XXVI CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI SÃO LUÍS – MA
TEORIA CONSTITUCIONAL
VLADIA MARIA DE MOURA SOARES
DIOGO GUAGLIARDO NEVES
JOSÉ LUIZ QUADROS DE MAGALHÃES
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T314
Teoria Constitucional [Recurso eletrônico on-line] organização CONPEDI
Coordenadores: Vladia Maria de Moura Soares, Diogo Guagliardo Neves, José Luiz Quadros de Magalhães – Florianópolis: CONPEDI, 2017.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-5505-576-8Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicações
Tema: Direito, Democracia e Instituições do Sistema de Justiça
CDU: 34
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Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito
Florianópolis – Santa Catarina – Brasilwww.conpedi.org.br
Comunicação – Prof. Dr. Matheus Felipe de Castro – UNOESC
1.Direito – Estudo e ensino (Pós-graduação) – Encontros Nacionais. 2. Constituição Federal. 3. Direitos Humanos. XXVI Congresso Nacional do CONPEDI (27. : 2017 : Maranhão, Brasil).
Universidade Federal do Maranhão - UFMA
São Luís – Maranhão - Brasilwww.portais.ufma.br/PortalUfma/
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XXVI CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI SÃO LUÍS – MA
TEORIA CONSTITUCIONAL
Apresentação
Em novembro de 2017 abrem-se os trabalhos do XXVI Congresso Nacional do CONPEDI
Em São Luis do Maranhão com o tema Direito, Democracia e Instituições do Sistema de
Justiça.
Refletindo sobre o eixo dos trabalhos que compõem o grupo de Teoria Constitucional é
possível apontar os questionamentos sobre o sistema de governo presidencialista e a
realidade brasileira conformações e dissenções, a atuação do judiciário e a hermenêutica
constitucional, dentre os problemas suscitados a atribuição do efeito erga omnes em controle
difuso de constitucionalidade nas decisões emanadas pelo Supremo Tribunal Federal.
Como diagnóstico, todavia, os trabalhos procuraram mostrar uma série de deficiências
existentes na participação democrática brasileira e na atuação legítima do Judiciário. Há
problemas dos mais diversos. Viu-se o problema de inserção política das minorias, para não
dizer, a incapacidade de uma efetiva democracia deliberativa em que todos tenham voz. Por
outro lado, notou-se o ativismo judicial como um problema de interferência indevida do
Judiciário nos assuntos dos outros Poderes.
Em vista de todo o exposto, convida-se a comunidade científica para que aprecie esta
publicação, não sendo exagero dizer que os trabalhos do grupo de Teoria Constitucional têm
o mérito de contribuir para a superação dos problemas apontados, procurando caminhos para
a consolidação de teorias, de modo a que estas sirvam para iluminar outras possibilidades
jurídicas na realidade brasileira dos nossos dias.
Dessa forma, a publicação apresenta algumas reflexões acerca de alternativas e proposições
teóricas que visam ao debate e o aperfeiçoamento das constituições. Assim, os trabalhos aqui
publicados, contribuíram de forma relevante para que o GT Teoria Constitucional permaneça
na incessante busca dos seus objetivos, qual seja, levar à comunidade acadêmica e à
sociedade uma contribuição acerca da sua temática.
Que todos possam ter uma excelente leitura.
Prof. Dr. Diogo Guagliardo Neves - UNICEUMA
Prof. Dr. José Luiz Quadros de Magalhães - PUC/MG
Profa. Dra. Vladia Maria de Moura Soares - UFMT
Nota Técnica: Os artigos que não constam nestes Anais foram selecionados para publicação
na Plataforma Index Law Journals, conforme previsto no artigo 7.3 do edital do evento.
Equipe Editorial Index Law Journal - [email protected].
1 Mestranda em Direito pela Universidade FUMEC
2 Doutor em Direito pela UFMG Professor titular da Universidade FUMEC
1
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UM OLHAR CRÍTICO SOBRE O FEDERALISMO BRASILEIRO: ORIGEM E QUADRO ATUAL
A CRITICAL LOOK AT BRAZILIAN FEDERALISM: ORIGIN AND ITS CURRENT SITUATION
Luisa Mendonça Albergaria De Carvalho 1Antônio Carlos Diniz Murta 2
Resumo
Trata-se de pesquisa teórica que busca definir além dos atributos específicos do Federalismo,
as origens e características da forma de Estado que o Brasil adota. Tem-se como justificativa,
o intuito de revelar a relevância do estudo histórico do constitucionalismo brasileiro tendo
como foco o Federalismo.Far-se-á breve análise da evolução histórica deste instituto nas
constituições brasileiras. Seria a história mecanismo de entendimento do sistema jurídico? É
viável averiguar a evolução de um instituto jurídico específico e dizer através da investigação
histórica que este ocasionou mudanças na sociedade? Visa-se então, alcançar uma
compreensão global do Federalismo, analisando sua composição social, historicamente
fixada.
Palavras-chave: Constitucionalismo, Federalismo, Análise histórica
Abstract/Resumen/Résumé
We propose a research that define the specific attributes of Federalism, the origins and
characteristics of the form of State that Brazil adopts.The justification is the intention to
reveal the relevance of the historical study of the Brazilian constitutionalism focusing on
Federalism. Analysis of this institute in Brazilian’s constitutions will be made. Is the history
mechanism of understanding of the legal system? Is it feasible to ascertain the evolution of a
specific legal institute and say that it has caused changes in society? The aim is to reach a
global understanding of Federalism by analyzing its historically fixed social composition.
