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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

AS ACEPÇÕES DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

ADMINISTRATIVA

Por: Wagner Luiz S. da Costa

Orientador(a)

Prof. Dr. Willian Rocha

Rio de Janeiro

Agosto de 2010

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

AS ACEPÇÕES DO PRINCÍPIO DA EFICÊNCIA

ADMINISTRATIVA

Apresentação de monografia à Universidade

Candido Mendes como requisito parcial para

obtenção do grau de especialista em Direito Público

e Tributário.

3

AGRADECIMENTOS

A Deus pela presença constante em

minha vida, aos meus pais pelo

incentivo, aos professores e amigos

que, entre discussões e debates,

favoreceram ao aperfeiçoamento da

capacidade de compreensão e

manifestação do pensamento.

4

DEDICATÓRIA

À todos aqueles que, direta ou

indiretamente, colaboraram na pesquisa e

desenvolvimento do prelo deste trabalho.

5

RESUMO

O presente trabalho pretende discutir o conteúdo do princípio

constitucional da eficiência administrativa, princípio este incluído na

Constituição Federal pelo Poder Constituinte derivado, na forma de Emenda

Constitucional, vale dizer, E.C. n° 19. A Eficiência, já em fase da nova visão da

administração gerencial, é elevada à condição de legitimação da própria

Administração Pública, propondo sua implementação, através de atitudes de

flexibilização administrativa, optando pela discricionariedade, avaliação e

capacitação do desempenho do agente público, sempre vinculada a

mecanismos eficazes de responsabilização.

.

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METODOLOGIA

O interesse pela temática, originou-se quando, durante o curso regular

na Escola de Magistratura do Rio de Janeiro (EMERJ). Assisti à palestra do

meu irmão de Ordem, o professor e Juiz de Direito Dr. Luiz Cláudio Brandão,

no auditório do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro no dia 11 de maio de

2010.

Elevada oportunidade de presenciar, ilustrativamente, o avanço e

conseqüências da passagem do Estado-Patrimonial para o Estado-Gerencial,

analisando as necessidades de aperfeiçoamento de eficiente fiscalização e o

comprometimento, principalmente, dos atos políticos no melhor atendimento

das necessidades sociais.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO. 08

CAPÍTULO I - EFICIÊNCIA: ACEPÇÃO NOVA OU APENAS 11

RESSURGIMENTO.

CAPÍTULO II -PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 16

CAPÍTULO III - EFICIÊNCIA EM SENTIDO - STRICTO SENSU. 20

CAPÍTULO IV - PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA VERSUS LEGALIDADE. 22

4.1 - Dificuldades a superar 23

CONCLUSÃO. 27

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA. 30

FOLHA DE AVALIAÇÃO. 34

8

INTRODUÇÃO

O Direito Administrativo é um organismo vivo, passando por um

momento constante de transformações. O Direito existe para a sociedade e,

certamente, sabendo-se que a sociedade é dinâmica, ou seja, que não é um

organismo social estagnado no tempo, sofrem adaptações a aperfeiçoamentos

constantes.

O Direito Administrativo com nascimento no chamado Estado Liberal ,

quando já criado o Estado de Direito, arregimentado pelos princípios da

Legalidade e da Separação dos Poderes, O Direito Administrativo cumpria o

papel duplo de tanto manter a autoridade do poder quanto garantir o respeito

às liberdades do cidadão.

O laissez faire, na esfera privada, exigia-se um Estado com

aparelhamento administrativo reduzido, além de restrito as atividades ditas

essenciais como a defesa contra o inimigo externo, a segurança interna e a

justiça.

Um passo além do respeito, num momento depois do desenvolvimento

do respeito as liberdades individuais e a promoção da igualdade formal, seria a

preocupação com a passagem para um Estado do Bem-Estar Social.

Neste diapasão, o Estado, a partir de então, viu-se forçado a

interferência com maior intensidade no âmbito privado, responsabilizando-se

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também pelo setor de serviços e o exercício de atividades econômicas, assim,

poderia se utilizar de mecanismos adequados a promover a igualdade

substancial na sociedade.

Como conseqüência necessária a este “Estado-Providência”, ou seja,

pela constitucionalização dos direitos sociais em amplitude para abranger,

dentre outras providências, a proteção do trabalho, previdência e assistência

social aos menos favorecidos e desamparados, além é claro, de saúde e

educação.

