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7/30/2019 Admnistrativo e Tributrio
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Mrio Aroso de Almeida
SUMRIOS DEDIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO
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Primeira ParteElementos essenciais e Pressupostos do Processo Administrativo
Ttulo PrimeiroElementos essenciais do Processo Administrativo
Captulo ISujeitos do Processo Administrativo
I O Tribunal Administrativo: a consagrao constitucional das diferentes jurisdies (arts. 209segs. da CRP); a jurisdio administrativa e fiscal (art. 212 da CRP e art. 8 do ETAF);
identidade e razo de ser do contencioso administrativo; poderes dos juzes administrativos
(art. 3 do CPTA).
8. De acordo com o artigo 209 da CRP, alm do Tribunal Constitucional, existem, na vigente ordem jurdico-
constitucional portuguesa, as seguintes categorias de tribunais: o Supremo Tribunal de Justia e os tribunais judiciais
de primeira e de segunda instncia; o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais;e o Tribunal de Contas.
Descontando, portanto, o Tribunal Constitucional e o Tribunal de Contas, a CRP consagra, assim, a existncia, na
ordem jurdica portuguesa, de uma dualidade de jurisdies. Existem, com efeito, na nossa ordem jurdica, duas
ordens de tribunais: os tribunais judiciais, cujo rgo de cpula o Supremo Tribunal de Justia; e os tribunais
administrativos e fiscais, cujo rgo de cpula o Supremo Tribunal Administrativo.
Isto mesmo confirmado pela simetria com que, nos seus artigos 210 (e 211) e 212, respectivamente, a CRP
regula, em seguida, cada uma das jurisdies e, em particular, pelo modo como, por um lado, no artigo 210, n 1, a
CRP estabelece que o Supremo Tribunal de Justia o rgo superior da hierarquia dos tribunais judiciais, sem
prejuzo da competncia prpria do Tribunal Constitucional; e, por outro lado, no artigo 212, n 1, estabelece que o
Supremo Tribunal Administrativo o rgo superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais, sem prejuzo
da competncia prpria do Tribunal Constitucional.
Acrescenta, entretanto, o artigo 217, no seu n 1, que a nomeao, a colocao, a transferncia e a promoo dos
juzes dos tribunais judiciais e o exerccio da aco disciplinar competem ao Conselho Superior da Magistratura e, no
seu n 2, que a nomeao, a colocao, a transferncia e a promoo dos juzes dos tribunais administrativos e fiscais,
bem como o exerccio da aco disciplinar, competem ao respectivo conselho superior, nos termos da lei.
Por outro lado, quando o artigo 215 da CRP se refere magistratura dos tribunais judiciais, ele est apenas a
referir-se aos tribunais judiciais, a que se reportam os artigos 210 e 211, e no aos tribunais administrativos e fiscais.
Evidencia-o o contedo dos ns 2, 3 e 4 do artigo 215, que se referem aos mesmos trs degraus da hierarquia dos
tribunais judiciais (tribunais de primeira instncia, tribunais de segunda instncia e Supremo Tribunal de Justia) que
so mencionados no artigo 209, n 1, alnea a), e no artigo 210. Quando, portanto, nesse contexto, o artigo 215, n 1,
da CRP estabelece que os juzes dos tribunais judiciais formam um corpo nico e regem-se por um s estatuto, o
preceito tem exclusivamente em vista os juzes dos tribunais judiciais, a que se referem os artigos 210 e 211, e no
os juzes dos tribunais administrativos e fiscais.
Isto explica o disposto no artigo 57 do ETAF, aprovado pela Lei n 13/2002, de 19 de Fevereiro, que reza o
seguinte: Os juzes da jurisdio administrativa e fiscal formam um corpo nico e regem-se pelo disposto naConstituio da Repblica Portuguesa, por este Estatuto e demais legislao aplicvel e, subsidiariamente, pelo
Estatuto dos Magistrados Judiciais, com as necessrias adaptaes.
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9. Segundo dispe o artigo 212, n 3, da CRP, cujo sentido e alcance adiante haver oportunidade de analisar,
compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das aces e recursos contenciosos que tenham por
objecto dirimir os litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas e fiscais isto , no essencial, administrar
a justia em nome do povo nos litgios cuja resoluo dependa da aplicao de normas de Direito Administrativo ou
de Direito Fiscal.
A existncia, entre ns, da jurisdio administrativa e fiscal tem razes histricas que a explicam, mas justifica-se,
hoje, no quadro jurdico-constitucional do Portugal democrtico tal como, alis, tambm sucede na maioria dos
pases europeus , por razes que se prendem com a vastido e complexidade do universo das relaes jurdicas que
so disciplinadas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Fiscal.
.
Mas, do mesmo passo, existe a conscincia de que a interveno dos tribunais, neste domnio, no deve ultrapassar
os limites que decorrem da vontade expressa pelos rgos democraticamente legitimados para o efeito. E, neste
sentido, estabelece o artigo 3, n 1, do CPTA que aos tribunais administrativos apenas compete julgar, no res peito
pelo princpio da separao e interdependncia dos poderes, [] do cum pri men to pela Ad ministrao das normas eprincpios jurdicos que a vinculam e no da con ve nincia ou oportunidade da sua actuao.
No se trata, pois, de pretender que os tribunais administrem, sobrepondo os seus prprios juzos subjectivos aos
daqueles que exercem a funo administrativa, mas de pretender que os tribunais julguem da conformidade da
actuao dos poderes pblicos com as regras e os princpios de Direito a que eles se encontram obrigados e que, no
exerccio da funo jurisdicional que lhes incumbe, profiram as sentenas e demais providncias, tanto no plano
executivo, como no plano cautelar, adequadas para fazer prevalecer o Direito sobre as eventuais condutas ilegtimas
dos poderes pblicos.
11. Tal como sucede com os tribunais judiciais, tambm os tribunais administrativos e fiscais se encontram
organizados em trs nveis: os tribunais de primeira instncia, os tribunais de segunda instncia e o Supremo Tribunal
Administrativo.
Os tribunais administrativos e fiscais de segunda instncia so presentemente dois, tomam a designao de
tribunais centrais administrativos Norte e Sule tm sede, respectivamente, no Porto e em Lisboa.
O ETAF regula, em separado, os tribunais de primeira instncia que julgam em matria administrativa, que designa
portribunais administrativos de crculo, e os que julgam em matria fiscal, que designa por tribunais tributrios (cfr.
artigos 8, n 1, e 39 a 50 do ETAF).
II As Partes: os particulares e a dimenso constitucional de tutela subjectiva do contenciosoadministrativo (arts. 20 e 268, ns 4 e 5, da CRP e 2 do CPTA); as dimenses complementares detutela (pblica, colectiva e difusa) do contencioso administrativo; as entidades pblicas e os seusrgos; os particulares demandados.
14. Por regra, os processos administrativos so desencadeados por particulares pessoas privadas, singulares ou
colectivas, que se dirigem aos tribunais administrativos alegando a ofensa de um direito subjectivo ou de um interesse
legalmente protegido por parte de uma entidade pblica.
Esta apenas uma das dimenses da litigiosidade administrativa mas , indiscutivelmente, a mais relevante,
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tanto do ponto de vista quantitativo, como do ponto de vista qualitativo: do ponto de vista quantitativo, na medida em
que, estatisticamente, corresponde esmagadora maioria das situaes; e do ponto de vista qualitativo, por ser aquela
que se reveste de maior importncia, na medida em que envolve o exerccio, por parte dos alegados lesados, do seu
direito fundamental de acesso justia administrativa.
Complementando as disposies, de mbito genrico, do artigo 20, a CRP consagra, alis, no artigo 268, ns 4 e
5, como um direito fundamental de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias, o direito fundamental que a
todos assiste de recorrerem justia administrativa em defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos,
explicitando as principais dimenses em que esse direito fundamental se concretiza, tanto no plano da tutela
declarativa, como no plano da tutela cautelar.
De referir que a frmula que, neste como em muitos outros casos, geralmente utilizada, dos direitos ou
interesses legalmente protegidos, tem o propsito e, a nosso ver, o alcance de cobrir, no apenas as situaes em que
o quadro normativo apli cvel assegura ao interessado a satisfao plena do seu interesse dirigido a um bem da vida,
como tambm as situaes em que, embora no lhe assegure essa satis fa o plena, o quadro normativo aplicvel
permite ao interessado aspirar satisfao desse interesse, exigindo a observncia, por parte das entidades pblicas
envolvidas, das normas ou princpios pelas quais pode passar a satisfao desse interesse. Pense-se, desde logo, noexemplo do titular de um interesse pretensivo dirigido obteno de uma licena cuja atribuio depende da
formulao de juzos discricionrios, natu ra lmente parame tri za dos pela observncia de certas regras ou princpios
jurdicos.
15. Cumpre, porm, advertir que nem sempre a autoria, no processo admi nis tra tivo, corresponde ao paradigma que
acaba de ser referido. O que bem se compreende, na medida em que, como, no essencial, os processos administrativos
se dirigem a fis calizar a legalidade administrativa e o respeito pela legalidade administrativa , em si mesmo, um
interes se pblico, as leis do processo administrativo so generosas no reco nhecimento de legitimidade para apropositura de aces junto dos tribunais admi nistrativos . Sem prejuzo dos desenvolvimentos de que cada um deles
ser objecto no momento prprio, cumpre, pois, de momento, inventariar os principais tipos de situaes em refe-
rncia.
a) Como a seu tempo se ver, as aces de impugnao de actos adminis trativos podem ser intentadas, no s por
quem alegue a ofensa de um direito ou um interesse legalmente protegido, no sentido explicitado no n precedente
(cfr., desde logo, o artigo 51, n 1, do CPTA), mas, de um modo geral, por quem apenas alegue a titularidade de um
interesse directo e pessoal (cfr. artigo 55, n 1, alnea a), do CPTA). Por outro lado, tambm pessoas colectivas,
designada men te sin di catos e associaes profissio nais, podem propor aces relacio nadas com interesses que lhes
cumpra defender (cfr., desig na damente, o artigo 55, n 1, alnea c), do CPTA).
b) Existe, entretanto, a chamada aco pblica, que exercida por entidades pblicas, no exerccio de um dever de
ofcio, e no por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses.
