Curso

POLÍTICAS PÚBLICAS

Disciplina

ESTADO, SOCIEDADE E

DEMOCRACIA

Curso POLÍTICAS PÚBLICAS Disciplina

ESTADO, SOCIEDADE E DEMOCRACIA

Paulo Márcio GARCIA JUNIOR José Eduardo PEREIRA FILHO

Eduardo BEZERRA Lucynei SOUZA

www.avm.edu.br

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Meu nome é PAULO MÁRCIO DA SILVEIRA GARCIA JUNIOR, sou

graduado em Administração pela Universidade Candido Mendes,

possuo especialização em Estratégia de TI pela UFRJ e Mestrado

em Estratégia Empresarial pela Universidade Estácio de Sá. Já

atuei profissionalmente em diversas empresas como a Fábrica

Bangu, a Rede Ferroviária de Previdência Social, a Glaco Wellcome

S/A, entre outras. Como professor, atuo na Universidade Estácio

de Sá e na Universidade Candido Mendes. Ministro disciplinas nos

cursos de Pós-Graduação do Instituto A Vez do Mestre. Minhas

principais áreas de interesse são Pesquisa de Mercado,

Gerenciamento de Projetos e Economia Brasileira. Espero que

nossas aulas neste curso sejam de muito proveito para você.

Meu nome é JOSÉ EDUARDO PEREIRA FILHO, sou graduado em

Ciências Sociais pela Universidade Federal Fluminense. Em 1997

concluí o mestrado em Ciência Política na mesma instituição e em

2005 formei-me doutor em Planejamento Urbano e Regional,

também na UFF. Sou professor na Faculdade São Camilo, nas

Faculdades São José e na UniverCidade. Ministro disciplinas nos

cursos de Pós-Graduação do Instituto A Vez do Mestre. Minhas

principais áreas de interesse na docência são Sociologia da Saúde,

Metodologia da Pesquisa, Ética e Filosofia.

Meu nome é EDUARDO BEZERRA DE SOUSA. Sou Graduado em

Administração pela EAESP-FGV-SP (1983-87) e Mestre em

Administração pela EBAP-FGV-RJ (1996-97). Sou Professor-Tutor

da Graduação Tecnológica da FGV On-Line do curso de Processos

Gerenciais, na disciplina “Introdução à Administração” (2008). Em

2006-2007 atuei como Professor-Tutor do programa de educação à

distância da FGV On-Line na disciplina “Modelos de Gestão e Clima

Organizacional”. Coordenei o curso de Administração da

Associação Educacional Dom Bosco (Resende - RJ), e leciono

disciplinas da graduação em Administração em diferentes

faculdades e universidades do Rio de Janeiro.

Meu nome é LUCYNEI PEDROSA DE SOUZA. Sou graduada em

Administração de Empresas pela Universidade Ribeirão Preto. Em

2000 concluí a Pós-graduação em Administração e Planejamento

para docente - com ênfase em didática de ensino pela

Universidade Luterana do Brasil. Atualmente faço Mestrado em

Economia Empresarial pela Universidade Candido Mendes (UCAM-

RJ). Sou professora na área de economia na Faculdade São José,

com experiência em Administração Publica e Privada, exercendo os

cargos de Gerente Administrativa e financeira em empresas da

iniciativa privada e na esfera publica os cargos de Secretaria

Municipal de Administração do Município.

Su

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07 Apresentação

09 Aula 1

Ética

47 Aula 2 Federalismo e descentralização

83 Aula 3

Associativismo e cooperativismo

109 Aula 4

Cooperativismo no Brasil

133 Aula 5 Políticas públicas

165 Aula 6

Relações públicas internacionais

195 AV1

Estudo dirigido da disciplina

198

AV2 Trabalho acadêmico de

aprofundamento

199 Referências bibliográficas

Estado, Sociedade e

Democracia

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ão

O controle social no Brasil tem seu grande marco estabelecido pela

Constituição Federal de 1988 que, pautando-se pelos princípios da

descentralização e da participação popular, criou instrumentos para

que a sociedade possa exercer o seu papel de participante e

controladora das ações do Estado na busca do bem comum, do

interesse público e da consolidação da democracia.

Reconhecendo a necessidade de incorporar a sociedade civil

organizada em uma rede de controle para prevenir a corrupção e o

desperdício de recursos públicos, a disciplina de “Estado, sociedade e

democracia, é um instrumento que orienta a implementação, o

monitoramento, a avaliação e a revisão do programa de políticas

públicas, subsidia os processos de tomada de decisão e estabelece os

compromissos entre os diversos atores para o alcance do seu objetivo

no horizonte temporal da gestão pública.

Esta disciplina norteia o conjunto de temas e atividades que permitem

refletir sobre as transformações do Estado contemporâneo e as

mudanças organizacionais nas relações entre o Estado, a Sociedade e

a democracia a organização política e cultural da sociedade no

processo de construção e fortalecimento da democracia e da cidadania

por meio da ética profissional.

São, portanto, temas tratados nesta disciplina: ética; federalismo e

descentralização; associativismo e cooperativismo; políticas

públicas e relações públicas internacionais.

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Este caderno de estudos tem como objetivos:

Despertar o interesse dos participantes na compreensão das

transformações do Estado contemporâneo e as mudanças

organizacionais nas relações entre o Estado, o Mercado e a

Sociedade, bem como a organização política e cultural da

sociedade no processo de construção e fortalecimento da

democracia e da cidadania.

Ética

Paulo Márcio Garcia Junior

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ão

O homem vive em sociedade, convive com outros homens e,

portanto, cabe-lhe pensar e responder as questões de suas relações.

Esta é uma questão que parece óbvia, mas não existe um consenso

a este respeito. Assim, apesar de parecer uma questão simples e

fácil, a ética tem os seus aspectos complexos e por esta razão é

difícil uma busca de harmonia e senso comum. Este é o ponto central

desta primeira aula.

Assim, esta aula oferece a você as ferramentas para identificar e

aplicar os princípios dos valores éticos e morais na relação entre o

comportamento e o processo de tomada de decisão, e implementar o

instrumental adequado e coerente com o tipo do fenômeno que se

deseja investigar no exercício de sua profissão de gestor público.

Ao decorrer da aula, você será orientado(a) à compreensão

diferenciada para o uso dos instrumentos de análise critica racional e

ética nos processos de tomada de decisão. São, portanto, temas

tratados nesta aula: Ética e moral: conceituação e distinção -

Caráter social da ética e estrutura do ato moral - Doutrinas éticas

fundamentais - ética da lei natural - moralidade e legalidade - a

consciência e a prática do bem - princípios de bioética - corrupção

na política e ética - legal x justo - a questão do Estado.

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Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja

capaz de:

Identificar e aplicar os princípios dos valores éticos e morais na

relação entre o comportamento e o processo de tomada de

decisão;

Aplicar o instrumental adequado e coerente com o tipo do

fenômeno que se deseja investigar no exercício de sua

profissão de gestor público.

Aula 1 | Ética 11

Palavras iniciais

Gostaríamos, inicialmente, de parabenizá-lo pela

escolha desse curso. Sabemos que as pessoas que

buscam se aprofundar na área de Administração Pública

possuem uma compreensão diferenciada da relação

homem-meio, sendo sensíveis à atual situação das

necessidades do público para com o Estado. Esses

desafios são inerentes à complexidade da sociedade

contemporânea que necessita ampliar as

disponibilidades para o atendimento das demandas dos

cidadãos bem como a sua eficiência e amplitude.

Nesse contexto, o entendimento da ética como

um elemento necessário para o convívio do ser humano

em sociedade, faz-se necessário buscar, na história e

na filosofia, as suas bases. Entender cada sociedade, os

mitos, as regras, os conceitos e, principalmente, o

relativismo das relações humanas.

Falar de filosofia e ética sem mencionar Sócrates

seria o mesmo que falar de Teoria da Relatividade sem

mencionar Einstein, independente da abordagem ou da

escola que mais se assemelhem com as crenças da

sociedade em que estamos inseridos.

Da mesma forma, temos que mencionar Freud,

Nietzsche, entre vários outros, que discutiram

exaustivamente essa questão. A única diferença para

Sócrates é que ele não escreveu nem uma linha. Tudo

que supostamente Sócrates ensinou, foi escrito por

Platão ou Xenofonte que podem ter adicionado alguma

observação ou complementação ao seu pensamento.

Para termos uma idéia da importância de

Sócrates para o desenvolvimento do estudo da ética,

ela surgiu na antiga Grécia, por volta de 500 a 300

a.C., através das suas observações e de seus

discípulos.

Dica do professor

Seja bem-vindo! Estamos iniciando juntos o estudo desta primeira aula de Gestão Pública. Esperamos que você aproveite bastante os ensinamentos do mesmo e, particularmente, as reflexões que este oferece. Que os subsídios oferecidos aqui consolidem a

formação de uma nova mentalidade das relações gerenciais da coisa pública. Por esta razão, o estudo da Ética entra nesta primeira aula.

Aula 1 | Ética 12

O homem vive em sociedade, convive com

outros homens e, portanto, cabe-lhe pensar e

responder as questões de suas relações. Esta é uma

questão que parece óbvia, mas não existe um consenso

a este respeito. Assim, apesar de parecer uma questão

simples e fácil, a ética tem os seus aspectos complexos

e por esta razão é difícil uma busca de harmonia e

senso comum. Este é o ponto central da Ética.

Nesta aula, teremos a oportunidade de conhecer

melhor os significados e definições associadas à Ética e

à moral. A nossa ementa irá tratar de noções e

princípios fundamentais; ética do humano; ética

aplicada; ética na economia; ética na política; ética e

cidadania.

O objetivo geral de nosso estudo é capacitá-lo a

identificar, os princípios dos valores éticos e morais na

relação entre o comportamento e o processo de tomada

de decisão e aplicar o instrumental adequado e

coerente com o tipo do fenômeno que se deseja

investigar no exercício de sua profissão de gestor

público.

Para tanto, dividimos os nossos estudos nos

seguintes tópicos:

Ética e moral: conceituação e distinção;

A consciência e a prática do bem;

Princípios de bioética;

Corrupção na política e ética;

Ética do humano;

Legal x justo;

A questão do estado;

Compromisso com a sociedade;

Ética e economia;

Universalidade e ética;

Contextualização da crise de valores;

Princípios gerais de ética profissional.

Para refletir

O físico Stephem Hawking, de bastante renome internacional, afirma que a filosofia atualmente trata exclusivamente da interpretação das palavras. Qual a sua opinião sobre isso?

:: Ética:

Parte da filosofia responsável pela investigação dos princípios que motivam, distorcem, disciplinam ou orientam o comportamento humano, refletindo especialmente a respeito da essência das normas, valores, prescrições e exortações presentes em qualquer realidade social. HOUAISS, Antonio. VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.

Aula 1 | Ética 13

Ética e moral: conceituação e distinção

Moral e ética são palavras freqüentemente

empregadas como sinônimas. São tidas como um

conjunto de princípios ou padrões de conduta. Ética é

na verdade, o estudo da moral, ou melhor, a filosofia

da moral. Assim, é um pensamento reflexivo sobre os

valores e as normas que regem as condutas humanas.

A ética é a teoria ou a ciência do comportamento

moral dos homens em sociedade. É a ciência de uma

forma específica do comportamento humano.

Em outro sentido mais restrito, ética refere-se a

um conjunto de princípios e normas que um grupo

estabelece para seu exercício profissional como os

códigos de ética dos médicos, dos advogados, dos

psicólogos.

Já a palavra moral, por ter adquirido sentido

pejorativo, associado ao moralismo, é mais utilizada

para relacionar valores e regras que pessoas prezam.

Embora freqüentemente se assuma a sinonímia

entre as palavras ética e moral e se empregue a

expressão clássica, é necessário estabelecer relações e

hierarquias entre esses valores para nortear as ações

em sociedade.

Situações corriqueiras e práticas da vida

colocam essa necessidade em evidência. Por exemplo,

é ou não ético roubar um remédio, cujo preço é

inacessível, para salvar alguém que, sem ele, morreria?

Colocado de outra forma: deve-se privilegiar o valor

vida (salvar alguém da morte) ou o valor propriedade

privada (no sentido de não roubar)?

Importante

Ética – por definição é a ciência da moral. Moral – conjunto

de regras que são aceitas pelas sociedades e prescindem de regulamentações oficiais.

Aula 1 | Ética 14

Seria um erro pensar que, desde sempre, os

homens têm as mesmas respostas para questões

semelhantes. Com o passar do tempo, as sociedades

mudaram e também mudaram os homens que as

compõem.

Na Grécia Antiga, por exemplo, a existência de

escravos era perfeitamente legítima: as pessoas não

eram consideradas iguais entre si, e o fato de umas não

terem liberdade era considerado normal.

Existem diversos exemplos oferecidos pela

história e pela prática social: até pouco tempo atrás, as

mulheres eram consideradas seres inferiores aos

homens, e, portanto, não merecedoras de direitos

iguais.

Outro exemplo: na Idade Média, a tortura era

considerada prática legítima, seja para a extorsão de

confissões ou como castigo. Hoje, tal prática é

considerada indigna para a maioria das sociedades e,

portanto, imoral.

A moralidade humana deve ser enfocada no

contexto histórico e social. Por conseqüência, um

entendimento sobre a ética pede uma reflexão sobre o

momento histórico e as convenções da sociedade na

qual se insere.

Sócrates, relatado por Platão, refletiu sobre a

natureza do bem moral, na busca de um princípio

absoluto de conduta correta e acabou desenvolvendo

duas formulações mais conhecidas: que nada deveria

ser em excesso e que o indivíduo deveria conhecer a si

próprio.

Neste mesmo período clássico da filosofia grega,

os sofistas rejeitavam a tradição e consideravam que os

Quer saber mais?

Platão – discípulo de Sócrates que colocava a busca da felicidade como o centro das preocupações éticas. O homem só encontra a felicidade na prática das virtudes. O ideal buscado pelo homem virtuoso é a imitação de Deus: aderir ao divino.

Aula 1 | Ética 15

princípios morais advêm de convenções humanas em

vez de questões míticas.

Nos diálogos de Platão encontrados em seu livro

A República, são descritas as discussões com Sócrates

a respeito das virtudes e da natureza do bem que se

identifica com a sabedoria. Já a ignorância, com o vício

e, assim, tanto uma qualidade como outra pode ser

aprendida. Para se alcançar o bem, há que

compreendê-lo.

Aristóteles, que era discípulo de Platão, fez um

aprofundamento do estudo da ética relacionada com a

obtenção do bem já preconizada por seu professor.

Assim, a felicidade humana não provém de prazeres

nem de riquezas, mas do desenvolvimento da

racionalidade, na vida teórica e contemplativa.

No corpo da obra de Aristóteles, encontra-se um

texto de maior importância devido a ser reconhecido

como autêntico: Ética a Nicômaco. As opiniões sobre a

ética de Aristóteles não são de caráter mítico, mas

baseadas em virtudes intelectuais e morais,

correspondentes às duas partes da alma humana.

As questões éticas foram analisadas por diversos

filósofos em diferentes períodos históricos. De qualquer

forma, o seu estudo é dividido em dois campos como

referido acima como partes da alma humana:

Problemas gerais e fundamentais como

liberdade, consciência, bem, valor, lei e

outros;

Problemas específicos ou concretos como

ética profissional, ética na política, ética

sexual, ética matrimonial, bioética.

Quer saber mais?

Sofistas – na antiga Grécia, mestres da retórica que tomavam a si a tarefa de ensinar conhecimentos gerais, gramática e a arte da eloqüência para os cidadãos gregos postulantes à participação ativa na vida política, tendo com freqüência acrescentado questionamentos

polêmicos aos debates filosóficos da época. Houaiss, Antonio. Villar, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.

Para pesquisar

Esse é um ponto importante. Voltaremos a conversar sobre o mesmo mais tarde. Por hora pesquise sobre a bioética.

Aula 1 | Ética 16

Já a moral é um conjunto de regras, normas,

princípios e valores aceitos livre e conscientemente,

que determinam a conduta do indivíduo e de seu

convívio em sociedade. Assim, podemos esquematizar

a diferença entre ética e moral considerando a seguinte

ilustração:

Ilustração 1 – Esquema geral de ética e moral

A ética tem um sentido de reflexão e a moral

está mais relacionada com a ação, mas ambas visam o

convívio adequado nas sociedades.

A ética trata do comportamento do homem, da

relação entre sua vontade e a obrigação de seguir uma

norma, do que é o bem e de onde vem o mal, do que é

certo e errado, da liberdade e da necessidade de

respeitar o próximo.

A ética revela que:

Nossas ações têm efeitos sobre a sociedade;

Cada homem deve ser livre e responsável por

suas atitudes;

A justiça é a principal das virtudes;

Nossos valores têm uma origem histórica;

A moral é filha do seu tempo;

Devemos adequar nossas vontades às

obrigações sociais.

Para refletir

Se a moral é adequada a cada tempo, ela então não é uma questão absoluta, ela é mutável. Então o bem e o mal são conceitos relativos?

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:: Bioética:

É uma ética aplicada, chamada também de “ética prática”, que visa “dar conta” dos conflitos e controvérsias morais implicados pelas práticas no âmbito das Ciências da Vida e da Saúde do ponto de vista de algum sistema de valores (chamado também de “ética”).

Aula 1 | Ética 17

Alguns autores tratam a moral como um sistema

de regulamentação das relações entre os indivíduos ou

de suas relações com a sociedade. A moral, também, é

uma forma de comportamento humano que se encontra

nas dimensões de tempo e espaço da sociedade.

A CONSCIÊNCIA E A PRÁTICA DO BEM

A atitude moral pretende ser uma expressão do

bem e do bom já que deve ser um ato positivo e que

cria algum tipo de valor. Fica uma questão a ser

respondida: o que é o bom?

Nesse contexto do bom como algo de valor

positivo, chega-se ao seu oposto, o mau, algo que se

coloca em sua oposição. Em algumas culturas, o bom é

a valentia, já o mal é a covardia. Em outras sociedades,

o bom provém daquilo que expressa a vontade de Deus

ou concorda com ela e o mau tudo aquilo que a

contrapõe.

Mais recentemente, o bom é o que está de

acordo com a natureza humana concebida de uma

maneira universal e abstrata. Ele é de tal maneira

constituído que é absoluto, sem restrição ou condição

que o invalide. Expressa os interesses humanos, em

especial aqueles provenientes das classes dominantes.

Não há classe social que aceite algo que se

contraponha aos seus interesses como algo bom.

Essa questão nos leva a refletir sobre os

interesses das classes sociais que eventualmente

conflitam uma com as outras e transforma o bom como

algo relativo e não mais absoluto. Para resolver esse

dilema, entram em cena as concepções principais do

bom como aquilo que traz felicidade, prazer, boa vontade,

verdade, poder, riqueza ou a utilidade e outros valores.

Para refletir

Como se percebe a consciência? Como consciência antecedente, admoesta-nos para o bem, apresentando o bem aos nossos olhos como uma meta atraente e prevenindo-nos contra as seduções

da desordem e do mal. Insiste no ditame da consciência em razão do qual o homem se decide.

Aula 1 | Ética 18

Essa visão que a felicidade é o bom ou a mais

alta expressão do bem é conhecida como

eudemonismo. Cabe salientar que esta visão, em seu

princípio, defendida por Aristóteles, tinha uma

verdadeira aversão ao trabalho, que defendia que a

felicidade do homem provinha do exercício da razão, da

reflexão e que era atributo unicamente humano. Desse

humano estavam excluídos os escravos e as mulheres.

A ética cristã, por seu lado, posteriormente,

transfere esta felicidade para o lado não terreno, e o

seu lado pleno só pode ser alcançado no céu como uma

compensação de uma vida ruim. Assim, a felicidade

ideal vem substituir a felicidade terrena e real,

defendida pelos iluministas e materialistas do século

XVIII.

Immanuel Kant ou Emanuel Kant (Königsberg, 22

de Abril de 1724 — Königsberg, 12 de Fevereiro de

1804) foi um filósofo prussiano, geralmente

considerado como o último grande filósofo dos

princípios da era moderna, um representante do

Iluminismo, indiscutivelmente um dos seus

pensadores mais influentes. Kant teve um grande

impacto no Romantismo alemão e nas filosofias

idealistas do século XIX, tendo esta sua faceta

idealista sido um ponto de partida para Hegel.

À parte, essa vertente idealista que iria desembocar

na filosofia de Hegel (e Marx), alguns autores

consideram que Kant fez, ao nível da epistemologia,

uma síntese entre o Racionalismo continental (de René

Descartes e Gottfried Leibniz, onde impera a forma de

raciocínio dedutivo), e a tradição empírica inglesa (de

David Hume, John Locke, ou George Berkeley, que valoriza a indução).

Aula 1 | Ética 19

Na sociedade contemporânea, a prosperidade é

um fator dominante e o homem vale pelo que possui

em vez daquilo que é. A felicidade se resume na

satisfação da posse e da propriedade de bens materiais.

Nesse tipo de sociedade, onde não se privilegia o

princípio da propriedade privada nem a importância do

dinheiro, onde o destino pessoal não se possa conceber

separado da comunidade, os homens terão de buscar

algum outro tipo de felicidade.

Em contraposição ao eudemonismo, surge o

hedonismo, onde o bom é o prazer e o mau o seu

contrário. Faz-se necessário distinguir os dois sentidos

de prazer: 1) sentimento ou estado afetivo agradável

cujo oposto é o desprazer ou um estado afetivo

desagradável; 2) sensação agradável produzida por

certos estímulos e cuja oposição é a dor ou uma

sensação ruim no corpo.

O hedonismo toma um importante papel na

sociedade atual já que incentiva o prazer imediato, fácil

de obter e que não pode ser medido a não ser por

aqueles que o percebem.

O filósofo Kant argumenta que o bom é algo

incondicional, sem restrição, não depende de

circunstâncias ou condições que escapem ao controle

humano bem como das conseqüências dos seus atos. A

felicidade está sujeita a certas condições e, na sua

ausência, o homem não poderá ser feliz. O bom como

felicidade implica uma bondade condicionada.

As qualidades humanas como a moderação, o

autocontrole ou a reflexão serena não são boas em

quaisquer circunstâncias. A honestidade, a lealdade e

outras qualidades humanas não são boas quando a

serviço de fins moralmente condenáveis. A honestidade

e a lealdade podem estar a serviço de um código de

honra entre criminosos.

Aula 1 | Ética 20

Para este tema, Kant preconiza a boa vontade

como o bom e procura colocar a sua definição de uma

maneira mais formal e que passou a ser mais conhecida

como o formalismo kantiano.

Outro viés para a abordagem do bom é

relacioná-lo com a sua utilidade e daí advir o nome

utilitarismo. Para compreender melhor as

argumentações dos utilitaristas, é importante saber

basicamente duas questões:

Útil para quem?

Em que consiste o útil?

A primeira pergunta se justifica para excluir

eventuais opiniões egoístas onde se poderia considerar

que o bom é bom e proveitoso apenas para mim. Desta

forma, o utilitarismo estaria em diametral oposição ao

egoísmo, onde o bem seria o útil para os outros mesmo

que em desacordo com interesses pessoais.

Dentro do conceito utilitário do bom, está

implícita a sua relação com as conseqüências dos atos

já que eles sempre serão considerados bons para evitar

um mal maior. Um ato será bom se tiver boas

conseqüências, independentemente do motivo que

levou a fazê-lo ou da intenção que se pretendeu

concretizar.

PRINCÍPIOS DE BIOÉTICA

A biociência, em especial a genética, evoluiu de

forma espetacular nos últimos anos. Este crescimento

não foi acompanhado pelas regulamentações jurídicas e

a sociedade se vê diante do desafio de regular e

discutir novas questões de modo a resguardar aspectos

culturais na área da ciência.

:: Honestidade:

O ato, qualidade ou

condição de ser honesto. Isto pode incluir ser a pessoa ou instituição verdadeira em seus atos e declarações, não propensa a enganar, mentir ou fraudar; sem malícia, ter caráter.

Aula 1 | Ética 21

Diante disso, das freqüentes inovações, faz-se

urgente a necessidade do aprofundamento de temas

polêmicos como fundamentos da bioética, a clonagem

humana, a reprodução humana assistida, recursos

genéticos, eutanásia, diagnóstico pré-natal, transgenia,

filiação de homossexuais (adoção de crianças);

biopirataria, doação de órgãos e tecidos, pesquisas com

células troco embrionárias.

Entre as definições diferenciadas para definir

bioética, destacamos algumas:

Conjunto de considerações que pressupõe a

realidade moral dos médicos e biólogos em

suas pesquisas e na aplicação delas;

Podemos defini-la como sendo o estudo

sistemático das dimensões morais - incluindo

visão, decisão, conduta e normas morais -

das ciências da vida e do cuidado da saúde;

Podemos dizer que bioética é apenas a

disciplina que se preocupa em refletir sobre

as conseqüências das ações de saúde sobre

aqueles que estão sujeitos a elas;

É uma disciplina que busca vincar uma

consciência crítica e tenta assegurar posturas

éticas nas ações do cotidiano da área de

saúde, com destaque para as práticas

médicas, e nas experimentações científicas

que envolvem seres humanos.

É um ramo do conhecimento humano que se

apóia mais na razão e no bom juízo moral de

seus investigadores do que em alguma

corrente filosófica ou autoridade religiosa.

Para refletir

Os processos transgênicos podem trazer mais produtividade e conseqüentemente mais riqueza para os cidadãos. Como algo que traz mais bem-estar pode ser eticamente contestado?

Aula 1 | Ética 22

A bioética nasce em um ambiente científico,

como uma necessidade sentida pelos próprios

profissionais da saúde, em seu significado mais amplo,

o de proteger a vida humana tendo um caráter

interdisciplinar, pois juntam profissionais da área

médica, teólogos, sociólogos, juristas, antropólogos,

psicólogos, filósofos.

Ela possui um fundamento, baseado na

antropologia filosófica, porque compreende o homem

na totalidade de suas expressões e na infinidade de sua

realização como pessoa. Por essas razões cada um dos

temas tratados pela bioética, deve ser analisado

separadamente para ser compreendido em sua

totalidade.

CORRUPÇÃO NA POLÍTICA E ÉTICA

Platão (427-347 a.C.), que pregava a renúncia

do indivíduo em favor da comunidade, acreditava que o

talento e o gênio só se revelariam aos poucos, ao longo

da vida. Por isso, a formação dos cidadãos começaria

antes mesmo do nascimento, pelo planejamento

eugênico (condições que favorecem a reprodução e

melhoria da raça humana) da procriação. As crianças

deveriam ser tiradas dos pais e enviadas para o campo,

uma vez que Platão considerava corruptora a influência

dos mais velhos.

Até os dez anos, a educação seria

predominantemente física e constituída de brincadeiras

e esporte. A idéia era criar uma reserva de saúde para

toda vida. Em seguida, começaria e etapa da educação

musical (abrangendo música e poesia), para se

aprender harmonia e ritmo, saberes que criariam uma

propensão à justiça, e para dar forma atrativa a

conteúdos de Matemática, História e Ciência. Depois

dos dezesseis anos, à música se somariam os exercícios

físicos, para equilibrar força muscular e aprimoramento

do espírito.

Para refletir

Atualmente, os adolescentes têm que decidir sobre aquilo em que vai trabalhar, qual profissão irá seguir. Não seria o modelo de Platão mais adequado? Como ele poderia ser viabilizado nos dias atuais?

:: Bioética:

É o estudo transdisciplinar entre biologia, medicina e filosofia (dessa, especialmente as disciplinas da ética, da moral e da metafísica), que investiga todas as condições necessárias para uma administração responsável da vida humana (em geral) e da pessoa (em particular).

Aula 1 | Ética 23

Aos vinte anos, os jovens seriam submetidos a

um teste para saber que carreira deveriam abraçar. Os

aprovados receberiam, então, mais dez anos de

instrução e treinamento para o corpo, a mente e o

caráter. Nos testes que se seguiriam, os reprovados se

encaminhariam para a carreira militar e os aprovados

para a filosofia – nesse caso, os objetivos dos estudos

seriam pensar com clareza e governar com sabedoria.

Aos trinta e cinco anos, terminaria a preparação dos

reis-filósofos. Mas ainda estavam previstos quinze anos

de vida em sociedade, testando os conhecimentos entre

os homens comuns e trabalhando para se sustentar.

Somente os que fossem bem-sucedidos se tornariam

governantes.

O debate público sobre a ética na política com

freqüência tem se dado em contextos de denúncias de

práticas corruptas e corruptoras das relações e

instituições. Nestas ocasiões, a discussão sobre ações

éticas e ética parlamentar se estabelece a partir da

troca de acusações entre contendores de ocasião.

Observando a situação política mundial,

percebemos a necessidade de formarmos profissionais

bons no sentido técnico, mas, aliado a isso, deve-se

buscar de maneira inadiável uma boa formação no

sentido ético. Se a educação não se preocupar com

esses dois aspectos, vamos continuar vendo

profissionais assumirem seus postos de trabalho,

colocando os interesses particulares acima dos

interesses sociais e públicos.

Na política, esse fato se torna ainda mais

trágico, pois, não se exige uma formação específica

para assumir um cargo político. Em segundo lugar, a

formação para a ética e cidadania tem ficado em último

plano. Nesse sentido, a educação precisa ser repensada

e voltar-se mais para a formação do caráter.

Para refletir

Comente a seguinte frase: Na hora de fazer a faxina, cabe a nós, educadores, mostrar

aos jovens que as nações que prosperaram foram as que acreditaram em valores elevados.

Aula 1 | Ética 24

A conduta ética na vida parlamentar encontra-se

intrinsecamente relacionada a uma categoria que a

engloba e dá sentido. O Estado deve observar a

redação que vincula a ética e o decoro.

De um lado, observamos a ênfase em

sistematizar e construir padrões gerais de avaliação de

comportamento, de outro, encontramos substantivos

que expressam qualidades pessoais decorrentes de

certa valoração ou reconhecimento social.

No dia-a-dia, este termo é muitas vezes usado

indiferentemente, mas devemos levar a sério a

diferença que a permanência de ambos os termos (ética

e decoro) preservam quando se está considerando

documentos que, como no caso dos textos legislativos,

têm a redação escrutinada e discutida tão

minuciosamente.

Dito de outra forma, isso iria se traduzir em

regras impessoais de aplicação abrangente – como a

noção da ética exige – a responsabilidade de sujeitos

que, como a noção de decoro sugere, gozam de certa

distinção por sua inserção diferenciada na hierarquia

política que a representação instaura. Como atribuir

deveres e responsabilidades qualificadas aos que

participam privilegiadamente nas decisões sobre os

destinos da coletividade, sem com isto instituir

privilégios? Eis a questão a qual a vinculação entre

ética e decoro parlamentar evoca.

A ética na política requer apenas que os seus

membros atuem segundo princípios básicos da ética

pessoal? Basta que tenham boas intenções, que a

causa seja justa e que não obtenham lucros pessoais?

E quando o ganho é político, o procedimento é

impróprio segundo as regras daquela função de modo

que compromete a própria integridade do processo

democrático?

Para refletir

A expressão "ética da responsabilidade" é uma forma mitigada do clássico princípio republicano de Maquiavel de que os fins justificam os meios.

Aula 1 | Ética 25

Essas são as questões principais da ética na

política e devem ser equacionadas para o bem público.

ÉTICA DO HUMANO

De acordo com um mito romano antigo, na

formação do ser humano, entraram em ação dois

deuses primordiais – a Terra, dando-lhe o corpo e

beleza e o Céu, conferindo-lhe vida e energia. Mas para

que o ser humano pudesse viver como humano e

mantivesse Céu e Terra unidos nele, deveria ser

acompanhado pelo Cuidado, por todo o tempo de sua

vida.

É fácil de entender porque no ser humano há

Céu e Terra, espírito e matéria. Difícil é se entender o

porquê do cuidado. As teorias filosóficas explicaram

isso. Precisamos do cuidado porque sem ele o ser

humano não vive nem sobrevive. Um recém-nascido

deixado a si mesmo, após poucas horas, morre. Se não

cuidarmos de nossa saúde, de nossa formação

permanente e de nossa espiritualidade, lentamente,

vamos degenerando, adoecemos, desatualizamo-nos e

embrutecemos. O cuidado é a maior força que se opõe

à lei suprema da entropia. Tudo o que cuidamos dura

muito mais, desde a camisa que usamos até as mãos

que escrevem um texto.

O cuidado é uma relação amorosa para com a

realidade, pois pelo cuidado nos envolvemos com ela e

mostramos nosso interesse e até preocupação com ela.

Mas o cuidado é mais que tudo isso. Ele é a atitude que

antecede a todos os demais atos e os possibilita, sejam

os atos da vontade, sejam os da inteligência.

Eles somente são humanos se nascerem do

cuidado e são acompanhados por ele. Então, são

construtivos e não irresponsáveis e deletérios. É por essa

Quer saber mais?

A lei da entropia preconiza que tudo no universo tende a se desorganizar.

Aula 1 | Ética 26

razão que alguns filósofos consideram o cuidado a

verdadeira essência do humano. Ele naturalmente é

impregnado de cuidado essencial.

Por causa desta essencialidade, o cuidado

fornece a base real da sociedade, da ética, da política e

da ecologia. É base da sociedade que, segundo

Aristóteles, é o espaço público organizado onde

podemos viver sem medo.

Onde há cuidado, não existe medo, mas paz. A

ética do cuidado funda o consenso mínimo entre os

humanos, que garante a sobrevivência de todas as

pessoas e da natureza. A política imbuída de ética

significa cuidado para com o bem-estar do povo, mais do

que administração da economia e gerenciamento de

instituições. Onde prevalece o cuidado, a natureza é

preservada e cada ser é respeitado, pois tudo o que

existe e vive merece continuar a existir e a viver.

Contemporaneamente, há uma carência

incomensurável de cuidado. Por isso, o número de

pobres cresce no mundo, as crianças são condenadas a

viver na rua, as pessoas idosas são abandonadas.

Milhões morrem antes do tempo e a Terra é

sistematicamente depredada, colocando em risco nosso

futuro comum.

Só o cuidado, transformado em padrão de

compreensão e de atuação, articulado com a

solidariedade e a responsabilidade, poderá salvar a

vida, a espécie humana e o planeta. Sem ele, não há

paz nem alegria de viver.

O que faz uma verdadeira comunidade é a

decisão consciente dos seus membros de dividir a

responsabilidade pelo seu destino comum. Uma

comunidade emerge de um processo intencional, que

envolve ganhar conhecimento uns dos outros, constituir

um conjunto de objetivos em comum e de modos de reali-

Para refletir

Como o comportamento humano pode desprezar as questões de pobreza e abandono em um mundo dominado pela tecnologia e pela globalização?

Aula 1 | Ética 27

zá-los – uma metodologia –, e firmar entre eles algum

tipo de contrato.

Cada membro assume a responsabilidade de

realizar determinadas tarefas e contribuições e a co-

responsabilidade em cuidar do bem uns dos outros e do

conjunto da comunidade.

A metodologia que se fundamenta numa

combinação dinâmica e criativa de ação e reflexão, de

prática e teoria, chama metodologia da práxis.

Metodologia significa o estudo do caminho para realizar

determinados objetivos. A metodologia da práxis propõe

um caminho que articula prática e teoria, ação e

conhecimento.

Nesta metodologia, o ciclo não é representado

por um círculo, mas por uma espiral que se move para

frente e para cima, num movimento não linear que

envolve fluxos e saltos para frente e para trás. Sua

resultante, porém, é maior bem-estar coletivo, maior

autonomia e um controle crescente pela comunidade

sobre seus recursos e seu desenvolvimento. Os passos

deste ciclo são:

Compartilhar uma visão – É o projeto mais

amplo e de mais longo prazo que une a comunidade e

os trabalhadores sociais que a apóiam. Costuma haver

conflitos de intencionalidade e de visão entre a

comunidade e os trabalhadores sociais que a apóiam. A

interação entre os trabalhadores sociais e a

comunidade é um processo educativo, que deve ser

levado durante todo o processo de desenvolvimento.

A definição de uma visão abrangente e de longo

prazo é crucial, permite que a comunidade defina os

objetivos e estratégias que ligam a realidade atual com

aquilo que deve ser realizado através do processo de

desenvolvimento.

Para refletir

A expressão "ética da responsabilidade" é uma forma mitigada do clássico princípio republicano de Maquiavel de que os fins justificam os meios.

