INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO88ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA REALIZADA EM 17/12/2015PROCESSO TCE-PE Nº 1306677-8AUDITORIA ESPECIAL REALIZADA NA COMPANHIA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DO RECIFE - CTTUINTERESSADAS: TACIANA MARIA FERREIRA, CECÍLIA MARIA DE BARROS CARVALHORELATOR: CONSELHEIRO SUBSTITUTO RUY RICARDO W. HÁRTEN JÚNIORPRESIDENTA: CONSELHEIRA TERESA DUERE

RELATÓRIOTrata-se de Auditoria Especial realizada na Companhia

de Trânsito e Transporte Urbano do Recife - CTTU - a fim de analisar o Edital do Pregão Presencial nº 009/2013, cujo objeto se refere à "contratação de empresa especializada para a prestação de serviços na gestão integrada para apoio operacional, controle e monitoramento nos corredores de tráfego da cidade do Recife, visando à fluidez e a segurança do trânsito".

Chegaram-me os autos em 28/01/2015 e, tão logo iniciei sua análise, identifiquei que estava instruído com dois Relatórios EAUD, nºs 2528 e 2650, fls. 363/379 e 526/544, respectivamente, porém, ausente o Relatório de Auditoria, notificações e defesas que marcam o fim da fase de instrução. Vali-me do sistema SIGA a fim de obter o devido Relatório de Auditoria, mas por essa via também não tive sucesso.

Constando nos autos manifestação do Relator primitivo, em 11/10/2013, fls. 569/572, acerca de medida cautelar suscitada pela equipe de auditoria no documento EAUD nº 2650, após inteirar-me de seu teor, entendi que a fase de instrução não havia sido concluída, pois, após fundamentar e indeferir a medida proposta pela equipe técnica, o Relator à época determinou o seguinte: "formalização do Processo de Auditoria Especial, em cujos autos haveremos de realizar cognição vertical com o fito de exarar pronunciamento de mérito".

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No estado em que me chegaram os autos, havia notícias de que o Pregão 009/2013 tivera sido iniciado, mas não se sabia seu desfecho e, como já se passado mais de um ano desde o antedito pronunciamento interlocutório, cuidei de remeter o vertente processo à área técnica competente a fim de que, em atendimento ao determinado pelo Relator primitivo, concluíssem a fase instrutória e, ademais, entendi de requerer-lhes que informassem o seguinte:

1) o resultado do Pregão Presencial nº 009/2013, indicando se houve celebração de contrato;

2) no caso de contratação, se foram celebradas prorrogações ou aditamentos contratuais;

3) o estado da reestruturação dos cargos da CTTU e o eventual andamento da realização de concurso.

Tais informações pareceram-me essenciais, pois, caso o certame não tivesse prosseguido e nenhum contrato tivesse sido celebrado, restaria caracterizada a perda do objeto processual. Caso contrário, informações mínimas acerca das circunstâncias da contratação, da continuidade ou resolução contratual e do andamento do concurso público para provimento dos cargos que, conforme justificativa das interessadas, por meio do Pregão nº 009/2013 se provia temporariamente, subsidiariam a formação de um juízo mais apurado acerca do objeto do processo em lume.

Retornaram-me os autos em 12/08/2015 acrescidos:

- do Relatório de Auditoria, emitido em 25/05/2015, fls. 526/544;

- da defesa das interessadas, fls. 646/657;

- e da Nota Técnica de Esclarecimento, fl. 853/859.

Passo a transcrever o Relatório de Auditoria, e dele me valho como relato dos atos de instrução praticados nas fases processuais que precederam o feito:

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1. INTRODUÇÃOFoi realizada Auditoria Especial no(a) Companhia de Trânsito e Transporte Urbano do Recife , relativa ao exercício de 2013, cujo processo foi protocolado em 21/06/2013, sob o nº 1306677-8, tendo por objetivo:

Dar continuidade à instrução processual, em cumprimento ao despacho do Conselheiro Substituto, às fls. 577 dos autos.

No bojo dos autos do referido processo foi procedida à análise do Pregão Presencial nº009/2013, da Companhia de Trânsito e Transporte Urbano do Recife - CTTU.

Saliente-se que, neste mesmo processo foi analisado, também, o Pregão Presencial nº 004/2013, revogado consoante razões fundamentadas em parecer da pregoeira, fls. 465/469v., de 19 de agosto de 2013. A publicação dessa revogação, no Diário Oficial do Município, ocorreu em 20 de agosto de 2013. Da análise do Pregão Presencial nº 004/2013, foi exarado, em 12 de julho de 2013, o Relatório de Auditoria nº 2528, sob o PETCE nº 45624/2013, fls. 363/379. Ressalte- se que o objeto identificava-se com o Pregão nº 009/2013.

Após a revogação do Pregão nº 004/2013, no dia 29 de agosto de 2013, estiveram presentes nesta Corte de Contas Clelton Fonseca dos Santos, Gerente Geral Administrativo e Financeiro da CTTU, Cecília Maria de Barros Carvalho, pregoeira da CTTU e Maria de Fátima Antunes da Silva, membro da Comissão de Licitação da CTTU, com o intuito de explanar os motivos que levaram à revogação do Pregão Presencial nº 004/2013 e as alterações que fariam no novo Edital que seria publicado. A equipe de auditoria dessa GLIC solicitou que fosse elaborado um documento com todas as modificações que seriam realizadas. Este documento foi então encaminhado para análise em 30 de agosto de 2013, através da Carta nº 04/2013-CPL-pregoeira, fls.383/387.

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A publicação do novo Edital, Pregão Presencial nº 009/2013, ocorreu em 05 de setembro de 2013, no Diário Oficial do Município do Recife, cuja data da sessão de abertura foi marcada para 18 de setembro de 2013.

Necessário ressaltar que o orçamento estimado do Pregão nº 004/2013, divulgado através da última errata publicada no Portal de Compras da Prefeitura do Recife, era de R$ 13.334.799,11 (Treze Milhões, Trezentos e Trinta e Quatro Mil, Setecentos e Noventa e Nove Reais e Sete Centavos), e o orçamento estimado do Pregão nº 009/2013, fora aumentado para R$16.232.654,03 (Dezesseis Milhões, Duzentos e Trinta e Dois Mil, Seiscentos e Cinquenta e Quatro Reais e Três Centavos).

Assim, após conclusão do novo relatório de auditoria nº 2650 em 10 de setembro de 2013, fls. 526/549, o processo foi encaminhado ao Gabinete do Conselheiro Relator que, em 19 de setembro de 2013, emitiu alerta de responsabilização, fls.550/551, concedendo prazo de 5 dias para que a Diretora Presidente da CTTU se pronunciasse a respeito das irregularidades apontadas, encaminhando oficialmente as informações, esclarecimentos e documentos que julgasse pertinentes e, manifestasse, expressamente, acerca da predisposição, ou não, em celebrar o termo de ajuste de gestão sugerido.

Em resposta ao alerta encaminhou, em 23 de setembro de 2013, a Presidente da CTTU e Pregoeira responsável pelo certame as razões de defesa, fls.552/565.

No dia 11 de outubro de 2013 o Conselheiro relator proferiu decisão interlocutória, fls.569/572, indeferindo a medida cautelar e deliberou pela formalização de Processo de Auditoria Especial, para a realização da cognição vertical com o fito de exarar pronunciamento de mérito.

Em 18 do outubro de 2013 foi formalizado o Processo de Auditoria Especial, fls.574. Todavia, somente em

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04/05/2015 o referido processo foi enviado a GLIC para prosseguimento da fase de instrução, fls.578.

Em despacho, às fls.577, o Conselheiro Substituto solicitou a inclusão nos trabalhos de conclusão da instrução as seguintes verificações associadas ao objeto da presente Auditoria Especial:

- o resultado do Pregão Presencial Nº 009/2013, indicando se houve a celebração do contrato;

- caso tenha havido contratação, se forma celebrados prorrogações ou aditamentos;

- o estado da reestruturação dos cargos da CTTU e o eventual andamento da realização de concurso, conforme informou a gestora às fls. 553/565, em resposta à justificativa prévia requerida pelo Relator à época.

Para cumprimento da referida solicitação, foi expedido o Ofício TC/GLIC Nº 033/2015, fls.579/580.

Em resposta, a Diretora Presidente da CTTU enviou a Carta Nº 201/2015 - DP, fls.582, acompanhada dos documentos solicitados, portanto, passa-se à análise.

Cumpre salientar que o método de auditoria ora aplicado não detecta nem revela necessariamente todas as irregularidades porventura ocorridas.

Por fim, frisa-se que o presente relatório de auditoria especial consolida o conteúdo dos relatórios de EAUD Nºs 2528 e 2650, para fins de julgamento do mérito.

1.1. OBJETOS DA ANÁLISEOs exames foram conduzidos de acordo com as normas e procedimentos gerais relacionados ao Controle Externo, segundo Resolução TC n.º 13/96.

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1.2. PROCESSOS CONEXOS1403733-6 Prestação de Contas - Sociedade de Economia Mista Não Julgado

2. ACHADOS DE AUDITORIAConcluída a Auditoria, foram identificados os achados de auditoria relacionados nos itens a seguir.

2.1. IRREGULARIDADES2.1.1. [A1.1] Elevação dos Pisos Salariais das Categorias de Operador de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e Monitor de Tráfego.Objeto(s) no(s) qual(is) o achado foi constatado:- Pregão Presencial Nº 009/2013

Situação Encontrada:Relativamente a este achado, no Relatório de Auditoria Nº 2650, fls.526/544, a equipe de auditoria assim se posicionou:

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Procedimento

Licitatório

Data de

Publicação

Natureza

do ObjetoObjeto

Orçamento

Estimativo (R$)

Pregão Presencial

Nº 009/2013-

Outros

Serviços

Contratação de empresa

especializada para prestação de

serviços na gestão integrada para

apoio operacional, controle e

monitoramento nos corredores de

tráfego da cidade do Recife,

visando à fuidez e a segurança do

trânsito, devidamente descritos,

caracterizados e especificados neste

Edital e seus anexos.

16.232.654,03

O orçamento estimado do Pregão nº 004/2013, divulgado através da última errata publicada no Portal de Compras da Prefeitura do Recife, era de R$ 13.334.799,11 (Treze Milhões, Trezentos e Trinta e Quatro Mil, Setecentos e Noventa e Nove Reais e Sete Centavos), e o orçamento estimado do Pregão nº 009/2013, aumentou para R$ 16.232.654,03 (Dezesseis Milhões, Duzentos e Trinta e Dois Mil, Seiscentos e Cinquenta e Quatro Reais e Três Centavos). Essa diferença decorreu, sobretudo, devido à (explicitado através da Carta nº 04/2013- CPL/Pregoeira, de 30 de agosto de 2013):

• Modificação no regime de tributação adotado para cálculo do valor orçado, que primeiramente foram utilizadas as alíquotas do lucro presumido e agora as do lucro real, haja vista a maioria das empresas com potencial interesse em participar desse certame serem optantes pelo lucro real;

• O lucro previsto anteriormente era de 10% (dez por cento) e passou a ser 6% (seis por cento);

• Elevação dos pisos salariais das categorias de Orientadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e Monitor de Tráfego;

• Elevação do valor do vale refeição de R$ 5,50 (Cinco Reais e Cinquenta Centavos) para R$ 8,00 (Oito Reais) para as categorias de Orientadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de TráfegoAuxiliar e Monitor de Tráfego, por ser um valor mais adequado ao preço de mercado;

• Previsão de percentual de 10% a título de adicional de risco de vida para a categoria deOrientador de Trânsito II, pelo uso de motocicletas.

Das alterações implementadas nesse novo orçamento, merece análise mais detalhada a relativa à elevação dos pisos salariais das categorias de Orientadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e Monitor de Tráfego, por se mostrar desprovida de razoabilidade.

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Justificativa da Pregoeira

Como já foi colocado anteriormente, nas justificativas do Pregão nº 004/2013, não existem na circunscrição da execução do objeto licitatório, normas coletivas para as categorias relacionadas abaixo:

Orientador de Trânsito I; Orientador de Trânsito II; Monitor de Tráfego; Inspetor de Tráfego;Inspetor de Tráfego Auxiliar;

Para definição dos pisos dos salários das categorias acima mencionadas, consultamos o Acordo Coletivo da SINTRAINDISTRAL do Estado do Rio de Janeiro de 2013.