O legislador brasileiro, atendo as “metamorfoses” das sociedades

atuais, principalmente, européias, embora possa reconhecer que o Estado,

reagindo as necessidades de uma sociedade consciente e justa, deva-se

diminuir sua presença, o Brasil, em particular, infelizmente, não consegue

diminuir, ainda, sua presença nos mais variados setores, seja agindo

diretamente, seja regulando atividades das organizações privadas ( lucrativas

ou não ) e das pessoas em geral.

Ao “passar de olhos” atentos sobre as normas constitucionais,

certamente, vislumbraremos uma elevada presença do Estado em nossa

sociedade. Acontece que, apesar de lançar mão de uma alta carga tributária,

chegando a superar os 35% do Produto Interno Bruto do País, o Estado,

necessariamente, sentiu a necessidade de uma legitimação maior que a mera

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SUBMISSÃO À LEGALIDADE FORMAL, passando-se a exigir uma efetiva

realização do interesse público.

A crise do Estado do Bem-Estar Social que, o Estado atual ainda de

ressente, além das razões de ordem econômica, política e social, resultaram

numa crise de legitimação, intimamente, ligada tanto a políticas públicas

inadequadas ou insuficientes de atender as necessidades da sociedade,

quanto a crescente insatisfação popular.

É neste diapasão que se propõe, além do princípio da Legalidade, o da

Eficiência, vale dizer, em seu sentido amplíssimo, com o significado da

satisfação do interesse público pelo ÓTIMO APROVEITAMENTO DOS

RECURSOS CAPTADOS PELO ESTADO.

11

CAPÍTULO I

EFICIÊNCIA: ACEPÇÃO NOVA OU APENAS

RESSURGIMENTO

Após a introdução do Princípio da Eficiência no texto da Constituição

Federal, insurgiram vários posicionamentos doutrinários, inicialmente,

destacamos o do professor Celso Antônio Bandeira de Mello. O mestre,

posiciona-se como o mais radical dos demais, ou seja, resume a discussão da

desnecessidade da introdução do Princípio, inclusive, utilizando-se do discurso

que se trataria de um verdadeiro “pleonasmo”, ou seja, uma redundância do

legislador, caracterizando um princípio inócuo, pois, já estaria implícito em

quaisquer outras normas de legalidade administrativa.

O administrador público, no exercício de sua função já estaria

submetido ( interpretação implícita ) ao dever da “boa administração”, assim,

para os autores que se filiam ao raciocínio do Doutrinador, a positivação

demonstrou-se em si mesma INÚTIL ou quiçá REDUNDANTE.

Contrapondo-se a postura dita “RADICAL”, por alguns doutrinadores,

autores buscando vislumbrar alguma finalidade prática para tal inclusão do

Principio em sede Constitucional, partindo do entendimento que a inclusão

ocorrera num contexto de “reforma administrativa”. Na época, o Ministro da

Reforma Administrativa, Sr, Luís Carlos Bresser Pereira, articulava um modelo

12

de modernização da Administração Pública Burocrática ( Fundamentado no

cumprimento “frio”da lei ) e a inovação da ordem jurídica, ou seja, o ingresso na

Administração Pública Gerencial.

A maior diferença entre os modelos, quais sejam, gerencial e

burocrático seria que esta administração, diferente daquela, esgota-se no

cumprimento da lei, enquanto que no modelo gerencial, o cumprimento da lei é

apenas meio para o alcance de metas ou resultados previamente

estabelecidos. Neste novo momento histórico, exige-se mais do que um mero

executar da vontade regrada por normas legislativas, mais a execução ou

alcance de metas e resultados concretos fixados previamente pela lei, por

contratos de gestão ou extraídos de regras gerais de boa administração.

Autores como Hely Lopes Meirelles, entende que a idéia de eficiência e

boa administração se confundem, seria uma conclusão implícita no

entendimento de eficiência., segundo o autor, seria uma emanação do próprio

princípio da moralidade administrativa. As regras da boa administração

poderão estar explicitas, mas se não acontecer desta forma, teria-se o dever

moral, enquanto administrador, ou seja, seria aquele conjunto de regras

internas de bem administrar, que vinculariam o administrador na gestão da

coisa pública e também na otimização do uso de recursos públicos.