Aula 1 | Ética 28

Estabelecer objetivos gerais – Estes são marcos

a serem realizados através do trabalho do

desenvolvimento. Emergem tanto das expectativas da

comunidade, das suas interações com os trabalhadores

sociais, e do resultado da pesquisa participativa. Os

objetivos podem ser gerais ou específicos, conforme

estejam relacionados a processos mais abrangentes e

de longo prazo, ou específicos e de mais curto prazo;

Pesquisa da situação – Ponto de partida. Assume

que os protagonistas do desenvolvimento são os

próprios membros da comunidade. A pesquisa deve ser

participativa, buscando envolver ativamente o maior

número possível dos seus membros. Os líderes naturais

da comunidade podem ser parceiros cruciais dos

trabalhadores sociais na pesquisa. Esta não deve

limitar-se à realidade interna da comunidade, mas sim

buscar as interconexões com os âmbitos mais amplos

da realidade;

Estabelecer objetivos específicos para a ação –

Este é, na verdade, o primeiro estágio do planejamento

da ação. A comunidade, ou pelo menos seus líderes

naturais, deve ganhar controle dos resultados da

pesquisa para poder definir os objetivos específicos da

ação, distinguindo objetivos prioritários e secundários,

e estabelecendo uma escala de tempo como parte do

desenho estratégico da ação;

Missão/compromisso – Ações relacionadas com

procedimentos concretos, mas também com as

tomadas de decisão coletivas. Em termos simples,

quem vai ficar responsável pelo que, e como serão

tomadas as decisões operacionais;

Plano de ação – Momento de fazer um plano que

tem duas dimensões: estratégica, relacionada com as

diretrizes gerais para o processo que visa à realização

dos objetivos, tomando a situação e os sujeitos que foram

Quer saber mais?

Consumidor ético Os consumidores éticos e solidários podem ser quaisquer pessoas, físicas ou jurídicas, que consumam bens e serviços, tais como: empresas, governo (compras públicas), profissionais de qualquer área, produtores, comerciantes, crianças, jovens e idosos...

Dica do professor

Estratégia – o que fazer. Tática – como fazer.

Aula 1 | Ética 29

identificados na pesquisa como pontos de partida; e

tática relacionada com ações e procedimentos

imediatos que concretizarão o processo de

desenvolvimento no cotidiano da comunidade;

Ação – Colocar em prática as ações e

procedimentos previstos no plano. É a dimensão crucial

do processo de desenvolvimento, a dimensão prática,

em oposição aos momentos anteriores, que são mais

relacionados ao pensamento, ao planejamento;

Avaliação/nova pesquisa – Consiste numa

pesquisa sobre a nova situação objetiva e subjetiva

gerada a partir da ação realizada. Abre o espaço para

um novo ciclo de desenvolvimento, envolvendo uma

rediscussão da visão, dos objetivos e do compromisso à

luz da experiência acumulada e das novas percepções.

LEGAL X JUSTO

O direito é a disciplina que mais se aproxima

com a moral porque possui regras que regulam as

relações humanas. Tanto uma área como a outra

possuem pontos em comum bem como outros que são

opostos e se contradizem.

O direito e a moral postulam as boas regras de

convivência humana e esperam que haja um rito

comum, uma conduta padrão. Tanto um como o outro

possuem as suas regras em tons imperativos; têm

objetivos relacionados com a coesão social e são

adaptáveis historicamente no tempo.

Quanto às diferenças, podem-se mencionar

alguns fatores que expõem as diferenças entre o legal e

o justo ou entre o legal e o ético. As regras morais se

cumprem através da convicção intima e que são aceitas

coletivamente. Já o legal não necessita de convencimento

Para refletir

Se a coerção não é um procedimento moral, como ele pode ser um componente fundamental para a operacionalidade do Estado?

Aula 1 | Ética 30

do indivíduo e está codificado oficialmente para que as

regras sejam conhecidas e cumpridas e sujeitas as

sanções específicas.

O direito depende de um dispositivo coercitivo

externo e de natureza estatal. O Estado passa a

compor as relações dos cidadãos e pode-se verificar em

algumas circunstâncias que uma moral pode estar

harmonizada com o poder estatal, mas em outras

condições eles podem conflitar ou se contradizer.

A moral e o direito possuem elementos comuns,

mas apresentam diferenças. O direito, como um

comportamento humano, é sancionado pelo Estado e a

ética como se apóia na natureza da moral não necessita

de sanção estatal.

No âmbito filosófico, essas noções têm

desempenhado um papel importante no balizamento

das discussões referentes à teoria moral. De um lado, a

predileção pelos ideais de justiça que tem marcado a

fronteira entre as teorias do dever moral, identificadas

com a tradição legal. De outro lado, estão as teorias

mais preocupadas com os valores do viver bem,

vinculadas às perspectivas morais.

Apesar do processo de mediação estatal estar

marcado por uma preocupação com questões de

eqüidade, estas são excessivamente dissociadas da

idéia de justiça, fazendo com que os motivos que

deram origem ao conflito sejam colocados em segundo

plano, inviabilizando uma resolução mais objetiva da

diferença entre o equânime e o não-equânime.

A QUESTÃO DO ESTADO

A questão da defesa de um Estado absoluto,

forte marca um novo pensamento a respeito do homem

e a sociedade em que vive. Esta contextualização histórica

Quer saber mais?

A Moral estabelece regras que são assumidas pela pessoa, como uma

forma de garantir o seu bem-viver. A Moral independe das fronteiras geográficas e garante uma identidade entre pessoas que sequer se conhecem, mas utilizam este mesmo referencial moral comum.

Aula 1 | Ética 31

passa principalmente pela compreensão do impacto de

um clima de instabilidade política, experimentado pela

sociedade inglesa da época no século XVII.

Uma sociedade e suas relações, juntamente com

o papel do Estado como sustentáculo, servem até os

nossos dias como referência para se pensar o Estado e

suas vicissitudes. Desse período até os nossos dias, a

humanidade, apesar de seus consideráveis avanços,

apresenta-se com um comportamento inalterado,

quando analisada pela ótica do poder político.

O poder político continua sendo o principal meio

que funda e dá coesão às relações sociais. É fácil

constatar que os mecanismos de dominação entre os

homens pouco diferem dos elaborados quatro séculos

atrás.

Daí se poder afirmar que diante da evidente

atualidade do pensamento histórico, que tenta

compreender o homem e o Estado, ultrapassa a mera

tentativa de explicação mitológica, sobre o momento de

passagem do estado de natureza do homem para o

estado de sociedade. Na realidade, o que se observa é

a compreensão dos processos e mecanismos que

movem o ser humano em sociedade, através de uma

perspectiva visão cristã predominante.

O ser humano como ser, o qual é incompleto,

busca permanentemente através dos deslocamentos

dos objetos de desejos a sua inalcançável completude.

Homem como um ser com desejos intermináveis, se

desdobra para aquilo que é sua principal proposta: o

desejo do homem pelo poder. Da compreensão do

homem como um ser que deseja o poder, como uma

forma incessante de sobrevivência, pode-se inferir a

essência do Estado como uma entidade que é composta

pela soma dos vários poderes individuais dos homens

em sociedade. É neste momento que se dá a passagem do

Quer saber mais?

A moral O Estado absolutistas O absolutismo é a primeira forma de Estado moderno. A formação dos Estados absolutistas não teve o mesmo percurso em todos os países europeus, e nem ocorreu de forma tranqüila. Fortes conflitos entre países, entre burguesia e aristocracia, entre católicos e protestantes, entre camponeses e senhores e entre Estado e sociedade civil marcaram a constituição do mundo capitalista.

Para refletir

O Estado é algo criado pelo homem para restringir a sua liberdade natural, mas que permitiu o seu desenvolvimento social.

Aula 1 | Ética 32

estado de natureza humana para o estado de

sociedade, quando o individual é sobreposto pelo

coletivo.

O Estado se constitui essencialmente por ser

possuidor de um poder muitas vezes superior ao de

qualquer homem individualmente. Esta é a base do

Estado e é esta uma condição sine qua non da sua

existência: o Estado surge como uma solução ao

instável estado de natureza em que viviam os homens,

validando que a permanente e necessária compulsão

para se desejar obter poder é uma das principais causas

que inviabilizam a vida do homem no estado de

natureza.

A base de criação do Estado está na necessidade

de se exercer um controle sobre a natureza humana,

que é movida pelo desejo de poder incessante. Isso

inviabiliza a vida em estado de natureza e força o ser

humano a procurar saída. Assim, a institucionalização

do Estado é uma decisão racional que viabiliza a troca

de uma liberdade ilimitada do estado de natureza,

porém de pouco valor, por uma liberdade controlada,

entretanto com segurança, existente no estado de

sociedade.

O Estado, portanto, surge como uma restrição a

que o homem impõe sobre si mesmo como forma de

cessar o estado de guerra de todos contra todos. Existe

uma incompatibilidade estrutural entre as leis da

natureza (justiça, eqüidade, piedade.) e as paixões

naturais dos homens, só sendo possível o controle

dessas paixões naturais através da coerção do Estado.

COMPROMISSO COM A SOCIEDADE

As transformações socioeconômicas, bem como

as mudanças que se operam no seio de uma cultura, im-

Para refletir

Estado Liberal Enfoque Liberal: constitui-se numa interpretação feita pela burguesia nos diferentes momentos do desenvolvimento do capitalismo. Esse enfoque nos mostra que o Estado objetiva a realização do bem comum e de que é neutro. Sendo uma instituição política que, por estar acima dos interesses das classes sociais, é responsável pelo aperfeiçoamento do corpo social no seu conjunto.

Aula 1 | Ética 33

põem desafios, uma vez que fazem surgir o problema

referente à oposição entre relativismo e universalismo.

Como uma norma moral pode adquirir

validade universal?

Por que os valores e os princípios morais

variam nas diferentes sociedades?

Como é possível adequar a liberdade da

vontade às obrigações determinadas pela lei?

Como encontrar um equilíbrio entre a

responsabilidade moral e os impulsos, desejos e

inclinações que constituem a nossa condição?

A ética se impõe como a condição fundamental

de possibilidade para a prática das virtudes e o

exercício da cidadania.

Os direitos de cidadania dependem da ordem

jurídica e política do Estado, e os dispositivos

constitucionais que definem os direitos e deveres do

cidadão.

Todos os indivíduos, enquanto

cidadãos são iguais perante a lei.

Na prática, as desigualdades sociais e as

estruturas de poder impedem que tal idéia se efetive.

Cidadania e desigualdade são duas questões que se

deve saber como compatibilizar? Como ser plenamente

cidadão numa realidade marcada pela desigualdade,

pela negação da meritocracia e pela subversão do

princípio de justiça?

ÉTICA E ECONOMIA

Na cultura ocidental, a idéia de justiça implica

noções de equilíbrio, de restabelecimento de uma

ordem perturbada e de medida, sendo justo o que é bem

ordenado, que ocupa seu devido lugar e não é excessivo.

Por isso, a justiça se opõe à desmedida.

Para refletir

Estado Marxista Enfoque Marxista: fundamenta-se na existência de uma sociedade de classe onde os interesses são antagônicos, o que inviabiliza a realização do bem comum e a neutralização do Estado. Segundo esse enfoque, o Estado é uma instituição política controlada

por uma classe social dominante, e que representa o predomínio dos interesses dessa classe sobre o conjunto da sociedade, embora estes se apresentem como interesses universais de toda sociedade. Esse enfoque foi constituído em cima da crítica ao enfoque liberal de Estado.

Aula 1 | Ética 34

Nesta concepção, coexistem duas idéias

principais que interessam à ética e à economia: a

concepção de justiça entendida como igualdade e a da

justiça entendida como eqüidade.

Em substância, a primeira postula que todo

indivíduo tem direito à igual consideração de seus

interesses e, portanto, deve receber igual prestação de

serviços que satisfaçam suas necessidades, inclusive os

cuidados e a assistência necessários para garantir sua

saúde e bem-estar. A vantagem desta posição é seu

caráter não discriminatório, e a desvantagem é seu

caráter abstrato, visto que desconsidera as

desigualdades iniciais existentes entre indivíduos. Este

é o caso, por exemplo, quando grupos organizados,

portadores de alguma doença específica, conseguem

obter todos os cuidados disponíveis para todos os

portadores, independentemente de sua condição

econômica.

Já a segunda concepção considera que, em

situações de desigualdade entre as partes, é justo

privilegiar a menos favorecida, como forma de

compensá-la, de equilibrar o sistema social como um

todo e de torná-lo menos injusto. Isso implica que, em

situações de escassez de recursos, o poder público

deverá privilegiar as formas de justiça distributiva que

favoreçam as populações mais desprotegidas, que são,

também, quase sempre, as que representam o maior

número de indivíduos de uma população.

Mas tais considerações permanecem abstratas

se não tivermos em devida conta o fato pragmático de

que nossas sociedades só podem resolver a questão da

justiça graças à implementação de políticas

institucionais capazes de utilizar de forma racional os

recursos necessários, atingindo as metas planejadas e

satisfazer as necessidades da população.

Importante

Quando se discute a pobreza, deve-se, portanto, apontar para essa racionalidade terrível e inaceitável, que revela um fosso assustador entre ética e economia.

Aula 1 | Ética 35

É por isso que se coloca o problema de como

relacionar o âmbito econômico e o âmbito ético nas

políticas públicas de alocação de recursos.

Que indicações podemos deduzir das

considerações precedentes para pensar uma relação

correta entre público e privado? Embora as questões

públicas não possam ser reduzidas à mera mercadoria,

tampouco pode ser encarada independentemente de

seus custos. Por esta razão, a gestão pública deve ser

associada à ética. Devem ser pensadas juntas e

negociadas tendo em vista o objetivo da criação do

ideal entre partes de conflito.

A resposta, neste caso, é fazer com que as

políticas públicas sejam inclusivas, positivas e não

excludentes e determinadas a partir de um olhar que

elimina as questões polêmicas dos recursos finitos ou

escassos.

UNIVERSALIDADE E ÉTICA

Viver sob parâmetros éticos requer a eleição de

princípios do agir, em consonância com os quais se

possa pautar a trajetória da vida. É necessário um

exercício continuado para aprender a escolher os

valores e essa atitude perdura no decorrer de toda

nossa vida. Mas como poderemos nos valer das opções

feitas como referência e roteiros de ação em nossa vida

cotidiana que deve estar em sintonia com a sociedade

onde nos inserimos?

Voltando ainda à Grécia Antiga, a concepção da

ética vinha atrelada a alguns elementos constitutivos

que supunham excelência a expressões como bravura,

ponderação, justiça, piedade, saúde, força e beleza. Daí

decorriam, para os gregos, as características distintivas da

particularidade humana na correspondência entre corpo e

alma.

Dica do professor

Falar de ética é falar de convivência humana. Há necessidade de ética porque os seres humanos não vivem isolados; e os seres humanos convivem não por escolha, mas por contingência, por sua constituição vital. Há necessidade de ética porque há o outro ser humano. Vale lembrar que o “outro”, literalmente, é o “ethnos” (em grego), o “outro cultural”, de onde as etnometodologias

tiraram a densa referência a seu objeto.

Para refletir

Tudo que é moral é justo?

Aula 1 | Ética 36

A ética era derivada de tomadas de decisão que

deveriam ser postas em prática, dirigidas ao bem,

motivadas pela busca de uma vida equilibrada e

pautadas em parâmetros tidos como valorosos para a

sociedade. A harmonia decorreria da própria noção

grega de excelência: o agir ético corresponderia a um

dado exercício da alma, continuado, cotidiano,

motivado pela própria suposição da universalidade do

bom enquanto bem comum e compartilhado.

A virtude é posta como uma vocação a ser

atualizada, para alguns, e uma disposição de espírito,

que aparece pela força do hábito para outros.

Submeter-se ao hábito requer valorizar a

formação e, assim, podemos depreender a dimensão

pedagógica da ética.

Entre atos e palavras, os extremos são

exatamente elementos impróprios e contrários entre si,

um como deficiência e o outro - seu oposto - como

excesso. A ponderação, o equilíbrio e a moderação

seriam, pois, fonte da sabedoria, entendendo-se por

sabedoria sabor e saber, juntos e apurados sabedoria

supõe certamente paixão pelo conhecimento.

Esse desejo cultural acarreta para o indivíduo

uma inquietação de espírito, um interesse para com as

grandes questões e um elevado grau de humildade.

O conflito ético como um dilema entre

responsabilidades que, por vezes, tem por ponto de

partida a divergência entre princípios contraditórios,

porém válidos e competitivos entre si. Assim é

necessário que a concepção de moralidade não seja tão

abstrata a ponto de se desvincular por completo de seu

contexto de produção.

Aula 1 | Ética 37

Há duas perspectivas morais, consoantes a

hábitos herdados e tradições culturais acumuladas

pelos dois gêneros: uma ética da justiça e uma ética do

cuidado. Para cada um desses modos de agir, no

campo da ação moral, haveria necessidade de um

aprendizado específico, de uma pedagogia da razão,

por um lado; e da sensibilidade, por outro. O objetivo

da educação seria uma atualização da máxima de

Píndaro na Grécia arcaica: "torna-te o que tu és".

Como teórica da política, o sentido de tal

sentença: "de acordo com a fé aristocrática que

professa o poeta, a virtude não se aprende, leva-se no

sangue. Chegar a ser o que se é consistiria em não trair

nem deixar de aproveitar a nobreza e o lugar que,

desde o berço, se possui" (Camps, 1995, p. 145). A

modernidade reservou papel oposto para o lugar social

da educação: exatamente o de romper, pela dialética,

com tal fatalismo elitista e aristocrático.

CONTEXTUALIZAÇÃO DA CRISE DE VALORES

Um dos efeitos da globalização que mais

chamam a atenção é o fato de ela trazer à tona a

pluralidade de valores e culturas. Se hoje estamos vivendo

Píndaro - foi o mais brilhante poeta do século V a.C..

Nasceu numa província próxima a Tebas,

provavelmente em 522 a.C., na pequena cidade de

Cinoscéfalos, na Beócia. Era de família aristocrática e

fez seus estudos em Atenas. Escreveu sua primeira

Ode, a Sétima Pítica, com menos de vinte (20) anos de

idade, para Alcmeônidas de Mégacles, em 486 a.C.,

segundo os estudiosos P. E. Easterling e B. M. W. Knox

(1999) 226-7. Em vida, gozou de grande fama, a qual

perdurou por toda a Antigüidade. Ficou conhecido pelo

epíteto de “príncipe dos poetas”. Porque sua

notoriedade se espalhara por toda a Grécia, Píndaro

tornou-se um poeta profissional itinerante. Entre

outros, compôs por encomenda para Hieron I de

Siracusa, em 478/467 a.C., Teron de Acragás, em

488/472 a.C., e Arcesilau IV de Cirene, em 462 a.C..

Morreu em Argos com quase oitenta (80) anos, por

volta de 438 a.C.

Aula 1 | Ética 38

uma crise de valores, ela não é antes uma crise relativa

ao significado dos valores e a nossa capacidade de nos

governarmos e fixarmos um rumo para nossas vidas.

No entanto, falar diretamente de pluralidade dos

valores como uma desorganização social, poderia

significar ignorar o fato de que, em muitas regiões do

mundo, as pessoas continuam a confiar nos quadros de

referência tradicionais para conferir sentido e ordem a

suas vidas, como indivíduos e como sociedade. Nesse

aspecto, não se pode afirmar que a crise de valores

seja universal.

Todas as culturas são iguais em termos de

dignidade. Cada uma delas pode ser vista como

encarnação de parte da totalidade humana. Porém, há

que se considerar que existem diferenças, muitas das

vezes, insuperáveis entre uma e outra cultura. O

mundo contemporâneo, igualmente ao mundo como

sempre foi, é conflituoso, beligerante. Temos conflitos

graves que, pelo nosso desenvolvimento tecnológico,

não caberiam mais, no entanto, eles existem.

Insistindo no impacto dos efeitos da globalização

que gerou a exclusão dos países pobres, que ainda não

compartilham os benefícios de alguns processos

econômicos. Esta mesma globalização criou, também,

marginalização nos países ricos e naqueles em

desenvolvimento que se encontram relativamente

integrados na economia mundial.

Mas a globalização também multiplicou a riqueza,

desencadeando forças produtivas numa escala sem

precedentes. Devemos renunciar aos elementos positivos

da globalização, às possibilidades de maior riqueza por ela

oferecidas, e reverter o relógio da História, supondo que

isso seja possível? A resposta a esta indagação é

seguramente negativa. Como, então, podemos imaginar a

atenuação dos efeitos colaterais da marginalização numa

época em que se contraiu o papel do Estado?

Para refletir

A dignidade é algo que toda a sociedade preconiza, no entanto, muitas

sociedades têm práticas consideradas condenáveis. Como essa questão pode ser equacionada à luz de uma ética universal?

Para refletir

Use valores éticos para solucionar dilemas Refira-se à lista de valores éticos ao solucionar conflitos, sejam eles entre funcionários, ou com clientes, fornecedores, ou outros parceiros. Certifique-se de que as soluções consideradas são compatíveis com os valores com os quais a sua declaração ética está comprometida.

Aula 1 | Ética 39

Assim como os Estados podem reduzir seus

desequilíbrios sociais internamente, também é possível

imaginar um grupo de Estados que seja capaz de

propor alternativas para aliviar as conseqüências sociais

da globalização. Não é tarefa simples. Sabemos que os

problemas de hoje são de natureza global, como a

volatilidade dos capitais mundiais, o tráfico de drogas,

a proteção do meio ambiente, as migrações etc.

O desafio reside em completarmos a transição

da etapa do reconhecimento de que os problemas são

globais para outra fase mais adiantada, na qual

estejam criados os instrumentos concretos e

estabelecida a mobilização para a mudança. Sem ter a

pretensão de oferecer uma resposta completa a este

desafio, as propostas de mudança devem preencher

quatro condições:

A primeira é de que as propostas de mudança

sejam universais, que possam, pela

negociação, encontrar alguma forma de

consenso nos interesses dos Estados, pobres

e ricos, em desenvolvimento e desenvolvidos;

A segunda condição é de que todas as

propostas sejam viáveis, que não sejam

irrealistas nem ingênuas, que não exacerbem

rivalidades;

A terceira é de que as propostas sejam

capazes de mobilizar aqueles Estados e

outros atores que contem com efetivo peso

para influenciar o processo de negociação;

E a quarta condição é a de que as propostas

incorporem um conteúdo ético que as tornem

capazes de se situar acima da mística do

mercado e do jogo de poder.

É chegado o tempo de tentarmos introduzir a

ética da solidariedade nas formas de atuação do Estado

e, através delas, no conjunto da sociedade. Os estados não

Dica do professor

Um conjunto de valores éticos é uma importante ferramenta para que gerentes e empregados tomem decisões empresariais condizentes com as metas e convicções de sua companhia. Quando bem alinhavada e implementada, uma declaração de

valores éticos especifica a forma pela qual sua empresa administrará os negócios.

Aula 1 | Ética 40

podem fazer tudo, nem as lideranças mundiais. Não

obstante, em razão do papel que desempenham, do

exemplo que podem dar os governos e seus líderes

podem ser catalisadores da mudança, trazendo de volta

valores éticos numa época que parece carente deles.

PRINCÍPIOS GERAIS DE ÉTICA PROFISSIONAL

Casa que não tem pão, todo mundo briga e

ninguém tem razão. Falar em ética sem pensar no

contexto social, econômico e político, pode ser um bom

discurso, mas ficará distante da real possibilidade de

exercê-la. Falemos de ética a partir das necessidades

básicas do homem em função de suas relações

profissionais.

Ética, como ciência normativa, é um dos

princípios da conduta humana, diretrizes no exercício

de uma profissão, estipulando os deveres que devem

ser seguidos no desempenho de uma atividade

profissional, também denominada filosofia moral.

Os sofistas se mostraram céticos no que se

refere aos sistemas morais absolutos e, na filosofia do

estoicismo, a natureza é ordenada e racional. Embora

a vida seja influenciada por circunstâncias materiais, o

indivíduo tem que se tornar independente desses

condicionamentos através da prática de algumas

virtudes fundamentais como a prudência, o valor, a

temperança e a justiça.

Estoicismo - se opõe ao epicurismo que é

hedonista. Para os estóicos, o fim supremo, o único

bem do homem, não é o prazer, a felicidade, mas a

virtude.

Como o bem absoluto e único é a virtude, o mal

único e absoluto é o vício.

A paixão, na filosofia estóica, é sempre má, pois é

movimento irracional, vício da alma. De tal forma, a

única atitude do sábio estóico deve ser o

aniquilamento da paixão, até a apatia.

Aula 1 | Ética 41

Thomas Hobbes, no Leviatã (1651), afirmava

que os seres humanos são maus e necessitam de um

Estado forte que os reprima e por isso, a

regulamentação profissional e os seus códigos de ética.

A advocacia, por exemplo, classifica-se entre as

profissões no rol das mais antigas e duradouras. Para

não irmos ainda muito além, Cícero já exercia tal ofício

em Roma, há 2000 anos atrás, e atualmente no

terceiro milênio ela desponta com um grande número

de pessoas que exercem esta profissão.

Entre as disciplinas em que existem códigos de

ética e disciplina, pode-se citar o de Publicidade,

Administração de Empresas, Contabilidade, Economia

etc.

Na busca do esclarecimento sobre os atributos

em torno da ética profissional, o serviço profissional é

um bem de consumo e, para ser consumido, há de ser

feito de uma maneira adequada e esperada pelo

contratante. Algumas profissões rejeitam

completamente esta idéia, posicionando-se como mais

importantes que outras e tentando estabelecer regras

de poder para adquirir mais benefícios sociais.

O bom estado das relações profissionais, seus

resultados, a eliminação de abusos e tantos outros

assuntos interligados, há que se desenvolver

mecanismos de regulação. Não se procura um

profissional como se busca um bem de consumo num

supermercado, afirmam alguns, como já mencionado, mas

isso se aplica a todos os profissionais.

Dica de leitura

A obra de HOBBES, Thomas. (“Leviatã ou matéria, forma e poder de um estado

eclesiástico e civil”. São Paulo: Abril, 1984) é considerada, na área da ciência política, como um marco que se impõe como importante referencial à passagem do pensamento político para a modernidade política.

O ideal ético estóico não é o domínio racional da

paixão, mas a sua destruição total, para dar lugar

unicamente à razão: maravilhoso ideal de homem

sem paixão, que anda como um Deus entre os

homens. Daí a guerra justificada do estoicismo

contra o sentimento, a emoção, a paixão, donde

deriva o desejo, o vício, a dor, que devem ser

aniquilados.

Aula 1 | Ética 42

Podem-se definir normas éticas como sendo

aquelas que disciplinam o comportamento profissional

do homem, quer o íntimo e subjetivo, quer o exterior e

social. Prescrevem deveres para a realização de valores

e não implicam apenas juízos de valor, mas impõem a

escolha de uma diretriz considerada obrigatória, numa

determinada coletividade. Caracterizam-se pela

possibilidade de serem violadas.

Daí, portanto, a adoção de um ordenamento

jurídico a fim de constituir um parâmetro nos quais os

profissionais de qualquer área devam adotar, com a

finalidade de avaliar a própria conduta diante da

sociedade e de suas exigências morais.

Igualmente, não é possível deixar esse assunto

ao critério de cada profissional. Boas intenções, altos

ideais de moralidade, nem sempre bastam para

produzir soluções acertadas.

Este conjunto de preceitos morais deve nortear a

conduta do indivíduo no ofício ou na profissão que exerce,

devendo necessariamente contribuir para a formação de

uma consciência profissional composta de hábitos dos

quais resultem a integridade e a probidade, de acordo

com as regras positivadas num ordenamento jurídico.

A presunção de probidade, que o profissional

deve transparecer à sociedade, tem que ser encarada de

É importante estar sempre bem informado,

acompanhando não apenas as mudanças nos

conhecimentos técnicos da sua área profissional,

mas também nos aspectos legais e normativos. Vá e

busque o conhecimento. Muitos processos ético e

disciplinar nos conselhos de classe profissionais

acontecem por desconhecimento ou negligência.

Competência técnica, aprimorar, atualizar, sigilo,

respeito, boas maneiras, privacidade, tolerância,

fidelidade, flexibilidade, correção de conduta,

envolvimento, ter relações genuínas com pessoas,

responsabilidade, corresponder à confiança que é depositada etc.

Aula 1 | Ética 43

forma solene a digna. Quem procura um profissional

está quase sempre em situação de necessidade para a

solução de algo que busca. Precisa nutrir ao menos a

convicção de estar tratando com alguém acima de

qualquer suspeita.

Finalmente, a ética profissional deve ser estimada

e desempenhada com máxima austeridade, pois a moral

juntamente com a ética profissionais deve ser cultivada

para melhorar a credibilidade de uma atividade

econômica onde atuam pessoas que recebem

demandas de outras.

A ética tem que se coadunar com a realidade de

todos que vivem num mesmo espaço social, cheio de

pressões e exigências. Isto não quer dizer que podemos

corromper as leis básicas de qualquer profissão. A luta

é pela excelência, pelo diferenciado, não por uma

concorrência baseada em abaixar preços, e muitas

vezes atacar e denegrir colegas. Somente uma

formação moral forte, concreta, pode manter o

indivíduo em equilíbrio.

Crie um ambiente de trabalho onde questões possam

ser discutidas.

Esteja sempre aberto e atue em conformidade com os

valores de sua empresa. Explique de que forma as

decisões tomadas na empresa são condizentes com

seus valores, todas as vezes que você comunicar

políticas importantes aos funcionários e a outros.

Solicite aos gerentes que demonstrem que suas

decisões não estão só vinculadas ao aspecto financeiro

do negócio, mas são compatíveis com os valores

éticos da empresa.

Esclareça aos funcionários não apenas a

responsabilidade deles pela execução de suas

atribuições, mas também quanto à prática dos

princípios adotados pela empresa ao empreender

todas as suas tarefas. Encoraje os funcionários a

consultar seus gerentes sempre que lhes ocorrer qualquer preocupação.

Aula 1 | Ética 44

EXERCÍCIO 1

O que a ética nos revela?

( A ) Que a moral é um conceito imutável;

( B ) Que a ética caminha com o tempo;

( C ) Ética é sinônima de moral;

( D ) Que o ser humano é bondoso por natureza;

( E ) A ética não tem associação com a moral.

EXERCÍCIO 2

Podemos conceituar a bioética como:

( A ) O estudo da bioética refere-se à saúde dos

humanos e suas relações com os tratamentos das

doenças que envolvem pesquisa com vírus;

( B ) Bioética é uma área da medicina que trata da

ética e sua aplicação em conjunto com a biologia.

Trata das relações entre médicos e biólogos;

( C ) A bioética não faz parte do conjunto de

parâmetros da teoria que rege a moral;

( D ) O estudo sistemático das dimensões morais -

incluindo visão, decisão, conduta e normas morais

- das ciências da vida e do cuidado da saúde;

( E ) É uma técnica que direciona o conhecimento

humano e se apóia mais na razão e no bom juízo

moral de seus investigadores do que em alguma

corrente filosófica ou autoridade religiosa.

Aula 1 | Ética 45

EXERCÍCIO 3

O homem vive em sociedade, convive com outros

homens e, portanto, cabe-lhe pensar e responder à

seguinte pergunta: “Como devo agir perante os

outros?”. Formule uma resposta a esta pergunta,

levando em consideração seu perfil profissional.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

EXERCÍCIO 4

A ética tem sido aplicada na economia, na política e na

ciência política conduzindo a muitos distintos e não-

relacionados campos de ética aplicada. Desenvolva a

partir desta reflexão, uma relação das características da

ética nas três áreas de aplicação citadas e explique as

diferenças.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

Aula 1 | Ética 46

RESUMO

Vimos até agora:

Existe diferença entre ética e moral, a ética

tem um sentido de reflexão e a moral está

mais relacionada com a ação, mas ambas

visam o convívio adequado nas sociedades.

Portanto, é necessário estabelecer relações e

hierarquias entre esses valores para nortear

as ações em sociedade;

O debate público sobre a ética na política com

freqüência tem se dado em contextos de

denúncias de práticas corruptas e corruptoras

das relações e instituições. Nestas ocasiões, a

discussão sobre ações éticas e ética

parlamentar se estabelece a partir da troca de

acusações entre contendores de ocasião;

O Estado surge como uma solução ao instável

estado de natureza em que viviam os

homens, validando que a permanente e

necessária compulsão para se desejar obter

poder é uma das principais causas que

inviabilizam a vida do homem no estado de

natureza;

A presunção de probidade, que o profissional

deve transparecer à sociedade, tem que ser

encarada de forma solene a digna. Quem

procura um profissional está quase sempre

em situação de necessidade para a solução de

algo que busca. Precisa nutrir ao menos a

convicção de estar tratando com alguém

acima de qualquer suspeita.

Federalismo e

Descentralização

Paulo Márcio Garcia Junior

AU

LA

2

Ap

res

en

taç

ão

Esta segunda aula demonstra que dois aspectos da

descentralização política em curso – a criação de municípios e o

aumento das receitas disponíveis para os municípios – tiveram

conseqüências econômicas e sociais indesejáveis: (I) aumentaram

o volume absoluto e relativo de transferências de receitas

originadas nos municípios grandes para os pequenos com o

provável efeito de desestimular-se a atividade produtiva realizada

nos grandes municípios, sem estimulá-la nos pequenos (ou nas

demais regiões); (II) beneficiaram pequena parte (não

necessariamente a mais pobre) da população que vive nos

pequenos municípios, e prejudicaram a maior parte, que habita os

outros, cujos recursos se tornaram mais escassos; e (III)

aumentaram os recursos utilizados com gastos legislativos, ao

mesmo tempo em que reduziram, em termos relativos, o

montante de recursos disponíveis para programas sociais e

investimentos. São, portanto, temas tratados nesta aula: Federalismo - descentralização fiscal - descentralização política -

descentralização de políticas públicas conceitos - papel dos

governos territoriais no poder legislativo; Accountability,

corrupção e bom governo.

Ob

jeti

vo

s

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja

capaz de:

Compreender os conceitos de federalismo e de descentralização

das políticas públicas no Brasil, destacando os problemas de

accountability e de corrupção. Aprofundar o conhecimento sobre a LRF que estabelece um

amplo conjunto de novas regras que devem ser cumpridas

pelos administradores públicos de todos os entes da Federação,

das três esferas de governo.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 49

Federalismo e descentralização

INTRODUÇÃO

Pensar em políticas públicas é pensar nas várias

funções sociais que são possíveis de serem exercidas

pelo Estado, tais como saúde, educação, previdência

social, saneamento básico, moradia, entre outras.

Contudo, para que sejam implementadas as diversas

políticas em cada área social, é necessário definir e

compreender toda a estrutura institucional do Estado

que irá contemplar tais funções, isto é, seu conjunto de

órgãos, autarquias, ministérios, e todo o processo de

financiamento e gestão.

Não se pode esquecer que, no campo das

políticas públicas, além do critério técnico-aministrativo

envolvido, há o aspecto político, uma vez que a

dimensão política está intimamente relacionada ao

processo decisório, o Estado faz escolhas condicionadas

pelos diversos interesses dos grupos sociais, ou seja, o

Estado terá que intermediar e negociar esses

interesses, na busca de se estabelecerem critérios de

justiça social visando um discernimento político sobre

suas funções sociais e qual será o alcance dessas

funções.

Será a qualidade do processo político que

determinará o desempenho da Administração Pública,

dependendo do engajamento e do comportamento de

todos os atores envolvidos nas decisões políticas e da

conciliação dos interesses dos indivíduos, das

instituições e da sociedade.

Neste cenário, se desenvolve o conteúdo desta

aula: a partir do entendimento do papel do Estado,

ampliam-se os conceitos de federalismo e

descentralização (a fiscal, a política e a de políticas públi

Importante

A descentralização é freqüentemente concebida como a transferência de autoridade dos governos centrais para os governos locais, tomando-se como fixa a autoridade total dos governos sobre a sociedade e a economia.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 50

cas), para, a seguir, destacar o termo accountability.

Traz-se à luz, também, a perspectiva do Estado

contemporâneo brasileiro e de seus agentes públicos,

uma vez que esses servidores são diretamente

responsáveis pela boa administração da instituição.

Estado, federalismo e descentralização

De acordo com Skocpol (1999), o Estado possui

uma função central no processo de construção política.