Definição do Piso de cada Categoria envolvida na execução do Objeto:

A fixação do piso salarial mínimo visa a preservar a dignidade do trabalho e criar condições propícias a eficiência da realização dos serviços, não criando benefícios à CONTRATADA e sim aos trabalhadores na prestação de serviços.

Orientador de Trânsito I - Em razão das atribuições desta categoria somente se diferenciarem do agente de trânsito, quanto ao poder de polícia, adotou-se como referencial para cálculo do piso salarial do orientador de trânsito I, o de Controlador de Tráfego I constante do Acordo Coletivo do Sintraindistral 2013 do Rio de Janeiro, por não haver, em Pernambuco, nenhuma norma coletiva para definir o salário da categoria. Além da mudança do piso salarial, alterou-se o valor do vale refeição, de R$ 5,50 (cinco reais e cinquenta centavos) para R$ 8,00 (oito reais), por ser um valor mais adequado ao preço de mercado. Como não podemos criar nenhum beneficio sem a devida norma coletiva, foi apropriado o valor do vale-refeição ao salário, em razão da inexistência da inscrição no Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT. Registre-se que as funções do orientador de trânsito I exigem um conhecimento da

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legislação aplicável para as ações de mobilidade pretendidas. Como o valor do salário deve ser compatível e remunerar em conformidade com a responsabilidade da função exercida, modificou-se o valor inicial de R$ 760,35 (setecentos e sessenta reais e trinta e cinco centavos) para o piso salarial do Controlador de Tráfego I de R$ 900,00 (novecentos reais). Ainda mais, a CTTU não pode sofrer penalizações resultantes de responsabilidade objetiva por tomada de decisões equivocadas de terceirizados sem a devida qualificação necessária.

Orientador de Trânsito II - Para cálculo do piso desta categoria, utilizou-se o de Controlador de Tráfego II de Acordo Coletivo do Sintraindistral 2013 do Rio de Janeiro. Pelas mesmas razões explicitadas acima, foi também alterado o valor do vale-refeição. As atribuições desta categoria somente se diferenciam do batedor de trânsito, no que tange ao poder de polícia. Por ser uma atividade que envolve risco, foi acrescentado ao salário o percentual de10% a titulo de adicional de risco de vida. Como o valor do salário deve ser compatível e remunerar a função exercida, alterou-se o valor inicial de R$ 849,90 (oitocentos e quarenta e nove reais e noventa centavos) para o piso salarial do Controlador de Tráfego II de R$ 1.006,00 (mil e seis reais). Ainda mais, a CTTU não pode sofrer penalizações resultantes de responsabilidade objetiva por tomada de decisões equivocadas de terceirizados sem a devida qualificação necessária.

Inspetor de Tráfego - Foi utilizado o piso salarial de inspetor de trânsito constante no Acordo Coletivo do Sintraindistral do Rio de Janeiro, por não haver no local de execução dos serviços, norma coletiva. Pelas mesmas razões explicitadas anteriormente, foi também alterado o valor do vale-refeição. As atribuições desta categoria são fundamentais para efetividade da execução do serviço. O inspetor de tráfego é responsável pela coordenação e alocação de equipes no campo; execução dos planos operativos; acompanhamento do desempenho dos monitores; interlocução com os engenheiros; acompanhamento da implantação da

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sinalização horizontal e vertical; propostas de melhorias no trafego; articulação com a COT/CTTU; acionamento da fiscalização e do reboque e emissão de relatório de acompanhamento da operação de trânsito. Desta forma, fica evidenciada a importância da qualificação, bem como a responsabilidade da função desta categoria nas ações de mobilidade urbana. Portanto, como o valor do salário deve ser compatível e remunerar a função exercida, modificou-se o valor inicial de R$ 1.547,73 (um mil, quinhentos e quarenta e sete reais e setenta e três centavos) para o piso salarial do Inspetor de Trânsito de R$ 1.832,00 (um mil, oitocentos e trinta e dois reais). Ainda mais, a CTTU não pode sofrer penalizações resultantes de responsabilidade objetiva por tomada de decisões equivocadas de terceirizados sem a devida qualificação necessária .

Inspetor Auxiliar de Tráfego - Adotou-se como referencial para definição do piso da categoria a mesma relação de escalonamento utilizada no acréscimo do piso do Operador de Trânsito 11 em relação ao piso salarial do Operador de Trânsito I aplicada sobre o salário de inspetor de trânsito. Foi também alterado o valor do vale-refeição para R$ 8,00 (oito reais) e adicionado ao salário por não haver Convenção e não fazer parte do Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT. O Inspetor Auxiliar de Tráfego tem como função o apoio na coordenação das equipes; controle das frequências das equipes nos postos de trabalho; suporte ao desenvolvimento das atividades da inspetoria da coordenadoria; articulação com a COT/CTTU; acompanhamento das atividades realizadas e verificação das reclamações recebidas. Portanto, demonstra-se a necessidade de quem exerça a função, contemple as qualificações necessárias para atingir os objetivos pretendidos. Como o valor do salário deve guardar compatibilidade com as responsabilidades das ações executadas, adotamos como parâmetros os valores do Acordo Coletivo do Sintraindistral 2013 do Rio de Janeiro. O valor do Inspetor Auxiliar foi alterado de R$ 1.384,64 (um mil, trezentos e oitenta e quatro reais e sessenta e quatro centavos) para R$ 1.638,97 (um mil, seiscentos e

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trinta e oito reais e noventa e sete centavos). Ainda mais, a CTTU não pode sofrer penalizações resultantes de responsabilidade objetiva por tomada de decisões equivocadas de terceirizados sem a devida qualificação.

Monitor de Tráfego - Para definição do piso do salário da categoria, a relação do percentual de escalonamento existente entre o cargo de Operador de Trânsito I e o de Operador de Trânsito II foi aplicada ao piso salarial do Inspetor Auxiliar. Foi também alterado o valor do vale-refeição para R$ 8,00 (oito reais) e adicionado ao salário por não haver Convenção e não fazer parte do Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT. O Monitor de Tráfego tem como função orientar e solucionar os problemas levantados pelos orientadores de trânsito I e II, no que concerne a interferências na mobilidade das vias urbanas, como também, informar aos inspetores de trânsito as ações planejadas e as dificuldades encontradas para melhoria da fluidez do trânsito. Portanto, saliente-se a necessidade de quem exerça a função, contemple as qualificações necessárias para atingir os objetivos pretendidos. Como o valor do salário deve guardar compatibilidade com as responsabilidades das ações executadas, adotamos como parâmetros os valores do Acordo Coletivo do Sintraindistral 2013 do Rio de Janeiro. O valor do Monitor de Tráfego foi alterado de R$ 1.238,75 (um mil, duzentos e trinta e oito reais e setenta e cinco centavos) para R$ 1.466,27 (um mil, quatrocentos e sessenta e seis reais e vinte e sete centavos). Ainda mais, a CTTU não pode sofrer penalizações resultante de responsabilidade objetiva por tomada de decisões equivocadas de terceirizados sem a devida qualificação.

Análise da Auditoria

Os pisos salariais das categorias profissionais (Orientador de Trânsito I e II, Monitor de Tráfego, Inspetor de Tráfego e Inspetor de Tráfego Auxiliar) foram originariamente fixados, de forma proporcional, com base no Acordo Coletivo de Trabalho 2013/2014, firmado entre o SINTRAINDISTAL e a SERTTEL, cujas

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categorias profissionais abrangidas se equivalem àquelas licitadas.

O referido ACT aplica-se exclusivamente ao Estado do Rio de Janeiro, razão pela qual o cálculo inicial para definição dos pisos salariais levou em consideração o fator proporcional entre o salário mínimo em vigor no Rio de Janeiro e o vigente no Estado de Pernambuco. Tais explicações encontravam-se dispostas no corpo do Termo de Referência – item 16 do Pregão Presencial nº 004/2013, assim como no detalhamento do piso salarial de cada categoria nas Planilhas 16, 17, 19, 20 e 22 do próprio Termo de Referência.

Planilha 16 - Detalhamento do Piso Salarial e Custo do Orientador de Trânsito I

DESCRIÇÃO RJ PEMÍNIMO R$802,53 R$678Categoria R$900 R$760,35Vale Refeição R$111,82

TOTAL R$872,17

Planilha 17 - Detalhamento do Piso Salarial e Custo do Orientador de Trânsito II

DESCRIÇÃO Orientador I Orientador II

Salário RJ R$900,00 R$1.006Salário PE R$760 R$849,90Vale Refeição R$111,82

TOTAL R$961,72

Planilha 19 - Detalhamento do Piso Salarial e Custo do Inspetor de Tráfego

DESCRIÇÃO RJ PEMÍNIMO R$802,53 R$678Categoria R$1.832 R$1.547,73Vale Refeição R$111,82

TOTAL R$1.659,55

Planilha 20 - Detalhamento do Piso Salarial e Custo de Inspetor de Tráfego Auxiliar

DESCRIÇÃO Inspetor AuxiliarSalário RJ R$1.006,00 R$900Salário PE R$1.548 R$1.384,65Vale Refeição R$111,82

TOTAL R$1.496,47

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Planilha 22 - Detalhamento do Piso Salarial e Custo do Monitor de TráfegoDESCRIÇÃO Inspetor Auxiliar Monitor de Tráfego

Relação de Orientador de Trânsito II

para Orientador de Trânsito IR$1.006,00 R$900

Salário R$1.384,64 R$1.238,75Vale Refeição R$111,82

TOTAL R$1.350,56

Com a revogação do processo licitatório, e o lançamento do novo certame, Pregão Presencial nº 009/13 – PL nº 009/13, a CTTU adotou o piso da categoria profissional estabelecido na cláusula terceira do ACT acima referido:

PISOS MÍNIMOS

FUNÇÕES 01/03/2013Controlador de Tráfego I R$ 900,00Controlador de Tráfego II R$ 1.006,00Inspetor de Tráfego R$ 1.832,00

Os valores dos pisos de Orientador de Trânsito I e II equivalem aos de Controlador de Tráfego I e II. Para o Inspetor de Tráfego, adotou-se o piso do Inspetor de Trânsito. Quanto ao Inspetor Auxiliar de Tráfego, aplicou-se a média aritmética entre os pisos de Orientador de Trânsito I e II. Já para a categoria de Monitor de Tráfego, a CTTU adotou a relação do percentual de escalonamento existente entre o cargo de Operador de Trânsito I e o de Operador de Trânsito II foi aplicada ao piso salarial do Inspetor Auxiliar.

PISOS SALARIALFUNÇÕES SALÁRIO

Orientador de Trânsito I R$900,00Orientador de Trânsito II R$1.006,00Monitor de Tráfego R$1.350,56Inspetor Auxiliar de Tráfego R$1.384,64Inspetor de Tráfego R$1.832,00

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A fixação do piso da categoria considerando os valores praticados no Rio de Janeiro não se mostra adequado, ante a notória diferença do custo de vida entre as duas capitais (Rio de Janeiro e Recife). Além do que, o salário mínimo praticado no Rio de Janeiro é superior ao da capital de nosso Estado, fato este constatado pela própria CTTU.

Vale ressaltar, a título exemplificativo, que, de acordo com a CLT, art. 461, um dos requisitos para concessão de pedido de equiparação salarial é que o trabalho deva ser prestado na mesma localidade do empregado paradigma. De acordo com a Súmula nº 6 do TST, o conceito de “mesma localidade” de que trata o art. 461 da CLT refere-se, em princípio, ao mesmo município, ou a municípios distintos que, comprovadamente, pertençam à mesma região metropolitana. Noutras palavras, a despeito do desempenho de atividades semelhantes, ou até idênticas, o salário de uma categoria profissional de outra localidade, não pode ser invocada por trabalhador para fins de equiparação salarial, quanto mais vir a ser utilizada pelo Poder Público para fins de fixação de piso de categoria.

