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avaliação de políticas
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MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO
Secretaria Executiva Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais
Esplanada dos Ministérios, Bloco K, 8º andar Brasília - DF – CEP 70040-906
Telefone: 429-4326
Avaliação multidimensional de desempenho: um desafio para as
empresas estatais Rogerio Valle SAGE (COPPE/UFRJ)1
Brasília, Novembro de 2004
Dois Raimundos morreram. O primeiro a chegar ao Céu surpreendeu-se com a pergunta
de São Pedro:
— “Raimundo padre, ou Raimundo motorista de táxi?”
O pobre homem já começou a se explicar:
— “Olha, São Pedro, eu sou o Raimundo taxista, mas, com todo respeito,
acho que o Céu não pode ser só para os sacerdotes...”
— “Claro que não, meu filho. Tu és muito bem-vindo. Entra e toma teu
lugar entre os destaques do mês.”
Raimundo taxista não entendeu nada, mas não fazia questão disto. Contra todas
suas expectativas mundanas, tinha obtido a Salvação. Nisto, chega o Raimundo padre.
— “Frei Raimundo às tuas ordens, Príncipe dos Apóstolos.”
— “Olha, meu filho, te espreme ali num cantinho do Purgatório, porque
ainda vamos analisar melhor o teu caso.”
— “Mas São Pedro, sempre fui um servo fiel e resistente às grandes
tentações! E ver-me precedido no Céu por aquele taxista!”
— “É, meu filho, mas é que agora, aqui no Céu, estamos adotando estes
métodos modernos de avaliação de resultados. E o fato é que, quando tu
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2. Os indicadores de desempenho
A verdade é que avaliações de desempenho estão por toda parte, em nossa vida
cotidiana, e que em princípio nós as detestamos. Aliás, nossa reação a elas já nasce na
escola. Ela é o primeiro ambiente em que somos avaliados de modo formal. Pensemos
no boletim escolar de nossos filhos. Ele nada mais é do que uma tabela de indicadores.
É feito para ser simples, mas isto tem um custo: pode nos levar a enganos na apreciação
do rendimento escolar.
Matéria 1° bimestre 2° bimestre 3° bimestre 4° bimestre média Português 8,0 9,0 6,0 5,0 7,0 Matemática 5,0 4,0 7,0 4,0 5,0 História 6,0 6,5 6,0 5,5 6,0 Geografia 8,0 10,0 7,0 4,0 7,3 Química 10,0 9,0 9,0 8,0 9,0 Biologia 10,0 10,0 9,0 9,0 9,5 Física 4,0 6,0 5,0 9,0 6,0 Inglês 8,0 10,0 10,0 4,0 8,0 Média final 7,2 De um modo geral, a média anual das notas é privilegiada como grande critério
de avaliação dos alunos. Porém, este indicador é incapaz de exibir aspectos muito
importantes. No caso acima ilustrado, p. ex., o aluno teve seu pior desempenho no
segundo bimestre e o melhor, no quarto. Esta seria uma informação preciosa para
orientar seus estudos no ano seguinte, mas se perde diante da evidência
homogeneizadora do indicador escolhido. Além disto, mesmo que a média final seja
suficiente para aprovar o aluno, sua elaboração compensa os maus resultados em
Matemática e Física pelos resultados muito bons em Biologia e Química. Ora, seria tal
compensação realmente aceitável? A média final representa o desempenho do aluno em
todas as matérias? Mais ainda: todos os alunos com média final 7,2 são equivalentes?
Portanto, nosso primeiro passo é colocar os indicadores na berlinda. São
indispensáveis para que se possa acompanhar a consecução dos objetivos e metas do
Planejamento Estratégico, mas nem sempre ajudam e às vezes atrapalham.
Indicadores e índices são símbolos ou representações, em geral numéricos, de
uma determinada situação ou estado. Há indicadores (ditos “de resultados”) que buscam
refletir o desempenho ao final de um período ou atividade (p. ex. vendas mensais,
consumo de materiais em cada obra, lucro anual); outros (ditos “de tendência”) tentam
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ajudar um ajuste das ações em “tempo real”, baseando-se no desempenho presentemente
observado (p. ex. proporção dos recursos para investimentos já despendida).