O caso mais relevante diz respeito ao Ministrio Pblico, a quem o CPTA reconhece amplos poderes para propor
aces junto dos tribunais administrativos, em defesa da legalidade, do interesse pblico, de interesses difusos e de
direitos fundamentais (cfr. artigos 9, n 2, 40, n 1, alnea b), e n 2, alnea c), 55, n 1, alnea b), 68, n 1, alnea c),
73, n 3, 77, n 1, e 104, n 2, do CPTA). No exerccio da aco pblica, o Ministrio Pblico tambm pode dar,
alis, continuidade a certos tipos de aces intentadas por particulares, em caso de desistncia ou outra causa de
extino dessas aces (cfr. artigo 62 do CPTA), e possui legitimidade irrestrita para recorrer de toda e qualquer4
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deciso proferida pelos tribunais administrativos (cfr. artigos 141, n 1, 152, n 1, e 155, n 1, do CPTA).
Mas o CPTA tambm admite outros casos de aco pblica, a cargo de outras entidades, designadamente no
mbito dos processos de impugnao de actos administrativos (cfr. artigo 55, n 1, alnea e), do CPTA).
c) Avulta ainda a chamada aco popular, que o CPTA configura em duas modalidades bem distintas entre si,
embora ambas tenham em comum a circunstncia de corresponderem a aces propostas por cidados,
individualmente ou em grupo, no gozo dos seus direitos civis e polticos, em defesa de valores que interessam ao con-
junto da comunidade, sem terem necessariamente de respeitar individualizadamente aos autores.
o que sucede, nos termos do artigo 9, n 2, do CPTA, com as aces intentadas em defesa de valores e bens
cons ti tu cio nalmente protegidos, como a sade pblica, o am biente, o urbanismo, o ordenamento do territrio, a
qualidade de vida, o patrimnio cul tural e os bens do Estado, das Re gi es Autnomas e das autarquias locais no
que constitui uma concretizao do di rei to de aco popular que a CRP consagra co mo um direito, liberdade e garantia
de par ticipao poltica no seu artigo 52, n 3; e, no especfico mbito autrquico, com a aco popular de
impugnao de actos autr qui cos que se encontra prevista no artigo 55, n 2, do CPTA.
d) Muitas vezes, os processos administrativos so desencadeados por entidades pblicas contra outras entidades
pblicas, no mbito dos chamados litgios interadministrativos, em que se confrontam entre si interesses estatuta-
riamente atribudos a diferentes entidades pblicas. Pense-se, por exemplo, em litgios entre autarquias locais e o
Estado, como aqueles em que uma autarquia local impugne uma deciso do Ministrio da Cultura que recuse parecer
favorvel realizao de um empreendimento de interesse local.
De igual modo, um rgo de uma entidade pblica hoje admitido, em certas circunstncias, a impugnar uma
deciso tomada por outro rgo da mesma entidade pblica (cfr. artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA). Pense-se no
exemplo da Cmara Municipal que reage contra uma recusa de autorizao da Assembleia Municipal para acontraco de um emprstimo ou para a celebrao de um contrato. Para alm dos litgios interadministrativos, os
tribunais administrativos tambm so, pois, hoje palco de litgios intra-administrativos, gerados no seio de uma
mesma entidade pblica.
16.. O critrio geral , pelo contrrio, o de que, por regra, os tribunais administrativos so competentes para dirimir
os litgios de natureza administrativa, cujo julgamento depende da aplicao do Direito Administrativo.
Ora, daqui decorrem duas importantes consequncias, quanto a saber quem pode figurar como demandado no
processo administrativo.
(i) Por regra, as aces do processo administrativo so intentadas contra entidades pblicas, na medida em que, na
esmagadora maioria dos casos, essas aces dirigem-se a reagir contra ou procurar impedir decises ou
providncias adoptadas ou a adoptar por essas entidades, no exerccio das funes que o Direito Administrativo
lhes confere. Mas nem todas as aces dirigidas contra entidades pblicas so necessariamente propostas nos tribunais
administrativos: como a seu tempo melhor se ver, isso depende da aplicao dos critrios materiais de delimitao do
mbito da jurisdio administrativa.
(ii) Nem todas as aces intentadas nos tribunais administrativos so, entretanto, propostas contra entidades
pblicas.
Cumpre, desde logo, sublinhar que conduta da entidade pblica demandada esto frequentemente associados5
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particulares que tambm tm de figurar, ao lado daquela, como demandados no processo. assim quando h
particulares que so beneficirios da deciso tomada pela entidade pblica, cujos interesses se opem aos do autor que
se insurge contra essa deciso; ou que, em todo o caso, viram a sua situao jurdica definida pela deciso, pelo que
esta s pode ser posta em causa num processo em que lhes seja reconhecida a possibilidade de participarem. Nestes
casos, demandados tm de ser, tanto a entidade pblica, como os interessados particulares, que a lei designa como
contra-interessados (cfr. artigos 10, n 1, 57 e 68, n 2, do CPTA).
Por outro lado, demandado exclusivo , desde logo, um particular nos casos em que a aco proposta por uma
entidade pblica, quando o demandado esteja consti tudo, para com essa entidade, em deveres emergentes de relaes
jurdicas reguladas pelo Direito Admi nis trativo e a entidade pblica no possa fazer valer os correspon dentes direitos
a no ser pela via judicial.
O processo administrativo pode mesmo ter apenas sujeitos privados como partes. Seja porque se trata de um
particular que reage contra a conduta de outro particular a quem foi confiado o exerccio de poderes pblicos e que,
por isso, pratica actos que a lei equipara a actos administrativos (cfr., designadamente, os artigos 51, n 2, e 100, n
3, do CPTA). Seja porque se trata de um particular que reage contra a violao ou a ameaa de violao, por parte de
outro particular, de deveres que para ele resultavam de normas, actos ou contratos administrativos, sem que asautoridades administrativas competentes, solicitadas a intervir, tenham adoptado as providncias adequadas para
impedir ou pr cobro a tal situao (cfr. artigos 37, n 3, e 109, n 2, do CPTA).
A isto acresce que, como sabido, a lei substantiva tende, hoje, por uma razo ou por outra, a equiparar, para
certos efeitos, s pessoas colectivas de direito pblico certas pessoas colectivas de direito privado, estendendo-lhes a
aplicabilidade de regimes de Direito Administrativo que, de outro modo, no lhes seriam aplicveis. Daqui resulta que
muitas aces contra pessoas colectivas de direito privado tm de ser propostas nos tribunais administrativos.
III O Ministrio Pblico: os diferentes papis do Ministrio Pblico no processo administrativo: a acopblica; a representao do Estado; a interveno nos processos em que no parte.
17.
Como j foi referido, o Ministrio Pblico pode serautorem processos adminis tra tivos, quando prope aces no
exerccio da chamada aco pblica (cfr. n 15).
Mas, como prev o artigo 11, n 1, do CPTA, o Ministrio Pblico tambm repre senta o Estado, fazendo as vezes
de seu advogado, nas aces administrativas comuns que sejam propostas contra o Estado em matria de
responsabilidade civil ou respei tante a contratos .Para alm disto, o artigo 85 do CPTA confere ao Ministrio Pblico o poder de intervir nos processos
administrativos em que no seja parte e que sigam a forma da aco administrativa especial, quando entenda que tal se
justifica em funo da ma t ria que esteja em causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidados, de inte res ses
pblicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens re fe ri dos no n 2 do artigo 9 . Essa interveno
visa contribuir para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicao do direito e, por isso, pode traduzir-se
num requerimento dirigido a solicitar a realizao de diligncias instrutrias ou num parecer sobre o mrito da causa,
que exprime uma opinio sobre o sentido em que o caso deve ser decidido pelo tribunal.
Esta previso do artigo 85 do CPTA o que hoje resta dos amplos poderes de interveno que, no regime
precedente, eram reconhecidos ao Ministrio Pblico nos processos em que no era parte, e que se consubstanciavam
na previso legal de dois momentos de interveno necessria em todos os processos, para emisso do visto iniciale
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do visto final, em que o Ministrio Pblico tinha, inclusivamente, a possibilidade de suscitar questes de ndole
processual que pudessem obstar apreciao do mrito da causa por parte do tribunal. Hoje, como se v, a interveno
no obri gatria nem ocorre mais de uma vez em cada processo: tem lugar uma nica vez, na fase processual em que
o artigo 85 do CPTA a prev, e s quando o Ministrio P bli co considere que ela se justifica, em funo da
relevncia da matria em causa; e no pode versar sobre questes de ndole processual, mas apenas sobre questes de
carc ter substantivo.
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Captulo IIObjecto do Processo Administrativo:
principais tipos de pretenses dedutveis
18. Neste sentido, pode dizer-se que, partida, o objecto do processo se define por referncia pretenso
formulada pelo autor , identificadapelo pedido e pela causa de pedir que por ele foram deduzidos . ao nvel do objecto do processo que se estabelece a conexo entre o processo e o Direito substantivo. O objecto
de cada processo identifica-se, com efeito, por referncia aos factos a que se reportam as questes submetidas ao
julgamento do tribunal e qualificao que desses factos fazem as normas de Direito substantivo a aplicar resoluo
dessas questes: num primeiro momento, ainda por referncia s alegaes iniciais produzidas pelo autor na petio
inicial; depois, tambm por referncia s alegaes produzidas pelos demandados; a final, por referncia prpria
realidade substantiva a que se reporta o processo, tal como o tribunal a apreenda e reflicta na sentena que julgue o
mrito da causa.
19. Refira-se, desde logo, que, ao contrrio do que sucedeu no passado, no vigora, hoje, no nosso ordenamento
jurdico um regime de tipicidade ou numerus clausus quanto aos tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante
os tribunais administrativos. Des de que se inscrevam no mbito da jurisdio destes tribunais, todo o tipo de pre ten -
ses pode ser deduzido e, como proclama o artigo 2, n 1, do CPTA ,todas as pre tenses regu lar mente deduzidas em
juzo (1) encontram a via pro ces sual que lhes per mi tir obter a deciso judicial que as aprecie com fora de caso jul -
gado.
Daqui resulta, naturalmente, que previses como as do artigo 2, n 2, ou do artigo 37, n 2, do CPTA mais no
pretendem do que ilustrar, a ttulo mera mente exem pli fi ca tivo, os principais tipos de preten ses que podem ser objecto
de pro cessos ad mi nis tra tivos . No se trata, pois, de elencos fechados, mas meramente exemplificativos.
