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Apresentacao realizada para Prefeitura de Belo Horizonte sobre a Lei de PPP e o seu contexto
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O Setor de Infra-Estrutura e
a Lei Federal de PPP
Contextualização e Principais Características
1
Mauricio Portugal Ribeiro
Prefeitura Belo Horizonte
Belo Horizonte, agosto de 2010
Sumário
1. Os setores de infra-estrutura – definição, característicaseconômicas e leitura jurídica
2. Por que envolver participação privada em infra-estrutura?
3. O que se fez em termos de participação privada em infra-
2
3. O que se fez em termos de participação privada em infra-estrutura no mundo em desenvolvimento e no Brasil?
4. Objetivos da Lei de PPP no contexto brasileiro
5. A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04)
1. Os setores de infra-estrutura –definição, características econômicas e leitura jurídica
3
econômicas e leitura jurídica
O Setor de Infra-Estrutura -definição
• Mais estrita: infra-estrutura econômica
• Transportes - portos, aeroportos, rodovias, ferrovias, hidrovias e eclusas, metropolitano e de massa (metro, VLT, terminais de ônibus/metro/ferroviario) etc.
• Comunicações (telefonia fixa, cabo, infra-estrutura satelital, “backbone de internet”, rede submarina)
• Energia (distribuição, geração e transmissão)• Águas e Saneamento, processamento e tratamento de esgoto, infra-estrutura de
irrigação, infra-estrutura de controle de inundações e alagamentos
4
irrigação, infra-estrutura de controle de inundações e alagamentos• Distribuição de Gás• Processamento e disposição de lixo
• Mais abrangente: engloba infra-estrutura social
• Aparelhos da rede escolar e de saúde
• Excluida: infra-estrutura militar e de turismo
O Setor de Infra-Estrutura –características econômicas
• Projetos e empreendimentos com característica de capital intensivo para provimento de serviços básicos
• As conseqüências da intensidade do capital requerido• Projetos com prazos longos para amortização/remuneração
• Necessidade de estruturas contratuais e iinstitucionais adequadas
• Conveniência muitas vezes de ser operado por quem investe
• Serviços básicos e seu relacionamento com desenvolvimento econômico-social e
5
• Serviços básicos e seu relacionamento com desenvolvimento econômico-social e com os Direitos Humanos
• Novas definições de desenvolvimento e relacionamento com os Direitos Humanos• Impacto sobre o crescimento do PIB, e PIB per capita• Impacto sobre a redução do Gini
• Envolvimento dos Governos em vista da essencialidade dos serviços, das potenciais externalidades positivas/negativas e da necessidade de grandes montantes de capital
• Construção da Infra-Estrutura (diretamente, ou por meio de contratos de obra)• Operação direta• Regulação /Fiscalização
O Setor de Infra-Estrutura –características econômicas
• Rede muitas vezes é recurso essencial para prestar o serviço• Nem sempre é economicamente viável substituí-la, reimplantar, ou duplicar• Sua construção foi feita ao longo de vários anos
• Incorpora recursos técnicos e componentes de diversos estágios de evolução tecnológica
• Tecnologias mais recentes permitem muitas vezes• Aumentar a capacidade/eficiência do uso sem substituição da rede antiga• Utilização da rede por múltiplos prestadores de serviço
• Monopólio natural
6
• Monopólio natural• Devido a existência de economias de escala e de escopo, muitas vezes é mais eficiente
a prestação do serviço por uma única empresa• Mercados com grandes barreiras econômicas para acesso• Inviável muitas vezes a competição no mercado, e por isso competição pelo mercado• Necessidade de “yardstick regulation”
Setor de Infra-Estrutura e a visão jurídica brasileira (uma amostragem)
CaracterísticasEconômicas
Vínculo Tratamento Jurídico
Serviços básicos Essencialidade •Serviço público• Obrigação de prestação adequada, segurança e continuidade (art. 6, da Lei 8.987 e outros) •Obrigações de universalização
7
•Obrigações de universalização
Capital intensivo Tipificação de vínculosestáveis, como
concessões, PPP
• Transferência em conjunto das atribuições de fazer o projeto, financiamento, construção, manutenção e operação•Contratos de longo prazo• Garantias de pagamentos
Monopólio natural Obrigação de licitaçãoda concessão
•Princípio da “busca de competição” e “yardstick regulation” (art. 29, XI, da Lei 8.987/95) •No mercado (art. 16, da mesma Lei), •Pelo mercado (art. 2 e varios outros da Lei 8.987/95)
Desenho constitucional da atividade econômica
Estado como regulador daatividade econômica, por lei
(Art. 174)
Estado é responsável peloprovimento dos serviços
Atividade sujeita a livre iniciativa Serviço público
8
Investimento e OperaçãoPrivada, art. 170
Investimento e Operação Direta
do Estado
Delegação e Regulação a enteprivado pela via
contratual
ExceçãoEstado como
operador, nos casosde mopólio legal,
imperativos da segurança nacional
ou a relevante interesse coletivo.
