Projeto de Lei Ordinária n.º 215/2011

ESTADO DO PARÁ ASSEMBLEIA LEGISLATIVA

GABINETE DO DEPUTADO RAIMUNDO SANTOS – PR

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COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 215/2011 AUTOR: PODER EXECUTIVO RELATOR: DEPUTADO RAIMUNDO SANTOS

EMENTA: Institui a Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e

Aproveitamento de Recursos Minerários – TFRM e o Cadastro Estadual de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das

Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Aproveitamento de Recursos Minerários –

CERM.

I. RELATÓRIO

Vimos de receber nesta Comissão, de autoria do Poder Executivo, com base no artigo 104 da Constituição Estadual, o Projeto de Lei indicado na epígrafe que “Institui a Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das

Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Aproveitamento de Recursos Minerários – TFRM e o Cadastro Estadual de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Aproveitamento de Recursos Minerários –

CERM”.

2. O Projeto vem capeado pelo Ofício nº 053/2011-‐GG, datado de 18/11/2011, onde Sua Excelência, o Governador Simão Jatene, justifica a instituição do

tributo como fundamental para “custear o exercício do pode de polícia pelos diversos órgãos e instituições do Estado, relativamente ao controle, acompanhamento e fiscalização das atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de

recursos minerários no território paraense”.



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3. O Governador realça, ainda, em sua Mensagem, ser relevante para a economia paraense a exploração e o aproveitamento dos recursos minerários,

pelo que, além da instituição da Taxa, propõe, no mesmo Projeto, a criação do Cadastro Estadual de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades pertinentes ao setor. O cadastro “tem por finalidade manter e consolidar dados para a

obtenção de informações que subsidiarão decisões de políticas públicas relativas à exploração e aproveitamento de recursos minerários no Estado”.

II. ANÁLISE II. 1 Das Preliminares

4. Preliminarmente vale destacar o que, diante da Lei maior e legislação tributária aplicável, a seguir se expõe.

II.1ª Da taxa como modalidade tributária integrante do Sistema Constitucional Tributário

5. O Projeto em comento, que institui a Taxa mencionada na

ementa (TFRM) -‐ e, como corolário, o Cadastro CERM -‐, amolda-‐se perfeitamente à definição de tributo constante do art. 3º, do Código Tributário Nacional, enquanto gênero -‐ o CTN (Lei nº 5.172/66), vale assinalar, foi recepcionado pela CF/88 com o

status de Lei Complementar. Por sua vez, sendo a taxa uma espécie tributária, in casu pelo exercício do poder de polícia estatal, os seus elementos intrínsecos estão

presentes nos vários dispositivos elencados no Projeto, os quais são especificados no art. 145, inciso II, da Constituição Federal, e arts. 77 e 78, do CTN. De igual modo, os princípios constitucionais do direito tributário (previstos nos arts. 150, 151 e, por

extensão, 5º, da CF), foram observados pelo Poder Executivo na elaboração do Projeto, ora relatado.

II.1b Da legitimidade do Estado do Pará para instituir Taxa sobre registro, acompanhamento, e fiscalização das concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos minerais, à luz do

inciso XI, do artigo 23, da Constituição Federal, cc. Artigo 145, II, da mesma Lei Fundamental



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6. Noutro giro, vale pontificar que, mesmo sendo os recursos

minerais bens da União (art. 20, IX, da CF), esta possui competência comum com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em

seus territórios” (art. 23, XI, da CF). Em que pese o parágrafo único, do artigo 23, da Carta Magna, ter feito a previsão de lei complementar para regulamentar a cooperação dos entes federados no exercício das competências comuns elencadas nos

seus incisos, ensina a boa doutrina que enquanto não ocorrer essa regulamentação, é válido sustentar que todos os entes federativos possuem competência para legislar sobre tais atribuições administrativas, até porque a Constituição Federal admite a

competência comum em matéria legislativa para a instituição de Taxas, o que é o caso específico do presente projeto (art. 145,II, da CF).

7. A propósito, cabe acentuar que, em razão do princípio da legalidade, a competência administrativa pressupõe a existência da competência legislativa. Afinal, a esfera de poder que recebe determinado encargo administrativo

deve atuar em conformidade com a lei que regula a matéria a ser tratada, até para que sua ação tenha legitimidade. O art. 23 da CF, portanto, estabelece as responsabilidades administrativas de cada uma dessas pessoas políticas de direito público, na respectiva

esfera de sua competência.

