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III Congresso Consad de Gestão Pública
PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE (PMI): DIÁLOGOS COM A INICIATIVA PRIVADA
Mario Queiroz Guimarães Neto Adrian Machado Batista
Painel 44/175 Soluções de longo prazo em parceria com a iniciativa privada na oferta de infraestrutura de transportes
PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE (PMI): DIÁLOGOS COM A
INICIATIVA PRIVADA
Mario Queiroz Guimarães Neto Adrian Machado Batista
RESUMO Com a redução de sua capacidade de investimentos e a priorização de áreas sociais, o Estado teve que se adaptar a uma nova forma de captar recursos e dialogar com o sistema privado para consecução de políticas públicas. O Procedimento de Manifestação de Interesse é um instrumento institucionalizado pelo Estado de Minas Gerais por meio do Decreto 44565/2007 que tem por objetivo orientar a participação de particulares na estruturação de projetos de concessão e permissão no âmbito da administração pública. Por meio desse instrumento o Estado incitou e criou condições para a iniciativa privada fazer estudos e modelagens para exploração de equipamentos de infraestrutura. O objetivo do presente trabalho é apresentar um resumo dos estudos feitos tanto pelo Estado quanto pela iniciativa privada em duas grandes áreas: aeroportuária e rodoviária. Pretende-se ainda abordar questões chave do PMI como: incorporação dos direitos autorais dos dados e informações para o Estado, não vedação de participação na licitação às empresas que não apresentaram estudos, ausência de privilégio/vantagem às empresas que apresentaram estudos e não obrigatoriedade de abertura de licitação ao fim dos estudos.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................... 03
O PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE (PMI)......................... 04
O PMI RODOVIÁRIO MINEIRO................................................................................. 09
CONCLUSÕES.......................................................................................................... 21
REFEREÊNCIAS........................................................................................................24
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INTRODUÇÃO
Com a redução de sua capacidade de investimentos e a priorização de
áreas sociais, o Estado teve que se adaptar a uma nova forma de captar recursos e
dialogar com o sistema privado para consecução de políticas públicas, visando
alcançar o equilíbrio fiscal estrutural, possibilitando a ampliação da capacidade de
investimentos públicos e a qualificação da prestação de serviços do Estado à
sociedade. Essas formas de relacionamento entre o governo e o setor privado
(concessão comum, patrocinada ou administrativa, permissão e autorização tem
como objetivo principal implementar investimentos em projetos de qualidade e de
interesse da sociedade, vinculados às políticas públicas e voltados para o
desenvolvimento do estado. A iniciativa privada entra com a capacidade de investir,
de financiar e com a flexibilidade, experiência e competência gerencial, enquanto o
setor público assegura a satisfação do interesse dos cidadãos.
Tendo em vista estes objetivos, O Procedimento de Manifestação de
Interesse é um instrumento institucionalizado pelo Estado de Minas Gerais que tem
por objetivo orientar a participação de particulares na estruturação de projetos de
concessão e permissão no âmbito da administração pública. Por meio desse
instrumento o Estado incitou e criou condições para a iniciativa privada fazer estudos
e modelagens para exploração de equipamentos de infra-estrutura.
O objetivo do presente trabalho é abordar questões do PMI como:
definição, objetivos, aspectos legais, impactos, resultados esperados e questões-
chave presentes em tal procedimento. Em seguida, apresentaremos um resumo dos
estudos feitos tanto pelo Estado quanto pela iniciativa privada na área rodoviária, e
as conclusões sobre todo o processo.
4
O PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE (PMI)
O Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) é um instrumento
institucionalizado pelo Estado de Minas Gerais por meio do Decreto 44.465 de 2007.
Entende-se por PMI o “procedimento instituído por órgão ou entidade da
administração estadual, por intermédio do qual poderão ser obtidos estudos de
viabilidade, levantamentos, investigações, dados, informações técnicas, projetos ou
pareceres de interessados em projetos de concessão comum e de permissão”. É um
instrumento utilizado pela administração pública antes da fase de elaboração de
editais e contratos de concessão. Através dele, é dada ao setor privado permissão
para se executar estudos técnicos, ambientais, econômicos, jurídicos ou de
engenharia, para o desenvolvimento do projeto de interesse público que se pretenda
implantar. O PMI, portanto, tem por objetivo orientar a participação de particulares
na estruturação de projetos de parcerias público-privadas, nas modalidades
patrocinada e administrativa, de concessão comum e de permissão no âmbito da
Administração Pública direta e indireta do Poder Executivo, nos termos do disposto
neste Decreto.
Esse procedimento, no Brasil, reproduz a prática usual em países como
Inglaterra, Itália, Canadá, Africa do Sul, Irlanda ou Austrália de solicitação, pela
Administração Pública, da chamada Expression of Interest (Expressão de Interesse).