art. 177 e 173
• É realmente exceção? Qual o tamanho da exceção? Houve variação com o tempo?
• A atribuição do rótulo de serviço público é utilizada contemporaneamente:
• antes para permitir a regulação forte pela
via contratual, juntamente com delegação
pelo Estado a ente privado
•que para permitir a operação pelo Estado ou por suas controladas
2. Participação Privada em Infra-Estrutura
9
Participação Privada em Infra-Estrutura – muito já foi feito
10Megginson, William L & Netten, Jeff M., JEL, vol. 39, no 2 (Jun 2001), pp. 321-389 e Pinheiro, Armando e Oliveira Filho, Luiz, Texto para Discussão/No 230, (Agosto 1991) e Portal Exame, “Melhores e Maiores” (acesso em 26/08/08)
O Setor de Infra-Estrutura –Por quê participação privada?
• Eficiência do Estado vs. Setor Privado• Regime das empresas públicas
• Múltiplos objetivos do Governo, dificulta a concentração na maximização do lucro• Escolha política dos executivos• Transmissão disso para a gestão
• Possibilidade de sustenção da empresa com subsídios e não sujeição de fato à falência• Regime contratual e de fiscalização incidente sobre os entes públicos
• Melhoria da situação fiscalLiberação do encargo de investir na expansão do acesso e melhoria da qualidade da
11
Liberação do encargo de investir na expansão do acesso e melhoria da qualidade da infra-estruturaTransferência de dívidasEliminação dos subsídios (especialmente os operacionais)
• Desenvolvimento do mercado de serviços e de capitais
Objetivos das desestatizações no Brasil
• Primários
• Atração de investimentos privado, especialmente para os setores de infra-estrutura
• Aumento da capacidade e eficiência da produção• Redução da dívida pública, usando, para tanto, a transferência
de dívidas para iniciativa privada e receitas da privatização
12
de dívidas para iniciativa privada e receitas da privatização
• Secundários
• Concentrar os esforços do setor público em atividades que a sua presença seja essencial
• Contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais
Objetivos da desestatização no Brasil - Ambivalência nos anos 90
Entre a substituição do investimento público e as questões fiscais
Como a prioridade eram as questões fiscais, promoção do investimento esteve em segundo plano
Em primeiro plano estavaGeração de receitas
A desoneração do Estado dos investimentos
1313
A desoneração do Estado dos investimentos
Transferência de dívidas
Não foi possível estender desestatização para setores ou segmentos da rede em que era necessário o pagamento de subsídio público
Art. 17, da Lei 8.987/95
Rodovias, ferrovias, água e saneamento, habitação popular
Implantação de projetos com estrutura econômica das concessões e que não configuram serviço público
Prioridade fiscal em desestatizações não é incomum
• Trabalho de Ravi Ramamurti (1994)
•Países em desenvolvimento que aderiram a desestatizações tinham déficits orçamentários maiores que os demais
•Adesão a desestatização é menor nos casos em que o déficit pode ser financiado no mercado doméstico
1414
•A existência de divida externa aumenta a probabilidade de desestatização
•Quanto maior a dependência do Banco Mundial, maior a probabilidade de desestatização
• Para os países da África, o mesmo é verdadeiro em relação ao FMI
Fonte: Why are developing countries privatizing?, Journal of International Business Studies, vol. 23, n. 2.