Keywords/Palabras-claves/Mots-clés: Constitutionalism, Federalism, Historical analysis
1
2
54
INTRODUÇÃO
O Federalismo é caracterizado por ser um mecanismo de repartir o poder do Estado
entre vários entes de um determinado território.
Tendo sua origem nos Estados Unidos da América e sendo adotado no Brasil em sua
primeira Constituição em 1889, o Federalismo, é hoje considerado como cláusula pétrea e
merece ser compreendido como sendo um processo, em virtude de sua constante evolução.
Falar então sobre este instituto é uma tarefa árdua quando se leva em consideração o
estudo de suas teorias e conceitos, quase que semelhantes, aos de soberania e autonomia.
Principalmente, quando se analisa seus efeitos na atualidade brasileira.
O presente busca assim, fazer estudo histórico do constitucionalismo brasileiro, tendo
como foco central, o Federalismo.
Vale ressaltar que o constitucionalismo brasileiro foi sistematizado a partir de
influências externas do constitucionalismo europeu, alemão, americano e português.
Far-se-á com isso, uma análise dos aspectos históricos que estruturam os fundamentos
do Federalismo enquanto princípio constitucional, bem como sua origem e desenvolvimento
nos Estados Unidos da América. Estabelecerá um paralelo entre o Federalismo americano1
com o Federalismo brasileiro.
Além disso, apresentará a definição dos conceitos de Estado, federação, autonomia e
soberania, juntamente, com suas respectivas características.
Por fim, discutirá sobre a evolução do Federalismo no Brasil, abordando não só os
aspectos destacados do Federalismo brasileiro na Constituição de 1988, como também sobre
a autonomia dos Estados-Membros.
Visa-se, com esta pesquisa, mesmo que de forma perfunctória, auxiliar no
entendimento da disposição política em nosso país nos dias de hoje, a partir da análise de sua
origem e evolução. Seria a história um mecanismo de entendimento do sistema jurídico? É
viável averiguar a evolução de um instituto jurídico específico e dizer através da investigação
histórica que este ocasionou mudanças na sociedade? Em qual conjuntura social nasceu o
Federalismo brasileiro e quais são as possíveis repercussões políticas de sua adoção? De que
maneira a sua evolução esteve vinculada com fatores inerentes a sociedade brasileira? Qual a
conclusão que podemos chegar sobre a ideia de Federalismo que a Constituição atual adotou
em seu texto? 1 Abordar-se-á sobre o Federalismo Americano uma vez que, o modelo federativo brasileiro, fora estruturado nos moldes do Federalismo norte-americano, sendo este assim, referência.
55
Para responder estes e e outros questionamentos, o trabalho, utiliza como metodologia
o método histórico-materialista, tendo como entendimento que a realidade normative é
formada não por ideias e abstrações teóricas, e sim por fatores materiais que determinam as
relações sociais, passíveis de serem historicamente determinadas.
O estudo será desenvolvido, predominantemente, por meio de pesquisas bibliográficas
relacionadas à área jurídica, de legislação e de jurisprudência concernentes ao tema do
Federalismo no Brasil, bem como, doutrinas nacional e estrangeira, por meio de investigação
interdisciplinar de tipo jurídico-teórico e comparativo.
1 CONCEITO DE ESTADO
Não é possível compreender o significado do termo Federalismo sem antes definir o
conceito de Estado.
O termo Estado, no entendimento atual adotado por Maquiavel em sua obra O
Príncipe (MAQUIAVEL, Nicolau.2011.p.10), pode ser compreendido como sendo o domínio
ou império sobre os homens, sem desconhecer a noção de Estado como ordem política da
Sociedade desde a antiguidade. Por sua vez, Dalmo de Abreu Dallari, conceitua o vocábulo da seguinte maneira:
Encontrar um conceito de Estado que satisfaza a todas as correntes doutrin·rias È absolutamente impossÌvel, pois sendo o Estado um ente complexo, que pode ser abordado sob diversos pontos de vista e, alÈm disso, sendo extremamente vari·vel quanto ‡ forma por sua prÛpria natureza, haver· tantos pontos de partida quantos forem os ‚ngulos de preferÍncia dos observadores. E em funÁ„o do elemento ou do aspecto considerado primordial pelo estudiosos È que este desenvolver· o seu conceito(DALLARI, 2005, p.116)
Importante frisar, que ambos os conceitos se vestem, explícita e implicitamente, dos
mesmos quatro elementos essenciais: um poder soberano de um povo sito num território com
determinadas finalidades.
1.1 FORMAS DE ESTADO
A forma de Estado designa o modo de exercício do poder político soberano em função
do território ( SILVA, 2000,p.102).
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Entende-se como Estado unitário aquele onde há unicidade do exercício do poder ao
longo da totalidade do território ou, ainda, na lição de Celso Bastos (1999, p.189) “se os
órgãos que exercem a soberania nacional são unos para todo o território”.
Por outro lado, se o poder se divide principalmente – na similitude da Constituição,
com repartição política -, ocasionando na multiplicidade de associações governamentais, tem-
se um Estado Federal.
As diferenças entre o Estado Federal e o unitário, bem como aquele e a Confederação,
serão explicitadas a seguir, posto que desencadearão na definição do Estado federal.
2 O FEDERALISMO
2.1 CONCEITO
Tendo sido amparado definitivamente no Brasil no ano de 1891, o Federalismo, sendo
consagrado na Carta Magna como cláusula pétrea, juntamente com a noção de seu respectivo
princípio, vêm, desafiando os operadores do direito, haja vista a abundância de reformas
constitucionais, especialmente no campo do direito tributário.
