WELLINGTON LUIZ DE OLIVEIRA1

Conselhos Gestores:

Um passo importante na democratização do processo decisório

São João Del rei 2015

1 Professor de História no CEA - Centro de Educação Aprendiz, Professor de História da Arte, Programa de Pós-Graduação - Mestrado em Ciência Política - FAFICH / UFMG, Disciplina: Pensamento Político e Social Hispano-Americano, Pós-Graduação lato sensu: Religião, Curso de Aperfeiçoamento: Relações Étnicos Raciais, Ênfase: História e Cultura Afro-Brasileira – UFSJ.

INTRODUÇÃO

O Brasil tem sido palco de novas modalidades institucionais de participação

ampliada da população em decisões políticas. Tratam de Conselhos gestores de políticas

públicas ou de orçamentos municipais participativos, conceituados por Avritzer (2000,

p.18) como instituições híbridas, ou seja, “instituições mistas formadas em parte por

representantes do Estado, em parte por representantes da sociedade civil, com poderes

consultivos e/ou deliberativos, que reúnem a um só tempo, elementos de democracia

representativa e da democracia direta”. Tais inovações têm merecido inúmeros estudos,

nacionais e internacionais, pois apresentam grande potencial de incorporação política de

segmentos historicamente excluídos da população.

A fenda para a informação democrática durante 1988 originou no seu bojo a

descentralização político-administrativa e o conhecimento da participação social na

gestão das políticas públicas. O novo federalismo emerso desse processo caracteriza-se

pela descentralização das políticas sociais e pelo estabelecimento de mecanismos que

possibilitam a participação social na gestão municipal.

Num processo de deliberação pública participativa, a Constituição de

Conselhos gestores é um passo importante na democratização do processo decisório no

interior do aparelho estatal. No entanto, pesquisas demonstram ser uma tarefa difícil

modificar a sua dinâmica de funcionamento, na medida em que o Estado ainda é

protagonista central na definição da agenda da política social (Tatagiba, 2002).

Os Conselhos Municipais representam a ampliação da esfera pública. Essa

ampliação é um fenômeno decorrente do fortalecimento da sociedade civil, do aumento

da participação social nos negócios públicos, associados à crescente publicização das

ações do Estado, sendo um reflexo da democratização das sociedades ocidentais e de

uma concepção da cidadania na qual todos os sujeitos sociais, ou seja, os cidadãos

possuem o legítimo direito de interpelar a gestão pública e deliberar sobre ela.

Os Conselhos gestores são espaços de interlocução entre Estado, sociedade

civil e mercado, sendo, muitas vezes, a um só tempo, fórum de debates, instância

consultiva, deliberativa e de gestão das políticas públicas. Pode-se inferir que a

participação da sociedade civil nos processos de formulação, deliberação,

acompanhamento e fiscalização das políticas públicas provoca, mesmo que de maneira

embrionária, a democratização da gestão municipal. Contudo, muitos conselhos têm um

poder bastante limitado, configurando-se em instâncias meramente consultivas, sem

nenhum poder deliberativo (Lubambo, 2002). Isso sinaliza que não basta apenas a

Constituição formal/legal do conselho, é indispensável que a sociedade civil participe do

processo da tomada de decisão.

Portanto, pretende-se neste projeto analisar comparativamente o processo de

representação nos Conselhos Gestores de políticas públicas do Fundef/Fundeb nos

municípios do Estado de Minas Gerais, buscando identificar os impactos da efetividade

deliberativa na ampliação da participação democrática, especialmente sobre a

capacidade de organização, vocalização e negociação de demandas, bem como

sobre o processo de implementação da decisões e controle das mesmas. Foram

selecionadas cinco experiências de Conselhos Municipais do Fundef/Fundeb no Estado

de Minas Gerais para realizar o trabalho de campo (São João Del Rei e Barbacena).