Faz sentido envolver participação privada?Evidencia empírica
• Estudos com análises da performance de empresas privatizadas operando em mercados competitivos reportam:
- Aumento da produtividade do trabalho- Aumento do output- Melhora da qualidade do serviço e- Aumento dos Investimentos
Variável Média Antes Média DepoisMudanças na performance para a amostra* de empresas privatizadas
15Fonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008
Variável Média Antes Média DepoisLucratividade
Lucro Operacional/Vendas -0.1546 0.0865Lucro Líquido/Vendas -0.3632 0.0364Eficiência Operacional
Custo por unidade 0.9166 0.7017Lucro Operacional/Funcionário 1.6709 54.175Ativos e Investimentos
Investimentos/Vendas 0.0299 0.0449Investimentos/Funcionários 3.1655 10.3074Output
Log(Vendas) 10.4746 11.0174Preços
Índice de Preços Reais 100 102.87Impostos LíquidosImpostos Líquidos/Vendas -0.0462 0.0839(*) Amostra contem dados de 218 privatizações (não financeiras)que ocorreram no México entre 1983 e 1991.
Por outro lado…
• A pesquisa empírica é ainda pouco volumosa e bastante lacunosa:
• Dificuldades de quantificar os efeitos fiscais e distributivos da privatização
• Falta de dados sobre as empresas, especialmente que permitam comparar o período pré com o período pós privatização
• Além disso, países onde se fez a privatização foram países que geralmente foram submetidos a mudanças profundas durante os anos 80 e 90
16
submetidos a mudanças profundas durante os anos 80 e 90
• Confusão entre consequencias do saneamento pré-privatização com a própria privatização
Fonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008
3. O que se fez em termos de Participação Privada em Infra-Estrutura no passado e o que falta
17
Estrutura no passado e o que falta fazer
O que se fez – Mundo (mais detalhes)
• Entre os anos de 1990 e 2007 mais de U$ 1 trilhão foi gerado com desestatizações (receitas e investimentos) nos países em desenvolvimento
•A América Latina e Caribe foi a região que mais gerou receitas/investimentos por decorrência de desestatizações (na ordem de U$ 450 bilhões)
•Na década de 90, o Brasil foi o país em desenvolvimento que mais gerou investimentos/receitas com desestatizações
18Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 e Fundo Monetário internacional (FMI), World Economic Outlook Database: Nominal GDP list of countries. Abril de 2008. Dados para o ano de 2007.