O Federalismo se resume em uma nação que ostenta uma divisão territorial em sua
estrutura, de tal maneira que cada federação possua autonomia política, devido a
descentralização dos poderes. Sendo uma forma de organização do estado, geralmente só é
encontrado nos governos que adotam o sistema de república.
O jurista Pedro Nunes, define o termo da seguinte maneira: Federação é a "união de várias províncias, Estados particulares ou unidades federadas, independentes entre si, mas apenas autônomas quanto aos seus interesses privados, que formam um só corpo político ou Estado coletivo, onde reside a soberania, e a cujo poder ou governo eles se submetem, nas relações recíprocas de uns e outros."( NUNES, Pedro. 2003, p. 432).
O Federalismo pode ser classificado em Federalismo por agregação ( aquele cuja
federação é estabelecida a partir da vontade de se constituir estados independentes
politicamente. Como por exemplo, o Federalismo dos EUA); por desagregação ( aquele
instituído a partir da descentralização de um Estado Unitário, por exemplo o Federalismo
brasileiro); Federalismo dual ( ocorre quando a separação de atribuições entre os entes
federativos é absolutamente rígida. Onde não se existe cooperação entre os membros,
vivenciado por exemplo, no Federalismo norte-americano); Federalismo cooperativo ( ocorre
quando as atribuições são exercidas de modo comum ou concorrente, estabelecendo-se uma
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aproximação entre os entes federativos, que atuarão conjuntamente. Exemplo vivido no
Federalismo brasileiro); Federalismo simétrico ( tipo de Federalismo onde se pode verificar
certa homogeneidade, ainda que não absoluta, de cultura, língua, etc, como ocorreu nos EUA;
e, por fim, temos o Federalismo assimétrico ( aquele que provém de uma diversidade de
cultura, língua e outros aspectos. Ocorrendo no Canadá e na Suiça, por exemplo).
(MORAES,2003,P.267) 2.2 ORIGEM
No que se diz respeito a origem do Federalismo, pode-se dizer que nem a Antiguidade,
muito menos a Idade Média, tiveram a oportunidade de conhecer o regime de federação. Isso
se justifica pelo simples fato de que a organização política de ambos os períodos se
caracterizava pela simples aliança desorganizada de suas tribos ou povos locais. (SILVA, José
Afonso da., 2005, p.359).
O primeira ideia federalista se deu na Confederação Helvética, no ano de 1291, e foi
marcada por ser um pacto meramente de aliança e amizade, vindo, em 1848, dar origem ao
Estado Federal da Confederação Suíça.
No tocante ao ordenamento jurídico formal, o Federalismo surgiu em 1787 por meio
da Constituição dos Estados Unidos. O fato que desembocou para tal nascimento foi a
declaração de independência das 13 colônias britânicas na América em 1776.
A independência entre as 13 colônias resultou em um tratado de união, mais
conhecido como Artigos de Confederação, por meio do qual o pacto confederativo fora
revisto em prol de fortalecer as colônias independentes, bem como, evitar o enfraquecimento
de uma delas isoladas.
Na cidade da Filadélfia, ano de 1787, esta confederação foi convertida em federação.
Sendo assim, o Federalismo americano nasceu da falência do modelo confederativo,
devido à ausência de cumprimento de suas regras. Era necessária a criação de um modelo
dotado de maior pode coercitivo e rigidez do laço de união. Inclusive, talvez a
indissolubilidade do pacto federativo seja o principal fator distintivo entre a Confederação
(formada por tratado, podendo ser denunciado a qualquer momento) e a Federação.
(MADISON,Hamilton,1993, p.188).
Frisa-se mencionar que as ideias de Montesquieu embasaram o modelo da federação
americana. Através do pensamento de Montesquieu, os EUA adotou a separação dos poderes.
(MADISON, Hamilton, 2003, p.299)
58
O Federalismo americano exerceu enorme influência nos modelos europeus e latino
americanos, não sendo, contudo, copiado à risca por nenhum outro país.
2.3 CARACTERÍSTICAS
Hoje, o vocábulo Federalismo pode ser caracterizado com os seguintes pontos:
a) uma Constituição rígida como fundamento do ordenamento que garante a repartição de
competências entre os entes autônomos.
b) um órgão guardião da Constituição Federal;
c) a descentralização política por meio do estabelecimento de núcleos de poder político pela
Constituição;
d) a consagração do princípio da indissolubilidade do vínculo federativo que inibe o direito de
secessão ou retirada do pacto federativo;
e) a soberania do Estado Federal cedida pelo ingresso dos entes federativos na Federação;
f) torna os entes federativos autônomos, inclusive com capacidade de auto-organização;
2.4 OBJETIVO
O objetivo da Federação é alcançar a eficácia do exercício do poder no plano interno
de um Estado, resguardando-se a sua integridade pela garantia de atendimento das condições
autônomas dos diferentes grupos que compõem o seu povo e assegurando-se, assim, a
legitimidade do poder e a eficiência de sua ação. (ROCHA, Carmen Lúcia Antunes,1996, p.
171).
2.5 DESCENTRALIZAÇÃO e AUTONOMIA
A descentralização concerne-se à transferência de poderes (funções ou competências)
para órgãos de outras comunidades, administrados por órgãos constituídos e autoridades
nomeadas por poder diverso, que os desempenham com relativa independência. (CARRÉ DE
MALBERG, Raymond, 1986,p.127-129).
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Segundo Barroso, “o estado federal se vincula, originariamente, à ideia de
descentralização, contrapondo-se à centralização” (BARROSO, 1982, p. 24).