Aqui se vê, ainda que para fins de fixação de orçamento estimativo, a construção de um precedente com alto poder multiplicador, ante a potencial incidência em casos futuros, o que exige extrema cautela desta E. Corte de Contas, como sempre tem realizado seu mister Constitucional.

Ademais, as razões invocadas pela CTTU para legitimar a paridade dos pisos das categorias também permeiam as competências e atribuições de cada função.

As competências das categorias destacadas na Carta nº04/2013, são as seguintes:

Orientador de Trânsito I – Em razão das atribuições desta categoria somente se diferenciam do agente de trânsito, quanto ao poder de polícia (...)

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Orientador de Trânsito II – (...) As atribuições desta categoria somente se diferenciam do batedor de trânsito, no que tange ao poder de polícia.

Inspetor de Tráfego – (...) As atribuições desta categoria são fundamentais para efetividade da execução do serviço. O inspetor de tráfego é responsável pela coordenação e alocação de equipes no campo; execução dos planos operativos; acompanhamento do desempenho dos monitores; interlocução com os engenheiros; acompanhamento da sinalização horizontal e vertical; propostas de melhorias no tráfego; articulação com a COT/CTTU; acionamento da fiscalização e do reboque e emissão de relatório de acompanhamento da operação do trânsito.

Inspetor Auxiliar de Tráfego – (...) tem como função o apoio na coordenação das equipes; controle da freqüência das equipes nos postos de trabalho; suporte ao desenvolvimento das atividades da inspetoria da coordenadoria; articulação com a COT/CTTU; acompanhamento das atividades realizadas e verificação das reclamações recebidas.

Monitor de Tráfego - (...) O Monitor de Tráfego tem como função orientar e solucionar os problemas levantados pelos orientadores de trânsito I e II, no que concerne a interferências na mobilidade das vias urbanas, como também, informar aos inspetores de trânsito as ações planejadas e as dificuldades encontradas para melhoria da fluidez do trânsito.

Cotejando tais competências com aquelas atribuídas à Guarda Municipal do Recife, verifica-se que guardam completa relação entre elas.

O Decreto Municipal nº 24.256/08, de 15/12/08, que regulamenta as atividades e atribuições da Guarda Municipal, define que a Guarda Municipal é composta pelo cargo de Agente de Segurança Municipal, dividido nas classes de Guarda Municipal, Subinspetor e Inspetor (art. 3º, incisos I, II e III).

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As competências de Guarda Municipal, Subinspetor e Inspetor estão previstas nos arts. 26 ao 28. As atribuições do Guarda Municipal são idênticas aos de Orientador de Trânsito I e II – como informa a própria CTTU - apenas diferem-se pela ausência do poder de polícia; enquanto as de Subinspetor e Inspetor, identificam-se com as de Inspetor Auxiliar de Tráfego e de Inspetor de Tráfego; já as de Monitor de Tráfego confundem-se com as de Inspetor de Tráfego.

No entanto, em que pese a identidade de atribuições, os cargos a serem licitados possuem piso salarial superior aos paradigmas efetivos. O Anexo III da Lei Municipal nº 17.788/12, especifica a tabela salarial de vencimento da Guarda Municipal.

CARGO: AGENTE DE SEGURANÇA MUNICIPAL[ 1 ]

CLASSE VENCIMENTO INCIALGuarda Municipal R$ 622,00Subinspetor R$ 746,97Inspetor R$ 896,90

É de se ressaltar que a alteração do piso da categoria realizada no Pregão Presencial nº 009/13, proporcionou majoração no orçamento estimativo na ordem de R$ 1.594.636,94, quando comparado ao orçamento estimativo originário, Pregão Presencial nº 004/13, conforme tabelas em anexo. Extraindo o referido valor do orçamento estimado atual, tem-se que o orçamento deveria ser de R$ 14.638.017,09 (Quatorze Milhões, Seiscentos e Trinta e Oito Mil, Dezessete Reais e Nove Centavos).

Diante do exposto, deve a CTTU proceder com a revisão dos pisos salariais estimados para as categorias profissionais de Orientador de Trânsito I, Orientador de Trânsito II, Monitor de Tráfego, Inspetor de Tráfego e Inspetor de Tráfego Auxiliar.

Notificada, à época, acerca das irregularidades consignadas no Relatório de Auditoria supra citado,

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por meio de alerta de responsabilização (Ofício Nº 372/2013- TCE-PE/ GC07), apresentaram, a Gestora da CTTU e a Pregoeira responsável pela condução do certame, as razões de defesa.

Na conclusão do relatório, sugeriu-se a adoção de Medida Cautelar para que fossem revistos os pisos salariais estimados.

Todavia, em decisão interlocutória, entendeu o Conselheiro Relator, do cotejo entre o achado relatado pela auditoria e o arrazoado colacionado pela Presidente da CTTU, não encontrarem presentes, requisitos bastantes para a concessão do provimento acautelatório perseguido.

Relativamente à questão da elevação dos pisos salariais, o Conselheiro Relator apresentou as seguintes razões:

A uma, porquanto suscitadora de averiguações mais detidas e apuradas, as justificativas para a majoração dos salários de referências se afiguram, salvo melhor juízo, plausíveis. Com efeito, o fato do pregão nº 004/2013 ter resultado praticamente deserto confere, prima facie, razoabilidade à alegação de que os valores nele referendados não se coadunavam com os praticados no mercado. Demais disso, milita em favor da Administração a presunção de veracidade no tocante às informações de que os salários dos servidores efetivos se encontram em patamares superiores aos dos futuros contratados.

Portanto, acatada a plausibilidade da justificativa da majoração dos pisos salariais pelo Conselheiro Relator, foi realizada a licitação sem alteração no orçamento estimado, como havia sugerido a equipe de auditoria.

Assim, em que pese o entendimento esboçado do Conselheiro Relator, resta prejudicada a averiguação por ele suscitada, ante a conclusão do processo licitatório, e, com o avanço da execução contratual, afasta-se a competência desta gerência, deslocando-a

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para o departamento responsável pelo acompanhamento da execução contratual.

Ressalte-se, passado um ano e meio da execução contratual, além da realização da licitação com o piso salarial majorado, foram assinados aditivos contratuais, a saber:

O contrato Nº 016/2013 resultante dessa licitação foi assinado com a EMPRESA SERTTEL LTDA., em 12 de novembro de 2013, com valor global de R$ 15.989.493,87 ( quinze milhões, novecentos e oitenta e nove mil, quatrocentos e noventa e três reais e oitenta e sete centavos), ou seja, R$ 243.160,16 (duzentos e quarenta e três mil, cento e sessenta reais e dezesseis centavos) menor que o orçamento estimado que era de R$ 16.232.654,03 (dezesseis milhões, duzentos e trinta e dois mil, cento e sessenta reais e três centavos).

Em 25 de agosto de 2014 foi realizado apostilamento ao Contrato Nº 016/2013 para o reajustamento dos preços do montante A.

No dia 11 de novembro de 2014 foi assinado o primeiro aditivo contratual, prorrogando o prazo de vigência por mais quatro meses e reajustando os itens, com base no índice IPCA, bem como, a revisão dos preços contratados em virtude de benefícios elencados no acordo coletivo do trabalho, Registro MTE nº PE001191/2014.

No dia 02 de janeiro de 2015 foi assinado o segundo termo aditivo para retificação da cláusula segunda do primeiro termo aditivo relativo ao termo final do prazo de vigência contratual que estava em 11/04/2015 quando deveria ser 11/03/2015 e alteração do valor do adicional de periculosidade na planilha de composição de preços contratual, para 30% (trinta por cento) sobre o salário base dos motociclistas.

Passados 14 (quatorze) dias da assinatura do segundo aditivo, em 16 de janeiro de 2015 foi assinado o terceiro termo aditivo, para nova alteração na

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planilha de composição de preços e repactuação dos preços do contrato. As alterações foram relativas a inclusão do benefício do plano médico-hospitalar e odontológico, fornecimento de água potável e alteração da jornada de trabalho dos Operadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e, Monitor de Tráfego para seis (06) horas diárias, bem como, reajustados os preços dos equipamentos, materiais e veículos com base no IPCA e os preços da mão de obra envolvida na execução do serviço e que não são contempladas por convenção coletiva com base no IPCA.

Em 02 de fevereiro de 2015 foi celebrado o quarto aditivo contratual para novamente fazer alteração da planilha de composição de preços do contrato, para que o valor do adicional de periculosidade passasse a ser novamente de 10% sobre o salário base dos motoristas.

E, finalmente, em 06 de abril de 2015 foi celebrado o quinto termo aditivo, para alterar novamente a planilha de composição de preços do contrato, para que o valor do adicional de periculosidade passasse a ser novamente de 30% sobre o salário base dos motoristas e prorrogada a vigência contratual, estabelecendo o termo final 30/05/32015.

Necessário ressaltar que, na resposta ao alerta de responsabilização a Diretora Presidente ressaltou que a jornada dos agentes de segurança municipal era de 06(seis) horas e que a dos Operadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e, Monitor de Tráfego era de 08 (oito) horas, todavia a referida vantagem não mais existiria pois com a alteração decorrente de acordo coletivo de trabalho a carga horária dos contratados passou a ser de 06(seis) horas também.

Da mesma maneira o valor do vale refeição dos contratados, que por meio do acordo coletivo de trabalho, foi majorado para 12,00, mesmo valor pago aos agentes Municipais da Autoridade de Trânsito.

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Portanto, diante de todas as alterações elencadas supra, resta clara a necessidade de acompanhamento passo a passo da execução contratual, com vistas a apuração de possíveis excessos nos pagamentos relativos a esta contratação, bem como, da substituição paulatina Operadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e, Monitor de Tráfego por Agentes Municipais da Autoridade de Trânsito, com vistas a extinção do contrato.

[1] Decreto Municipal nº 24.256/08

Art. 3º (...)

§ 1º O cargo de Agente de Segurança Municipal é de provimento efetivo, nomeado, após prévia habilitação em concurso público e sua Classe inicial será de Guarda Municipal.

§ 2º As classes de Subinspetor e de Inspetor são de provimento por promoção, sendo sua acessão disciplinada pela Lei nº 16.561/2000, modificada pela Lei nº 17.279/2006.

§ 3º O cargo de Agente de Segurança Municipal com suas classes de Guarda Municipal, Subinspetor e Inspetor são de caráter efetivo e a progressão funcional é disciplinada pela Lei nº 16.561/2000, modificada pela Lei nº 17.279/2006.

§ 4º A hierarquia dos Agentes de Segurança Municipal tem em seu topo a classe Inspetor, abaixo deste a classe subinspetor e por último a classe Guarda Municipal.

Critério(s) de Auditoria:- Princípio da Economicidade;- Princípio da Moralidade;- Princípio da Legalidade.

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Evidência(s):- Edital, ACT, Leis e Decretos Municipais. (fls. 388/452;473/482;483/523.).

Responsável(is):- Nome: Taciana Maria Ferreira (Diretora-presidente)CPF: 520.603.304-91Conduta:Assinar contrato com os pisos salariais elevados, quando deveria reduzi-los.

Nexo de Causalidade:A assinatura do contrato com pisos salariais superiores propiciou aumento no valor global da contratação.

- Nome: Cecília Maria de Barros Carvalho (Pregoeira)CPF: 694.568.954-91Conduta:Assinar o edital do pregão com os pisos salariais elevados, quando deveria reduzi-los.

Nexo de Causalidade:A assinatura do edital com pisos salariais superiores propiciou aumento no orçamento estimado da licitação.

2.1.2. [A1.2] Não respeito ao prazo mínimo de publicidade estabelecido no Acórdão TCE/PE nº 540/11.Objeto(s) no(s) qual(is) o achado foi constatado:- Pregão Presencial Nº 009/2013

Situação Encontrada:Quando da conclusão do Relatório de Auditoria Nº 2650 a equipe de auditoria assim se posicionou:

A questão centra-se no fato de estar realizando a contratação de um serviço de engenharia por meio de

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pregão, que no entendimento desta Corte de Contas, para este tipo de contratação, devem ser respeitados os prazos mínimos de publicidade previstos no art. 21, §2º, II da Lei 8.666/93, estabelecido com base no valor fixado no inciso I, alínea c, do art. 23 da Lei 8.666/93, conforme determinação do Acórdão TCE/PE nº 540/11 - Tribunal Pleno. No caso em concreto, esse prazo mínimo deveria corresponder a 30 dias, no entanto foi dado apenas 09 dias úteis.

