View
218
Download
0
Category
Preview:
Citation preview
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
2ª
1. Planejamento de longo prazo: necessidade e ausência na maior parte das experiências progres-sistas da América Latina
No esquema seguinte, extraído de apresentações do ILPES-CEPAL, são
resumidos brevemente os componentes de planejamento de curto, médio e longo
prazos. Todos os países latino-americanos realizam planejamento de curto prazo,
em virtude do consenso existente sobre a importância de sustentar os equilíbrios
macroeconômicos, evitar a inflação e manter as contas fiscais em ordem. Vários
países elaboram planos ou pelo menos linhas com diretrizes para a orientação
do gasto orçamentário com caráter plurianual, definem programas prioritários e/
ou estabelecem alguns critérios para orientar o investimento público. No entanto,
poucos organizam sua proposta programática para o período de governo em um plano
nacional de desenvolvimento; e apenas de maneira parcial algum desses países situa
o plano de governo no âmbito de uma visão de país mais a longo prazo (digamos,
duas décadas ou duas décadas e meia). Esse horizonte fornece sustentação a políticas
que somente amadurecem em tais prazos, como é o caso daquelas de grandes infra-
estruturas, formação de recursos humanos, competitividade, ambiente e mudança
estrutural favorecendo o conteúdo inovador da produção.
PLANEJAMENTO DE LONGO PRAZO:um requisito para enfoques progressistas de desenvolvimento na América Latina.Texto escrito em abril de 2011 por Gustavo Bittencourt, Universidad de la Republica - Uruguay
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
125
Fonte: ILPES-CEPAL
Este documento sustenta, como ideia central, que explicitar a
estratégia de desenvolvimento – conceito que abrange objetivos de longo prazo,
principais instrumentos para alcançá-los e metas mensuráveis em indicadores
– é uma condição necessária para que as forças progressistas possam exercer
o governo sem perder sua orientação transformadora. A noção de longo prazo,
operativamente, refere-se a um horizonte de mais ou menos duas décadas. Não
implica, portanto, um modelo de sociedade final que cada pessoa ou grupo
pretenda, e sim uma posição intermediária que corresponda a certa etapa histórica
correspondente a vários períodos de governos democráticos. Por isso, esta visão
ou estratégia permite selecionar e tentar implementar os acordos sociais que
fundamentam políticas de estado.
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
2ª
Isto parece, em primeiro lugar, uma necessidade para as forças
políticas progressistas ou de esquerda. Como será explicado a seguir, se se acredita
que o mercado por si só orientará de maneira adequada as forças produtivas e
sociais rumo ao desenvolvimento, tal como acreditam aqueles que podemos
agrupar, grosso modo, como o enfoque neoliberal (este aspecto será retomado
mais adiante), não é necessário definir para onde queremos ou devemos ir a fim
de nos desenvolvermos. Essa necessidade provem, claramente, de um diagnóstico
que desconfia do mercado como o principal designador de recursos para gerar
desenvolvimento econômico.
Além disso, em um contexto de muita complexidade, com alta
incerteza a respeito do futuro, quando já não dispomos de soluções que possam ser
apresentadas em disposições simples que todos compreendemos, a desesperança
tende a predominar. Parece necessário estabelecer, com clareza, agendas políticas
para o momento atual, mas que, para poderem gerar esperanças, comprometam-
se firme e nitidamente com o longo prazo. Já não somente a partir da desconfiança
sobre a “espontaneidade” do desenvolvimento, mas também porque é necessário
que as propostas sejam capazes de convencer acerca da relação entre o que
estamos fazendo ou discutindo hoje e a realização dos objetivos desejados no
desenvolvimento futuro. Sem esse componente, a agenda atual certamente terá
problemas de credibilidade.
Para além do fato de que deve existir uma engenharia social e política
que permita gerar esse tipo de debate, faz-se necessário, como etapa prévia, um
importante esforço de reflexão sobre os projetos nacionais e de integração latino-
americana, que sejam ao mesmo tempo atrativos e consistentes, capazes, portanto,
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
127
de recuperar a esperança baseada nas ideias mais do que na figura dos líderes.
Um programa que seja capaz de convocar, estimulando o entusiasmo coletivo
(especialmente o dos jovens), conferindo forma viável e possível, e portanto crível,
às utopias de mais amplo fôlego.
