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STJ - O Tribunal da Cidadania

Ação protege sociedade em diversos casos de irregularidades

09/08/2009

Apesar de poder ser instrumento de abusos, quando bem direcionada, a ação popular serve para combaterdiversos tipos de irregularidades. Nos processos tratados pelo STJ, há casos mais típicos, como contra falhasem licitações (REsp 146756/SP, sobre o Memorial da América Latina), contratações de servidores (REsp575551/SP) e terceirizados (CC 30756) e uso de recursos públicos para fins particulares (REsp 37275/SP,pagamento de viagem de esposa de prefeito em viagem oficial), mas também mais improváveis, como aanulação de aprovação de contas de prefeitura pela Câmara (REsp 213659/GO), o impedimento de veiculaçãode notícias com tom de propaganda política em sítio oficial (SL 50/SC), a invalidação de lei que permitia aantecipação do pagamento de impostos municipais do exercício seguinte para o corrente (REsp 537342/SP) e apublicação de mensagem de parabenização a governadora por empresa energética (REsp 879999/MA). Háainda casos inusitados, como o contra a extinção de delegacia do Banco Central em Belém (CC 31172) ou avenda, sem licitação, de aviões da Marinha ao Kwait – no entender do autor, a transação só poderia ser feita,com licitação, pela Aeronáutica (RO 9).

Antes da nova Constituição, a ação popular destinava-se exclusivamente para combater danos patrimoniais. Eessa ainda é uma de suas principais motivações. Nesses casos, são muitas as ações que atacam aumentosirregulares de vereadores e prefeitos, obrigando-os a ressarcir os valores (como no REsp 442540, no qualsuplentes de vereadores paulistanos questionavam, após a confirmação da procedência da ação pelo STF, nãoterem sido citados no processo original). Em um caso, a ação reconheceu que o prefeito, o vice-prefeito e osvereadores de Elói Mendes (MG) teriam sido beneficiados com aumento salarial indevido por substituição, viamanipulação xerográfica, da expressão “excluídos” por “incluídos” em decretos e resoluções de 1995 (REsp247285). Em outro, vereadores de Londrina (PR) foram obrigados a devolver valores relativos à remuneraçãoextraordinária proporcional ao comparecimento a sessões de 1996 (REsp 316160).

Mas a Constituinte ampliou o alcance do instrumento. Hoje o STJ reconhece que basta a lesão à moralidadeadministrativa, por exemplo, para que seja julgada procedente a ação. Conforme o ministro Luiz Fux, aConstituição de 1988 evidencia a importância da cidadania no controle da Administração ao criar “ummicrossistema de tutela de interesses difusos referentes à probidade da administração pública, neleencartando-se a ação popular, a ação civil pública e o mandado de segurança coletivo, como instrumentosconcorrentes na defesa desses direitos eclipsados por cláusulas pétreas”, como os valores imateriais de seuartigo 37 (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). No entanto, o STJ não dispensa acomprovação da lesão desses valores (EREsp 260821).

Esse novo enfoque permitiu ao STJ validar julgamento que anulou lei municipal no caso em que alterou adestinação de loteamento de residencial para misto. “Em tese, o interesse local é exteriorizado pela vontadepolítica, porquanto a lei local reflete o anseio da comunidade mediante a boca e a pena dos legisladores eleitospelos munícipes. Entretanto, no caso dos autos, verifica-se pelo histórico legislativo do Município de BadyBassitt que o interesse da comunidade local sempre foi o de proibir a construção de hotéis, motéis, lanchonetesdançantes e similares às margens da rodovia”, afirmou o ministro Luiz Fux em seu julgamento (REsp 474475).O juiz da causa havia declarado ser “evidente que a transformação do loteamento residencial para de usomisto foi unicamente para atender interesses de algumas pessoas, inclusive de vereador do Município, que alipretendiam construir motéis” e “padece de vícios, uma vez que foi promulgada para atender determinadaspessoas, deixando de estabelecer regras gerais, abstratas e impessoais”. A lei fora revogada seis meses apósa promulgação e depois da expedição de alvarás de construção relativos ao local.

