta de Inconstitucionalidade ( n° 2.135 ),
ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores, pois, por “cochilo” do legislativo, a
Emenda Constitucional não retornou para ser discutida na Câmara Federal a
mudança que se operou, anteriormente, no Senado da mesma Casa. Na
discussão originária no Supremo Tribunal Federal, apesar do descuido na
forma, o Tribunal negou o requerimento de liminar, sob o fundamento que não
se havia alterado a sustância da proposta.
Fato que a eficiência está inserida no caput do artigo 37 da
Constituição Federal e, ainda hoje, vem sendo ponto importante nas
discussões doutrinárias dos últimos anos.
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CAPÍTULO II
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL
O último princípio constitucional explícito é um princípio novo,
não tão novo, tem uns doze anos, foi trazido pela Emenda Constitucional
n°19/98. Esta Emenda além de acrescentar o quinto princípio da administração,
também foi responsável pela mudança de diversos outros dispositivos
constitucionais, inclusive, refletindo em diversas outras normas
infraconstitucionais que se encontrava em consonância com a norma anterior a
alteração proposta.
Debruçando-nos na leitura da constituição e das respectivas
emendas, reconhecemos a existência de normas autônomas, ou seja, que não,
necessariamente, incorporarão as normas constitucionais, mas solucionam
questões práticas, como por exemplo, a Emenda Constitucional 20,
responsável por inovar normas jurídicas autônomas.
Com relação ao que é o princípio da eficiência, tem muito
pouca coisa escrita. Os autores geralmente não se arriscam, porque a
jurisprudência é tímida quanto a amplitude do tema em abstrato, além é claro,
de alguns casos concretos que, de vez em quando, chegam ao Poder
Judiciário.
Não se refere à eficiência como atividade dentro da
Administração Pública, essa é uma noção não do direito, mas de uma outra
atividade constitucional. Refere-se em parte no que resulta isso.
O Princípio da Eficiência é o que determina que a
Administração tem a obrigação de otimizar os recursos de pessoal e material
de que dispõe, em razão da, quase sempre, carência de seus recursos
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financeiros, assim, almejando aplicá-lo eqüitativamente no atendimento das
várias finalidades de interesse público permitir a distribuição gradual e justa da
receita.
As carências financeiras recíprocas entre União, Estados e
Municípios caminham para uma discussão por interesses diversos e, na
verdade, tornou-se crônico isso, um conjunto enorme de deveres e um
montante inferior de receitas para o atendimento desses deveres, resultando
numa necessidade de se utilizar os meios que se dispõe, assim, o Princípio da
Eficiência, reflete a garantia que a Administração Pública, mesmo diante dessa
carência, gerindo eficientemente os recursos poderá pensar em atender mais
amplamente os anseios da sociedade, tanto no plano individual quanto no
plano coletivo.
Dois artigos que foram alterados com alguma profundidade
pela Emenda Constitucional n°19 foram os artigos 41 e 169 da Constituição da
República. O primeiro dos artigos fora responsável pela extensão do prazo de
estágio probatório de dois para três anos.
Neste diapasão, passou prever que o agente, apesar de
estável, estaria sujeito a perda deste cargo, vale dizer, excluído do serviço
público por insuficiência superveniente de desempenho. Vale ressaltar que, em
disposição constitucional anterior, o agente somente estaria condicionado a
perda do cargo por cometimento de falta funcional de natureza grave.
A hipótese seria a seguinte: Agente já estável, mesmo com
seus vinte ou trinta anos de contínuo exercício, constatado, pela administração,
que o mesmo se tornou ineficiente, ou seja, não se reciclou, não estudou,
guardando-se as devidas proporções, poderá perder o emprego, garantido, é
claro, o contraditório e a ampla defesa.
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O artigo 169, quanto ao objetivo de enxugar, reduzir os custos
em prol de mais eficiência, vai ainda mais longe, restringe a despesa de
pessoal ao limite percentual prevista. A chamada “Lei Camata” e depois
retomada pela Lei Complementar 101/00. A Lei de Responsabilidade Fiscal, de
um modo geral, propôs limites no uso de receita e percentuais de despesa de
pessoal para poder ter recursos para investimentos com materiais e etc.
A Constituição da República, vai extinguir cargos em comissão
e tomar outras medidas e se nada disso der certo, conforme disposto no § 4º e
seguintes, poderá tomar medidas que resultem na exoneração coletiva do
agente público, provado, não eficiente.