Agendas construídas em procedimentos desse tipo podem
proporcionar o diálogo social a fim de gerar espaços amplos de convergência entre
organizações representativas de diversos setores da sociedade, entre as quais não
podem faltar as agrupações de trabalhadores, algumas câmaras empresariais,
ONGs, etc, com a maior amplitude possível. A projeção desses acordos ou alianças
estratégicas sobre o espaço político-partidário é a melhor garantia para o desenho
de políticas de estado que se estendam por vários períodos de governo.
A estratégia de longo prazo também é necessária porque melhora a
ação de governo, tornando-a mais eficaz, eficiente e passível de avaliação.
a. Planejamento de longo prazo é necessário para mobilizar
recursos sociais (não somente recursos financeiros) em destinos
antecipados e em áreas que dispõem de resultados apenas em
períodos longos, quase geracionais, como infra-estrutura e
educação.
b. Desenho prospectivo ou de visão de longo prazo com alto
sentido de antecipação e construção de futuro. A crescente
incerteza demanda a construção de cenários. Por exemplo, se
não somos capazes de formar pessoas antecipando a possível
futura dinâmica internacional do novo paradigma tecnológico
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
2ª
(que surge da combinação entre biotecnologias, nanotecnologias
e ciências da informação), perdemos a possibilidade de acelerar
a redução da brecha com os países desenvolvidos.
c. Coordenação de políticas e esforços para gerar sinergias;
concertação para garantir a participação e a inclusão de
todos os envolvidos. A fixação de metas comuns a vários
setores e instituições permite elaborar programas ou projetos
de desenvolvimento estruturadores, que busquem resolver
problemas e levantar restrições que o desenvolvimento
necessita. Por exemplo, as políticas de desenvolvimento
tecnológico não podem ser objeto exclusivo de uma agência
que promova a inovação, e sim de projetos setoriais de
desenvolvimento que sejam impulsionados por todo o governo
e a sociedade. Projetos estruturadores cuja articulação forma
o plano nacional de desenvolvimento, que está, por sua vez,
alinhado com a estratégia de longo prazo.
d. Avaliação de políticas e programas para promover uma gestão
por resultados. Esses projetos devem ser desenhados de
maneira tal que seja possível seguir seus resultados através de
vários indicadores, avaliando quanto foi investido para poder
conseguir tais resultados.
e. O enfoque de curto prazo (dominante) deixa de lado problemas
de sustentabilidade do crescimento originados no tipo de
estrutura produtiva desses países, em geral com abundância
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
129
relativa de recursos naturais. Por exemplo, se somente estamos
preocupados com o papel da taxa de câmbio real como
estabilizador antiinflacionário, então ela pode continuar caindo
e afetando negativamente a rentabilidade de setores com mais
intensidade tecnológica e valor agregado por mão-de-obra local.
Dólar baixo leva a economia a se concentrar no setor primário,
já que somente são rentáveis os setores que têm preços muito
altos no mercado internacional e que usam poucos insumos
locais (que são caros).
O planejamento de longo prazo, portanto, permite satisfazer
as seguintes funções que, por sua vez, contribuem para melhorar a capacidade
operativa do governo, segundo diagrama proposto por ILPES-CEPAL.
Fonte: ILPES
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
2ª
Portanto, tecnicamente (isto é, independentemente de que sejam de
esquerda ou direita, progressistas ou conservadores), os sistemas de planejamento
avançados, a partir da realização de exercícios de prospectiva que permitem
fundamentar a estratégia ou visão de longo prazo, contam com instrumentos,
funções e produtos que são resumidos no diagrama seguinte:
Na experiência latino-americano, contudo, este modelo de
organização não tem sido adotado ou implementado com êxito. Apenas México e
Colômbia dispõem de visões de longo prazo, em ambos os casos com pouco grau
de operatividade, no sentido de que as visões não necessariamente determinam
planos de desenvolvimento qüinqüenais ou designações de recursos. Esses dois
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
131
países, especialmente a Colômbia, são os que dispõem de uma institucionalidade
mais completa para levar adiante essas funções. Recentemente, o Equador investiu
recursos e capacidades para o desenvolvimento institucional, através da criação de
uma secretaria fortemente dotada de recursos, a Senplades.
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, o Brasil adotou
um sistema bastante completo de planejamento, muito orientado à gestão desse
imenso país federativo, que foi melhorado durante as administrações do presidente
Luiz Inácio Lula da Silva. O sistema inclui a discussão e a aprovação parlamentar
das diretrizes para o período de governo, sobre as quais é organizado o orçamento
de cada ano. A seleção de um conjunto de objetivos prioritários permite organizar
programas transversais com recursos e gerenciamento próprios, que entram em
programas acompanhados e avaliados com os mais estritos critérios. Recentemente,
seguindo um esquema desse tipo, foi definida a política de desenvolvimento
produtivo.