Os estados concebidos como atores são definidos como

elementos da sociedade que se organizam para buscar

alocação favorável de recursos, e para estabelecer

critérios de atuação e regulação sobre determinadas

questões ou conflitos, visando a atender interesses

próprios, independentemente de estarem ou não

participando do governo. Desta forma, a idéia de

Estado pressupõe independência na ação e na

intervenção. Nas pesquisas sobre o Estado, a autora

expõe duas grandes tendências: a primeira concebe o

Estado autônomo e ator social que tenta alcançar seus

objetivos políticos; a segunda refere-se ao Estado como

instituição que promove a formação de grupos e a

realização de ações coletivas, orientando a vida política

da sociedade. Os enfoques centrados na sociedade

estabelecem uma autonomia relativa à ação do Estado,

em determinadas circunstâncias. Segundo

Rueschemeyer e Evans (1999), o Estado pode formular

e perseguir objetivos que não são simplesmente

reflexos das demandas de grupos de interesse para que

predominem as transformações econômicas.

Para Evans (1995), uma efetiva Administração

Pública requer integração entre uma burocracia de

Estado moderna, disciplina fiscal e mecanismos de

participação do cidadão. Sua visão das deficiências na

qualidade e quantidade de serviços públicos colocados à

disposição dos cidadãos e a corrupção o fazem sugerir al-

Aula 2 | Federalismo e descentralização 51

ternativas conceituais, como o hibridismo. A crítica de

Mitchell e Simmons (2003) é que, devido à falta de

disciplina imposta pelo mercado à iniciativa privada, a

burocracia pública substitui os cálculos econômicos

racionais por rotinas, por mais controle sobre os

controles ineficientes. A economia mundial recessiva

devido ao segundo choque do petróleo em 1979, a

decorrente crise fiscal do Estado, a fraca capacidade de

governança e a globalização econômica forçaram o

Governo a repensar seu modus operandi.

É importante ressaltar que as noções de Estado,

Governo e Administração Pública são distintas.

Recorrendo aos ensinamentos de Meirelles (1997),

podemos conceituá-los como:

O Estado realiza a função administrativa por

meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas. No

desempenho de suas atribuições, o Estado adota duas

formas básicas de organização e atuação

administrativas: centralização e descentralização.

A centralização administrativa ocorre quando o

Estado realiza suas tarefas de forma direta, por

intermédio dos órgãos e agentes integrantes da adminis-

Estado: é a pessoa jurídica territorial soberana. É

constituído de três elementos originários e

indissociáveis: Povo (componente humano),

Território (base física) e Governo soberano

(elemento condutor do Estado). Seus poderes são

tripartidos: Legislativo (elaboração da lei – função

normativa); Executivo (conversão da lei em ato

individual e concreto – função administrativa) e

Judiciário (aplicação da lei – função judicial).

Governo: é toda atividade exercida pelos

representantes do Poder, ou seja, é a expressão

política de comando, de iniciativa, de fixação de

objetivos do Estado e de manutenção da ordem

jurídica vigente.

Administração Pública: é a atividade concreta do

Estado dirigida a satisfazer as necessidades de

interesse público utilizando prerrogativas de Poder,

ou seja, todo o aparelhamento do Estado

preordenado à realização de seus serviços, visando

à satisfação das necessidades coletivas.

Importante

O federalismo remete-se à palavra foedus, de origem latina, que significa contrato. Esta palavra foi usada para descrever acordos cooperativos entre estados, geralmente para finalidades de defesa.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 52

tração direta. Sendo assim, os serviços são prestados

diretamente pelos órgãos do Estado, integrantes de

uma mesma pessoa política, ou seja, União, Estados,

Distrito Federal ou Municípios.

A descentralização administrativa ocorre quando

o Estado (União, Estados, Distrito Federal ou

Municípios) desempenha algumas de suas funções por

intermédio de outras pessoas jurídicas. A

descentralização, portanto, pressupõe a existência de

duas pessoas jurídicas distintas, quais sejam: o Estado

e a entidade que executará o serviço, por ter recebido

do Estado essa atribuição.

Com base nos conceitos desenvolvidos acima,

pergunta-se: O que é mais importante, políticas de

Governo ou políticas de Estado? Por quê?

FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO: CONCEITOS

CONTROVERSOS

Conforme nos ensinam Bobbio, Matteucci e

Pasquino (2004), na cultura política o termo

Federalismo é usado para designar dois objetos

diferentes: enquanto numa primeira acepção designa a

teoria do Estado federal, numa segunda refere-se a

uma visão global da sociedade. O Estado federal é um

estado dotado de características próprias que o

distinguem dos outros tipos de Estado. Já no segundo

modo, trata-se de uma doutrina social de caráter global

comportando uma atitude autônoma para com os

valores e a sociedade.

Para Rodden (2005), o federalismo não é uma

distribuição particular de autoridade entre governos,

mas sim um processo, estruturado por um conjunto de

instituições, por meio do qual a autoridade é distribuída

e redistribuída. O autor assevera, ainda, que no

federalismo para algum subconjunto das decisões ou ati-

Aula 2 | Federalismo e descentralização 53

vidades do governo central, torna-se necessário obter o

consentimento ou a cooperação das unidades

subnacionais, ou seja, a representação dos estados na

elaboração de políticas do governo central faz parte da

essência do federalismo.

Esse mesmo autor define descentralização como

a transferência de autoridade dos governos centrais

para os governos locais, tomando-se como fixa a

autoridade total dos governos sobre a sociedade e a

economia. O autor afirma que a essência da

descentralização reside no fato de que ela permite

maior poder discricionário para os governos locais.

Já a clássica definição de Elazar (1987) trata o

federalismo como uma parceria, estabelecida e

regulada por um pacto, cujas conexões internas

refletem um tipo especial de divisão de poder entre os

parceiros, baseada no reconhecimento mútuo da

integridade de cada um e no esforço de favorecer uma

unidade especial entre eles. Embora o federalismo

restrinja o poder da maioria, consubstanciado na esfera

nacional, precisa, igualmente, responder à questão da

interdependência entre os níveis de governo.

Se extrapolarmos para uma visão sob o ponto

de vista da ciência da Administração, poderíamos dizer

que a interdependência federativa não pode ser

alcançada pela mera ação impositiva e piramidal de um

governo central, pois a federação supõe uma estrutura

mais matricial, sustentada por uma soberania

compartilhada. Embora as esferas superiores de poder

estabeleçam relações hierárquicas frente às demais,

seja em termos legais, seja em virtude do auxílio e do

financiamento às outras unidades governamentais, o

governo federal tem prerrogativas específicas para

manter o equilíbrio federativo e os governos

intermediários igualmente detêm forte grau de

autoridade sobre as instâncias locais. A singularidade do

Importante

Os esforços para definir a descentralização concentraram-se principalmente na autoridade fiscal e, em menor grau, na autoridade política e da gestão de políticas.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 54

modelo federal está na maior horizontalidade entre os

entes: os processos de barganha dos pactuantes

subnacionais afetam decisivamente as relações

verticais em um sistema federal. Assim sendo, no

federalismo o processo decisório é compartilhado.

Antes de iniciarmos os conceitos de

descentralização, são necessárias algumas observações

pertinentes. Em primeiro lugar, é necessário trazer à

baila o conceito de centralização. Se há alguma

verdade que os conceitos de centralização e

descentralização apresentam distintos ordenamentos, é

também verossímil que só se encontram em sua

totalidade apenas na teoria, ainda mais, se comparados

entre si. Se a descentralização total nos conduz a

romper com a própria noção de Estado, também é

utópica uma centralização total no Estado moderno,

caracterizado por uma grande quantidade e

complexidade de finalidades e funções. Não existe

sistema político-administrativo que seja exclusivamente

orientado para uma ou outra parte.

Segundo Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004),

centralização é a redução ao mínimo indispensável da

quantidade de poderes das entidades locais e dos

órgãos periféricos, a fim de que possam ser

considerados como entidades subjetivas de

administração. Já a descentralização é quando os

órgãos centrais do Estado possuem o mínimo de poder

indispensável para desenvolver as próprias atividades.

Esses autores conectam o federalismo e a

descentralização por meio do conceito de

descentralização política. Para eles, a descentralização

política distingue-se da descentralização administrativa

não apenas pelo tipo diferente de funções exercidas,

mas também pelo que se caracteriza o seu fundamento.

A descentralização política expressa uma idéia de direito

autônomo, enquanto que a descentralização administrativa

Aula 2 | Federalismo e descentralização 55

conceitua a derivação dos poderes administrativos, do

aparelho político-administrativo do Estado.

Para os autores, a descentralização política não

coincide com o federalismo: um Estado federal é,

certamente, politicamente descentralizado, mas temos

estados politicamente descentralizados que não são

federais. Somente quando a descentralização assume

os caracteres da descentralização política pode-se falar

de federalismo ou, em um âmbito menor, de uma real

autonomia política das entidades territoriais.

Podemos inferir, assim, que o federalismo pode

ou não ser identificado à descentralização política. Em

sentido amplo, a forma federativa implica por si só uma

idéia de descentralização na ótica interna do Estado,

uma vez que se prevê autonomia jurídica para as

unidades da federação. Assim, o mero aumento do

número de unidades federativas (exemplo: criação de

novos municípios), por assim dizer, é uma forma de

“descentralização política”.

Contudo, para Affonso (1995), identificar

“federalismo” com “descentralização” é uma inversão

conceitual que privilegia apenas uma parte dos atores

envolvidos no pacto federativo: Estados e municípios.

Significa desprezar a dimensão associativa que o

federalismo pressupõe. Deve-se considerar que existem

mecanismos para descentralizar a gestão em países

unitários, assim como centralizá-la em federações.

Federalismo: arranjo institucional que permite lidar

com maior diversidade e heterogeneidade

preservando a unidade nacional, comportando

conteúdo e fenômenos sociais e políticos.

Descentralização: é a transferência de autoridade

e responsabilidade, no que diz respeito a funções

públicas, do governo central para os governos locais

ou intermediários, para organizações

governamentais semi-independentes e/ou para o

setor privado.

Importante

Muito raramente os

governos centrais cedem autonomia plena para aos governos subnacionais. Na maioria das situações, a descentralização envolve um movimento de uma situação de completo controle do governo central para a de um envolvimento de conjunto entre o centro e uma ou mais unidades subnacionais.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 56

Com base nos conceitos acima, cite vantagens e

desvantagens da centralização e da descentralização.

OS DIFERENTES TIPOS DE DESCENTRALIZAÇÃO

É importante destacar que a visão sobre o que é

descentralização mudou ao longo do tempo, e mesmo

no momento corrente registram-se diferentes

definições em torno do tema. “Descentralização”,

“desconcentração”, “delegação”, “transferência de

atribuições” são alguns dos verbetes encontrados para

descrever processos que ocorrem neste campo de

fenômenos. O termo “descentralização” pode vir

acompanhado de adjetivos que alteram sua

significação: “descentralização política”,

“descentralização administrativa”, “descentralização

fiscal”, “descentralização funcional” e “descentralização

territorial” foram algumas das expressões encontradas.

Para D’arcy e Alcazar (1986), é diferenciada a

descentralização administrativa da descentralização

política. A descentralização administrativa se verificaria

quando a gestão é transferida, mas a capacidade de

legislar sobre o serviço ainda pertence às instâncias

superiores. Neste caso, a descentralização se

assemelha à desconcentração ou à delegação. Segundo

os mesmos autores, a descentralização política

ocorreria quando as jurisdições locais, além de serem

responsáveis pela prática concreta dos serviços,

possuem autonomia de decisão e planejamento.

Existem na literatura a respeito do tema

classificações distintas para o grau de descentralização,

decorrentes de diferentes critérios utilizados. A

classificação de D’arcy e Alcazar usa como critério o

grau de poder decisório, e em ordem crescente deste

grau apresenta a delegação, a desconcentração e a

descentralização. A delegação e a desconcentração

seriam graus de descentralização administrativa, com me-

Aula 2 | Federalismo e descentralização 57

nor poder decisório, enquanto a descentralização, com

nível máximo de poder decisório, é sinônimo de

descentralização política.

Em Borja et al (1986), o critério utilizado foi a

participação da população local no processo decisório.

Nesta classificação, os três níveis apontados em ordem

crescente da participação da população local foram:

desconcentração, descentralização funcional e

descentralização territorial. Esta classificação sublinha a

importância da esfera local, privilegiando a menor

subdivisão do Estado federativo, o município, como o

espaço da participação popular.

No contexto do presente trabalho, descentralizar

implica necessariamente uma redistribuição de poder,

e, portanto, uma multiplicação dos núcleos de poder

político. Uma conseqüência seria a descentralização da

arrecadação fiscal, ou descentralização fiscal, para dar

maior autonomia às unidades federativas subnacionais.

Sua adoção só se justificaria à medida que se

alcançasse uma oferta mais equânime de serviços

públicos e uma melhor distribuição de renda. Seria o

modelo racional ou funcional de transição de um

sistema centralizado para descentralizado, pautado nos

princípios citados por Sato (1993, p.14):

Ser flexível e não obedecer a um padrão

rígido, de tal forma a levar em conta

diferentes realidades regionais e locais;

Ser gradual, pois nem todos os governos

locais estão aptos a receber todas as funções

ao mesmo tempo;

Ser progressivo em termos de funções e

cargos, conforme a capacitação da entidade

executora;

Dica de leitura

SOUZA, Celina. Federalismo e Descentralização na Constituinte de 1988: Processo Decisório, Conflitos e Alianças. Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, V. 44, nº 3, 2001, pp. 513 a 560.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 58

Ser transparente de tal modo que todos,

executantes e beneficiários, tenham acesso

às informações sobre as decisões de alocação

de recursos e responsabilidades;

Admitir controle social, isto é, criar

mecanismos efetivos e institucionalizadores

de controle da ação pública por parte da

população.

Para os defensores do liberalismo político, a

descentralização representa um instrumento de

proteção das liberdades individuais contra as ameaças

de um Estado necessariamente invasivo e centralizador.

Dessa forma, processos como a privatização de

empresas estatais, a transferência de responsabilidade

da prestação de serviços públicos do Estado para o

setor privado, as políticas de incentivo das ONG’s, entre

outros, são considerados processos de descentralização

do Estado, capazes de gerar comportamentos com

maior capacidade de iniciativa e maior adequação às

demandas da sociedade.

Diferentemente para Borja et al (1986), a

descentralização é uma condição necessária, mas não

suficiente para a maior democratização das relações

políticas. Para que houvesse uma maior participação

das classes populares no processo decisório, seria

preciso, antes, a descentralização da gestão de políticas

públicas. Mas nem sempre a descentralização implicaria

diretamente a maior participação popular, pois essa

dependeria de outros fatores como as especificidades

históricas e as relações entre população e burocracia.

De acordo com Sato (1993, p.14), considera-se

a descentralização como um “instrumento de

reestruturação do poder, aproximando os problemas a

instituições de nível intermediário e local e transferindo-

lhes a capacidade de tomar decisões, dado que não há des

Aula 2 | Federalismo e descentralização 59

centralização efetiva sem capacidade normativa a cada

nível”. À capacidade normativa soma-se a capacidade

de custear as políticas previstas, o que pode ser feito

através do direcionamento de arrecadação própria ou

pela dotação de fundos alimentados por transferências

de outras instâncias governamentais.

A noção de descentralização, quando focada no

município, tem como argumento central e legitimador a

proximidade entre o governo e os cidadãos, que torna

possível estabelecer uma relação direta e imediata da

organização representativa com o território e a

população ao mesmo tempo em que a esfera local está

muito mais sujeita ao controle público do que a federal

e a estadual. O município, ente federativo que

representa a escala local, passou a ser encarado como

aquele no qual efetivaria a participação popular na

gestão de políticas públicas.

Assim sendo, podemos condensar os conceitos

acima citados:

A descentralização fiscal (também comumente

chamada de descentralização dos gastos) refere-se à

distribuição das despesas e receitas entre os níveis de

governo. Essa descentralização importa na realização

da maior parte do gasto público em níveis regionais e

locais. Há que se observar as fontes de financiamento

da descentralização do gasto, ou seja, se ela provém de

transferências intragovernamentais, receitas

compartilhadas com o centro, de acordo com

pressupostos pré-fixados (por exemplo, leis tributárias,

fiscais ou imposições constitucionais) ou da

arrecadação de receitas próprias, tais como impostos

ou tarifas pagas por usuários.

A descentralização política refere-se a uma

estratégia para redistribuição do poder político do

Estado, do nível central para os níveis periféricos. Baseia-

Aula 2 | Federalismo e descentralização 60

se, assim, na concepção de que a descentralização

afeta as relações de poder e bens entre diferentes

grupos na sociedade. Ela é justificada como estratégia

para democratização do poder por meio da ampliação

dos níveis de participação cidadã e da multiplicação de

estruturas de poder, com vistas à eficiência da gestão

pública. Observa-se que as autoridades locais eleitas

por voto popular têm maior grau de autonomia na

gestão das políticas do que as autoridades nomeadas.

A descentralização de políticas públicas refere-se

à transferência da gestão de serviços sociais (como

saúde, educação, habitação) do Governo Federal para

os estados e municípios. Para se realizar de forma

includente, deve observar os seguintes requisitos: a) a

efetivação do processo de descentralização das políticas

sociais devem seguir os reflexos da capacidade de

indução dos entes federativos (que controlam a política

em um determinado momento) e da aceitação por

parte destes entes (estados e municípios) que passarão

a ser o gestor de tal política; b) a capacidade de

indução de uma política está associada à transferência

de recursos financeiros, do ente federal para os entes

subnacionais, que tenham grau de dependência maior e

baixa capacidade de arrecadação, incorporação

tecnológica e que não contem com profissionais

qualificados; c) o problema de êxito de uma política

depende, também, da capacidade administrativa e de

gestão dos municípios e dos estados envolvidos.

Outros conceitos importantes são listados a

seguir:

Outorga: é um tipo de serviço descentralizado,

quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere,

por Lei, determinado serviço público ou de utilidade

pública caracterizado pela sua definitividade (o prazo é

indeterminado). Exemplos: Autarquias (INSS, CVM,

DNER, CFA, OAB), Empresas Públicas (CEDAE, CEF,

SERPRO), Sociedades de Economia Mista

(PETROBRAS, Banco do Brasil) e Fundações Públicas (FUNAI, FNS).

Importante

Na dimensão política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do poder político do Estado, do nível central para os níveis periféricos.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 61

Faça um paralelo entre os conceitos aqui

aludidos e os conceitos de centralização e

descentralização adotados na ciência da Administração

(lembre-se dos conceitos de O & M).

O CONTEXTO BRASILEIRO

Diferentemente de muitas federações, a

brasileira é um sistema de três níveis (triplo

federalismo) porque incorporou os municípios,

juntamente com os Estados, como partes integrantes

da federação, refletindo uma longa tradição de

autonomia municipal e de escasso controle dos estados

sobre as questões locais. Os três níveis de governo têm

seus próprios poderes legislativos e os níveis Federal e

estadual têm seus próprios poderes judiciários. Os

Estados são representados no Senado federal, mas não

no Executivo, embora informalmente se mantenha a

tradição de assegurar a representação dos interesses

de vários estados no poder Executivo federal por meio

da indicação para cargos, os quais combinam, em

geral, filiação partidária com os interesses das

lideranças estaduais que integram a coalizão de apoio

ao poder Executivo federal.

Delegação: é um tipo de serviço descentralizado,

quando o Estado transfere, por contrato (concessão)

ou ato unilateral (permissão ou autorização),

unicamente a execução do serviço, para que o

delegado o preste ao público em seu nome e por sua

conta e risco, nas condições regulamentares e sob

controle estatal caracterizado pela sua

transitoriedade (o prazo é certo e, ao seu término,

retorna ao delegante). Exemplos: concessionários de

energia elétrica, de serviços de telecomunicações.

Desconcentração: é todo o serviço que a

Administração executa centralizadamente, mas o

distribui entre os vários órgãos da mesma entidade,

para facilitar sua realização e obtenção pelos

usuários. A desconcentração é uma técnica

administrativa de simplificação e aceleração do

serviço dentro da mesma entidade, diversamente da

descentralização, que é uma técnica de

especialização, consistente na retirada do serviço

dentro de uma entidade e transferência a outra para

que o execute com mais perfeição e autonomia.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 62

A visão mais comum sobre a federação brasileira

evidencia-se na expressão empregada por Golbery do

Couto e Silva, “sístoles e diástoles” descrevendo os

sucessivos ciclos de centralização e descentralização,

explicados pelas variações do regime político brasileiro.

Assim, a história federativa brasileira foi

marcada por sérios desequilíbrios entre os níveis de

governo. No período inicial, na República Velha,

predominou um modelo centrífugo, com os estados

tendo ampla autonomia, pouca cooperação entre si e

um governo federal bastante fraco. Nos anos Vargas, o

Estado nacional fortaleceu-se, mas os governos

estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam

autonomia. O interregno 1946-1964 foi o primeiro

momento de maior equilíbrio em nossa federação, tanto

do ponto de vista da relação entre as esferas do poder

como da prática democrática. Mas o golpe militar

acabou com esse padrão e por cerca de 20 anos

manteve-se um modelo autoritário com grande

centralização política, administrativa e financeira. A

redemocratização do país marcou um novo momento

no federalismo. As elites regionais, particularmente os

governadores, foram fundamentais para o desfecho da

transição democrática. Além disso, lideranças de

discursos municipalistas associavam o tema da

descentralização à democracia e também participaram

ativamente na formulação de diversos pontos da

Constituição de 1988.

Desde a promulgação da Constituição de 1988,

outorgar o rótulo de centralizado ou descentralizado ao

federalismo brasileiro parece não dar conta da sua

atual complexidade. A federação tem sido marcada por

políticas públicas federais que se impõem às instâncias

subnacionais, mas que são aprovadas pelo Congresso

Nacional e por limitações na capacidade de legislar

sobre políticas próprias. Além do mais, poucas

competências constitucionais exclusivas são alocadas aos

Dica do

professor

A revisão histórica destes dados é muito importante

para compreensão do momento atual. Leia com atenção e tire suas dúvidas quando necessário.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 63

estados e municípios, como também ocorre em outros

países em desenvolvimento, tais como o México e a

África do Sul. Por outro lado, estados e municípios

possuem autonomia administrativa considerável,

responsabilidades pela implementação de políticas

aprovadas na esfera federal, inclusive muitas por

emendas constitucionais, e uma parcela dos recursos

públicos poucas vezes concedida pelas constituições

anteriores, em particular para os municípios.

Tomando-se como base a Constituição Federal

de 1988, procure o(s) artigo(s) que trata(m) sobre as

competências concorrentes nas esferas de governo

(federal, estadual e municipal), descrevendo os

serviços e as atividades de competências partilhadas.

Efetividade e accountability: desafios

gerenciais para o administrador público

Para o completo entendimento dos termos

efetividade e accountability, se faz mister um breve

panorama sobre a Reforma Gerencial da Administração

Pública Brasileira1, aqui chamada de Administração

Pública Gerencial. A Administração Pública Gerencial é

um tema recorrente no Brasil desde os anos 90.

Bresser Pereira (1997 apud PETRUCCI e SCHWARZ,

1999, ps. 17-62) a descreve como o anseio da

sociedade brasileira pela existência no país de um

serviço público moderno, profissional e eficiente,

voltado para o atendimento das necessidades dos

cidadãos e baseada na ampla delegação de autoridade

e na cobrança a posteriori de resultados.

De acordo com Bresser Pereira (2002), a reforma

gerencial de 1995 adotou uma abordagem gerencial da ges

1 Para um estudo mais detalhado sobre Reforma Gerencial da Administração Pública, ver Abrucio (2003),

Bresser-Pereira (2005, 2003a, 2003b, 2002, 1998, 1996), Martins Filho (1996), Osborne e Gaebler

(1997), Plowden (1984), Petrucci e Schwarz (1999), Przeworski (2003) e Souza (1991).

Aula 2 | Federalismo e descentralização 64

tão pública e uma abordagem social-democrática e

social-liberal do papel do Estado.

Segundo esse autor:

A reforma é gerencial porque extrai a

inspiração da gestão de empresas

privadas, e porque adota a promoção

de autonomia e accountability das

agências públicas como estratégia

básica para atingir mais eficiência e

qualidade. É democrática, porque

pressupõe a governança democrática,

faz do controle social pela sociedade

civil uma forma principal de

accountability política, e requer

transparência das agências públicas. É

social-democrática, porque afirma o

papel do Estado de garantir a proteção

eficaz dos direitos sociais. É social-

liberal, porque acredita no mercado

como um excelente, mas imperfeito,

agente de alocação de recursos, e vê a

terceirização de serviços e a

competição controlada como

excelentes ferramentas de

accountability.

(Bresser Pereira, 2002, p. 20)

Embora a reforma gerencial seja um processo

em andamento no Brasil, há cada vez mais um cenário

emergente para a melhora contínua da qualidade na

prestação dos serviços públicos e na consciência da

natureza e do uso dos recursos públicos (gasto do

dinheiro público obtendo dele o melhor resultado),

visando a atender aos requerimentos da sociedade.

Assim, emergem os conceitos de efetividade e

accountability na medida em que cabe aos

administradores públicos a responsabilidade sobre suas

ações. Diante desse cenário, accountability e

efetividade das instituições estatais são

imprescindíveis, não só para o fortalecimento da

democracia, como também, para a plena legitimização

do governo (e de seus administradores públicos)

perante a sociedade.

Dica da

professora

Embora todos os supostos benefícios da descentralização suponham ganhos em accountability, muito pouco se sabe sobre os vínculos entre os tipos de descentralização fiscal e de políticas e a capacidade dos eleitores de responsabilizar as autoridades locais por aquilo que fazem.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 65

A efetividade vai além da eficiência – aqui

traduzida como a maximização da relação

custo/benefício – e da eficácia – expressão da idéia de

resultados efetivos. Efetividade significa que não basta

que os serviços oferecidos sejam menos onerosos:

além disso, eles devem ter eficácia e produzir os

resultados pretendidos com a mais elevada qualidade.

Pode-se, assim, definir efetividade como uma medida

qualitativa de produtos e serviços, ou seja, a condição

da existência de um produto ou serviço deve ser

medida em função do seu poder de satisfação das

necessidades e desejos da sociedade. Refere-se, assim,

à relação existente entre o cumprimento dos objetivos

e finalidades de uma organização e a sua produção.

Accountability é uma palavra do inglês que não

tem tradução exata para o nosso vernáculo.

Accountability significa que cada agente da

administração pública deve estar pronto a prestar

contas pelos resultados dos seus atos e decisões na

gestão da res publica, ou seja, são responsabilizáveis.

Segundo Campos (1990), accountability trata da

relação da burocracia e das elites políticas com a

sociedade e o controle que esta deve exercer sobre os

administradores públicos. Essa autora, na sua

investigação sobre o significado desse conceito, conclui

que accountability governamental tende a acompanhar

o avanço de valores democráticos, tais como igualdade,

dignidade humana, participação e representatividade.

Já Branco (2000 apud MEDEIROS e PEREIRA, 2003, p.

66) esclarece que “o conceito se traduz, portanto, pela

responsabilidade do agente tanto pela tomada de

decisões como por sua implementação, pela obrigação

de prestar contas tanto por ações como por omissões.”

Portanto, accountability é um termo abrangente,

abarcando idéias de transparência na condução de ações,

efetivas prestações de contas na utilização de recursos

públicos e responsabilização dos gestores públicos.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 66

É um processo de prestação de contas e

responsabilização possibilitando maior perspicuidade,

tornando os gestores mais responsáveis perante a

sociedade, ou seja, é o dever do gestor de prestar

contas dos resultados de sua atuação.

Na medida em que a Administração é acessível à

sociedade, esta tem (ou deveria ter) condições de

acompanhar o que se passa, identificar o mau uso dos

recursos públicos e cobrar os resultados que são

esperados naquela. Será por meio da accountability que

a questão do desempenho, da produção de resultados

pelo aparato estatal será discutida. Por meio da

avaliação dos resultados dos serviços públicos, medidos

pela sua efetividade, dever-se-ia garantir a salvaguarda

dos legítimos direitos dos cidadãos, assim como da

satisfação das suas necessidades e expectativas.

Qual o papel da imprensa brasileira como meio

de favorecer a accountability no Brasil? Cite alguns

exemplos recentemente abordados na imprensa falada

ou escrita.

Accountability e a Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF): instrumentos contra a

corrupção

A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de

2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF) vem estabelecer um amplo conjunto de novas

regras que devem ser cumpridas pelos administradores

públicos de todos os entes da Federação, das três

esferas de governo, atingindo, além do Executivo, o

Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público e traz à

administração pública brasileira o conceito de

accountability. Para a OCDE (2002), accountability é a

“obrigação de demonstrar que o trabalho foi conduzido

de acordo com regras e normas acordadas, ou de declarar

Importante

O objetivo da LRF é fazer com que o governo brasileiro tente evitar que prefeitos e governadores endividem as cidades e os estados mais do que conseguem arrecadar em impostos. Obrigando que as finanças sejam apresentadas detalhadamente ao Tribunal de Contas (da União, do Estado ou do Município).

Aula 2 | Federalismo e descentralização 67

de maneira precisa e imparcial os resultados obtidos

em função do mandato obtido e/ou planos

encomendados. Isto pode exigir uma demonstração

cuidadosa, que possa ser utilizada judicialmente, de

que o trabalho foi executado de acordo com o

contrato”.

Accountability refere-se às obrigações das partes

de agir em conformidade com as responsabilidades,

funções e expectativas de resultados claramente

definidas, principalmente com respeito ao uso prudente

dos recursos. Para os avaliadores, denota a

responsabilidade de proporcionar informes de

andamento e avaliações de resultados precisos,

imparciais e críveis. Já para os administradores e

executivos do setor público, significa prestar contas

ante os contribuintes e/ou cidadãos.

Dubnick (2005) afirma que, com auxílio e

intensificação da accountability, haverá maior

transparência e abertura em um mundo ameaçado por

forças poderosas da hierarquia e da burocratização no

setor público; arenas imparciais onde abusos de

autoridade podem ser desafiados e julgados; pressão e

supervisão irão promover o comportamento adequado

por parte dos agentes públicos e a melhoria na

qualidade dos serviços prestados pelo governo. Seu

ponto de vista é de que as aplicações modernas de

accountability trazem promessas de democracia

ampliada, maior justiça, comportamento mais ético e

melhor performance governamental.

Para o autor, accountability e responsabilidade

são relações sociais e apresentam características do

binômio principal-agente, no qual o primeiro delega

tarefas ao segundo, que presta contas de suas

atividades na consecução de tais tarefas. Accountability

representa essa explicação do cumprimento de tarefas, cu

Aula 2 | Federalismo e descentralização 68

ja expectativa é a eficiência, a eficácia e a efetividade.

Já a responsabilidade representa um código de conduta

moral aceito em uma determinada comunidade, cuja

expectativa corresponde a valores normativos morais.

Dubnick identificou uma lacuna entre accountability e

responsabilidade, se a tomada de decisão da

administração pública é baseada na “obediência

contratual” ou na “razão moral”. Ele sugere uma

análise detalhada para identificar como o julgamento

moral é afetado nas decisões do administrador público

e na sua conduta, como e quando esses critérios

normativos mudam, em que extensão as demandas e

práticas governamentais e os problemas políticos

alteram tais critérios e como os servidores públicos

internalizam, ou não, normas e obrigações.

Para Moore (2002, p. 427),

Às vezes a difícil questão moral a ser

decidida na adoção de uma estratégia

particular se concentra não na

substância e nas ações e sim na

política e na accountability. O

problema é quão agressivamente, e

em benefício de quais valores, os

gerentes públicos devem

comprometer-se em atender aos seus

ambientes políticos.

Romzek e Dubnick (1987) relatam os quatro

tipos de sistemas operacionais de accountability: o

burocrático/hierárquico, o legal, o profissional e o

político, que variam de acordo com a fonte de

expectativa, o controle do comportamento

organizacional de atores e o grau de controle exercido.

No sistema de accountability

burocrático/hierárquico, as expectativas relevantes são

aquelas dos supervisores e do topo da organização.

Obediência aos supervisores é um requisito básico,

regras e procedimentos são explícitos dentro da

organização e baseados na racionalidade e na eficiência.

A estrutura hierárquica da burocracia governamental resul

Aula 2 | Federalismo e descentralização 69

ta numa cadeia, também hierárquica, de accountability.

No sistema de accountability legal, as expectativas

relevantes são aquelas explicitadas na Constituição, na

lei, em termos e condições contratuais, normalmente

externos às organizações. No sistema de accountability

profissional, as expectativas relevantes são aquelas de

grupos profissionais, em que o desempenho do

indivíduo deve obedecer a padrões daquela profissão ou

classe. No sistema de accountability político, as

expectativas relevantes são expressas por acionistas ou

outros grupos de interesse. A diversidade e a

complexidade de interesses e valores entre os grupos

impõem maior discernimento para selecionar

alternativas de ação.

No Brasil, desde a Constituição de 1988, existem

os conselhos, as audiências e as consultas públicas, que

são mecanismos de responsabilização política. Com o

advento da privatização de diversas empresas estatais

e de concessionárias, as agências reguladoras vêm

fazendo o papel de principal para com essas empresas-

agentes.

A LRF é a mais importante ferramenta a serviço

da accountability no Brasil. Ela harmoniza e consolida

muitos dos objetivos do processo de mudança do

regime fiscal empreendido nos últimos anos no país. A

lei desenha um sistema integrado aos três níveis de

governo, individualizando responsabilidades de cada

poder e de seus titulares no exercício da administração

pública, tanto direta como indireta. O desenho inclui

mecanismos implícitos de disciplina e implementação

das medidas de transparência da gestão fiscal e de

atendimento aos dispositivos de responsabilização. É

conseqüência de um longo processo de evolução das

instituições do país, que gerou na sociedade a

percepção de que o governante não deve gastar mais

do que arrecada e deve administrar de forma

responsável os escassos recursos públicos. A LRF traduz

:: Accountability:

É um termo da língua inglesa, sem tradução exata para o português, que remete à obrigação de membros de um órgão administrativo ou representativo de prestar contas a instâncias controladoras ou a seus representados. Outro termo usado numa possível versão portuguesa é

responsabilização. Fonte: Wikipédia

Aula 2 | Federalismo e descentralização 70

para a realidade brasileira um sistema múltiplo de

accountability: burocrático/hierárquico, legal e político.

O planejamento é o alicerce da LRF, que ainda

estabelece regras, limites e diversos mecanismos de

correção de desvios, com trajetórias, prazos e formas

de adequação. A lei estabeleceu limites máximos, por

poder, para as despesas de pessoal. No que tange ao

endividamento, determina limites que os estados e os

municípios podem apresentar. Além de proibir o

financiamento dos municípios e dos estados junto ao

Banco Central, a LRF proíbe empréstimos da União e

dos estados aos municípios. Os governos também ficam

impedidos de levantar recursos por intermédio das

entidades por eles controladas e de antecipar receitas

em relação a fato gerador não ocorrido. A lei também

proíbe ou coíbe diversos abusos na administração

financeira e patrimonial, à concessão de garantias e à

inscrição em restos a pagar, elementos que estiveram

na raiz da crise do setor público nas últimas décadas.

Em todo o texto da LRF, as regras aparecem

conjugadas a algum tipo de relatório, demonstrativo ou

audiência pública. A lei também contém uma série de

dispositivos que tratam da escrituração, da

consolidação e da prestação de contas. Tornou-se

obrigatória a constituição de um sistema de controle

interno para identificar desvios e indicar correções de

rumo.

Assim, pode-se dizer que a LRF cria um sistema

de controle institucional múltiplo, permitindo que todos

os poderes estejam sujeitos igualmente ao

cumprimento de regras e à fiscalização. Há punições

institucionais que incluem suspensão de transferências

voluntárias, de operações de crédito e de garantias, e

punições pessoais, como perda de cargo, inabilitação

para exercício de função pública, prisão e multa.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 71

Os mecanismos implícitos de sanção parecem

mais eficientes porque vinculam a falta ou

inadimplência diretamente a sanções no próprio

decorrer do processo. Já as sanções explícitas

(penalidades) sempre dependem de iniciativa adicional

pela sociedade ou por seus representantes em forma de

recurso à autoridade coercitiva. A maior parte das

sanções contidas na lei, por implícitas, são automáticas,

a exemplo da proibição de iniciativas ou recepção de

benefícios da parte de outro gestor, da continuidade de

iniciativas de gastos e investimento, obtenção de

crédito e garantia.