A mentalidade legislativa é forçar uma Administração Pública
cada vez mais eficiente, utilizando-se de cada vez menos servidores, porém,
com elevado grau de desenvolvimento técnico, assim, poderíamos gerenciar de
forma mais econômicas os recursos para serem designados em outras áreas
que se fizerem necessários.
Em proveito da perseguição do Princípio da Eficiência,
servidores poderão ser exonerados por atos normativos devidamente apoiados
por justificativa prevista pela Constituição Federal e, inclusive, serão
indenizados no valor respectivos a um mês por ano de serviço público, muito
similar ao regime privado adotado pelo Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço.
A norma constitucional dispõe ainda que os cargos vagos
ficarão extintos de pleno direito e, só poderão, eventualmente, voltar a existir
após 4 (quatro) anos, isso é o Princípio da Eficiência, a constituição está
dirigindo a aplicação de meios.
Também do princípio da eficiência nasce um princípio
constitucional implícito que é o Princípio da Razoabilidade. A Emenda
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Constitucional alterou o artigo 37 inciso II, apesar da pequena alteração,
significou uma mudança relevante e, inclusive, implicitamente deu exemplo da
aplicação do Princípio na Constituição Federal. Isto porque a aprovação em
concurso público depende de aprovação em provas ou provas e títulos. De
acordo com a natureza e, inclusive, a necessidade do cargo, muda-se os
requisitos de capacitação para inscrição e provimento, tudo, em conformidade
e complexidade do cargo, isso é o Princípio da Eficiência e, mais que isso, é o
subproduto do Princípio da Razoabilidade.
Em situação hipotética, realizado Concurso para guarda vida da
Secretaria da Defesa Civil do Estado do Rio de Janeiro que, entre outras
provas, exija do candidato aprovação em nado, mar aberto, por três mil metros
em alguns minutos, tudo, estará em conformidade ( Razoável ) ao
cargo/atividade que o candidato se propõe.
O princípio da razoabilidade é um princípio implícito que decorre do
Princípio da Eficiência e controla a discricionariedade, ou seja, não pode, o
administrador, escolher o que quiser, mas buscar a harmonia entre a natureza
e a complexidade do cargo.
O Supremo Tribunal Federal, oportunamente, manifesta quais
os cargos que podem fixar idades máximas ou, quiçá exigir esforço físico para,
nesta situação concreta fixar uma idade que possua proporção direta com vigor
físico. Neste diapasão, o STF procura demonstrar que controla a
discricionariedade, utilizando-se dosagens de razoabilidade, aliás, o Princípio
da Razoabilidade e, suas variantes, ultrapassam o Direito Administrativo,
utilizado, inclusive em análise de controle de constitucionalidade.
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CAPÍTULO III
EFICIÊNCIA EM SENTIDO - STRICTO SENSU
Positivado pelo Legislador constituinte reformador, elegeu o Princípio da
Eficiência em mais um dos “pilares” da Administração Pública do país,
exortando, desta forma, o privilégio da busca pelo Estado Ideal, ou seja, a
valorização de uma Administração Publica Eficiente.
A Administração Publica eficiente, seria aquela que conseguiria reunir
características capazes de satisfazer os anseios coletivos e, inclusive, sem
desperdícios de recursos. Utilizando-se do conceito descrito por PARETO, a
Administração ideal tangenciaria o equilíbrio entre os grupos sociais, de modo
que, o aumento da satisfação de um indivíduo ou grupo atendidas suas
necessidades seria inversamente a diminuição da satisfação de outros grupos
ou indivíduos.
A inclusão do Princípio, como efeito imediato, aliás, como efeito de todo
princípio, atribuiu um valor, isto é, aglomera em seu conceito e obrigatoriedade
de atitudes que representem uma “boa administração”, forçando amoldar as
mais variadas manifestações de atos administrativos.
Neste diapasão, não se refere a os modos de agir mais “eficientes” em
consideração a problemas específicos da Administração, desta forma, a
eficiência não existe para determinar que esta ou aquela atitude seria a
maneira ideal de, em hipótese, gerir hospitais ou combater vetores urbanos em
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este ou aquele município. Em resumo, seria que, em problemas concretos da
administração, dever-se-á buscar a melhor maneira de agir, de acordo com
técnicas específicas, à luz de conhecimentos fornecidos por outras ciências.
Hipoteticamente, exemplificando combate a epidemia, pelo Estado,
dependerá sempre de uma estudo técnico e específico epidemiológico, este
seria o mais capacitado para dizer quais as atitudes seriam mais eficientes
para combater tal infortúnio. Nestas situações, a eficiência administrativa
interveria apenas como vedação ao desperdício, mas não indicaria o que se
deveria ou não fazer no caso concreto.