Em análise mais apurada as doutrinas disponíveis, o princípio da

eficiência parece deixar claro que este princípio seria a necessidade da

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concretização daquele dever de “boa administração”, porém o próprio princípio,

em si, está sujeita a avaliações subjetivas.

Conforme afirmação do professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto “O

Princípio da Eficiência poderia ser resumido a partir de um mínimo de

economicidade dos atos administrativos.”, ou seja, o mínimo de economicidade

seria uma espécie de um grau mínimo objetivo que vincula o administrados nas

sua escolhas discricionárias.

Assim como o princípio da moralidade estreita a esfera de

discricionariedade do administrador, pois, caminha além da vinculação à

legalidade estrita, a eficiência indica um segundo estreitamento na esfera de

discricionariedade, agora sob o foco da economicidade.

O direito administrativo continental europeu e o anglo-saxônica

reportam-se ao Princípio da Eficiência através de um instituto que eles

denominam de análise de “custo-benefício”. As ações administrativas estão

sujeitas a um exame prévio, denominado de análise de custo-benefício, ou

seja, o dispêndio daqueles recursos públicos é justificado em termos de cus-

benefício pelas vantagens trazidas pela aquela aplicação e, se não existirem

meios mais otimizados na aplicação daqueles recursos, o padrão mínimo de

objetividade na eficiência foi atendido.

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O debate em torno do tema, deu-se pela inclusão do princípio da

eficiência administrativa no caput do artigo 37 da Constituição Federal, pela

aprovação da Emenda Constitucional n° 19/98.

O discurso sobre o ressurgimento do princípio, ocorre por algumas

razões, em primeiro lugar, é discutível que já não houvesse um tal princípio

consagrado, inclusive, expressamente, descrita na nossa Constituição Federal,

vale dizer, por diversas vezes faz menção da eficiência administrativa, seja

explícita, seja outras vezes implícitas.

Outrossim, por exemplo, podemos abstrair tal afirmação da leitura do

artigo 174, inciso II, da Constituição Federal que exige:

“Os poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário manterão, de forma integrada, sistema

de controle interno com a finalidade de: (...) II –

comprovar a legalidade e avaliar os resultados,

quanto à eficácia, da gestão orçamentária,

financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da

administração federal, bem como da aplicação de

recursos públicos por entidades de direito

privado.”

A proposta inicial do legislador derivado que resultou na atual Emenda

Constitucional de n° 19/98 não optou pela palavra “eficiência”, mas pela

expressão “qualidade do serviço prestado”, assim, a mudança ocorreu no

Senado da Federal da República, aliás, a maioria dos doutrinadores, são

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uníssonos em afirmar que a troca foi positiva para ampliar, apropriadamente, a

necessidade de melhor desempenho das atividades do Estado em todos os

sentidos, em consonância, inclusive, ao que entende de norma administrativa,

ou melhor, princípio da eficiência.

O tema ainda sofreu Ação Direta de Inconstitucionalidade ( n° 2.135 ),

ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores, pois, por “cochilo” do legislativo, a

Emenda Constitucional não retornou para ser discutida na Câmara Federal a

mudança que se operou, anteriormente, no Senado da mesma Casa. Na

discussão originária no Supremo Tribunal Federal, apesar do descuido na

forma, o Tribunal negou o requerimento de liminar, sob o fundamento que não

se havia alterado a sustância da proposta.

Fato que a eficiência está inserida no caput do artigo 37 da

Constituição Federal e, ainda hoje, vem sendo ponto importante nas

discussões doutrinárias dos últimos anos.

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CAPÍTULO II

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL

O último princípio constitucional explícito é um princípio novo,

não tão novo, tem uns doze anos, foi trazido pela Emenda Constitucional

n°19/98. Esta Emenda além de acrescentar o quinto princípio da administração,

também foi responsável pela mudança de diversos outros dispositivos

constitucionais, inclusive, refletindo em diversas outras normas

infraconstitucionais que se encontrava em consonância com a norma anterior a

alteração proposta.

Debruçando-nos na leitura da constituição e das respectivas

emendas, reconhecemos a existência de normas autônomas, ou seja, que não,

necessariamente, incorporarão as normas constitucionais, mas solucionam

questões práticas, como por exemplo, a Emenda Constitucional 20,

responsável por inovar normas jurídicas autônomas.