Mundo 1990-2007Receitas + Investimentos
(Milhões/US$)
-50,000.00
100,000.00150,000.00200,000.00250,000.00300,000.00350,000.00400,000.00450,000.00500,000.00
LesteAsiático ePacífico
Europa eÁsia Central
AméricaLatina eCaribe
OrienteMédio eNorte da
África
SudesteAsiático
ÁfricaSubsariana
América Latina e Brasil 1990-2007Receitas + Investimentos
(Milhões/US$)
0
10000
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1990
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1994
1996
1998
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2002
2004
2006
América Latina (restante)
Brasil
investimentos/receitas com desestatizações
O que se fez - Brasil
• Entre 1996 e 2001, o Governo reduziu intensamente sua participação em alguns setores de infra-estrutura
• Telecom e Ferrovias são atualmente praticamente controlados pelo setor privado
• Nos maiores portos, os terminais operados por entes privados já movimentam mais de 50% das cargas
• Mais de 2/3 da distribuição e mais de 1/5 da geração de energia são realizados por empresas privadas
• No setor de rodovias, algumas das principais rodovias estão sob operação privada (ainda menos de 10% da malha pavimentada)
19Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008
Brasil (Receitas + Investimentos)(Milhões/US$)
0
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15000
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25000
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35000
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Brownfield (Concession)
Divestiture
Greenfield Projects
Management and LeaseContract
• No setor de águas saneamento, controle privado ainda é marginal
Brasil 1990-2007
24896.01414%
110521.4660%
46377.4926%
74.90%
Brownfield (concessions)
Divestitures
Greenfield Projects
Management and LeaseContracts
O que se fez - Mundo
• Do ponto de vista setorial, o caso de maiorsucesso nas desestatizações no mundo ocorreu no setor de telecomunicações, que é explicado entre outros por
• crescimento muito rápido da oferta de novos produtos
•Enorme potencial de crescimento do seu mercado
• Evolução técnica rápida e contínua
•Em muitos casos, o fato de ser desnecessária a coordenação entre diversos entes governamentais para realizar a privatização e criar a infra-estrutura regulatória necessária ao incentivo à competição
20
Receitas Governamentais no Mundo 1990-2007 (Milhões/US$)
0
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60000
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120000
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Energia Telecomunicações Transporte Água e Saneamento
Investimentos no Mundo 1990-2007 (Milhões/US$)
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100000
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250000
300000
350000
400000
450000
Energia Telecomunicações Transporte Água e Saneamento
Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008
incentivo à competição
O que se fez - Brasil
• No caso do Brasil, o sucesso do setor de telecom teve ainda outras causas:
•Criação adequada da estrutura institucional antes da desestatização
•Aumentos substanciais da tarifa para por fim a subsídios
• Incentivo adequado à competição com regras pré-definidas
21
Brasil: Receitas Governamentais 1990-2007
29884.7246%
29404.945%
4510.37%
1593.32%
Energia
Telecomunicações
Transporte
Água e Saneamento
Brasil: Investimentos 1990-2007
32720.8328%
62689.654%
18951.1516%
2115.0642%
Energia
Telecomunicações
Transporte
Água e Saneamento
O que falta fazerAcesso a serviços de infra-estrutura por faixa de renda
22Fonte: ABDIB. O acesso da baixa renda à infra-estrutura. Análise de Infra-estrutura. No. 9. Janeiro de 2008.
Acesso a serviços de infra-estrutura por domicílio
23
O que falta fazerExemplos a serem seguidos
• O caso do setor de telefonia no Brasil é um exemplo de como participação privada pode acelerar o acesso a infra-estrutura
• Peculiaridades do setor especialmente relativas a evolução tecnologica contribuiram para isso
• O caso do setor de energia é o melhor caso de políticapública consistente de aumento de acesso, juntamentecom participação privada
• Programa Luz para Todos
24Fonte: Anatel (http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do#)
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Total de telefones (em milhões)
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Densidade total de telefones
(telefones total /100 habitantes)
• Apenas aproximadamente 5 milhões de habitantes semacesso a ligação de luz
Setores em que participação privada é inexistente ou há ampla margem para expansão
SaúdeHospitaisCentros de diáliseCentros de diagnóstico por imagem e patológico
EducaçãoCrechesEscolasUniversidades
SaneamentoDistribuição de águaColeta de esgotoAdutoras e emissáriosTratamento de água e esgoto e provimento de infra-estrutura para estataisestaduais ou municipais de saneamento
Equipamentos militares
25
Universidades
Florestas
Irrigação
Provimento de infra-estrutura (inclusive predial) para Governos
Centros de ressocialização
Transporte urbano (metro, veiculoleve sobre rodas ou trilho, etc.)