Em termos de planos nacionais de desenvolvimento, o panorama
pode ser resumido da seguinte forma:
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
2ª
Fonte: Elaboração própria sobre apresentacao de Schack 2010 e sites citados.
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
133
O resumo elaborado mostra que, embora poucos países estabeleçam
visão de longo prazo, são vários os que utilizam planos nacionais de desenvolvimento
para expressar os principais objetivos, linhas de ação e metas correspondentes ao
período de governo posterior. Sete países seguem essa tradição ou similar: Bolívia,
Brasil, Colômbia, Costa Rica, Equador, México e Venezuela. Mesmo que vários casos
não consigam completar todos os requisitos para construir verdadeiros planos –
por exemplo, não aclaram os instrumentos ou metas mensuráveis que permitam a
avaliação ou não mostram aproximações aos custos de tais metas –, essas funções
são cumpridas a grosso modo. Além disso, a breve lista acima mostra que existem
orientações políticas muito diversas utilizando mais ou menos ditos instrumentos.
Na Colômbia, por exemplo, esses mecanismos receberam especial atenção durante
os mandatos do ex-presidente Álvaro Uribe. No Equador, contudo, foi a mudança de
orientação associada ao governo de Rafael Correa que deu impulso a esses processos.
Outros dois casos com menos desenvolvimento institucional nesse sentido, mas que
buscam gerar concertações nacionais em torno de alguns objetivos, embora não
determinem muito os instrumentos e as metas, são os do Peru e do Panamá.
Os países do Cone Sul (Chile, Argentina e Uruguai) são os que
renunciam a este instrumento, talvez por herança de haverem sido a vanguarda
do neoliberalismo a partir dos anos 70. É talvez a preocupação com esses casos,
os três com governos que percebem a si mesmos como progressistas, que motiva
essas notas. Provavelmente não seja alheia a isso a recente mudança de orientação
do governo no caso chileno: sem uma visão clara sobre a sociedade que queremos
e as transformações necessárias para alcançá-la, podemos estar colocando em
risco a acumulação histórica realizada até o momento.
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
2ª
2. Caracterização de estratégias de desen-volvimento segundo objetivos, instrumentos e resultados em áreas ou campos
Sobre o que estamos falando quando utilizamos os termos
“estratégia” e “visão de longo prazo”? Quais deveriam ser seus componentes?
Uma estratégia de longo prazo deve conter expressões explícitas que impliquem
definições pelo menos em três campos: a) objetivos; b) instrumentos (linhas de
ação); c) resultados esperados (com metas mensuráveis).
a. Deve conter um número limitado de objetivos gerais que
tornem compreensíveis as prioridades, bem como a designação
de recursos entre elas. Os objetivos devem abranger diferentes
espaços de problemas a serem resolvidos. Certamente a
ideologia do modelo entre por este lado, ou seja, pela definição
dos objetivos.
b. É imprescindível que os instrumentos sejam consistentes
com a realização dos objetivos planejados, de acordo com os
avanços recentes do conhecimento científico, em particular
das ciências sociais. Sabemos, por exemplo, que os equilíbrios
macroeconômicos são importantes para o crescimento; ou
que uma política de comércio exterior como a aplicada na
substituição de importações gera distorções que não levam
ao crescimento sustentável. Também sabemos que reduzir a
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
135
idade de imputabilidade não provoca a diminuição do número
de delitos. Portanto, se nosso objetivo é baixar o número de
delitos, os instrumentos deveriam ser outros. Do mesmo jeito,
se nosso objetivo é o crescimento sustentável, os instrumentos
não deveriam ser o aumento do gasto público de maneira
insustentável, nem proteger setores que não tenham viabilidade
no longo prazo.
c. Os resultados deveriam poder ser medidos em poucos
indicadores que resumissem os impactos dos projetos ou
programas de desenvolvimento incluídos no plano ou na
estratégia. Deveriam ser relativamente simples para que seja
possível saber a quantidade de recursos designada para poder
alcançar esses resultados.
3. O que é neoliberal e o que não é? Por que os enfoques de desenvolvimento progressistas demandam mais visões de longo prazo que os neoliberais?