Nas organizações, os indicadores possuem dois propósitos:
1. Motivação: numa visão funcionalista, percebemos que os indicadores
funcionam como ferramentas para conduzir os funcionários ao
comportamento desejado pela direção. Neste sentido, constituem o
instrumento mais banal e freqüente de gestão do trabalho. O problema é que
as pessoas passam a responder rotineira e irrefletidamente a seus critérios de
avaliação individuais, desinteressando-se em interpretar as mudanças no
contexto de suas ações, ou mesmo ignorando-as, para preservar seus
“resultados” individuais. Isto exige um constante esforço de revisão e
adaptação dos indicadores, que pode, contraditoriamente, desorientar os
funcionários.
2. Avaliação da estratégia e do aprendizado: os indicadores a ferramenta mais
corriqueira para testar o progresso da organização em direção a seus
objetivos. O Planejamento Estratégico define os objetivos e estes, seus
indicadores. Porém, numa ação recíproca, os indicadores permitem um
reajuste dos objetivos, que por sua vez poderá levar a uma revisão do próprio
Planejamento Estratégico.
Este segundo propósito nos mostra que a escolha dos indicadores revela valores
e objetivos. Ela deve ser consistente com os objetivos expressos no Planejamento
Estratégico. Na prática, escolher entre milhares de indicadores plausíveis é uma grande
dor de cabeça. Entre os critérios comumente citados para a seleção de indicadores estão:
ü sua fácil compreensão pelos demais funcionários;
ü sua confiabilidade;
ü poder ser repetido e atualizado, na freqüência desejada;
ü permitir o estabelecimento de metas;
ü permitir a definição de responsabilidades;
ü dar lugar a mensurações;
ü ter um custo aceitável;
ü ser coerente com os demais indicadores.
O grande perigo a evitar é que as pessoas gerenciem o indicador, em vez dos
processos! Um exemplo: nas linhas de montagem da indústria automobilística, o grande
indicador de desempenho foi, durante décadas, o volume de produção por mão-de-obra
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direta utilizada. Algo em princípio muito razoável, num contexto em que predominava o
trabalho manual. Ora, a linha de montagem é uma forma organizacional eficientíssima,
desde que haja tantos trabalhadores quanto previsto. Um único posto de trabalho
desocupado paralisa toda a linha e, conseqüentemente, zera o numerador do indicador
de desempenho que, na época, avaliava o gerente da fábrica. Logo, este mantinha uma
reserva mínima de trabalhadores, que garantisse o numerador, sem pesar muito no
denominador. Ocorre que, após a verdadeira revolução cultural de 1968, o absenteísmo
aumentou muito nas fábricas do mundo inteiro e a reserva necessária foi aumentando
cada vez mais. Na Suécia dos anos 70, o absenteísmo podia chegar a 40% (o que explica
os famosos grupos semi-autônomos da Volvo, mas esta já é outra história). Nosso
gerente racional via-se obrigado a manter um efetivo enorme, mas isto não atrapalhava
o seu indicador de desempenho, desde que muita gente faltasse, pois nele só eram
computados, evidentemente, os trabalhadores presentes. Problema mesmo era quando
todos vinham trabalhar, inflando o denominador. A solução, perfeitamente racional, era
enviar os excedentes para uma jornada de formação, ou para o dentista, ou enfim para
qualquer outro lugar bem distante da fábrica, pois assim suas horas de trabalho, naquele
dia, seriam contabilizadas nos custos indiretos. Resultado: indicadores de desempenho
maravilhosos nas fábricas, mas custos indiretos crescentes nas empresas.
Portanto, quando a atenção está direcionada exclusivamente para os indicadores,
dá-se um viés instrumental: uma simplificação exagerada da realidade, que cega os
agentes a aspectos importantes da organização como um todo. Indicadores de
desempenho específicos a uma função ou departamento fazem com que a tomada de
decisões siga uma racionalidade local. Ora, nem sempre o ótimo global é resultado de
uma adição de ótimos locais. Isto talvez ocorresse nos tempos de Henry Ford, quando o
contexto organizacional era mais estável. Por esta razão, a ênfase da avaliação de
desempenho não recai mais tanto sobre a estrutura vertical, mas sobre a dimensão
horizontal dos processos. Tudo que surgiu nos últimos anos, em termos de gestão,
apóia-se nesta abordagem por processos, da finada Reengenharia (da qual ninguém mais
quer se lembrar) às técnicas japonesas, das versões mais recentes das normas ISO 9000
e 14000 aos softwares de ERP.