JUSTIFICATIVA DA PREGOEIRA

O volume de trânsito nas ruas continua crescendo em um ritmo mais rápido do que a capacidade da malha viária, e os congestionamentos causam problemas de mobilidade cada vez maiores nas grandes cidades. O Recife vivencia situação semelhante, são cerca de 620 (seiscentos e vinte) mil veículos e uma média de 3200 (três mil e duzentos) veículos novos por mês entrando em circulação na cidade que vem sobrecarregando suas ruas e avenidas e provocando problemas na mobilidade, exigindo, cada vez mais, agilidade nas operações de trânsito com vista a restabelecer a fluidez da via. Nesse diapasão, a implantação de um sistema efetivo de gestão de trânsito e de transporte urbano pode trazer muitos benefícios e contribuir de forma eficaz para a melhoria da mobilidade urbana. Tendo em vista o interesse da Administração em resolver os problemas de mobilidade urbana, como também o anseio da população pela melhoria da fluidez do trânsito e considerando que a licitação anterior observou o prazo de publicidade de 30 (trinta) dias, solicitado pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, bem como ampla publicidade em jornais de grande circulação a nível regional e nacional, e como o novo processo licitatório sofreu pequenas alterações em relação ao anterior, solicitamos que o prazo de publicidade da próxima licitação seja de 8 (oito) dias úteis, conforme preceitua o art.4º, inciso V, da Lei Federal Nº 10520/2002, pela necessidade de urgência da execução do serviço a ser licitado para a melhoria do tráfego da cidade do Recife.

ANÁLISE DA AUDITORIA

Em que pese os argumentos apresentados pela Pregoeira relativos aos problemas de mobilidade na cidade do Recife e a necessidade de urgência da execução do

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serviço a ser licitado para a melhoria do tráfego da cidade, tem-se que a licitação anterior foi revogada em razão de que a única empresa que compareceu a sessão inicial, não se mostrou apta a cumprir o objeto da contratação.

Assim, para que não se corra o risco de um novo fracasso, entende-se que deve ser obedecido o prazo de publicidade de 30 dias, estabelecido no Acórdão TCE/PE nº 540/11 - Tribunal Pleno, com vistas a propiciar a uma maior participação de interessados no certame.

Registre-se que as alterações implementadas neste novo edital, desconsiderando a elevação dos pisos salariais, haja vista as razões explanadas no achado anterior, resultaram no aumento do valor da contratação em R$1.303.217,98( hum milhão, trezentos e três mil, duzentos e dezessete reais, noventa e oito centavos) , tornando a licitação ainda mais atrativa, o que poderia redundar numa maior disputa pelo objeto da contratação.

Notificada acerca das irregularidades consignadas em Relatório de Auditoria, por meio de alerta de responsabilização (Ofício Nº 372/2013- TCE-PE/ GC07), apresentaram a Gestora da CTTU e a Pregoeira responsável pela condução do certame as razões de defesa.

Em decisão interlocutória, entendeu o Conselheiro Relator, do cotejo entre os achados relatados pela auditoria e o arrazoado colacionado pela Presidente da CTTU, não encontrarem presentes, requisitos bastantes para a concessão do provimento acautelatório perseguido.

Relativamente à questão do prazo mínimo de publicidade, o Conselheiro Relator apresentou as seguintes razões:

A duas, porque, ainda que a CTTU não tenha respeitado o prazo mínimo de publicidade estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº540/11, a circunstância de ter acorrido ao certame três licitantes deixa transparecer que, ao menos,

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não houve prejuízo à competitividade da licitação. Imperioso, contudo, advertir a gestora acerca ocorrido para que tal falha não venha a se repetir em Pregões vindouros.

Assim, entendeu o Conselheiro relator que não houve prejuízo à competitividade em razão da participação de três empresas na licitação, fazendo a ressalva para que fosse observado o prazo em procedimentos futuros.

Portanto, deve a CTTU observar, necessariamente, o prazo de publicidade estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº540/11 em pregões futuros.

Critério(s) de Auditoria:- Acórdão - Plenário, Tribunal de Contas do Estado, PE, Nº 540/2011.

Evidência(s):- Edital do Pregão Presencial nº 009/2013 (fls. 388/452);- Diário Oficial do Recife de 05 de setembro de 2013 (fls. 472).

Responsável(is):- Nome: Cecília Maria de Barros Carvalho (Pregoeira)CPF: 694.568.954-91Conduta:Estipular prazo de publicidade inferior ao estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº 540/11 quando deveria observá-lo.

Nexo de Causalidade:A estipulação de prazo de publicidade inferior ao estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº 540/11 propiciou descumprimento de decisão deste TCE/PE.

- Nome: Taciana Maria Ferreira (Diretora-presidente)CPF: 520.603.304-91

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Conduta: Estipular prazo de publicidade inferior ao estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº 540/11 quando deveria observá-lo.

Nexo de Causalidade:Estipular prazo de publicidade inferior ao estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº 540/11 propiciou descumprimento de decisão deste TCE/PE.

2.1.3. [A1.3] Risco da perpetuação da contratação configurar terceirização ilícita. Objeto(s) no(s) qual(is) o achado foi constatado:- Pregão Presencial Nº 009/2013

Situação Encontrada:Inicialmente, deve-se esclarecer que este achado foi abordado nos dois relatórios de auditoria (Nºs 2528 e 2650), portanto, reproduz-se, novamente, a seguir:

O ponto central refere-se ao risco da perpetuação da contratação configurar terceirização ilícita. Em vista disso, foi questionado, naquela oportunidade, quanto à reestruturação da CTTU.

JUSTIFICATIVA DA PREGOEIRA

Quanto à terceirização:

A alternativa de terceirizar esse tipo de atividade está sendo bem sucedida em outras capitais brasileiras e com grande sucesso com relação à melhoria da mobilidade nas vias urbanas. Porém, é a melhor escolha que temos para a situação que vivenciamos no momento. Com o avanço tecnológico, possivelmente, deveremos repensar a estratégia dessa ação implicando a impossibilidade de mantermos futuramente a prestação de serviço do objeto licitado ou um quadro permanente de RH contemplando as categorias de orientador de trânsito I, orientador de trânsito II, inspetor de tráfego, inspetor de tráfego auxiliar e monitor de tráfego na CTTU, em razão dos princípios que norteiam a Administração Pública, em especial, os princípios da

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eficiência, economicidade e razoabilidade, como também, da obrigação de resguardar o interesse público. Diante do exposto, pela essencialidade do serviço, atualmente, o objeto licitado tem caráter de continuidade.

Quanto à reestruturação:

Diante da precariedade da infraestrutura do RH da empresa, a Gestão atual da CTTU iniciou o planejamento para realização do concurso público, tanto para as atividades meio como para as atividades fins. Para realizarmos o processo de seleção que atraia demanda de profissionais qualificados para exercer as atividades da empresa, primeiramente, precisamos de um plano de cargos e salários que corrija a "severa" distorção existente entre os salários praticados pelo mercado e os salários atuais da empresa. E o processo foi iniciado com a criação de um grupo de trabalho com esse objetivo. Em anexo, cópia da Portaria da CTTU constituindo o mencionado Grupo.

JUSTIFICATIVA DO DIRETOR DE RECURSOS HUMANOS

Quanto ao quadro funcional da Companhia informou que a atual situação é a seguinte:

O quadro de pessoal efetivo da CTTU é oriundo da antiga Companhia de Transportes Urbanos - CTU, a qual em janeiro de 2000, foi desmembrada em uma subsidiária integral, tendo parte do contigente de pessoal sido transferido para a nova empresa que foi privatizada. O restante do quadro permaneceu na Companhia de Trânsito e Transporte Urbano do Recife - CTTU, nova denominação da antiga CTU, que teve mudança na sua missão, passando de Operadora de Transporte Coletivo de Passageiros para Gestora do Trânsito e do Transporte Público do Recife.

Desta forma, embora os empregados tenham permanecido na CTTU, não dispomos das leis que criaram os cargos efetivos hoje ainda existentes.

Quanto aos cargos comissionados atuais, forma criados através da Lei Nº 17.855/2013, regulamentado pelo Decreto 26.965 de 18/02/2013, hoje estão ocupados por nomeação realizada através da Portaria nº 004 de 18/02/2013 da CTTU.

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Quanto aos cargos, criados através da Lei nº 16.748/2002, os mesmos não foram preenchidos, pois não foi realizado concurso público para tal fim, haja vista os cargos criados não atenderem em sua plenitude as necessidades operacionais e administrativas da CTTU.

Atualmente estamos formatando um novo perfil de cargos, atribuições e requisitos a serem criados por Lei para atender as demandas desta Companhia.

ANÁLISE DA AUDITORIA

No que pertine à reestruturação, segundo informado na Carta nº 003/2013-CPL/Pregoeira, foi iniciada com a criação do grupo de trabalho, por meio da Portaria Nº 031/2013 de 08 de maio de 2013, com o objetivo de elaborar o Plano de Cargos, Carreira e Desenvolvimento - PCCD da CTTU, com previsão de conclusão dos trabalhos em 12 meses, contados a partir de 09 de maio de 2013, data da publicação da referida Portaria no Diário Oficial do Município.

Assim, como a justificativa apresentada aponta providências (elaboração de plano de cargos, realização de concurso público) que deverão ser tomadas pela Entidade posteriormente à contratação em tela, entende-se que os passos seguintes visando a concretização da reestruturação da CTTU devem ser acompanhados por equipe de auditoria do Departamento de Controle Municipal desta Corte de Contas.

A preocupação da equipe de auditoria prende-se ao fato de que, com a contratação desse serviço, outras providências não fossem tomadas com vistas a resolver os problemas no trânsito da Cidade do Recife, somado ao risco de configuração de terceirização ilícita, haja vista que as funções a serem desempenhadas pelos contratados fazem parte do plexo de atribuições dos agentes de trânsito, administrativos, motoristas e engenheiros de tráfego da CTTU.

Relativamente à terceirização é importante lembrar alguns conceitos relativos a esse instituto. Primeiramente, vale destacar que a terceirização é tratada como execução indireta nos termos do Decreto

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Federal nº 2.271/97, cujas atividades passíveis de terceirização estão assim dispostas:

Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade.

§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transporte, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalação serão, de preferência, objeto de execução indireta.

§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.

A terceirização, para ser lícita, tem que assumir a forma de prestação de serviço e não de fornecimento de mão- de-obra.

Para Di Pietro “o que é perfeitamente possível no âmbito da Administração Pública é a terceirização como contrato de prestação de serviços.” Segue ainda a Doutrinadora dizendo que:

Mas o que nos interessa especialmente em relação à Administração Pública é a terceirização da atividade-meio, pois terceirizar a atividade-fim não é possível, a menos que se queira acabar com a Administração Pública, acabar com o próprio Estado. No dia em que o Estado terceirizar sua atividade-fim, ele perderá grande parte de sua utilidade.

A terceirização “ilícita” ocorre na Administração Pública quando há substituição de mão-de-obra própria de servidores públicos pela mão-de-obra de terceiros, quer sejam pessoas físicas ou jurídicas. Para o Advogado Abrahão Elias Neto “sempre que a atividade terceirizada se referir a uma atividade típica do Estado (saúde, educação, assistência social, segurança pública), a terceirização estará caracterizada, independentemente de previsão de atribuições idênticas

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ou similares no plano de cargos e/ou empregos da entidade contratante”.

As atribuições são próprias de servidores públicos, caracterizada estará a substituição desta mão-de-obra sempre que houver opção pela contratação de terceiros, independentemente de haver previsão no Plano de Cargos (Empregos) e Salários, no que concerne à correlação entre os objetos contratados e cargos e/ou empregos do referido plano.