A instância de punição é explícita e integrada a

outras leis, entre elas a Lei Nº 2.848/1940 (Código

Penal), alterada pela Lei Nº 10.028/2000 para incluir

penalidades relativas aos crimes contra as finanças

públicas. Outras penalidades estão previstas na Lei Nº

9.801/1999, que dispõe sobre as normas gerais para

perda de cargo público por excesso de despesa e pela

Lei Nº 1.079/1950 (crime de responsabilidade), que

implica perda do cargo e cassação dos direitos políticos.

Já o Decreto-Lei Nº 201/67 dispõe sobre

responsabilidades dos Prefeitos e Vereadores, e a Lei

Nº 8.429/92, sobre enriquecimento ilícito no exercício

de cargos públicos e outras infrações administrativas.

Os acréscimos de penalidades são todos referidos ao

descumprimento dos dispositivos da LRF.

A LRF resgatou o orçamento público como peça

de planejamento e controle. Os três poderes, o

Ministério Público e os Tribunais de Contas passaram a

publicar, com periodicidade quadrimestral e anual,

demonstrativos fiscais indicando o volume de gastos

com pessoal, além das despesas inscritas em restos a

pagar. Além disso, a lei obriga aos poderes,

indistintamente, a observação de limites próprios para

gastos com pessoal. Tal medida faz com que o esforço de

Quer

saber mais?

Existem dois tipos de punições para o não cumprimento das regras estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal: as punições fiscais, que correspondem ao impedimento do ente para o recebimento de transferências voluntárias, a contratação de operações de crédito e a obtenção de garantias para a sua contratação; e, as sanções penais, que envolvem o pagamento de multa com recursos próprios, a inabilitação para o exercício da função pública por um período de até 5 anos, a perda do cargo público e a cassação de mandato, e, finalmente a prisão.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 72

ajuste fiscal não fique concentrado apenas no Poder

Executivo. Os chefes dos demais poderes estão

também sujeitos a sanções pessoais.

Outra mudança importante refere-se à relação

dos poderes durante a negociação dos projetos das leis

orçamentárias. A Constituição Federal de 1988

aumentou a participação do Legislativo no processo

orçamentário a partir da instituição do PPA e da LDO.

No que tange ao processo orçamentário, a LRF veio

somar-se à nova metodologia que integra planos e

orçamentos, conferindo às três peças – PPA, LDO e

Orçamento – um caráter integrado nos três níveis de

governo. Nesse sentido, institucionaliza o regime de

metas fiscais, fazendo com que o orçamento seja

elaborado para cumprir as metas físicas do PPA e as

metas fiscais da LDO. A nova metodologia do PPA, que

integra planejamento e orçamento, insere-se nesse

contexto. Antes mesmo da LRF, havia grande

preocupação com a ênfase excessiva dada ao

orçamento e com o fato de o PPA apresentar objetivos

e diretrizes gerais, não quantificados e difíceis de

acompanhar e controlar. Agora, o importante é

acompanhar o produto final gerado pelo gasto público

relativamente ao seu custo.

Na elaboração da LDO, a LRF inovou, ao

introduzir o Anexo de Metas Fiscais para três anos,

contendo metas para receita, despesa, resultados

primário e nominal e dívida pública. Com a adoção do

regime de metas, o resultado primário passou a ser o

compromisso em torno do qual a política fiscal se

estrutura, tendo em vista o objetivo de estabilizar a

dívida pública. O estabelecimento de metas fiscais é

acompanhado de medidas que permitem uma avaliação

qualitativa. Além de avaliar a execução das metas do

ano anterior, deve-se fazer na LDO uma avaliação da

situação financeira e atuarial da previdência e de todos

os fundos públicos; um anexo que mostre a origem e a apli

Aula 2 | Federalismo e descentralização 73

cação dos recursos de privatização, tendo em vista que

a LRF proíbe a utilização de recursos de privatização

para financiar despesas correntes, exceto quando

destinadas a formar fundos para a previdência; um

Anexo de Riscos Fiscais, que identifique quais são os

passivos contingentes e outros riscos que corre a

gestão pública. O passo seguinte é a elaboração do

orçamento, que deve detalhar as despesas e as fontes

de receita que as financiam.

Um fator que historicamente dificultou o ajuste

das contas públicas foi o irrealismo do orçamento, tanto

no Executivo como no Legislativo. Assim, se o

orçamento for mal dimensionado, mais tarde, o

cumprimento das metas tornar-se-á inviável. Exige-se,

sobretudo, a adoção de práticas de gestão fiscal

transparente, de modo que o cidadão contribuinte e

eleitor possa exercer o controle social já no processo

orçamentário. Nesse sentido, a LRF exige que se

divulguem demonstrativos sobre renúncia de receitas e

criação de despesas de caráter continuado. A execução

orçamentária e financeira integra o processo

orçamentário como forma de acompanhamento

gerencial dos resultados fiscais pretendidos. A LRF

permite o acompanhamento das metas na execução

financeira, obrigando a publicação das metas de

arrecadação bimestrais e da programação financeira

mensal para o exercício. A lei, também, impõe o

realismo orçamentário durante a execução financeira,

porque sempre que a execução orçamentária e

financeira projetada para o exercício indicar que as

metas não serão cumpridas, devem ser realizados

cortes nos gastos.

Essa perspectiva de accountability introduzida

no Brasil há pouco mais de seis anos, calcada no tripé

prestação de contas, transparência e responsabilização,

pode vir a contribuir para com a efetividade das

instituições estatais. O ponto a que chegamos no Brasil não

Dica do

professor

Acompanhar a política fiscal do governo é muito importante para compreensão desta matéria. Os jornais freqüentemente apresentam dados que revelam as mudanças governamentais. Além disto, existem os sites dos próprios ministérios e

secretarias.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 74

estará mais relacionado tão somente à questão da

eficiência e do equilíbrio fiscal, uma vez que o conceito

efetividade ora em voga é afeto aos impactos que os

programas públicos podem trazer em benefício da

população.

Alguns Tribunais de Contas do país têm seguido

as trilhas de entidades de fiscalização superior de

países mais desenvolvidos, promovendo as chamadas

auditorias de natureza operacional previstas na

Constituição Federal que, na realidade, são auditorias

de programas, avaliando a efetividade de uma série de

políticas públicas adotadas no âmbito da União, estados

e municípios. A série de recomendações propostas, se

não implementada, pode resultar numa

responsabilização política do agente, dada sua ampla

divulgação junto a formadores de opinião e nos meios

de comunicação de massa.

A accountability poderá trazer maior efetividade

às ações do Estado como um todo e descolar a

atividade política das práticas que Edson Nunes alcunha

de gramáticas aos quatro padrões institucionalizados de

relações entre sociedade e Estado no Brasil, criando

uma nova mistura das mesmas que se traduzam em

benefícios para a sociedade.

A primeira gramática política seria o secular

clientelismo, aí incluídos o patrimonialismo e o

fisiologismo. Segundo o autor (NUNES: 2003, ps. 32-

33):

O clientelismo repousa num conjunto

de redes personalistas que se

estendem aos partidos políticos,

burocracias e cliques. Estas redes

envolvem uma pirâmide de relações

que atravessa a sociedade de alto a

baixo. As elites políticas nacionais

contam com uma complexa rede de

corretagem política que vai dos altos

escalões até as localidades.

[...]

Aula 2 | Federalismo e descentralização 75

Aqueles que examinaram o

clientelismo no pós-guerra viram-no

freqüentemente como uma

sobrevivência do passado, que se

vinha deteriorando no polarizado

cenário anterior a 1964. Aqueles que

analisaram as mais óbvias

manifestações de clientelismo – o

malufismo em São Paulo e o

chaguismo no Rio de Janeiro –

consideram o clientelismo um produto

do autoritarismo. A ditadura militar é

responsabilizada pela supressão dos

mecanismos que permitiam o

confronto de interesses, a tal ponto

que a única linguagem política

disponível passou a ser a gramática do

clientelismo, evitando o aparecimento

de antagonismos que refletiriam as

verdadeiras clivagens na sociedade

brasileira.

A segunda gramática seria o insulamento

burocrático, adotado por Kubitschek para poder realizar

os badalados cinqüenta anos em cinco. Ao lado da

burocracia tradicional da máquina estatal, o gestor cria

grupos de trabalho independentes, reduzindo os limites

da arena de formulação das políticas de seu mandato.

O terceiro padrão seria o corporativismo,

formalizado em leis para inibir conflitos de classe,

organizando camadas horizontais de categorias

profissionais arrumadas em estruturas formais e

hierárquicas.

Por último, o universalismo de procedimentos

que, como definido por Nunes (2003, p. 122), “confere

uma aura de modernidade e de legalidade pública ao

sistema político e às instituições formais; representa a

retórica dos intelectuais e jornalistas; e ainda confere

legitimidade a vários movimentos sociais da classe

média”.

Tais gramáticas, segundo o autor, vêm

permeando a sociedade como um todo e estão presentes

simultaneamente nas instituições formais. Como aponta Di

Aula 2 | Federalismo e descentralização 76

niz (1982, p. 175), ao analisar a ideologia de

representação dos deputados não chaguistas chamados

autênticos, “esse tipo de parlamentar expressa uma

ideologia universalista, em que a defesa do mandato

livre, a independência do parlamentar face aos eleitores

e o compromisso com princípios e metas gerais

aparecem em primeiro plano”. Liberdades políticas,

organização popular, conscientização dos direitos

ligados ao pleno exercício da cidadania também são

mencionados. Quanto aos parlamentares do grupo

chaguista, a autora aponta que “esses deputados

tendem a definir-se como representantes de setores

específicos da população, notadamente bairros, grupos

comunitários, grupos religiosos e categorias

ocupacionais” (Diniz, 1982, p. 177), adotando práticas

essencialmente clientelistas. Em nosso Estado, ao

chaguismo seguiram-se o brizolismo e, mais

recentemente, o garotismo.

Santos (2006) aponta que a natureza das

políticas governamentais obedece ao modelo em que

seus custos são genericamente distribuídos enquanto

os efeitos benéficos são consumidos por uma minoria.

“Atrás da porta de todos os nomes do clientelismo

encontra-se uma política de redistribuição de renda

sem contrapartida na criação de produto, algum

aproveitador que se apropria de partes da riqueza

criada pela sociedade sem haver em nada contribuído

para o esforço comum de produzi-lo” (Santos, 2006, p.

245). Mesmo que a demanda seja legítima, podem ser

encontrados vestígios de concessões de benefícios

escusos, que diminuem o valor final agregado à

sociedade, o que se caracteriza como fisiologismo.

Como lembram Ruediger e Riccio (2005, ps. 20-

21),

A crítica à formação social brasileira

comporta, em diversos aspectos, o

problema da cultura política. Seria o Bra

:: Chaguismo:

Representa um modelo de governo cuja característica é ser ligada à constituição de redes clientelísticas de bases locais. Fonte: Wikipédia.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 77

sil destinado ao fracasso por não

possuir um etos favorável à

participação e à consolidação da

democracia? O personalismo, o

mandonismo, o patrimonialismo

estariam tão disseminados que não

permitiriam um mínimo de

confiabilidade nas instituições?

[...]

A renovação do Estado brasileiro deve

se pautar por uma lógica de abertura

de seus pedestais burocráticos. A idéia

do cidadão como destinatário das

ações estatais deve ser objeto de

inovação política. Tal mudança cultural

é imprescindível para um novo modelo

de desenvolvimento: o Estado como

garantidor dos contratos entre

indivíduos, mas também como

respeitador de seu contrato com os

cidadãos.

A resolução desse impasse

institucional é um importante acerto

de contas com a história do país.

[...]

O tipo de democracia pretendida para

um país de dimensões continentais e

diferenciadas como o Brasil deve

incorporar a lógica social à lógica

estatal. O Estado, como ente

regulador, indutor e garantidor da

ordem pública, não é mais um poder

distanciado de seus comandados, mas

se pauta pelas necessidades dos seus

cidadãos. Por esta razão, um aparelho

institucional adaptado à nova dinâmica

social tem como objetivo fortalecer o

processo democrático e ampliar a

inclusão social.

Voltando a Santos (2006, ps. 268-269) para

encerrar este tópico:

O Brasil atravessa um período em que

coexistem o fisiologismo predatório, o

carona, a oligarquização de certos

setores e segmentos, modernizações,

democratizações e outros processos.

Nenhuma sociedade e, pois, também

não a brasileira, se fragmenta em

escaninhos nos quais se abrigam

separadamente o bem, o mal, o joio e

o trigo. As sociedades são e serão

sempre uma complexa mistura de tudo

isso. O que lhes permite avançar mais ou

:: Patrimonialismo:

É a característica de um Estado que não possui distinção entre os limites do público e os limites do privado. Fonte: Wikipédia.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 78

menos, com maior ou menor justiça, é

a existência de instituições políticas

abertas à competição, apropriada

legislação e valores cívicos capazes de

servirem como filtros que reduzam os

efeitos maléficos do atraso e da

injustiça, e maximizem a eficácia do

que é positivo.

[...]

Tanto quanto bens públicos, bens

políticos são necessários para

aumentar a probabilidade de que

momentos de progresso e estabilidade

ultrapassem o estatuto de curtos

intervalos entre longos períodos de

incivilidade. A demanda por virtude,

neste caso, não constitui pior desejo,

mas afirmação da premissa que se

considera fundamental ao sucesso das

trilhas, desvios e atalhos que os países

adotam ao longo de sua história.

Com base nos conceitos de clientelismo,

patrimonialismo e fisiologismo e os conceitos de

centralização, descentralização e federalismo, faça uma

correlação entre eles.

Conclusão

À guisa de conclusão, cabe ser ressaltado que,

embora cada vez mais a sociedade exija

responsabilidade e competência na gestão dos recursos

arrecadados, devem a ela retornar na forma de

serviços públicos de qualidade, o desenvolvimento dos

conceitos aqui expendidos dependem, essencialmente,

do amadurecimento da sociedade civil e da superação

da tradição histórica de falta de incentivo à participação

popular, características ainda presentes em alguns

modelos institucionais estatais.

É o que nos alertam, por exemplo, Campos

(1990) ao afirmar que ainda falta no Brasil uma cultura

de participação cidadã, inexistindo uma tradição de

conquista pela cidadania ou qualquer compromisso

popular com o associativismo e Melo Neto e Froes

(2001) ao citarem a apatia social existente na nossa socie

Aula 2 | Federalismo e descentralização 79

dade. Esse amadurecimento pressupõe efetiva

participação e vigilância da sociedade sobre o Poder

Público constituído. O cidadão não pode mais ser

reduzido a um mero consumidor de serviços públicos,

pois a accountability representa a efetiva capacidade de

controle da sociedade sobre as atividades e atitudes de

seus representantes e governantes, passando por um

compromisso amplo sobre o dever por parte dos

governos de prestar contas de seus atos, em sua

plenitude, para a sociedade.

Há que se ter uma ênfase num viés mais

participativo: maior participação popular, maior

consciência e mobilização social, opinião pública

contundente e cobrança por parte da sociedade de uma

nova postura gerencial pública. A Administração Pública

é um ator fundamental, mas não o único, na condução

das mudanças sociais: deve-se ter uma participação

mais ativa de todos os envolvidos e uma conciliação

dos mais diversos interesses sociais. Por meio de uma

nova agenda administrativa, se transformará a

sociedade.

Os administradores públicos devem envidar

todos os esforços para recolocar a Gestão Pública no

seu conspícuo lugar, sem desperdício de tempo e

dinheiros públicos.

A sociedade brasileira é detentora de tal

benemerência.

Dica da

professora

Finalmente, chegamos ao fim desta aula que

tratou de um importante tema para a disciplina de Estado, Sociedade e Democracia.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 80

EXERCÍCIO 1

(UnB / 94) No processo de descentralização, deve-se

fixar criteriosamente o que compete à cúpula da

organização e o que pode ser delegado. Indique as

decisões privativas da cúpula:

( A ) Decisões políticas e estratégicas;

( B ) Decisões financeiras e operacionais;

( C ) Decisões sobre compra de equipamentos;

( D ) Decisões sobre investimentos e seleção de

pessoal;

( E ) Decisões sobre punição e premiação de

empregados.

EXERCÍCIO 2

Grupo composto por altos ocupantes de cargos públicos

e parcela significativa do funcionalismo que, de forma

mais ou menos associada a segmentos da classe

política, exerce o poder burocrático em benefício de

interesses próprios, beneficiando suas parentelas ou

clientelas, m detrimento do universalismo de acesso e

procedimentos. Trata-se do conceito de:

( A ) Clientelismo;

( B ) Fisiologismo;

( C ) Captura por interesses;

( D ) Estatamento burocrático;

( E ) Rent seeking.

Aula 2 | Federalismo e descentralização 81

EXERCÍCIO 3

Conceitue Estado, Governo e Administração Pública,

apresentando mais detalhadamente as características

da Administração Pública.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

EXERCÍCIO 4

Discuta (em 10 a 15 linhas) os conceitos de

Federalismo e Descentralização, e sua relação com a

Gestão Pública.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

O Estado realiza a função administrativa por

meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas.

No desempenho de suas atribuições, o Estado

adota duas formas básicas de organização e

atuação administrativas: centralização e

descentralização;

Aula 2 | Federalismo e descentralização 82

Para alguns autores, a descentralização

política não coincide com o federalismo: um

Estado federal é, certamente, politicamente

descentralizado, mas temos estados

politicamente descentralizados que não são

federais. Somente quando a descentralização

assume os caracteres da descentralização

política pode-se falar de federalismo ou, em

um âmbito menor, de uma real autonomia

política das entidades territoriais;

A descentralização de políticas públicas

refere-se à transferência da gestão de

serviços sociais (como saúde, educação,

habitação) do Governo Federal para os

estados e municípios;

Desde a promulgação da Constituição de

1988, outorgar o rótulo de centralizado ou

descentralizado ao federalismo brasileiro

parece não dar conta da sua atual

complexidade;

Accountability e efetividade das instituições

estatais são imprescindíveis, não só para o

fortalecimento da democracia, como também,

para a plena legitimização do governo (e de

seus administradores públicos) perante a

sociedade;

A LRF é a mais importante ferramenta a

serviço da accountability no Brasil. Ela

harmoniza e consolida muitos dos objetivos

do processo de mudança do regime fiscal

empreendido nos últimos anos no país.

Associativismo e

Cooperativismo

José Eduardo Pereira Filho

AU

LA

3

Ap

res

en

taç

ão

O final do século XX e o início do XXI vieram acompanhados por

profundas transformações que afetaram todas as economias.

Modificam-se as bases produtivas e as relações trabalhistas. Tais

alterações são conseqüência, em parte, das novas tecnologias da

informação, da produção, da abertura de novos mercados e

mobilidade do capital financeiro.

Nesse contexto, torna-se necessário buscar alternativas para

direcionar a questão sendo cada vez mais urgente realizar

articulações na sociedade, visando uma maior harmonia entre a

sociedade e a natureza, privilegiando o ser humano dentro de um

processo de desenvolvimento. O resultado é que parcelas

consideráveis da população são lançadas na marginalidade e

excluídas da economia de mercado.

Sendo assim, esta terceira aula apresenta no contexto da gestão

pública, a importância das práticas cooperativistas e as relativas

ao associativismo. Serão expostas as definições de cooperativismo

e associativismo, como os aspectos institucionais do movimento

cooperativista e associativista, buscando identificar suas entidades

organizacionais e suas diretrizes.

Ob

jeti

vo

s

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja

capaz de:

Identificar os principais conceitos do associativismo e do

cooperativismo e a articulação das relações institucionais e

políticas, visando viabilizar a compreensão do aluno, sobre sua

contribuição para a construção de uma sociedade justa e

fraterna;

Conhecer os fundamentos históricos do cooperativismo e seus

diversos tipos, nos segmentos da vida social, política e

econômica.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 85

Associativismo e cooperativismo

INTRODUÇÃO

Esta aula pretende apresentar, no contexto da

gestão pública, a importância das práticas

cooperativistas e as relativas ao associativismo,

relacionando tais organismos à percepção da economia

popular solidária.

Buscaremos apresentar algumas definições do

cooperativismo e do associativismo, respeitando,

contudo, o seu caráter relativamente difuso. Em um

primeiro momento, apresentaremos um breve histórico

dos dois movimentos. Serão também destacadas

algumas experiências concretas dos dois modelos no

mundo. No momento seguinte, apresentaremos os

aspectos institucionais do movimento cooperativista e

associativista, identificando suas entidades

organizacionais e as devidas diretrizes e as escalas em

que atuam.

Vale lembrar que os autores referenciados neste

trabalho têm tanto uma experiência acadêmica acerca

do trinômio - associativismo – cooperativismo –

economia popular solidária – como são atores

envolvidos política e socialmente com tais questões.

HISTÓRICO

O movimento cooperativo pode ser definido

como o conjunto de associações de pessoas

trabalhando juntas para a produção e distribuição de

bens e serviços. Deve-se lembrar, contudo, que as

cooperativas assumiram uma variedade de formas em

diferentes contextos nacionais e regionais (Outhwaite,

Bottomore, 1996).

Importante

Outro aspecto relevante é o fato do cooperativismo ser um movimento que, embora tenha características centrais, é paradoxalmente complexo e difuso, na medida em que existe um sem número de tipos sendo exercido nos mais diversos sistemas políticos e econômicos.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 86

A International Cooperative Alliance (ICA),

representando quase 600 milhões de membros em todo

mundo, destaca que seus princípios essenciais são

filiação voluntária e aberta, controle democrático,

rendimento limitado sobre o capital, ganhos excedentes

pertencendo aos membros, educação e cooperação

entre as cooperativas (Comissão da ICA, 1967).

Ao contrário da empresa acionária, cada

membro tem os mesmos direitos de voto, independente

do número de quotas que possua, a participação

representa o poder, e não a posse individual do

trabalho abstrato e fossilizado em outras pessoas

(Outhwaite, Bottomore, 1996).

Desde o início, a cooperação foi percebida como

um instrumento de construir uma alternativa ao

capitalismo, substituindo o individualismo burguês por

uma sociedade inspirada na reciprocidade e na

solidariedade social.

O cooperativismo moderno teve origem na Grã-

Bretanha no século XVIII, início do capitalismo. Mais

precisamente a partir de 1790 quando foram formadas

manufaturas cooperativas. A partir daí, o movimento se

expandiu para os mais variados países, inclusive no

Brasil (Outhwaite, Bottomore, 1996).

Na realidade, os precursores do cooperativismo

podem ser encontrados entre os utopistas e idealistas a

partir do final do feudalismo: Thomas Morus (1470-

1535), Francis Bacon (1561-1626) e Tomás de

Campanella (1568-1639). A partir do século XVIII,

entre esses idealistas, encontramos os representantes

do socialismo utópico e do anarquismo. Podemos citar

vários personagens históricos: Charles Fourrier (1772-

1725), Robert Owen (1771-1858); e Louis Blanc (1812-

1882). (Silva, 2002).

Quer saber mais?

“No mundo existem 800 milhões de cooperados, segundo a Aliança Cooperativa Internacional, número que representa 40% da população do planeta. Mais de 6 milhões de brasileiros são associados a cooperativas que geram mais de 180 mil empregos diretos” (Revista Eletrônica Mundocoop conforme dados mais recentes). O controle

democrático é apontado como uma das diferenças mais essenciais entre as formas de propriedade capitalista e cooperativa.

Importante

Outra característica comum às associações cooperativistas sempre foi o impulso

ético e idealista do movimento.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 87

Robert Owen se situa entre os socialistas pré-

marxistas. É considerado o pai do cooperativismo

inglês. Teve origem humilde e em sua fábrica – em

New Lanark - praticou suas idéias humanistas,

fornecendo boas condições de trabalho para seus

funcionários, bons salários e educação para os filhos

dos operários (Abrantes, 2004).

O pai do cooperativismo inglês imaginou a

formação de comunidades cooperativas integrais, tanto

no segmento industrial como agrícola, formadas por

cerca de 500 a dois mil membros (Abrantes, 2004).

Fourrier fundou em 1832 uma cooperativa de

operários na Alsácia. Os discípulos norte-americanos

Channing e Brisbana fundaram, entre 1841 e 1845,

cerca de 34 colônias, mas que não obtiveram sucesso.

É considerado o pai do Cooperativismo francês

(Abrantes, 2004).

Um dos principais exemplos deste período

ocorreu na Inglaterra, em 1843, em uma indústria de

lã. Os trabalhadores reivindicavam melhoria das

condições de trabalho e salário. Um pequeno grupo de

tecelões, não tendo conseguido dos patrões o que

considerava justo, reuniu-se para encontrar uma

maneira de melhorar sua precária situação econômica.

Depois de muita discussão, resolveram criar

seus próprios meios de ação mediante o auxílio mútuo,

concretizado pela abertura de um armazém

cooperativo. Naquele momento, foi elaborado um

projeto desse armazém cooperativo, e igualmente

foram estabelecidas as bases da sociedade, que

recebeu o nome de "Rochdale Society of Equitable

Pioneers" (Sociedade dos Probos Pioneiros de

Rochdale).

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 88

Ao longo de um ano, 28 tecelões economizaram

para conseguir o capital social e, em 21 de dezembro

de 1844, inauguraram o armazém cooperativo, com

capital de 28 libras, em Rochdale, apresentando aos

associados pequena quantidade de manteiga, farinha

de trigo, açúcar e aveia.

Os participantes das cooperativas de Rochdale

não se restringiram unicamente à constituição da

cooperativa, mas formaram igualmente um conjunto de

princípios e regras que regulamentaram o seu

funcionamento.

De acordo com Veiga e Fonseca (2001), os

princípios foram:

Formação de um capital para emancipação

econômica do proletariado, através da

economia efetuada sobre a compra em

comum de alimentos;

Construção para fornecer alojamento a preço

de custo;

Educação e luta contra o alcoolismo;

Cooperação integral por meio da criação

paulatina de pequenos núcleos, nos quais a

produção e a repartição seriam organizadas,

e multiplicação desses núcleos (VEIGA;

FONSECA, 2001).

Através desse grupo, se constituíram os

principais fundamentos da doutrina cooperativista que

são: escolha da direção da sociedade mediante eleições

em assembléias gerais; livre adesão e desligamento

dos sócios; pagamento de juros limitados ao capital;

distribuição dos ganhos proporcionalmente às compras

efetuadas pelos associados, depois de descontadas as

despesas da administração; quotas de reserva para

aumento de capital destinadas à extensão das operações e

Quer

saber mais?

O iniciador do cooperativismo foi o inglês ROBERT OWEN (1771-1858), cujas idéias deram origem à primeira cooperativa de produção na Europa. Ele não usava o termo “cooperativa”, mas “co-operation”, que significa trabalhar junto, em comunidade de produção.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 89

à porcentagem para educação; as vendas deveriam ser

efetuadas a dinheiro, isto é, à vista para que os

associados só assumissem compromissos dentro de

suas possibilidades orçamentárias; a sociedade só

venderia produtos puros e de boa qualidade; a

neutralidade política e religiosa. Acrescente a estes

princípios a educação entendida como item

fundamental para o desenvolvimento dos associados

(Veiga e Fonseca, 2001).

Atualmente, mais de 100 milhões de indivíduos

fazem parte de cooperativas na Europa e na América do

Norte. A experiência mais próspera a partir da Segunda

Guerra Mundial é o Complexo de Mondragon, na região

norte da Espanha. O referido complexo é formado por

mais de 100 cooperativas empregando mais de 19 mil

operários/proprietários que atuam no serviço bancário,

habitação, educação, bem-estar social e bens de

consumo (OUTHWAITE, BOTTOMORE, 1996).

Cooperativismo no mundo

Como foi afirmado anteriormente, o movimento

cooperativista está presente em toda parte do mundo e

se constitui em inúmeras atividades.

Em Portugal, a Organização Cooperativista dos

Povos de Língua Portuguesa (OCPLP) é formada por

cerca de 500 cooperativas, entre elas a Sociedade

Portuguesa de Autores da Universidade de Lusíadas, a

Universidade Portucalense e o Instituto Piaget. Na

Colômbia, a Unión de Usuários Médicos y Cjas S/A é

uma empresa privada de saúde que está presente em

814 cidades com 3 mil médicos, 700 dentistas e cerca

de 515 mil usuários. Nos EUA, as cooperativas tiveram

um grande papel na distribuição da energia elétrica ao

meio rural. Na Índia, cerca de 50% da produção

açucareira do país é originada das cooperativas. Neste

país existem cooperativas em quase todas aldeias. Na Sué

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 90

cia, a rede de cooperativas OK é proprietária da maior

refinaria de petróleo do país. No Canadá cerca de um

terço da população adulta é membro da Caixa

Cooperativa de Crédito. No Japão, desde do século XIX

o movimento cooperativista teve uma forte dose

democrática e, no século XX, desenvolveu grande papel

no boom econômico a partir da Segunda Guerra

Mundial (Silva, 2002; Outhwaite, Bottomore, 1996).

No final do século XIX, o cooperativismo tornou-

se um tema importante na agenda política. A partir de

1887, foram organizadas as primeiras cooperativas; a

seguir: Cooperativa de Consumo dos Empregados da

Companhia Paulista (1887, Campinas); Cooperativa de

Consumo de Ouro Preto (1889), Sociedade Econômica

Cooperativa dos Funcionários Públicos de Minas Gerais

(1889), Cooperativa da Companhia Telefônica (Limeira,

1891) e a Cooperativa dos Militares (Rio de Janeiro,

1894) (Veiga; Fonseca, 2001).

Embora o cooperativismo fosse uma realidade

apenas no governo de Getúlio Vargas, ele ganhou uma

estrutura jurídica ordenada diretamente pelo Estado.

No Brasil, desde de 1932, com a promulgação

do Decreto Federal nº 22.239, que reformulou a

legislação cooperativista, o cooperativismo no Brasil

passou a despertar intenso interesse. Foi nesse contexto

que, em 1933, ocorreu a criação do Departamento de

Assistência ao Cooperativismo, o primeiro Instituto

Oficial da América do Sul, com o objetivo de cuidar

exclusivamente de cooperativismo com a atribuição de

orientar e assistir às sociedades existentes,

enquadrando-as na legislação vigente e, ao mesmo

tempo, propagar o sistema nos inúmeros setores da

sociedade2.

2http://www.iea.sp.gov.br. Instituto do Cooperativismo e Associativismo do Estado de São Paulo. Acesso

em 12 de dezembro de 2006.

Você sabia?

No Brasil, o cooperativismo teve inicio no fim do século passado.

Aqui, o cooperativismo desenvolveu-se principalmente na zona rural. Por conta disso, a palavra “cooperativa” tem uma conotação mais agrícola.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 91

O regime militar implantado no país a partir de

1964, paulatinamente, interferiu de modo crescente

nas cooperativas por meio de ações centralizadoras que

restringiram os incentivos fiscais e os seus direitos

(Veiga, Fonseca, 2001).

Recentemente, em 1988, ocorreu o X Congresso

das Cooperativas e neste mesmo ano a Constituição

Federal proibiu a interferência do Estado nas

cooperativas (Veiga; Fonseca, 2001).

Veiga e Fonseca (2001) confirmam a

complexidade do cooperativismo ao apontarem a

existência no Brasil de um lado no que denominam de

cooperativismo oficial que está associado aos órgãos

governamentais e às grandes empresas e que não

traduzem os princípios básicos do cooperativismo, se

constituindo, portanto, como empresas capitalistas e,

de outro lado, constatam um grande número de ações

autogestionárias firmando os princípios básicos do

cooperativismo.

COOPERATIVISMO: ALGUMAS DEFINIÇÕES E

INTERPRETAÇÕES

Enquanto a cooperação se constitui em um

“Método de ação pelo qual indivíduos com interesses

comuns constituem em empreendimento. Neste, os

direitos de todos são iguais e o resultado alcançado é

repartido somente entre os integrantes, na proporção

da participação societária nas atividades”3.

O cooperado seria o “produtor rural, o

trabalhador urbano ou outro profissional de qualquer

atividade socioeconômica, que se associa para

participar ativamente de uma cooperativa, cumprindo

com os seus deveres e observando os seus direitos”4.

3 www.guiacoop.com.br. Acesso em 17 de dezembro de 2006.

4 www.guiacoop.com.br. Acesso em 17 de dezembro de 2006.

Quer

saber mais?

De acordo com a Revista Eletrônica Guiacoop, cooperar significa “agir

simultânea ou coletivamente com outros para um mesmo fim, ou seja, trabalhar em comum para o êxito de um mesmo propósito”.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 92

O cooperativismo é uma doutrina econômica,

organização “para a geração de riquezas através do

livre associativismo entre as pessoas que

espontaneamente concordam em criar uma cooperativa

em qualquer segmento produtivo permitido pela

legislação e, unidas pelos mesmos ideais e tendo os

mesmos objetivos, buscam satisfazer suas

necessidades financeiras e de realização

pessoal/profissional através da produtividade e da

valorização humana e não da exploração do homem

pelo homem”5.

Opinião semelhante é apresentada por Veiga e

Fonseca (2001) ao apontarem que a cooperativa tem

uma natureza dupla. De um lado, é uma entidade

social, ou seja, um empreendimento financiado,

administrado e exercido coletivamente com o intuito de

atender aos seus associados, mas, por outro lado, é

uma empresa na medida em que deve estar voltada

para ações no mercado:

[...] ser eficiente e eficaz, sem se

perder na disputa desenfreada do

mercado capitalista, e ser eficiente e

eficaz nas relações intercooperativas, na

construção de redes de negócios

cooperativos e se tornar um embrião de

uma nova ordem econômica, social e

de uma nova cultura e ética. O ponto

de equilíbrio entre essas duas

naturezas da cooperativa é um dos

fatores essenciais do seu sucesso.

(p. 39)

Para Veiga e Fonseca (2001), o capital em uma

cooperativa deve ser percebido enquanto um meio e

não como um fim em si.

O cooperativismo tem como objetivo difundir os

ideais em que se baseia, no intuito de atingir o pleno

desenvolvimento financeiro, econômico e social de todas

5 www.guiacoop.com.br. Acesso em 17 de dezembro de 2006.

Quer

saber mais?

De acordo com o Sebrae (2006), a cooperativa é, ao mesmo tempo, uma

associação e uma empresa. Enquanto associação, integra as ações conjugadas de interesse predominantemente econômico dos seus sócios e, como empresa, segue as regras administrativas.

Dica do professor

A cooperação que sempre existiu nas sociedades humanas, desde as eras mais antigas, esteve presente como resultante de necessidades de sobrevivência dos seres humanos.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 93

as sociedades cooperativas. Acrescente a esta

perspectiva que as cooperativas trabalham pelo

desenvolvimento sustentável de suas comunidades

através de políticas aprovadas por seus membros

(SEBRAE, 2006).

Um simples exemplo de cooperação é o que

predominava em algumas tribos indígenas em nosso

país. A maloca era dormitório comum, a caça

participativa e a alimentação grupal despontavam como

princípio básico de cooperação mútua. Neste contexto

social, predominava a lei da sobrevivência; enquanto

unidos participativos e, entre si, e cooperando

mutuamente, a tribo se mantinha e evoluía. Cooperar,

portanto, não é um termo novo. Cooperar é colaborar,

é obrar simultaneamente para o bem público, é

cooperar em trabalhos de equipe (SEBRAE, 2006).

Outhwaite e Bottomore (1996) não concordam

com a visão que associa a empresa capitalista à

cooperativa, na medida em que considera que o

controle democrático é a diferença essencial entre as

formas de propriedade capitalista e cooperativa. Ao

contrário da empresa acionária, no sistema cooperativo

cada membro tem os mesmos direitos de voto,

independente do número de quotas que possua; a

participação é poder, e não a posse individual de

trabalho abstrato e fossilizado de outras pessoas.

Muitos defensores da cooperação continuam a

entendê-la como uma alternativa viável ao socialismo

estatal e ao capitalismo monopolista, enquanto outros

autores sinalizam que estas formas estão inseridas no

contexto do modo de produção capitalista.

Recusando a concepção do cooperativismo

enquanto uma doutrina, esta entendida como “um

conjunto de idéias que se aprende e se transmite sem dis

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 94

cussão para justificar a sua prática” (p. 17), Veiga e

Fonseca (2001) o entendem muito mais como um

conjunto de idéias, valores e práticas de estruturação

da produção de bens e serviços e do consumo que

reconhece que as cooperativas são a forma mais

interessante de organização das ações socioeconômicas

e, como tal, deve estar articulado em diversas escalas,

quer local, nacional ou internacional.