Outrossim, a eficiência não representa apenas uma genérica vedação ao
desperdício de receitas públicas, mas na determinação de qualidade de uma
máquina administrativa capaz de lhe colocar em boas condições para
proporcionar as melhores condições para agir eficientemente. Configuram
qualidades que ajudam para uma eficiente administração e, assim, são
estimuladas pelo princípio da eficiência, almejando buscar e atingi-las.
Neste sentido, além de operar como uma vedação genérica ao
desperdício, ou seja, feição que revela a eficiência como principio de
legitimação - o princípio da eficiência propriamente dito privilegia as qualidades
de uma Administração Pública eficiente.
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CAPÍTULO IV
EFICIÊNCIA VERSUS LEGALIDADE
Ambos os princípios, quais sejam, da eficiência e legalidade, buscam
direcionar a administração pública. Ao mesmo tempo em que o Estado
Gerencial, deve otimizar sua atuação, com um esforço mínimo gerando o
máximo de resultado, neste mesmo diapasão estará jungida à legalidade, pois,
não poderá se desalinhar da norma legal impositiva. A dúvida que se poderia
ter seria a seguinte: Qual a atitude esperada pela Administração se a
legalidade servir de obstáculo à eficiência?
Historicamente, a administração vem desenvolvendo formas mais
adequadas de utilizar as receitas e despesas do Estado no melhor e racional
atendimento das necessidades sociais, ou seja, numa administração “de
resultado”, onde, segundo o doutrinador, LÚCIO IANNOTTA, seria, o Estado,
obrigado a assegurar com rapidez, transparência, eficiência e economicidade
bens e/ou serviços a comunidades e pessoas.
O percurso que a Administração Pública deverá seguir, entre outros,
principalmente, o desempenho otimizado, ou seja, “o mais por menos”, assim,
não basta o atendimento a norma jurídica para um Estado, atualmente,
Gerencial, mas é preciso que se realize o máximo com o mínimo de esforço.
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Parece clara a idéia que a regra jurídica ( princípio da legalidade ) não
se finda em si mesma, mas estaria adstrita ao objetivo de prestação da melhor
forma possível das atividades administrativas, assim, a Lei não estaria isolada
do contexto em que vige, mas buscaria ir além desta legalidade estrita. Não
basta ser legal, exige-se a eficiência, os dois princípios seriam harmônicos e
interdependentes, ou seja, o Princípio da Eficiência de maneira nenhuma visa
mitigar ou ponderar o Princípio da Legalidade, mas sorver a Legalidade de uma
nova lógica, determinando a insurgência de uma legalidade finalística e
material dos resultados práticos alcançados, desta forma, não apenas mais
uma legalidade, meramente, formal e abstrata.
4.1 - Dificuldades a superar
A proposição demonstra discussões extremamente complexas. Em
primeiro plano, constata-se que a palavra “eficiência” possui muitos
significados. Podendo ser visto como algo desejável, ou seja, um estado ideal
de coisas que se pretende almejar. Esta se manifesta pelo entendimento de
Estado eficiente, vale dizer, dotado de qualidades que possam torna-lo ótimo
gestor dos recursos públicos e, neste diapasão, promover de forma satisfatória
o interesse público, resumindo-se em si mesmo como: Estado ideal, ágil, célere
e flexível, não desperdiçando recursos e sempre dispondo de pessoal
capacitado, dentre outros objetivos.
A eficiência também pode ser vista – como se dá na Economia – como
um conceito vazio, que apenas expressa uma idéia de ótimo aproveitamento
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dos recursos, ou ausência de desperdício, sem que isso resulte em algo
necessariamente bom ou desejável.
Em busca de seu significado, encontramos a proximidade com os
conceitos de eficácia e efetividade, numa relação que já é melhor definida na
Ciência da Administração, mas que permanece muito confusa na doutrina
jurídica; tem afinidade com a produtividade e a racionalização; e se parece com
os princípios do “bom andamento e da boa administração”.
Em segundo plano, constata-se que, para se implementar a eficiência
administrativa, dependerá de uma intensa atividade em várias frentes. Dentre
estas, serão necessárias mudanças na atual legislação administrativa,
buscando a simplificação dos procedimentos adotados, ainda em fase da
administração burocrática, e a flexibilização da atuação estatal. Ao mesmo
tempo, impõe-se uma sofisticação dos métodos de trabalho na Administração
Pública, o aperfeiçoamento da atividade dos órgãos de controle ( mormente do
Poder Judiciário e do Poder Legislativo – Tribunal de Contas ) e sem esquecer
da preocupação com a capacitação dos agentes e dos órgãos de direção.