São características da Expressão de Interesse, segundo CINTRA e PIRES:
� A iniciativa de Expressão de Interesse, geralmente, é da Administração
Pública;
� O entendimento acerca da necessidade do projeto já está consolidado
por parte da Administração Pública, tendo colhido apoio político interno
para o seu desenvolvimento, aprovações regulamentares e base
técnica suficiente para orientar pessoas;
� A Administração Pública está, por meio desse procedimento,
realizando a divulgação de sua intenção e formalizando-a, junto ao
mercado.
O Decreto mineiro vem regulamentar o instrumento, que está previsto no
art. 21 da Lei Federal no 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e
permissão da prestação de serviços públicos; art. 31 da Lei Federal no 9.074/95, que
5
estabelece normas para outorga, prorrogações das concessões e permissões de
serviços públicos; e no art. 3o da Lei Federal no 11.079/04, que institui normas gerais
para licitação e contratação de parceria público-privada, consistindo-se em um
procedimento pelo qual os interessados manifestam seu interesse em participar da
modelagem de determinado Projeto, obtendo autorização junto à Administração
Pública para realização de estudos referentes ao objeto a ser eventualmente
contratado. A manifestação de interesse já estava, portanto, prevista desde 1995,
através da Lei de Concessões. Mas por questões não muito claras ainda não tinha
sido usada.
O Decreto no 44.565/07 é um decreto muito parecido com o que o
governo federal lançou em dezembro de 2006, Decreto 5.977/07. Segue a mesma
idéia, que é a de ampliar a participação privada na feitura dos editais e seus anexos.
Já no Estado de São Paulo foi usado na modelagem da PPP do Alto Tietê,
capitaneado pela Sabesp. Porém, o estado não possui um decreto específico que
regulamente o PMI. Existem ainda legislações referentes ao PMI em Alagoas e
Sergipe.
Embora conste em lei há mais de dez anos, apenas recentemente o setor
privado entendeu a importância de participar desse procedimento. Além de
proporcionar à empresa interessada uma visão global do projeto a ser executado, o
PMI estabelece um relacionamento de confiança entre o empreendedor e o órgão
licitante. Isso ocorre porque a empresa tende a ser considerada, por esse órgão,
séria, confiável e possuidora das condições necessárias à implementação do
projeto. Entretanto, o Procedimento de Manifestação de Interesse não garante que o
interessado seja consagrado vencedor do processo de licitação.
O Procedimento de Manifestação de Interesse inicia-se com a publicação
do respectivo aviso no Órgão Oficial dos Poderes do Estado. Nesta publicação estão
contidos a indicação do objeto, o prazo de duração do procedimento, o endereço e,
se for o caso, a respectiva página da Internet em que estarão disponíveis as demais
normas e condições definidas, consolidadas no instrumento de solicitação. O órgão
ou entidade solicitante, a seu critério, poderá realizar sessões públicas destinadas a
apresentar informações ou características do projeto sobre o qual se pretende obter
as manifestações dos interessados.
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A pedido de um particular, o Governo também poderá divulgar a
concessão de autorização para que este realize os estudos técnicos relativos ao
projeto em questão. Nesse caso, é necessário que o órgão público abra prazo para
que outros particulares manifestem interesse.
Os direitos autorais sobre as informações técnicas, estudos de
viabilidade, levantamentos, investigações, dados, estudos, projetos, pareceres e
demais documentos solicitados no PMI, salvo disposição em contrário, prevista no
instrumento de solicitação de manifestação de interesse, serão cedidos pelo
interessado participante, podendo ser utilizados incondicionalmente, total ou
parcialmente, de acordo com a oportunidade e conveniência, pelo órgão ou entidade
solicitante.
O órgão ou entidade solicitante deverá consolidar as informações obtidas
por meio do PMI, podendo combiná-las com as informações técnicas disponíveis em
outros órgãos e entidades da Administração, sem prejuízo de outras informações
obtidas junto a outras entidades e a consultores externos eventualmente contratados
para esse fim.
No Brasil, portanto, O PMI serve ao órgão da Administração Pública que
tenha por objetivo:
� Divulgar sua intenção e recolher subsídios adicionais para a
consolidação de idéias acerca do projeto, antes de se iniciar o
processo licitatório propriamente dito;
� Realizar sondagens de mercado de modo formal, sem assegurar
direitos de participação no processo licitatório posterior e particulares
que tenham contribuído com idéias ou projetos;
� Transferir ao futuro concessionário, parcialmente, o ônus de arcar com
custos da elaboração dos documentos e estudos necessários ao
processo licitatório.
Poderão utilizar esse procedimento os órgãos da Administração Pública
direta e indireta que tiverem interesse em obter informações técnicas, econômico-
financeiras e jurídicas para projetos de sua competência. O recebimento de
Manifestações de Interesse não representa a abertura de procedimento licitatório e a
utilização dos resultados obtidos não caracterizará qualquer vantagem ou privilégio
ao particular no posterior processo licitatório.