ASSOCIATIVISMO: ALGUMAS DEFINIÇÕES E

INTERPRETAÇÕES

O associativismo ou ação associativa pode ser

considerado como qualquer iniciativa formal ou informal

que reúne um grupo de pessoas ou empresas para

representar e defender os interesses dos associados e

estimular o desenvolvimento técnico, profissional e

social dos associados. Constitui-se como uma sociedade

civil sem fins lucrativos, com personalidade jurídica

própria.

São entidades constituídas de pessoas físicas,

em alguns casos, também, de pessoas jurídicas,

dirigidas por uma diretoria eleita, cujas funções estão

subordinadas à vontade coletiva e democrática de seus

associados, cristalizadas no seu Estatuto Social,

aprovadoem Assembléia Geral, e devidamente

registrado e arquivado no órgão competente.

Importante análise feita acerca do

associativismo – também denominado de

associacionismo – é a abordagem de Bobbio (2000)

que, segundo ele, as associações voluntárias

constituem em grupos formais livremente constituídos,

aos quais tem acesso por escolha própria e que

perseguem interesses mútuos e pessoais ou, então,

escopos coletivos. O fundamento desta particular

configuração do grupo social é sempre normativo, no

sentido de que se trata de uma entidade organizada de in-

Você sabia?

A expressão associativismo designa por um lado a prática social da criação e gestão das associações (organizações providas de autonomia e de órgãos de gestão democrática: assembléia geral, direção, conselho fiscal) e, por outro lado, a apologia ou defesa dessa prática de associação, enquanto processo não lucrativo de livre organização de

pessoas (os sócios) para a obtenção de finalidades comuns.

Dica do professor

Bobbio (2000) acrescenta que as associações voluntárias são classificadas com base nas principais funções que elas desempenham ou nos interesses prevalentes que as originam. Existem, por esse motivo, associações culturais, recreativas, religiosas, profissionais, econômicas e políticas.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 95

divíduos coligados entre si por um conjunto de regras

reconhecidas e repartidas, que definem os fins, os

poderes e os procedimentos dos participantes, com

base em determinados modelos de comportamento

oficialmente aprovados.

Contudo, nem sempre as finalidades efetivas

correspondem aos fins oficiais. Pode acontecer, por

exemplo, que uma associação surja em seu princípio

para realizar metas diversas das que foram anunciadas,

ou, então, que sucessivamente os sócios criem

finalidades secundárias que, com o tempo, terminam

por alterar significativamente ou por mudar totalmente

tudo o que a associação se propunha alcançar na data

da constituição (Bobbio, 2000).

Ainda que algumas associações estejam

particularmente difundidas e sejam plurifuncionais, não

esgotam nunca a totalidade de relações que constituem

a vida inteira das comunidades. Na própria

setorialidade interna de associação até na mais

envolvente, se encontra a diferenciação da

comunidade, segundo conhecida teorização de Tönnies

(Bobbio, 2000).

A função mediadora das associações voluntárias,

estabelecendo uma ligação concreta entre sociedade e

indivíduo, dá aos membros uma série de satisfações

psicológicas, que pode permitir a cada pessoa um maior

conhecimento do papel que desempenha no âmbito da

sociedade. Tal interpretação é sustentada por

Mannheim e outros, que especificam nos grupos

livremente escolhidos um dos meios principais para o

progresso do desenvolvimento individual (Bobbio,

2000).

As causas mais destacadas que determinaram o

desenvolvimento do fenômeno associativo devem ser

procuradas no processo de industrialização e de urbaniza

Importante

A difusão do associacionismo voluntário constitui uma das manifestações de relevo da sociedade moderna, sempre mais complexa e sempre mais caracterizada pela multiplicação de relações de interdependência entre seus membros que são levados a ocupar, ao mesmo tempo, várias posições sociais (Bobbio, 2000).

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 96

ção e na instauração dos regimes democráticos

(Bobbio, 2000).

Outrora, tanto a comunidade como a Igreja e a

família patriarcal estavam em grau de satisfazer

exigências fundamentais de segurança pessoal, de

controle da realidade circundante, da auto-expressão e

de ação coletiva, para alcançar determinadas metas

(Bobbio, 2000).

As transformações sociais e, em particular, a

Revolução Industrial, reduziram notavelmente a

capacidade destas estruturas tradicionais para fazer

frente a esta série de exigências, e, portanto, surgiram

novas estruturas e, em particular, as associativas, em

condições de satisfazer as necessidades de tipo

instrumental como de tipo expressivo (Bobbio, 2000).

Dumazedier afirma que as associações

voluntárias nasceram da democracia e Tocqueville

defende que a democracia se desenvolveu em grande

parte através delas. As associações voluntárias existem

de fato em todas as sociedades democráticas, ainda

que seu papel possa ser diverso e mais ou menos

importante. Elas atingem todos os setores da vida social,

tanto os econômicos como os políticos, os espirituais e

os intelectuais, os recreativos e os culturais (Bobbio,

2000).

Uma das temáticas mais estudadas é em relação

à associação com o nível de participação.

Segundo as estimativas dos anos 60, nos EUA, a

participação gira em torno de 35-55% (excluídos os

sindicatos), e na Suécia atinge os 51%, excluídos os

sindicatos, em contraste com apenas 4% de habitantes

de uma cidade indiana, por exemplo.

Importante

A instauração de regimes democráticos foi o segundo acontecimento

decisivo para o aparecimento e o desenvolvimento das associações voluntárias e representa condição indispensável para que essas possam existir.

Dica do professor

A participação de associações voluntárias formalmente organizadas varia muito de país para país e, a partir de uma análise comparativa, se percebe que os países nórdicos, tanto da América quanto da Europa, apresentam a mais alta percentagem de participação.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 97

Em segundo lugar, a participação nas

associações voluntárias formalmente organizadas varia

no âmbito de uma mesma comunidade, conforme os

diversos estratos sociais a que pertencem os habitantes

e, precisamente, aqueles que ocupam posições sociais

mais elevadas dela fazem parte em medida maior do

que aqueles que ocupam posições sociais menos

elevadas (Bobbio, 2000).

ASPECTOS COMUNS DAS ASSOCIAÇÕES

Todas as modalidades de associação surgem

de um contrato que, enquanto celebrado de

forma válida, é norma geral aplicável a todos

os associados;

Todas pressupõem um conjunto de pessoas

dispostas a organizar esforços para a

realização de uma finalidade comum;

Todas se referenciam a um quadro jurídico-

legal específico;

Quando se constituem plenamente dentro dos

requisitos legais, são pessoas jurídicas

distintas das pessoas físicas dos seus

associados, considerados individualmente;

Como pessoas jurídicas, gozam dos atributos

de denominação, capacidade jurídica,

domicílio, patrimônio e nacionalidade.

CARACTERÍSTICAS DO ASSOCIATIVISMO

Ter no mínimo duas pessoas.

Ter seu patrimônio construído pela

contribuição dos associados, por doações,

fundos e reservas.

Não possui capital social.

Ter seus fins alterados pelos associados, em

assembléia geral.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 98

Participação democrática: seus associados

deliberarem livremente em assembléia geral,

tendo cada associado direito a voto.

Ser entidade de direito privado e não público.

Os principais tipos de associações são

filantrópicas, de moradores de pais e mestres, em

defesa da vida, culturais, desportivas e sociais, de

consumidores, de classe, de trabalho, centrais de

compras.

Os procedimentos para constituição e registro

são:

Reunir pessoas com objetivos comuns;

Reunir o grupo para processo de sensibilização

e análise do processo de criação da associação;

Elaboração e discussão do projeto de estatuto

social;

Convocação, por edital, da assembléia geral

visando a criação da associação;

Realização da assembléia geral visando a

criação da associação;

Antes de iniciar os trabalhos, a mesa

diretora da Assembléia Geral deverá ser

eleita e formada por membros presentes,

tendo um presidente e um secretário;

Após a abertura da assembléia, será lido o

projeto do Estatuto Social e colocado em

discussão entre os presentes para

modificação e/ou aprovação;

Concluída a Assembléia Geral, será lavrada

a ata, em livro próprio, assinada por todos

os presentes, relatando todos os fatos

ocorridos.

:: Associação:

Em um sentido amplo, é qualquer iniciativa formal ou informal que reúne pessoas físicas ou outras sociedades jurídicas com objetivos comuns, visando superar dificuldades e gerar benefícios para os seus associados. É a forma mais básica para se organizar juridicamente um grupo de pessoas para a realização de objetivos comuns. Fonte: SEBRAE.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 99

Legalizar a Associação;

Registrar Estatuto Social e Ata da

Assembléia de Constituição em Cartório de

Pessoas Jurídicas;

Obter inscrição na Receita Federal – CNPJ;

Obter inscrição na Receita Estadual –

Inscrição Estadual (se for o caso);

Obter inscrição no INSS;

Registrar na prefeitura municipal – Alvará

de Licença e Funcionamento.

Diferenças entre associações e

cooperativas

Importante classificação é elaborada por

Abrantes (2004) acerca da diferenciação entre

cooperativa e associação.

ASSOCIAÇÃO

Objetivos

Sociais. Amplos e menos definidos. Promove a

melhoria técnica, profissional e cultural dos associados.

Patrimônio

Não possui capital social. O patrimônio é

integralmente da associação. Quando um associado se

afasta, não recebe sua parte. Em caso de dissolução,

todo o patrimônio deve ser destinado à outra

associação semelhante.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 100

Remuneração dos diretores

Os diretores não podem ser remunerados. Na

prática, os diretores têm suas despesas, decorrentes do

cargo, pagas pela associação, como despesas gerais

destas.

Destino das obras

Não podem ser distribuídas aos associados. Caso

ocorram, têm que ser inteiramente aplicadas nos

objetivos da associação. Em geral, são usadas para

festas ou compra de algum bem para a associação.

COOPERATIVA

Objetivos

Sociais e econômicos. Desenvolve atividades

produtivas, integrando pessoas na busca de uma vida

melhor.

Patrimônio

Possui capital social. Cada associado é dono de

parte do patrimônio. Quando ele se afasta da

cooperativa, recebe as suas quotas-partes corrigidas.

Em caso de dissolução da cooperativa, parte do capital

pode ser retornado para cada associado.

Remuneração dos diretores

Os diretores podem ser remunerados, com

retirada pró-labore, desde que conste no estatuto

aprovado em assembléia geral. As retiradas são

controladas pelo conselho fiscal da cooperativa.

Quer

saber mais?

De acordo com o site do SEBRAE, a cultura da

cooperação é resultado de um fazer humano pautado no diálogo das diferenças. Um diálogo que se dá numa relação de interdependência visando, invariavelmente, o bem coletivo.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 101

Destino das obras

Podem ser distribuídas aos associados, na

proporção das quotas-partes. Isto após o desconto de

todos os fundos e destinações obrigatórias, conforme o

estatuto. Em geral, as sobras são incorporadas ao

capital da cooperativa.

OS DIVERSOS RAMOS DO COOPERATIVISMO

O cooperativismo se desdobra em vários

segmentos da vida social, política e econômica. Abaixo

descreveremos os seus diversos tipos que, de acordo

com a Revista Eletrônica Guiacoop, podem ser assim

classificados:

Agropecuária - São cooperativas formadas por

produtores rurais que têm por objetivo organizar, em

comum, os serviços econômicos e assistenciais de

interesse de seus associados agricultores, integrando e

orientando suas atividades, facilitando a utilização

recíproca dos serviços (adquirir insumos, dividir custos

de assistência técnica, difundir o uso de novas

tecnologias, comercializar a produção) e, em muitos

casos, beneficiar e industrializar as matérias-primas.

Consumo - Tem por objetivo a compra em

comum de produtos (alimentos, roupas, medicamentos)

na busca de melhores preços, qualidade e condições de

pagamento.

Crédito - Pode ser de crédito urbano ou rural. O

objetivo principal de uma cooperativa de economia e

crédito mútuo (urbano) é o estímulo à poupança: seus

cooperados se beneficiam do auxílio mútuo e de

empréstimos a juros baixos. É uma alternativa

econômico-financeira e social.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 102

Educacional - A cooperativa educacional é

formada por pais de alunos que têm por objetivo a

fundação de estabelecimentos de ensino e sua

manutenção. Através da cooperativa, os pais podem

influir em todo o processo educacional, desde a compra

de materiais, escolha de professores até no projeto

pedagógico. Muitas chegam a construir escolas,

adquirem material escolar com economia de escala e

participam no planejamento das atividades.

Especial - As minorias encontram no

cooperativismo uma alternativa de trabalho ou

ocupação. São poucas, mas têm desde já um espaço

garantido no ramo especial. Podem ser formadas por

índios ou pessoas com alguma deficiência física ou

mental, que conservem sua capacidade produtiva.

Habitacional - São estruturas para viabilizar a

compra ou construção da casa própria ou ainda para

manter e administrar conjuntos habitacionais por um

custo menor e dentro das possibilidades dos

cooperados. A cooperativa habitacional, neste caso,

substitui a incorporadora e a construtora e, muitas

vezes, os cooperados trabalham na própria obra em

suas horas vagas, em sistema de mutirão.

Infra-estrutura - Tem como objetivo

primordial administrar um serviço de que o quadro

social necessita e que não se encontra disponível ou é

mais caro no mercado. As mais conhecidas são as de

eletrificação rural, saneamento e limpeza pública. Este

tipo de cooperativa não deve ser confundido com a de

trabalho, pois, aqui, o cooperado não executa o serviço.

A cooperativa compra insumos (postes, fios, tubos) e

contrata terceiros para realizar seus objetivos.

Mineração - A disseminação de técnicas mais

racionais e atualizações de exploração são facilitadas

pela cooperativa, fortalecendo o setor e gerando maiores

Importante

No modelo cooperativo, para efeito de organização do Sistema Cooperativo está organizado por ramos conforme a área em que atuam. O objetivo principal dessa classificação é facilitar a organização vertical das cooperativas em federações, confederações e centrais, tanto para sua organização política, como para viabilizar economia de escala e assim adquirir competitividade no mercado.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 103

vantagens para todos. Através de regras claras e

orientações adequadas, as cooperativas minerais têm

contribuído para conscientizar os micromineradores

sobre a necessidade de preservar o meio ambiente.

Trabalhada de forma correta, a extração mineral rende

resultados satisfatórios para os cooperados e

comunidade, sem danos à natureza.

Produção - Este ramo veio se somar aos

demais, atendendo pessoas que optaram por construir

sua própria indústria, geralmente assumindo a massa

falida da empresa onde trabalhavam. Devido às

peculiaridades da empresa cooperativa como foi dito

acima, pode-se afirmar que se trata de uma empresa

de participação e como tal ela tem que levar em

consideração o lado econômico e o social. A participação

dos cooperados é fundamental. As cooperativas nascem

de baixo para cima, nunca podem ser impostas. O

grande desafio da cooperativa é, justamente, juntar o

lado social com o econômico. À medida que houve um

crescimento da cooperativa, haverá uma tendência de

afastamento da liderança em relação às suas bases.

Outro grande desafio das cooperativas, atualmente, é o

da globalização, a abertura de mercado, de

competitividade, em que realmente o aspecto

econômico está acima de tudo, não tendo espaço para

aspectos sociais. A vantagem da cooperativa é maior

remuneração do cooperado, pois ela substitui a

intermediação e outra vantagem é o controle do grupo

social que faz parte da cooperativa. Qualquer alteração

do mercado em termos de transformações tecnológicas,

mais rapidamente, é repassado aos associados, pois a

empresa cooperativa tem o que se pode chamar de

cliente cativo.

Saúde - Atuam em quatro áreas distintas:

médica, odontológica, psicológica e, também, a de

usuários dos serviços. A motivação para a organização atra

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 104

vés de cooperativas visa alcançar uma remuneração

justa, boas condições de trabalho e, naturalmente, o

respaldo legal para o exercício da atividade. Seus

benefícios são a garantia da livre escolha do

profissional e atendimento rápido e sem burocracia e,

mais importante, significa a independência diante do

falido sistema de saúde pública.

Serviços – São formadas por cooperativas que

visam a prestação de serviços de forma coletiva de

interesse específico de seus associados. Sua

denominação deve ser, por exemplo, Cooperativa de

Eletrificação Rural (Veiga; Fonseca, 2001).

Trabalho - Denominam-se cooperativas de

trabalho tanto as que produzem bens como aquelas

que produzem serviços, sempre pelos próprios

cooperados. São trabalhadores cooperados todos os

associados da empresa cooperativa, tanto os que

executam os trabalhos mais simples (carregadores,

pedreiros, garis) como os especialistas (engenheiros,

técnicos) e também aqueles que assumem a

reconversão de empresas.

O grupo, ao se organizar em uma cooperativa de

trabalho, passa a ter melhores condições para atuar no

mercado e, em várias situações, elimina a figura do

intermediário.

Os trabalhadores numa cooperativa de trabalho

são, ao mesmo tempo, usuários (utilizam-se da

cooperativa para, através dela, buscar e/ou manter

postos de trabalho) e donos do próprio negócio

(ingressam com capital para constituir a empresa

cooperativa). Eles são a própria mão de obra: não há

empregados na atividade fim. A cooperativa de trabalho

é uma autêntica cooperativa autogestionária: todos

participam, ao mesmo tempo, na gestão e na produção.

Dica da

professora

Chegamos ao fim

desta aula, mas não terminamos o assunto. Na próxima aula iremos nos dedicar ao estudo do Cooperativismo no Brasil.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 105

Transporte - O ramo transporte é composto

por cooperativas prestadoras de serviços na área de

cargas e de passageiros. As cooperativas de transporte

reúnem transportadoras, caminhoneiros, taxistas,

motoboys e proprietários de ônibus e vans.

Turismo - O ramo tem por finalidade a

prestação de serviços turísticos, artísticos, de

entretenimento, de esportes e hotelaria. Foi constituído

para organizar as comunidades de forma que possam

disponibilizar o seu potencial turístico.

De acordo com o Núcleo de Dados da OCB apud

Veiga e Fonseca (2001), as principais associações

cooperativas por ramo no Brasil são: trabalho,

agropecuário, Crédito e saúde.

EXERCÍCIO 1

Assinale a alternativa que reflete um dos objetivos

centrais do cooperativismo:

( A ) Ampliar os lucros dos seus associados;

( B ) Desenvolver finalidades econômicas, financeiras e

sociais dos seus associados;

( C ) Incluir a lógica do mercado;

( D ) Difundir a competição entre os seus membros;

( E ) Valorizar atitudes individualistas por parte de seus

membros.

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 106

EXERCÍCIO 2

Todas as características abaixo estão relacionadas ao

associativismo, exceto:

( A ) Ter no mínimo duas pessoas;

( B ) Ter seu patrimônio construído pela contribuição

dos associados, por doações, fundos e reservas;

( C ) Ter seus fins alterados pelos associados, em

assembléia geral;

( D ) Participação democrática: seus associados

deliberarem livremente em assembléia geral,

tendo cada associado direito a voto;

( E ) Ser entidade de direito público, e não privado.

EXERCÍCIO 3

Levando em consideração o debate acerca da relação

entre empresas e cooperativas, faça uma análise das

possíveis interfaces e diferenças entre os dois tipos de

organizações.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 107

EXERCÍCIO 4

Justifique o fato da concepção de economia popular

solidária romper tanto com a economia liberal, assim

como em relação ao marxismo estatizante e, ao mesmo

tempo, se aproximar de modo crescente com o

associativismo e com o cooperativismo.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

O cooperativismo moderno, desde o seu início

na Grã-Bretanha, século XVII, foi percebido

como um instrumento de construir uma

alternativa ao capitalismo, substituindo o

individualismo burguês por uma sociedade

inspirada na reciprocidade e na solidariedade

social;

Alguns autores apontam que a cooperativa

tem uma natureza dupla. De um lado, é uma

entidade social, ou seja, um empreendimento

financiado, administrado e exercido

coletivamente com o intuito de atender aos

seus associados, mas, por outro lado, é uma

empresa na medida em que deve estar

voltada para ações no mercado;

Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 108

O cooperativismo tem como objetivo difundir

os ideais em que se baseia, no intuito de

atingir o pleno desenvolvimento financeiro,

econômico e social de todas as sociedades

cooperativas;

Segundo Bobbio, as causas mais destacadas

que determinaram o desenvolvimento do

fenômeno associativo devem ser procuradas

no processo de industrialização e de

urbanização e na instauração dos regimes

democráticos.

Cooperativismo no

Brasil

José Eduardo Pereira Filho

AU

LA

4

Ap

res

en

taç

ão

Veremos nesta aula que as mudanças ocorridas nos séculos XX e

XXI geraram um aumento nos índices de desemprego em todas as

economias, mas esse processo é mais desalentador em países

emergentes como o caso do Brasil, devido ao conjunto de fatores

que agravam a situação de quem é expulso do mercado ou jamais

nele foi inserido. O avanço tecnológico desenvolve contradições,

pois embora surja na perspectiva de beneficiar o ser humano que

o cria, dificulta o próprio convívio do homem com seus

semelhantes e destes com a natureza. Estaremos, então,

relacionando o conceito de cooperativismo à percepção da

economia popular solidária.

Você vai poder compreender e diferenciar os conceitos de

economia popular solidária, como um instrumento de

desenvolvimento não apenas econômico, mas, sobretudo, social e

relacionado à questão ambiental.

Ob

jeti

vo

s

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja

capaz de:

Através do conceito do cooperativismo estabelecer sua relação

com a economia popular solidária;

Aprofundar o conhecimento sobre a realidade do

cooperativismo no Brasil, pautado na legislação, tendo em vista

sua estrutura, os direitos e os deveres dos cooperados.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 111

Cooperativismo no Brasil

Como foi afirmado anteriormente, o

cooperativismo é o instrumento pelo qual a sociedade

se organiza, através de ajuda mútua, para buscar

solucionar diversos problemas relacionados ao seu

cotidiano. Segundo a Política Nacional de

Cooperativismo, as pessoas de uma sociedade

cooperativista se obrigam reciprocamente a cooperar

com bens ou serviços para o exercício de uma atividade

econômica, de proveito comum, sem objetivo de lucro.

Destaca-se, em vários dos segmentos do

cooperativismo, o fato de as cooperativas serem

compostas por associados que desempenham, ao

mesmo tempo, o papel de proprietários e de usuários

dos produtos e serviços por elas mesmas oferecidos.

Esta prerrogativa gera um alto grau de fidelidade e

integração dos profissionais envolvidos com a entidade.

LEGISLAÇÃO DO COOPERATIVISMO NO BRASIL

A Lei 5.764, aprovada em 1971, disciplina a

organização e o funcionamento das cooperativas no

Brasil, contemplando os princípios doutrinários e

distinguindo-as das demais sociedades pelas seguintes

características:

Adesão voluntária, com no mínimo 20

pessoas físicas e número máximo ilimitado de

associados, salvo impossibilidade técnica de

prestação de serviços;

Administrada por um conselho de

administração ou diretoria e fiscalizada por um

conselho fiscal, integrados pelos próprios

cooperados;

Importante

No Brasil, encontramos iniciativas cooperativistas em diversos ramos de atividade econômica como eletrificação, telefonia, indústria, saúde, consumo, transporte, turismo, educação, habitação, mineração e crédito.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 112

Variabilidade do capital social, representado

por quotas-partes. O estatuto social deve

fixar o valor mínimo da quota de capital de

cada sócio. A admissão, demissão, eliminação

e/ou exclusão de associados faz com que o

capital seja variável, com alterações

constantes;

Limitação do número de quotas-partes do

capital para cada associado, facultado,

porém, o estabelecimento de critérios de

proporcionalidade, se assim for mais

adequado para o cumprimento dos objetivos

sociais;

Inacessibilidade das quotas-partes do capital

a terceiros, estranhos à sociedade;

Deliberações tomadas em assembléia geral

composta por todos os associados;

Singularidade do voto (cada associado = 1

voto), podendo as cooperativas centrais,

federações e confederações de cooperativas,

com exceção das que exerçam atividade de

crédito, optar pelo critério da

proporcionalidade;

Quorum para o funcionamento e deliberação

da assembléia geral baseado no número de

associados e não no capital;

Retorno das sobras líquidas do exercício,

proporcionalmente às operações realizadas pelo

associado, salvo deliberações em contrário da

assembléia geral. A deliberação em contrário

pode ocorrer no sentido da não distribuição,

ou seja, destinação para reservas; no entanto,

no caso de distribuição das sombras, em dinhei-

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 113

ro ou capitalização, será sempre

proporcionalmente às operações de cada

sócio;

Obrigatoriedade da constituição do fundo de

reserva para reparar perdas ou aplicar em

investimentos (mínimo de 10% das sobras) e

do fundo de assistência técnica, educacional e

social (mínimo de 5% das sobras);

Rateio das perdas entre os associados, na

razão direta dos serviços usufruídos, quando

não existir o fundo de reserva;

Possibilidade de rateio das despesas gerais

(fixas) da sociedade, em partes iguais entre

todos os associados, quer tenham ou não

operado com a cooperativa, desde que tal

critério esteja previsto no estatuto da

sociedade;

Indivisibilidade do fundo de reserva e de

assistência técnica, educacional e social. No

caso da liquidação da sociedade cooperativa,

bem como no caso da demissão, eliminação

e/ou exclusão de associados, esses fundos

são indivisíveis entre os associados;

Neutralidade política e indiscriminação

religiosa, racial e social;

Prestação de assistência aos associados e,

quando prevista nos estatutos, aos

empregados da cooperativa;

Área de admissão de associados limitada às

possibilidades de reunião, controle, operações

e prestação de serviços.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 114

Pela legislação em vigor, "as sociedades

cooperativas poderão adotar por objeto qualquer

gênero de serviço, operação ou atividade, assegurando-

se-lhes o direito exclusivo e exigindo-se-lhes a

obrigação do uso da expressão cooperativa em sua

denominação".

A ORGANIZAÇÃO DAS COOPERATIVAS

BRASILEIRAS (OCB)

Os principais ramos cooperativistas são:

agropecuário, crédito, saúde, trabalho, infra-estrutura,

consumo, produção, mineral, transporte, habitacional,

educacional, turismo e lazer, e especial.

A OCB é a representante das cooperativas em

nível nacional, se constituindo também enquanto órgão

técnico consultivo do governo. Os estados (OCEs) e o

Distrito Federal também têm suas entidades

representativas. De acordo com o seu estatuto, é

composta por Órgãos Superiores: Conselho de

Representação – formado pelos Presidentes e

associados; a Diretoria Executiva composta com sete

membros eleitos pelos Conselhos de Representantes e,

por fim, o Conselho Fiscal. Os Órgãos Auxiliares são

formados pela Secretaria, Assessoria Técnica,

Conselhos Especializados (Silva, 2002).

No campo institucional, o cooperativismo está

estruturado em quatro grandes escalas: por

segmentos, estados, países e mundial.

De acordo com a Lei 5.764/71, as cooperativas

podem filiar-se entre si e organizar uma outra no

âmbito central com diversas filiadas como, por meio de

segmentos de atuação.

Cooperativa Singular – é a unidade

cooperativista constituída por, no mínimo, vinte pessoas,

Você sabia?

A Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) congrega atualmente 7.136 cooperativas de 13 ramos de atividades diferentes. Em todo o país, seis milhões

de pessoas participam dessas associações, que têm como fundamento a união para o bem comum. O setor já oferece cerca de 180 mil empregos e vem se firmando como importante vetor de desenvolvimento econômico e social do país.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 115

movidas por interesses comuns. São, é claro, as mais

numerosas e imediatamente reconhecíveis, dentro dos

mais variados segmentos de atividade ou trabalho

(Silva, 2002, p. 78).

Cooperativa Central – é aquela que associa,

no mínimo, três cooperativas singulares. Presta-se a

organizar e desenvolver serviços para suas filiadas em

maior escala e com economia de custos, na medida em

que envolve, em um único processo, as ações que as

cooperativas singulares, se não fosse filiadas,

desenvolveriam de modo isolado. A seguir, um

exemplo: “cooperativas singulares de agricultores de

uma determinada região podem formar uma central

como esmagar grãos e extrair óleo, armazenar, ensacar

e comercializar a produção também em nome das

cooperativas filiadas” (Silva, 2002, p. 78).

Federação – em princípio tem por objetivo

executar as mesmas funções das cooperativas centrais.

Contudo, na realidade, as federações, além de

prestarem serviços para suas filiadas, costumam

executar um papel de natureza política ou sindical

(Silva, 2002, p. 79).

Confederação – é um tipo mais complexo,

sendo formada por pelo menos três centrais ou

federações. Tem o papel de coordenação e orientação

das atividades das filiadas, representando-as nos seus

interesses setoriais em relação ao poder público e às

outras organizações de classe. (Silva, 2002, p. 79).

As principais diretrizes da COB são integrar

todos os ramos das atividades cooperativistas; manter

registro de todas as cooperativas; manter serviços de

assistência geral ao sistema cooperativista; dispor de

setores consultivos especializados, de acordo com o ramo

do cooperativismo; exercer outras atividades conforme

a sua condição de órgãos de representação e defesa do

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 116

sistema cooperativista; e manter relações de integração

com entidades cooperativistas internacionais (Silva,

2002, p. 78).

No âmbito internacional, as cooperativas estão

assim constituídas: na escala regional, tem a

Organização das Cooperativas da América e, no âmbito

internacional, a Aliança Cooperativa Internacional

(ACI).

O ENSINO DO COOPERATIVISMO

Em setembro de 1998, através da Medida

Provisória nº 1.715 e por meio do Decreto 3.017, de

abril de 1999, o governo federal – gestão de Fernando

Henrique Cardoso - criou o SESCOOP (Serviço Nacional

de Aprendizado do Cooperativismo). Esta organização é

uma instituição privada, sem fins lucrativos, formada

por entidades vinculadas ao sistema sindical com a

finalidade maior de organizar, administrar e executar o

ensino de formação profissional, promovendo a

promoção social do trabalhador em cooperativa e dos

cooperados (Silva, 2002, 122).

A composição do SESCOOP é a seguinte:

Um representante do Ministério do Trabalho;

Um representante do Ministério da

Previdência e Assistência Social;

Um representante do Ministério da Fazenda;

Um representante do Ministério do

Planejamento;

Um representante do Ministério da

Agricultura;

Cinco representantes da Organização das

Cooperativas Brasileiras (COB);

Um representante dos trabalhadores em

sociedades cooperativas.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 117

O artigo 9º § 2º indica que poderão ser criados

conselhos regionais. (Silva, 2002).

As receitas do SESCOOP são originárias de

várias instituições, a seguir:

Previdência Social de 2,5% sobre o montante

da remuneração paga a todos os empregados

pelas cooperativas;

Doações e legados;

Subvenções voluntárias da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

Rendas oriundas de prestação de serviços, da

alienação ou locação de bens;

Receitas operacionais;

Penas pecuniárias.

PRINCIPAIS PROBLEMAS NAS COOPERATIVAS

Veiga e Fonseca (2001) enumeram os seguintes

problemas mais freqüentes funcionamento de uma

cooperativa:

Compra de suprimentos: os pequenos

empreendimentos não conseguem comprar

os seus insumos e as mercadorias a bom

preço;

Acesso a novas tecnologias: por serem

pequenos, geralmente não conseguem acesso

a novas tecnologias, fazendo com que

continuem a produzir de maneira arcaica e

cara;

Comercialização: este é um dos gargalos

sérios. Sozinho, um empreendimento

dificilmente consegue fazer pesquisa de

mercado, propaganda, análise de

oportunidades;

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 118

Recursos humanos: freqüentemente, os

pequenos empreendimentos cooperativos não

conseguem nem tempo nem dinheiro para

capacitarem seus quadros diretivos como

administradores e gerentes.

PRINCIPAIS PROBLEMAS EM UMA COOPERATIVA

De acordo com Veiga e Fonseca (2001), os

problemas mais freqüentes em uma cooperativa são:

Os resultados econômicos são negativos ou

reduzidos, embora o clima seja amistoso;

Muita dependência às pessoas e organizações

de fora da cooperativa;

Os assessores definem as ações, deixando

pouco espaço para as associados;

Paternalismo;

Mistura de negócios da cooperativa com

questões particulares;

Uns trabalham mais que outros e ganham a

mesma quantia;

Direção centralizada;

Os mais antigos decidem tudo deixando

pouco espaço de atuação para os recém-

chegados e/ou mais jovens.

SOLUÇÕES PARA AS DIFICULDADES E AS

LIMITAÇÕES: AS REDES

Em função da expansão do processo de

globalização, da intensificação das tecnologias, o

cooperativismo se vê cada mais confrontado. Para fazer

frente às mudanças globais, o cooperativismo de

acordo com Veiga e Fonseca (2001) deve formar e

ampliar alianças estratégicas através da formação de

novas redes.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 119

A rede permite que seus integrantes se liguem

entre si de modo horizontal, sem que nenhum de seus

nós possa assumir uma postura central ou principal.

Diferentemente de uma organização hierárquica, na

rede não há um chefe, permitindo a entrada de novos

integrantes, cujo poder decisório está nas mãos de

todos.

Uma concepção bastante interessante para o

cooperativismo e a formação de Redes de Sócio-

Economia Solidária que permite a conexão

empreendimentos solidários de produção, serviços,

comercialização, financiamento, consumidores e outras

organizações populares (associações, sindicatos, ONGs)

em um movimento de crescimento conjunto auto-

sustentável e que garante o bem-estar de todos (Veiga,

Fonseca, 2001).

Para participar da rede, é necessário que o

grupo interessado não faça uso da exploração do

trabalho, oprima nos empreendimentos, preservem o

equilíbrio dos ecossistemas, compartilhe o excedente para

a expansão da própria rede e das cadeias produtivas da

socioeconomia, autodetermine os fins e os meios em

função da cooperação (Veiga; Fonseca, 2001).

Os princípios básicos da rede são:

Atender às demandas do consumo dos

membros das redes, produzindo e

comercializando bens e serviços com

qualidade técnica, social e ecológica;

Produzir nas redes tudo o que elas ainda

consomem no mercado capitalista: produtos

finais, insumos, serviços;

Corrigir fluxos de valores, evitando

realimentar a produção capitalista – o que

ocorre quando empreendimentos solidários

compram bens e serviços capitalistas;

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 120

Gerar novos postos de trabalhos e distribuir

renda;

Remontar de maneira solidária e ecológica as

cadeias produtivas, visando garantir as

condições econômicas para o exercício das

liberdades públicas e privadas eticamente

exercidas (Veiga; Fonseca, 2001).

ESTRUTURA DA COOPERATIVA

Assembléia Geral - É o órgão supremo da

cooperativa que, conforme o prescrito na legislação e

no Estatuto Social, tomará toda e qualquer decisão de

interesse da sociedade. Além da responsabilidade

individual, o cooperado tem a responsabilidade coletiva

que se expressa pela reunião de todos, ou da maioria,

nas discussões e nas deliberações. A igualdade do

poder de voto de cada sócio na definição dos interesses

comuns representa o princípio da gestão democrática

do empreendimento cooperativista. A Assembléia Geral

pode ser:

Assembléia Geral Ordinária (AGO): É

realizada uma vez por ano, no decorrer dos três

primeiros meses após o encerramento do exercício

social, para deliberar sobre: prestação de contas,

relatórios, planos de atividades, destinação de sobras,

fixação de honorários, cédula de presença, eleição de

Diretoria ou do Conselho de Administração e Conselho

Fiscal.

Assembléia Geral Extraordinária (AGE): É

realizada sempre que necessário e pode deliberar sobre

qualquer assunto de interesse da cooperativa.

Diretoria - A cooperativa é administrada por

uma Diretoria ou Conselho de Administração, eleitos

em Assembléia Geral entre todos os seus membros

para um mandato de 1 a 4 anos. É de sua competência,

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 121

dentro dos limites legais e estatutários, atendidas as

decisões ou recomendações da Assembléia Geral, o

planejamento e a execução das atividades da

cooperativa.

Conselho Fiscal - É um órgão independente da

administração, formado por três membros efetivos e

três suplentes, eleitos por 12 meses, para a função de

fiscalização da administração, das atividades e das

operações da cooperativa.

Comitê Educativo - É opcional e constitui-se

em órgão auxiliar da administração, funcionando como

elo de ligação entre esta e os associados. É criado

através de AGO com a finalidade de realizar estudos e

apresentar soluções sobre situações específicas e

incentivar a participação dos associados, promovendo a

cooperativa e o cooperativismo.