Da mesma forma, tem-se a terceirização ilícita da atividade-meio sempre que a atividade terceirizada coincidir com alguma atividade prevista no quadro, independentemente de ser típica do Estado ou não, a terceirização de mão- de-obra estará também caracterizada.

Outrossim, se as contratações pretendidas forem destinadas à execução de tarefas especiais, que fujam da rotina do órgão e que não se enquadrem dentre suas finalidades, afastada estará a possibilidade de restar caracterizada a terceirização em substituição a mão-de-obra.

A conjuntura traçada demonstra de forma cabal que, caso a contratação em tela se perpetuasse, constituiria-se em verdadeira afronta ao princípio constitucional do concurso público, haja vista que as atribuições destinadas aos orientadores de trânsito I e II, monitores e inspetores de tráfego serem próprias dos agentes de trânsito, as dos engenheiros de tráfego fazerem parte da atividade-fim da CTTU e as dos motoristas e auxiliares de escritório, da atividade-meio da entidade. Eis o que determina o art. 37, II da CF/88,in verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação préviaem concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as

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nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

Em suma, infere-se que, caso haja a perpetuação da contratação, haverá burla frontal ao art. 37, II da CF/88, na medida em que estar-se-ia substituindo a mão de obra que deveria ser própria da CTTU por mão de obra terceirizada.

Por todo exposto, resta comprovado que:

a) As atividades de orientadores de trânsito I e II, monitores, inspetores de tráfego fazem parte do plexo de atribuições dos agentes de trânsito e os engenheiros de tráfego imiscuem-se nas atividades relacionadas à CTTU;

b) As funções relacionadas às atividades-meio, necessárias à execução do objeto a ser contratado, encontram empregos equivalentes na estrutura do quadro de pessoal da CTTU;

c) A perpetuação da contratação feriria frontalmente o princípio do concurso público, insculpido no art. 37, II da CF/88, ao propiciar, indiretamente, a contratação de mão-de-obra terceirizada em substituição à mão-de-obra própria do CTTU.

Todavia, restou esclarecido pela pregoeira e pela Presidente da CTTU (em reunião realizada nesta GLIC no dia28/06/2013) que trata-se de solução mais imediata, que outras já estão em estudo com vistas a solucionar da melhor maneira o trânsito da Cidade.

Portanto, sugere-se o acompanhamento por equipe de auditoria desta Corte de Contas dos próximos passos a serem dados pela Administração com vistas a solucionar o problema. Propõe-se ainda que o Conselheiro Relator alerte à CTTU para que a mesma envide esforços no sentido de promover a reestruturação da entidade, sob pena da terceirização em análise tornar-se ilícita.

Notificada acerca das irregularidades consignadas em Relatório de Auditoria, por meio de alerta de responsabilização (Ofício Nº 372/2013-TCE-PE/ GC07), apresentaram a Gestora da CTTU e a Pregoeira

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responsável pela condução do certame as razões de defesa.

Em decisão interlocutória, entendeu o Conselheiro Relator, do cotejo entre os achados relatados pela auditoria e o arrazoado colacionado pela Presidente da CTTU, não encontrarem presentes, requisitos bastantes para a concessão do provimento acautelatório perseguido.

Relativamente à questão da terceirização dos serviços, o Conselheiro Relator apresentou as seguintes razões:

A três, porque forçoso reconhecer o periculum in mora reverso advindo do retardamento na efetivação de medidas que, ainda que de forma paliativa, possam contribuir para atenuação dos gritantes problemas de mobilidade urbana que assolam o município do Recife.

Assim entendeu o Conselheiro Relator, naquela oportunidade, que prejuízo maior seria a suspensão da licitação, haja vista que o referido contrato iria contribuir para a atenuar os problemas de mobilidade que assolam o Município do Recife.

Em vista disso, um ano e meio após a assinatura do contrato, em razão do despacho do Conselheiro substituto, enviou-se o Ofício TC/GLIC N°033/2015 solicitando informações acerca do estado de reestruturação dos Cargos da CTTU e o eventual andamento da realização de concurso público, bem como, cópia do contrato e respectivos aditivos contratuais.

No que pertine a reestruturação dos cargos da CTTU, a Diretora Presidente, por meio da Carta Nº 201/2015 - DP, informou que:

O grupo de trabalho constituído através da Portaria nº 31/2013, publicada no Diário Oficial do Recife na edição 53 de 09/05/2013, para formatar um plano de cargos, carreira e desenvolvimento que venha atender às necessidades técnicas administrativas e operacionais da companhia concluiu os trabalhos, tendo sido a minuta do plano encaminhada em 03/11/2014 para

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Prefeitura do Recife, estando atualmente sob análise na Secretaria de Administração e Gestão de Pessoas, para aprovação e autorização de sua implantação.

Salientamos que no citado plano, não foi contemplado a criação dos Cargos de Operadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e, Monitor de Tráfego, haja vista que tais atribuições podem ser exercidas pelos Agentes Municipais da Autoridade de Trânsito, cujo contingente está sendo aumentado para suprir a necessidade de pessoal, tendo inclusive sido realizado em 11/01/2015 concurso público da Guarda Municipal para tal fim. Informamos que o Agente Municipal somente passa a atuar na fiscalização do trânsito após capacitação específica e designação superior para tal exercício.

No tocante a realização do concurso público da CTTU, somente será possível a sua realização após a implantação do novo Plano de Cargos, Carreira e Salários, nos parâmetros da nova estrutura de cargos e atribuições, como também do enquadramento salarial e sua carreira.

Assim, de acordo com o exposto pela Diretora Presidente, a CTTU optou pela substituição paulatina dos Operadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e, Monitor de Tráfego pelos agentes Municipais da Autoridade de Trânsito, realizando concurso público em 11/01/15 para tal fim.

Ao optar pela substituição dos contratados pelos Agentes Municipais da Autoridade de Trânsito restou comprovado que as atividades de orientadores de trânsito I e II, monitores, inspetores de tráfego fazem parte do plexo de atribuições dos agentes de trânsito e os engenheiros de tráfego imiscuem-se nas atividades relacionadas à CTTU e a perpetuação da contratação feriria frontalmente o princípio do concurso público, insculpido no art. 37, II da CF/88, ao propiciar, indiretamente, a contratação de mão-de-obra terceirizada em substituição à mão-de-obra própria do CTTU.

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Ademais, quanto ao concurso público para a restruturação do Órgão, estão no aguardo da implantação do novo plano de cargos para a sua realização.

Portanto, entende-se que esse contrato deva ser acompanhado pela equipe de auditoria responsável pela Prestação de Contas da CTTU, com vistas a verificar a implementação, das substituições sugeridas até o término do contrato, bem como, a realização de concurso público para a reestruturação da entidade, haja vista a importância primordial das questões relativas ao trânsito para o Município do Recife.

Critério(s) de Auditoria:- Lei Federal, Nº 8666/1993, Art. 57, inciso II;- Constituição Federal, Art. 37, inciso II;- Decreto Federal, Nº 2271/1997, Art. 1º.

Evidência(s):- Carta nº 003/2013-CPL/Pregoeira (fls. 207/210).

Responsável(is):- Nome: Taciana Maria Ferreira (Diretora-presidente)CPF: 520.603.304-91Conduta:Contratar serviços terceirizados quando deveria contratar servidores efetivos.

Nexo de Causalidade:A contratação de serviços terceirizados em substituição a servidores efetivos propiciou a infração ao princípio do concurso público.

3. CONCLUSÃOQuando da elaboração do relatório de auditoria Nº 2650, concluiu-se que:

Considerando que a alteração do piso das categorias de Operador de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e Monitor de Tráfego

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realizada no Pregão Presencial nº 009/13 infringiu o Princípio da Economicidade e da Razoabilidade, ao proporcionar a majoração no orçamento estimativo na ordem de R$ 1.594.636,94, ou seja, extraindo esse valor resultará no orçamento estimado de R$ 14.638.017,09(Quatorze Milhões, Seiscentos e Trinta e Oito Mil, Dezessete Reais e Nove Centavos);

Considerando que esse sobrepreço pode chegar a R$ 7.973.184,70 (Sete Milhões, Novecentos e Setenta e Três Mil, Cento e Oitenta e Quatro Reais e Sete Centavos) até o fim da execução contratual, caso a mesma seja prorrogada até o prazo limite de 60 meses, prevista no Edital (item 16.3 ) e na Minuta Contratual (item 2.3 da Cláusula Segunda);

Considerando que não foi respeitado o prazo mínimo de publicidade estabelecido no Acórdão TCE/PE nº 540/11;

Sugere-se a adoção de Medida Cautelar, nos termos do Art. 2º, II, da Resolução T.C. nº 0015/2011, para que seja determinada a suspensão do Pregão Presencial nº 009/2013. Ato contínuo, notifique(m)-se a(s) autoridade(s) competente(s) para apresentação de defesa ou pedido de reconsideração, caso entender cabível.

Reforça-se a necessidade de se proceder ao acompanhamento, por setor competente deste TCE, acerca das ações tomadas pela CTTU com vistas à concretização da reestruturação de seu quadro de pessoal. Neste sentido, propõe-se ainda que o gestor da CTTU seja alertado para que o mesmo envide esforços no sentido de promover a referida reestruturação do quadro de pessoal da Entidade, sob pena da terceirização em análise tornar-se ilícita.

Não acatada a sugestão da auditoria da suspensão cautelar, a licitação prosseguiu tendo como vencedora a Empresa Serttel LTDA com valor global de R$ 15.989.493,87 (quinze milhões, novecentos e oitenta e nove mil, quatrocentos e noventa e três reais e oitenta e sete centavos).

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E, portanto, passados um ano e meio da assinatura do contrato, entende-se necessária que se proceda à análise da execução contratual, com vistas a apuração de possíveis excessos nos pagamentos relativos a esta contratação, bem como, o acompanhamento da substituição paulatina Operadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e, Monitor de Tráfego por Agentes Municipais da Autoridade de Trânsito, com vistas a extinção do contrato.

Para tanto, sugere-se o encaminhamento desta auditoria especial ao setor competente deste TCE.

Sugere-se ainda ao Conselheiro Relator que assine prazo com vistas a extinção do referido contrato, tendo em vista a constatação de que a terceirização em apreço foi ilícita.

3.1. RESPONSABILIZAÇÃO3.1.1. Quadro de Detalhamento de Achados, Responsáveis e Valores Passíveis de Devolução

Nº Título do Achado ResponsáveisValor Passível de

Devolução (R$)

A1.1

Elevação dos Pisos Salariais das

Categorias de Operador de

Trânsito I e II, Inspetor de

Tráfego, Inspetor de Tráfego

Auxiliar e Monitor de Tráfego.

R01 - Cecília Maria de Barros Carvalho

R02 - Taciana Maria Ferreira

A1.2Não respeito ao prazo mínimo de publicidade estabelecido no Acórdão TCE/PE nº 540/11.

R01 - Cecília Maria de Barros Carvalho

R02 - Taciana Maria Ferreira

A1.3Risco da perpetuação da contratação configurar terceirização ilícita.

R02 - Taciana Maria Ferreira

Após a devida notificação, as interessadas apresentaram defesa, fls. 646/657, em 29/06/2015.

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Passo a relatar, em síntese, o que trouxeram acerca do processo licitatório, deixando para reportar, mais adiante, as informações trazidas referente à fase de execução contratual.

Acerca do item 2.1.1 do Relatório de Auditoria, elevação de pisos salariais, alegam as interessadas que "este assunto já havia sido suscitado por essa Corte de Contas no bojo do Processo PTCE nº 64286/2013"; que os devidos esclarecimentos foram prestados na defesa protocolizada em 25/09/2013 e que, nessa época, o Relator primitivo, quando de seu pronunciamento indeferindo a medida cautelar, "acatou os argumentos encartados nas razões de defesa". Apresentam, então, o seguinte excerto da referida decisão interlocutória:

(...) porquanto suscitadora de averiguações mais detidas e apuradas, as justificativas para a majoração dos salários de referências se afiguram, salvo melhor juízo, plausíveis. Com efeito, o fato do pregão nº 004/2013 ter resultado praticamente deserto confere, prima facie, razoabilidade à alegação de que os valores nele referendados não se coadunavam com os praticados no mercado. Demais disso, milita em favor da Administração a presunção de veracidade no tocante às informações de que os salários dos servidores efetivos se encontram em patamares superiores aos dos futuros contratados.