Tentaremos demonstrar, em seguida, que nada disso é tão fácil.
Embora a exigência de eficiência, figura no artigo 37 da Constituição
Federal - impõe-se a todas as frentes de atuação do Estado, desta forma,
projetando-se sobre os demais Poderes, órgãos e entidades, inclusive, para as
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funções jurisdicionais, neste diapasão, especificamente, funcionará como
exigência de efetividade da tutela jurisdicional – estas, com muita clareza, no
debate do orçamento e de reformas direcionadas à eficiência da ação estatal.
Nesse caminho, vejamos a lição de LUCIANO ALFONSO PAREJO,
traduzido, originalmente, do espanhol para o português:
“Não pode deixar para ser indicado os
dados que o afirmação político e social dos
valores novos na pergunta se projeta se não na
direita exclusiva, se fundamental, na inclinação do
administrativa do estado, deixando livre no
substancial seus outro legislativo básico das
dimensões e judicial. Naturalmente mantém a
relação com o transcendência e a função da
administração no estado atual, mas também com
outros fenômenos do openwork mais grandes na
evolução sócio-político, a que há fazer referência
em seu momento e que faz desse à mudança e a
incerteza, sem horizontes, nem eu ponho seguros.
Então se estiver absolutamente certo que o
Constituição inclui entre os princípios do
desempenho da administração pública essa da
eficácia (arte. o EC 103.1), não é ele menos do
que: 1.) Impõe os critérios da eficiência e da
economia não somente na execução, mas o
também e certamente na programação do custo
público para um alocamento equilibrado dos
recursos (EC art.31.2), que concirna o poder
legislativo evidente; e 2.) Estabelece, nada menos
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do que na qualidade do elemento de uma direita
fundamental, a eficácia do tutela judicial (arte, 1
EC), que é dizer, do desempenho do poder que
tem que conceder a este; sem, para essa razão,
estes últimos proclamações têm conduzir a uma
pressão na atividade destes últimos poderes
similares ou equiparados a qual tem a ligação
assim distante (...) para conceder a preferência
absoluta à mera ação na bondade desta.”1
A exigência jurídica da “eficiência” é, todavia, muito problemático.
A Ciência da Administração e a Economia descrevem o “ótimo
aproveitamento” e, certamente, seria o melhor aproveitamento possível. Aliás,
este é o sentido léxico de “ótimo”, conforme três das quatro interpretações
informadas pelo Dicionário Aurélio Buarque de Holanda:
“Que é o melhor possível; diz-se de grau,
quantidade ou estado que se considera o mais
favorável, em relação a um determinado critério;
que representa ou constitui o máximo que certa
grandeza ou quantidade variável pode atingir em
determinadas condições, ou a melhor combinação
de diversos fatores variáveis”. 2
1 Texto traduzido de Eficácia..., cit., p.90-1. 2 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Dicionário Aurélio – Século XXI, versão eletrônica, 2009
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CONCLUSÃO
Pretendemos, neste tema e dissertação, trazer a discussão do conteúdo
do princípio constitucional da eficiência administrativa, o que analisamos à luz
da Teoria dos princípios. As relações entre a eficiência com a
discricionariedade e a legalidade, demonstram que o Direito Administrativo
deveria ser interpretado de acordo com a Teoria dos Princípios. O percurso
percorrido e, consequentemente, as conclusões alcançadas, poderão ser
resumidamente esclarecidas das seguintes formas a seguir:
I . O Princípio da Eficiência fora incluído, pelo legislador derivado, devido
a percepção de que o Estado, naquele momento, perecia incapaz de agir
satisfatoriamente às necessidades do interesse público, inclusive, levando-se
em conta a alta carga tributária imposta aos cidadãos. Eficiência – intimamente
relacionado com a possibilidade de gerenciamento ótimo, e mais, sem
desperdício do dinheiro público – o princípio foi elevado a uma condição de
legitimação da própria Administração Pública, entendamos que não seria
apenas uma obrigação impositiva valorativa, maior, vale dizer, uma imposição
normativa, assim, objetivando a importância normativa e doutrinária.
II. A eficiência é tratada pela Ciência da Administração como uma
sintonia entre o esforço realizado e o alcançado, de maneira que o menor
esforço, resulte no máximo de resultados. Trata-se de administrar os recursos
de maneira inteligência, caminhando no sentido do maior aproveitamento
possível, desperdiçando o mínimo possível.