OS DIREITOS E DEVERES DOS COOPERADOS

De acordo com a Revista Eletrônica Guiacoop, as

funções, os direitos e os deveres dos cooperados são:

Função do cooperado

Na função de dono e de usuário da sociedade, o

cooperado, além de responsável pela execução de

todos os atos e cumprimento dos objetivos

estabelecidos, precisa definir claramente como devem

ser prestados os serviços que a ele se destinam. O

cooperado, organizado em comitês, conselhos, núcleos

ou comissões, deve contribuir da melhor maneira

possível em favor daqueles que receberam a

incumbência da administração da cooperativa, para que

todas as decisões sejam corretas e representativas da

vontade da maioria. Todos devem agir em condições de

decisão para que a cooperativa mantenha os serviços

necessários, dentro de um eficiente sistema de controle

interno e de comunicação.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 122

Direitos do cooperado

Freqüentar as Assembléias Gerais, decidindo

pelo voto os assuntos de interesse da

sociedade.

Votar e ser votado para cargos

administrativos, fiscais ou outras funções.

Participar das atividades econômicas, sociais

e educativas.

Ser consumidor e usuário dos serviços

oferecidos pela cooperativa.

Receber retorno proporcional das sobras de

capital.

Examinar os livros e documentos e solicitar

esclarecimentos aos dirigentes.

Convocar Assembléia Extraordinária, caso se

faça necessário, conforme estabelecido no

estatuto.

Ser informado e solicitar informações sobre

as atividades da cooperativa.

Ter acesso aos balanços financeiros,

demonstrativos e relatórios, antes da

realização da Assembléia Geral.

Retirar seu capital ao sair da sociedade, de

acordo com o estabelecido no estatuto.

Deveres do cooperado

Respeitar as decisões votadas nas

Assembléias Gerais, que representam a

vontade da maioria.

Pagar o compromisso da Quota de Capital

fixada para ingressar na cooperativa.

Zelar pelo interesse comum e autonomia da

sociedade.

Colaborar no planejamento, funcionamento,

avaliação e fiscalização das atividades.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 123

Debater idéias e decidir pelo voto os objetivos e metas

de interesse.

Denunciar, sempre, os procedimentos indevidos.

Pagar sua parte, caso ocorram prejuízos financeiros.

Estimular a integração da cooperativa com o

movimento cooperativista.

Buscar capacitação profissional para o desempenho de

suas atividades.

Divulgar e promover a cooperativa junto a empresas,

colegas, pessoas de seu relacionamento, estimulando

desta forma o fortalecimento da cooperativa em sua

área de atuação.

A ECONOMIA POPULAR SOLIDÁRIA

O projeto de economia popular solidária

pressupõe a cooperação entre trabalhadores para

construir soluções que gerem trabalho e renda, com

respeito ao meio ambiente. Essas soluções são

alternativas como cooperativas e associações

autogestionárias.

Carbonari6 (1999) destaca que o conceito de

economia popular solidária apresenta uma novidade,

tanto na compreensão econômica como no

entendimento da política. O autor aponta que o termo

economia popular solidária redefine o próprio sentido

da economia na medida em que traz a perspectiva ética

para a dinâmica econômica, tradicionalmente não

destacada nem pelo neoliberalismo e, de certo modo,

nem pela perspectiva marxista ortodoxa.

Para o economista, a qualificação popular traz a

perspectiva de um tipo de economia que busca garantir

as necessidades de todos os indivíduos e não para

6 Participação no Seminário Regional Passo Fundo de Trabalho e Economia Popular e Solidária, realizado

em Passo Fundo, 01 e 02 de dezembro de 1999. Painel e Debate: A economia solidária: o que é, quais as

suas possibilidades e os seus limites em economias periféricas – o caso do Brasil. Estratégias para a

consolidação da economia popular solidária no projeto de desenvolvimento do Estado do RS.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 124

alguns como apenas os que são consumidores. Desse

modo, a iniciativa não deve ser individual, mas

solidária.

A qualificação solidária pressupõe o

estabelecimento da igualdade e da liberdade. Ambos

processos não devem ser considerados como

individuais, mas coletivos. Carbonari (1999) define que

“É o exercício de redução da esfera privada e privatista

pela construção de espaços públicos capazes de

subsumi-la na perspectiva coletiva”. Portanto, a

economia popular solidária nega a visão funcionalista

da economia e a coloca no âmbito social e no campo

das relações humanas. A referida visão apresenta a

idéia da troca como a essência das relações econômicas

– em contraposição à idéia de mercado. “A economia

solidária, portanto, nega o mercado como mão

invisível, e afirma relações de troca”.

No sentido político, enquanto a visão tradicional

considera que a política é o exercício de condições para

a transformação social em vista de uma vida centrada

no bem viver, a economia popular solidária introduz a

novidade de que o exercício de novas relações

produtivas não se dará unicamente pela reorganização

do Estado, mas pela organização da sociedade civil.

Isso significa dizer que a “transformação da economia

capitalista passa antes pela organização dos produtores

e consumidores, do que pelo assalto ao aparelho

burocrático do Estado que teria o papel de reorientar o

mercado a favor deles – tese típica da ortodoxia

marxista”.

O autor aponta que a perspectiva da economia

solidária não deseja produzir “uma dicotomia entre os

trabalhadores que abdicam da greve para administrar

um empreendimento econômico e os trabalhadores que

fazem greve para derrubar os capitalistas”, mas, sim,

Quer saber mais?

O novo da economia popular solidária é transformar a estrutura produtiva, contrapondo-se ao sistema capitalista pela construção no seu seio de condições para sua superação pela organização social dos produtores e consumidores, trazendo de certo modo novamente a ideologia dos socialistas utópicos dos séculos XVIII e XIX. (Carbonari, 1999)

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 125

perceber que tais ações são complementares e

estrategicamente substantivas no sentido da

construção de novas relações produtivas.

A questão política é acreditar na organização dos

produtores e consumidores, no aperfeiçoamento da

organização da sociedade civil – não para sobreviver

dentro do sistema ou para arranjar o que fazer aos que

já não têm lugar numa economia automatizada – para,

a partir deles (os excluídos do sistema), gerar novas

relações produtivas.

Por isso, de acordo com Carbonari (1999), o

novo modelo – da economia solidária – é em sua

essência econômico e político ao mesmo tempo. Neste

contexto, o Estado passa a ter um papel fundamental,

não no sentido de planejar a atividade econômica, mas

no sentido de dar condições para que a auto-

organização livre dos produtores e consumidores possa

ser efetivamente concretizada.

Supera-se a idéia de Estado como

burocracia administrativa em nome da

idéia de Estado como espaço público

de enfrentamento de interesses

privados e privatistas, palco de busca

de soluções públicas, coletivas, que

venham para reduzir a voracidade

individualista em nome da satisfação

de todos e de cada um.

A lógica da economia popular solidária deverá

recusar a perspectiva de um Estado paternalista, a sua

estrutura deve representar o suporte e a base para o

desenvolvimento auto-sustentável. Tarefa esta

implementada pela sociedade civil, tendo o Estado o papel

complementar. Neste sentido, o Estado, antes de ser

burocracia, é entendido enquanto sociedade

organizada.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 126

Não é tarefa do governo “fazer a transformação

social, cabe aos produtores e consumidores, aos

agentes sociais, à cidadania organizada, promovê-la,

pela construção, desde já, de novas relações, de

relações populares e solidárias”.

Por esta percepção, a economia solidária cria um

ambiente para a constante construção da cidadania,

possibilitando a transformação da estrutura econômica

tradicional, caracterizada pela exclusão de grande parte

da população, criando e estabelecendo até mesmo um

novo modelo cultura, na medida em que interfere nos

valores e práticas sociais hegemônicas e excludentes.

Para Carbonari (1999), "Este é o desafio que

está colocado para quem não vê na economia popular

solidária mais uma moda empolgante, mas uma

possibilidade real, histórica de transformação das

relações sociais”.

Em 2004, o GT do Fórum Social Mundial que

tratou da economia popular solidária destacou que este

programa se constitui em uma alternativa de âmbito

universal como forma de redução efetiva de trabalho

autogestionário e solidário. Constatou, também, um

aumento contínuo da economia solidária como forma de

cooperação política, social e econômica. Destacou que

este avanço

De ações periféricas em fóruns

anteriores, a Economia Popular

Solidária passa a ser a primeira opção

para o atendimento das demandas de

organização, produtos e serviços do

Comitê de Organização e deve buscar

atender as necessidades e desejos dos

participantes do FSM 2005. As demandas

viabilizadas pelas empresas tradicionais

terão um caráter complementar.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 127

França Filho (2002) apresenta uma discussão

teórica acerca do que há em comum entre os termos

terceiro setor, economia social, economia solidária e

economia popular. Para ele, seria o fato de se

circunscreverem em um campo social e de trabalho

intermediário entre os âmbitos do Estado e do

mercado.

Constata, ainda, que existe uma confusão

terminológica não apenas na vida social mais ampla

como também no meio acadêmico. Contextualizando

espacial e historicamente o autor aponta, por exemplo,

que a noção do terceiro-setor tem como base o

contexto norte-americano em virtude de uma tradição

de “Estado social não aparece como primordial na sua

história” (França Filho, 2002, p. 9).

As noções de economia social e economia

solidária têm origem na Europa, em particular na

França, com uma forte penetração do Estado nas

experiências associativistas. Vide, por exemplo, as

Sociedades de Socorro Mútuo no século XIX que foram

as primeiras organizações a pensarem na questão da

proteção social.

Ou seja, o embrião, em termos de

idéia, da concepção moderna de

solidariedade via a função

redistributiva do Estado, conforme

exprime o sistema previdenciário

estatal, encontra-se exatamente em

algumas práticas de economia social

iniciadas na primeira metade do século

XIX na Europa, que foram, entretanto,

mais tarde, apropriadas pelo Estado.

(2002, p. 9)

França Filho (2002) destaca, ainda, que a

concepção de economia solidária hoje significa

reconhecer outra possibilidade de sustentação das

experiências de vida de indivíduos em sociedade, não-

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 128

centrada unicamente nos âmbitos do Estado e do

mercado. Outro aspecto diferenciador da idéia da

economia solidária é o fato do motor das atividades

econômicas não ser “a rentabilidade do capital investido

na ação, mas o desejo de atendimento das reais

necessidades/demandas exprimidas pelos grupos

locais. A idéia de economia solidária reflete assim a

própria ação desses grupos locais na sua tentativa de

autogeração de riqueza, ou seja, de tentativa de

resolução das suas problemáticas sociais”.

Além do mais, a economia popular solidária

surge de modo crescente em função da ampliação da

exclusão social e da crise do Estado ocorrida a partir do

final da segunda metade do século XX.

Considerações finais

A presente aula buscou tratar dos princípios

básicos que regem o sistema cooperativista,

associativista e a dinâmica da economia popular

solidária, à luz dos principais autores e atores sociais

envolvidos com tais processos sociais e instituições.

Constitui-se muito mais em uma sistematização do que

um instrumento de análise que será o foco dos

encontros regulares entre o professor e o aluno.

À despeito de uma série de entraves e problemas na

atualidade, percebe-se que a gestão pública – quer

na escala municipal, estadual, nacional – de maneira

crescente tem estabelecido um sem número de

interfaces com os movimentos associativista e

cooperativista, se constituindo, portanto, em um

mecanismo bastante promissor nas relações entre

Estado e Sociedade, sem que tal fato se constitua

em um atrelamento do primeiro sobre as

cooperativas e associações.

Do mesmo modo, as interfaces entre outros

segmentos da sociedade (ONGs, e associações)

demonstram o quão dinâmica tem sido a atuação

das cooperativas.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 129

Privilegiaram-se os aspectos históricos,

organizacionais e as diretrizes ideológicas que orientam

as ações do cooperativismo e do associativismo.

O avanço social destas formas de ação está de

algum modo relacionado com o próprio avanço e

maturidade da vida social mais ampla, permitindo,

assim, a efetuação dos princípios da cooperação e da

percepção solidária dos campos econômicos, políticos e

sociais.

Embora não possamos desconsiderar o caráter

difuso das associações e cooperativas, na medida em

que envolve interesses diversos e, de certo modo,

concepções ideológicas muitas vezes diferenciadas,

uma das suas principais características seria aliar uma

ação coletiva com finalidades econômicas – embora

estas não sejam únicas – respaldadas pelos interesses

éticos voltados para a cooperação e para as lógicas

solidária e coletiva. Sendo assim, o político e o

econômico mais uma vez se entrelaçam neste tipo de

organização.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 130

EXERCÍCIO 1

A Lei 5.764, aprovada em 1971, disciplina a

organização e o funcionamento das cooperativas no

Brasil. Das características abaixo, marque aquela que

NÃO expressa os princípios doutrinários das

cooperativas:

( A ) Adesão voluntária, com no mínimo 20 pessoas

físicas e número máximo ilimitado de associados,

salvo impossibilidade técnica de prestação de

serviços;

( B ) Neutralidade política e indiscriminação religiosa,

racial e social;

( C ) Prestação de assistência aos associados e, quando

prevista nos estatutos, aos empregados da

cooperativa;

( D ) Deliberações tomadas pelo diretor geral da

cooperativa, com autonomia integral;

( E ) Singularidade do voto (cada associado = 1 voto).

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 131

EXERCÍCIO 2

De acordo com a Lei 5.764/71, as cooperativas podem

filiar-se entre si e organizar uma outra no âmbito

central com diversas filiadas como, por meio de

segmentos de atuação. Escolha abaixo a alternativa

que completa adequadamente as conceituações abaixo:

_________________: é a unidade cooperativista

constituída por, no mínimo, vinte pessoas, movidas por

interesses comuns.

________________: é aquela que associa, no

mínimo, três cooperativas singulares.

__________________: costuma executar um papel de

natureza política ou sindical.

________________: formada por pelo menos três

centrais ou federações. Tem o papel de coordenação e

orientação das atividades das filiadas.

( A ) Cooperativa central, federação, confederação,

cooperativa singular;

( B ) Cooperativa central, cooperativa singular,

federação, confederação;

( C ) Cooperativa singular, cooperativa central,

federação, confederação;

( D ) Federação, confederação, cooperativa singular,

cooperativa central;

( E ) Confederação, cooperativa singular, cooperativa

central, federação.

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 132

EXERCÍCIO 3

A prática do cooperativismo revela-se como

intensamente desafiadora. Apresente e discuta os

principais problemas vivenciados nas cooperativas, e

suas possíveis soluções.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

EXERCÍCIO 4

O conceito de economia popular solidária apresenta

uma novidade, tanto na compreensão econômica como

no entendimento da política. Apresente a concepção de

economia popular solidária, articulando-a às idéias de

cooperativismo e associativismo.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

A Lei 5.764, aprovada em 1971, disciplina a

organização e o funcionamento das

cooperativas no Brasil, contemplando os

princípios doutrinários e distinguindo-as das

demais sociedades;

Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 133

A OCB (Organização das Cooperativas

Brasileiras) é a representante das

cooperativas em nível nacional, se

constituindo também enquanto órgão técnico

consultivo do governo;

De acordo com a Lei 5.764/71, as

cooperativas podem filiar-se entre si e

organizar outra no âmbito central com

diversas filiadas, por meio de segmentos de

atuação, tais como: cooperativa singular,

cooperativa central, federação e

confederação;

Uma concepção bastante interessante para o

cooperativismo e a formação de Redes de

Sócio-Economia Solidária é que permite a

conexão de empreendimentos solidários de

produção, serviços, comercialização,

financiamento, consumidores e outras

organizações populares (associações,

sindicatos, ONGs) em um movimento de

crescimento conjunto auto-sustentável e que

garante o bem-estar de todos.

Políticas Públicas

Eduardo Bezerra

AU

LA

5

Ap

res

en

taç

ão

Esta aula incita uma discussão teórico-metodológica acerca da

análise de políticas públicas no Brasil. Discutem-se alguns

conceitos básicos da análise de políticas públicas assim como as

contribuições das abordagens do neo-institucionalismo e da

análise de estilos políticos para esse campo de investigação que

de fato, nas últimas décadas, ganhou mais espaço e importância

dentro das ciências política e administrativa.

Finalmente, discutem-se as implicações dessas abordagens, que

surgiram nos países desenvolvidos como regimes democráticos

estáveis e consolidados, para a prática da análise de políticas

públicas no contexto político-administrativo de países em

desenvolvimento como o Brasil, caracterizados como democracias

delegativas ou regimes neopatrimoniais, cujas características mais

relevantes para o tema aqui discutido são as instituições

democráticas frágeis e a coexistência de comportamentos político-

administrativos modernos e tradicionais. São, portanto, temas

tratados nesta aula: Conceitos de políticas públicas; o processo de

produção de políticas públicas; atores políticos, participação e

controle; avaliação de políticas públicas.

Ob

jeti

vo

s

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja

capaz de:

Ter uma visão de conjunto do campo de desenvolvimento de

políticas públicas, abordando conteúdos instrumentais para o

processo de formulação, implementação e avaliação de

programas governamentais.

Aula 5 | Políticas Públicas 135

O que é política pública?

As políticas públicas, em termos gerais, são

cursos de ação, fluxo de informação relativo a um

objetivo público desenvolvido pelo setor público que

deve contar com a freqüente participação da

comunidade e do setor privado.

Os objetivos das políticas públicas podem

parecer confusos, contraditórios ou meramente

declarativos, na distribuição de tarefas entre o setor

público, a comunidade e o setor privado.

As políticas públicas podem ser ineficientes ou

ineficazes quando estão relacionadas à distribuição de

tarefas entre o setor público, a comunidade e o setor

privado.

A condução de uma política pública requer do

governo uma liderança eficaz e uma grande sinergia

entre os interesses da sociedade, do governo e do

sistema político.

Políticas são unidades mínimas de transação do

setor público. Na formulação e na execução de qualquer

política pública, aparece um hiato entre a situação

problema e a situação ideal.

O ponto de partida de qualquer política pública é

uma situação problema, uma situação real, uma

questão a ser resolvida. Essa situação, o input, é a

informação utilizada pelos atores públicos para alcançar

uma meta, um desejo, uma situação ideal para a

sociedade, ou seja, a formulação de uma política

pública exeqüível que resolva o problema do cidadão.

A situação real é o ponto de partida para a

criação da agenda e para a formulação da política. Os

problemas do dia-a-dia, as necessidades, os conflitos e as

Dica do professor

Políticas Públicas como instrumento de Ação Governamental. O que tem valor não é pregar, é agir. Tanto pior se muito se fala e pouco se faz. (J. G. Seume)

Aula 5 | Políticas Públicas 136

dificuldades enfrentadas pelos cidadãos, são os que

orientam os atores das políticas públicas quando da

criação da agenda.

É a partir da montagem da agenda que ficam

concatenadas as principais reivindicações e os pontos

de vista majoritários do cidadão.

A situação real oferece os subsídios para os

atores formularem políticas que venham ao encontro

dos anseios da sociedade.

Os conhecimentos objetivos são importantes

para os atores das políticas públicas, entretanto, os

requisitos subjetivos, tais como sensibilidade,

criatividade para mostrar a situação real para os

diversos grupos de interesse, saber mobilizar através

dos meios de comunicação a participação popular

servem para criar um clima e um ambiente de sinergia

entre cidadão e governo.

Não é demais relembrar que o objetivo da

política pública é o de transformar uma situação

problema real, que incomoda a sociedade, em uma

situação ideal, ou seja, a uma situação de fato e de

direito, uma nova política pública, que solucione um

problema levantado pela sociedade. Assim, é natural a

existência de conflitos de idéias e resistência à

mudança do status quo.

A existência de conflito e de grupos de

interesses é um ponto positivo e salutar, pois vivemos

em uma sociedade pluralista e democrática.

Os resultados de uma política pública estão

diretamente relacionados com as maiores utilidades

sociais. Ouvir a sociedade e procurar criar políticas

sociais que vão ao encontro dos anseios do cidadão é

garantia de bons resultados. Quando isso ocorre, podemos

Aula 5 | Políticas Públicas 137

dizer que há uma sinergia entre governante e cidadãos

desde a formulação até a execução de uma política

pública.

É importante que, na formulação e execução de

uma política pública, os autores mantenham a direção e

o objetivo, porque a trajetória ótima de uma política

pública exige não somente conhecimentos

constitucionais e legais, mas, também, dos atores

contendores, perspicácia, estratégia e persistência em

todas as etapas das políticas públicas, as quais devem

ser representativas e corresponder a um ponto da

agenda pública, além de satisfazer uma demanda social

prioritária.

DEFINIÇÃO DE POLÍTICA

As palavras política e pública são dois adjetivos

de origem latina, politucus e publicus. A expressão

política pública é um neologismo que vem sendo

estudado desde meados da década de 50. Na década

de 70, os estudos sobre ele se intensificaram,

principalmente entre os cientistas políticos anglo-

saxões. Tais estudos estão voltados para os caminhos

da ação governamental, ou seja, sobre o modo de

operar do Estado que se traduz no ato de “fazer”

políticas públicas.

Os estudos, também, procuram analisar o modo

de funcionamento da máquina estatal, usando como

ponto de partida a identificação das características das

agências públicas realizadoras de políticas, dos atores

participantes desse procedimento de fazer políticas

públicas; dos mecanismos, critérios e estilos decisórios

utilizados pelas instituições responsáveis por fazer

políticas; das inter-relações entre essas variáveis,

agências e atores; e das variáveis externas que

influenciam esse procedimento.

Dica do professor

A chave da criatividade é a habilidade de fazer conexões pouco usuais. (Osborn)

Aula 5 | Políticas Públicas 138

A POLÍTICA

Segundo Bobbio, o significado clássico e

moderno de política é derivado do adjetivo originado de

pólis, politkós, que significa tudo o que se refere à

cidade e, conseqüentemente, o que é urbano, civil,

público, e até mesmo sociável e social.

Foi com a obra denominada “Política”, de

Aristóteles, que o termo se expandiu. Essa obra é

considerada o primeiro tratado sobre a natureza,

funções e divisão do Estado e sobre as várias formas de

governo, com a significação mais comum de arte ou

ciência do governo, isto é, de reflexão, não importando

se com intenções meramente descritivas ou

normativas, dois aspectos dificilmente discrimináveis,

sobre a cidade (Bobbio 1997).

O termo política foi utilizado durante séculos

para designar obras dedicadas ao estudo daquelas

esferas de atividades humanas que se referem, de

algum modo, às coisas do Estado. O termo sofreu

modificações no significado original e com o passar do

tempo foi substituído por outras expressões como

ciência do Estado, doutrina do Estado, ciência política,

filosofia política. Esses termos são utilizados para

indicar a atividade ou conjunto de atividades que, de

alguma maneira, têm como referência o adjetivo pólis,

ou seja, o Estado.

A política, também, pode ser entendida como

forma de atividade ou práxis humana, está ligada ao

poder e ao estabelecimento de um sistema político que

implica escolhas públicas ou privadas.

A política é algo que está diretamente associado

à observação e ao monitoramento de eventos, à

recepção e à emissão, processamento, análise de

informações e à tomada de decisão, visto que é uma ativi-

Quer saber mais?

Ter talento político é saber prever o que vai acontecer amanhã, na próxima semana, no próximo mês, no próximo ano – e saber, depois, explicar por que nada do previsto aconteceu. Winston Churchill.

Dica de leitura

BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Tradução de Carmem C. Varrialle, Gaetano Lo Mônaco,

João Ferreira, Luís Guerreiro Pinto Cacais. Brasília: Universidade de Brasília, 1998.

Dica de leitura

BOBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade: Para uma Teoria da Política. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e Terra, 1997.

Aula 5 | Políticas Públicas 139

dade de controle, independente da ocorrência de

produção ou consumo de bens ou serviço. A escolha de

uma política, portanto, está relacionada à tomada de

decisões para se efetivar uma escolha, quer seja

pública ou privada.

A DICOTOMIA ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO

Os juristas explicam o significado do adjetivo

público, utilizando a velha máxima do direito romano, a

dicotomia existente entre o direito público e o privado.

A divisão fundamental existente entre direito

público e o direito privado, é conhecida desde os

romanos e está, também, associada ao conceito de

sociedade civil.

A necessidade de produzir formas modernas de

solidariedade e o conceito de sociedade civil aparecem

associados a três constatações, entre elas, o direito

público e o direito privado. Com relação a essa

constatação, enfatiza o autor:

A sociedade civil tem a ver com

processos de diferenciação entre

Estado e mercado, direito privado e

direito público. Ela identifica a vida

ética e a construção de estruturas de

solidariedade com a limitação da

influência do mercado e do Estado

sobre as formas interativas de

organização social.

Sinteticamente, podemos dizer que o termo

público pode ser entendido como o que é de todos e

para todos; opõe-se ao termo privado, que está voltado

para o lucro ou para o consumo.

Bobbio (1997), ao tratar da dicotomia

público/privado, compara essa classificação axiológica

com a sociedade de iguais e sociedade de desiguais e

menciona o seguinte:

Aula 5 | Políticas Públicas 140

Sendo o direito um ordenamento de

relações sociais, a grande dicotomia

público/privado duplica-se,

primeiramente, na distinção de dois

tipos de relações sociais: entre iguais e

entre desiguais.

O TERCEIRO SETOR: AS ONGS

No que se refere ao público não-estatal, o

terceiro setor é representado por organizações

estruturadas e localizadas fora do aparato formal do

Estado, não destinadas a distribuir lucros aferidos com

suas atividades entre os seus diretores ou entre um

conjunto de acionistas. São autogovernados,

envolvendo indivíduos, num significativo esforço

voluntário.

A definição proposta é portadora de uma

mensagem. Ela sugere que há no mundo um terceiro

personagem, além do Estado e do mercado. Um

“terceiro setor”, “não governamental” e “não-lucrativo”,

organizado, independente, que mobiliza,

particularmente, a dimensão voluntária do

comportamento das pessoas.

A noção do público não-estatal contribui para

assinalar a importância da sociedade como fonte do

poder político, atribuindo-lhe papel expresso – bem

além do voto – na conformação da vontade política e

reivindicando suas funções de críticas e controle do

Estado e, em geral, sua preocupação com a res publica.

Mas o tema do público não-estatal implica atribuir à

sociedade uma responsabilidade na satisfação de

necessidades coletivas, mostrando que, também, nesse

campo o Estado e o mercado não são as únicas opções

válidas.

É cada vez mais freqüente, entre os governantes

modernos, o desenvolvimento de políticas que vão ao

encontro dos anseios dos cidadãos. Não há dúvidas de que

Quer saber mais?

Não devemos subestimar o prazer que sentimos em ouvir alguma coisa que já sabemos. (Enrico Fermi)

Aula 5 | Políticas Públicas 141

uma política para ser bem-sucedida não pode prescindir

do apoio do cidadão e da sociedade civil organizada.

As ONGs – (Organizações não-governamentais)

vêm funcionando como elo de ligação governo/cidadão

em muitos projetos, principalmente, aqueles das áreas

sociais. No Brasil, por exemplo, há muitas ONGs que

trabalham na implementação de projetos sociais e

competem por contratos governamentais com

instituições públicas e privadas, para dirigir pesquisas e

coordenar projetos, na área social.

Esse novo modo de ver e operar a administração

pública deu ensejo ao surgimento das agências

autônomas e das organizações sociais.

POLÍTICAS PÚBLICAS: ORIGEM, CONCEPÇÕES

TEÓRICAS E PROCEDIMENTAIS

As políticas públicas e as escolhas públicas

passaram a ser objeto de investigação por parte de

cientistas políticos a partir dos anos 50.

A escolha pública, ou programa denominado

public choice é uma teoria cujo principal objetivo é o de

aplicar um método da ciência econômica a um objetivo

que tradicionalmente tem sido considerado no âmbito

da ciência política: grupos de interesses, partidos

políticos, processo eleitoral, análise da burocracia,

escolha parlamentar e análise constitucional.

Esse fato mostra que a administração pública, nesse

final de século, está passando por transformações. A

premissa maior, dessas transformações, está

voltada para a existência de um Estado menor, um

Estado voltado que atenda as necessidades básicas

do cidadão: educação, cultura, saúde, habitação,

segurança pública e emprego.

Quer saber mais?

Sem a teoria, a prática nada mais é que a rotina dada pelo hábito.

(Louis Pasteur)

Aula 5 | Políticas Públicas 142

As políticas diferem-se umas das outras ora pelo

seu caráter específico, ora pelo procedimento legal

exigido para sua consecução. A política pública pode

ser, por exemplo, política de segurança nacional, de

segurança pública, de saúde ou política de estabilização

econômica, de habitação, e assim por diante.

Com relação ao procedimento legal exigido, a

Constituição Federal é a viga mestra que norteia todo o

procedimento, desde a construção da agenda, da

formulação, da implementação e da avaliação.

É a partir da Constituição que os atores

responsáveis pela formulação e pela implementação de

políticas públicas guiam suas atividades de

formuladores de política.

Podemos dizer que as políticas públicas se

constituem em um processo de seleção de metas, a

cargo de atores presentes no sistema decisório e nela está

compreendida a identificação dos meios para a

consecução das metas.

Quando se trata de uma política pública inter-

regional, como é o caso, por exemplo, da integração

policial dos órgãos de segurança pública do Brasil e

da Argentina - a atenção no que se refere às normas

constitucionais deve ser redobrada, tendo em vista

as possíveis implicações relacionadas à soberania

nacional.

Salienta-se que a não observância dos

procedimentos legais pode gerar contendas internas

relacionadas à competência do órgão formulador ou

implementador, até questões externas relacionadas

à soberania nacional e relações exteriores.

Portanto, a não observância dos ditames legais pode

culminar em conflitos internos e até em conflitos

diplomáticos entre os países envolvidos.

Os estudos sobre política pública, atualmente, não

ficaram restritos a este ou àquele segmento das

ciências sociais. É especialmente relevante para o

estudo das políticas públicas ter em conta a

diferenciação metodológica da economia, sociologia,

ciência política e administração no trato do problema de política.

g

As organizações sociais, segundo muitos autores, dentre

eles o ex-ministro Bresser Pereira, são instituições mais

flexíveis, mais eficientes e que estão voltadas para resultados.

(

Quer saber mais?

Mais segredos da ciência foram descobertos por homens simples que por homens de prestígio popular – estes vivem ocupados com assuntos populares. (Roger Bacon)

Aula 5 | Políticas Públicas 143

É como um sistema de regras que dizem

respeito à direção dos negócios públicos ou a um

conjunto de objetivos que delineiam determinado

projeto de ação governamental.

Especifica no que diz respeito ao

estabelecimento de um sistema de política de

segurança, implica uma escolha. Como nas ações

humanas, a ação política consiste em tomar decisões,

em escolher de algum modo entre as diversas

alternativas e em tentar efetivar a escolha. Isto implica

uma série de decisões até se chegar à decisão

governamental. Ocorrendo a decisão governamental, a

política pública modifica o status quo da sociedade e

mexe com uma ordem preestabelecida.

A formação e o desenvolvimento de cada uma

das fases das políticas públicas seguem o seguinte

procedimento:

Construção da agenda;

Formulação de políticas;

Implementação de políticas;

Avaliação de políticas.

Etapas da política pública

A Agenda e o Processo Decisório nas

Políticas Públicas

A agenda é o espaço de constituição da lista de

problemas ou de assuntos que chamam a atenção do

governo e dos cidadãos. Kingdon (1984) diferencia três

tipos de agenda:

Sistêmica ou não governamental;

Governamental;

De decisão.

Aula 5 | Políticas Públicas 144

A primeira agenda é aquela que contém a lista

de problemas ou assuntos que são, há anos,

preocupação do país, sem contudo merecer a atenção

devida do governo; mencionamos como exemplo os

assuntos relacionados com a segurança pública.

A segunda contém na lista os problemas que

merecem a atenção do governo. Mencionamos como

exemplo os assuntos relacionados ao turismo. E a

terceira, apresenta a lista de problemas a serem

decididos.

Contudo, podemos considerar dois tipos de

agenda: a sistêmica e a institucional. A primeira,

sistêmica, é agenda de discussão e a segunda,

institucional, é a agenda de caráter mais específico e

concreto. No processo decisório, são vários os critérios

levados em consideração quando da decisão

governamental.

Nas variáveis estão os partidos políticos, as

normas e a opinião pública que estabelecem tipos de

decisão, tais como a barganha, a presunção e o

comando; a ação da maioria congressual, o ato de

decisão do presidente, denominado pelo autor como

presidencial decision making e o incrementalismo.

Para Easton e Lasswell (In: Sassa 1988),

tradicionalmente, o fluxo é o seguinte:

Primeiro, aparece determinado problema em

uma determinada sociedade ou região;

As informações circulam e se tornam

disponíveis para as unidades de decisão;

Em seguida, são formuladas as políticas para

dar uma resposta positiva à sociedade.

Dica de leitura

SASSA, Olivier S. “A Formulação da Política Pública nos Países em Desenvolvimento: A Utilidade dos Modelos Contemporâneos de Tomada de Decisão”. Documento Reproduzido pelo Programa de Treinamento Sudeco/PNUD/Banco Mundial para o 1º Seminário sobre Políticas Públicas. Novembro de 1988.

Aula 5 | Políticas Públicas 145

Há sempre conflito entre velhos e novos

problemas e sublinha, também, o conceito de ter status

de agenda, isto é, o assunto ou a demanda que tem a

possibilidade de ser agendado.

Um assunto ou um problema pode sair da

agenda sistêmica para a governamental e vice-versa,

quando há eventos dramáticos, crises ou influência de

um quadro de indicadores ou acumulação de

informações e experiência. Assim, a atenção

governamental trabalharia em função desses três

acontecimentos.

Segundo Kingdon (1984), a agenda

governamental é influenciada pelos participantes ativos

e por processos pelos quais algumas alternativas e

alguns itens se tornam proeminentes.

Para o mencionado autor, os participantes ativos

podem ser classificados como atores governamentais e

atores não governamentais. O primeiro grupo é

composto pelo alto staff da administração. São eles o

presidente, staff do executivo e políticos nomeados

para cargos públicos; o funcionalismo de carreira; os

parlamentares e funcionários do Congresso.

O alto staff da administração é vital para a

construção da agenda, mas menos vital para a

especificação de alternativas e menos ainda para a fase

de implementação. Seus recursos para a ação estão

ligados às suas prerrogativas legais.

Os funcionários de carreira seriam vitais para a

especificação de alternativas e mais ainda para a fase

de implementação, não influenciando na construção da

agenda.

Dica de leitura

KINGDON, W. John. Agendas, Alternatives and Public Polices. Boston: Little Brown, 1984.

Aula 5 | Políticas Públicas 146

O último grupo de atores governamentais

estaria dividido em parlamentares e staff do Congresso.

Os parlamentares podem ter influência decisiva na

agenda, tendo em vista os seus recursos, a autoridade

legal, o acesso natural à publicidade e longa

experiência na atividade política.

O grupo de atores não-governamentais abrange

os grupos de pressão ou de interesses, que agem mais

no sentido de bloquear do que de promover assuntos.

Pertencem a esse grupo os acadêmicos que cuidam

mais da especificação de alternativas do que da

construção da agenda, tendo sempre uma atuação mais

longa; pesquisadores e consultores, a mídia, que

exerce uma influência de forma mais localizada; e os

partidos políticos e a opinião pública com uma grande

influência na formação da agenda.

Os grupos governamentais e não

governamentais podem ser subdivididos em atores

visíveis e atores invisíveis.

Os atores visíveis seriam o presidente, os

parlamentares, a mídia, os partidos políticos e os

integrantes das campanhas eleitorais.

Os atores invisíveis seriam os acadêmicos, tanto

pesquisadores quanto consultores, e os funcionários do

Executivo e do Congresso.

Nas políticas públicas, no que se refere ao

processo decisório, o problema central é reconhecer

quem está envolvido nessas séries de decisões, umas

de rotina, outras não.

É geralmente aceito que as medidas de políticas

envolvem mais de uma decisão e isso sugere que a

política pública não deve ser concebida como um ato

isolado e único, mas, sim, como processo social dinâmico

Aula 5 | Políticas Públicas 147

que pode ser uma agregação de numerosas decisões

menores tomadas ao longo do tempo.

Esse é um dos motivos pelos quais os estudos

sobre políticas públicas não devem estar restritos a

este ou àquele segmento social.