No Brasil há atualmente entre trinta e quarenta mil conselhos, envolvendo a

participação de mais de quinhentas mil pessoas. Vários conselhos entram em choque

com prefeituras, alguns com câmaras de vereadores, outros são manipulados pelos

governantes. O Estado de Minas Gerais lidera o segundo lugar no ranking de

participação dos Conselhos Municipais. O Município de Belo Horizonte apresentou

trinta e um conselhos na gestão municipal que se encerrou em dezembro de 2008,

enquanto o município do Rio de Janeiro registrou apenas oito conselhos em sua última

gestão municipal1. Mas, sabemos que apesar da ótima colocação do município de Belo

Horizonte, generalizações não são possíveis quando se trata deste tema, é preciso focar o

estudo em cada cidade para apurar a realidade quanto a efetiva presença da sociedade na

deliberação sobre políticas públicas dentro dos Conselhos Municipais. As imagens

pinçadas no cotidiano dos conselhos municipais mostram que não há receita, mas que

certos mitos caem assim que expostos à luz de métodos científicos das pesquisas.

Dessa forma, a consolidação da democracia exige a constituição de uma

“esfera pública”, conceito desenvolvido por Habermas (1984) para dar conta de um

processo de interação entre os diversos grupos, entidades, organizações e movimentos

sociais. O espaço e as atribuições se diferenciam da esfera estatal. Para Habermas, os

novos atores seriam interlocutores de uma ação comunicativa, e seu papel seria restrito

1 Dados extraídos do artigo “ A democracia participativa” publicado na revista Fundação Ulysses Guimarães- FUG.

ao de mera influência nas decisões governamentais. Além disso, o caráter informal

impresso no novo espaço impediria o ato deliberativo.

O conceito de esfera pública passou a ser utilizado pelos cientistas políticos e

adquire uma outra dimensão para explicar o processo decisório. Segundo Avritzer

(1999), embasado em Habermas, o conceito de esfera pública apresenta duas

características centrais ligadas ao debate democrático contemporâneo. A primeira diz

respeito a um espaço para interação dos indivíduos para que possam debater e apresentar

demandas; trata-se de um espaço diferente do Estado. A segunda característica é a idéia

de ampliação do domínio público e a possibilidade de

“politização de novas questões”. Muitas questões travadas no espaço privado, como a

violência contra as mulheres e a discriminação racial no espaço do trabalho, ganham

publicidade.

Os conselhos Gestores são instituições que bem caracterizam a nova forma

participativa. Seriam “estruturas híbridas”, ou seja, todo esse processo se insere num

movimento maior de constituição de uma esfera pública que poderia ser melhor

caracterizada como esfera pública ampliada, uma vez que é uma extensão do Estado até

a sociedade através da representação desta regida por critérios diferenciados da

representação parlamentar ou mesmo sindical. Estamos entendendo esfera pública como

espaço de interação entre estado e sociedade inserido nas instituições estatais (Teixeira,

2000).

Portanto, é preciso avançar na ampliação da esfera pública por meio da

participação popular nas decisões políticas, considerando que a idéia de esfera pública

tem sido importante para se pensar uma dimensão crucial da relação entre sociedade

civil e sociedade política, a saber, a luta conduzida pela cidadania para controlar

cognitivamente a esfera onde se produz a decisão política (Gomes, 2006).

Esta é a única forma de enfraquecer lideranças tradicionais ligadas à

oligarquias políticas e trazer à tona mais participação social em políticas públicas a

favor da democratização da educação. Mas, é preciso ressaltar que a simples existência

da estrutura não garante sua efetividade. O desejável controle do Estado por parte da

sociedade ocorrerá somente na interface entre a estrutura dos conselhos e a sociedade

organizada. A fragilidade no interior do conselho se manifesta justamente na linha

divisória entre a legitimação de ações estatais e a capacidade de cobrar

responsabilidades, principalmente no campo dos recursos financeiros.

Num cenário sinuoso, o processo participativo dos conselhos tem se

mostrado irreversível, apesar de movimentos de contrafluxo e das tentativas de

manipulação. Conselhos proliferam nas três instâncias do Poder. O governo do

Presidente Lula acentuou essa tendência, criando instâncias consultivas para os mais

diversos temas. No âmbito municipal os números também demonstram vitalidade, certas

cidades podem ostentar dezenas de diferentes conselhos e auxiliar na tomada de

decisões. Criou-se um novo padrão de relacionamento do Estado com a sociedade.