A simples ocorrência de descentralização, no entanto, não configura a Federação. De
acordo com Mello Franco (apud BARROSO, 1982, p. 24): “A forma de descentralização
colimada e representada pelo Estado federal tem, como mais importante característica, a de
ser uma descentralização política e não somente administrativa.”
Carré de Malberg difere descentralização, desconcentração e autonomia. O autor
entende que, na terminologia francesa, o vocábulo descentralização é utilizado para a
“situação de uma coletividade local que tem a faculdade de se administrar por seus próprios
órgãos, por ela nomeados, e que expressam sua própria vontade e não a vontade do Estado (
poder central)”, ao mesmo tempo que desconcentração diz respeito ao aumento de poder das
autoridades locais nomeadas pelo poder central. (CARRÉ DE MALBERG,
Raymond.1986.p.170)
Um Estado pode retratar, na concepção de Carré Malberg, três tipos de
descentralização do poder: desconcentração ( ou descentralização em sentido estrito), que
resulta do aumento dos poderes dos agentes locais (ou regionais) nomeados pelo poder central
que concede tal poder; descentralização política, marcada pela existência de comunidades
substanciais dotadas de self-government ou self-administration (no mesmo sentido do termo
germânico selbstverwaltung), que expressa a capacidade de autogoverno das coletividades
internas, decorrentes não de poder próprio, mas da vontade do Estado do qual são integrantes,
e a descentralização federativa, determinada pela existência de coletividades dotadas de
autonomia federativa, cuja capacidade de autogoverno decorre de poder próprio dos Estados-
membros. (CARRÉ DE MALBERG, Raymond.1986.p.171). Com isso, a diferença entre
autonomia e descentralização, para este autor, residiria na origem do poder constituído: na
autonomia federativa, o poder seria próprio, porque constitucionalmente previsto; na
descentralização, o poder seria outorgado pelo poder central. (CARRÉ DE MALBERG,
Raymond.1986.p.100)
Ressalta-se que, a doutrina moderna, auxiliada da evolução dos arranjos federativos,
passa a eleger outro fundamento para a distinção: a autonomia abrangeria o poder
autoconstituinte, algo que não se verificaria na descentralização. (BARROS, Sérgio
Resende.2014.p.164).
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3 O FEDERALISMO NORTE-AMERICANO E O FEDERALISMO BRASILEIRO:
ORIGENS DIFERENTES, TRAJETOS SEMELHANTES 3.1 O FEDERALISMO AMERICANO
O Federalismo se consolidou pela primeira vez nos EUA. Seu surgimento, ano de
1787, decorreu da vontade dos Estados membros da antiga Confederação, que lutava por um
fortalecimento do governo central, conservando tanto a independência quanto a soberania
existente nos Estados membros. (TRIGUEIRO, Oswaldo.1942, p.34).
O Federalismo norte-americano recebe a seguinte classificação: agregação ( por ser
derivado de uma confederação), simétrico (por apresentar homogeneidade linguística e
cultural entre a sua população) e dual ( por ter os seus estados autonomia e independência do
poder central). (SOARES, 2006.p.16).
Além destas características, podemos dizer também que o modelo do Federalismo
norte-americano foi embasado em cinco princípios, tais quais podemos citar como sendo o
primeiro a união de entidades políticas autônomas em torno de um objetivo comum; em
seguida se encontra a divisão dos poderes e das respectivas competências das entidades; como
terceiro princípio temos a autonomia concedida aos Estados e ao poder central de atuarem
diretamente dentro de suas respectivas designações; o aparelhamento dos poderes e, por fim,
o princípio em que as decisões do governo federal são tidas como sendo hierarquicamente
superiores às decisões locais que versem sobre matérias semelhantes. (DEWEY, Davis
Rich.1903.p.314).
Tendo sofrido grande influência do laissez-faire, que se marcou presente até o crash
da bolsa de valores de NY em 1929, o Federalismo norte-americano passou por grande
transformação com a chegada do século XX. Ele passou a ter que desempenhar novas
funções, necessitando com isso, de fazer uma maior intervenção nas esferas social e
econômica. Surgiu então, o New Deal. (SCHWARTZ, Bernard. 1992.p.219)
Todos estes acontecimentos contribuíram para a formação do chamado Novo
Federalismo, onde foi caracterizado por ter sido responsável pela transformação no equilíbrio
do poder, centralizando-o em Washington.
Ressalta-se que nos EUA, a relação entre os estados membros e o poder central é
mínima, tendo em vista que cada Estado atua de forma autônoma e independente além de
participarem das decisões a nível nacional de maneira diferenciada, devido a herança advinda
61
do Federalismo Dual e o laissez-faire, que foram grandes influências na sociedade norte-
americana. (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes,1987,p.57)
Hoje, o Federalismo norte-americano é marcado por apresentar um poder mais
centralizado. O aumento da autoridade nacional não reduziu o poder dos Estados. Embora
tenha ocorrido naturalmente algumas limitações à autoridade estadual, os Estados
continuaram a ter amplo poder decisório nas matérias de sua competência. Com isso, mesmo tendo o poder dos EUA sofrido maior centralização, ainda sim é possível perceber
maior independência dos estados em relação à esfera federal quando comparado ao Brasil.
3.2 O FEDERALISMO BRASILEIRO
Embora tenha se inspirado no modelo de Federalismo norte-americano, o Federalismo
brasileiro pode ser considerado como tendo suas ideias quase que opostas às vividas pelos
americanos. (REVERBEL, Carlos Eduardo Dieder. 2012, p.20.)