Entendem, portanto, as defendentes que "mantém-se, a respeito da majoração dos salários ora discutida, as mesmas justificativas constantes nas razões de defesa (...), ratificadas pelo supratranscrito voto do Excelentíssimo Sr. Conselheiro Dirceu Rodolfo."

Com relação à comparação dos salários dos Orientadores de Trânsito com os dos Agentes de Trânsito, trazem as interessadas que os salários bases dos Orientadores de Trânsito, nem no início da vigência do contrato nem atualmente, são superiores aos dos Agentes de Trânsito, Guardas Municipais concursados; que "não há comparação possível entre a remuneração das duas categorias, por possuírem natureza e composição totalmente diversas"; que os Guardas Municipais que atuam como

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Agentes de Trânsito, têm vínculo estatutário e compõem um quadro próprio de pessoal, hierarquizado por classes, enquanto que os Orientadores de Trânsito são celetistas e não são funcionários de carreira.

Apresentam ainda, acerca dessa irregularidade, alguns dispositivos legais que conferem vantagens aos Agentes de Trânsito e um quadro comparativo entre os salários base dos Agentes de Trânsito, no primeiro nível da classe, Inspetor de Trânsito, e os salários dos Orientadores de Trafego.

Quanto ao desrespeito ao prazo mínimo de publicidade, informam que "no revogado Pregão Presencial 004/2013, havia-se observado o prazo de publicidade de 30 dias para o certame" e acrescentam:

Considerando, porém, que o Edital do Pregão Presencial nº 009/2013 sofreu pequenas alterações, se comparado com o do Pregão 004/2013; considerando a urgência na finalização do contrato, oriundo do Processo Licitatório em comento; considerando o suporte legal e normativo advindos da Lei 10.520/2002 e Decretos acima mencionados, as subscritoras desta, apoiadas nas multicitadas razões de defesa constantes no Anexo 05, solicitaram autorização ao Conselheiro Relator para dar continuidade ao certame, que se iniciara no prazo de 08 dias previsto no Edital, visto que três (03) licitantes haviam comparecido e entregue as propostas de preços e documentos de habilitação.

Logo após esses argumentos, transcrevem a seguinte passagem da antedita Decisão Interlocutória:

(...) porque, ainda que a CTTU não tenha respeitado o prazo mínimo de publicidade estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº 540/11, a circunstância de ter acorrido ao certame três licitantes deixa transparecer que, ao menos, não houve prejuízo à competitividade da licitação. Imperioso, contudo, advertir a gestora acerca do ocorrido para que tal falha não venha a se repetir em Pregões vindouros.

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Entendem as interessadas, então, que a Pregoeira agiu arrimada na decisão desta Corte, na Lei e nos Decretos que colacionaram em sua defesa.

Acerca do risco de perpetuação da contratação caracterizar terceirização ilícita, trazem informações que entendo ter grande relevância para a análise do objeto processual em tela e, por isso, as reproduzo a seguir:

(...) o reforço do controle e monitoramento nos corredores de tráfego da cidade do Recife, através dos Orientadores de Trânsito, que auxiliam os Inspetores de Tráfego nesta tarefa, tem se demonstrado, sem dúvida, uma das mais importantes e exitosas ações implementadas na atual gestão, considerando-se os resultados positivos apresentados e a consequente adesão e apoio popular.

(...) o projeto de apoio operacional e monitoramento no Município de Recife tem uma área de abrangência que contempla 11 (onze) corredores de tráfego agrupados em setores que foram implantados paulatinamente a partir da assinatura do contrato 016/2013, em 12 de novembro daquele ano.

Referido projeto, já completamente consolidado, previa seis setores (...) o efetivo de Orientadores de Trânsito, elemento fundamental na execução das atividades do projeto, atingiu o máximo previsto, cerca de 450, quando da implantação do último setor.

(...) "Os Amarelinhos", como os Orientadores de Trânsito I são conhecidos pela população, podem ser vistos nos principais cruzamentos dos corredores de tráfego, controlando o trânsito; orientando pedestres para uma travessia segura e motoristas; de modo a evitar o fechamento indevido de cruzamentos. Destaca-se ainda entre suas ações o apoio na organização do trânsito durante o desvio do tráfego, quando necessário, na interdição de vias durante a realização de obras nas vias públicas; no fechamento de vias ou modificação temporária do fluxo de veículos durante a realização de eventos ou a execução de

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reparos em semáforos; na realização de blitz; nas escoltas de autoridades ou pessoas públicas; na implementação de providências imediatas e urgentes, e principalmente na ocorrência de acidentes de trânsito com o isolamento da área e acionamento das equipes de socorro, etc. [SIC]

Prosseguem as interessadas esclarecendo que as prerrogativas dos Agentes de Trânsito para autuar os infratores das regras de trânsito não se estendem aos Orientadores de Trânsito, pois estes não detêm Poder de Polícia.

Trazem, ainda, notícias muito relevantes acerca de resultados observados com a contratação dos Operadores de Transito. Vejamos:

(...) A atuação dos Operadores nos principais corredores de tráfego possibilitou a maximização da atuação dos Agentes de Trânsito na execução das ações específicas de fiscalização, sobretudo no que se refere ao estacionamento proibido, infrações elencadas no Art. 181 do CTB, bastante reclamada pela população e que produz externalidades negativas sobretudo à fluidez das vias.

Como resultado positivo da supramencionada liberação, tem-se que o registro de notificações no ano de 2013 e 2014 foram superiores ao ano 2012. Em 2014 contabilizaram-se 483.696 notificações, número cerca de 48% superior a 2013, sendo que, deste percentual, cerca de 25% foram de notificações relativas a estacionamento em desacordo com o CTB.

Após informar esses dados de desempenho, afirmam que "mesmo com a consolidação do projeto em comento, a contratação dos Orientadores de Trânsito, mediante concurso público, não parece pertinente." e informam que a Prefeitura do Recife realizou concurso para o cargo de Guarda Municipal em janeiro de 2015 e "a primeira turma, de cerca de 312 guardas, já está participando do curso de formação obrigatório". Acrescentam que esses candidatos serão distribuídos entre as atividades de guarda patrimonial, brigada ambiental e fiscalização de trânsito.

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Finalizam a defesa afirmando que: "(...) esta substituição paulatina, que, aliás, já está sendo providenciada, é totalmente possível, uma vez que o Agente de Trânsito tem competência funcional para executar todas as atribuições do Orientador, enquanto este, por não possuir poder de polícia, não tem como substituir totalmente os Agentes.Em conclusão, afirme-se que a Administração Municipal, pelos motivos já amplamente mencionados e debatidos, não vislumbra a possibilidade de efetuar concurso público para o cargo de Orientador de Trânsito, por considerar esta uma função de natureza transitória, cuja vocação é ser descartada, em curto ou médio prazo, quer por sua substituição por Agentes de Trânsito, estes funcionários efetivos, quer pela modernização e ampliação do sistema de controle eletrônico do tráfego e mediante a ampliação de campanhas educativas.

É o relatório.

VOTO DO RELATORPasso à análise do mérito que requer, inicialmente,

algumas ponderações acerca do seu escopo, pois já não estamos mais diante de uma auditoria concomitante, embora essa tenha sido a abordagem inicial.

Havendo-se passado quase dois anos da realização do Pregão nº 009/2013, o atual estado processual abre um campo de visão mais amplo. Conforme noticiou a equipe de auditoria, esse pregão promoveu a celebração de um contrato que ainda está vigente e sofreu aditivos que alteraram as condições estabelecidas em edital. Essas alterações contratuais, mesmo dizendo respeito à fase de execução, podem comunicar-se com o momento da licitação/contratação e, por esse motivo, não podem ser ignorados quando se busca formar um juízo acerca da legalidade e das providências e determinações cabíveis ao caso.

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Ademais, conforme consta nas conclusões do Relatório de auditoria, há necessidade de auditar a execução do contrato celebrado com a empresa Sertel em decorrência do Pregão nº 009/2013, sendo que tais trabalhos precisam ser capitaneados por equipe específica deste TCE e distinta da originária, GLIC. Vejamos:

E, portanto, passados um ano e meio da assinatura do contrato, entende-se necessária que se proceda à análise da execução contratual, com vistas a apuração de possíveis excessos nos pagamentos relativos a esta contratação, bem como, o acompanhamento da substituição paulatina Operadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e, Monitor de Tráfego por Agentes Municipais da Autoridade de Trânsito, com vistas a extinção do contrato.

Para tanto, sugere-se o encaminhamento desta auditoria especial ao setor competente deste TCE.

O primeiro aspecto relacionado ao escopo processual diz respeito, então, à extensão do objeto processual para incorporar a fase de execução do contrato com a Sertel ou, o que me pareceu mais adequado, a determinação de instauração de Auditoria Especial para esse fim específico. É que esse novo processo, cujo objeto é autônomo e será tratado por unidade funcional deste TCE especializada e distinta da equipe originária, receberá um relator por distribuição e, por esse motivo, entendo que estender, simplesmente, o presente objeto poderia suscitar questionamentos acerca do juiz natural.

O segundo aspecto acerca do escopo está relacionado à irregularidade suscitada no item 2.1.1 do Relatório de Auditoria (elevação irregular de pisos salariais) e ao tempo decorrido desde o último ato processual de natureza concomitante (decisão interlocutória acerca da medida cautelar sugerida pela equipe técnica) até que me chegassem os autos conclusos, um ínterim de quase um ano e meio.

Para melhor expor a questão, retomo excerto do pronunciamento interlocutório do Relator originário, Conselheiro

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Dirceu Rodolfo, manifestando sua compreensão de que os elementos processuais a ele apresentados na época não eram suficientes para se determinar a suspensão do certame:

A uma, porquanto suscitadora de averiguações mais detidas e apuradas, as justificativas para a majoração dos salários de referências se afiguram, salvo melhor juízo, plausíveis. Com efeito, o fato do pregão nº 004/2013 ter resultado praticamente deserto confere, prima facie, razoabilidade à alegação de que os valores nele referendados não se coadunavam com os praticados no mercado. Demais disso, milita em favor da Administração a presunção de veracidade no tocante às informações de que os salários dos servidores efetivos se encontram em patamares superiores aos dos futuros contratados.

Nesse trecho da decisão, o conselheiro deixa claro que a questão dos pisos salariais é "suscitadora de averiguações mais detidas e apuradas", e ainda, ao final desse pronunciamento, quando fez determinação de formalização do processo de Auditoria Especial, deixa clara a necessidade de "realizar cognição vertical com o fito de exarar pronunciamento de mérito".

Ao chegarem-me os autos por redistribuição, ainda inconclusos, conforme já relatado, tive a mesma percepção que o Conselheiro Dirceu Rodolfo: a elevação dos pisos salariais carecia de uma análise mais detalhada, pois o estado processual refletia um momento de atuação de auditoria concomitante no qual a equipe técnica, ainda no curso de suas atividades, entendeu que as evidências de irregularidades colhidas eram suficientes para se determinar a suspensão do certame, por cautela.

Como os autos me foram redistribuídos após mais de um ano do antedito pronunciamento interlocutório e pendente o cumprimento de suas determinações, remeti-os para conclusão da instrução. Quando me retornaram os autos, identifiquei, entretanto, que nada se havia acrescentado à análise da elevação dos pisos salariais. É que a equipe técnica entendeu, penso que por algum equívoco, que a evolução das investigações acerca dessa

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questão não era mais cabível. Vejamos a transcrição de pronunciamento da auditoria:

Portanto, acatada a plausibilidade da justificativa da majoração dos pisos salariais pelo Conselheiro Relator, foi realizada a licitação sem alteração no orçamento estimado, como havia sugerido a equipe de auditoria.

Assim, em que pese o entendimento esboçado do Conselheiro Relator, resta prejudicada a averiguação por ele suscitada, ante a conclusão do processo licitatório, e, com o avanço da execução contratual, afasta-se a competência desta gerência, deslocando-a para o departamento responsável pelo acompanhamento da execução contratual.