No processo de política pública, o que se

discerne como sendo decisão final pode marcar o fim,

senão o princípio de um processo muito mais amplo de

considerações alternativas.

O comportamento dos fazedores de políticas

públicas pode ser distinguido, segundo os seus valores

políticos, de organização, pessoais, governamentais e

ideológicos.

Os fazedores oficiais de políticas são os

legisladores, executores, administradores e juízes, que

podem ser subdivididos em dois grupos: primário, que

possui direito constitucional para ação; e

suplementares, compreendendo as burocracias das

agências administrativas nacionais.

Para esse autor, os fazedores de políticas

públicas seriam o Executivo e o Legislativo, e as

agências administrativas e as Cortes do Poder

Judiciário.

Os participantes não-oficiais, ou fazedores não

oficiais, seriam os grupos de interesse, os partidos

políticos, correspondendo a interesses agregados e

simples indivíduos.

A esse respeito, os indivíduos têm o direito de

ser ouvidos e os oficialls, a obrigação de ouvir.

Aula 5 | Políticas Públicas 148

Há três níveis de política: a micropolítica, que

envolve a análise do processo decisório no interior de

uma dada organização, o subsistema e a macropolítica,

a qual trata das relações da política com as dinâmicas

econômicas e sociais.

O processo de formação de políticas deve

responder a três questões:

Como os assuntos chamam a atenção dos

fazedores das políticas?

Como essas políticas são formuladas?

Como uma determinada proposição é

escolhida entre as alternativas apresentadas?

No que se refere à macropolítica, Monteiro

(1997) diz que podemos reconhecer seis classes de

participantes do jogo de escolhas públicas:

Os políticos, em sua atuação nas escolhas

majoritárias da legislatura, e muito

especialmente, por sua atribuição de decidir

quanto à mudança nas regras constitucionais;

Os burocratas, numa relação de monopólio

bilateral com a legislatura patrocinadora;

O presidente da república, sob cuja

autoridade opera a burocracia

governamental;

Os juízes que fazem a revisão das decisões da

legislatura e da burocracia;

Os grupos de interesses especiais, como

identificados nas ações dos cidadãos no

processo político, inclusive o uso do voto;

Os cidadãos, no papel de eleitores da

representação legislativa e do presidente da

República.

Dica de leitura

MONTEIRO, Jorge Viana. Economia & Política – Instituições de

Estabilização Econômica no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 1997.

Aula 5 | Políticas Públicas 149

Portanto, a agenda governamental é o espaço

em que se constituem os problemas, assuntos ou

demandas que os fazedores das políticas públicas

escolhem, ou são compelidos a escolher e procuramos

apresentar como e quem participa do processo de

elaboração da agenda, que é o primeiro passo para

formulação e implementação de qualquer política

pública, assunto que será abordado em seguida.

FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Hoope, Van de Graf e Van Dijik (in: Viana, 1996)

mencionam que a fase de formulação e de

implementação constituem os dois momentos

importantes e distintos das políticas públicas. São dois

momentos distintos, porque a formulação é assunto

alocado no espaço político e a implementação no

espaço administrativo. A última fase das políticas

públicas é a avaliação.

A formulação envolve troca, intermediações,

conflitos e poder. Tudo isso ocorre dentro de um

cenário político, com formuladores de diferentes

motivações, origens sociais, recursos, habilidades e

personalidades. Esse é um dos motivos que faz com

que os atores governamentais firmem diferentes

políticas, mesmo quando envolvidos em contextos

similares. A fase da formulação pode ser dividida em

três etapas:

Quando dados passam a se constituir

informações importantes;

Quando valores, ideais, princípios e ideologia

são congruentes com informações fatuais

para produzir conhecimento sobre ação

orientada;

Quando o conhecimento empírico e normativo

é transformado em ações públicas, aqui e

agora.

Dica de leitura

VIANA, Ana Luiza. Abordagens Metodológicas em Políticas Públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro:FGV, v. 30 n.º 2 mar./abril, 1996, ps. 5-43.

Aula 5 | Políticas Públicas 150

É nesse processo que surge a pergunta-chave do

porquê do sucesso de uma política: o que os

formuladores deixaram para os implementadores?

Portanto, é necessário uma perfeita interação entre

formuladores, implementadores e o público-alvo para o

sucesso de determinada política.

Os problemas na relação formulação-

implementação estão na desconexão entre os níveis de

conhecimento de formuladores e implementadores e

público-alvo.

Lewis Schneider propõe etapas para a fase de

formulação:

Percepção da necessidade;

Elaboração de um plano preliminar;

Equacionamento do problema do

financiamento;

Plano detalhado;

Aprovação institucional;

Implementação;

Feedback.

James Anderson também propõe outra

importante definição de fases para a formulação:

Demandas políticas;

Decisões políticas;

Articulação política;

Produto da política;

Resultado da política.

Os “fazedores” oficiais de política são

legisladores, executores, administradores e juízes.

Podem ser divididos em dois grupos: primários, que

possuem direito constitucional para ação; e

suplementares, compreendendo as burocracias das

agências administrativas nacionais. Assim, os “fazedores”

Dica de leitura

SCHNEIDER, Lewis M. Urban mass tranportation: a survey of the decision making process. In: BAUER, Raymond A. & GERGEN, Keneth J. The study of policy formation. 1971.

Dica de leitura

ANDERSON, James E. Public policy making. Thomas Nelson and Sons, 1975.

Aula 5 | Políticas Públicas 151

oficiais seriam o Executivo e o Legislativo, e as

agências administrativas e as cortes do Poder

Judiciário. Os participantes não-oficiais seriam os

grupos de interesse, os partidos políticos e simples

indivíduos.

Anderson sugere que o processo de formação de

políticas deve responder a três questões:

Como os assuntos chamam a atenção dos

“fazedores”?

Como são formulados?

Como uma determinada proposição é

escolhida entre outras alternativas?

De um lado, temos a formulação e o processo

político e, de outro, a implementação e a

administração. Nos sistemas políticos modernos, com

características pluralistas, “fazer” política é geralmente

um processo muito complexo.

Implementação de políticas públicas

A implementação situa-se no âmbito dos

resultados, ou seja, está voltada para um processo

racionalizado de procedimentos e rotinas. A

implementação é vista, ainda, como ação social,

traduzindo-se no encontro de diferentes intenções, de

diferentes atores. O processo de implementação de

política pública envolve mudanças que influenciam os

participantes.

Todavia, existem dificuldades conceituais para

se definir e distinguir a especificidade e a autonomia da

fase de implementação da própria política e

principalmente do programa. O senso comum tenderia

a considerar o momento da decisão como aquele em

que se dá a formulação e a política torna-se programa.

Aula 5 | Políticas Públicas 152

Entretanto, novas decisões ocorrem em todos

aqueles momentos cruciais que, ao longo da

implementação, alteram a estratégia original ou

condicionam a continuidade do programa.

Portanto, é preciso reconhecer o jogo político na

fase de implementação. Caso contrário, teríamos que

pressupor que as burocracias governamentais são

completamente desinteressadas e racionais.

Na verdade, o caráter político da fase de

implementação é essencial à vida democrática,

garantindo o controle social da ação governamental.

Os graus de consenso ou de conflitos, em torno

das metas e dos objetivos, podem ocorrer de várias

formas e explicam os autores que, quanto menor a

quantidade de mudança, maior é o consenso obtido e

vice-versa.

A esse respeito, Vieira (1999) menciona a

ocorrência de uma relação inversamente proporcional

entre as duas variáveis: mudanças e consenso.

Quanto maior a quantidade de mudança, menor

consenso, e quanto menor quantidade de mudança,

maior o consenso.

A participação dos formuladores na fase da

implementação influencia positivamente o consenso

sobre os objetivos da política. O bom entrosamento

entre formuladores e implementadores é fundamental

para o êxito de todo o processo.

A capacidade das agências executoras também

favorece o desempenho. Características como sistema

de controle, redes de comunicação, hierarquia,

competência da equipe. representam o modelo de gestão

adotado pelas agências e influenciam os resultados.

Quer saber mais?

Contribuições recentes têm enfatizado a importância de incorporarem os stakeholders – grupos envolvidos pelas políticas e

nelas interessados – ao processo de formulação e implementação de políticas. Ver SILVA, Pedro Luiz Barros & COSTA, Nilson do Rosário. A avaliação de programas públicos: reflexões sobre a experiência brasileira: relatório técnico. Brasília, Ipea, 2002.

Aula 5 | Políticas Públicas 153

A execução das atividades depende da clareza

com que as metas e objetivos são fixados. Porém, as

condições políticas, sociais e econômicas; a opinião

pública; a posição das elites, dos partidos da oposição,

dos grupos privados não-institucionais.

A fase de implementação é quando se

implantam intenções para obter impactos e

conseqüências. Nesse processo, o sujeito das políticas

são o governo ou os atores governamentais e o objeto,

os grupos de cidadãos e outros atores privados.

Outra clássica dicotomia diz respeito à relação

entre a administração e a política.

A administração como sendo o conjunto das

atividades diretamente destinadas à execução concreta

das tarefas ou incumbências consideradas de interesse

público ou comum, numa coletividade ou numa

organização estatal.

A política apresenta-se como sendo o caminho

de ação estatal, ou seja, o Estado em ação. É o modo

de operar o Estado que se traduz no ato de fazer

política pública.

DICOTOMIA POLÍTICA-INSTRUMENTAÇÃO

Segundo Kliksberg, existe a crença de que o problema

central está na fase de formulação (planejamento).

Superada esta fase, mediante uma concepção

adequada das políticas públicas, empreender-se-ia a

etapa de pura implementação. Qualquer dificuldade

seria de ordem administrativa, passiva de correções

através de ajustes organizacionais.

A realidade das políticas sociais demonstrou que trata-

se de um equívoco. A fase de implementação é

altamente complexa, envolvendo mais que simples

processos de execução de instruções, mas estratégias

competitivas dentro do setor público e com a

sociedade civil.

Ver KLIKSBERG, Bernardo. A Modernização do

Estado para o Desenvolvimento Social - algumas

questões chaves. Revista de Administração Pública.

vol.30, jan – fev. 1996.

Aula 5 | Políticas Públicas 154

AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Segundo a Unicef (1990), a avaliação pode ser

definida como exame sistemático e objetivo de um

projeto ou programa, finalizado ou em curso, que

contemple o seu desempenho, implementação e

resultados, com vistas à determinação de sua

eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade e a

relevância de seus objetivos.

O propósito da avaliação é guiar os tomadores

de decisão, orientando-os quanto à continuidade,

necessidade de correções ou mesmo suspensão de uma

determinada política ou programa.

A avaliação de desempenho tem muita

importância no setor público, na medida em que os

serviços públicos não têm um mercado consumidor

competitivo que possa servir como medida da qualidade

e eficácia de sua prestação, sobretudo pelo

comportamento da demanda, o Estado é obrigado a

proceder à avaliação regular de seus programas e

atividades.

PARADOXO

Apesar da importância da avaliação de programas

sociais nos países em desenvolvimento,

historicamente, a administração pública brasileira

não teve a preocupação de avaliar programas

públicos, em geral, e programas sociais, em

particular. Durante anos, a produção de

conhecimento técnico na busca da melhoria dos

padrões de gerenciamento do setor público sempre

esteve muito mais voltada para os processos de

formulação de programas do que para os

relacionados a sua implementação e avaliação.

Existem, entretanto, evidências de que esse

desinteresse histórico está diminuindo rapidamente.

A principal razão foram as reformas estruturais, a

partir dos anos 90, como abertura comercial,

reforma do Estado, desestatização e outras medidas

que geraram desemprego, redução de salários,

concentração de renda.

Aula 5 | Políticas Públicas 155

O que se coloca é a necessidade crucial e

urgente de se obter maior eficiência e maior impacto

nos investimentos governamentais em programas

sociais.

À medida que o Estado passa a delegar a

execução de serviços públicos a agências autônomas e

a empresas privadas, cresce a necessidade de

avaliação. A desestatização dos serviços exige a adoção

de formas de definição de desempenho em contrato,

baseadas na prévia definição de indicadores e medidas

de sucesso, impondo à administração pública a

necessidade de desenvolver instrumentos e

metodologias de avaliação.

Mas, também, diante das transformações nas

economias nacionais da América Latina e de problemas

daí decorrentes, tais como desemprego, precarização

dos postos de trabalho e empobrecimento, as políticas

públicas de corte redistributivo e compensatório

assumem importância crucial, tanto no Brasil quanto

em muitos outros países da América Latina.

FUNÇÃO AVALIAÇÃO NA AMÉRICA LATINA

Estudo revelam uma importante convergência de

política pública no Brasil, Argentina e Chile; no que diz

respeito ao desenvolvimento de instrumentos de

avaliação de políticas e programas no âmbito da

discussão sobre as novas funções do Estado na

provisão social e na promoção do desenvolvimento.

Foi destacado que as experiências no Brasil e no Chile

são mais amplas, enquanto a Argentina focaliza a

função avaliação nos programas sociais.

Vale mencionar o caso da Colômbia: em 1991, a

função avaliação tornou-se lei constitucional. O

Departamento Nacional de Planejamento (DNP) teve a

responsabilidade de estabelecer um sistema nacional

de avaliação.

Uma coletânea de Relatórios Técnicos reúne alguns

dos resultados dos estudos realizados no âmbito da

parceria do Ipea com o BID, instrumentalizada pela

Cooperação Técnica ATN/SF-5574-RG.

Ver SILVA, Pedro Luiz Barros & COSTA, Nilson do

Rosário. A avaliação de programas públicos : reflexões

sobre a experiência brasileira : relatório técnico.

Brasília : Ipea, 2002.

Aula 5 | Políticas Públicas 156

Nesse contexto, aumentou a exigência de maior

efetividade da ação pública, bem como a necessidade

de avaliação mais rigorosa das atividades das políticas,

programas e projetos, especialmente os de forte

alcance social.

No entanto, políticas, programas e projetos

buscam diversos objetivos e destinam-se a viabilizar

diversos propósitos de intervenção. Pelo caráter

complexo das políticas públicas, seus objetivos são

conseqüentemente, ambíguos, contraditórios ou

abstratos, e sua avaliação é impossível a partir de

indicadores físico-financeiros simples.

Nesse ambiente complexo, os formuladores de

política buscam minimizar o grau de incerteza sobre os

resultados da inovação que se manifesta em vários

níveis:

Os formuladores de política – mas também os

próprios especialistas e estudiosos –

enfrentam grandes limitações cognitivas

sobre os fenômenos nas quais intervêm. Tais

limitações derivam da complexidade dos

fenômenos sociais com os quais lidam e das

próprias limitações do conhecimento

disponível;

Os formuladores de política não controlam,

nem muito menos têm condições de prever,

as contingências que afetam o ambiente de

implementação;

Os planos e programas são documentos que

delimitam apenas o conjunto de cursos de

ação e decisões que os agentes devem seguir

ou tomar. Um amplo espaço para os

comportamentos discricionários dos agentes

implementadores está aberto;

Aula 5 | Políticas Públicas 157

Os formuladores expressam suas preferências

individuais ou coletivas por meio de

programas e políticas, cujo conteúdo

substantivo pode não estar de acordo com as

preferências da comunidade a que se

destinam. Projetos e programas não podem

ser vistos como algo ideal e coletivo, e sim

como fruto da experimentação social.

Quanto à avaliação das políticas (Viana, 1996),

essas podem ser de quatro tipos: a investigação; a

investigação avaliativa; a avaliação; e de

monitoramento. Esses tipos se diferenciam pelo

momento em que são realizados – antes, durante ou

depois da política. Pelo objeto do estudo, pelos

objetivos do estudo, pelas técnicas que empregam,

pela relação que estabelecem com a política.

Apresentamos um quadro explicativo desse

sistema de avaliação (Franco e Cohen. In: Viana 1996).

Tipos de estudos

Tipos Investigação Investigação

avaliativa

Avaliação Monitoramento

Momento _ Durante ou depois Durante ou depois Durante

Objeto _ Aplicação de

método de

investigação

científica ou

empírica sobre

avaliação

Averiguar e medir

quem se

beneficiou, em que

medida, de que

modo, porquê.

Avaliar adequação

entre meios e fins

Atividade

gerencial

Objetivo Básica:

incremento

de

conhecimento

Aplicada:

conhecimento

para

modificar

racionalidade

Informações

(casuais e lógicas)

sobre eficácia de

métodos

Informações

sobre operação e

impacto.

Maximizar

eficiência.

Aumento da

racionalidade

Controle de:

Entrega de

insumos;

Calendário de

trabalho;

Entrega dos

produtos de

acordo com as

metas

Técnicas _ _ Próprias: custo-

benefício e custo

efetividade

_

Relação

com a

política

Própria Própria Própria Própria

Aula 5 | Políticas Públicas 158

No que se refere à avaliação, outro aspecto

importante, dentro do estudo das políticas públicas, são

os modelos analíticos e, entre eles, temos os seguintes

modelos: o modelo de processo burocrático, o modelo

de recursos humanos, o modelo político e o modelo

simbólico.

O modelo burocrático tem como base a

identificação, na estrutura organizacional responsável

pela implementação da política, dos objetivos, dos

papéis e das tecnologias definidas para sua operação.

Nesse modelo, a implementação de uma política

é vista como um meio deliberadamente desenhado para

atingir metas e objetivos, de forma que as escolhas

seriam feitas mediante regras e processos efetivos, em

que a organização é vista de modo normativo e

descritivo.

Assim, o sucesso do processo de implementação

dependeria da forma de rotina existente em cada nível

da organização, a favor ou contra a política e, em

especial, entre os trabalhadores de linha, a burocracia

local ou burocracia do street level, ou seja, os que têm

contato com o cliente.

Segundo Medina (1987), ao propor a política,

seria então necessário averiguar as condições reais que

afetam as rotinas diárias das pessoas que prestam o

serviço e quais seriam as reações dessas pessoas com

a nova política.

O modelo de recursos humanos valoriza a

interdependência de pessoas e organização, no sentido

de cooperação, consenso e laços interpessoais fortes.

Para Medina, o foco desse modelo está na melhor

maneira de conjugar as necessidades dos indivíduos,

bem como suas habilidades e valores, papéis e

relacionamentos. A incongruência desses fatores gera, fa-

Aula 5 | Políticas Públicas 159

talmente, implementação falha, pois não há, desta

forma, consenso, nem compromisso, entre os

implementadores e a burocracia.

O ponto fraco desse modelo, segundo Medina, é

que ele não trata das condições de conflito,

instabilidade e dissensão. O mencionado modelo reforça

isoladamente a cooperação, o consenso e a criação de

laços interpessoais fortes, o que faz com que esse

modelo tenha um caráter mais normativo do que

descritivo.

O modelo político realça mais o conflito, a

barganha, a coerção e o compromisso do que o

consenso na vida das organizações.

O modelo político propõe que as organizações

seriam melhor atendidas como entidades políticas, ou

seja, como um sistema de indivíduos e grupos

interatuantes, defendendo diferentes interesses,

demandas e ideologias mediante o uso de poder e de

outros recursos.

Nesse modelo, a tomada de decisão consiste em

um processo de barganha, e a implementação em uma

série complexa de decisões barganhadas, refletindo

preferências e recursos dos participantes.

O ponto fraco do modelo político, segundo

Medina, seria também o seu ponto forte, explicando o

autor o seguinte: na medida em que permite

interpretar eventos isolados, sem atribuir-lhes um

propósito geral, ele não oferece um critério rigoroso

para o sucesso ou fracasso de uma política, pois todos

os seus julgamentos normativos são simples assertivas

de vantagens relativas no processo de barganha.

Dica de leitura

MEDINA, Ana Maria. Modelos e Lentes: Uma Discussão Sobre a Análise da Implementação de Políticas Públicas. Belo Horizonte: Análise & Conjuntura, 1987.

Aula 5 | Políticas Públicas 160

O último modelo é o denominado simbólico. Esse

modelo afirma que o mais importante em qualquer

evento não é o que aconteceu, mas o seu significado. O

significado de um acontecimento é determinado não

simplesmente pelo que ocorreu, mas pelas maneiras

pelas quais os seres humanos o interpretam.

Muitos dos processos e eventos mais

importantes em organizações são substancialmente

ambíguos e incertos, sendo que a ambigüidade e a

incerteza minam os enfoques racionais de análises, pois

os seres humanos, diz-se, quando se vêem diante de

incertezas e ambigüidades, criam símbolos.

AVALIAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL

2000/2003

O Plano do governo federal “Avança Brasil”, segundo

o relatório técnico do BID-Ipea, apontou restrições

importantes quanto ao gerenciamento e à execução

dos programas federais:

Descontinuidade no fluxo de recursos;

Dificuldade de articulação entre órgãos com ações

complementares;

Insuficiência de pessoal qualificado;

Infra-estrutura inadequada;

Impedimentos para transferência direta por motivo

de inadimplência dos estados e municípios;

Processos burocráticos complexos para celebração

de convênios e contratos, o que atrasa o repasse de recursos ou a obtenção de bens e serviços.

Aula 5 | Políticas Públicas 161

EXERCÍCIO 1

Acerca da conceituação de políticas públicas, é correto

afirmar que:

( A ) Na formulação e na execução de qualquer política

pública, a situação problema é sempre similar à

situação ideal.

( B ) O objetivo da política pública é o de transformar

uma situação problema real, que incomoda a

sociedade, em uma situação ideal, ou seja, a uma

situação de fato e de direito, uma nova política

pública, que solucione um problema levantado

pela sociedade.

( C ) As políticas públicas são sempre eficientes e

eficazes quando estão relacionadas à distribuição

de tarefas entre o setor público, a comunidade e o

setor privado.

( D ) A condução de uma política pública requer do

governo uma atitude autocrática que imponha

suas diretrizes sobre os interesses da sociedade;

( E ) Os problemas do dia-a-dia, as necessidades, os

conflitos e as dificuldades enfrentadas pelos

cidadãos não são relevantes para os atores das

políticas públicas quando da criação da agenda.

Aula 5 | Políticas Públicas 162

EXERCÍCIO 2

Os graus de consenso ou de conflitos, em torno das

metas e dos objetivos das políticas públicas, podem

ocorrer de várias formas. Identifique, nas alternativas

abaixo, aquela que expressa corretamente a relação

entre as mudanças, os consensos e os conflitos.

( A ) Quanto maior a quantidade de mudanças, menor

o consenso, e quanto menor a quantidade de

mudanças, maior consenso;

( B ) Quanto maior a quantidade de mudanças, maior o

consenso, e quanto menor a quantidade de

mudanças, menor consenso;

( C ) O consenso em torno das metas e objetivos

independem da quantidade de mudanças;

( D ) Os conflitos em torno das metas e objetivos

impedem a formulação de mudanças;

( E ) Nenhuma das respostas acima.

EXERCÍCIO 3

Alguns autores mencionam que, as fases de formulação

e implementação constituem os dois momentos

importantes e distintos das políticas públicas. São dois

momentos distintos porque a formulação é assunto

alocado no espaço político e a implementação no

espaço administrativo.

Apresente uma discussão acerca do entrosamento entre

as fases de formulação e implementação.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

Aula 5 | Políticas Públicas 163

EXERCÍCIO 4

Quais os motivos que aumentam a necessidade de

avaliar as políticas públicas nos países em

desenvolvimento?

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

O ponto de partida de qualquer política

pública é uma situação problema real, uma

questão a ser resolvida que pode ser

entendida como o input, a informação

utilizada pelos atores públicos para alcançar

uma meta, um desejo, uma situação ideal

para a sociedade, ou seja, a formulação de

uma política pública exeqüível que resolva o

problema do cidadão;

A política pode ser entendida como forma de

atividade ou práxis humana que está ligada

ao poder e ao estabelecimento de um sistema

político que implica escolhas públicas ou

privadas cujo termo público pode ser

entendido como o que é de todos e para

todos; opõe-se ao termo privado, que está

voltado para o lucro ou para o consumo;

Aula 5 | Políticas Públicas 164

As ONGs (Organizações não-governamentais)

vêm funcionando como elo de ligação

governo/cidadão em muitos projetos,

principalmente, aqueles das áreas sociais. No

Brasil, por exemplo, há muitas ONGs que

trabalham na implementação de projetos

sociais e competem por contratos

governamentais com instituições públicas e

privadas, para dirigir pesquisas e coordenar

projetos, na área social;

A formação e o desenvolvimento de cada uma

das fases das políticas públicas seguem o

seguinte procedimento: Construção da

agenda; Formulação de políticas;

Implementação de políticas; Avaliação de

políticas.

Relações Públicas

Internacionais

Lucynei de Souza

AU

LA

6

Ap

res

en

taç

ão

Atualmente o Brasil emerge, em cenário internacional, como uma

relevante fonte de ajuda ao desenvolvimento, apresentando uma

dupla face: por um lado, identifica-se receptor histórico e

tradicional de cooperação proveniente de organismos multilaterais

e agências bilaterais de desenvolvimento; por outro, implementa

cada vez mais programas e projetos que se inserem em uma

modalidade de intervenção à qual convencionou-se designar

Cooperação Sul–Sul, ou Cooperação entre Países em

Desenvolvimento, destinando esforços consideráveis para

promover o desenvolvimento de determinados coletivos na

América Latina, África e Timor Oriental.

Em face deste novo contexto internacional, esta aula sobre

Relações Internacionais traz discussão de diversos conceitos e

abordagens para se entender a importância das relações

internacionais do Brasil com os outros países da América Latina e

o mundo. Discutem-se conceitos de cooperação internacional e

desenvolvimento, e as políticas externas do Brasil nas últimas

décadas. São, portanto, temas tratados nesta aula: Conceitos e

fundamentos de relações públicas – teoria da sociedade global –

globalização e relações públicas internacionais: condicionantes e

convergências – relações públicas internacionais e governo

eletrônico – políticas multilaterais entre o Brasil - América e Brasil

- União Européia.

Ob

jeti

vo

s

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja

capaz de:

Compreender os conceitos de Relações Públicas Internacionais

como uma ferramenta de união dos países, de fortalecimento

de laços e parcerias, a fim de desenvolver o crescimento das

sociedades;

Destacar que a atuação do RP se fará através de estratégias de

relacionamento, de eventos ou instrumentos de comunicação e

opinião pública.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 167

Introdução

Atualmente, a evolução tecnológica via satélite

tem cercado a comunicação entre os países e

propiciado nível de investigação e aplicação mais

adequadas ao planejamento e funcionamento de

programas levando em conta aspectos culturais,

econômicos, tradição, religião, entre outros, ao receber

planos, estratégias e políticas de Relações Públicas de

companhias multinacionais adaptando-os às realidades

locais. O conceito adapta-se ao slogan: “Pense

globalmente, mas atue localmente”. (RIBEIRO-2001).

Segundo Silva, em meio a uma nova situação

mundial em que a “aldeia global” já se tornou

realidade, a “terceira onda” cobriu o mundo, mesmo

com proposições menos otimistas de uma revolução

das relações via redes computadorizadas. O mundo se

encontra em uma nova perspectiva das relações, no

qual as economias tornam-se cada vez mais

interdependentes e o processo de globalização ou

internacionalização, ou mundialização é inegável. As

organizações apresentam, a cada dia, mais condições

de se inter-relacionarem através das fronteiras em

virtude da formação de blocos de países como o

Mercosul, a União Européia, a ALCA, a Aladi, entre

outros.

Conceitos e fundamentos de relações

públicas

Segundo Black (1994, p. 119), citado por

Ribeiro, o termo Relações Públicas Internacionais “é a

intenção de conseguir uma compreensão mútua

salvando um vazio geográfico, cultural ou lingüístico ou

todos eles de uma vez. O termo utiliza-se, também,

para indicar atividades de Relações Públicas que se leva

Aula 6 | Relações públicas internacionais 168

ao término ou tem uma positiva importância fora do

seu país de origem”.

Segundo Simões, para conceituar Relações

Públicas, devemos partir da dedução da definição

operacional que oferece as tradicionais etapas do

exercício de RP:

Diagnosticar a dinâmica no sistema

organização-público na conjuntura político-

econômica;

Prognosticar o que irá acontecer, neste

sistema, a curtos e médios prazos;

Assessorar os líderes nas políticas

organizacionais;

Implantar programas de comunicação e, por

fim;

Avaliar os resultados da intervenção no

relacionamento organização-público.

Realizando uma leitura da definição operacional

que é quase de consenso mundial, chega-se a uma

definição conceitual que o termo RELAÇÕES PÚBLICAS

É A GESTÃO DA FUNÇÃO ORGANIZACIONAL POLÍTICA.

Nossa atividade é uma atividade administrativa, mais

especificamente, de gestão. Seu maior aporte na

ciência política encontra-se nos trabalhos de Hannah

Arendt. O objetivo pragmático dessa atividade é a

busca da cooperação no sistema organização-público.

Relações Públicas Internacionais são o conjunto de

medidas, iniciativas, esforços e formas práticas de

ação e expressão, que visam obter mais estreito e

produtivo relacionamento entre os povos, no sentido

de estimular e facilitar o entendimento, a

coexistência e a cooperação entre eles; no sentido

também de fomentar melhores e mais amplas

atividades de intercâmbio comercial e industrial; e

finalmente, com o objetivo de ampliar os níveis de

cultura geral, através de mútuas facilidades de

acesso aos respectivos patrimônios e instrumentos de cultura (BRASIL, 1977, p. 21).

Aula 6 | Relações públicas internacionais 169

Toda profissão possui uma finalidade moral. A

Medicina tem a busca da Saúde, O Direito busca a

Justiça. “As Relações Públicas buscam a Harmonia social

no sistema organização-público”. (http://www.rp-

bahia.com.br/o_que_sao.htm).

Além desses conceitos, vale a pena enfatizar

outros conceitos abordados por outros autores.

Para Ianhez, o termo "Relações Públicas é uma

função da alta administração, responsável pelo

desenvolvimento de estratégias e ações de

comunicação institucional. Elas interagem com as

demais áreas da organização, assessorando-as em suas

estratégias e ações de relacionamentos. Seu objetivo é

organizar o interesse do público com os da organização,

buscando a criação do melhor conceito possível para a

mesma, preservada a verdade dos fatos".

Philip Lesly, em Os fundamentos de Relações

Públicas e da comunicação (Pioneira, 1995) citado por

Kunsch, ao descrever a natureza e o papel das

Relações Públicas, mostra bem a amplitude do universo

de públicos com os quais as organizações podem se

relacionar. Essencialmente, o grande desafio para a

área é conseguir gerenciar a comunicação entre as

duas partes, mormente na complexidade da sociedade

contemporânea.

Contribuir para o cumprimento dos objetivos

globais e da responsabilidade social das organizações,

mediante o desempenho de funções e atividades

específicas, é outro desafio constante a ser considerado

como meta das Relações Públicas. Como partes

As Relações Públicas Internacionais se diferem das

Relações Públicas pelo fato de que suas ações se

realizam em um outro país. E sua diferença das

Relações Internacionais é que esta atua no campo do direito, economia e diplomacia.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 170

integrantes do sistema social global, as organizações

têm obrigações e compromissos que ultrapassam os

limites dos objetivos econômicos e com relação aos

quais têm que se posicionar institucionalmente,

assumindo sua missão e dela prestando contas à

sociedade.

Para tanto, não poderão prescindir de uma

comunicação viva e permanente, sob a ótica de uma

política de relações públicas. Uma filosofia empresarial

restrita ao marketing certamente não dará conta do

enfrentamento dos grandes desafios da atualidade. As

organizações têm que se valer de serviços integrados

nessa área, pautando-se por políticas que privilegiem o

estabelecimento de canais de comunicação com os

públicos a elas vinculados. A abertura das fontes e a

transparência das ações serão fundamentais para que

as organizações possam se relacionar com a sociedade e

contribuir para a construção da cidadania na perspectiva

da responsabilidade social (Kunsch – 2004).

EXERCÍCIO 1

Qual a diferença entre Relações Públicas e Relações

Públicas Internacionais?

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

O novo enfoque define a atividade de Relações

Públicas como global, dedicada ao gerenciamento dos

assuntos públicos das organizações, caracterizada pela

sua ação social pública. Seu conceito essencial está

direcionado ao seu papel estratégico na elaboração de

políticas corporativas junto à alta administração das

organizações o que resulta em uma exposição

planejada de seu conceito, esperando-se com isso

uma percepção favorável de seus públicos, mediante a

credibilidade e fidelidade à marca organizacional.

(Ferrari, 2004)

Aula 6 | Relações públicas internacionais 171

Teoria da sociedade global

O estudo da sociedade global é freqüentemente

estudado no campo da sociologia, nas áreas da

humanidade e das relações internacionais.

Queiramos ou não, a plena globalização tem

ocorrido e há considerável debate sobre ela e o que

significa nas interações das sociedades. Estudiosos

dividem-se em oposições teóricas de convergência e

divergência. As teorias convergentes contêm, como

integrantes do mundo, as sociedades que se

assentarem em crescimentos similares. Exemplos:

cadeias de fast food, comércio de marcas e símbolos

padronizados (HENNESSY, 1985, WAKEFIELD, 1996,

citado por RIBEIRO - 2006).

Lesley (1991), citado por Wakefield (1996),

aponta que o efeito da globalização resulta num certo

cabo-de-guerra, com conflitos, turbulências e

incertezas com cidadãos mais insatisfeitos.

As turbulências criam perdas e oportunidades

para a unidade organizacional que pode predizer

mudanças, identificar suas origens e construir

programas para comunicar-se com estas fontes e

minimizar prejuízos potenciais à organização. As

unidades de Relações Públicas, se bem treinadas no

meio ambiente exposto e com estratégias de

comunicação, podem desempenhar sua função crítica.

(Ribeiro, 2006).

Divergência é uma reação da convergência

ocorrendo quando valores externos invadem uma

cultura, eles criam tensão entre as forças de

mudanças e as que querem manter o status quo,

evitando uma forma monolítica (Featherstone, 1990,

citado por Wakefield, 1996). Instala-se uma

poderosa contra-direção em oposição à

uniformidade, rejeitando as influências estrangeiras e afirmando a cultura individual.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 172

As teorias culturais mostram a necessidade de

programas de Relações Públicas que sejam sensíveis às

diversas culturas.

O domínio gerencial ilustra a necessidade de

sistemas abertos que se adaptam rapidamente às

mudanças, diversidade de funcionários e a visão central

equilibrada no global/local. A cultura e os estudos

comparativos sugerem que as organizações necessitam

agregar e expandir as expectativas além da visão da

cultura tradicional. As teorias do gerenciamento

comparado mostram necessidades para a sensibilidade

natural e apontam estudos que envolvem a terceira

cultura dos indivíduos. Isto pode ser visto como uma

conexão entre estudos das teorias do gerenciamento

com as teorias culturais.

As teorias da sociedade global mostram que as

culturas interagem em crescente turbulência.

Devem-se criar estruturas adaptáveis, pesquisa

formativa e trabalho na resolução de conflitos. Isto

necessita o uso de técnicas para identificar agentes

de mudanças e construir relações com eles. Ribeiro (2006), citado por Wakefield (1996).

Para fazer intervenções quanto às teorias da

comunicação, indicam a necessidade para a

construção de relacionamentos e de Relações

Públicas pró-ativas. Os avanços tecnológicos da

informação têm possibilitado maior acesso, com

rapidez, da comunicação das pessoas no mundo. O

crescimento do acesso aos meios sugere três

implicações teóricas para as Relações Públicas

internacionais, que são: a natureza das mensagens

enviadas pelos meios, o imperialismo dos meios e

seus impactos e a proliferação dos resultados globais (Ribeiro, 2006).

Aula 6 | Relações públicas internacionais 173

EXERCÍCIO 2

Os avanços tecnológicos da informação têm

possibilitado maior acesso, com rapidez, da

comunicação das pessoas no mundo. Quais são as três

implicações teóricas para as Relações Públicas

Internacionais.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

GLOBALIZAÇÃO E RELAÇÕES PÚBLICAS

INTERNACIONAIS: CONDICIONANTES E

CONVERGÊNCIAS

A globalização é um dos processos de

aprofundamento da integração econômica, social,

cultural, política, com o barateamento dos meios de

transporte e comunicação dos países do mundo no final

do século XX e início do século XXI. É um fenômeno

observado na necessidade de formar uma Aldeia Global

que permita maiores ganhos para os mercados internos

já saturados.