Neste ponto do raciocínio, é importante tentar caracterizar os
traços essenciais dos enfoques de desenvolvimento liberais e neoliberais que
predominaram nos anos 90. Isto permite realizar, pelo menos, alguns tipos de
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
2ª
conclusões de interesse. Identificar seus próprios objetivos pode nos ajudar a
entender por que fracassaram, contrastando seus resultados com o que buscavam.
Separando esses objetivos em áreas de ação, podemos encontrar uma perspectiva
mais rica em matizes, isto é, conscientes de que nem tudo foi um fracasso e que
alguns problemas não têm muitas alternativas de solução tecnicamente. Não é
este o objeto do presente documento, e existe ampla bibliografia sobre o tema na
CEPAL e nas publicações da FES, entre outras fontes.
O que nos interessa aqui é identificar a alternativa à solução
neoliberal e que pode estar associada a diferentes objetivos e instrumentos. Mais do
que isso, no contexto de uma lógica geral progressista ou alternativa, poderiam ser
aplicadas soluções tecnicamente similares às do passado, se existir alguma âncora
que indique que a trajetória esperada coincida com os objetivos progressistas.
O quadro a seguir mostra quais foram as principais respostas do
neoliberalismo ao processo de globalização e, de forma mais ampla, à crise do
modelo de substituição de importações que marcou o estilo de crescimento latino-
americano até a crise do começo dos anos 80.
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
2ª
O próximo quadro buscar caracterizar quais deveriam ser os objetivos
de um enfoque de desenvolvimento progressista, segundo cada área de ação. Tomam-
se as áreas de ação que são, no meu ponto de vista, fundamentais para entender o
neoliberalismo. O que quero dizer com isso? Em primeiro lugar, que as áreas de ação
não apenas são relevantes para o enfoque liberal, e sim que é preciso ter soluções
técnicas possíveis para contribuir para objetivos diferentes dos liberais, dentro dos
mesmos campos. Em alguns casos, os instrumentos talvez sejam bastante similares. Por
exemplo: para o enfoque liberal, as três dimensões da abertura econômica (financeira,
comercial e relativa ao capital produtivo estrangeiro) vão automaticamente contribuir
melhor para o crescimento, seja por captação de poupança externa, por aumento
das exportações ou pela entrada de tecnologia. No entanto, embora um enfoque
progressista também devesse buscar a abertura, diferentemente dos modelos do
passado que já foram superados, deve procurar que a abertura contribua para uma
estrutura produtiva que estimule o crescimento de longo prazo.
Outras respostas nitidamente diferentes nos objetivos progressistas
devem se referir, no meu ponto de vista, à defesa da propriedade pública e
social, garantindo sua compatibilidade com a lógica capitalista que continuará
predominando (aspecto difícil mas não impossível de conseguir, ao contrário do que
muitos de nós acreditávamos décadas atrás); à noção de que maior flexibilidade
não deveria ir contra os procedimentos de negociação coletiva e de organização
sindical, que são a garantia de que os ganhos de produtividade sejam apropriados
também pelos trabalhadores; ao papel fortemente redistributivo dos impostos, na
medida em que financiem um gasto social que garanta rendas mínimas e serviços
sociais de saúde e moradia universais. Por último, e este sem dúvida é um grande
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
139
déficit da grande maioria dos enfoques progressistas em curso, a dimensão
ambiental não deveria ser um problema encapsulado em um escritório ou em
regras de autorização de projetos. Em vez disso, deveria fazer parte das políticas de
desenvolvimento, promoção produtiva, inovação e educação.
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
2ª
4. Exemplo de visão de longo prazo frustrada no Uruguai
Em setembro de 2009, apresentamos em Montevidéu, quase
inaugurando o novo edifício da Presidência da República (Torre Executiva), um
folheto sobre esse tema, que chamamos de Estratégia Uruguai III Século – Aspectos
Produtivos. No documento, que pode ser encontrado no Escritório de Planejamento
e Orçamento (www.opp.gub.uy), resumimos um trabalho elaborado durante um
ano, para o qual contratamos várias consultorias, levamos adiante um convênio
com a Universidade da República (que, por sua vez, contratou dois universitários, da
Argentina e do Brasil, no contexto de seus trabalhos), coordenamos esforços com
os ministérios integrantes do Gabinete Produtivo (e discutimos conclusões com seu
pessoal técnico) e realizamos oficinas para debater aspectos relevantes do trabalho
– como os ambientais e a ampla participação relacionadas ao assunto. Tudo isso
fez com que cerca de 250 profissionais altamente capacitados participassem com
ideias para que chegássemos ao produto final.