20. Como j foi recordado (cfr. n 5), a lei estabelece, entretanto, os modelos de tramitao que devem seguir os
diferentes processos, desde o momento em que a aco proposta perante o tribunal at ao momento em que este vem
a proferir a correspondente deciso. Ao modelo de tramitao do processo d-se o nome da forma do processo,
designao que, desse modo, corresponde ao conjunto ordenado de actos e forma li da des que de vem ser ob ser vados na
propositura e desenvolvimento da aco em tri bu nal.
assim que o CPTA faz corresponder a certos tipos de pretenses certas formas de processo, dizendo qual o
modelo de tramitao que deve ser seguido em cada processo, consoante o tipo de pretenses que nele seja deduzido.Ora, a nosso ver, o enquadramento que o CPTA d aos diferentes tipos de pretenses que podem ser deduzidos
perante a jurisdio administrativa, do ponto de vista das opes efectuadas quanto estruturao das formas do pro-
cesso declarativo, assenta num critrio material diferenciador de dois grandes grupos de pretenses que se justifica
adoptar como ponto de referncia para a identificao, a que no presente captulo nos propomos, dos principais tipos
de pretenses que podem ser objecto do processo administrativo.
21. O tema das formas do processo declarativo objecto da Seco II do Captulo V da Parte Geral do CPTA, que
constituda apenas por dois artigos, o artigo 35 e o artigo 36. Esta Seco e, em especial, o artigo 35
desempenham um papel funda mental na determinao da es tru tura do Cdigo. Com efeito, a se diz quais so as
1(( ) Veja-se, a propsito, o que ficou dito supra, sub n 4, sobre as condies de existncia, de admissibilidade e de procedncia doprocesso declarativo.
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formas, os modelos de tramitao, a que devem obedecer os processos declarativos e, como expressamente a se
refere, a estrutura do Cdigo determinada, nos subsequentes Ttulos II, III e IV, em funo das formas de processo
que, nessa sede, so identificadas (1).
Como resulta do esquema genericamente traado no artigo 35 e da subsequente estrutura do Cdigo, nos Ttulos
II, III e IV, e sem prejuzo de outros que possam ser consagrados em legislao especial, o regime das formas do
processo administrativo declarativo concretiza-se na previso de duas formas de proces so que poderamos qua lificar
co mo no-urgentesas formas de processo que o Cdigo designa como aco administrativa comum (cfr. artigo 35,
n 1, e Ttulo II: artigos 37 e seguintes) e como aco administrativa especial (cfr. artigo 35, n 2, e Ttulo III:
artigos 46 e seguintes) e de quatro for mas de processo que o prprio Cdi go qualifica como urgentes (cfr. artigos
35, n 2, e 36, n 1, alneas a) a d)) e regula no Ttulo IV (artigos 97 e seguintes).
Ora, a opo por este modelo dualista reconduz-se matriz que sem prejuzo da previso de processos urgentes
e acessrios j no regime anterior ao CPTA presidia contraposio entre dois modelos de tramitao dos
processos que corriam perante os tribunais administrativos: o modelo do contencioso das aces (de responsabilidade
civil e sobre contratos), tradicionalmente subordinado forma do processo de declarao do CPC (cfr. artigo 72, n 1,
da LPTA), e o modelo do recurso contencioso, submetido a um modelo de tramitao especificamente regulado pelasnormas do contencioso administrativo (cfr. artigo 24 da LPTA) e que era primacialmente aplicado no domnio da
impugnao de actos administrativos e de normas regulamentares (cfr. artigos 64 e 67 da LPTA) (2).
Pode, na verdade, dizer-se, em termos genricos, que a contraposio que o CPTA estabelece entre as formas da
aco administrativa comum e da aco administrativa especial permanece fiel a essa matriz e que, no essencial (3),
ela assenta no mesmo critrio, de saber se o pro ces so se reporta ou no a actos administrativos e normas regula -
mentares.No essencial das situaes em que esse o caso, o proces so segue a forma da aco admi nis tra tiva
especial. Com efeito, estabelece o artigo 46. que seguem a forma da aco admi nis tra tiva especial os proces sos de
impugnao de actos ad mi nis tra ti vos e normas regulamentares e os processos dirigidos con de nao daAdministrao emisso desse tipo de actos, em caso de recusa ou omisso . Nos restantes casos, ou seja, sempre que
nele no sejam deduzidas pretenses relacionadas com esses tipos especficos de actos, o processo deve ser tramitado
segundo a forma da aco administrativa comum (cfr. artigo 37).
22. luz do enquadramento que resulta, nos moldes que acabam de ser descritos, das opes do CPTA quanto ao
modo de estruturao das formas do processo declarativo, afigura-se, pois, que, para o efeito que nos ocupa no
presente captulo, de apresentar os principais tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante a jurisdio
administrativa, se mostra adequado agrup-los em dois grandes blocos: o primeiro corresponde, no essencial, aos tipos
1(( ) Sem prejuzo da ulterior abordagem do tema no momento prprio, cumpre, em todo o caso, notar que, ao contrrio do quesucedia no regime anterior ao CPTA, este veio, entretanto, admitir a cumulao, num mesmo processo, de pretenses que,
partida, corresponderiam, se fossem deduzidas em separado, a diferentes formas de processo. o que resulta do artigo 4, n 1, doCPTA, sendo que o artigo 5 e o artigo 21 asseguram, por outro lado, que o princpio da livre cumulabilidade de pedidos nosofra entorses ou restries: assim, mesmo que o CPTA faa corresponder diferentes formas de processo aos pedidos cumulados,estabelecendo que os correspondentes processos deveriam seguir tramitaes diferenciadas, ou atribua a competncia territorial
para a respectiva apreciao a tribunais diferentes, isso no constitui obstculo cumulao. Este um aspecto da maiorimportncia, que nesta sede cumpre assinalar para ter, desde j, presente a necessidade de relativizar o verdadeiro alcance dassolues que presidem estruturao das formas do processo, tal como ela, partida, resulta do artigo 35 do CPTA.2(( ) Embora, com a LPTA, tambm passasse a ser aplicado no domnio (residual) das aces para reconhecimento de direitos ou
interesses (cfr. artigo 70 da LPTA).3(( ) Cumpre, em todo o caso, reconhecer que o critrio, embora tendencial, no absoluto. assim que, de acordo com o artigo37, n 2, alnea c), seguem a forma da aco administrativa comum os processos em que se requeira a condenao daAdministrao no emisso de um acto administrativo, matria que diz respeito ao (no) exerccio de um poder de autoridadeatravs da prtica de um acto administrativo.
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de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa especial; o segundo, corresponde, por seu
turno, ao essencial dos tipos de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa comum (1).
Tal como sucede em processo civil, tambm em processo administrativo pode, entretanto, afirmar-se que,
consoante o fim a que se dirigem, as aces declarativas podem ser de trs espcies: de simples apreciao, de
condenao ou constitutivas. O CPTA no d relevncia expressa ao facto, no contendo, assim, preceito corres-
pondente ao do artigo 4, n 2, do CPC. No h, no entanto, por que no considerar aplicvel em processo
administrativo o que no artigo 4 do CPC se dispe sobre a matria, por aplicao da previso genrica do artigo 1 do
CPTA.
Tal como sucede em processo civil, tambm as aces declarativas que so propostas nos tribunais administrativos
podem ter, por isso, em funo do respectivo objecto, uma das trs seguintes finalidades:
a) Obter a declarao jurisdicional da existncia ou inexistncia de um direito ou de um facto (cfr. artigo 4, n 2,
alnea a), do CPC).. A existncia de processos administrativos dirigidos emisso de sentenas meramente
declarativas ou de simples apreciao expressamente reconhecida pelo CPTA, no seu artigo 39, e decorre,
incidentalmente, de previses como as dos artigos 2, n 2, alneas a), b) e g), e 37, n 2, alneas a), b) e h), assimcomo do artigo 50, n 1, na parte em que se refere declarao de nulidade dos actos administrativosimpugnados.
b) Exigir a prestao de uma coisa ou de um facto, pressupondo ou prevendo a violao de um direito (ou interesse
legalmente protegido) (cfr. artigo 4, n 2, alnea b), do CPC). So as aces dirigidas obteno de sentenas de
condenao, em que o efeito jurdico a resultar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, o reconhecimento
de uma situao jurdica, o direito (ou interesse dirigido) prestao da coisa ou do facto, com o alcance constitutivo
de submeter o devedor que objecto da condenao possibilidade de vir a ser executado se no cumprir o disposto
na sentena. A existncia de processos administrativos dirigidos emisso de sentenas de condenao expressamente reconhecida em numerosas disposies do CPTA, sendo de realar as previses dos artigos 2, n 2,
alneas e), f), i) e j), 3, n 2, 37, n 2, alneas c), d), e), f) e g), 37, n 3, 44 e 66.
c) Introduzir uma modificao na ordem jurdica existente. So as aces dirigidas obteno de sentenas
constitutivas, em que o efeito jurdico a resultar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, o reconhecimento
do novo efeito decorrente do alcance constitutivo da sentena, assim como dos factos constitutivos em que ele assenta.
Como, por regra, as autoridades pblicas exercem os seus poderes atravs da emisso de actos jurdicos unilaterais,
passveis de impugnao junto dos tribunais administrativos, revestem-se de especial importncia, em processo admi-
nistrativo, aqueles que se dirigem obteno de sentenas constitutivas, dirigidas anulao de actos administrativos
ou declarao de ilegalidade de normas regulamentares embora a impugnao de actos administrativos, quando
sejam nulos, no se dirija obteno de uma sentena constitutiva, de anulao, mas a uma sentena meramente
declarativa ou de simples apreciao da respectiva nulidade (cfr. artigos 50, n 1, e 72, n 1, do CPTA).