Com relação ao que é o princípio da eficiência, tem muito

pouca coisa escrita. Os autores geralmente não se arriscam, porque a

jurisprudência é tímida quanto a amplitude do tema em abstrato, além é claro,

de alguns casos concretos que, de vez em quando, chegam ao Poder

Judiciário.

Não se refere à eficiência como atividade dentro da

Administração Pública, essa é uma noção não do direito, mas de uma outra

atividade constitucional. Refere-se em parte no que resulta isso.

O Princípio da Eficiência é o que determina que a

Administração tem a obrigação de otimizar os recursos de pessoal e material

de que dispõe, em razão da, quase sempre, carência de seus recursos

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financeiros, assim, almejando aplicá-lo eqüitativamente no atendimento das

várias finalidades de interesse público permitir a distribuição gradual e justa da

receita.

As carências financeiras recíprocas entre União, Estados e

Municípios caminham para uma discussão por interesses diversos e, na

verdade, tornou-se crônico isso, um conjunto enorme de deveres e um

montante inferior de receitas para o atendimento desses deveres, resultando

numa necessidade de se utilizar os meios que se dispõe, assim, o Princípio da

Eficiência, reflete a garantia que a Administração Pública, mesmo diante dessa

carência, gerindo eficientemente os recursos poderá pensar em atender mais

amplamente os anseios da sociedade, tanto no plano individual quanto no

plano coletivo.

Dois artigos que foram alterados com alguma profundidade

pela Emenda Constitucional n°19 foram os artigos 41 e 169 da Constituição da

República. O primeiro dos artigos fora responsável pela extensão do prazo de

estágio probatório de dois para três anos.

Neste diapasão, passou prever que o agente, apesar de

estável, estaria sujeito a perda deste cargo, vale dizer, excluído do serviço

público por insuficiência superveniente de desempenho. Vale ressaltar que, em

disposição constitucional anterior, o agente somente estaria condicionado a

perda do cargo por cometimento de falta funcional de natureza grave.

A hipótese seria a seguinte: Agente já estável, mesmo com

seus vinte ou trinta anos de contínuo exercício, constatado, pela administração,

que o mesmo se tornou ineficiente, ou seja, não se reciclou, não estudou,

guardando-se as devidas proporções, poderá perder o emprego, garantido, é

claro, o contraditório e a ampla defesa.

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O artigo 169, quanto ao objetivo de enxugar, reduzir os custos

em prol de mais eficiência, vai ainda mais longe, restringe a despesa de

pessoal ao limite percentual prevista. A chamada “Lei Camata” e depois

retomada pela Lei Complementar 101/00. A Lei de Responsabilidade Fiscal, de

um modo geral, propôs limites no uso de receita e percentuais de despesa de

pessoal para poder ter recursos para investimentos com materiais e etc.

A Constituição da República, vai extinguir cargos em comissão

e tomar outras medidas e se nada disso der certo, conforme disposto no § 4º e

seguintes, poderá tomar medidas que resultem na exoneração coletiva do

agente público, provado, não eficiente.

A mentalidade legislativa é forçar uma Administração Pública

cada vez mais eficiente, utilizando-se de cada vez menos servidores, porém,

com elevado grau de desenvolvimento técnico, assim, poderíamos gerenciar de

forma mais econômicas os recursos para serem designados em outras áreas

que se fizerem necessários.

Em proveito da perseguição do Princípio da Eficiência,

servidores poderão ser exonerados por atos normativos devidamente apoiados

por justificativa prevista pela Constituição Federal e, inclusive, serão

indenizados no valor respectivos a um mês por ano de serviço público, muito

similar ao regime privado adotado pelo Fundo de Garantia por Tempo de

Serviço.

A norma constitucional dispõe ainda que os cargos vagos

ficarão extintos de pleno direito e, só poderão, eventualmente, voltar a existir

após 4 (quatro) anos, isso é o Princípio da Eficiência, a constituição está

dirigindo a aplicação de meios.