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O PMI pode trazer uma importante redução de custos para os governos
que se utilizam dela, tanto na elaboração como na obra em si. Além disso, agiliza o
processo de elaboração do projeto. Ele antecede o processo licitatório e permite que
os particulares, por meio do fornecimento de informações, estudos e levantamentos
para a administração pública, apresentem idéias e propostas que poderão ser
futuramente incorporadas a uma carteira de iniciativas de projetos.
O PMI também proporciona agilidade na contratação e permite a
aplicação da expertise e das inovações tecnológicas existentes no mercado no
desenvolvimento de projetos públicos, resultando em melhores serviços para a
população. Seus principais objetivos são:
� recolher subsídios adicionais para a consolidação de idéias sobre o
projeto;
� realizar sondagem de mercado de modo formal, sem garantir a
participação de particulares que tenham contribuído com idéias e
propostas;
� e transferir, parcialmente, ao futuro concessionário, o ônus dos custos
de elaboração dos documentos necessários ao processo.
A manifestação de interesse traz vantagens tanto para o governo que a
utiliza como para a iniciativa privada. O governo passa a ter uma idéia mais apurada
do nível de interesse de um projeto junto a quem poderia executá-lo, além de reduzir
seus custos para a elaboração do projeto. Já para as empresas trata-se de um meio
muito interessante de conhecer detalhes do projeto antes deles irem a público. Com
isso, podem fazer um orçamento mais exato e com maiores chances de ganhar.
Além disso, quem participa agrega valor a possíveis empresas que queiram se
associar a ela para realizar as obras. O risco para a empresa, no caso, é se o
governo em questão resolver não utilizar as informações fornecidas ou não realizar o
projeto para o qual pediu informações.
O PMI poderá também reduzir em muito o risco de aditamento de
contratos - cujo uso encarece a obra. Com um contrato mais bem elaborado, o erro
de custo é muito menor. E se não há erro, também se vêem reduzidas as chances
da empresa pedir aditamentos. Sem aditamentos, o governo que licitou a obra tem
maiores condições de planejar seu orçamento, pois o risco de gastar mais dinheiro
com uma obra que já pagou cai.
8
Com o PMI, o Estado quer saber qual o modelo economicamente viável e
de maior interesse do mercado, de forma a garantir à população beneficiada um
serviço eficiente e bem estruturado.
Além disso, conforme já citado, possibilita economia de recursos dos
cofres públicos já que caberá à iniciativa privada promover estudos de tráfego e
projetos de engenharia Os custos financeiros e demais ônus decorrentes do PMI
serão de responsabilidade dos particulares interessados, não cabendo qualquer
espécie de ressarcimento, indenizações ou reembolsos pelas despesas realizadas,
nem qualquer remuneração pelo órgão ou entidade solicitante, com exceção de
disposição expressa contrariamente.
Diferentemente das contratações regidas pela Lei Federal no 8.666/93, os
particulares que tiverem suas contribuições inseridas no instrumento de convocação
não ficam impedidos de participar do processo que selecionará o parceiro privado,
executor do projeto.
Como conseqüência, por meio do PMI, o intercâmbio estabelecido entre o
setor público e o privado terá o importante papel de ajustar os interesses de
potenciais investidores e empreendedores aos da administração pública, além de
reduzir os custos finais de elaboração da modelagem e dos documentos necessários
ao procedimento de licitação posterior.
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O PMI RODOVIÁRIO MINEIRO
No dia 23 de janeiro de 2008 foi publicado o PMI 001/2008 cujo objetivo
era convidar a iniciativa privada a contribuir para a estruturação de projetos de
concessão, nas modalidades comum e/ou patrocinada, dos 16 lotes rodoviários
definidos pelo Estado.
Ficou definido que a iniciativa privada teria 180 dias, que posteriormente
foram prorrogados por mais 90 dias, para fazer os estudos e modelagens e entregá-
los ao Estado de Minas Gerais.
Conforme o disposto legalmente, O PMI rodoviário tinha as seguintes
condições:
� A realização do PMI não implica na necessária abertura de processo
licitatório;
� A futura realização de processo licitatório não ficará condicionada à
utilização dos estudos técnicos e demais informações obtidas por meio
do PMI em questão;
� Os interessados não que apresentarem a sua manifestação de
interesse, no âmbito do PMI, não ficarão impedidos de participar do
futuro processo de licitação;
� Não serão concedidos quaisquer tipos de vantagem ou privilégio ao
participante deste PMI em futuro processo licitatório referente ao objeto
identificado neste instrumento.
� Os ônus e demais custos financeiros incorridos por quaisquer dos
participantes na apresentação das manifestações de interesse serão
de sua inteira e exclusiva responsabilidade, não fazendo jus a qualquer
espécie de ressarcimento, indenizações ou reembolsos, nem a
qualquer remuneração pelo órgão ou entidade solicitante em
decorrência de sua participação.