1(( ) Isto, sem prejuzo do mbito de incidncia especfico dos processos urgentes, que, como foi referido e a seu tempo melhor se
ver, se sobrepem, em domnios circunscritos, quer ao mbito de aplicao da forma processual da aco administrativa especial,quer da aco administrativa comum: assim que h impugnaes urgentes quanto a certos tipos de actos administrativos eregulamentos em matria eleitoral e pr-contratual (cfr. arts. 97 segs.. do CPTA) e processos condenatrios sumrios, aschamadas intimaes, dirigidas realizao de prestaes necessrias tutela urgente de direitos, liberdades e garantias e
prestao de informaes, consulta de processos administrativos e passagem de certides (cfr. arts. 104 e segs. do CPTA).10
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I Pretenses respeitantes a actos administrativos e regulamentos
1 - Pretenses respeitantes a actos administrativos
23. So cinco os tipos de pretenses que podem ser deduzidos por referncia a actos administrativos (1).
Trs desses tipos de pretenses tm que ver com o que o CPTA genericamente enquadra no conceito daimpugnao de actos administrativos (cfr. art. 4, n 1, als. b), c), d) e e), 1 parte, do
ETAF e arts. 50 segs. do CPTA): referimo-nos anulao, declarao de nulidade e de-
clarao de inexistncia de actos administrativos de contedo positivo. Sendo que, destas, as aces de
anulao dirigem-se emisso de uma sentena constitutiva, enquanto as restantes se dirigem emisso de
uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao. Os outros dois tipos de pretenses dirigem-
se emisso de sentenas de condenao: respectivamente, de condeno emisso e de condenao
absteno da prtica de actos administrativos.
Dos cinco tipos de pretenses enunciados , o CPTA s no faz cor responder o quintoe ltimo tipo de pretenso, dirigido absteno da prtica de actos administra tivos,
forma da aco administrativa especial (cfr. artigos 46, n 2, e 37, n 1, alnea c)).
1. A impugnao de actos administrativos
24. De modo genrico, pode dizer-se que este tipo de pretenso corresponde s situaes em que se trata
de reagir contra a tomada de decises unilaterais e concretas por parte de rgos da Administrao Pblica:
o que o artigo 120 do CPA qualifica como actos administrativos.
Cumpre, em todo o caso, referir que, para efeitos de permitir a sua impugnao junto dos tribunais
administrativos, o CPTA, nos artigos 51, n 2, e 100, n 3, equipara a actos administrativos as decises ma-
terialmente administrativas proferidas por autoridades no integradas na Administrao Pblica e por
entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo. A primeira das modalidades
de actos equiparados corresponde aos actos em matria administrativa de rgos como o Presidente da
Repblica, a Assembleia da Repblica e o seu Presidente, os Presidentes do Tribunal Constitucional, dos
Supremos Tribunais e do Tribunal de Contas, a que j anteriormente se referia o artigo 26, n 1, alnea c),
do ETAF de 1984 e cuja apreciao em primeira instncia (e em via de recurso) o novo ETAF continua a
reservar, no artigo 24, n 1, para a Seco de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Adminis-
trativo.
1.1. Modalidades de impugnao de actos administrativos
1(( ) Como a seu tempo se ver, o CPTA estende o regime da impugnao de actos administrativos a actos equiparados a actosadministrativos, designadamente actos praticados por entidades privadas ou por rgos pblicos no administrativos.
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a) A declarao de inexistncia de acto administrativo Como foi dito, a impugnao de actos
administrativos, tal como o CPTA a configura, dirige-se anulao ou declarao de nulidade ou
inexistncia de actos administrativos de contedo positivo (cfr. artigos 50, n 1, e 51, n 4, do CPTA). No
plano substantivo, afigura-se, contudo, foroso distinguir de forma clara a situao de declarao de
inexistncia de acto administrativo das situaes de invalidade de actos administrativos, dirigidas anulao
ou declarao de nulidade de tais actos. Com efeito, s nas situaes de invalidade estamos na presena de
um acto administrativo que veio pr em causa uma situao jurdica esttica detida pelo impugnante ,
tratando-se, por isso, de aferir da legalidade de tal acto. Pelo contrrio, a declarao de inexistncia de acto
administrativo dirige-se ao reconhecimento, por parte do tribunal, de que, em determinadas circunstncias,
apenas existe a aparncia de um acto administrativo que, na realidade, no foi produzido e, portanto, o reco-
nhe ci mento jurisdicional de que, no caso concreto, no existe qualquer acto admi nis trativo .
Cumpre, na verdade, recordar que, tanto o conceito de existncia, como o conceito
de validade do acto administrativo esto relacionados com o preenchimento de
exigncias que ao acto administrativo so impostas pela ordem jurdica. A distinoentre os conceitos pressupe, por isso, a distino entre os requisitos a que cada um
deles est ligado. Como as normas estabelecem requisitos de existncia e requisitos
de validade, um acto administrativo s existe se preencher os requisitos de existncia
e s vlido se, para alm dos requisitos de existncia, tambm preencher os
requisitos de validade. So requisitos de existncia de um acto administrativo os
elementos cons titu tivos do conceito de acto administrativo , tal como o artigo 120 do
CPA os configura. Para que uma determinada declarao possa, portanto, ser
qualificada como acto administrativo, necessrio que apresente um conjunto decaractersticas que correspondam s exigncias que, no referido preceito, o ordena -
men to jurdico coloca para a existncia de um acto administrativo . De outro modo,
no teremos um acto ad ministrativo, mas estaremos perante uma situao de
inexistncia de acto adminis tra tivo.
Cumpre, pois, sublinhar, para evitar equvocos, que as declaraes que no reunem
as caractersticas prprias do acto administrativo no devem ser qualificadas como
actos administrativos inexistentes, na medida em que essa expresso uma contradi-
o nos prprios termos: com efeito, ou bem que estamos perante um acto adminis-
trativo, e ele existe, ou bem que no existe acto administrativo, e ento no podemos
dizer que estamos perante um acto administrativo que se caracteriza pela
inexistncia. Deve apenas dizer-se, perante cada manifestao que no um acto
administrativo, que no existe um acto administrativo nesse caso e, por isso, falar-se,
a esse propsito, da inexistncia de qualquer acto administrativo. Com efeito, a
inexistncia no uma forma de invalidade que possa afectar um acto administrativo,
pela simples razo de que o primeiro e indispensvel requisito para que se possa falar
da invalidade de um acto administrativo que estejamos perante um acto
administrativo e, portanto, que ele exista ou seja, que estejamos perante uma
manifestao que possa ser qualificada como um acto administrativo.
, pois, a esta luz que devem ser interpretadas as situaes em que, por razes de12
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segurana jurdica, um interessado se dirige a um tribunal administrativo para pedir
que este declare que determinada pronncia que, pelo menos aparentemente, foi
emitida por um rgo da Administrao Pblica no um acto administrativo porque
no preenche os requisitos necessrios para poder ser qualificada como um acto
administrativo. Nestas situaes, em que se pede a declarao de inexistncia de
acto administrativo, o que, na realidade, o interessado solicita ao tribunal que ele
reco nhea que, na situao em causa, no existe, no foi pra tica do um acto
administrativo independentemente de, na prtica e na prpria lei, por vezes se
falar, sem rigor e apenas por mera facilidade de expresso, de actos administrativos
inexistentes, de actos que foram declarados inexistentes (1).
b) A declarao de nulidade de actos administrativos So requisitos de validade
dos actos administrativos aqueles que a lei pe como condio de cuja observncia
depende que eles devam ser aceites como instrumentos incontestveis de
modificao da ordem jurdica. Se um acto administrativo for praticado sem observardeterminado requisito de validade, ele invlido e isto significa que ele pode ser
contestado, pode ser atacado, perante a prpria Administrao e perante os tribunais.
Se a invalidade do acto for reconhecida, ele destrudo, desaparece da ordem jurdica
e tudo deve ser feito para reconstituir a situao que deveria existir se ele nunca
tivesse sido praticado e tudo tivesse, por isso, acontecido sem ele.
As duas formas que pode assumir a invalidade dos actos administrativos so a
nulidade e a anulabilidade.
Do regime da nulidade, tal como est definido no artigo 134 do CPA , decorrem asseguintes consequncias. O acto ineficaz desde o incio, pelo que no pode ser
objecto de actos de segundo grau ; a nulidade pode ser invocada a todo o tempo, a
ttulo principal ou incidental, por qualquer interessado ; existe o direito de resistncia
passiva contra as determinaes contidas no acto nulo . Tal como a declarao de
inexistncia de acto administrativo, a declarao da nulidade uma sentena mera-
mente declarativa ou de simples apreciao , que se limita a reconhecer que o acto
impugnado nulo , pelo que nunca produziu efeitos jurdicos . No existe, por isso, o nus de se
proceder impugnao do acto nulo perante os tribunais administrativos .
Normalmente, existe, contudo, interesse em pedir a declarao da nulidade para
tornar claro, perante a Administrao e eventuais terceiros, que no podem ser
extradas quaisquer consequncias do acto e, no caso de ele ser objecto de execuo material,
para que sejam adoptadas as medidas necessrias ao restabelecimento de uma situao que, tanto quanto
possvel, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nulo nunca tivesse sido executado valendo,
neste ltimo domnio, o regime aplicvel s situaes em que houve execuo de actos que vieram a ser
anulados.
c) A anulao de actos administrativos Embora a epgrafe do seu artigo 136
1(( ) Para a sntese, em termos particularmente rigorosos, da diferenciao enunciada no texto, pode ver-se, por todos, ALDOMARIA SANDULLI,Il procedimento amministrativo, Milo, 1940, pp. 313-317.
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sugira o contrrio, o CPA no define o regime da anulabilidade dos actos administra-
tivos, que, no entanto, se concretiza nas seguintes caractersticas. A anulabilidade de
um acto jurdico significa que esse actopode ser anulado, est sujeito ao risco de vir a
ser anulado. A anulabilidade no faz com que o acto no produza efeitos. O acto
produz, portanto, efeitos, devendo ser cumprido por quem, em circunstncias
normais, seria obrigado a faz-lo. Os efeitos do acto so, no entanto, produzidos a
ttulo precrio, na medida em que podem ser destrudos desde o incio, se o acto vier
a ser anulado. O acto ser anulado se for praticado um outro acto, que pode ser um
acto administrativo de revogao (a chamada revogao anulatria) ou uma sentena
de anulao. A revogao anulatria ou a sentena de anulao decretam a anulao
do acto, o que significa que no s reconhecem e declaram que ele anulvel, mas
extraem logo da a devida consequncia, eliminando o acto, destruindo-o, fazendo
com que ele desaparea da ordem jurdica, como se nunca tivesse sido praticado.
A anulabilidade dos actos administrativos pode ser invocada por um amplo
conjunto de entidades e, de um modo geral, por qualquer interessado que possaretirar uma vantagem da anulao. De um modo geral, recai sobre os interessados o
nus de procederem impugnao tempestiva dos actos administrativos anulveis .