Setores em que participação privada é inexistente ou há ampla margem para expansão
Em discussão Em modelagem Em licitação Contrato
assinado
Saúde
Hospitais 0 0 1 0
Centros de diálise 0 0 0 0
Centros de diagnóstico por imagem e patológico 1 0 0 0
Educação
Creches 0 0 1
(Suspensa)
0
Escolas 0 0 0 0
26
Escolas 0 0 0 0
Universidades 0 1 0 0
Florestas 5 0 2 1
Irrigação 0 1 1 0
Provimento de infra-estrutura predial 0 1 1 0
Saneamento
Distribuição de água +50
Coleta de esgoto +50
Adutoras e emissários Pelo menos 2 1
Tratamento de água e esgoto ou provimento de infra-estrutura
para estatais estaduais ou municipais de saneamento
0 0 0 1
Equipamentos militares 0 0 0 0
Centros de ressocialização 0 1 0 2
Gestão de atividades meio da prestação jurisdicional 0 0 0 0
Transporte urbano
Metrô 1 1 0 1
VLT 1 0 0 0
VLR 0 0 0 0
Aeroportos 34 1 0 1
4. Objetivos de um Programa de PPP no contexto brasileiro
27
Novos desafios do processo de desestatização no Brasil
• Expandir a participação privada na prestação de serviços nos quais a iniciativa privada já se mostrou mais eficiente do que entes públicos
• Reformar a estrutura institucional para melhorar os
28
• Reformar a estrutura institucional para melhorar os mecanismos para coordenação entre o investimento público e o privado
• Reconstruir a capacidade de planejamento setorial e de desenvolvimento de projetos do poder público
Novos desafios do processo de desestatização no Brasil
• Outorgar concessões de serviço público que demandam alguma forma de garantia ou subsídio governamental para se tornarem financeiramente viáveis (concessões
patrocinadas)
29
• Implementar um programa para intensificação da prestação por parceiros privados de serviços à Administração ou ao público, custeados pela Administração (concessões administrativas)
Estrutura de Programa de PPP
Estrutura legal e institucionalLeis (gerais e setoriais)RegulamentosÓrgãos
para desenvolvimento de projetos (no Brasil, Unidade de PPP , BNDES, agências reguladoras)para licitação e contratação (no Brasil, órgãos setoriais e agências reguladoras)para acompanhamento e fiscalização dos projetos (agências reguladoras)
30
Projetos – supondo que já existe uma carteira de projetos de investimento, com estudos adequados:
Seleção Avaliação e modelagem AprovaçãoContratação e ImplementaçãoAvaliação ex post
5. A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04)
31
PPP: sentido do termo e advertência preliminar
Parcerias da AdministraçãoPrivatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc.Eventualmente – sociedades de economia mista
Public-Private Partnerships (EUA, GB e
32
Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente)
Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc.
Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira
Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira
Concessão patrocinada = concessão comum de serviço público + subsídio
Concessão administrativa =
33
Concessão administrativa =prestação de serviço à Administração + subsídio integral
Diretamente Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)
Duplicidade do conceito de concessão
Concessão/Concession
Sentido JurídicoMatriz francesa
34
Sentido econômicoMatriz anglo-saxônicaA) definição interna – estrutura econômico-financeira do projetoB) definição funcional – instrumento para introdução de competição pelo mercado em circunstâncias em que há uma situação de monopólio natural na prestação de um serviço básico
PPP definidas por sua estrutura econômica interna
Obra + Manutenção
Obra Pura
� Investimento na implantação/melhoria da infra-estrutura pelo setor privado
� Amortização e remuneração pela exploração da infra-estrutura
35
Concessão e PPP
Especificação do projeto básico e projeto executivo + Financiamento+ Obra + Manutenção + Operação
Obra + Manutenção+
Operação
exploração da infra-estrutura
� Necessidade de contratos de longo prazo
� O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura:• Incentivo para aumento da eficiência• Fiscalização sobre o “output”
Em que contextos a estrutura da concessão se justifica?