Além disto, o foco restrito aos indicadores pode acarretar um gerenciamento por
contingências, focando apenas na melhoria dos indicadores (ações corretivas), sem levar
em conta as ações preventivas de longo prazo.
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3. A mudança dos anos 90: avaliação multidimensional do
desempenho
Os anos 90 trouxeram uma importante mudança na avaliação do desempenho
organizacional: a incorporação de indicadores não financeiros. Até então, as empresas
mediam apenas os custos e os lucros. Ora, indicadores de desempenho oriundos de
práticas contábeis (retorno sobre o investimento, ou sobre o faturamento, ou sobre o
patrimônio; crescimento das vendas ou dos preços; produção por funcionário, lucro por
unidade produzida, etc.) são importantes, mas não conseguem traduzir os objetivos
estratégicos das empresas, nem promover uma melhoria contínua. Além disto, presos à
lógica da produção intensiva em trabalho, colocam focam o controle e redução dos
custos de mão-de-obra, como vimos no exemplo acima.
Sob forte influência do “modelo japonês de gestão”, passou-se a falar mais e
mais em “sistemas” de medição de desempenho. Buscou-se integrar os indicadores
contábeis e os indicadores não financeiros, apesar de dificuldades com a diferença de
fontes e de periodicidade, p. ex..
A avaliação multidimensional do desempenho não equipara, necessariamente, os
indicadores financeiros e não financeiros. O sistema de indicadores pode estar
estruturado em níveis (tantos quanto se considere relevante), de tal modo que, a cada
indicador de um determinado nível, estejam associados indicadores de um nível
imediatamente inferior. Numa hierarquia em três níveis, p. ex., o primeiro pode
corresponder ao negócio (p. ex., indicadores financeiros), o segundo aos processos (p.
ex., índice de atendimento dos pedidos) e o terceiro a atividades (p. ex., grau de
disponibilidade de um equipamento). Cada indicador é constituído por uma agregação
dos indicadores de nível imediatamente inferior.
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Nesta abordagem multidimensional e hierarquizada, quanto mais específico for
um indicador, maior será seu nível de detalhe e freqüência de cálculo; em compensação,
quanto mais global ele for, maior será sua abrangência de funções e processos.
4. Metodologias de avaliação multidimensional de desempenho
Várias metodologias contemporâneas permitem uma avaliação multidimensional
do desempenho das organizações.
4.1 DEA – Análise Envoltória de Dados
Ø A Data Envelopment Analysis tem como objetivo comparar um certo número de
Unidades Tomadoras de Decisão (UTD), que realizam tarefas similares e
somente se diferenciam nas quantidades de inputs que consomem e nas
quantidades de outputs que produzem.
Ø Ela busca evitar os julgamentos de valor, procurando extrair o máximo de
informação a partir dos dados, considerados como uma base “objetiva” para a
análise.
4.2 Métodos de Pesquisa Operacional
Ø Usam modelos matemáticos para representar os problemas;
Indicador de negócio =
f (IP1, IP2, IP3)
Indicador de processo IP1
= f (IA1,IA2)
Indicador do processo IP2
Indicador do processo IP3
Indicador de atividade
IA1
Indicador de atividade
IA2
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Ø Usam métricas e relações matemáticas para verificar qual das soluções
apresentadas corresponde melhor ao objetivo proposto;
Ø Podem incorporar um número grande de variáveis.
4.3 Probabilidade e Análise Estatística
Ø Controle Estatístico da Qualidade: compara o desempenho com padrões
pré-estabelecidos, buscando desvios, erros, defeitos ou falhas no processo
produtivo, através de:
• Controle de Qualidade 100%
• Controle de Qualidade por Amostragem
• Controle de Qualidade Aleatório
Ø Qualidade Total: estende o conceito de qualidade para toda a organização,
reduzindo desperdícios.
4.4 SMART – Performance Pyramid
Ø A Metodologia da pirâmide SMART (Strategic Measurement and Reporting
Technique) se baseia na necessidade de incluir medidas de performance interna e
externa na avaliação de desempenho (Cross & Linch, 1990).