Tais actos s po dem ser impugnados perante a prpria Adminis trao ou perante o
tribunal ad minis tra tivo competente, e s dentro do prazo legal, que de um ano para
o Minis trio Pblico e de trs meses para os eventuais in te res sa dos (cfr. artigo 58 do
CPTA). Ao fim de um ano, o acto anulvel no s deixa de poder ser im pug na do, co mo
a prpria Administrao deixa de poder proceder respectiva revogao anula t ria
(cfr. artigo 141 do CPA).A sentena de anulao uma sentena constitutiva, que tem o alcance de destruir retroactivamente o
acto anulado , constituindo a Administrao no dever de restabelecer uma situao que, tanto quanto
possvel, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nunca tivesse sido praticado (cfr. artigo 173 do
CPTA).
1.2. Objecto dos processos de impugnao de actos administrativos
25. O objecto do processo impugnatrio define-se, em primeira linha, por referncia pretenso
anulatria que deduzida em juzo. , na verdade, essa pretenso que, em primeira linha, o autor (impug-
nante) pede ao tribunal que reconhea ser fuv ndada, para o efeito de determinar a anulao (ou declarar a
nulidade) do acto impugnado.
, entretanto, pacificamente reconhecido que o caso julgado material formado pela sentena de anulao
ou de declarao de nulidade de actos administrativos no se limita ao reconhecimento da invalidade do acto
anulado ou declaro nulo, mas tambm se estende definio, em maior ou menor me dida, dos ter mos em
que (no) se deve processar o exerccio fu tu ro do po der manifestado atravs desses actos, com a
consequente proibio da reinci dncia, por parte da Administra o, nas ilegalidades cometidas com a prtica
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do acto anulado ou declarado nulo (1).
Isto significa que o objecto dos processos de anulao ou declarao de nulidade de actos administrativos
possui um objecto compsito, na medida em que se deve entender que a pretenso que neles deduzida pelo
autor tem uma dupla dimen so: por um lado, dirige-se concreta anulao ou declarao de nulidade do
acto impug nado, fundada no reco nhecimento da sua invalidade; mas, por outro lado, tambm se dirige ao
reconheci men to, por parte do tribunal, de que a posio que a Administrao assumiu com o acto im pug -nado no era fundada, seja por que no se encon tra vam reu nidos os ele men tos constitutivos (pres su pos tos)
do poder que foi exercido com a pr tica do acto impugnado, seja por se terem ve ri fi ca do factos impeditivos
ou ex tin ti vos que obs ta vam ao exer ccio desse po der (vcios de pro ce di mento, de forma ou no exerccio de
po de res discricionrios) (2).
Na verdade, a anulao ou a declarao de nulidade do acto administrativo assenta na negao do poder
da Administrao que praticou esse acto, pelo menos nas circunstncias concretas em que ela exerceu esse
poder. Do que se trata , portanto, de cobrir com a autoridade do caso julgado da sentena o reconhecimentodessa negao do poder da Administrao com o que se restabelece o equilbrio entre as partes, que a
titularidade de poderes de autoridade por parte da Administrao tinha quebrado no plano extra-judicial.
Com efeito, mais no se trata do que de aproximar a situao em presena daquela que existiria se a
Administrao no dispusesse de poderes de autoridade e tivesse de ter sido ela a dirigir-se ao tribunal,
fazendo valer por via judicial a sua posio perante o interessado e no tivesse tido ganho de causa em
tribunal.
Para que este efeito preclusivo funcione em plenitude, importa, entretanto, que se reconhea que a
pretenso impugnatria se reporta ao acto impugnado na globalidade das causas de invalidade que contra ele
possam ser deduzidas, sem que a identificao em juzo de qualquer delas envolva, por isso, uma ampliao
do objecto do processo. Todas as pos s veis cau sas de in va lidade de que padea o acto impugnado integram,
pois, a mesma causa de pe dir, que consiste, genericamente, na in va li da de do acto, pelo que a iden ti fi cao,
pelo tribunal, de qualquer delas, ainda que no tenha sido invocada pelo autor, como prev o artigo 95, n 2,
do CPTA, no o afas ta do ob jec to do processo com o consequente alargamento dos poderes inquisitrios
que o artigo 90, n 1, confere ao juiz, uma vez que a procura da verdade material pelo juiz s tem como
fronteira os limites do processo.
2. A condenao prtica de actos administrativos (art. 4, n 1, alnea a), do ETAF e arts. 66
segs. do CPTA)
26. Dando cumprimento ao imperativo decorrente do artigo 268, n 4, da CRP, o CPTA confere aos
tribunais administrativos o poder de procederem de ter mi na o da pr tica de ac tos admi nis tra ti vos
1(( ) Cfr., por todos, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenas de anulao de actosadministrativos, Coimbra, 1994, pp. 117 segs.2(( ) Cfr., a propsito, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos e relaes jurdicas emergentes,Coimbra, 2002,pp. 188 segs.
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legalmente devidos mais precisamente, condenao prtica desses actos.
Ultrapassa-se, deste modo, uma tradicional limitao do contencioso administrativo de tipo francs,
apenas explicvel por razes histricas radicadas no lastro cultural herdado do modelo de Administrao
autoritria edificado durante o perodo do absolutismo. Com efeito, se, com a instituio do Estado de
Direito liberal, o Poder Administrativo aceitou submeter-se a regras jurdicas e fiscalizao do cum-
primento dessas regras, bem sabido que essa aceitao no se deu sem reservas nem limites. O Poder
Administrativo aceitou submeter-se a algumas regras, que s com o decurso do tempo se foram alargando, e
s aceitou submeter-se fiscalizao de rgos que no eram verdadeiros tribunais, integrados no Poder
Judicial, nem tinham poderes de plena jurisdio, pois, no domnio do exerccio dos poderes de autoridade
da Administrao, s eram autorizados a emitir sentenas de anulao, sem que lhes fosse permitido proferir
sentenas de condenao prtica de actos administrativos (muito menos, de normas regulamentares).
Uma vez assegurada, no termo de uma evoluo histrica longa e conturbada, a integral su bor di nao da
Administrao a regras jurdicas e a atribuio da fis ca li za o do cum pri mento dessas regras a verdadeiros
tribunais, tra ta-se agora de fechar o crculo e conferir aos tri bu nais administrativos os poderes de plena
jurisdio que so prprios do Poder Ju dicial.Como resulta do artigo 66, n 1, no est aqui apenas em causa a condenao da Ad mi nis tra o prtica
de actos administrativos, mas tambm a fixao de um prazo de ter mi nado, dentro do qual esses actos devem
ser praticados. Quando, no caso con creto, se ve ri fiquem circunstncias que permitam suspeitar de que o
titular do rgo competente opor re sistncia ao cumprimento da deciso e exista, por isso, um fundado
receio de in cum primento, o tribunal pode considerar justificada a imposio ao referido titular, logo na
sentena de condenao, de uma sano pecuniria com pulsria (artigo 66, n 3). O titular obrigado ficar,
nesse caso, pessoalmente obrigado ao pagamento de uma quantia pecuniria por cada dia de atraso que se
venha a verificar no cumprimento da sentena, para alm do prazo que nela tiver sido estabelecido (cfr.artigo 169, n 1).
27. O objecto do processo de condenao prtica de actos administrativos no se confunde com o de um
processo de impugnao de actos administrativos e, em particular, com o do tradicional recurso contencioso
de anulao de actos de indeferimento (expressos ou tcitos), pois no delimitado por referncia aos con-
cretos fundamentos em que se possa ter baseado o acto de indeferimento eventualmente proferido.
Como se estabelece no artigo 66, n 2, ainda que a prtica do acto devido tenha sido expressamente re -
cusada, o objecto do pro cesso a pretenso do inte ressado e no o acto de indefe ri men to, cuja eliminao da
ordem jurdica resulta direc ta mente da pronncia con de natria. E tambm no artigo 71 se determina que,
quando cha mado a con denar a Administrao a praticar um acto devido, o tribunal no se pode li mi tar a de -
vol ver a questo ao rgo ad mi nis trativo com pe ten te, mas antes se deve pro nun ciar sobre a pretenso ma te -
rial do inte ressado.
Qualquer destes preceitos faz apelo ideia de que, mesmo quando confrontado com um acto
administrativo de indeferimento (porventura, de recusa da prpria apreciao de um requerimento), o titular
de uma posio subjectiva de contedo pretensivo que deduza um pedido de condenao prtica de um
acto administrativo no vai discutir em juzo o acto de recusa, por referncia aos estritos termos em que ele
se possa ter baseado, mas vai fazer valer a sua prpria posio preten si va, em todas as dimenses em que ela
se des do bra . O processo de condenao um processo em que o autor faz valer a posio subjecti va de con -
tedo pretensivo de que titular, pedindo o seu cabal reconhe ci men to e dela fa zen do, portanto, o objecto do16
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processo.
Esta uma transformao profunda em relao ao modelo tradicional do recurso contencioso de anulao
de actos de indeferimento, em que o objecto do processo se definia por referncia ao acto impugnado e era,
portanto, logo partida pr-delimitado pela Administrao. Se, num caso concreto, a recusa se tiver
(infundadamente) baseado na falta do preenchimento de um requisito prvio, sem que, portanto, a
Administrao tenha sequer chegado a apreciar o mrito da pretenso do requerente, a circunstncia de
estarmos perante um processo de condenao, dotado de um objecto alargado, permite que a questo prvia
em que o acto de indeferimento se tinha baseado, se for julgada improcedente, seja ultrapassada e, por via
disso, que a discusso em juzo se centre na questo de fundo, que aquele acto nem sequer tinha considerado
(1).
Uma consequncia de o objecto do processo ser definido deste modo a de que ele no cristaliza no
tempo, por referncia ao momento em que o eventual acto de indeferimento tenha sido praticado, sendo, por
isso, de reconhecer a relevncia das eventuais supervenincias que sejam juridicamente atendveis, do ponto
de vista do direito material aplicvel (2). Com o que se produz uma sentena que, pretendendo efectivamente
disciplinar a ulterior conduta das partes, no se reporta ao passado, mas ao momento em que vem a ser pro-ferida e, portanto, s circunstncias de facto e de direito que, nesse momento, devem ser consideradas
juridicamente relevantes para a resoluo do caso.