Isso se vale uma vez que, enquanto nos EUA a ideia de Estado Federado surgiu de
uma necessidade dos estados membros de se unirem em prol de fortificar politicamente as
antigas colônias inglesas, no Brasil, a ideia de Estado Federado veio do antigo Império, ou
seja, passamos por um governo unitário, que veio a ser descentralizado.
No Federalismo norte-americano as características das organizações de cada Estado
membro se manteve conservada, característica esta, não repetida no Brasil. Aqui, houve a
homogeneidade na legislação de cada Estado.
No Federalismo brasileiro, a organização permaneceu sendo através de um Estado
Unitário, porém dotado de uma pequena autonomia constitucional concedida aos
Estados.(BARACHO, José Alfredo de Oliveira. 1882. p.192).
Além disso, é nitidamente constatado que no Brasil, os Estados possuem uma maior
tendência a atuarem em conjunto, formando espécies de colegiados quando se trata de
decisões em nível federal, diferentemente do modelo tido como inspiração.
Diante ao exposto, podemos dizer então que, mesmo depois de sua independência, o
Brasil não chegou a ter de fato autonomia política se comparado ao modelo de Federalismo
norte-americano.
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4 A EVOLUÇÃO DO FEDERALISMO BRASILEIRO
A Federação brasileira vem experimentando mensuráveis modificações com o passar
dos anos. Cada nova Constituição carrega, em seu bojo, alterações na forma federativa do
Estado brasileiro.
Sendo assim, far-se-á breve análise histórico-evolutiva do Federalismo nas
Constituições brasileiras.
Em nossa primeira constituição, mais conhecida como Constituição do Império (1824)
não existia federação.
Já em 1891, a Constituição dispôs textualmente sobre a forma de Estado federado,
dando autonomia aos Estados e aos Municípios. Entre 1937-1945 o Federalismo praticamente
desapareceu, sendo restaurado com a Constituição de 1946, inclusive no que tange à
autonomia municipal. Novamente, em 1967, com uma Constituição oriunda de golpe militar,
houve enfraquecimento dessa forma de Estado, estabelecendo-se como característica principal
dessa fase a concentração de poderes na União. Com o advento da crise política na segunda
metade de 1968, por meio do Ato Institucional 5, foi totalmente extinta a Federação. Com a
Carta de 1969, formalmente EC1/67, nota-se indiscutível preeminência da União frente aos
Estados e Municípios, que, cada vez mais, viam diminuir suas prerrogativas, embora se
mantivesse a forma federativa. (BASTOS, 1995). 5 ASPECTOS GERAIS DO FEDERALISMO BRASILEIRO NA CONSTITUIÇÃO DE
1988
O Federalismo brasileiro pré-1988 passou pelo exame da doutrina constitucional e a
repercussão não foi nem um pouco animadora.
Para Fernanda Dias Menezes de Almeida:
Assiste-se, na prática, à negação da Federação que, na teoria, se quer intocável. E seu esvaziamento completo não será surpresa, se não houver a reversão do movimento pendular que hoje acusa excessiva concentração de poder político e financeiro no governo central, em detrimento das autoridades estaduais e municipais. [...]. É que, por mais que o sistema comporte adaptações, não pode sobreviver onde se abdique da autonomia das unidades federadas, peça vital da delicada parceria que é, em última análise, a Federação. (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes.2011.p.239)
63
A Constituição da República Federativa do Brasil é a ferramenta que esboça a
arcabouço político-administrativa básica do país e determina a sistemática federal de
competências repartidas entre os seus membros.
Desde a primeira Constituição republicana brasileira o princípio da indissolubilidade
dos Estados-membros é consignado no texto maior. Em 1988, o mesmo princípio está
arrolado, com apenas uma diferença das Constituições anteriores, a saber: os Municípios
passaram a integrar essa união indissolúvel.
Para Raul Machado Horta (1996, p. 117), o artigo 18 da Carta Política de 1988
consagrou a característica peculiar da federação brasileira que é a pluralidade dos entes
constitutivos da República. Pelo mencionado dispositivo, União, Estados, Distrito Federal e
Municípios formam a federação, sendo todos autônomos.
Além disso, conta, no artigo 60 que o princípio da indissolubilidade da federação,
determinando, no §4º, "não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir
a forma federativa de Estado". Sendo assim, o Congresso não deliberará proposta de emenda
constitucional cujo texto venha a ferir o mencionado princípio. Essa disposição é
considerada cláusula pétrea.
É proibido aos entes federados "estabelecer cultos religiosos ou igrejas, ou
subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes
relações de dependência ou aliança." Logo, nota-se mais um traço da federação brasileira, que
é a desvinculação de todos os entes em aspectos religiosos.
Manter relações com Estados estrangeiros, participar de organizações internacionais,
declarar guerra e celebrar a paz, são prerrogativas exclusivas da União Essa disposição
confirma, para Raul Machado Horta (1996, p. 117), a característica da "soberania da União e
autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios".
O Federalismo constitucional brasileiro é também caracterizado pelo princípio da não
intervenção, o que significa que, a União não pode interceder nos Estados-membros, bem
como, estes nos Municípios. A medida máxima, porém, poderá ocorrer em caráter de
exceção, nas situações descritas nos artigos 34 e 35 da Carta Magna.
O Poder Legislativo brasileiro é ilustrado pela bicameralidade, ou seja, apresenta
dois colegiados: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Na letra do artigo 45, "a
Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema
proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal". O art. 46 narra que
"o Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos
segundo o princípio majoritário." Esta é mais uma característica da federação brasileira, da
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qual se destaca a representatividade igualitária dos Estados-membros e do Distrito Federal no
Poder Legislativo federal, através dos Senadores da República.