Para iniciar o trabalho, consultamos uma centena de especialistas
sobre os futuros possíveis de cerca de 32 ramos de produção, com uma lógica
prospectiva, identificando quais poderiam ser os melhores e os piores cenários
do ponto de vista do crescimento de cada um, além dos fatores-chave que
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
141
determinariam os melhores e os piores cenários para os setores. Indagou-se
sobre tendências robustas, tendências emergentes, fatos portadores de futuro,
enfim, uma série de dimensões prospectivas. Após essa etapa, procuramos dar
consistência ao trabalho levando em conta todos os estudos mais ou menos
recentes sobre os mesmos temas. Juntando os fatores-chave e os impactos
possíveis de cada ramo, chegamos a um mapa produtivo do país dividido em
oito macro-setores ou conglomerados, cada um deles englobando atividades
primárias, industriais e de serviços, que tivessem alguma ligação entre si, pelo
menos que apresentassem determinantes comuns de seus futuros. Dessa forma,
conseguimos selecionar alguns desses conglomerados ou macro-setores que, caso
ocorresse uma série de fenômenos, poderiam ser os motores de crescimento. Isso
implicava, portanto, identificar outros que, embora pudessem ter importância
por seu impacto sobre o emprego, ou sobre algumas comunidades regionais,
não impulsionariam o crescimento futuro. De acordo com os fatores-chave que
determinam a evolução dos setores motores, elaborou-se uma Agenda Nacional de
Desenvolvimento Econômico, que salienta as áreas onde seria necessário desenhar
projetos estruturadores ou transversais, a fim de orientar os recursos sociais aos
objetivos necessários para potencializar esses desenvolvimentos.
Além disso, para mostrar os impactos agregados, foram traduzidos
cenários de máxima e de mínima para os diferentes setores, através de uma matriz
de insumo do produto, à dinâmica total da economia uruguaia, perfilando três
cenários de crescimento total. Isso permite detectar outras condições necessárias
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
2ª
para conduzir aos melhores cenários ou evitar os piores. Por outro lado, partindo-
se da realidade microeconômica ou dos ramos, chegaram-se a cenários agregados
que se apóiam em realidades possíveis de cada setor e, ao mesmo tempo, mostram
que o país pode alcançar um nível de ingressos e bem-estar similar aos do europeu
médio (inferior, mas próximo dos que possuem Espanha e Inglaterra e superior
aos de Portugal e Grécia antes da crise) até 2030. O desenvolvimento é possível
se ocorrerem algumas evoluções que são prováveis na economia mundial e certas
condições locais que podem ser antecipadas a groso modo. A prospectiva nos
permite imaginar os caminhos. A Agenda Nacional de Desenvolvimento mostra
quais são os campos prioritários de atuação e em que sentido deveriam ser
implementadas as ações, que precisam de posteriores estudos e elaborações para
poder se realizar em programas concretos de atividade que sejam incluídos nos
Planos Nacionais de Desenvolvimento.
Para o propósito deste documento, não tem muito sentido explicar
quais seriam tais setores, nem os conteúdos da agenda ou dos cenários agregados,
nem por que os cenários desejáveis são também possíveis, bem como outros
detalhes do trabalho realizado. O que me interessa deixar registrado, para encerrar
este documento com o presente exemplo, tem relação com a convicção de que
um instrumento desse tipo pode se mostrar extremamente útil para facilitar os
debates sobre o futuro, evitando visões que costumam ser deliberadamente
catastróficas para sustentar posições ideológicas ou ações do dia de hoje, e que
não têm fundamento ou relação alguma com qualquer futuro possível ou provável.
Os acordos sobre algumas trajetórias possíveis podem ser alcançados com mais
Escola de Verão para Juventudes Políticas Progressistas da América Latina
143
facilidade, deixando-se os debates para aquelas questões em que, efetivamente,
as opções sobre a sociedade que se deseja marcam as prováveis ações atuais. Em
outras palavras, instrumentos desse tipo tornam mais factíveis os acordos sociais e
políticos sobre políticas permanentes no tempo ou políticas de estado.
Por último, conseguir imagens possíveis de nossos países, mas onde
estes se mostrem como sociedades plenas de oportunidades, com acesso a grande
quantidade de bens e serviços, mas com solidariedade, países enfim onde valha
a pena nascer e viver, constitui uma necessidade para as forças que pretendem
atacar a raiz dos problemas e transformar a realidade de maneira profunda.
Recommended