Também do princípio da eficiência nasce um princípio

constitucional implícito que é o Princípio da Razoabilidade. A Emenda

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Constitucional alterou o artigo 37 inciso II, apesar da pequena alteração,

significou uma mudança relevante e, inclusive, implicitamente deu exemplo da

aplicação do Princípio na Constituição Federal. Isto porque a aprovação em

concurso público depende de aprovação em provas ou provas e títulos. De

acordo com a natureza e, inclusive, a necessidade do cargo, muda-se os

requisitos de capacitação para inscrição e provimento, tudo, em conformidade

e complexidade do cargo, isso é o Princípio da Eficiência e, mais que isso, é o

subproduto do Princípio da Razoabilidade.

Em situação hipotética, realizado Concurso para guarda vida da

Secretaria da Defesa Civil do Estado do Rio de Janeiro que, entre outras

provas, exija do candidato aprovação em nado, mar aberto, por três mil metros

em alguns minutos, tudo, estará em conformidade ( Razoável ) ao

cargo/atividade que o candidato se propõe.

O princípio da razoabilidade é um princípio implícito que decorre do

Princípio da Eficiência e controla a discricionariedade, ou seja, não pode, o

administrador, escolher o que quiser, mas buscar a harmonia entre a natureza

e a complexidade do cargo.

O Supremo Tribunal Federal, oportunamente, manifesta quais

os cargos que podem fixar idades máximas ou, quiçá exigir esforço físico para,

nesta situação concreta fixar uma idade que possua proporção direta com vigor

físico. Neste diapasão, o STF procura demonstrar que controla a

discricionariedade, utilizando-se dosagens de razoabilidade, aliás, o Princípio

da Razoabilidade e, suas variantes, ultrapassam o Direito Administrativo,

utilizado, inclusive em análise de controle de constitucionalidade.

20

CAPÍTULO III

EFICIÊNCIA EM SENTIDO - STRICTO SENSU

Positivado pelo Legislador constituinte reformador, elegeu o Princípio da

Eficiência em mais um dos “pilares” da Administração Pública do país,

exortando, desta forma, o privilégio da busca pelo Estado Ideal, ou seja, a

valorização de uma Administração Publica Eficiente.

A Administração Publica eficiente, seria aquela que conseguiria reunir

características capazes de satisfazer os anseios coletivos e, inclusive, sem

desperdícios de recursos. Utilizando-se do conceito descrito por PARETO, a

Administração ideal tangenciaria o equilíbrio entre os grupos sociais, de modo

que, o aumento da satisfação de um indivíduo ou grupo atendidas suas

necessidades seria inversamente a diminuição da satisfação de outros grupos

ou indivíduos.

A inclusão do Princípio, como efeito imediato, aliás, como efeito de todo

princípio, atribuiu um valor, isto é, aglomera em seu conceito e obrigatoriedade

de atitudes que representem uma “boa administração”, forçando amoldar as

mais variadas manifestações de atos administrativos.

Neste diapasão, não se refere a os modos de agir mais “eficientes” em

consideração a problemas específicos da Administração, desta forma, a

eficiência não existe para determinar que esta ou aquela atitude seria a

maneira ideal de, em hipótese, gerir hospitais ou combater vetores urbanos em

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este ou aquele município. Em resumo, seria que, em problemas concretos da

administração, dever-se-á buscar a melhor maneira de agir, de acordo com

técnicas específicas, à luz de conhecimentos fornecidos por outras ciências.

Hipoteticamente, exemplificando combate a epidemia, pelo Estado,

dependerá sempre de uma estudo técnico e específico epidemiológico, este

seria o mais capacitado para dizer quais as atitudes seriam mais eficientes

para combater tal infortúnio. Nestas situações, a eficiência administrativa

interveria apenas como vedação ao desperdício, mas não indicaria o que se

deveria ou não fazer no caso concreto.

Outrossim, a eficiência não representa apenas uma genérica vedação ao

desperdício de receitas públicas, mas na determinação de qualidade de uma

máquina administrativa capaz de lhe colocar em boas condições para

proporcionar as melhores condições para agir eficientemente. Configuram

qualidades que ajudam para uma eficiente administração e, assim, são

estimuladas pelo princípio da eficiência, almejando buscar e atingi-las.

Neste sentido, além de operar como uma vedação genérica ao

desperdício, ou seja, feição que revela a eficiência como principio de

legitimação - o princípio da eficiência propriamente dito privilegia as qualidades

de uma Administração Pública eficiente.