É consentido que as Assembleias Legislativas das unidades da federação apresentem
proposta de emenda à Constituição. Neste viés, o artigo 60, inciso III, demonstra que a
proposição deve partir de mais da metade dos legislativos estaduais, tendo sido aprovada por
maioria relativa em cada um deles.
Outro aspecto que configura a federação brasileira é a subdivisão do Poder
Judiciário em competências distintas nas esferas Federal e Estadual. Enfatiza-se, em tal
estrutura, a existência do Supremo Tribunal Federal, ao qual pertence principalmente a guarda
da Constituição.
A Carta Magna designou poder e competência tributária aos entes federados
"observada a particularização dos impostos atribuídos a cada pessoa de direito público
interno" (HORTA, 1996, p. 117). Com isso, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios angariaram mestria para instaurar impostos, taxas e contribuições de melhoria,
desde que respeitados os limites estabelecidos na Constituição Federal.
Essas receitas tributárias são repartidas entre os entes federados, mediante disposição
dos artigos 157, 158, 159 e 161, II, todos da Constituição Federal. Assim, parte da
arrecadação da União é dividida entre os Estados, Distrito Federal e Municípios e parte da
arrecadação dos Estados é distribuída entre os Municípios neles insertos. Essa divisão
objetiva, conforme análise de Raul Machado Horta (1996, p. 117), "promover o equilíbrio
sócio econômico entre Estados e Municípios”.
Conclui-se, assim, que estas são as principais características da forma federativa do
Estado brasileiro, que se pode encontrar do texto Constitucional de 1988.
A reforma constitucional de 1988 é marcada por apresentar seus pontos positivos e
negativos, porém, não se pode almejar que um sistema dê conta de toda a realidade social,
como por exemplo, investir com exagero no plano normativo, e que, a partir de uma
delimitação crítica de competências viria a engessar o Federalismo, que necessita ser oscilante
de modo a se adaptar as mudanças sociais cada vez mais céleres. A consolidação da ordem
constitucional é resultado do empenho político e do engajamento social, não somente de uma
divisão de competências. Sendo assim, continuamos no processo de reconhecer a eficácia do
modelo federal instaurado.
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6 O FEDERALISMO SOBRE A ÓTICA DA DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
TRIBUTÁRIAS
A descentralização amplia as despesas dos entes federados parciais, conforme ameniza
os encargos da União. Porém, grande parte do recolhimento dos tributos nacionais se
aglomera nas mãos da União, o que gera certa desigualdade na partilha de metas e receitas
dentro da federação. De modo a balancear essa desigualdade, nos deparamos com as
previsões constitucionais de repasses de valores, pela União, aos Estados, Distrito Federal e
Municípios, diretamente ou através de fundos de financiamento e de participação.
A repartição de receita tributária disposta na Constituição da República possui, como
meta, o alcance da igualdade fiscal entre os membros da Federação, com a finalidade de
possibilitar a independência financeira dos entes e a execução de políticas públicas regionais.
No sistema nacional, esta divisão ocorre por meio de transferências de receitas que
não dão importância as desigualdades existentes entre os entes federativos. Estas demonstram
desequilíbrio no que diz respeito à captação de rendas oriundas de tributos.
O foco do Estado social é a amortização de serviços públicos com igualdade para os
indivíduos.
Porém, como fora abordado, na situação atual do retesado sistema de transferências, é
notório que a distribuição de receitas não vêem observando as inúmeras desigualdades
existentes entre os entes federativos.
Nesse pensamento, Fernando Resende entende que: “Num mundo em onde as fronteiras econômicas tornam-se porosas e as novas tecnologias aplicadas à produção e comercialização de bens e serviços não respeitam a geografia política, as disparidades regionais aumentam, acarretando conflitos de interesses e aumentando a complexidade das soluções requeridas para manter o equilíbrio federativo e a coesão interna. A consequência da ampliação das disparidades é a concentração territorial das bases tributárias e o aumento dos desequilíbrios na repartição das receitas tributárias entre os membros da federação (...)” (RESENDE, Fernando. 2016.p.15).
Surge assim, como mecanismo de transferências entre entes a equalização fiscal.
Esta, tendo como função, amenizar as desigualdades existentes entre os entes políticos,
consolidando o princípio federativo e os direitos fundamentais dos cidadãos, consolidados no
remanejamento das rendas fiscais.
A equalização fiscal é entendida como sendo um mecanismo que visa diminuir as
desigualdades, levando em consideração, à capacidade de cada ente da federação executar
suas responsabilidades financeiras, buscando como meta oferecer um padrão, igualitário no
66
atendimento das necessidades de cada região do país. A equalização fiscal já é encontrada no
Canadá, na Alemanha e na Austrália.
As transferências redistributivas devem ser assentadas em fundamentos bem
estabelecidos, uma vez que, é a através da compreensão e exatidão destes preceitos que se
poderá aferir a verossimilhança de sucesso quanto a contenção das desigualdades regionais,
apresentando como referencia as diretrizes da equalização.
Neste viés, o Brasil deve corresponder a estrutura federal com as necessidades de
adequação, de modo a descentralizar o exercício do poder político, preservando uma ordem
constitucional una e desafiando os vários empecilhos socioeconômicos do País, resultando na
diminuição dos custos das entidades financeiras que, na prática, sempre dependeram das
transferências intergovernamentais.
7 CURTO RELATO SOBRE A CRISE DO FEDERALISMO O Federalismo, aqui e alhures, objetiva, poder-se-ia afirmar sem maiores peias,
democratizar a relação travada entre os entes federados que a integram.