II.1c. Da instituição da Taxa não ser uma bitributação em relação à Compensação Financeira pela exploração de Recursos Minerais – CFEM; esta é uma receita originária patrimonial (preço

público), enquanto aquela é um tributo 8. A jurisprudência do STF é pacífica, em diversos julgados,

reconhecendo a natureza financeira de receita originária patrimonial da Compensação pela exploração de Recursos Minerais (preço público). É o que esclarece trecho do voto proferido pelo Ministro Gilmar Mendes no julgamento do Agravo Regimental no

Agravo de Instrumento nº 453.025/DF, resumindo a posição da Corte adotada em vários precedentes. Adotamos o seguinte excerto:



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“Ora, no MS 24.312 restou inequivocamente assentada à natureza da 'compensação financeira', prevista no § 1º do art. 20 da CF, como receita

constitucional originária dos entes federados beneficiados, o que per se afasta a sua tipificação tributária...”.

9. Em outra decisão, o STF deixou cristalina a distinção entre Taxa e Compensação Financeira ao asseverar: “Remuneração pela exploração de recursos minerais (…) não se tem, no caso, taxa, no seu exato sentido jurídico, mas preço

público decorrente da exploração, pelo particular, de um bem da União (CF, art. 20, IX, art. 175 e §§).” (ADI 2.586, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 16-‐5-‐2002, Plenário, DJ de 1º-‐8-‐2003.) 10. Perfila do entendimento da natureza não tributária da compensação financeira pela exploração mineral, a maioria da literatura científica

especializada (a compensação financeira foi instituída pela lei nº 7.990/1989; sendo as participações governamentais previstas na lei nº 9.478/97). É o que retrata, por exemplo, o magistério de Ricardo Lobo Torres, que, também, ensina ser tal

compensação uma receita originária de cada ente político citado na Constituição Federal (art. 20, § 1º), “possuindo a natureza de preço público pela utilização de recursos minerais situados em seus territórios”.

II.2. Da observância dos princípios da razoabilidade e

proporcionalidade na instituição da Taxa 11. Não é despiciendo ressaltar que a taxa, pelas suas características,

é um tributo em que a hipótese de incidência tem sempre vínculo com um ato do Estado, daí ser um tributo vinculado: a taxa é um tributo vinculado a uma contraprestação do Estado, por força do art. 145, II, da CF (e CTN art. 77).

12. Enquanto o imposto não exige, para sua cobrança, a contraprestação pelo Estado (tributo unilateral), pois somente há a obrigação

(oneração) por uma das partes, constituída pelo pagamento do imposto pelo contribuinte; a taxa, por sua vez, é um tributo contraprestacional (bilateral) em que o



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Estado deve fornecer ao contribuinte algo em contraprestação do pagamento respectivo.

13. No caso da Taxa pelo exercício do poder de polícia (art. 145, II, da CF), o CTN exige que este seja exercido de forma regular (art. 77), como

contraprestação ao tributo cobrado. Todavia, não pode haver desproporcionalidade entre a quantia cobrada e o ato de polícia praticado, em razão de ser a taxa, consoante se viu alhures, um tributo vinculado, pelo que a constatação do exagero representa

ofensa aos princípios constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade. A não observância de proporcionalidade entre o exercício do poder de polícia e o valor da taxa – por ser este exacerbado, traz à lume a natureza confiscatória do tributo, vedada

pelo art. 150, IV, da CF – Princípio do não confisco. Esse entendimento, ora esposado, é predominante na doutrina e jurisprudência pátrias.

14. A Procuradoria do Estado do Pará, atendendo solicitação verbal que fiz com o fim de verificar se, na elaboração do Projeto, foram cumpridos esses princípios constitucionais, encaminhou Nota Técnica, aqui inclusa, pontuando que o

Estado irá, a partir do Órgão Fiscalizador já existente (SEICON), desenvolver um conjunto de políticas públicas para regular o setor minerário no âmbito de sua competência constitucional.

15. Na verdade, como é cediço, a exploração minerária exige, pelo

Poder Público, a adoção de múltiplas medidas de registro, acompanhamento e fiscalização para, assim, assegurar que não haja prejuízos à ordem econômica (art. 170 e seguintes, da CF) e à ordem social (arts. 193 e seguintes, da CF), haja vista que,

segundo destacou o Governador Simão Jatene, em sua Mensagem, capeando o Projeto, “a exploração e o aproveitamento de recursos minerários possuem grande importância para a economia paraense”.