� Os direitos autorais sobre as informações, levantamentos, projetos e
demais dados e documentos apresentados nas manifestações de
interesse serão cedidos pelo particular interessado, podendo ser
utilizado total ou parcialmente pela Secretaria de Estado de
Transportes e Obras Públicas (SETOP), de acordo com a oportunidade
e conveniência, para a formulação de editais, contratos e demais
documentos afins do PMI.
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� Poderão participar do PMI pessoas físicas e jurídicas, de direito público
ou privado, individualmente ou em grupo.
Os interessados em participar do PMI deveriam apresentar seus estudos
contendo os seguintes levantamentos e planos:
a) Estudos de tráfego: elaboração de pesquisa Origem e Destino (O/D)
com indicação de opinião do usuário quanto aos parâmetros de
escolha tempo e tarifa, e de contagem volumétrica e classificatória dos
veículos, para estudo de tráfego atual e sua projeção com base em
estudos de cenários. Deveriam estar indicados os parâmetros de
medição e os fatores críticos do cálculo da demanda futura, bem como
as pesquisas e conclusões;
b) Estudo de capacidade das rodovias: estudar o nível de serviço de
cada segmento homogêneo das rodovias, determinando-se quais as
intervenções e obras deverão ser obrigatórias para a adequação de
capacidade durante o período de concessão. Deveriam ser utilizados
os conceitos e procedimentos do Manual HCM (Highway Capacity
Manual) edição de 1994.
c) Avaliação do traçado e dos aspectos geológicos: avaliar os
aspectos gerais do traçado de cada rodovia que compõe os lotes, bem
como as interseções e acessos ao longo das rodovias, identificando os
problemas e inadequações existentes. Ademais, deveriam ser
verificadas as condições geológicas, principalmente sob o ponto de
vista de estabilidade dos taludes em cada trecho para subsidiar os
levantamentos ambientais;
d) Cadastro da faixa de domínio: levantamento da situação atual das
faixas de domínio das rodovias quanto ao aspecto de ocupação por
aglomerados urbanos, estabelecimentos comerciais e industriais,
ocupações clandestinas, acessos irregulares, processos erosivos,
estado de conservação dos dispositivos delimitadores, limpeza e
necessidade de recuperação paisagística;
11
e) Levantamento das condições da infra-estrutura implantada:
caracterização das condições do pavimento das rodovias em estudo,
com avaliação do seu desempenho funcional e estrutural. Foram
disponibilizados aos interessados no sítio eletrônico da SETOP os
dados referentes aos serviços de diagnóstico da rede pavimentada -
irregularidade longitudinal (IRI) e transversal (flecha nas duas trilhas de
roda e perfil transversal). Caracterização das obras de arte correntes,
dispositivos de drenagem superficial, sinalização vertical, horizontal e
dispositivos de segurança (defensas, pórticos, tachas refletivas,
marcadores de alinhamento, redutores de velocidade, sonorizadores,
passarelas, paradas de ônibus, travessias de pedestres, sinais
estatigráficos etc.) bem como, outros elementos considerados
importantes. Deveriam ser observadas as intervenções a serem
realizadas ou em andamento pelo Governo de Minas ou pelo Governo
Federal;
f) Avaliação das Obras-de-Arte Especiais: Inspeção das OAE´s para
verificação do estado de conservação da estrutura e dos dispositivos
de proteção tais como os guarda-corpos, barreiras, passeios, aterros
de encabeçamentos, estruturas de contenção etc., identificando as
condições estruturais e funcionais da obra, com vistas a subsidiar as
intervenções e alargamentos necessários a serem realizados durante o
período de concessão;
g) Estudos de acidentes e segurança de trânsito: para a avaliação da
segurança viária deveriam ser analisados e tratados os dados de
acidentes de trânsito disponíveis no DER/MG e DNIT, determinando os
“Índices de Acidentes e Índices Críticos”. Os pontos críticos de
acidentes deverão ser identificados, cadastrados e projetados para se
adequar à nova configuração da via, na concepção de concessão
comum e/ou patrocinada;
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h) Avaliação do passivo ambiental e plano de gestão ambiental:
diagnóstico do passivo ambiental relativo à infra-estrutura implantada e
definição de um conjunto de iniciativas e ações para a preservação e
restauração dos recursos ambientais e qualquer resíduo de interesse
cientifico, geológico, histórico e arqueológico, mantendo sua
disponibilidade e uso racional. Deveria ser estabelecida uma relação de
indicadores de desempenho ambiental para posterior avaliação da
concessionária pelo Poder Concedente;
i) Avaliação das estruturas de apoio ao usuário: levantamento das
seguintes estruturas ao longo das vias: postos de serviço e
atendimento mecânico, postos da Polícia Rodoviária, postos fiscais da
Secretaria da Fazenda, unidades do Corpo de Bombeiros, postos de
balança, órgãos gerenciadores do tráfego e da conservação das
rodovias, unidades hospitalares, verificando-se sua adequação com as
intervenções a serem propostas no modelo de concessão;
j) Parâmetro de serviço ao usuário: considerando as características do
tráfego da região que circunscreve cada lote, deveriam ser
estabelecidos os parâmetros de serviço ao usuário que serão
atendidos pela futura concessionária, seguindo os padrões
internacionais e as especificidades locais.