Assessores informais

O raciocínio também foi aplicado para tratar da contratação de assessores “informais” por vereadores deGoiânia. Nove servidores “formais” e outros 24 trabalhadores atuavam nos gabinetes em regime de “repartiçãode remuneração”. Após condenação na primeira instância, o TJ local entendeu inicialmente que não haverialesão patrimonial contra o município e que todos teriam trabalhado pela população, o que levaria àimprocedência da ação. O próprio TJ reverteu sua posição, e o novo entendimento foi confirmado pelo STJ(REsp 713537). O Tribunal entende que, para afastar a imoralidade do ato, é preciso ser incontroverso oefetivo benefício à sociedade resultante das práticas irregulares, o que não teria sido comprovado no caso.

É possível questionar por ação popular até mesmo alguns tipos de atos judiciais e do MP. E a autoridade –membro do MP ou Judiciário, inclusive – pode ser acionada individualmente (REsp 703118). Ao julgar açãopopular que pretendia anular acordos extrajudiciais firmados pelo MP e homologados pela Justiça em ação civilpública, o STJ também afirmou ser cabível o pedido. O MP sustentava que o eventual provimento da açãopopular implicaria violação da coisa julgada constituída na ação civil pública. Mas o STJ firmou o entendimentode que a sentença de homologação não produz coisa julgada material, por não julgar o conflito de interessesque deu origem à ação (REsp 450431).

O instrumento também já serviu para casos de repercussão. O projeto Sivam (REsp 719548 e RE/597717 no

STF), a contratação do Instituto Candango de Solidariedade (REsp 952899 e RE/601772, no STF), a fusão quecriou a Ambev (CC 29077), a privatização da Vale (CC 19686), o caso Paulipetro (EREsp 14868 e RE/479887no STF), o acordo Petrobras/Repsol YPF (REsp 532570), o uso de imprensa oficial de São Paulo em campanhapolítica (REsp 1012720) e a contratação de empresa para o estande brasileiro na Feira de Hannover (CC31306) foram todos objetos de ações populares julgadas, mesmo que sobre matérias incidentais, pelo STJ.

Outros temas peculiares reforçam a abrangência desse instrumento de cidadania, como contrariar a pretensãodo prefeito rondoniano Carlinhos Camurça de marcar sua gestão com o lema “Construindo a Capital” (REsp427140), ou a contratação para publicação de atos municipais de jornal do qual o prefeito era o diretor (REsp579541).

Foi neste último caso que o ministro José Delgado considerou a moralidade administrativa não só um dever doagente público, mas um direito do cidadão: “Não satisfaz às aspirações da Nação a atuação do Estado de modocompatível só com a mera ordem legal. Exige-se muito mais.” Afirma o ministro, em seu voto, que “ocumprimento da moralidade, além de se constituir um dever do administrador, apresenta-se como um direitosubjetivo de cada administrado”.

Segue o relator, em trecho que resume o espírito da ampliação do alcance da ação popular: “O princípio damoralidade administrativa não deve acolher posicionamentos doutrinários que limitem a sua extensão. Assim,imoral é o ato administrativo que não respeita o conjunto de solenidades indispensáveis para a suaexteriorização; quando foge da oportunidade ou da conveniência de natureza pública; quando abusa no seuproceder e fere direitos subjetivos públicos ou privados; quando a ação é maliciosa, imprudente, mesmo quesomente no futuro uma dessas feições se torne visível. A razão de tão larga expressividade do princípio damoralidade no texto da Carta Magna é reflexo do constrangimento vivido pela sociedade brasileira em sertestemunha de desmandos administrativos praticados no trato da coisa pública, sem que se apresentasse, noordenamento jurídico, qualquer perspectiva de controle eficaz e de determinação de responsabilidade.”

E completa: “O bem administrar se constitui numa atuação conjuntural que produza, eficazmente, condiçõespara que o fim a que se destina o Estado seja atingido. Por isso, torna-se claro que bem comum e moralidadeadministrativa são ideais que jamais podem ser objetivados de modo total em um simples regramento dedireito positivo. Eles se caracterizam e se tornam visivelmente presentes através das ações concretas doagente público quando se apresentam totalmente desprovidas de qualquer desvio ou abuso de poder. Aviolação do princípio da moralidade administrativa implica tornar inválido e censurável o ato praticado comapoio na norma, mesmo que não exista qualquer dispositivo normativo expresso dizendo a respeito.”

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