CO
NC
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ME
RA
PR
ES
TAÇ
ÃO
DE
SE
RV
IÇO
S
Baixa exigência de capitalEx. serviços de limpeza
36
CO
NC
ES
SÃ
O
ME
RA
PR
ES
TAÇ
ÃO
DE
SE
RV
IÇO
S
Exigência moderadade capital
Ex.: coleta de lixo
Capital intensivoEx.: construção, operação e manutenção
de prisão
Porque as PPP brasileiras são espécies de concessão?
Conveniência JurídicaAproveitamento da experiência acumulada
Estrutura institucional consolidada
Coerência com Constituição e Legislação VigenteEm relação aos serviços públicos
37
Em relação aos serviços públicos
Não altera espectro de atividades atribuídas ao Estado e delegáveis aos particulares
Desenho previsto nas Constituições Federal e Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, Leis Federais (especialmente 9.074), Leis Estaduais e Municipais
Em relação à atividade econômica em sentido estritoConcessão administrativa
Relação Marco Legal / Capacidade de Geração de Receita dos Projetos
PPP
Lei
11.079/04
Concessões8.987/95
9.074/95PPP
11.079/04e
Lei das Projetos auto-sustentáveis
38
11.079/04 Lei das Licitações e Contratos
Administrativos8.666/93
Projetos auto-sustentáveis
Projetos tradicionais de investimento
público
Projetos parcialmente
sustentados com
contraprestação pública
Fonte: lâmina desenvolvida por Marcos Contardi, na época consultor do BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento alocado na Unidade de PPP do Ministério do Planejamento
O Contrato envolve a realização dos projetos, construção,financiamento, operação e transferência dos bens ao final para o PoderPúblico
Contratos de longo prazo - 5 a 35 anos
Características Gerais dos Contratos de PPP
39
Possibilidade de complementar a arrecadação da tarifa comcontraprestação pública
Pagamento público condicionado à efetiva prestação dos serviços e àperformance do parceiro privado
Pagamento público garantido por seguro ou garantias emitidas porfundo garantidor
Não se pode contratar PPP
Para mera contratação de pessoal, mera aquisição de equipamentos ou mera realização de obras públicas
O valor do contrato for menor que 20 milhões de reais
40
O valor do contrato for menor que 20 milhões de reais
Contrato com prazo menor que 5 anos ou maior que 35 anos
Licitações de PPP - flexibilização de formalidades tradicionais
• Possibilidade de aplicar a inversão de fases na licitação
• Possibilidade do Edital permitir correções de erros formais ou não substanciais
41
• Possibilidade de leilão em viva-voz entre licitantes cujos preços são até 20% maiores que a melhor proposta escrita
Gerenciando o inadimplemento e eventuais conflitos
Previsão dos step in rights dos financiadoresNo caso de inadimplência ou de baixos níveis de retorno que antecipem a inadimplênciaAs implicações no Brasil
Intervenção (step in rights do Governo) nos termos da
42
Intervenção (step in rights do Governo) nos termos da Lei de Concessões
Risco de continuidade à prestação do serviçoRisco à segurança dos usuários
Possibilidade de usar a arbitragem ou outros meios alternativos de solução de conflito
A Responsabilidade Fiscal e a Lei de PPP
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estipula dois tipos de controle
Controle pelo fluxo (“Pay as you go”), arts. 15-17Limite da dívida consolidada e das operações de crédito, art. 29 e seguintes
O problema da classificação
43
O problema da classificaçãoserviço (despesas correntes) - somente o controle pelo fluxo se aplicaaquisição de ativo – classificação como dívida
Controvérsia sobre o assunto e a delegação a STN para a criação das normas
Mecanismos para Garantir a Responsabilidade Fiscal
Limite de 1% da RCL no ano e nos 10 anos seguintes
O limite aplica-se a todos os níveis de governo
Estados membros e os Municípios
são obrigados a submeter à STN informações sobre o projeto antes de contratar
44
STN estimará a RCL dos Estados e Municípios para os 10 anos seguintes e monitorará a sua capacidade de pagamento e o total de despesas com PPP
Suspensão das transferencias voluntárias e garantias da União como penalidade