Outra consequncia projecta-se no plano da prova. Como o interessado faz valer em juzo a po sio
subjectiva de con tedo pretensivo de que titular, natural que sobre ele recaia o nus de de mons trar o bem
fundado da sua pretenso, o pre en chi mento dos res pec tivos ele mentos cons ti tu ti vos, ao que a Administrao
caber com trapor a demonstrao dos even tuais factos im pe di tivos ou ex tin tivos que lhe possam ser
oponveis. No momento em que venha a ser proferida, a sentena definir a posio do interessado e os
termos da conduta a adoptar pelas partes, com o alcance de precludir a possibilidade de a Administraoainda vir depois a invocar novos argumentos em novo acto de indeferimento, subsequente ao trnsito em
julgado da sentena.
28. Questo decisiva para a exacta compreenso do alcance dos processos de condenao prtica de
actos administrativos, previstos e regulados nos artigos 66 e seguintes, a de saber qual a extenso dos
poderes de pronncia de que dispe o tribunal neste domnio. Com efeito, estamos num dos domnios em
que de forma mais delicada se coloca a questo, a que j oportunamente nos referimos (cfr. n 9), da
fronteira entre o domnio do administrar, que no se pretende dos tribunais, sobrepondo os seus prprios
juzos subjectivos aos daqueles que exercem a funo administrativa, e o domnio dojulgar, em que do que
se trata de verificar da conformidade da actuao dos poderes pblicos com as regras e os princpios de Di-
reito a que eles se encontram obrigados e, por isso, de determinar, no exerccio da funo jurisdicional, em
que moldes se deve processar o exerccio legtimo dos poderes pblicos.
Ponto de partida o postulado de que o tribunal no se pode intrometer no espao prprio que correspon-
1(( ) No existe, entretanto, o risco de, deste modo, se proceder a um condicionamento ilegtimo ao poder discricionrio de que aAdministrao eventualmente disponha, na medida em que a pronncia judicial no tocar os aspectos que envolvam exerccio de
poderes discricionrios, limitando-se a declarar os aspectos vinculados do exerccio da funo.2(( ) Ou seja: no se opem obstculos de natureza processual eventual relevncia de tais supervenincias. Outra questo(complexa) , entretanto, a de saber quando que estamos perante supervenincias relevantes do ponto de vista substantivo: paraos termos em que esta ltima questo se coloca, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 706segs.
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de ao exerccio de poderes discricionrios por parte da Administrao. S deste modo se assegura o respeito
pelo princpio da separao e interdependncia de poderes, por fora do qual aos tribunais administrativos
s cumpre dizer e aplicar o Direito, tal como ele resulta das normas e princpios jurdicos que vinculam a
Administrao (cfr. artigo 3, n 1). Do mesmo postulado resulta, entretanto, o imperativo de que o tribunal
deve dizer e aplicar o Direito, em toda a extenso com que as normas e os princpios jurdicos sejam cha-
mados a intervir para dirimir os litgios jurdico-administrativos e, portanto, que ao tri bu nal cumpre deter mi -
nar todas as vinculaes a observar pela Ad mi nis tra o na emisso do acto de vido. Este o sentido
genrico do disposto no artigo 71.
A identificao das possveis aplicaes do regime estabelecido neste artigo exige, entretanto, que se
distingam diferentes tipos de situaes possveis, consoante o grau de concretizao com que o dever de
actuar da Administrao e, portanto, o quadro da relao jurdica relacionada com a prtica ou omisso
do acto em causa resulte das normas jurdicas aplicveis. Trata-se, afinal, de averiguar o que deve o
tribunal considerar devido, em cada caso concreto. Sem pretenso de exaustividade, afigura-se til assentar,
para o efeito, nos seguintes parmetros orientadores.
a) Em primeiro lugar, a condenao prtica de acto devido dirige-se prtica de um acto admi -
nistrativo ilegalmente recusado ou omitido . Para que haja, portanto, con denao necessrio que a recusa ou
omisso do acto tenha si do efectivamente ilegal . Ou seja, que exis ta vinculao quanto oportunidade da
pr ti ca do acto, em termos de se po der afir mar que, no caso concreto, a Administrao agiu ile gal mente pelo
facto de no ter agi do ou se ter mesmo recusado a agir.
A condenao ser pro ferida quando a lei for clara no sen tido de impor o dever de agir(situaes de vin-
cu lao quanto oportunidade da actuao ) ou quando o tribunal considere, atendendo s circunstncias
concretas do caso, que a Admi nis trao no tem outra alternativa do que agir e que o autor est constitudo
no poder de exigir essa actuao (situaes de reduo da discricionariedade quanto oportunidade da
actuao ).
b) Em segundo lugar, condenao prtica de acto devido no necessariamente condenao prtica
de um acto cujo contedo esteja legalmente pr-determinado, resultando estritamente vinculado do quadro
normativo aplicvel. Tam bm possvel a condenao da Administrao prtica de actos admi nis tra ti vos
de contedo dis cri cio n rio, desde que a emisso desses actos seja devida .
Tal como sucede, no direito alemo, no mbito da Verpflichtungsklage, a condenao prtica de acto
devido no intervm, pois, apenas quando esteja em causa a adopo de actos de contedo estritamente vin-culado. Tambm quando a prtica do acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido envolva o exer-
ccio de poderes discricionrios, o tribunal pode condenar a Administrao a pratic-lo, traando, em maior
ou menor medida, o quadro, de facto e de direito, dentro do qual esses poderes discricionrios devero ser
(re)exercidos (1).
Neste sentido, determina o ar tigo 71, n 2, que, quando a emisso do acto devido envolva a for mulao
de juzos discricionrios, o tribunal deve determinar o contedo do acto a pra ti car sempre que a apreciao
do caso con cre to per mita identificar apenas uma soluo co mo legalmente possvel (situaes de reduo
da dis cri cio nariedade a zero). Nos demais casos, deve explicitar as vinculaes a observar pela1(( ) J neste sentido, cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Pronncias judiciais e sua execuo na reforma do contenciosoadministrativo, Cadernos de Justia Administrativa n 22, p. 77; SRVULO CORREIA, O recurso contencioso no projecto dareforma: tpicos esparsos, Cadernos de Justia Administrativa n 20, pp. 13-14.
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Administrao na emis so do acto de vi do, sem precisar o sentido da deciso a tomar. S em ltimo caso
ser, pois, de admitir que o tribunal se limite a condenar genericamente a Administrao a decidir, sem mais
precises, por no dispor de elementos que lhe permitam estabelecer quaisquer parmetros quanto aos
termos em que o poder dever ser exercido.
c) Do que acaba de ser dito resulta que os processos de condenao prtica de actos administrativos so
processos de geometria varivel, no sentido em que no tm todos a mesma configurao, nem conduzemtodos emisso de pronncias judiciais com idntico alcance.
(i) Em certos casos, podem dirigir-se apenas condenao da Administrao a praticar um qualquer
acto administrativo , sem conter quaisquer especificaes quanto ao contedo do acto a praticar. o que
sucede quando esteja em causa o exerccio de um poder de deciso que, embora seja vinculado quanto
oportunidade, no seja vinculado quanto ao contedo , porque a lei d poderes discricionrios Adminis tra -
o quanto determinao do contedo e as circuns tncias objectivas concretamente existentes no so de
molde a permitir identificar uma situao de reduo dessa discricionariedade .
Isto pode acontecer em dois tipos de casos. Desde logo, nas situaes de inrcia ou omisso, em que a
Administrao no deu qualquer contributo para que a questo pudesse ser colocada em juzo em termos
mais concretizados do que aqueles em que ela, partida, surge abstractamente configurada nas normas e,
portanto, no forneceu elementos que permitam ao tribunal densificar parmetros a observar no exerccio
(que no ser reexerccio) do poder.
Por outro lado, em situaes em que a Administrao tenha invocado infundadamente a existncia de
questes prvias para se recusar a apreciar a pretenso que perante ela tinha sido formulada. Neste tipo de
situaes, o tribunal s pode verificar que as questes prvias no existiam e, com base nessa verificao,
condenar a Administrao a pronunciar-se sobre o mrito da pretenso. Como, tambm nesta hiptese, aAdministrao no exerceu (no chegou a exercer) os poderes de valorao quanto ao mrito da pretenso
que a lei lhe conferia, o tribunal no se pode pronunciar sobre os termos em que se processou esse exerccio,
para o efeito de estabelecer parmetros a esse propsito.
Repare-se que, do ponto de vista formal, os poderes do tribunal no se encontram necessariamente
limitados pelo facto de a Administrao poder ter permanecido omissa, no dando sequer resposta
pretenso do interessado, ou pelo facto de a Administrao se ter recusado a apreciar o requerimento
apresentado. Mesmo nestes casos, o pedido de condenao e o tribunal deve verificar se a omisso ou a
recusa foram ilegais e, se for caso disso, condenar a Administrao a praticar o acto devido (cfr. artigo 71,n 1). Mas natural que a tarefa do juiz se encontre mais facilitada quando tenha havido um procedimento e
uma deciso formal sobre o mrito da pretenso formulada pelo interessado, pois, em princpio, ele dispor,
nesse caso, de elementos que lhe permitiro precisar melhor os contornos da situao e, portanto, proferir
uma deciso de contedo mais densificado. Caso contrrio, sobretudo quando a instruo do procedimento
envolva a formulao de apreciaes a cargo de organismos especializados da Administrao Pblica a que
o tribunal nem atravs do recurso a peritos se possa substituir, ele no poder ir longe na determinao dos
parmetros a observar na emisso do acto devido.
(ii) A sentena de condenao prtica do acto devido especifica, naturalmente, o contedo do acto a
praticar na situao, simtrica da anterior, em que a lei confere ao autor o direito a um acto administrativo
com um determinado contedo ou, pelo menos, constitui a Administrao no dever estrito de praticar um19
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acto com um contedo determinado situaes, portanto, de estrita vinculao da Administrao quanto ao
contedo.
(iii) Como claramente assume o artigo 71, no , porm, s nos casos de estrita vinculao legal que o
processo se pode dirigir (e pode efectivamente conduzir) condenao da Administrao prtica de actos
administrativos com um contedo determinado. Essa condenao tambm pode ter lugar nas situaes em
que, embora a lei confira, em abstracto, Administrao certos poderes de conformao do contedo doacto, a verdade que, no caso concreto, se deve, objectivamente, reconhecer que s lhe resta praticar um
acto com um determinado contedo.