k) Não considerar o serviço de atendimento de urgência a acidentes na
rodovia, que será de responsabilidade do Poder Concedente, incluindo
o atendimento médico no local, a remoção dos acidentados e a
internação em unidades de pronto socorro e/ou hospitais da região. A
futura concessionária será responsável pelo atendimento de incidentes
(incêndio, obstáculos, lixo, animais mortos, recolhimento de animais
soltos etc.) e socorro mecânico/guincho. Deveria, ainda, ser
estabelecida uma sugestão de indicadores de desempenho
operacional, ambiental, econômico e social a serem aplicados à futura
concessionária contratada;
13
l) Análise de localização de praças de pedágio: estudo de localização
das praças de pedágios baseado nas informações sobre a composição
do tráfego e os volumes projetados, bem como o levantamento da
curva de tráfego ao longo do conjunto de rodovias, acrescido dos
estudos de capacidade e nível de serviço para desenvolver suas
atividades. Deveria ser levado em consideração o impacto das praças
sobre a incidência de acidentes, a fluidez do tráfego e os aspectos
sociais e ambientais. Além disso, deveriam ser calculadas a fuga
(tráfego desviado para outras rotas) e a impedância (tráfego desviado
em função da tarifa). As praças de pedágio deverão estar implantadas
fora do perímetro urbano da sede de cada município e a uma distância
mínima de aproximadamente 50,0 km de outra praça de pedágio.
Poderá ser sugerida a implantação de praças de bloqueio ou barreiras.
A distância entre praças de pedágio poderá ser alterada visando não
comprometer o equilíbrio econômico-financeiro da proposta;
m) Elaboração dos planos de exploração rodoviária: definição do
conjunto de intervenções julgadas necessárias e adequadas para
restauração, conservação, manutenção, ampliação de capacidade,
operação, segurança viária e prestação de outros serviços, de acordo
com parâmetros estabelecidos no “Quadro de Indicadores de
Desempenho” e outros indicadores que poderão ser sugeridos pelo
interessado. Especial atenção deve ser dada às travessias urbanas,
que constituem pontos de conflito entre o tráfego rodoviário e o urbano
e os pontos críticos quanto a acidentes. As intervenções deverão ser
apresentadas juntamente com seu cronograma de implantação ao
longo de todos os anos da concessão rodoviária;
n) Investimentos e custos: elaboração de um relatório detalhado das
estimativas de investimentos, custos e despesas operacionais, visando
a integrá-lo ao modelo institucional e financeiro proposto. O objetivo é
formatar um Programa de Exploração Rodoviária de cada lote, com
detalhamento dos Programas de Conservação e Manutenção, de
Adequação de Capacidade Viária e de Organização e Operação
Rodoviária. Estes programas deverão ser entregues com um
cronograma de execução e de desembolsos anexo, de modo a permitir
sua análise desagregada na modelagem econômica;
14
o) Estrutura tarifária e estimativa de receitas: elaboração de estudos
relativos à estrutura tarifária e, se for o caso, proposta da remuneração
da concessionária, visando assegurar e compatibilizar os interesses do
parceiro privado com os do Governo do Estado de Minas Gerais, bem
como permitir a modicidade tarifária esperada, observando a
possibilidade de complementação pelo Estado (Contraprestação
Pecuniária – CP). A tarifa básica de pedágio por praça deverá ser
proposta nos estudos, sendo o manifestante livre para estruturar
diversos cenários com diferentes níveis de tarifa, observando as
categorias de veículo proposta no Anexo V do Procedimento de
Manifestação de Interesse. Para efeito dos estudos e modelagens,
deverá ser proposto o prazo de concessão comum ou patrocinada até
o máximo de 25 anos, respeitado a legislação pertinente;
p) Avaliação econômico-financeira: preparação do modelo de negócio,
considerando as receitas de pedágio, a contraprestação a ser paga
pelo Estado, se for o caso, os investimentos projetados, os custos e as
despesas operacionais, bem como as despesas tributárias, financeiras
e demais elementos da análise de decisão de investimento. Deverá ser
elaborado um quadro de indicadores de desempenho financeiro para
posterior avaliação das atividades atribuídas à concessionária, pelo
Estado. Esta solicitação de manifestação de interesse propõe
indicadores que poderão ser complementados ou substituídos;
q) Análise da viabilidade da concessão comum ou concessão
patrocinada: com base em todos os elementos anteriormente
estudados, deverá ser analisada qual a modalidade de concessão mais
adequada para a contratação pelo Estado: concessão comum ou
patrocinada. Elaboração da documentação necessária à licitação,
como o quadro de referência dos indicadores de desempenho, a matriz
de riscos e garantias, e a análise da eficiência financeira da concessão
vis-à-vis o investimento direto pelo estado (value for money), elementos
estes, fundamentais para a modelagem;
15
r) Plano de negócios: os estudos, levantamentos, projetos e
modelagens apresentados deverão ser consolidados em um Plano de
Negócios, estruturado para orientar a obtenção de financiamento pelo
futuro concessionário, junto ao mercado financeiro e ao mercado de
operadores. Para tanto, é necessário que sejam avaliados os aspectos
e riscos operacionais, econômico-financeiros, ambientais e outros que
possam ser considerados importantes para o processo decisório.