III. Analisando-se as particularidades da Ciência da Administração,
inclusive, com tendências de se transformar, cada vez mais, em análise
interdisciplinar, juntando Direito, Sociologia e Ciência Política, aliás, é o que se
tem chamado de “administração gerencial” ou management.
28
IV. O conceito da eficiência nos parâmetros da Economia, apresenta-se
como algo vazio de conteúdo, expressando o nível de maximização dos
recursos da produção ( eficiência produtiva ); ou a maximização da satisfação
dos indivíduos ( eficiência de PARETO ). Por carecerem de conteúdo, tais
sentidos de eficiência não indicam, por exemplo, quais bens, inclusive, quanto
de cada um deles, devem ser produzidos; nem dizem como e para quem os
recursos da sociedade devem ser distribuídos.
V. A Eficiência, alem de indicar limites máximo de produção e satisfação,
o princípio também conferiria uma noção nítida de escassez, esta adentra o
Direito a partir da consciência de que todos os direitos têm um custo e que,
portanto, a aplicação de recursos na promoção de um direito – salvo havendo
uma relação de complementariedade – implica em deixar de promover outros
direitos. A eficiência projeta-se, assim, para a temática do orçamento, exigindo
uma distribuição otimizada dos recursos públicos, ainda que a eleição das
prioridades vá depender, também, da ponderação de outros regras e princípios
jurídicos.
VI. Dentro da noção da Teoria dos Princípios, caracteriza os princípios
como normas que apontam diretamente finalidades e, apenas num segundo
plano as condutas. As regras seriam normas que indicariam, diretamente,
condutas e mediatamente remeteriam a finalidades. Nestes conceitos,
poderemos entender a eficiência como um princípio em sentido estrito e, dentro
da terceira categoria, mais a frente referida, dos princípios de legitimação.
VII. Em sentido estrito, o Princípio da Eficiência, praticamente, obrigou,
agora expressamente, a visão da Administração Pública eficiente. Neste
raciocínio, a determinação do conteúdo do princípio da eficiência se fará a
partir da análise das qualidades e características da Administração Pública
eficiente, sendo aquela que reúne todos os atributos de uma máquina estatal
capaz de satisfazer as necessidades sociais coletivas sem desperdício de
recursos.
29
VIII. Ademais, a eficiência jurídica funciona como um princípio de
legitimação ( postulado ou princípio instrumental ). Nesse sentido, vai operar
em conjunto com as primeiros dois subprincípios da proporcionalidade,
exigindo uma adequação qualificada da ação administrativa às sua finalidades;
e que dentre os meios igualmente eficientes ( adequação qualificada ) opte-se
por aquele que menos restrinja outros interesses envolvidos.
IX. A utilização da Teoria dos Princípios serve para, além da
incorporação aos conceitos do princípio da eficiência, o entendimento do
Direito Administrativo em geral, assim, causando uma releitura dos princípios
da legalidade, aliás, que se eleva ao princípio da juridicidade e da
discricionariedade administrativa, que passa a ser considerada como uma
espaço jurídico e não metajurídico.
X. Utilizando-se da Teoria dos Princípios auxiliará na transposição da
configuração do Direito Administrativo com um “proyecto antidiscrecional”,
desta forma, autorizando a elaboração de um sistema jurídico-administrativo
equilibrado entre regras e princípios. Será capaz de indicar de forma positiva as
finalidades públicas e, ao mesmo tempo, responder às exigências de
flexibilidade, simplicidade e celeridade do princípio da eficiência, de um lado, e
de segurança jurídica e respeito aos direitos fundamentais, de outro.
30
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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Administrativos e o Princípio da Legalidade. Coimbra: Almedina, 1987.
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Legitimação dos Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
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ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 02
AGRADECIMENTO 03
DEDICATÓRIA 04
RESUMO 05
METODOLOGIA 06
SUMÁRIO 07
INTRODUÇÃO. 08
CAPÍTULO I - EFICIÊNCIA: ACEPÇÃO NOVA OU APENAS
RESSURGIMENTO. 11
CAPÍTULO II - PRINCÍPIO DA EFICIENCIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.16
CAPÍTULO III - EFICIÊNCIA EM SENTIDO - STRICTO SENSU. 20
CAPÍTULO IV - PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA VERSUS LEGALIDADE. 22
4.1 – Dificuldades a superar 23
CONCLUSÃO. 27
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA. 30
FOLHA DE AVALIAÇÃO. 34
ÍNDICE. 33
34
FOLHA DE AVALIAÇÃO
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