A verificao da existncia de ilegalidades num acto de recusa praticado no exerccio de poderes
discricionrios permite ao tribunal especificar os aspectos vinculados a observar pela Administrao, conde-
nando-a a substituir o acto ilegal por outro que no reincida nas ilegalidades cometidas e, portanto, a que
observe as normas e princpios anteriormente violados. Em princpio, a especificao dos limites que o
dever de no reincidir nas eventuais ilegalidades cometidas projecta sobre o reexerccio do poder possui,
naturalmente, um alcance negativo, estabelecendo apenas as modalidades de actuao que Administraoficam vedadas e que o tribunal dever precisar, tanto quanto as circunstncias do caso lho permitam. Mas ela
pode ter um alcance positivo, quando as circunstncias concretas em presena permitam afirmar que houve
uma reduo da discricionariedade a zero, na medida em que o respeito pelas normas ou princpios
violados apenas consinta que a Administrao adopte um determinado tipo de deciso.
Em bom rigor, sempre que esteja em causa o exerccio de poderes discricionrios da Administrao, a
densificao do contedo da sentena condenatria passa, em maior ou menor medida, pela identificao e
afirmao das ilegalidades de que enfermava o acto de recusa. esse accertamentojudicial que projecta um
efeito preclusivo mais ou menos amplo sobre o subsequente reexerccio do poder por parte da
Administrao.
Como o objecto do processo mais amplo do que o do recurso contencioso de anulao do acto de
indeferimento e, por isso, podem ser mais numerosas as questes apreciadas pelo tribunal, naturalmente
mais amplo o efeito preclusivo operado pela sentena. Mas, do ponto de vista qualitativo, continua a tratar-
se de um efeito preclusivo, com a mesma natureza daquele que, no modelo tradicional do contencioso de
tipo francs, j era reconhecido s sentenas de anulao de actos administrativos de contedo negativo.
Continua, por isso, a ser til lanar mo, neste domnio, da elaborao jurisprudencial e doutrinal acumu-
lada, ao longo dos anos, a propsito do efeito preclusivo das sentenas de anulao de actos negativos.
Trata-se, na verdade, de traduzir para positivo as vinculaes que, pela negativa, eram deduzidas das
tradicionais sentenas de anulao de actos negativos (1).
3. A condenao absteno da prtica de actos administrativos
29. O CPTA prev, no mbito da aco administrativa comum (cfr. artigo 37), a possibilidade da
deduo, em processo administrativo, depretenses preventivas, dirigidas condenao omisso de per-
turbaes ilegais ainda no ocorridas (Unterlassungsanspruch) e, portanto, imposio de deveres de abs-
teno. Estas pretenses tanto podem ser accionadas contra a Administrao, como contra particulares
1(( ) Sobre o princpio preclusivo em referncia no texto, seu sentido e alcance, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Sobre aautoridade, pp. 138 segs. e 164 segs.
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desde que esteja em causa a violao de deveres ou obrigaes de natureza jurdico-administrativa e, no
caso da Administrao, tanto podem conduzir condenao absteno de realizar operaes materiais,
como de praticar actos administrativos. Dirigem-se obteno de uma tutela inibitria, primacialmente
vocacionada para a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situaes de
ameaa de agresses ilegtimas.
P elo seu particular significado, avulta, neste contexto, a previso, no artigo 37, n 2, alnea c), do
CPTA, da possibilidade da condenao da Administrao no emis so de actos ad ministrativos (1). Com
efeito, o CPTA introduz, desse mo do, um instrumento inovador de tutela preventiva contra actos ad mi -
nistrativos, que at aqui no existia, e a propsito do qual se colocam questes que aqui cumpre analisar.
A nosso ver, esta previso do CPTA deve ser interpretada luz do princpio constitucional da tutela
jurisdicional efectiva e, portanto, numa perspectiva aberta e flexvel, que lhe permita funcionar como uma
vlvula de segurana do sistema de tutela jurisdicional, nas situaes em que a utilizao dos mecanismos
tradicionais de tutela reactiva contra a emisso de actos administrativos de contedo positivo no se mostre
apta a proporcionar uma tutela jurisdicional efectiva.
No se deixa, deste modo, de partir de um modelo de tutela reactiva e, portanto, de atribuir prioridade
tradicional via da impugnao de actos administrativos ilegais, complementada pela ampla previso de ins-
trumentos de tutela cautelar, a comear pela suspenso da eficcia dos actos impugnados. O que bem se
compreende..
Como tem sido de fen dido na dou trina alem, a condenao da Administrao a no praticar um acto
administrativo deve, assim, de pender da titularidade, por parte do autor, de um interesse processual qualifi-
cado (2).
Cumpre, na verdade, ter presente que um dos tipos paradigmticos de situaes em que a autonomia
do pressuposto processual do interesse processual se perfila com maior nitidez aquele em que o recurso
via jurisdicional determinado pelo propsito de impedir, a ttulo preventivo, a ocorrncia de factos lesivos
que ainda no ocorreram. Com efeito, nessas situaes, a necessidade de tutela no evidente, como seria se
j se tivesse consumado uma leso na esfera jurdica do autor. Exige-se, por isso, que o au tor demonstre a
existncia de uma situa o de risco, de fundado receio, justificativa da existncia de uma situao de
necessidade de tutela, por forma a convencer o tribunal de que a probabilidade da ocorrncia de danos
1(( ) Corresponde vorbeugende Unterlassungsklage, existente no direito processual administrativo alemo. Tal como, entre ns,
configurada como um subtipo da aco administrativa comum, tambm no direito alemo esta aco configurada como umsubtipo da allgemeine Leistungsklage: cfr., por todos, FRIEDHELM HUFEN, Verwaltungsprozerecht, 4 ed., Munique, 2000,pp. 331-332; CARL-HERMAN ULE, Verwaltungs Archiv, vol. 65 (1974), pp. 291 segs.2(( ) Cfr., por exemplo, SCHMITT GLAESER, Verwaltungsprozerecht, 14 ed., Stuttgart etc., 1997, p. 198; F. HUFEN,Verwaltungsprozerecht,pp. 335-336.
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suficientemente forte para justificar uma ac tua o preventiva, destinada a evit-los. Disso depende a
existncia do neces s rio interesse pro ces sual.
Pela nossa parte, o interesse processual qualificado exigvel tender a existir em situaes em que o
acto administrativo em perspectiva seja de molde a causar, logo que praticado, danos irreversveis, que uma
eventual reaco apenas a posteriori, pela via da impugnao, ainda que acompanhada do eventual recurso
tutela cautelar, s dificilmente se apresente capaz de remover completamente. Isto pode suceder com actos
adminis tra ti vos cujos efei tos, por natureza, se esgotem num prazo curto , como sucede com o acto que proba
a realizao de um evento que no esteja dependente de autorizao administrativa. Tambm po de suceder
com actos em relao aos quais exis ta o risco (ou a certeza) de que sero objecto de exe cu o ma te rial
imediata seja porque isso desde logo resulta do prprio tipo legal do acto (pense-se em actos cuja prpria
regulao normativa os associa operao material pela qual so executados, em termos de se dever mesmo,
em certos casos, considerar que a lei configura o acto como uma manifestao que est nsita na operao de
execuo), quer porque, embora isso no resulte do tipo legal, se procede normalmente execuo imediata
daquele tipo de acto por razes de urgncia.
A condenao da Administrao a no praticar um acto administrativo tambm deve poder ter lugar
quando a Ad ministrao tenha manifestado a inteno de praticar um acto administrativo, mas protele a con -
cre tizao desse propsito, sem desencadear um procedi mento (ou sem lhe dar seguimento), nem assumir
que desistiu da ideia. Se, neste tipo de situao, a inteno em causa for ilegal e a sua concretizao for
lesiva da esfera jurdica do interessado, deve ser-lhe reconhecida a possibilidade de agir judicialmente para
pr cobro situao de incerteza (1).
2 - Pretenses respeitantes a regulamentos
1. A impugnao de regulamentos (art. 4, n 1, als. b) e d) do ETAF e arts. 72 segs. do CPTA)
30. Em princpio, quando um particular objecto de uma deciso concreta que lhe aplica uma norma
regulamentar que considera ilegal, ele pode e deve reagir contra essa deciso concreta, suscitando o
incidente da ilegalidade da norma regulamentar aplicada. Se o tribunal julgar procedente o incidente, recusa-
se a aplicar a norma regulamentar que considera ilegal e, com esse fundamento, anula ou declara nula a
deciso impugnada. Deste modo se evitam as consequncias da norma regulamentar ilegal.
H casos, porm, em que a norma regulamentar lesa directamente os destinatrios sem que haja lugar
adopo de actos concretos de aplicao. Pense-se, desde logo, no exemplo das normas que impem aproibio de uma conduta. Para estes casos, o CPTA prev a possibilidade da impugnao directa da norma1(( ) Cfr., por todos, WOLF-RDIGER SCHENKE, Verwaltungsprozerecht, 6 ed., Heidelberg, 1998, pp. 108-109.
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regulamentar, embora dirigida apenas a obter, da parte do tribunal, uma recusa de aplicao da norma a
ttulo principal. Como a questo da ilegalidade da norma no suscitada a ttulo incidental, para sustentar a
invalidade do acto concreto de aplicao, em processo dirigido contra este acto, mas colocada
directamente, a ttulo principal, contra a prpria norma, que impugnada, o tribunal pronuncia-se sobre ela a
ttulo principal. Mas no a elimina da ordem jurdica, limitando-se, na mesma, a declarar a sua ilegalidade
apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto (cfr. artigo 73, n 2, do CPTA).
A declarao de ilegalidade de normas regulamentares com fora obrigatria geral, que implica a sua
eliminao da ordem jurdica, em princpio com efeitos retroactivos e repristinatrios (cfr. artigo 76 do
CPTA), s pode ser pedida pelo Ministrio Pblico, ou se j tiverem existido trs casos concretos de recusa
de aplicao, a ttulo incidental ou principal (cfr. artigo 73, n 1 e n 3).
No que se refere aos fundamentos em que se pode basear o pedido de declarao
de ilegalidade com fora obrigatria geral, no so invocveis perante os tribunais ad-
ministrativos os fundamentos previstos no n. 1 do artigo 281 da Constituio da
Repblica Portuguesa (cfr. artigo 72, n 2). S ao Tribunal Constitucional compete,
com efeito, declarar, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade de quaisquernormas e, portanto, tambm das normas ditadas pela Administrao.
O juiz no est limitado, na sua apreciao, pelos argumentos que possam ser invo-
cados contra a norma ou normas impugnadas, podendo decidir com fundamento na
ofensa de princpios ou normas jurdicas diversos daqueles cuja violao haja sido
invocada (artigo 75).