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CAPÍTULO IV

EFICIÊNCIA VERSUS LEGALIDADE

Ambos os princípios, quais sejam, da eficiência e legalidade, buscam

direcionar a administração pública. Ao mesmo tempo em que o Estado

Gerencial, deve otimizar sua atuação, com um esforço mínimo gerando o

máximo de resultado, neste mesmo diapasão estará jungida à legalidade, pois,

não poderá se desalinhar da norma legal impositiva. A dúvida que se poderia

ter seria a seguinte: Qual a atitude esperada pela Administração se a

legalidade servir de obstáculo à eficiência?

Historicamente, a administração vem desenvolvendo formas mais

adequadas de utilizar as receitas e despesas do Estado no melhor e racional

atendimento das necessidades sociais, ou seja, numa administração “de

resultado”, onde, segundo o doutrinador, LÚCIO IANNOTTA, seria, o Estado,

obrigado a assegurar com rapidez, transparência, eficiência e economicidade

bens e/ou serviços a comunidades e pessoas.

O percurso que a Administração Pública deverá seguir, entre outros,

principalmente, o desempenho otimizado, ou seja, “o mais por menos”, assim,

não basta o atendimento a norma jurídica para um Estado, atualmente,

Gerencial, mas é preciso que se realize o máximo com o mínimo de esforço.

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Parece clara a idéia que a regra jurídica ( princípio da legalidade ) não

se finda em si mesma, mas estaria adstrita ao objetivo de prestação da melhor

forma possível das atividades administrativas, assim, a Lei não estaria isolada

do contexto em que vige, mas buscaria ir além desta legalidade estrita. Não

basta ser legal, exige-se a eficiência, os dois princípios seriam harmônicos e

interdependentes, ou seja, o Princípio da Eficiência de maneira nenhuma visa

mitigar ou ponderar o Princípio da Legalidade, mas sorver a Legalidade de uma

nova lógica, determinando a insurgência de uma legalidade finalística e

material dos resultados práticos alcançados, desta forma, não apenas mais

uma legalidade, meramente, formal e abstrata.

4.1 - Dificuldades a superar

A proposição demonstra discussões extremamente complexas. Em

primeiro plano, constata-se que a palavra “eficiência” possui muitos

significados. Podendo ser visto como algo desejável, ou seja, um estado ideal

de coisas que se pretende almejar. Esta se manifesta pelo entendimento de

Estado eficiente, vale dizer, dotado de qualidades que possam torna-lo ótimo

gestor dos recursos públicos e, neste diapasão, promover de forma satisfatória

o interesse público, resumindo-se em si mesmo como: Estado ideal, ágil, célere

e flexível, não desperdiçando recursos e sempre dispondo de pessoal

capacitado, dentre outros objetivos.

A eficiência também pode ser vista – como se dá na Economia – como

um conceito vazio, que apenas expressa uma idéia de ótimo aproveitamento

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dos recursos, ou ausência de desperdício, sem que isso resulte em algo

necessariamente bom ou desejável.

Em busca de seu significado, encontramos a proximidade com os

conceitos de eficácia e efetividade, numa relação que já é melhor definida na

Ciência da Administração, mas que permanece muito confusa na doutrina

jurídica; tem afinidade com a produtividade e a racionalização; e se parece com

os princípios do “bom andamento e da boa administração”.

Em segundo plano, constata-se que, para se implementar a eficiência

administrativa, dependerá de uma intensa atividade em várias frentes. Dentre

estas, serão necessárias mudanças na atual legislação administrativa,

buscando a simplificação dos procedimentos adotados, ainda em fase da

administração burocrática, e a flexibilização da atuação estatal. Ao mesmo

tempo, impõe-se uma sofisticação dos métodos de trabalho na Administração

Pública, o aperfeiçoamento da atividade dos órgãos de controle ( mormente do

Poder Judiciário e do Poder Legislativo – Tribunal de Contas ) e sem esquecer

da preocupação com a capacitação dos agentes e dos órgãos de direção.

Tentaremos demonstrar, em seguida, que nada disso é tão fácil.

Embora a exigência de eficiência, figura no artigo 37 da Constituição

Federal - impõe-se a todas as frentes de atuação do Estado, desta forma,

projetando-se sobre os demais Poderes, órgãos e entidades, inclusive, para as

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funções jurisdicionais, neste diapasão, especificamente, funcionará como

exigência de efetividade da tutela jurisdicional – estas, com muita clareza, no

debate do orçamento e de reformas direcionadas à eficiência da ação estatal.