Segundo Avritzer (2000), os resultados das políticas públicas melhoram quando há

participação. Portanto, esta pesquisa se justifica pela necessidade de levantamento de

dados que permitam aquilatar se houve avanço nos Conselhos Municipais do

Fundef/Fundeb na gestão de política social. Nesse sentido, Busca- se verificar, junto aos

conselhos do FUNDEF e FUNDEB em municípios do Estado de Minas, a efetividade

deliberativa desses conselhos. Por efetividade deliberativa entende-se a capacidade

efetiva dessas instituições influenciarem, controlarem e decidirem sobre determinada

política pública, expressa na institucionalização dos procedimentos, na pluralidade da

composição, na deliberação pública e inclusiva, na proposição de novos temas, na

decisão sobre ações públicas e no controle sobre essas ações.

2 – OBJETIVOS

OBJETIVO CENTRAL

Analisar comparativamente o processo de representação dos conselhos gestores de

políticas públicas Fundef e Fundeb nos municípios do Estado de Minas Gerais,

buscando identificar os impactos da efetividade deliberativa na ampliação da

participação democrática, especialmente sobre a capacidade de organização,

vocalização e negociação de demandas, bem como sobre o processo de implementação

das decisões e controle das mesmas.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

(i) Averiguar a importância e limites dos conselhos do Fundef e Fundeb na gestão

de políticas públicas.

(ii) Compreender como acontece o processo de representação na composição dos

conselhos gestores do Fundef e Fundeb.

(iii) Identificar se há e como se evidencia a ocorrência do clientelismo no processo

decisório dos conselhos do Fundef e Fundeb.

ESTRATÉGIA METODOLÓGICA

Foram definidas duas estratégia para análise dos conselhos do Fundef e

Fundeb. A primeira visa verificar o grau de institucionalidade desses conselhos e terá

como foco a sua estrutura organizativa, sua composição e os processos de

funcionamento e, para isso, procederá a uma análise documental que privilegiará as leis

de Criação e os Regimentos Internos dessas instituições.

Uma segunda estratégia será a análise das atas de reuniões, referente aos anos

2009, 2010 e 2012, por entender-se que a análise desses documentos possibilitará

melhor compreensão da dinâmica do processo deliberativo e, em decorrência,

contribuiria para verificar a efetividade deliberativa dessas instituições. O período foi

definido, dentro do universo temporal da pesquisa, por serem anos finais de mandatos

municipais e, por isso, acredita-se que os conselhos já teriam uma dinâmica mais

estável.

O presente projeto pretende, ainda, construir uma fundamentação teórica a

respeito da temática proposta. Para isso utilizará inúmeras fontes para uma ampla

revisão bibliográfica a respeito. Isso é necessário porque a análise do contexto em que a

proposta da pesquisa se insere discute a noção de efetividade no processo deliberativo

articulada com a deliberação nas instituições participativas, fornecendo balizas teóricas

interessantes que possibilitarão análises das questões relacionadas à paridade e as

relações clientelistas.

Uma vez definida as variáveis de análise, serão construídos os instrumentos de

pesquisa. O primeiro será uma ficha de análise dos documentos regimentais, anais das

Conferências e das atas das reuniões dos conselhos, por meio das quais poderemos

identificar os temas discutidos e o posicionamento dos representantes da sociedade civil

em cada uma das discussões. Interessa saber quem introduz os temas para discussão, se

há regras para a construção das pautas das reuniões, quem inicia os debates, se há e

como acontece a discussão até que seja tomada a decisão. Pretende-se construir,

também, uma ficha de análise das reuniões plenárias dos conselhos (2011/2012), caso

sejam acompanhadas, para coletar informações. Esta ficha terá basicamente os mesmos

pontos de análise das atas, na medida em que são apenas os registros escritos das

discussões que acontecem na plenária.