De maneira geral, os Estudos de Engenharia, combinados com os
Estudos Econômico-Financeiros culminariam no Plano de Negócios da Concessão,
conforme esquematizado na Figura 01:
16
Figura 01: Visão Geral dos Trabalhos a serem Realizados no PMI
Fonte: SETOP
Tendo sido estabelecidos os itens que deveriam constar nos estudos e
modelagens do PMI, foram ainda criados alguns parâmetros adicionais:
1. Risco de demanda compartilhado, conforme normas gerais
estabelecidas pela Portaria do Ministério da Fazenda/Tesouro Nacional
n. 614, de 21 de agosto de 2006;
2. Flexibilidade da contraprestação pecuniária por lote;
3. Modelo de indicadores de desempenho e de compartilhamento de
riscos igual ao do Projeto da MG-050, sendo o setor privado livre para
propor inovações;
4. Garantia: utilização dos recursos da CIDE/Combustíveis;
5. Seria permitido ao interessado propor por lote:
� Concessão comum ou PPP;
� Cenários com diferentes níveis de tarifa;
� Período de duração da concessão, limitada em 25 anos;
� Número e localização das praças de pedágio;
17
� Aumentar ou reduzir a extensão dos lotes, desde que não incluísse
segmentos rodoviários de outros lotes deste PMI ou de concessões
já realizadas;
� Soluções de engenharia econômico-financeira para aumentar o
value for money dos projetos.
A extensão dos lotes estudados pelo Estado e pelo Consórcio está na
tabela 01. Nota-se que o Consórcio estudou uma malha superior à previamente
estabelecida e verificou viabilidade em uma extensão inferior à estabelecida pelos
estudos do Estado, conforme a tabela 01 abaixo:
Tabela 01: Extensão das rodovias estudadas pelo Estado e pelo Consórcio sobre a extensão dos lotes
No LOCALIZAÇÃO
EXTENSÃO(KM)
ESTADO CONSÓRCIO ESTUDADO
CONSÓRCIO VIÁVEL
1 Itapecerica/Lagoa da Prata 459,7 501,8 406,7
2 Pouso Alegre 373,9 374,2 341,8
3 Curvelo 285,4 347,4 336,9
4 Uberaba/Iturama 500,8 500,8 405,5
5 Itajubá 386,5 564,6 472,6
6 Montes Claros 435,1 440,1 392,9
7 Lago de Furnas 407,2 409,2 265,7
8 Uberlândia 505,5 324,4 322,7
9 Patos de Minas 300,9 345,7 273,9
10 Ouro Preto 654,8 781,7 275
11 São João Del Rey 356,0 422,7 343,8
12 Formiga 289,8 247,0 232
13 Varginha 338,4 338,3 261,4
14 Caxambú 684,6 501 336,5
15 Poços de Caldas 325,9 321,6 321,2
16 Juiz de Fora 627,1 628,2 412,6
17 Araxá 0,0 356,4 365,3
TOTAL 6931,6 7405,1 5766,5
Fonte: SETOP
18
A malha viária do Programa Proposto pelo Estado de Minas Gerais
atende cerca de 280 municípios, beneficiando uma população de aproximadamente
11,5 milhões de habitantes, o que representa cerca de 60% da população do
Estado.
A estimativa do PIB da área de influência dos lotes é de R$ 111,8 bilhões,
o que equivale a 60% da produção do Estado de Minas Gerais.
O Estado de Minas Gerais contratou empresa especializada para fazer os
estudos e modelagens dos 16 lotes rodoviários. Do lado do setor privado, um grupo
de 63 empresas privadas do ramo rodoviário associou-se em consórcio para fazer
os estudos.
O objetivo do Estado de Minas Gerais era, após o fim dos seus estudos e
após a entrega dos estudos por parte do Consórcio, fazer um comparativo entre um
e outro e tomar a decisão que fosse vantajosa para o Estado, mas que também
garantisse um retorno e atratividade do negócio para o Consórcio privado.
Em setembro de 2009 o Consórcio entregou seus estudos e modelagens
para o Estado de Minas Gerais. Foram estudados 7.400 quilômetros de rodovias e
concluiu pela viabilidade de 5.766,5 quilômetros de rodovias, distribuídos em 17
lotes, sendo 2.266,5 km de rodovias estaduais e 3.500 km de rodovias federais.