Ø Ela adiciona a noção de “cascateamento”: medições através de diferentes níveis
hierárquicos na organização, fazendo com que as medidas dos departamentos e
grupos de trabalho reflitam a visão corporativa, assim como os objetivos das
unidades internas e externas de negócios.
Ø Facilita a adoção de custeio por centros de custo.
4.5 Sistema de Medição de Desempenho Integrado
Ø Segundo Bititci et al. 2 a avaliação de desempenho pode ser considerada como
um loop em sistema fechado, que desdobra a estratégia e obtém feedback de
diversos níveis hierárquicos, de forma a gerenciar a performance do sistema.
2 BITITCI, U. S. et al. (1997). “Integrated performance measurement systems”. International Journal of Operations & Production Management, v 17. no. 5., pg 522-534.
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4.6 PNQ – Prêmio Nacional da Qualidade
Ø As organizações candidatas ao Prêmio devem fornecer informações sobre os
enfoques aplicados em seu sistema de gestão e sobre os resultados alcançados,
de acordo com o que é solicitado pelos Critérios de Excelência.
Ø Essas informações têm por objetivo verificar se a candidata possui práticas de
gestão exemplares, que redundam em resultados comparáveis aos referenciais de
excelência e que possam servir de estímulo para outras organizações instaladas
no território nacional.
Ø Esses Critérios estão desenhados não somente para servir como modelo para a
avaliação do PNQ, mas, principalmente, para permitir um diagnóstico do
sistema de gestão, seja qual for o tipo de organização.
Ø Atualmente, os fundamentos da excelência que servem de referencial para os
Critérios de Excelência do PNQ são os seguintes:
§ Comprometimento da alta direção
§ Visão de futuro de longo alcance
§ Gestão centrada nos clientes
§ Responsabilidade social
§ Valorização das pessoas
Ø Estes fundamentos apóiam os seguintes Critérios de Excelência:
§ Liderança
§ Estratégias e Planos
§ Clientes e Sociedade
§ Informações e Conhecimento
Ø A figura abaixo representa a visão sistêmica da organização, segundo o PNQ
PPrroocceessssoo
EEnnttrraaddaa SSaaííddaa
Visão
Estratégia
Desempenho de Negócio
Processo de Desdobramento
Avaliação de Des empenho
Medição de Performance
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4.7 Balanced Scorecard
Ø Em 1990, a associação entre o Instituto Nolan Norton e a KPMG patrocinou um
estudo denominado “Measuring Performance in the Organization of the
Future”, tendo David Norton como líder de projeto e Robert Kaplan como
consultor acadêmico.
Ø Traduz a missão e estratégia da empresa em objetivos e medidas organizados
segundo quatro perspectivas:3
§ Financeira
§ Clientes
§ Processos Internos
§ Aprendizado e Crescimento
Ø Utiliza indicadores para informar os membros da organização sobre os vetores
do sucesso atual e futuro, sendo uma forma de traduzir a estratégia em termos
operacionais.
3 KAPLAN, R. S. & NORTON, D.P. (1992). “The balanced scorecard – measures that drive performance”. Harvard Business Review, jan.-fev. 1992, pg 71-79.
Fonte: PNQ
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Ø Basicamente, busca garantir o equilíbrio entre:
§ objetivos de curto versus objetivos de longo prazo;
§ medidas financeiras versus medidas não-financeiras;
§ perspectivas de desempenho internas versus X externas.
§ indicadores de ocorrência (lagging) X indicadores de tendência
(leading):
• “Estamos atingindo nossos objetivos?” – Indicadores de posição
que fazem referência ao passado – Lagging Indicators
• “Atingiremos o objetivo?” – Indicadores de tendência que fazem
referência ao futuro – Leading indicators
Ø O BSC baseia-se em quatro perspectivas, relacionadas por causa e efeito:
Perspectiva Relações de causa e efeito
Liderança (perspectiva não contemplada no BSC)
Se a liderança fomentar o processo de implementação da estratégia...
Competências, tecnologia e inovação ...então teremos recursos, clima e motivação...
Processos internos ...para buscar a excelência de desempenho de nossos processos-chave...
Clientes ...e com isso, nossa participação de mercado e nosso relacionamento com nossos melhores clientes serão
incrementados...