É importante salientar que existe a possibilidade de municípios que constam na

amostra de pesquisa, não disponibilizarem o acesso às atas das reuniões dos conselhos,

seja por não as terem, seja por se recusarem a fazê-lo. Este, por si só, já é um dado

relevante. Têm sido relatadas, em outros estudos sobre conselhos de política (Tatagiba,

2002), posturas de gestores municipais que ignoram essas instituições ou as deliberações

nelas ocorridas, entendendo sua existência e funcionamento apenas como um requisito a

ser cumprido para o recebimento de recursos federais. Encontrar resistência em

possibilitar o acesso a documentos públicos ou mesmo deparar com a inexistência de

registros de reuniões ou de decisões são indicadores do grau de institucionalização e de

organização dessas instituições participativas e deliberativas, bem como o padrão de

relação que tem se estabelecido entre sociedade e Estado em certos municípios do

Estado. É também um sinal explícito da convivência entre duas culturas políticas

distintas: uma que tem a participação cidadã como a possibilidade concreta de alteração

das relações entre Estado e sociedade, e outra que reproduz o autoritarismo, o

patrimonialismo e o clientelismo nessas relações.

Tendo como objetivo verificar a efetividade deliberativa dos Conselhos,

procederá à análise de conteúdo das atas, visando à sua compreensão qualitativa e

quantitativa, isto é, a presença (ou ausência) de determinados conteúdos e a frequência

com que aparecem. O pressuposto é de que a análise de conteúdo possibilita não só a

descrição analítica e sistemática do conteúdo das mensagens, mas também a realização

de inferências a partir da análise, ou seja, há uma “preparação qualitativa das unidades

de analise, de codificação, de interpretação” e a utilização de dados estatísticos

decorrentes dessa interpretação. (Pereira, 1998)

CONCLUSÃO

Salientamos que abordar os Conselhos Gestores em nível municipal significa

tratar dos aspectos políticos que envolvem ações sociais a partir do processo de

democratização da sociedade brasileira e também da descentralização administrativa

levada adiante nos anos 80 e 90, período em que se verificam no Brasil profundas

reformas políticas e econômicas, que se estendem da redemocratização política à

liberalização e à privatização de sua economia no que se convencionou chamar de

Reforma do Estado.

Num cenário ainda marcado por sequelas decorrentes de longos períodos de

regime autoritário, evidencia-se o vigoroso processo de redemocratização brasileira,

registrado a partir da década de 1980, que desencadeou o rearranjo nas estruturas

políticas e consolidou-se como campo fértil para a entrada em cena de novos atores,

oriundos de movimentos sociais, comprometidos com os interesses populares e que

lutaram por novos direitos e pela democratização das relações entre Estado e sociedade.

Nesse sentido, foram portadores de reivindicações relacionadas à maior participação da

sociedade na formulação das políticas públicas e no controle sobre as ações do Estado.

O mesmo processo propiciou que os partidos políticos e o Parlamento deixassem de ser

os espaços únicos de decisão/formulação de políticas.

Tatagiba (2002) se baseia na pesquisa desenvolvida conjuntamente pelo

IBAM (Instituto Brasileiro de Administração Pública), pelo IPEA ( Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada), e pela comunidade solidária, no ano de 1997, que classificou os

conselhos em três tipos principais: 1) Conselhos de programas; 2) Conselhos de

políticas; 3) Conselhos temáticos. Os conselhos de programas: vinculados a programas governamentais concretos, em geral associados a ações emergenciais bem delimitadas quanto a seu escopo e a sua clientela(...). Em geral, articulam ou acumulam funções executivas no âmbito do respectivo programa. Trabalham mais com a noção de clientelas específicas supostamente beneficiárias dos programas. Dizem respeito não à extensão de direitos ou garantias sociais, mas a metas incrementais, em geral vinculadas ao provimento concreto de acesso a bens e serviços elementares ou metas de natureza econômica. A participação aqui, em geral, além de escolher a clientela-alvo ou beneficiária, contempla também as parcerias e sua potência econômica ou política. Exemplo são os conselhos municipais de Desenvolvimento Rural, de alimentação escolar, de habitação, de emprego, de distribuição de alimentos. Conselhos de Políticas: (...) ligados às políticas públicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais (...) são, em geral, previstos em legislação nacional, tendo ou não caráter obrigatório, e são considerados parte integrante