Embora o Consórcio tenha estudado um universo maior de rodovias,
chegou-se à conclusão que quase 1.600 quilômetros não dariam viabilidade
financeira.
Outra notável diferença entre os estudos do Estado e do Consórcio diz
respeito à fonte de receitas. O Estado previu que aproximadamente 60% das
receitas viria de contraprestação pecuniária (CP) enquanto que o Consórcio previu
que quase 80 % das receitas viria da cobrança de pedágio. Isso se explica pelo fato
de o Estado ter sido mais conservador na previsão de volume de tráfego nas
rodovias. Além disso, o valor estimado para a CP por parte do Estado foi estimado
em um valor bem alto, sabendo-se que provavelmente o critério utilizado nas
licitações será o maior desconto na contraprestação pecuniária. Tal critério ainda
não foi definido pelo Governo mineiro que estuda ainda alternativas como menor
tarifa ou um meio termo entre contraprestação e tarifa.
Notou-se nos estudos de ambos que o valor total de investimentos ficou
próximo sendo de R$9,1 bilhões e 8,9 bilhões, para Estado e Consórcio,
respectivamente. Nos estudos elaborados tanto o Estado quanto o Consórcio
fizeram um planejamento de intervenções como: recuperação funcional, implantação
19
de áreas de pedágio, recuperação estrutural, ampliação de capacidade, melhorias e
manutenção.
A taxa interna de retorno (TIR) do Consórcio foi de 12% ao ano, contra
10,46% a.a. para o Estado.
O modelo de estrutura tarifária adotado pelo Estado e pelo Consórcio foi
bem distinto. O Estado adotou uma tarifa fixa de R$3,30 para um veículo de passeio,
enquanto que o Consórcio modulou as tarifas que variavam entre R$2,51 e R$3,69.
Dessa forma em alguns lotes, em virtude do tráfego verificado houve grandes
diferenças na previsão total de receitas.
O Consórcio adicionou mais um lote em relação ao previsto pelo Estado.
No entanto, não se tratava de novas rodovias, mas simplesmente um
desmembramento do lote 8 Uberlândia/Araxá, tendo sido transformado em Lote 8
Uberlândia e Lote 17 Araxá.
Temos uma visão geral dos lotes na Figura 02, abaixo:
Figura 02: Lotes Rodoviários Consolidados pelo Consórcio no PMI Fonte: SETOP
Demais informações sobre os estudos podem ser vistos na tabela 02
abaixo:
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Tabela 02: Comparativo entre estudos e modelagens do Consórcio e do Estado
Extensão do Programa (em km)
Consórcio Estado
5766,5 6931,6
Prazo (anos) 25 25
Receita de contraprestação pecuniária
(R$ bilhões) 5,0 18,4
Receita de Pedágio (R$ bilhões) 24,0 13,9
Receita Total (R$ bilhões) 29,2 32,3
Investimentos (em R$ bilhões) 8,9 9,1
Taxa interna de retorno (%) 12,0 10,5
Tarifa de pedágio (R$) 2,51 a 3,69 3,30
Número de lotes 17 16
Fonte: SETOP
Os estudos do Estado e do Consórcio duraram aproximadamente 12 e 9
meses, respectivamente.
Notou-se que em alguns aspectos a comparação de um estudo favoreceu
o surgimento de novos subsídios para a tomada de decisão em relação a
investimentos na rodovia e à parte de passivo ambiental existente.
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CONCLUSÕES
Sabe-se que no Brasil a infra-estrutura rodoviária é precária. Segundo
SENNA e MICHEL, (2006):
Dentro deste contexto, verifica-se que a infra-estrutura rodoviária brasileira, sob a responsabilidade do governo, seja nas esferas federal, estadual ou municipal, se encontra em condições inadequadas de operação, afetando diretamente a segurança de seus usuários. A escassez de fundos públicos para investimentos em áreas sociais forçou os governos a escolherem a transferência do provimento de serviços de infra-estrutura para o setor privado.
Ainda no tocante à eficiência, SENNA e MICHEL, (2006): “destacam que
o uso da rodovia gera custos não perceptíveis ao usuário, mas a outros agentes.
Estes custos se classificam em quatro grupos: (i) desgaste do pavimento; (ii) custos
externos de acidentes; (iii) custos de congestionamento; e (iv) custos ambientais. A
cobrança de pedágio tende a aproximar os custos privados e sociais das viagens,
fazendo com que a decisão de uso da rodovia seja socialmente benéfica. No caso
brasileiro a única externalidade transferida às tarifas de pedágio foi o desgaste do
pavimento.
O custo dos estudos e modelagens do Procedimento de Manifestação de
Interesse 001/2008 para o Consórcio foi de aproximadamente R$10 milhões.