Finanças ...permitindo um crescimento de receita sustentável e uma gestão estratégica dos recursos.
““Para alcançarmos nossa visão, como deveríamos ser
vistos pelos nossos clientes?”
“Para alcançarmos nossa visão, como sustentaremos nossa
capacidade de mudar e melhorar?”
Finanças
Clientes Processos Internos
Aprendizado e Crescimento
“Para satisfazermos nossos acionistas e clientes, em que
processos de negócios devemos alcançar a excelência?”
“Para sermos bem -sucedidos financeiramente, como
deveríamos ser vistos pelos nossos acionistas?”
Visão Estratégica
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Ø O BSC possui uma nomenclatura própria:
Ø A monitoração da performance organizacional é possível graças ao
estabelecimento de KPIs (Key Performance Indicators), ou indicadores-chave de
desempenho, mensuráveis e estruturados, relacionando-os aos objetivos.
Ø A a visão de curto prazo traz uma grande armadilha para o BSC. Toda ênfase
excessiva na obtenção e manutenção de resultados financeiros de curto prazo
pode levar as empresas a investirem demais em soluções rápidas e superficiais,
em detrimento da criação de valor a longo prazo, particularmente nos
conhecimentos que formam a base do crescimento sustentável.
Ø Dentre os softwares disponíveis, mencionamos:
§ SAP
§ ORACLE
§ Hyperion
§ PeopleSoft
§ Cognus
§ Datasul
Mapa estratégico: Descreve a estratégica da empresa através de objetivos relacionados entre si e distribuídos nas quatro perspectivas Objetivo
estratégico: O que deve ser
alcançado e o que é crítico para o
suceesso do tema
Indicador de desempenho:
Como será medido e acompanhado o
sucesso do alcance do objetivo
Metas estratégicas:
O nível de desempenho ou a taxa de melhorias
necessárias
Plano de Ação: Programa de ações chave necessário para alcançar os
objetivos
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4.8 Painéis de controle
Ø Recentemente, vêm ganhando importância os painéis de controle (cockpits),
destinados a informar os tomadores de decisão sobre a evolução das principais
áreas ou fatores críticos para o desempenho global da organização. É apenas um
modo sintético de visualização das tendências e desvios em relação aos objetivos
do Planejamento. Deve possuir um layout condensado e user friendly. Na página
seguinte, apresentamos uma tela do Cognus Metrics Manager.
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5. A mudança no novo século: a responsabilidade social
Neste início de século, mais uma dimensão precisa ser incorporada à Avaliação
de Desempenho. Um contexto social mais complexo obriga as empresas a
demonstrarem, de modo permanente e não meramente episódico, seu comprometimento
com a Ética e com o desenvolvimento social, a começar pelos mais próximos: a
melhoria da qualidade de vida da força de trabalho e de suas famílias, bem como da
comunidade na qual está inserida.
Quando a Responsabilidade Social vem se juntar às dimensões financeira e
operacional, a análise se torna mais complexa, mas não perde seu eixo: a visão de
processos. A norma AA 1000 define-se como um padrão de processo para a gestão da
contabilidade, para auditoria e para relato da responsabilidade social corporativa. Não se
trata de um padrão de desempenho real; é uma norma para melhoria contínua de
processos. Seu principal diferencial está na inclusão das partes interessadas
(stakeholders) em todos os seus passos, visando dar credibilidade à responsabilidade
social corporativa da organização que o adota. Diálogo, comprometimento, engajamento
e prestação de contas às partes interessadas formam sua base.
O documento com a estrutura básica da norma AA1000 foi desenvolvido pelo
ISEA (Institute of Social and Ethical AccountAbility) e publicado em 1999, em versão
preliminar. O desenvolvimento incluiu extensas consultas aos associados internacionais
do ISEA na Austrália, Europa continental, Índia, Países Nórdicos, África do Sul, Reino
Unido e Estados Unidos, com supervisão e aprovação por seu Conselho.