do sistema nacional, com atribuições legalmente estabelecidas no plano de formulação e implementação das políticas na respectiva esfera governamental, compondo as práticas de planejamento e fiscalização de ações. São também concebidos como fóruns públicos de captação de demandas e negociação de interesses específicos dos diversos grupos sociais e como uma forma de ampliar a participação de segmentos com menos acesso ao aparelho do Estado. Neste grupo situam-se os conselhos de saúde, de assistência social, de educação, de Direitos da Criança e do Adolescente (...). Dizem respeito à dimensão da cidadania, à universalização de direitos sociais e à garantia ao exercício desses direitos. Zelam pela vigência desses direitos, garantindo sua inscrição ou inspiração na formulação das políticas e seu respeito na execução delas”. Os Conselhos Temáticos (...) sem vinculação imediata a um sistema ou legislação nacional, existem na esfera municipal por iniciativa local ou mesmo por estímulo estadual. Em geral, associam-se a grandes movimentos de idéias ou temas gerais que, naquele município, por força de alguma peculiaridade de perfil político ou social, acolhem ou enfatizam o referido tema em sua agenda(...). Aqui, mais do que nas duas outras modalidades, os formatos são muito variáveis, embora, em geral, tendam a seguir as características principais dos conselhos de políticas, ou seja, a participação de representações da sociedade e a assunção de responsabilidades públicas. Neste grupo, incluem-se os Conselhos Municipais de Direitos da Mulher, de Cultura, de Esportes, de Patrimônio Cultural, de Urbanismo, etc” (TATAGIBA, 2002, p.49, ênfases nossas).

De acordo com o enfoque deste projeto, o estudo estará centrado no segundo

tipo, ou seja, os conselhos de políticas públicas, que são estruturas políticoinstitucionais

permanentes, criados por meio de legislações específicas, nos três níveis de governo,

sendo vinculados à estrutura administrativa do Estado. São compostos por

representantes de organizações da sociedade civil e do governo, sendo que alguns deles

têm paridade numérica. Chama atenção que, para além da participação prevista no texto

constitucional, as leis que regularam essa participação estabeleceram que os conselhos

tivessem natureza deliberativa, ou seja, deveriam decidir os parâmetros das políticas

públicas com a qual estão relacionadas e controlar a ação do Estado decorrentes dessas

deliberações (Cunha, 2007). Essa é uma questão significativa, pois a literatura sobre

participação tem indicado que a complexidade e a escala interferem nos resultados e que

a proximidade entre instituições e cidadãos aumenta o potencial de efetividade das

instituições participativas. Essa proximidade seria possível nos espaços onde as pessoas

vivem e podem exercer efetivamente seus direitos ( Koga, 2003; Lubambo e Coêlho,

2005; Faria, 2005). Esta opção se justifica porque está aqui presente a transferência de

recursos da União para os Estados e Municípios no intuito de financiar as políticas de

cada uma das áreas.

Desse modo, conselhos gestores de políticas podem ser definidos como

“(...) espaços públicos de composição plural e paritária entre estado e sociedade civil, de

natureza deliberativa, cuja função é formular e controlar a execução das políticas

públicas setoriais” (Tatagiba, 2002, p. 54). Merecem destaque três características que

compõem a definição: a) composição plural e paritária; b) processo dialógico; c)

instâncias deliberativas. Tais elementos diferenciam os conselhos atuais das

experiências anteriores já adotadas no país, como foi o caso dos conselhos estaduais

temáticos do governo militar.

No que concerne ao tema da paridade, uma questão recorrente em vários

estudos sobre os conselhos é o fato, que é uma característica marcante de nossa cultura

política, de que o andamento do processo decisório acaba por demonstrar o predomínio

do executivo sobre os atores sociais. A análise desse tema pode ser feita a partir da

distinção entre quatro momentos do processo deliberativo, a saber:

1)Apresentação inicial de um determinado tema para a apreciação plenária (quem introduz o assunto, iniciando o debate); 2) estabelecimento da interlocução (quem institui o debate); 3) encaminhamento de proposta sobre o tema em questão para deliberação (quem encaminhar a proposta); 4) qual o resultado dessa deliberação (aprovação ou não) (Fuks e Perissinotto, 2005, p. 67).

A análise dos conselhos de Curitiba desenvolvida por Fuks e Perissinotto

(2005) indicou o predomínio dos gestores em todos os momentos do processo

decisório. A paridade acaba sendo apenas numérica e deixa de ser, portanto, uma

condição política que favoreça a construção participativa da política em questão.

9- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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