O PMI teve como principais resultados:
1. Participação de 63 empresas (mais de 90% do mercado);
2. Diagnóstico de 7.400 km de infra-estrutura rodoviária;
3. Indicação de um novo lote de 371,5 km
4. Conclusão pela viabilidade de 5.766,5 km de rodovias, sendo quatro
concessões comuns e treze concessões patrocinadas;
5. Proposta de tarifa quilométrica fixa;
6. Proposta de pavimentação de aproximadamente 50 km.
Se implementados, os lotes de concessão, além dos números
apresentados na Tabela 02, deverão gerar para o Estado cerca de R$ 5,5 bilhões
em tributos e R$ 1,2 bilhão em outorgas, gerando cerca de 50 mil empregos diretos
e indiretos.
Temos ainda outros impactos esperados para as concessões, tais como:
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1. Geração de um mercado adicional de construção e fornecimento de
equipamentos em função dos investimentos de R$ 8,9 bilhões
previstos;
2. Geração de um mercado adicional de consultoria, incluindo estudos,
projetos, supervisão e gerenciamento, no valor de aproximadamente
R$ 300 milhões em função dos investimentos;
3. Desoneração do Estado, permitindo redirecionamento dos recursos em
novos projetos de infra-estrutura.
Por fim, com o PMI, o Estado:
� apropriou-se gratuitamente, legalmente e de forma transparente de
estudos de alto grau de complexidade técnica e riqueza de detalhes
sobre uma malha de 6.800 quilômetros de rodovias.
� pôde conhecer o grau de interesse dos potenciais candidatos das
futuras concessões, favorecendo uma convergência de interesses
entre o setor privado e setor público no espírito de parceria.
� Mapeou lotes em que, em função do alto volume de tráfego, será
possível licitar por concessão comum (outorga). Obteve um cadastro
atualizado das principais rodovias estaduais e federais;
� �Na modalidade de PPP o Poder Concedente compartilha os riscos
com o setor privado.
A experiência mineira, mesmo que recente, comprova que o PMI
Rodoviário foi bem sucedido em Minas Gerais, não só por ter sido um estudo bem
elaborado, mas também por ter evidenciado o alto grau de interesse de grandes
empresas do setor.
O PMI também trouxe avanços institucionais uma vez que o Consórcio
utilizou exemplos de experiências bem-sucedidas em concessões rodoviárias como
as concessões do Estado de São Paulo e as concessões da União. Dentre os vários
avanços destaca-se a necessidade de criação de uma agência reguladora de
transportes no Estado, com o intuito de formar um quadro técnico permanente e com
certa autonomia para fazer a regulação, fiscalização e monitoramento dos
contratos.
Atualmente, aguarda-se uma decisão política para abertura de processo
licitatório dos lotes em concessão. O Estado de Minas Gerais está estudando
23
quantos e quais lotes serão licitados e a expectativa é de que a licitação possa
ocorrer em 2011.
Diante do exposto, conclui-se que o Procedimento de Manifestação de
Interesse pode ser benéfico à empresa que visa executar eventual objeto licitado
pela administração pública pois, ao conhecer integralmente o projeto, terá mais
condições de ofertar a proposta que melhor atenda ao interesse público. E é
igualmente benéfico ao Estado, pois este apropria-se estudos, verifica a viabilidade
de seus projetos e sinaliza estabilidade ao mercado, sempre tendo em vista o
interesse público.
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REFERÊNCIAS
AFFONSO, José Roberto; BIASOTO, Geraldo Jr. (2006). Oferta de infra-estrutura e desenvolvimento econômico: os desafios do investimento público no Brasil. In: TEIXEIRA, Erly; BRAGA, Marcelo. Investimento e crescimento no Brasil. Minas Gerais, Universidade Federal de Viçosa, 2006. BNDES. Concessões rodoviárias no Brasil. Informes de Infra-Estrutura. Rio de Janeiro, 1999. v. 30, janeiro, 1999. CINTRA, Marina; PIRES Ariovaldo. Algumas considerações sobre o Procedimento de Manifestação de Interesse. São Paulo, 2006. DECRETO 44.565 de 03 de julho de 2007 – Institui o Procedimento de Manifestação de Interesse em projetos de parcerias público-privadas, nas modalidades patrocinada e administrativa, e em projetos de concessão comum e permissão. MICHEL, F. D. (Org.); Cybis, H. B. B. (Org.); OLIVEIRA, R. G. (Org.). A experiência brasileira de concessões de rodovias. São Paulo: FIPE LASTRAN, 2003. v. 1. 168 p. SENNA, L. A. S.; MICHEL, F. D. A aceitação do pedágio por parte dos usuários gaúchos. Transportes, v. 8, n. 2, p. 10-31, 2000.
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AUTORIA
Mario Queiroz Guimarães Neto – Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas (SETOP) de Minas Gerais. Endereço eletrônico: mario.guimaraes@transportes.mg.gov.br Adrian Machado Batista – Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas (SETOP) de Minas Gerais. Endereço eletrônico: adrian.batista@transportes.mg.gov.br
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