Imaginando uma composição política onde cada qual, seja Estado-membro, seja
Município, seja Distrito Federal ou mesmo a União Federal, tenha seu escopo e seu desenho
de ação delimitado no texto constitucional que lhe dá origem, havendo um desnivelamento de
atribuições com o próprio pode de exercê-las o resultado de tal conjugação de poder/dever
levará, fatalmente, a um desequilíbrio do exercício do múnus político-social daquelas
entidades.
O que se denominou Pacto-Federativo, partindo da teoria da ciência política e da
própria ciência do Direito, é, em outras palavras, um contrato de estruturação funcional da
Federação. Neste contrato, multifacetado de encargos e deveres na realidade institucional
brasileira, o ente federado, munido de forças calcadas no binômio econômico-jurídico,
buscará a consecução mínimo dos objetivos traçados na carta constitucional. Se o referido
Pacto-Federativo já nasce com um viés, mesmo que implicitamente, voltado a conceder a um
dos entes maiores condições de ação, financeira ou jurídica, a esta união de forças políticas
poderá se revelar uma verdadeira farsa.
Não se nega e nem se poderia negar que, a depender da Federação sub examinem, o
discutido Pacto-Federativo poderá ser entabulado de diversas formas. Vejamos a experiência
norte-americana. Para os estudiosos do direito constitucional americano, cuja força motriz
reside em uma Constituição tida como absolutamente curta e limitada em palavras, mas rica,
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densa e ilimitada em diretrizes caras à sociedade estadunidense A Federação ali criada tem
uma força que poucas Federações no Mundo o teriam. Viajando por aquele país perceber-se-á
que por mais que haja um padrão claro social, de indústria e comércio americano distribuído
por todo seu território, não importando que seja o Alasca ou a Flórida, ou mesmo a Califórnia
ou o Alabama, os entes federados americanos, pelo menos no que se refere pelo menos aos 50
(Estados-membros) não só apresentam nítido Poder jurídico, como também político; e, no que
mais importa, Poder para executar de uma maneira mais tranquila seus deveres financeiros.
Não é o desiderato deste trabalho entender e explicar a Federação americana já que
isso, necessariamente, exigiria trabalho de maior fôlego. Porém uma rápida comparação,
através de exemplos, seria importante para a exposição de nossas ideias.
O que se nota, no modelo federativo adotado na América, não sendo necessário ser um
estudioso na senda político-jurídica, é que a Federação americana, partido também de seu
Pacto-Federativo, se revela, ao Mundo, de uma forma muito mais consistente e, mesmo,
emblemática.
Não se nega que, habitualmente, existem conflitos de competência legislativa naquele
país mesmo porque, ao contrário do Brasil, grande parte da competência legislativa que aqui
seria, exclusivamente, da União Federal, naquelas paragens o seriam compartilhadas ente o
ente federativo central (União) e os demais (lembrando sempre os Estados-membros).
Leia-se o que aferimos nos vários exemplos dados pela imprensa ou extraídos em
fontes variadas de informação. Casos como a repressão penal são ilustrativos deste caldo
concorrencial legislativo. Existem Estados-membros que não praticam pena de morte. Outros
o fazem. Aqueles que praticam podem fazê-lo usando desde a forca até injeção fatal. O que
faz a União nestes casos? Parece-nos que só observa.
Sabe-se que ali existem presídios públicos federais, presídios públicos estaduais,
presídios privados ou outros tipos de depósitos de seres humanos segregados da sociedade por
não observarem, para o bem ou mesmo, como é natural imaginar, sempre para o mau, as
regras de convivência sociais. Haver, num mesmo país, várias espécies de estabelecimentos
prisionais, onde seus residentes poderiam ter sido condenados ou não a partir de plexo de leis
penais que se alternam de forma absolutamente radical a depender do ente federado, ao
contrário de consolidar e enobrecer o Federalismo, o enfraquece na medida em que traz
insegurança jurídica no exercício da cidadania.
Vários exemplos surgem na seara criminal. O que chama mais atenção hoje é o
recente fenômeno da liberação – gradual, crescente e inarredável – do uso da maconha.
Alguns Estados-membros permitem para uso medicinal, outros para recreacional; e, tantos
68
outros, simplesmente vedam. Aqueles que permitem consumo daquela erva independente de
sua motivação podem variar esta liberdade para quantidade maior, menor ou mesmo a ação de
fumar a maconha ser restringida para ambientes privados ou não. Enquanto isso, a União
Federal americana discorda da liberação, pelo menos para consumo hedonista; e, estando de
mãos atadas, faz uso de medidas de dificultação de empréstimos, financiamento ou créditos
para empresas que se relacionem com esta atividade.
Percebe-se, assim, que pelo menos na alçada penal esta falta, digamos, de padrão
legislativo causa aos americanos, uma confusão nas políticas sociais que poderiam inibir o
comportamento delituoso e, neste passo, fragilizar políticas públicas nacionais que, em última
instância, enfraquece o próprio conceito de Federação.
Este não seria o caso do Brasil. Sabe-se muito bem que a Constituição Brasileira
delimita a competência legislativa nas várias áreas objeto do Direito. A delimitação da
competência legislativa é, nada mais nada menos, do consectário do Pacto-Federativo; e,
assim, a medida de extensão e abrangência do Poder político dos entes federados. No nosso
país, pelo menos a experiência demonstra, não se nega que temos um padrão legislativo para
o direito penal e civil – ramos da ciência do Direito mais associados ao cotidiano da
convivência social – e isso facilita para os operadores do Direito suas ações e mesmo a
melhor compreensão, considerada o que entendemos não só como país, mas de fato como
nação (conceito mais fluido associado à cultura e história da formação nacional). A
uniformização legislativa, seja no Oiapoque ao Chuí, na esfera daqueles 02 (dois) mais
importantes ramos do direito, faz com que possamos, em tese, buscar, mesmo num país tido
como continental e habitado por mais de 200 (duzentos) milhões de habitantes, um
comportamento mais previsível e, a partir daí, estabelecer ações estatais homogêneas e com
redução de dispêndio já otimizadas e voltadas para diretrizes comuns.