A rigor, as sociedades do mundo estão em

processo de globalização desde o início da História. Mas

o processo histórico a que se denomina Globalização é

bem mais recente, datando (dependendo da

conceituação e da interpretação) do colapso do bloco

socialista e o conseqüente fim da Guerra Fria (entre

1989 e 1991), do refluxo capitalista com a estagnação

econômica da URSS (a partir de 1975) ou ainda do

próprio fim da Segunda Guerra Mundial.

:: Globalização:

“... crescente interdependência entre países, refletida nos crescentes fluxos internacionais de bens, serviços, capital e conhecimento”.

Govindarajan e Gupta.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 174

As principais características da globalização são

a homogeneização dos centros urbanos, a expansão

das corporações para regiões fora de seus núcleos

geopolíticos, a revolução tecnológica nas comunicações

e na eletrônica, a reorganização geopolítica do mundo

em blocos comerciais (não mais ideológicos), a

hibridização entre culturas populares locais e uma

cultura de massa universal (Wikipédia – 2008).

Schilling define globalização nas seguintes

etapas: primeira fase da globalização, ou primeira

globalização, dominada pela expansão mercantilista (de

1450 a 1850) da economia-mundo européia; a segunda

fase, ou segunda globalização, que vai de 1850 a 1950,

caracterizada pelo expansionismo industrial-imperialista

e colonialista e, por última, a globalização propriamente

dita, ou globalização recente, acelerada a partir do

colapso da URSS e a queda do muro de Berlim, de

1989 até o presente.

Períodos da Globalização

Data Período Caracterização

1450-1850 Primeira fase Expansionismo mercantilista

1850-1950 Segunda fase Industrial-imperialista-colonialista

Pós-1989 Globalização recente Cibernética-tecnológica-associativa Fonte: http://www.brasilescola.com/geografia/primeira-globa.htm

A primeira globalização, resultado da procura de

uma rota marítima para as Índias, assegurou o

estabelecimento das primeiras feitorias comerciais

européias na Índia, China e Japão, e, principalmente,

abriu aos conquistadores europeus as terras do Novo

Mundo. Feitos estes que Adam Smith, em sua visão

eurocêntrica, considerou os maiores em toda a história

da humanidade. Enquanto as especiarias eram

embarcadas para os portos de Lisboa e de Sevilha, de

Roterdã e Londres, milhares de imigrantes iberos,

ingleses e holandeses, e, um bem menor número de

franceses, atravessaram o Atlântico para vir ocupar a

América. Aqui formaram colônias de exploração, no sul

Aula 6 | Relações públicas internacionais 175

da América do Norte, no Caribe e no Brasil, baseadas

geralmente num só produto (açúcar, tabaco, café,

minério), utilizando-se de mão de obra escrava vinda

da África ou mesmo indígena; ou colônias de

povoamento, estabelecidas majoritariamente na

América do Norte, baseadas na média propriedade de

exploração familiar. Para atender as primeiras, as

colônias de exploração, o brutal tráfico negreiro tornou-

se rotina, fazendo com que 11 milhões de africanos

(40% deles destinados ao Brasil) fossem transportados

pelo Atlântico para labutar nas lavouras e nas minas.

A SEGUNDA FASE DA GLOBALIZAÇÃO (1850-

1950)

Os principais acontecimentos que marcam a

transição da primeira fase da globalização para a

segunda dão-se nos campos da técnica e da política. A

partir do século 18, a Inglaterra industrializa-se

aceleradamente e, depois dela, a França, a Bélgica, a

Alemanha e a Itália. A máquina a vapor é introduzida

nos transportes terrestres (estradas-de-ferro) e

marítimos (barcos a vapor) Conseqüentemente, esta

nova época será regida pelos interesses da indústria e

das finanças, sua associada e, por vezes amplamente

dominante, e não mais das motivações dinásticas-

mercantis. Será a grande burguesia industrial e

bancária, e não mais os administradores das

corporações mercantis e os funcionários reais quem

liderará o processo. Esta interpenetração dos bancos

com a indústria, com tendências ao monopólio ou ao

oligopólio, fez com que o economista austríaco Rudolf

Hilferding a denominasse de “O Capital Financeiro” (Das

Finanz kapital, titulo da sua obra publicado em 1910),

considerando-a um fenômeno novo da economia

política moderna. Lenin definiu-a como a etapa final do

capitalismo, a etapa do imperialismo.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 176

A GLOBALIZAÇÃO RECENTE (PÓS-1989)

No decorrer do século 20, três grandes projetos

de liderança da globalização conflitaram-se entre si: o

comunista, inaugurado com a revolução bolchevique de

1917 e reforçado pela revolução maoísta na China, em

1949; o da contra-revolução nazi-fascista que, em

grande parte, foi uma poderosa reação direitista ao

projeto comunista, surgido nos anos de 1919, na Itália

e na Alemanha, estendendo ao Japão, que foi

esmagado no final da 2ª Guerra Mundial, em 1945; e,

finalmente, o projeto liberal-capitalista liderado pelos

países anglo-saxões, a Grã-Bretanha e os Estados

Unidos.

Num primeiro momento, ocorreu a aliança entre

o liberalismo e o comunismo (em 1941-45) para a

auto-defesa e, depois, a destruição do nazi-fascismo.

Num segundo momento, os vencedores, (os EUA e a

URSS) se desentenderam gerando a guerra fria (1947-

1989), onde o liberalismo norte-americano rivalizou-se

com o comunismo soviético numa guerra ideológica

mundial e numa competição armamentista e

tecnológica que quase levou a humanidade a uma

catástrofe (a crise dos mísseis de 1962).

Com a política da glasnost, adotada por Mikhail

Gorbatchov na URSS desde 1986, a guerra fria

encerrou-se e os Estados Unidos proclamaram-se

vencedores. O momento símbolo disto foi a derrubada

do Muro de Berlim ocorrida em novembro de 1989,

acompanhada da retirada das tropas soviéticas da

Alemanha reunificada e seguida da dissolução da URSS

em 1991. A China comunista, por sua vez, que desde

os anos 70 adotara as reformas visando sua

modernização, abriu-se em várias zonas especiais para

a implantação de indústrias multinacionais. A política de

Deng Xiaoping, de conciliar o investimento capitalista

Aula 6 | Relações públicas internacionais 177

com o monopólio do poder do partido comunista,

esvaziou o regime do seu conteúdo ideológico anterior.

Desde então só restou hegemônica no moderno sistema

mundial a economia-mundo capitalista, não havendo

nenhuma outra barreira a antepor-se à globalização.

Chegamos desta forma à situação presente onde

sobreviveu uma só superpotência mundial: os Estados

Unidos. É a única que tem condições operacionais de

realizar intervenções militares em qualquer canto do

planeta (Kuwait em 1991, Haiti em 1994, Somália em

1996, Bósnia em 1997). Enquanto na segunda fase da

globalização vivia-se na esfera da libra esterlina, agora

é a era do dólar, enquanto que o idioma inglês tornou-

se a língua universal por excelência. Pode-se até

afirmar que a globalização recente nada mais é do que

a americanização do mundo.

RELAÇÕES PÚBLICAS INTERNACIONAIS

As Relações Públicas Internacionais se diferem

das Relações Públicas pelo fato de que suas ações se

realizam em outro país. E sua diferença das Relações

Internacionais é que esta atua no campo do direito, da

economia e da diplomacia.

De acordo com Silva, para construir a noção de

Relações Públicas Internacionais, é necessário observar

que, de acordo com BLACK, “é a intenção de conseguir

uma compreensão mútua salvando um vazio

geográfico, cultural ou lingüístico ou todos eles de uma

O termo globalização tornou-se uma palavra da

moda e por isso seu significado quer dizer muitas

coisas, gerando muita confusão quanto ao que

realmente representa. Cardoso encara o termo como

mais "um daqueles conceitos tão amplos, que é

empregado por diferentes pessoas para explicar

fatos de natureza completamente diversa", sendo

que, mesmo quando relacionado diretamente à

economia, ainda assim, pode ser associado a

diferentes fenômenos (Cardoso, Galvão, 1998a, p.

38 apud Souza - 2000).

Para pesquisar

O aluno deverá fazer uma pesquisa: Tema - Globalização e MERCOSUL.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 178

vez. O termo utiliza-se, também, para indicar

atividades de Relações Públicas que se leva ao término

ou tem uma positiva importância fora do seu país de

origem” (1994, p. 119). Já para Wilcox, Aut e Agee, “o

esforço planejado e organizado de uma companhia,

instituição ou governo para estabelecer relações

mútuas benéficas com públicos de outras nações”

(1986, p. 370).

O autor ainda salienta que a diplomacia também

é apontada como uma atividade de Relações Públicas

Internacionais. Devemos salientar que o Brasil possui

profissionais de carreira diplomática que desenvolvem

esta prática.

EXERCÍCIO 3

Relações Públicas internacionais se diferem das

Relações Internacionais. Quais são os enfoques que

diferenciam uma da outra?

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

Relações públicas internacionais e

governo eletrônico

A internet é um dos recursos mais importantes

para a disseminação da informação governamental. Em

diversos programas de governo eletrônico, uma das

estratégias é o desenvolvimento de portais com

interface amigável para o cidadão (Jardim, 2007).

O tema “governo eletrônico” insere-se num

universo temático e teórico que expressa configurações

político-informacionais emergentes, características da

Aula 6 | Relações públicas internacionais 179

contemporaneidade, pautadas no desenho de políticas

públicas governamentais. Fenômeno historicamente

recente, resultante de um processo de experimentação

que tem se ampliado em diversas partes do mundo.

Se interpretado como um dispositivo

informacional que transcende o objetivo de gerenciar

informação para o desempenho eficaz da organização

governamental, o Governo Eletrônico pressupõe

complexas relações político-sociais no seu desenho,

implementação e avaliação. Diversas barreiras e

resistências (Serna et al, 2004) sociais, corporativas,

legislativas, comportamentais e organizacionais

decorrem dessa complexidade, ao mesmo tempo em

que requerem soluções inovadoras na produção, uso e

difusão da informação governamental.

O governo brasileiro utiliza, desde o final dos

anos 1980, a TI como instrumento de Modernização da

administração pública (particularmente nas esferas

federal e estadual) e implementou, com êxito, um

programa de governo eletrônico.

Corroborando essa hipótese, um estudo

conduzido pela Organização das Nações Unidas (ONU) e

pela American Society for Public Administration (ASPA)

- Sociedade Americana para Administração Pública

classificou o governo eletrônico no Brasil em um estágio

avançado (presença transacional), ao lado dos Estados

Unidos e de outros 15 países desenvolvidos.

O Governo Eletrônico apresenta diversas faces.

Trata-se de uma construção indissociável de um

processo relacionado com o redesenho da

geopolítica informacional no quadro da globalização,

o uso intensivo das Tecnologias da Comunicação e

da Informação (TCI), os redimensionamentos

organizacionais e simbólicos do aparelho de Estado-

Nação e as novas agendas sociais no plano local, nacional e transnacional. (Jardim – 2007)

Importante

A barreira tecnológica nem sempre se mostra como a mais importante, porque o desenvolvimento dos projetos de Governo Eletrônico é, antes de tudo, um empreendimento político.

Você sabia?

O governo eletrônico em um Estado federativo envolve ações dos três níveis de governos. Governo federal, estadual e municipal.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 180

No Brasil, ainda que a esfera federal tenha

assumido a liderança do processo, o uso das TIs no

exercício das atividades governamentais está presente

em todos os níveis de governo. Municipal, estadual e

federal (Mora, 2005).

Segundo Mora, em 2001, a ONU e a ASPA

realizaram um esforço para avaliar o estágio em que o

governo eletrônico se encontrava nos países membros

da ONU [ONU/ASPA (2001)]. A pesquisa usou duas

metodologias distintas. Na primeira, avaliaram o

conteúdo e os serviços disponibilizados online. Pelo

segundo método, a infra-estrutura de TI foi comparada

ao capital humano potencial, com o propósito de avaliar

a sustentabilidade de políticas de governo eletrônico. A

classificação derivada da primeira metodologia é muito

interessante e está descrita a seguir.

Os critérios de avaliação dos serviços e do

conteúdo disponibilizado online permitiram a

classificação dos países entre cinco diferentes

categorias, a saber:

Emerging presence — com uma presença formal

na internet, os websites governamentais disporiam de

informações básicas e, algumas vezes, de conteúdo

político;

Enhanced presence — o conteúdo torna-se mais

dinâmico, com instrumentos de busca, acesso ao site

por e-mail, atualizações periódicas e links para outras

páginas do governo;

Interative presence — presença de um vasto

conjunto de páginas governamentais, freqüentemente

atualizadas e com serviços online (tais como área de

comentários e download e submissão de formulários);

Aula 6 | Relações públicas internacionais 181

Transactional presence — sites seguros e uso de

senhas permitem transações completas e seguras e,

em alguns casos, reconhecimento da assinatura digital;

Seamless presence — pacote unificado de

serviços e informações, viabilizado pela remoção das

linhas de demarcação entre ministérios, agências e

órgãos no espaço cibernético (Mora, 2005).

A maior parte dos países estaria concentrada

nos estágios intermediários — enhanced presence

(37%) e interactive presence (35%) —, enquanto as

categorias extremas, emerging presence e transactional

presence, contam com, respectivamente, 18% e 10%

da amostra. Quanto ao último estágio, o seamless

presence, nenhum governo o teria atingido, sequer os

Estados Unidos — uma liderança em termos de governo

eletrônico.

Na maior parte dos países observa-se um

esforço para intensificar o uso das TIs na administração

pública. Os avanços observados em 2001 foram mais

significativos do que os cinco anos anteriores

acumulados, com a gradual transformação das páginas

do governo em centros de informação virtual. O estudo

enfatiza o dinamismo do governo eletrônico e a

possibilidade de deslocamentos na amostra.

De acordo com Mora (2005), uma crítica que

poderia ser tecida a ambas as classificações decorre da

ênfase à presença governamental na internet, quando a

própria definição da ONU considera governo eletrônico

como a apropriação de TI pelo Estado. No entanto,

Emerging presence – Presença emergente/formal

Enhanced presence – Presença reforçada

Interative presence – Presença interativa

Transactional presence – Presença transacional

Seamless presence – Presença unificada de serviços

e informações

Aula 6 | Relações públicas internacionais 182

ainda que se argumente que a oferta de serviços e

informações via rede enquanto indicador do estágio de

governo eletrônico possa induzir a avaliações errôneas,

a classificação de governo eletrônico no estágio de

presença transacional indica um Estado suficientemente

competente a ponto de articular a presença

governamental na internet.

Ainda segundo o autor. os serviços e

informações governamentais disponíveis na internet

podem ser acessados por um portal, a Rede Governo, e

aumentaram significativamente nos últimos dois anos,

em parte resposta ao caráter sistêmico conferido ao

governo eletrônico pela Proposta de Política de Governo

Eletrônico para o Poder Executivo Federal. Assim, em

2002, o governo brasileiro ofereceu mais de 1.700

serviços na internet (contra 400 em 2000) e 22 mil

links para serviços e informações. Os acessos às

páginas governamentais cresceram entre 2000 e 2002

de 4,0 milhões em 2000 para 40 milhões em 2002.

Esse resultado é particularmente bom quando se

considera a restrição orçamentária a que o setor

público estava submetido no Brasil e que despesas com

TI são classificadas como despesas de capital (uma

rubrica sob rígido controle). Entre os serviços e

informações disponíveis na internet, podemos

mencionar como exemplos bem-sucedidos a consulta à

Constituição Federal e à legislação no site do Senado, o

acesso a variáveis econômicas e indicadores nos sites

da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do BACEN

(Banco Central do Brasil), do Ipeadata e do IBGE

O governo eletrônico no Brasil alcançou resultados

altamente positivos e, segundo estudo elaborado

pela ONU/ASPA, foi classificado, com outros 16

países desenvolvidos, no estágio de transactional

presence. Além disso, no ranking baseado em infra-

estrutura disponível, o Brasil classificou-se em 18º

lugar em uma amostra de 132 países (Mora, 2005).

Aula 6 | Relações públicas internacionais 183

(Instituto Brasileiro e Geografia e Estatística) e

programas como o Brasil Direto, patrocinado pela STN.

Atualmente, temos acesso a diversos portais

governamentais, inclusive o portal de relações

internacionais: http://www.brasil.gov.b

No entanto, com o advento da Internet, as

relações se modificaram e foram além da relação de

governo-governo como se apresentava até então.

Desta forma, o escopo de análise se modificou, pois a

comunicação passa a apresentar relações de business

to business e people-to-people (Thussu, 2000).

Também se pode observar que os aspectos

abordados são gerais em relação à comunicação, não

tendo enfoque em uma das habilitações, mas tendo seu

foco de observação na estrutura de funcionamento das

comunicações. A complexidade das comunicações

internacionais em função da gama de fatores que

influenciam os processos mundiais leva ao pensamento

de que já não basta analisar estruturas de

funcionamento dos sistemas de comunicação, mas ir

Business to Business - B2B é o nome dado ao

comércio eletrônico associado a operações de

compra e venda, de informações, de produtos e de

serviços através da Internet ou através da utilização

de redes privadas partilhadas entre parceiros de

negócios, substituindo, assim, os processos físicos

que envolvem as transações comerciais. O B2B

pode também ser definido como troca de

mensagens estruturadas com outros parceiros

comerciais a partir de redes privadas ou da Internet,

para criar e transformar, assim, as suas relações de negócios.

IPeadata – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

- O Ipeadata é uma base de dados

macroeconômicos, financeiros e regionais do Brasil

mantida pelo Ipea. Com acesso gratuito, oferece

também catálogo de séries e fontes, dicionário de

conceitos econômicos, histórico das alterações da

moeda nacional, e dicas sobre métodos e fontes utilizadas.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 184

além disto. Já pensando em uma análise das Relações

Públicas Internacionais, parte-se ao pensamento de um

novo enquadramento mais amplo desta complexidade

internacional, observando-a por meio dos olhos da

teoria de Relações Internacionais.

EXERCÍCIO 4

A ONU e a ASPA realizaram um esforço para avaliar o

estágio em que o governo eletrônico se encontrava nos

países membros da ONU. A pesquisa usou duas

metodologias distintas descreva essas duas

metodologias.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

Políticas multilaterais entre o Brasil -

América e Brasil - União Européia

POLÍTICAS MULTILATERAIS

Segundo Ruggie, apud Santos, as relações

multilaterais referem-se à coordenação entre três ou

mais Estados, “segundo determinados princípios”. A

serem respeitados por todos os Estados que delas

participam. Essa definição tem como corolários:

A indivisibilidade no que diz respeito ao tipo

de comportamento que deve prevalecer entre

os estados membros de uma coletividade,;

A reciprocidade difusa, conceito elaborado por

Robert Kedrane, relativo ao tipo de

expectativa que prevalece no arranjo

multilateral, contrariamente às expectativas

específicas, típicas de acordos bilaterais em um

Aula 6 | Relações públicas internacionais 185

acordo multilateral espera-se que os

benefícios usufruídos pelos Estados que

compõem se tornarão equivalentes ao longo

do tempo.

a segurança coletiva é certamente

paradigmática do “fenômeno

multilateral”, os estados membros da

liga das nações unidas e da

organização das nações unidas (ONU)

partilharam a obrigação de

defenderem-se em conjunto contra

toda ameaça que apareça

concretamente como individual. O

autor dá um exemplo recente de sua

aplicação e a reação internacional à

invasão Iraquiana do Kuait, em agosto

1990. O conselho de segurança adotou

a resolução 678, autorizando os

membros da ONU a utilizar “os meios

necessários” (leia-se: a força) para

assegurar a implementação de

resoluções anteriores que exigiriam a

retirada do Iraque do Kuait e o

restabelecimento da paz e da

segurança internacionais na área.

(Santos – 2002)

Porque o Brasil sempre deu importância às

instâncias multilaterais e às reuniões internacionais?

Pela mesma razão que orienta a política exterior de

todos os estados nacionais, nenhum país do mundo,

por mais autônomo que seja ou pretenda ser, pode

prescindir suas fronteiras e mantendo-se isolado. Ou

seja, a troca de informações, de experiências e acesso

às tecnologias, que os estados descobrem, é vital para

o próprio desenvolvimento dos outros países. Se

considerarmos a conjuntura dos dois últimos lustros,

com o aumento da interdependência e da Globalização

fica mais fácil entender o papel exercitado pelos policy-

O conceito de segurança coletiva é um tema hoje

muito discutido no âmbito das Relações

Internacionais. Ao longo dos séculos, vários fatores

reacenderam a necessidade de um sistema de

proteção mútua, onde as disputas pelo equilíbrio de

poder deveriam ser deixadas de lado em prol da segurança coletiva (Siqueira-2007).

Aula 6 | Relações públicas internacionais 186

makers para consecução das políticas públicas.

(Miyamoto, 2000)

Instituições multilaterais e governança

global

A participação do Brasil em instâncias

multilaterais foi aprofundada sensivelmente nos últimos

anos. Uma das características da política externa

brasileira, em todos os momentos, inclusive no regime

militar, foi a presença constante em foros congregando

países sob as mais diferentes óticas, das culturais às

políticas, das econômicas às militares. (Shiguenoli –

2000)

MERCOSUL

MERCOSUL (Mercado comum do Sul) é uma

associação econômica integrada criada em 1991, ou

seja, um bloco econômico onde estão Argentina, Brasil,

Paraguai e Uruguai baseado no Mercado Comum

Europeu, com o objetivo de reduzir e ou eliminar

impostos, proibições e restrições entre seus produtos.

É uma área de livre comércio devido às

dimensões de seus mercados nacionais, através da

integração constituem condição fundamental para

acelerar seus processos de desenvolvimento

econômico. Sendo assim, também uma união

alfandegária com o desejo de virar um mercado

comum, uma das formas mais acabadas de integração,

só superada pela figura da união econômica.

Em 2002, O MERCOSUL foi afetado pela situação

econômica da Argentina, o que levou grandes rumores

acerca de uma possível relação com os Estados Unidos

a fim de fragilizá-lo. Em 2004, a Argentina passou a ter

atitudes contrárias às estabelecidas e assinadas no

Aula 6 | Relações públicas internacionais 187

acordo fazendo com que a expansão do MERCOSUL

fosse prejudicada e adiada.

Em 2004, os países Chile, Bolívia, Equador,

Colômbia e Peru associaram-se ao MERCOSUL.

Em 2005, a Venezuela buscou sua adesão ao

acordo, mas teve que cumprir algumas exigências,

como adotar a TEC – Tarifa Externa Comum.

Esse acordo beneficiou as ligações comerciais e

financeiras entre os países parceiros, já que houve

implantação de indústrias filiais em países parceiros e

ainda o grande crescimento turístico entre os mesmos.

O Brasil assumiu a liderança do bloco econômico

e a Argentina vem em seguida na segunda colocação. O

Brasil exporta, para os países parceiros, diversos

produtos, entre eles, automóveis, bebidas, cigarros,

café, açúcar, eletrodomésticos, produtos eletrônicos,

calçados e óleos (Cabral, 2007).

É fundamental que cada vez mais

nossas sociedades assumam o

MERCOSUL e a relação estratégica

entre o Brasil e a Argentina como

fatores fundamentais em uma

mudança verdadeira de perspectivas

para os dois países. Que saibamos ver

o outro como parte de nosso interesse

mais essencial, como eixo de nossa

própria inserção no resto do mundo. E

que possamos gerar, em bases

duradouras, essa cultura de integração

que significará o passo definitivo de

nossa região, e de nossos países, em

particular, a uma nova etapa de seu

desenvolvimento histórico.

(Luiz Felipe Lampreia, Diplomacia

brasileira: palavras, contextos e

razões, Rio de Janeiro, Lacerda, 1999,

pág. 178).

Aula 6 | Relações públicas internacionais 188

MERCOSUL e União Européia

Em dezembro de 1995, o MERCOSUL e a União

Européia assinaram o "Acordo-Quadro lnter-regional de

Cooperação", instrumento de transição para uma futura

"Associação lnter-regional" entre os dois agrupamentos

regionais, cujo pilar básico seria a implementação de

um programa de liberalizarão progressiva dos fluxos

comerciais recíprocos. O Acordo-Quadro, de natureza

ampla e aberta, contemplava objetivos de aproximação

e cooperação nas mais variadas áreas (comércio, meio

ambiente, transportes, ciência e tecnologia e combate

ao narcotráfico, entre outros). Nenhum tema foi

excluído a priori do escopo do Acordo.

A fim de facilitar o cumprimento dos objetivos

previstos, foi criada uma estrutura institucional mínima,

composta pelo Conselho de Cooperação (órgão político

que supervisiona a execução do Acordo-Quadro), pela

Comissão Mista de Cooperação (órgão executivo do

Acordo) e pela Subcomissão Comercial (órgão técnico

encarregado das negociações para a futura liberalização

comercial).

Foram realizados, no âmbito do Acordo-Quadro,

vários encontros entre os dois agrupamentos, tanto no

plano econômico (Comissão Mista, Subcomissão

Comercial e Grupos de Trabalho) quanto no político

(mecanismo de diálogo político).

Em junho de 1996, ocorreu a Primeira Comissão

Mista MERCOSUL-UE, em Bruxelas. A Subcomissão

Comercial MERCOSUL-UE reuniu-se, pela primeira vez,

no Brasil (Belo Horizonte), nos dias 5 e 6 de novembro

de 1996.

Em maio de 1998, em Bruxelas, a IV Reunião da

Subcomissão Comercial tomou nota da conclusão do

Aula 6 | Relações públicas internacionais 189

diagnóstico do relacionamento entre os dois

agrupamentos, requisito técnico que precedia a

avaliação e a definição de um mandato negociador para

futuras conversações sobre um aprofundamento dos

objetivos do Acordo. Com base nesse exercício, a

Comissão Européia adotou, em 22 de julho de 1998,

recomendação ao Conselho para a obtenção de

mandato para negociar uma associação inter-regional

com o MERCOSUL. O projeto aprovado contemplava o

desenvolvimento de parceria política, o reforço de

atividades de cooperação e a criação de uma zona de

livre comércio que deveria considerar a sensibilidade de

certos produtos e respeitar as regras da OMC.

O debate em torno da recomendação gerou

controvérsias na UE, verificando-se oposição, sobretudo

da França, que apresentou restrições relacionadas a

uma eventual abertura do mercado agrícola europeu a

produtos do MERCOSUL. Alegou, igualmente,

problemas de estratégia geral das negociações da UE,

que incluíam as futuras negociações na OMC e a

revisão de políticas comuns - entre as quais a Política

Agrícola Comum (PAC). A proposta européia de

mandato permaneceu em aberto até junho de 1999.

As negociações comerciais do MERCOSUL com a

União Européia dependem essencialmente das

tratativas para acesso a mercado no setor agropecuário

da chamada Rodada "Doha" da Organização Mundial do

Comércio. A questão fundamental é a redução do

protecionismo (eliminação das barreiras técnicas,

fitossanitárias e contingenciamento por intermédio das

malfadadas cotas de importação) e dos subsídios

A Organização Mundial do Comércio (OMC) é a

organização internacional que supervisiona um

grande número de acordos sobre as "regras do comércio" entre os seus Estados-membros.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 190

concedidos pelos países desenvolvidos à produção e à

exportação de produtos agrícolas e pecuários.

A teoria mercantilista está presente em todas as

negociações, é o "toma lá dá cá". Usualmente, os

países desenvolvidos corrompem certos países em

desenvolvimento em troca de alguma ajuda

"humanitária ou financeira" para apoiar o protecionismo

ou a manutenção de subsídios contra os países

emergentes, como é o caso do Brasil.

A história do protecionismo e dos subsídios é

como a história do "tubo de creme dental, uma vez que

a pasta sai, é difícil recolocá-la novamente”. Diversos

especialistas em comércio internacional, inclusive

europeus, usam esta metáfora para ilustrar sempre o

recuo ou a recaída da Europa e dos Estados Unidos

sobre o processo de liberalização comercial, acesso a

mercado e a eliminação das barreiras técnicas nas

diversas rodadas de negociação do antigo GATT

(Acordo Geral de Tarifas e Comércio) e da atual

Organização Mundial do Comércio (Boniolo – 2004).

O texto abaixo foi publicado em 14/09/2007 -

Deise de Oliveira da Folha Online. Acordo MERCOSUL -

União Européia depende de desfecho de Doha.

Um possível acordo de comércio entre

MERCOSUL e UE (União Européia) só

deverá avançar com a conclusão da

Rodada Doha da OMC (Organização

Mundial de comércio). Com ou sem

acordo entre os dois blocos, os

participantes da Cátedra MERCOSUL

da Sciences Po de Paris, reunidos nesta

Rodada Doha: é o principal elemento do comércio

mundial. Trata-se de exaustivas negociações entre

as maiores potências comerciais do mundo, com o

objetivo de diminuir as barreiras comerciais, focando

o livre comércio. As negociações receberam o nome

de “Doha”, capital do Qatar, pois foi nessa cidade

que os países começaram a discutir a abertura do comércio mundial.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 191

sexta-feira, em São Paulo, afirmam

que as iniciativas de negociação

comercial devem ser fortalecidas.

"Com ou sem o acordo entre

MERCOSUL e União Européia, o

mercado já se encarregou de fortalecer

essa relação, que é a mais importante

para o Brasil, já que o bloco europeu

responde por importantes valores em

importações, investimentos e é o

principal destino das exportações da

indústria brasileira", disse Mário

Marconini, presidente do Conselho de

Relações Internacionais da

Fecomércio. Segundo ele, no entanto,

os negociadores do MERCOSUL

aguardam a conclusão de Doha para o

sucesso ou para o fracasso para

conhecer as novas bases do comércio

mundial.

EXERCÍCIO 5

Qual o papel da Agenda de Doha para o

desenvolvimento (também conhecida como Rodada

Doha)?

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

Aula 6 | Relações públicas internacionais 192

EXERCÍCIO 6

Assinale a alternativa correta: Os desafios constantes a

ser considerado como meta das relações públicas é:

( A ) Contribuir para o cumprimento dos objetivos

globais e da responsabilidade social das

organizações, mediante o desempenho de funções

e atividades específico. Conseguir gerenciar a

comunicação entre as duas partes, mormente na

complexidade da sociedade contemporânea;

( B ) Contribuir para o cumprimento das metas apenas

envolvendo uma das partes, no contexto global;

( C ) Conseguir um padrão único para as relações entre

diferentes países;

( D ) Contribuir para o cumprimento dos objetivos

individuais e da responsabilidade social das

organizações, mediante o desempenho de funções

e atividades específico. Conseguir gerenciar a

comunicação entre as duas partes, mormente na

complexidade da sociedade contemporânea;

( E ) Contribuir para o cumprimento das metas apenas

envolvendo uma das partes, no contexto

individual.

Aula 6 | Relações públicas internacionais 193

EXERCÍCIO 7

(Folha Dirigida) Acerca dos blocos econômicos existente

no mundo, analise as assertivas abaixo e responda:

I. O acordo comercial que criou o MERCOSUL foi

assinado por Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e

Uruguai.

II. O Nafta reúne os Estados Unidos, a Austrália e o

México

III. A ALCA, conforme previsto inicialmente começou a

funcionar a partir de janeiro de 2007.

IV. a união Européia é formada por trinta e dois países

do continente europeu, que adotaram uma moeda

comum, o euro.

( A ) Apenas a I e II estão corretas;

( B ) Apenas a III está correta;

( C ) Apenas a II e IV estão corretas;

( D ) Nenhuma das alternativas esta correta.

RESUMO

Vimos até agora:

De acordo com um consenso mundial, chega-

se a uma definição conceitual que o termo

RELAÇÕES PÚBLICAS É A GESTÃO DA

FUNÇÃO ORGANIZACIONAL POLÍTICA e seu

maior aporte na ciência política encontra-se

nos trabalhos de Hannah Arendt. O objetivo

pragmático dessa atividade é a busca da

cooperação no sistema organização-público;

As teorias culturais mostram a necessidade

de programas de Relações Públicas que sejam

sensíveis às diversas culturas. As teorias do

gerenciamento comparado mostram

necessidades para a sensibilidade natural e apon

Aula 6 | Relações públicas internacionais 194

tam estudos que envolvem a terceira cultura

dos indivíduos. Isto pode ser visto como uma

conexão entre estudos das teorias do

gerenciamento com as teorias culturais;

A globalização em seu estágio recente, no

decorrer do século 20, três grandes projetos

de liderança conflitaram-se entre si: o

comunista, inaugurado com a revolução

bolchevique de 1917; o da contra-revolução

nazi-fascista que, em grande parte, foi uma

poderosa reação direitista ao projeto

comunista; e o projeto liberal-capitalista

liderado pelos países anglo-saxões, a Grã-

Bretanha e os Estados Unidos;

As Relações Públicas Internacionais se

diferem das Relações Públicas pelo fato de

que suas ações se realizam em outro país. E

sua diferença das Relações Internacionais é

que esta atua no campo do direito, da

economia e da diplomacia.

GABARITO DAS QUESTÕES OBJETIVAS: AULA 1 – 1B; 2D. AULA 2 – 1A; 2A. AULA 3 – 1B; 2E. AULA 4 – 1D; 2C. AULA 5 – 1C; 2D. AULA 6 – 6A; 7D.

AV1 – Estudo Dirigido da Disciplina

CURSO: Políticas Públicas

DISCIPLINA: Estado, Sociedade e Democracia

ALUNO(A): MATRÍCULA:

NÚCLEO REGIONAL: DATA: _____/_____/___________

QUESTÃO 1: Levando em consideração a relação entre federalismo e

descentralização, define os termos: federalismo e descentralização e identifique os

tipos de descentralização e os princípios de um modelo racional de

descentralização.

Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:

Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:

endereço eletrônico) – OPCIONAL:

Resposta (com as suas palavras):

QUESTÃO 2: A prática do cooperativismo revela-se como intensamente

desafiadora. Apresente e discuta os principais problemas vivenciados nas

cooperativas, e suas possíveis soluções.

Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:

Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:

endereço eletrônico) – OPCIONAL:

Resposta (com as suas palavras):

QUESTÃO 3: Quais os motivos que aumentam a necessidade de implementação de

políticas públicas no Brasil?

Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:

Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:

endereço eletrônico) – OPCIONAL:

Resposta (com as suas palavras):

QUESTÃO 4: Com base nos conceitos de relações públicas, relações públicas

internacionais e globalização, discorra sobre a influência do Brasil frente aos

desafios deste novo século.

Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:

Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:

endereço eletrônico) – OPCIONAL:

Resposta (com as suas palavras):

ATENÇÃO:

Na realização das avaliações (AV1 e AV2), procure desenvolver uma

argumentação com suas próprias palavras.

Observe que é importante você realizar uma pesquisa aprofundada para atender

aos objetivos propostos consultando diferentes autores. No entanto, é

fundamental diferenciar o que é texto próprio de textos que possuem

outras autorias, inserindo corretamente as referências bibliográficas

(citações), quando este for o caso.

Vale lembrar que essa regra serve inclusive para os nossos módulos, utilizados

com freqüência para as respostas das avaliações.

Em caso de dúvidas, consulte o material sobre como realizar as citações diretas

e indiretas ou entre em contato com o tutor de sua disciplina.

AS AVALIAÇÕES QUE DESCONSIDERAREM ESTE PROCEDIMENTO ESTARÃO

SEVERAMENTE COMPROMETIDAS.

AV2 – Trabalho Acadêmico de Aprofundamento

CURSO: Políticas Públicas

DISCIPLINA: Estado, Sociedade e Democracia

ALUNO(A): MATRÍCULA:

NÚCLEO REGIONAL: DATA: _____/_____/___________

Atividade Sugerida: Levantamento de dados

Instruções:

Agora você vai realizar uma atividade prática de gestão pública em que iremos

utilizar alguns destes temas estudados na disciplina. Você pode a qualquer

momento retornar às suas aulas, para se relembrar de algumas definições de

temas.

1ª Etapa

a. Escolha uma comunidade ou município e identifique as seguintes

informações sobre as características geográficas, demográficas e sociais.

b. Nome do município ou comunidade:

c. Localização (em que Estado de encontra o município ou comunidade

escolhido):

d. Área:

e. Identifique para cada esfera pública: municipal, estadual e federal, uma

política pública local bem-sucedida.

f. Identifique os indicadores de avaliação de desempenho de cada uma

dessas políticas públicas acima identificadas.

2ª Etapa

Elabore duas políticas públicas assistencialistas ou de apoio as cooperativas locais e

indique os indicadores de avaliação de desempenho desse programa.

Município pesquisado/Estado:

200

Refe

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