Nesse caminho, vejamos a lição de LUCIANO ALFONSO PAREJO,

traduzido, originalmente, do espanhol para o português:

“Não pode deixar para ser indicado os

dados que o afirmação político e social dos

valores novos na pergunta se projeta se não na

direita exclusiva, se fundamental, na inclinação do

administrativa do estado, deixando livre no

substancial seus outro legislativo básico das

dimensões e judicial. Naturalmente mantém a

relação com o transcendência e a função da

administração no estado atual, mas também com

outros fenômenos do openwork mais grandes na

evolução sócio-político, a que há fazer referência

em seu momento e que faz desse à mudança e a

incerteza, sem horizontes, nem eu ponho seguros.

Então se estiver absolutamente certo que o

Constituição inclui entre os princípios do

desempenho da administração pública essa da

eficácia (arte. o EC 103.1), não é ele menos do

que: 1.) Impõe os critérios da eficiência e da

economia não somente na execução, mas o

também e certamente na programação do custo

público para um alocamento equilibrado dos

recursos (EC art.31.2), que concirna o poder

legislativo evidente; e 2.) Estabelece, nada menos

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do que na qualidade do elemento de uma direita

fundamental, a eficácia do tutela judicial (arte, 1

EC), que é dizer, do desempenho do poder que

tem que conceder a este; sem, para essa razão,

estes últimos proclamações têm conduzir a uma

pressão na atividade destes últimos poderes

similares ou equiparados a qual tem a ligação

assim distante (...) para conceder a preferência

absoluta à mera ação na bondade desta.”1

A exigência jurídica da “eficiência” é, todavia, muito problemático.

A Ciência da Administração e a Economia descrevem o “ótimo

aproveitamento” e, certamente, seria o melhor aproveitamento possível. Aliás,

este é o sentido léxico de “ótimo”, conforme três das quatro interpretações

informadas pelo Dicionário Aurélio Buarque de Holanda:

“Que é o melhor possível; diz-se de grau,

quantidade ou estado que se considera o mais

favorável, em relação a um determinado critério;

que representa ou constitui o máximo que certa

grandeza ou quantidade variável pode atingir em

determinadas condições, ou a melhor combinação

de diversos fatores variáveis”. 2

1 Texto traduzido de Eficácia..., cit., p.90-1. 2 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Dicionário Aurélio – Século XXI, versão eletrônica, 2009

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CONCLUSÃO

Pretendemos, neste tema e dissertação, trazer a discussão do conteúdo

do princípio constitucional da eficiência administrativa, o que analisamos à luz

da Teoria dos princípios. As relações entre a eficiência com a

discricionariedade e a legalidade, demonstram que o Direito Administrativo

deveria ser interpretado de acordo com a Teoria dos Princípios. O percurso

percorrido e, consequentemente, as conclusões alcançadas, poderão ser

resumidamente esclarecidas das seguintes formas a seguir:

I . O Princípio da Eficiência fora incluído, pelo legislador derivado, devido

a percepção de que o Estado, naquele momento, perecia incapaz de agir

satisfatoriamente às necessidades do interesse público, inclusive, levando-se

em conta a alta carga tributária imposta aos cidadãos. Eficiência – intimamente

relacionado com a possibilidade de gerenciamento ótimo, e mais, sem

desperdício do dinheiro público – o princípio foi elevado a uma condição de

legitimação da própria Administração Pública, entendamos que não seria

apenas uma obrigação impositiva valorativa, maior, vale dizer, uma imposição

normativa, assim, objetivando a importância normativa e doutrinária.

II. A eficiência é tratada pela Ciência da Administração como uma

sintonia entre o esforço realizado e o alcançado, de maneira que o menor

esforço, resulte no máximo de resultados. Trata-se de administrar os recursos

de maneira inteligência, caminhando no sentido do maior aproveitamento

possível, desperdiçando o mínimo possível.

III. Analisando-se as particularidades da Ciência da Administração,

inclusive, com tendências de se transformar, cada vez mais, em análise

interdisciplinar, juntando Direito, Sociologia e Ciência Política, aliás, é o que se

tem chamado de “administração gerencial” ou management.