A norma baseia-se no conceito de AccountAbility. Ter accountability por alguma
coisa é explicar ou justificar os atos, omissões, riscos e dependências pelos quais se é
responsável, em relação às partes interessadas. Exige-se ainda: transparência (fornecer
informações às partes interessadas), pró-atividade (responsabilidade da organização
pelos seus atos e omissões, incluindo os processos de tomada de decisão) e
conformidade (obrigação de estar em conformidade com os padrões em consenso —
práticas, políticas, desempenho e relato). Os princípios da Accountability são:
• Inclusividade
• Escopo e Natureza da Operação
1. Completude
2. Materialidade
3. Regularidade e Conveniência
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• Significância da Informação
4. Garantia da Qualidade
5. Acessibilidade
6. Qualidade da Informação
a) Comparabilidade
b) Confiabilidade
c) Relevância
d) Entendimento
• Gestão do Processo em base continua
7. Integração de Sistemas
8. Melhoria Continua
O principal benefício que se busca é a melhoria do desempenho social, traduzido
em maior confiança, comprometimento, lealdade e produtividade. Ele ocorre quando o
princípio da responsabilidade social corporativa está sendo posta em prática, i.e.,
quando se incluir e se considera, nas decisões estratégicas, a visão e opinião de todos os
grupos que estão envolvidos ou são atingidos pelas atividades da empresa.
Os casos existentes mostram grande variedade no escopo e nos recursos
investidos. Não há regra geral para definir custos e tempo do processo, pois eles devem
se adequar à realidade de cada organização. Dados do ISEA indicam investimentos
entre 10.000 USD e 750.000 USD, dependendo do tamanho da organização.
Seja como for, após os recentes escândalos financeiros, uma lei americana (a
Sarbanes Oxley) requer relatórios anuais das companhias de capital aberto registradas
na SEC (Securities and Exchange Commission) que incluam:
• uma declaração de responsabilidade da administração pela criação e
manutenção de uma estrutura adequada de controles internos e
procedimentos para relatórios financeiros;
• uma avaliação da administração, ao final do ano fiscal (exercício), da
eficiência da estrutura dos controles internos da companhia e dos
procedimentos de Relatório Financeiro (preparação e divulgação de
demonstrações financeiras).
Isto significa ter controles internos no nível de processo, aplicação e transação
(determinar processos e contas significativas e entender e documentar processos
significativos) e no nível organizacional. Empresas de auditoria devem emitir parecer
sobre as demonstrações financeiras e os controles internos das empresas.
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6. Avaliação de desempenho em empresas estatais
Em todo o mundo, a sociedade exige cada vez mais das empresas (privadas ou
estatais) demonstrações contínuas de seus resultados.
No caso específico das estatais, o desafio é construir um sistema de avaliação de
desempenho à altura dos desafios colocados tanto pela evolução dos métodos de
gestão, quanto das diretrizes políticas do governo federal. Felizmente, há certa
convergência nestas duas exigências.
Os indicadores contábeis são, quase sempre, definidos por regras mais gerais e
de maior inércia. Já os indicadores operacionais ficam muito mais a cargo de cada
empresa. O esforço necessário situa-se sobretudo:
- na elaboração de indicadores de Responsabilidade Social e
- na agregação de indicadores contábeis, operacionais e de
Responsabilidade Social num sistema coerente de indicadores.
O desempenho das empresas estatais importa a toda a Nação. Sua ação constitui
uma parte considerável da ação do Estado brasileiro.
É perfeitamente viável a construção de um quadro comum e mínimo de
indicadores de desempenho de todas as empresas estatais. Alguns poucos indicadores
contábeis, operacionais e de Responsabilidade Social seriam adotados por todas as
empresas (sem prejuízo de outros indicadores específicos a cada uma delas), de forma a
permitir uma divulgação da contribuição consolidada das estatais ao desenvolvimento
nacional.
A escolha do método de avaliação é (ao contrário do que dizem os vendedores
de soluções comerciais) um problema segundo e derivado. Listamos vários deles mais
acima; a melhor escolha dependerá sempre do setor industrial, do tamanho da empresa,
da sua cultura técnica, etc.. O fundamental é a opção por uma gestão eficiente e
transparente, conforme o que se espera do poder público. E, com toda certeza, se
dotadas de mecanismos contemporâneos e confiáveis de avaliação de desempenho, as
empresas estatais poderão tomar melhores decisões e definir trajetórias de melhoria
contínua, calando, em muitos casos, as críticas genéricas e superficiais.
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