Contudo, os técnicos desta Casa, ao abordarem os questionamentos que lhes encaminhei quando requeri a conclusão da fase de instrução, trouxeram notícias de que alguns dos aditivos contratuais foram motivados por acordos coletivos que alteraram benefícios da categoria profissional prestadora dos serviços e que algumas dessas alterações vão de encontro a justificativas que davam por vantajosos os valores dos pisos salariais na época do pregão nº 009/2013.

Apesar de a ressalva feita pela GLIC de que não poderia adentrar na execução contratual e de que o aprofundamento da investigação acerca dos pisos salariais estava prejudicado, essa equipe apresentou evidências que se comunicam com a justificativa dos valores de piso salarial dadas na época da auditoria concomitante. Observei, então, que embora a análise dos valores adotados no pregão não tenha evoluído, as novas evidências trazidas pela equipe técnica revelam vícios na justificativa apresentada para essa majoração de pisos salariais.

No item 2.1.1 do Relatório de Auditoria, a equipe técnica desta Casa informa que as interessadas, na época do pregão, haviam refutado a crítica aos valores dos pisos salariais alegando que a equipe de auditoria não havia considerado a diferença de jornada de trabalho, o pagamento de adicional de

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risco de vida e de gratificações aos paradigmas adotados na fiscalização e que esse foi o motivo de se haver concluído que os pisos salariais estabelecidos no pregão estavam acima do mercado.

Entretanto, a equipe de auditoria identificou que durante a execução do contrato acordos coletivos de categorias profissionais reduziram a jornada de trabalho para seis horas (equiparando-se, assim, aos paradigmas da fiscalização deste TCE) e concederam adicional de risco de vida a alguns dos contratados; modificações que invalidariam os argumentos que davam por vantajosos os pisos salariais estipulados na época da realização do Pregão nº 009/2013.

Compulsando os autos, identifiquei que há diversos documentos das interessadas, inclusive o próprio edital do pregão nº 009/2013, que justifica os valores dos pisos salariais com base na diferença de jornada de trabalho e nos adicionais. Cito, por exemplo, o item 16.0 do Edital do Pregão, fls. 405(verso) a 406(verso), e a resposta ao alerta de responsabilidade que foi emitida pelo relator originário, fls. 552/565.

Nesses documentos, as interessadas informam que os contratados por meio do pregão teriam jornada de trabalho de oito horas, duas horas acima dos paradigmas adotados pela equipe de auditoria do TCE, e não receberiam os benefícios de adicional de risco de vida nem gratificação e, por essa razão, os pisos adotados no certame mostravam-se, na verdade, inferiores aos salários de referência adotados pelos técnicos desta Casa.

Na resposta ao alerta de responsabilidade, fls. 552/565, as interessadas se expressam de forma bastante clara e apresentam detalhada comparação dos pisos salariais por meio de tabela, fl. 559, confrontando os valores adotados no Pregão nº 009/2013 com os sugeridos pela equipe do TCE a fim de demonstrar que os valores do edital do pregão eram inferiores àqueles utilizados como paradigma pela equipe de auditoria, quando comparadas as remunerações finais proporcionais às respectivas jornadas de trabalho e acrescidos os adicionais ao cargo paradigma.

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A partir dessas informações, é de se pressupor que os pisos adotados no pregão eram vantajosos apenas quando comparados proporcionalmente às respectivas jornadas de trabalho, que tinham duas horas de diferença entre si, e considerando-se as remunerações sem os adicionais a que tinham direito os paradigmas adotados pela auditoria deste TCE.

Com a redução das jornadas de trabalho e introdução de adicional de risco de vida aos terceirizados, mediante acordo e convenção coletiva, é de se concluir, então, que cessou a vantagem alegada pelas interessadas acerca dos pisos salariais estabelecidos no edital do certame.

Além das considerações acima (que levam em conta fatos ocorridos posteriormente à contratação, mas que, inequivocamente, guardam relação com escolhas da gestão no momento da elaboração do Edital de licitação), há fragilidade no critério de fixação do preço de referência dos pisos salariais adotado pela gestão da CTTU. Esta fragilidade constava da própria peça editalícia.

Tratarei mais detalhadamente acerca das incongruências

e insuficiências na justificativa dos pisos quando abordar o item 2.1.1 do Relatório de Auditoria. Pelo momento, é necessário tratar da necessidade de análise dos valores desses pisos salariais que, a meu ver, uma vez que não foi realizada com a profundidade devida no processo vertente, deve, também, ser objeto da auditoria de execução contratual.

Insistir que a Gerência de Licitação cumpra a determinação do Relator originário havendo se passado quase dois anos da realização dos últimos trabalhos e já tendo sido identificados elementos relativos à execução contratual relevantes à questão dos pisos salariais, mas que escapam à competência dessa equipe, não me parece razoável, pois fragmentaria a análise e provavelmente comprometeria as conclusões.

Se a auditoria em tela ainda tivesse característica de atuação concomitante, sem dúvidas perseveraria com a Gerência de Licitações. Como os fatos se justapõem, no momento, a uma

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auditoria de natureza mais abrangente (não mais cingida à análise de edital), entendo que é processualmente mais eficiente e vantajoso para o interesse público que a determinação do relator originário seja cumprida via Auditoria Especial cujo escopo englobe a execução do contrato nº 016/2013 com a empresa Sertel LTDA. Ocasião em que a equipe responsável por tal auditoria deverá, necessariamente, aprofundar a análise e compilar todas as evidências que se comunicam com o estabelecimento dos valores adotados no Pregão nº 009/2013, não apenas nos pisos salariais, mas de todos os elementos de composição do preço contratado a fim de identificar possíveis excessos tanto na contratação quando na execução contratual; evitando-se, assim, fragmentação da análise do preço.

Nestes autos, limitar-me-ei, no tocante aos preços, à irregularidade apontada no Relatório de Auditoria.

Feito o indispensável intróito, passo, então, às falhas apresentadas no Relatório de Auditoria, fls. 363/379, que tratarei, repito, observando os limites que tracei até aqui acerca do escopo processual da presente auditoria especial.

Sob o item 2.1.1 do relatório de auditoria, a equipe técnica recrimina a elevação dos pisos salariais ; entendendo, em suma, não ser adequado usar como balizamento os valores pagos pelo Município do Rio de Janeiro, haja vista que o salário mínimo lá praticado é superior ao da capital do nosso Estado. Dada a similaridade das funções, concluiu a auditoria que deveria ter sido fixado no Edital o piso salarial dos guardas municipais do Recife. As interessadas refutaram esta possibilidade, conforme já relatada acima.

Importa destacar, de pronto, que é dever dos gestores responsáveis pela licitação justificar o preço constante do termo de referência. No revogado Edital nº 04/2013 consta, expressamente, que foram levadas em conta as diferenças de salário mínimo. De fato, nas tabelas integrantes do Edital pode-se verificar que foi aplicada na fixação dos pisos a mesma proporção daquelas diferenças. O novo Edital, ora em exame, contemplou a elevação dos valores originalmente fixados. Nas

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tabelas respectivas percebe-se que foram adotados os pisos salariais do Rio de Janeiro, mas, desta feita, não foi observada a regra anteriormente adotada da proporcionalidade entre os salários mínimos regional (aplicado no Rio de Janeiro) e o nacional (adotado no Recife).

As interessadas na sua defesa pedem que sejam considerados os termos de pronunciamento anterior. Trata-se de resposta a alerta de responsabilidade, fl. 554. Afirmam, em síntese:

- A CTTU jamais quis favorecer a licitante vencedora, o empregador e os empregados. Apenas primou pela fixação de um piso salarial que preserve a dignidade do trabalho e que crie condições propícias a eficiência da realização dos serviços;

- as empresas que retiraram o edital e que solicitavam a planilha de preços da licitante, por e-mail, reclamaram informalmente dos pisos salariais e do problema que teriam para conseguir mão-de-obra qualificada para as funções requeridas;

- Acórdãos do TCU foram esclarecedores e determinantes para a decisão de elevar os pisos salariais;

- foi adotado o piso mínimo do Acordo Coletivo do SINTRAINDUSTRIAL – RJ com o fito de obter mão-de-obra mais qualificada;

- é deveras simplório conferir somente ao custo de vida diferenciado a definição do piso salarial. A conjugação de vários fatores contribuem para sua determinação;

- quando órgão ou entidade federal realiza um concurso público para preenchimento de vagas não especificam salários diferenciados por região;

- quanto ao paradigma proposto pela equipe técnica, entende inapropriado, haja vista a dessemelhança de ordem fundamental: a jornada de trabalho dos terceirizados é maior do que os da guarda municipal.

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No meu entender falharam as responsáveis pelo processo licitatório quando se deram por satisfeitas com o preço praticado por um único ente público. Não tem cabimento pesquisa de preço com amostra unitária. Sobretudo em se tratando de serviços no âmbito de competência de todos os municípios. Refiro-me, por óbvio, às atividades desempenhadas pelos profissionais encarregados da gestão/operação do trânsito urbano. Ainda que só o Rio de Janeiro tivesse implantado o modelo desejado pela CTTU, não há nos autos prova de que tal fato implicaria na assunção dos preços lá praticados. A bem da verdade, as interessadas não trouxeram alegação neste sentido. O que se quer aqui destacar é a impertinência da adoção de um único parâmetro quando atividades similares, quando não idênticas, são levadas a cabo em todo o país.

Passando à análise do item 2.1.2, prazo de publicidade do edital, adianto que irei acompanhar as conclusões da equipe de auditoria.

Uma vez que o Pregão nº 004/2013 foi revogado, pois contou com apenas um participante e este incapaz de ser contratado devido à prestação de informações falsas, seria mais razoável que, após terem realizado as alterações no edital que entenderam alargadoras da competitividade, tivessem, também como medida de ampliação de concorrência, conferido ao Pregão nº 009/2013 o mesmo prazo. É a conclusão a que chego valendo-me do princípio da razoabilidade que, a meu ver, deve preponderar nesse caso especificamente.

Embora as interessadas tenham, em diversos documentos, discorrido acerca das dificuldades no trânsito da cidade do Recife, a fim de demonstrar urgência na adoção de medidas mitigadoras, é de conhecimento geral que se convive com tais problemas há muitos anos e o prazo de um mês entre a publicação de um edital e a realização da respectiva licitação não seria capaz de alterar substancialmente esse cenário de perturbação das vias públicas.

Se por um lado as interessadas argumentam que havia urgência, de outro relatam os desafios da implementação de

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melhorias e da integração da equipe da CTTU com a terceirizada. A prudência e a expertise que se espera de um gestor público deveria levá-lo à devida ponderação dos fatores que se lhe apresentavam, a saber: diminuição do prazo de licitação versus oportunidade de recebimento do maior número possível de propostas. Na conjuntura ora examinada, entendo que o gestor zeloso deveria optar por investir um pouco mais na fase de seleção do contratado a fim de obter a melhor proposta para seus administrados. Como se trata de um problema crônico, instalado há anos, a economia de menos de 20 dias na fase de licitação não me parece, por si só, justificativa para a adoção de prazo tão desproporcional quando comparado com o certame anterior.

Parece-me bem possível, ainda, que algum interessado, sem condições de participar do Pregão nº 004/2013, não tenha tido tempo para fazer os necessários ajustes que viabilizassem sua participação conforme os ditames do Edital nº 009/2013. Acompanhando a equipe de auditoria, entendo que não há razoabilidade na decisão das interessadas de encurtar o prazo de realização da licitação para nove dias úteis.

Quanto ao último item do Relatório de Auditoria, 2.1.3, risco de perpetuação do contrato , é necessário, inicialmente, corrigir uma impropriedade no título do item e também na caracterização do problema pela equipe técnica. Sob esse item, os técnicos noticiam ilegalidade na terceirização de serviços finalísticos da CTTU e que a natureza temporária da contratação não estava suficientemente caracterizada sendo necessário o acompanhamento contratual a fim concluir acerca da irregularidade. A meu ver, a equipe técnica intitulou equivocadamente a irregularidade como um risco. Ora, se a contratação já está fora das previsões legais de terceirização, não se está mais no campo do risco de infração à norma, mas sim no cometimento de ilegalidade. A eventual perpetuação pela via de novas contratações irregulares no futuro só faria agravar o problema, protraindo a restauração da ordem legal.