Neste sentido, no nosso entendimento, a concentração de Poder legislativo,
considerado objeto das relações civis e ações a serem reprimida na esfera criminal, nas mãos
do ente central (União) é salutar; e, pelo menos neste ponto, estaríamos à frente da Federação
americana. Por mais que tenhamos aspectos locais ou regionais a serem observados e
respeitados, um cipoal de exercícios de competências espraiado pelo país não ajudaria na
construção de linha conjunta de ações, estatais e não, para reforçar a democracia brasileira
que é justamente pressuposto essencial do Pacto-Federativo e seu produto, qual seja a
Federação.
Entretanto, o que reduz sobremaneira a força da Federação brasileira é,
especificamente, competência legislativa cuja exclusividade não seria da União Federal.
69
A competência tributária como se sabe é comum. Não se nega a competência de cada
ente federado em instituir, se assim o quiser, os tributos alocados no texto constitucional para
cada ente federado. Acontece que no âmbito da competência tributária percebe-se que a
competência não é tão comum como, inicialmente, se afirmaria.
A União Federal, além de apresentar maior número de hipóteses de possíveis impostos
a serem criados (07), ao contrário dos Estados-membros e Municípios (03),, ainda poderia,
excluída as contribuições previdenciárias do regime especial, instituir as denominadas
contribuições especiais com seus vários matizes.
De fato, a partir de uma emenda constitucional, os Municípios brasileiros poderiam
instituir a denominada contribuição de iluminação pública e, concomitante, tanto eles quanto
os Estados-membros poderiam ser destinatários de parte da receita da arrecadação da
Contribuição de intervenção no domínio econômico (CIDE) sobre a comercialização de
combustíveis. Mas isto, por si só, não desconstitui o desequilíbrio das finanças estaduais e
municipais, sem comparadas com as da União Federal, mesmo que previsões paliativas,
paliativas previstas no texto constitucional como a repartição de receitas da União (leia-se,
imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados) para os Estados-membros e
Municípios possam arrefecer as mazelas das finanças públicas daqueles entes.
Não estamos aqui a afirmar que a União Federal não padeça de dificuldades
orçamentárias sem embargo de ser dotada de maior poder de fogo tributário. Basta ler os
jornais para se perceber a quanto anda a dificuldade do Governo central em honrar seus
compromissos. Mas, considerando que cabe a União o monopólio da emissão da moeda em
curso, de ditar, via Banco Central, os rumos da política de juros e empréstimos no país e,
ainda assim, emitir títulos públicos para captar poupança privada (procedimento este inviável
para os demais entes) isso, por si só, dá uma prevalência de poder político-institucional
absurdo a ente em detrimento os demais.
Os Estados-membros devem muito a União. Os Municípios não conseguem honrar
seus compromissos e obrigações legais. Enquanto isso, o primo rico da Federação pode emitir
moeda, fabricando inflação quando desejar ou mesmo contrair empréstimo, via emissão de
títulos públicos e ter melhores condições de sobrevida constitucional.
Em outras palavras, a Federação brasileira apresenta virtudes claras como a
concentração de Poder legislativo, para determinadas matérias, no ente central (União
Federal), evitando conflitos jurídicos e ações públicas confusas. No entanto, quando o assunto
é dinheiro, a maneira que a Constituição Federal foi elaborada, seja no aspecto de
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competência tributária seja no aspecto de competência de gestão financeira nacional, permite
desmesurada força à União Federal em detrimento dos demais.
Se considerado for apenas a questão da captação, gestão e administração das finanças
públicas no Brasil atual, poderíamos afirmar que a Federação se mostra manca e,
frequentemente, os Jornais nos informam que mal s sustenta em pé.
CONCLUSÃO
O Brasil é uma república federativa como bem expressado em seu texto constitucional.
O que discutimos, de forma perfunctória, a partir, inclusive, de conceitos clássicos de
Federalismo ou mesmo o conhecido exemplo do Federalismo americano, é, se de fato,
vivemos numa Federação.
A despeito de podemos defender que cada pais tenha a Federação que lhe interesse,
haverá limites para isso sob pena o que se denomina Federação não se nada nada menos de
que um arremedo de Estado Unitário sob a roupagem de uma Federação meramente
decorativa
Por mais que, no Brasil, diferenças nas competências legislativas possam traduzir
opções distintas realizadas quando da pactuação federativa consumada quando da realização
da assembleia constituinte, não levem inapelavelmente à morte da Federação, nosso enfoque
poderá, ao fim e ao cabo, ser, basicamente, o econômico financeiro.
Nos moldes em que a Federação brasileira foi construída, isto considerado o texto da
Constituição Federal de 1988, não permite que, a despeito da crise conjuntural que vivemos
que apenas ressalta estas incongruências institucionais, possamos conviver com este modelo.
Devemos renovar o Pacto Federativo sob pena de chamarmos de Federação o que na
verdade é uma aparência de Federação.
Se a União Federal dita os rumos da convivência social e da repressão criminal e tem -
alguém dúvida? - as chaves do cofre, podemos dizer que vivemos numa aparente Federação
mas jamais numa real como desejaríamos.
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