16. Foi ressaltado, ainda, na Mensagem governamental, que “a instituição da TFRM tem por escopo custear o exercício do poder de polícia pelos

diversos órgãos e instituições do Estado relativamente ao controle, acompanhamento e fiscalização das atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de



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recursos minerários no território paraense, como também atender ao princípio de justiça, uma vez que as atividades de poder de polícia, sempre que possível, devem ser

custeadas pelos setores sobre os quais incidem a atividade estatal”. 17. Ademais, é de ser destacado que, no caso do Pará em relação a

outros estados brasileiros, devemos computar para o exercício do poder de polícia a contento, em nosso território, o custo amazônico, o qual é elevado pelas dimensões de nossa área geográfica e infra-‐estrutura deficiente. Some-‐se a isso que haverá

necessidade de cadastro e acompanhamento, mesmo em relação aos integrantes do setor que, pelo porte, ficarão isentos. Frise-‐se, mais, que o espectro do setor minerário, a ser alvo da atividade do poder de polícia estatal, será muito mais

abrangente do que aqueles contribuintes que efetivamente pagarão o valor da taxa instituída.

18. Dessa forma, segundo a Nota Técnica da Procuradoria do Estado, o valor da alíquota fixa, de 3 (três) Unidades Padrão Fiscal do Estado do Pará – UPF-‐PA, vigente na data do pagamento, por tonelada de minério de ferro (base de cálculo -‐

unidade não monetária) – hoje equivalente a cerca de R$ 6,00 (seis reais) -‐, estipulado no art. 6º, do Projeto, “observa seguramente a razoabilidade, desvinculando o valor da taxa do valor dos minérios, vinculando-‐se à própria atividade fiscalizada”. Não há,

portanto, no entendimento do Governo Estadual, qualquer ofensa aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

II.2. Das emendas propostas 19. Em aprimoramento do Projeto, proponho as emendas a seguir

indicadas. II.2a Emenda supressiva do inciso IV, do art. 3º

20. Suprima-‐se o inciso IV, do art. 3º, que estabelece como hipótese de incidência o exercício do poder de polícia para defender os recursos naturais. Essa emenda se justifica para evitar a sobreposição de Taxa em relação à Taxa de

Fiscalização Ambiental proposta no Projeto de Lei Ordinária nº 180/2011, de iniciativa do Poder Executivo, ora tramitando nesta Casa com o mesmo escopo.



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II.2b Emenda modificativa do art. 4º

21. O ilustre deputado Eliel Faustino, em fundamentada exposição verbal durante reunião desta Comissão, propôs a inclusão da empresa de pequeno porte nesse dispositivo para ser, também, beneficiária da isenção do pagamento da

TFRM. O mesmo benefício foi ardorosamente reivindicado pela operosa bancada do PT, nesta Casa. Razão assiste ao competente parlamentar e aos deputados pertencentes ao Partido dos Trabalhadores: é válida a concessão do mesmo favor legal

à empresa de pequeno porte, com fundamento no princípio da ordem econômica, definido no art. 170, IX, da CF, que na busca da valorização do trabalho e da livre iniciativa, com justiça social, estabelece “tratamento favorecido para as empresas de

pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País”.

22. É jurisprudência assente no STF que “todos os tributos submetem-‐se ao princípio da capacidade contributiva” – RE 406955. Precedentes: Taxa da CVM devida por autônomos -‐ ADI 453, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 16.03.2007;

Taxa da CVM escalonada de acordo com o porte do contribuinte -‐ RE 177.835, rel. Min.Carlos Velloso, Pleno, DJ de 25.05.2001; Contribuição de Iluminação Pública -‐ RE 573.675, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe de 22.05.2009; Taxa de expediente

-‐ ADI 2.551-‐MC-‐QO, rel. Min. Celso de Mello, DJ de 20.04.2006.

23. Dessa forma, a isenção do pagamento da Taxa para a microempresa e empresa de pequeno porte, objetiva não acarretar mais ônus àqueles que possuem menor capacidade contributiva e que necessitam do favor legal para

enfrentar a competitividade, produzir e gerar emprego e renda. Nesse caso, segundo as regras estabelecidas na recente Lei Complementar nº 139, de 10/11/2011, a isenção beneficiará as empresas com faturamento bruto de até R$ 3.600.000,00 (três milhões

e seiscentos mil reais) -‐ limite legal para empresas de pequeno porte, a partir de 1º/01/2012.