28

IV. O conceito da eficiência nos parâmetros da Economia, apresenta-se

como algo vazio de conteúdo, expressando o nível de maximização dos

recursos da produção ( eficiência produtiva ); ou a maximização da satisfação

dos indivíduos ( eficiência de PARETO ). Por carecerem de conteúdo, tais

sentidos de eficiência não indicam, por exemplo, quais bens, inclusive, quanto

de cada um deles, devem ser produzidos; nem dizem como e para quem os

recursos da sociedade devem ser distribuídos.

V. A Eficiência, alem de indicar limites máximo de produção e satisfação,

o princípio também conferiria uma noção nítida de escassez, esta adentra o

Direito a partir da consciência de que todos os direitos têm um custo e que,

portanto, a aplicação de recursos na promoção de um direito – salvo havendo

uma relação de complementariedade – implica em deixar de promover outros

direitos. A eficiência projeta-se, assim, para a temática do orçamento, exigindo

uma distribuição otimizada dos recursos públicos, ainda que a eleição das

prioridades vá depender, também, da ponderação de outros regras e princípios

jurídicos.

VI. Dentro da noção da Teoria dos Princípios, caracteriza os princípios

como normas que apontam diretamente finalidades e, apenas num segundo

plano as condutas. As regras seriam normas que indicariam, diretamente,

condutas e mediatamente remeteriam a finalidades. Nestes conceitos,

poderemos entender a eficiência como um princípio em sentido estrito e, dentro

da terceira categoria, mais a frente referida, dos princípios de legitimação.

VII. Em sentido estrito, o Princípio da Eficiência, praticamente, obrigou,

agora expressamente, a visão da Administração Pública eficiente. Neste

raciocínio, a determinação do conteúdo do princípio da eficiência se fará a

partir da análise das qualidades e características da Administração Pública

eficiente, sendo aquela que reúne todos os atributos de uma máquina estatal

capaz de satisfazer as necessidades sociais coletivas sem desperdício de

recursos.

29

VIII. Ademais, a eficiência jurídica funciona como um princípio de

legitimação ( postulado ou princípio instrumental ). Nesse sentido, vai operar

em conjunto com as primeiros dois subprincípios da proporcionalidade,

exigindo uma adequação qualificada da ação administrativa às sua finalidades;

e que dentre os meios igualmente eficientes ( adequação qualificada ) opte-se

por aquele que menos restrinja outros interesses envolvidos.

IX. A utilização da Teoria dos Princípios serve para, além da

incorporação aos conceitos do princípio da eficiência, o entendimento do

Direito Administrativo em geral, assim, causando uma releitura dos princípios

da legalidade, aliás, que se eleva ao princípio da juridicidade e da

discricionariedade administrativa, que passa a ser considerada como uma

espaço jurídico e não metajurídico.

X. Utilizando-se da Teoria dos Princípios auxiliará na transposição da

configuração do Direito Administrativo com um “proyecto antidiscrecional”,

desta forma, autorizando a elaboração de um sistema jurídico-administrativo

equilibrado entre regras e princípios. Será capaz de indicar de forma positiva as

finalidades públicas e, ao mesmo tempo, responder às exigências de

flexibilidade, simplicidade e celeridade do princípio da eficiência, de um lado, e

de segurança jurídica e respeito aos direitos fundamentais, de outro.

30

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

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Administrativos e o Princípio da Legalidade. Coimbra: Almedina, 1987.

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Legitimação dos Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.

33

ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 02

AGRADECIMENTO 03

DEDICATÓRIA 04

RESUMO 05

METODOLOGIA 06

SUMÁRIO 07

INTRODUÇÃO. 08

CAPÍTULO I - EFICIÊNCIA: ACEPÇÃO NOVA OU APENAS

RESSURGIMENTO. 11

CAPÍTULO II - PRINCÍPIO DA EFICIENCIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.16

CAPÍTULO III - EFICIÊNCIA EM SENTIDO - STRICTO SENSU. 20

CAPÍTULO IV - PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA VERSUS LEGALIDADE. 22

4.1 – Dificuldades a superar 23

CONCLUSÃO. 27

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA. 30

FOLHA DE AVALIAÇÃO. 34

ÍNDICE. 33

34

FOLHA DE AVALIAÇÃO

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