O mbito da eficcia da declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, esta-
belecido no artigo 76, inspirado no regime do artigo 282 da CRP, respeitante aos
efeitos das declaraes de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com fora obri-gatria geral que so proferidas pelo Tribunal Constitucional.
Em princpio, a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral produz,
portanto, efeitos retroactivos (artigo 76, n 1). Ficam, no entanto, ressalvadas (pelo
artigo 76, n 3, primeira parte) as situaes consolidadas, que o Cdigo identifica
com os casos julgados e tambm com os actos administrativos que j no possam ser
impugnados nem, por isso (cfr. artigo 141 do CPA), revogados com fundamento na
ilegalidade da norma em que se basearam. Deste modo se parece salvaguardar na
justa medida o valor da segurana jurdica, que, at aqui, se procurava assegurar
atravs da regra da eficcia ex nunc da declarao.
Os casos julgados e os actos administrativos consolidados cedem, em todo o caso,
perante o princpio da aplicao retroactiva da norma sancionatria mais favorvel,
tal como ele se encontra consagrado no artigo 282, n 3, da CRP (artigo 76, n 3,
parte final). Por outro lado, o juiz ainda pode decidir, segundo critrios de proporcio-
nalidade, que a retroactividade seja afastada ou, pelo menos, limitada por deciso do
juiz, quando razes de segurana jurdica, de equidade ou de interesse pblico de
excepcional relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem (artigo 76, n 2).
A eventual limitao de efeitos da declarao por parte do juiz, ao abrigo do artigo
76, n 2, no tem o alcance de tornar vlida a norma em causa, para o efeito de
impedir os eventuais interessados de impugnar os eventuais actos administrativos23
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que tenham sido praticados ao seu abrigo e ainda estejam em tempo de ser im-
pugnados, mesmo em momento ulterior ao da declarao. Como evidente, a desa-
plicao incidental de normas ilegais, para o efeito da invalidao dos actos que nelas
se basearam, no depende da declarao de ilegalidade dessas normas com fora
obrigatria geral. Por conseguinte, no faz sentido que essa desaplicao fique
inviabilizada pelo facto de um tribunal j ter reconhecido, com fora obrigatria geral,
a ilegalidade das normas em causa, embora com a ressalva de que essa declarao
apenas valeria para o futuro. Com essa ressalva, o tribunal no pretendeu, nem
poderia pretender, tornar vlidas para o passado as normas em causa. Ele apenas
pretendeu que, com alcance geral, elas s fossem eliminadas da ordem jurdica para
o futuro sem prejuzo, naturalmente, da possibilidade da sua desaplicao nos pro-
cessos em que a sua invalidade possa vir a ser incidentalmente suscitada.
Cumpre, entretanto, referir que o tribunal pode limitar os efeitos da sua pronncia
quanto ao passado, lanando mo do mecanismo previsto no artigo 76, n 2, quando
um pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral tiver sidodeduzido por um interessado lesado por norma directamente aplicvel, mas j
incidentalmente julgada ilegal por trs vezes. Se o fizer, haver responsabilidade da
Administrao pelos danos causados ao lesado e, quanto a ns, responsabilidade
por facto ilcito, pelas razes que acabam de ser enunciadas (1). Em todo o caso,
cumpre notar que o interessado colocado na situao descrita no est,
naturalmente, obrigado a pedir a declarao de ilegalidade da norma que
directamente o lesou com fora obrigatria geral, sujeitando-se, assim, aos riscos que
advm das possveis implicaes de uma tal declarao, mas pode pedir, como de se-guida se ver, a declarao de ilegalidade da norma com efeitos circunscritos ao seu
caso, para o efeito de obter apenas a sua desaplicao, ao abrigo do disposto no
artigo 76, n 2.
2. A condenao emisso de regulamentos (art. 4, n 1, alnea a), do ETAF e art. 77 do CPTA)
31. O artigo 77 do CPTA permite reagir contra a omisso ilegal de normas administrativas cuja adopo
seja necessria para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao.
Na epgrafe do preceito fala-se em declarao de ilegalidade por omisso. A grande questo que, no
entanto, se coloca a da natureza das pronncias judiciais que, nesta sede, podem ser emitidas.
Com efeito, a figura em grande medida inspirada na declarao de inconstitucionalidade por omisso
que a CRP institui e regula no seu artigo 283. Mas o regime do artigo 77, n 2, do CPTA distancia-se
daquele que estabelece aquele preceito constitucional, na medida em que no se limita a conferir ao tribunal
1(( ) Ao contrrio de CARLA AMADO GOMES, Suspenso da eficcia de regulamentos imediatamente exequveis, Revista
Jurdica (da Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa) n 21, p. 298, nota 135, no nos parece, na verdade, que aresponsabilidade neste domnio possa ser por facto lcito porque o tribunal teria como que ratificado os efeitos passados. Aresponsabilidade por facto ilcito pois ainda que por razes de segurana jurdica os efeitos da declarao de ilegalidade sejamlimitados no tempo, isso no faz, como foi dito no texto, com que a norma no seja ilegal desde o incio e, portanto, com que elano possa e deva ser incidentalmente reconhecida como tal.
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o poder de dar conhecimento da situao de omisso ao rgo competente, mas vai mais longe, atribuindo-
lhe tambm o poder de fixar o prazo, no inferior a seis meses, dentro do qual a omisso dever ser suprida.
Pode dizer-se que o Cdigo procurou, neste domnio, uma via intermdia entre a soluo, de alcance
mais limitado, de atribuir ao juiz um mero poder de declarao da omisso (1) e a soluo, de alcance mais
forte, de lhe atribuir o poder de condenar a Administrao emisso do regulamento devido. Enveredou, por
isso, pelo caminho de instituir umapronncia declarativa de contedo impositivo, do tipo da declarao deactos devidos que, no mbito do processo de execuo de julgados, se encontrava prevista no artigo 9 do
Decreto-Lei n 256-A/77, de 17 de Junho.
Para isso contribuiu o entendimento de que o poder normativo da Administrao no deveria ser objecto
de tratamento idntico ao que dispensado ao seu poder de deciso concreta e da a falta de sintonia
quanto aos poderes de pronncia que so atribudos ao juiz no artigo 77, para as situaes de omisso de
normas, e nos artigos 66 e seguintes, para as situaes de omisso ou recusa de actos administrativos. Mas,
ao mesmo tempo, o reconhecimento de que o que aqui est em causa no o (in)exerccio da funolegislativa (como sucede no artigo 283 da CRP), mas o mero (in)exerccio de um poder administrativo
vinculado quanto ao an, uma vez que se trata do (in)cumprimento, por parte da Administrao, do dever de
dar exequibilidade, por via regulamentar, a determinaes contidas em actos legislativos e da o ter-se ido
mais longe, no artigo 77, n 2, parte final, do que a CRP, no correspondente artigo 283, n 2.
Pese embora a ambiguidade da natureza da pronncia judicial prevista no artigo 77, n 2, ela parece
estar mais prxima de uma sentena de condenao do que de uma sentena meramente declarativa ou de
simples apreciao. Com efeito, ela reconhece a existncia de um dever e estabelece um prazo para o seu
cumprimento. A eventual inobservncia deste prazo no pode deixar, por isso, de ser qualificada como um
acto de desobedincia em relao sentena, para o efeito de habilitar o beneficirio da mesma a
desencadear os mecanismos de execuo adequados, em ordem a obter a fixao de um prazo limite, com
imposio de uma sano pecuniria compulsria aos responsveis pela persistncia na omisso (cfr. artigos
164, n 4, alnea d), 168 e 169).
Se o considerar justificado, atendendo s circunstncias concretas em presena, afigura-se, alis, que o
tribunal pode proceder desde logo imposio de sanes pecunirias compulsrias, ao abrigo da previso
genrica do artigo 3, n 2, no prprio momento em que reconhea a ilegitimidade da situao de omisso e,
por isso, fixe o prazo dentro do qual a omisso deve ser suprida.
II Tipos de pretenses no respeitantes a actos administrativos e regulamentos
32. Como foi referido, o segundo grande bloco de tipos de pretenses que podem
constituir objecto do processo administrativo corresponde ao universo das situaes1(( ) Como a epgrafe do artigo 77 parece sugerir e tinha sido, de resto, proposto, no mbito da discusso pblica sobre a reformado contencioso administrativo, por PAULO OTERO, A impugnao de normas no anteprojecto de Cdigo de Processo nosTribunais Administrativos, in O Debate Universitrio, p. 141, e Cadernos de Justia Administrativa n 22, p. 48.
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que, por excluso de partes, o CPTA reconduz forma processual da aco
administrativa comum. Como de algum modo resulta do artigo 37 do CPTA,
que define o mbito de aplicao da aco administrativa comum, trata-se, como
natural, de um conjunto muito heterogneo de situaes, agregado por dois critrios
conjugados, de sentidos simtricos: pela positiva, o de terem por objecto questes
pertencentes ao mbito da jurisdio administrativa, o que, como a seu tempo se
ver, resulta, no essencial, de se tratar de questes de natureza administrativa; e,
pela nega tiva, de no dizerem respeito emisso de actos administrativos e
regulamentos.
1 - Pretenses de contedo meramente declarativo ou de simples apreciao: o reconhecimento desituaes jurdicas (art. 4, n 1, al. a) do ETAF e art. 37, n 2, als. a) e b) do CPTA) e adeclarao de nulidade e a interpretao de contratos (arts. 4, n 1, als. b), e) e f) do ETAF e 37,
n 2, alnea h), do CPTA).
33. Como natural, uma parcela reduzida das pretenses que aqui se enquadram
dirigida emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao.
Trata-se, na verdade, de obter apenas o reconhecimento da existncia ou inexistncia
de direitos ou factos, o que, tal como sucede em processo civil, por regra, s em
situaes excepcionais se justifica, do ponto de vista da existncia do necessrio inte-
resse processual (1). So, na verdade, as pretenses deste tipo que o artigo 39 direc-
tamente tem em vista ao exigir um interesse processual especfico, que se pode
fundar na existncia de uma situao de incerteza, na convenincia em pr cobro a
afirmaes ilegtimas por parte da Administrao ou mesmo na necessidade de evitarfuturas condutas lesivas da sua parte.
Pertencem a este tipo as pretenses correspondentes previso das alneas a) e b)
do n 2 do artigo 37 do CPTA, dirigidas obteno do reco nhe cimen
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