24. Incluo, ainda, na emenda proposta, o Microempreendedor Individual (MEI) como beneficiário da isenção, por uma questão lógica e em



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cumprimento aos princípios da isonomia e capacidade contributiva. Portanto, pela emenda modificativa o art. 4º passa a ter a seguinte redação:

Art. 4º São isentos do pagamento da TFRM o Microempreendedor Individual (MEI), a Microempresa e a Empresa de Pequeno Porte, assim definidos pela legislação em vigor. II.2c Emenda modificativa ao § 3º, do art. 6º

25. O diligente deputado Edmilson Rodrigues apresentou emenda supressiva desse dispositivo, por entender ser um “cheque em branco” dado por esta Casa ao Executivo para “reduzir o valor da TFRM” . Opino contrariamente à emenda

formulada, pois, em determinados casos, a redução do tributo é um instrumento extrafiscal da mais alta relevância para a política econômica, mormente para fazer face à vulnerabilidade do mercado internacional, além de ser útil à correção de eventual

onerosidade excessiva. 26. Todavia, considerando as preocupações trazidas pelo deputado

Edmilson Rodrigues e, ademais, que o ilustre Governador Simão Jatene teve em alta conta as ponderações feitas pelo deputado e mestre Gabriel Guerreiro, a propósito das peculiaridades do setor minerário (que pode gerar, em relação aos contribuintes, carga

tributária justa pela exploração de determinado minério e excessiva pela exploração de outro), proponho uma redação alternativa, que poderá ser aperfeiçoada em

plenário diante das informações técnicas necessárias. 27. A emenda que apresento leva, também, em conta, que o art.

150, § 6º, da CF, exige, para redução desse jaez, que a lei regule a matéria. Diante do exposto, e para evitar dúvidas quanto à observância dos princípios da legalidade e separação dos poderes, o § 3º, do art. 6º, ficaria com a seguinte redação:

§ 3º O Poder Executivo poderá reduzir o valor da TFRM definido no caput deste artigo, com o fim de evitar onerosidade excessiva e para atender às peculiaridades inerentes às diversidades do setor minerário.



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II.2d Emenda modificativa ao art. 17

28. O Art. 17, do Projeto, estabelece que a “Lei entra em vigor na data de sua publicação”. No entanto, sendo a taxa um tributo deve-‐se observar, com respeito à sua instituição, o princípio da anterioridade mínima (nonagesimal) ou princípio da noventena, consagrado no art. 150, III, “c”, da CF, cujo dispositivo veda a cobrança de tributos “antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu...”. É, portanto, o período de vacatio legis (prazo entre a publicação da lei e o inicio da sua vigência) de 90 dias. 29. A Constituição Federal conjuga, assim, o princípio da

anterioridade da lei para vigência em outro exercício financeiro (art. 150, II, “b”) com o princípio da anterioridade nonagesimal, buscando definir o marco temporal a partir do qual poderá ser exigido o pagamento da obrigação tributária, dando segurança jurídica

ao contribuinte. 30. Apresento, pois, a emenda modificativa para harmonizar o

dispositivo com o princípio constitucional, no que diz respeito à instituição e cobrança do tributo. Para tanto, observo, quanto à técnica legislativa da redação, o uso da cláusula estabelecida pelo § 2º, do art. 8º, da Lei Complementar nº 95/98.

31. Adotando-‐se a emenda, o art. 17 passa a ter a seguinte redação: Art. 17. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos, relativamente aos arts. 2º a 12, após decorridos noventa dias de sua publicação oficial. 32. Assim, com as emendas, ora formuladas, o Projeto passa a ter a nova redação constante do documento em apenso.

III. VOTO 33. Cabendo a esta Comissão opinar sobre “o aspecto constitucional,

legal, regimental ou sobre técnica legislativa das matérias que lhe forem distribuídas”, ex vi do art.31, § 1º, incisos I e IV, do nosso Regimento Interno, cumpre-‐me manifestar



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pela sua constitucionalidade, legalidade e observância regimental e de técnica legislativa, desde que realizadas as emendas propostas.

34. Com a aprovação das emendas apresentadas, emito o voto favorável à aprovação do projeto de Lei Ordinária nº 215/2011, de autoria do Poder

Executivo.

Sala de Reuniões, da Comissão de Constituição e Justiça da

Assembleia Legislativa do Estado do Pará, 30 de novembro de 2011.

RAIMUNDO SANTOS Deputado Estadual

Líder do PR Relator

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