Nunca demais lembrar que a CTTU é sociedade de economia mista; submetendo-se, então, as normas trabalhistas. Resta pacificado na justiça laboral o entendimento pela ilegalidade da

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contratação de trabalhadores, por empresa interposta, para realização de atividade-fim. Parte substancial do objeto da licitação ora em apreço diz respeito ao fornecimento de mão-de-obra destinada às atividades-fim da CTTU. Os profissionais abaixo têm funções no âmbito das atividades-fim da CTTU (gestão, operação e fiscalização da circulação de veículos e de transporte público de passageiros no Município do Recife):

- orientador de trânsito I;

- orientador de trânsito II;

- inspetor de tráfego;

- inspetor de auxiliar de tráfego;

- monitor de tráfego;

- engenheiro auxiliar;

- engenheiro sênior.

Mesmo em se tratando de um projeto piloto, não cabe terceirização de atividade fim do ente. Os gestores deveriam ter se valido do instrumento da contratação por tempo determinado, nos termos da CLT e do Art. 37, IX, da Constituição Federal.

É certo que os técnicos desta Casa relatam a questão com bastante foco no aspecto da temporalidade da contratação e externam a preocupação de, exitoso o empreendimento, a CTTU perenizar o modelo em vez de realizar concurso público, aparelhar o seu quadro técnico e sua infraestrutura. Penso que o realce na questão da temporariedade se deu porque os documentos que guarnecem a licitação em tela seguem uma forte toada de carência do quadro de servidores da CTTU, de necessidade de reestruturação dos cargos e de urgência na mitigação dos transtornos no trânsito do Recife.

De fato, a leitura do edital de licitação e diversos outros documentos da CTTU indicam que empreendiam experimento.

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Todavia, nesses documentos acham-se informações bastante incongruentes, nos quais por ora se afirma que a contratação visa a avaliar modelo utilizado com sucesso em outras capitais, ora se afirma que o modelo é vantajoso quando comparado à realização de concurso, e ora se afirma que o modelo poderá acarretar sérios problemas. Vejamos:

Mesmo com a consolidação do projeto em comento, a contratação dos Orientadores de Trânsito, mediante concurso público, não parece pertinente. (Defesa das interessadas, fl. 656)

Ressalte-se que esta substituição paulatina, que, aliás, já está sendo providenciada, é totalmente possível, uma vez que o Agente de Trânsito tem competência funcional para executar todas as atribuições do Orientador, enquanto este, por não possuir poder de polícia, não tem como substituir totalmente os Agentes. (defesa das interessadas, fls. 656 e 657)

A utilização de empregados da CTTU (engenheiros, motoristas e etc.) conjuntamente com os terceirizados irá acarretar sérios problemas de gestão operacional administrativa, bem como influenciar diretamente na qualidade da avaliação desse serviço essencial que atende as necessidades da coletividade.Como também dificultará de sobremaneira a fiscalização, a gestão do contrato e a responsabilização por danos ocorridos (Resposta ao Alerta de Responsabilização, fl. 561)

Imagino que os técnicos também tenham identificado as incongruências acima listadas, e, tomados por forte sentimento de dúvida acerca de qual a intenção dos gestores da CTTU, intitularam a narrativa dos fatos sob o item 2.1.3 como "risco".

Os autos noticiam não apenas que a CTTU desejava empreender temporariamente modelo adotado em outras capitais "com grande sucesso com relação à melhoria da mobilidade nas vias urbanas", fl. 207, mas também que cuidava de reformular o plano de cargos e salários antes de realizar concurso público a fim de

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obter "profissionais qualificados para exercer as atividades da empresa", fl. 207.

Neste ponto da análise reside a falta mais grave desse processo licitatório, a opção por contratação ilegal deu-se num contexto de informações sem clareza e sem coesão. O exame do conteúdo processual deixa a clara dúvida sobre se a CTTU iria reestruturar seus cargos enquanto empreendia esse projeto piloto, ou se, havendo sucesso iria dar continuidade à terceirização ou se sua demanda seria suprida pelos guardas municipais.

Todavia, a necessidade de reorganizar o quadro de pessoal se impõe por si só e independe do resultado desse empreendimento, uma vez que, identificado pela própria gestão um estado de desorganização de empregos públicos, tal falha deve ser resolvida com urgência, a fim de que o órgão atue com eficiência e eficácia. Uma estrutura de quadro de pessoal que assumidamente obstrui a realização de concurso público para suprir as necessidades do órgão é situação inadmissível no serviço público.

As interessadas trazem no anexo 8 de sua defesa,

fl. 705, que a minuta do novo plano de cargos foi encaminhada à Prefeitura de Recife em 03/11/2013 e está "atualmente sob análise da Secretaria de Administração e Gestão de Pessoas, para aprovação e autorização de sua implementação". Acrescentam, contudo, que nesse plano:

não foi contemplado a criação dos cargos de Operadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego Auxiliar e Monitor de Tráfego, haja vista que tais atribuições podem ser exercidas pelos Agentes Municipais da Autoridade de Trânsito, cujo contingente está sendo aumentado para suprir a necessidade de pessoal, tendo inclusive sido realizado em 11/01/2015 concurso para Guarda Municipal para tal fim. Informamos que o Agente Municipal somente passa a atuar na fiscalização do trânsito após capacitação específica e designação superior para tal exercício . (grifos adicionados)

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Observa-se, portanto, que o quadro de pessoal da CTTU não está sendo atualizado para incorporar perfis profissionais de que essa instituição necessita de maneira permanente; optando-se pela dependência por cargos que são alheios a sua estrutura.

Prossigo na ilustração das incongruências do contexto dessa licitação. Se por um lado vê-se a queixa de falta de pessoal, de outro não se incluiu no quadro da CTTU os perfis profissionais identificados como úteis e de sucesso, mantendo-se a dependência acima referida. Causa estranheza tal solução se confrontada com a longa descrição dos problemas de trânsito do Recife e necessidade de investimentos urgentes que levaram até a se economizar menos de vinte dias de prazo de publicação de edital de licitação.

Vejamos, ainda, o que reportam as interessadas em sua defesa quando falam dos resultados obtidos com esse modelo de contratação. Após discorrerem sucintamente sobre as competências dos Agentes de trânsito (servidores), e as competências dos operadores de trânsito (terceirizados), e de reforçarem que as atividades distinguem-se basicamente pelo exercício de poder de polícia que apenas os Agentes detêm, informam extensa lista de atividades que "Os Amarelinhos" desenvolvem, como "apoio na organização do trânsito durante o desvio do tráfego (...),interdição de vias (...) realização de blitz escolta de autoridades (...)". A lista é bem extensa e transcrevi algumas das atividades. Pouco mais adiante na defesa, afirmam que:

Apesar de não possuírem a prerrogativa de autuar os infratores das regras de trânsito, a atuação dos Orientadores nos principais corredores de tráfego possibilitou a maximização da atuação dos Agentes de Trânsito na execução das ações específicas de fiscalização, sobretudo no que se refere a estacionamento proibido (...)Como resultado positivo da supramencionada liberação, tem-se que o registro de notificações no ano de 2013 e 2014 foram superiores ao ano 2012. Em 2014 contabilizaram-se 483.696 notificações, número cerca de 48% superior a 2013, sendo que, deste percentual, cerca de 25% foram de notificações relativas a estacionamentos em desacordo com o CTB (SIC)

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Diante dessas afirmações, não se compreende a estratégia de gestão da CTTU diante de problema tão grave que lhe cabe enfrentar. Sobretudo, quando reconhece, nestes autos, a necessidade de agir com urgência, eficácia e eficiência. A nossa perplexidade reside nos seguintes fatos: os resultados acima, apregoados pela própria gestora, indicam que a CTTU vislumbrou a melhor forma de organizar seu quadro: identificou que precisa de pessoal desempenhando certas tarefas para que outras sejam melhor atendidas. Ora, tendo a gestora feito a devida avaliação do programa inovador, não se entende o porquê de afirmarem em seguida que "a contratação de Orientadores de Trânsito, mediante concurso público, não parece pertinente". Se as ações empreendidas se revelaram, na prática, exitosas, a única maneira de se perpetuarem é pela via do concurso público para contratação de empregados voltados à execução de atividades-fim.

O conjunto de informações constante no processo vertente me leva a pensar que, apesar do transcurso alongado de tempo, a gestão parece não saber ainda qual o modelo mais adequado.

Faço estas colocações pelas evidências que posso extrair dos presentes autos. Análise mais apurada e exaustiva requereria auditoria de natureza específica, do tipo cognominado operacional. É de se dar ciência à Coordenadoria de Controle Externo para avaliar a pertinência de sua instauração no contexto do planejamento anual de auditorias na espécie, que engloba, entre outros aspectos, a respectiva matriz de risco.

Em conclusão: as considerações acima delineadas não me permitem outro posicionamento a não ser julgar irregular o objeto da presente auditoria especial.

Quanto ao quesito responsabilização, devo fazer ponderações que creio inafastáveis. Normalmente, a sanção aplicável seria a penalidade pecuniária. No presente caso, há particularidade que tem o condão de afastá-la.

A irregularidade grave e insanável, capaz de por si só, afastar a realização do processo licitatório, diz respeito à

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ilegalidade da terceirização de atividade-fim. A equipe de auditoria, apesar de ter feito o arrolamento preciso dos fatos, não entendeu fulminada a iniciativa pela instauração do competitório. Da mesma forma, concluiu o nobre Conselheiro relator originário. Então, não me parece justo que esta Corte de Contas imponha, neste momento, passados quase 02 (dois) anos, penalidade pecuniária, quando, em manifestação anterior, e em instante até mais propício, não vislumbrou o vício irremediável. O mesmo se aplica às outras duas irregularidades. Mesmo porque, a declaração tempestiva da ilegalidade do objeto licitado afastaria a ocorrência de ambas.

Diante disso e,

CONSIDERANDO a utilização de pesquisa de preço desprovida de razoabilidade, uma vez que se considerou o preço praticado por um único ente (amostra unitária);

CONSIDERANDO a estipulação de prazo de publicidade inferior àquele de Pregão de mesmo objeto e anteriormente revogado;

CONSIDERANDO a terceirização ilegal de profissionais dedicados à atividade-fim da entidade;

CONSIDERANDO o disposto nos artigos 70 e 71, inciso II, combinados com o artigo 75, da Constituição Federal, e no artigo 59, inciso III, alínea “b”, da Lei Estadual nº 12.600/04 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco),

Voto que seja julgado irregular o objeto desta Auditoria Especial, e que se façam as seguintes determinações:

- que a CTTU, com vistas à realização de concurso público, proceda ao levantamento das necessidades de pessoal permanente indispensável à promoção das suas finalidades institucionais;

- que se abstenha da contratação de empresa interposta para fornecimento de mão-de-obra destinada às suas atividades-fim;

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- em respeito ao princípio da continuidade do serviço público, que eventual contratação em execução subsista por prazo suficiente à sua substituição por contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, observado o devido processo seletivo, ainda que simplificado;

- com base no disposto no artigo 69 da Lei Estadual

nº 12.600/2004, que seja instaurada Auditoria Especial no âmbito deste TCE-PE para analisar os aspectos relativos à execução do Contrato nº 016/2013 firmado entre a CTTU e a Sertel LTDA.;

- que seja dada ciência à Coordenadoria de Controle Externo do inteiro teor desta deliberação, para avaliação da pertinência de instauração de auditoria operacional no contexto do planejamento anual de auditorias na espécie, que engloba, entre outros aspectos, a respectiva matriz de risco.

O CONSELHEIRO MARCOS LORETO VOTOU DE ACORDO COM O RELATOR. A CONSELHEIRA PRESIDENTA, TAMBÉM, ACOMPANHOU O VOTO DO RELATOR. PRESENTE A PROCURADORA-GERAL ADJUNTA, DRA. ELIANA MARIA LAPENDA DE MORAES GUERRA.AFS/acp

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