01_Legislacao_Hurbana

7/25/2019 01_Legislacao_Hurbana

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CURSO DE CAPACITAO

LEGISLAO URBANA

LEI N

10.257/01

GUIA DE ESTUDO 01

INSTITUTO PR SABER

Prof. Juliana Carvalhais Brito (Org.)


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CURSO DE CAPACITAO

LEGISLAO URBANALEI N 10.257/01

GUIA DE ESTUDO 01

INSTITUTO PR SABER

Prof. Juliana Carvalhais Brito (Org.)

ATENO!Este mdulo est disponvel apenas como base para estudos deste curso.

No permitida qualquer forma de comercializao do mesmo.Os crditos de autoria dos contedos deste material so dados aos seus

respectivos autores citados nas Referncias Consultadas.


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SUMRIO

LEGISLAO URBANA ................................................................................................................. 3

O Estatuto da Cidade e o Meio Ambiente ..................................................................................................... 3

As funes sociais da cidade ......................................................................................................................... 5

As questes ambientais no meio urbano ........................................................................................................ 7

O Estatuto da Cidade ................................................................................................................................... 11

A preocupao ambiental nas diretrizes da poltica urbana ......................................................................... 11

Os instrumentos urbansticos de proteo do meio ambiente ...................................................................... 15

ZONEAMENTO AMBENTAL .................................................................................................................. 16

ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA) E ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHAA (EIV) .... 18

Unidades de conservao ............................................................................................................................ 19

Regularizao FundiriaUsucapio Urbano e Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia .......... 21

Direito de Preempo .................................................................................................................................. 23

Transferncia do Direito de Construir ......................................................................................................... 24

Outorga Onerosa do Direito de Construir .................................................................................................... 25

Operaes Urbanas Consorciadas ............................................................................................................... 26

Outros instrumentos..................................................................................................................................... 29

REFERNCIAS ............................................................................................................................... 32


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LEGISLAO URBANA

As mudanas demogrficas ocorridas nos pases subdesenvolvidos, a partir da dcada de

60, consistiram em intensos fluxos migratrios rurais-urbanos, resultando num inchao das

cidades (Tauil 2001). Segundo este autor, essas cidades no conseguiram dotar-se oportunamente

de equipamentos e facilidades que atendessem s necessidades dos migrantes, entre as quais se

incluem as de habitao e saneamento bsico.

A lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade

estabelece as diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano dos municpios brasileiros (Pietro

2006). Esse estatuto estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da

propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como

do equilbrio ambiental.

O Art. 2 da lei acima referida afirma que o objetivo da poltica urbana ordenar o pleno

desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante algumas

diretrizes gerais que sero discutidas no texto - O estatuto da cidade e o meio ambiente de

lisson Csar Pietro que faz uma sntese da lei n 10.257 e estabelece uma relao entre o Estatuto

da Cidade e a problemtica das questes ambientais.

O ESTATUTO DA CIDADE E O MEIO AMBIENTE

Em 2001, foi aprovada e sancionada a Lei Federal n. 10.257, o chamado Estatuto da

Cidade, que traa as diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano dos municpios brasileiros.

O Estatuto da Cidade caracterizado, essencialmente, pela formulao de polticas de

gesto da cidade democrticas e planejadas, bem como pelo aprofundamento no tema da

regularizao fundiria, que toma a maior parte das preocupaes dessa lei urbanstica. A priori,

caberia questionar qual a relao do Estatuto da Cidade com a problemtica das questes

ambientais. Contudo, j aps a leitura do texto legal, percebe-se uma grande preocupao com os

temas ligados ao meio ambiente.


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Como se sabe, as cidades brasileiras foram vtimas do processo desordenado de

urbanizao que marcou a metade do sculo passado e essas intensas transformaes no meio

urbano tambm impactaram sobre o meio ambiente.

Como afirma Spsito (2003), o processo de urbanizao no mundo contemporneo,

expresso da acentuao dos papis urbanos sob o industrialismo e de novas formas de produo e

consumo da e na cidade, tem provocado o aprofundamento das contradies entre o ambiental e o

social nos espaos urbanos.

Esse cenrio de contradies entre o ambiental e o social, observado nas cidades

brasileiras, foi acentuado por Nelson Nefussi e Eduardo Licco:

Os grandes assentamentos urbanos concentram os maiores problemas ambientais:

poluio do ar, sonora e hdrica; destruio dos recursos naturais; desintegrao

social; desemprego; perda de identidade cultural e de produtividade econmica;

formas de ocupao do solo informais e irregulares; abandono de reas verdes e de

lazer; mau gerenciamento de reas de risco, do tratamento dos esgotos e da

destinao final do lixo coletado;

Nas metrpoles com grande concentrao industrial coexistem os problemas de

degradao ambiental e o trnsito catico, as enchentes, a favelizao e os

assentamentos em reas inundveis, de risco e carentes em saneamento;

Em cidades costeiras, as condies de balneabilidade das praias vm sendo

comprometidas cada vez mais pelas descargas de esgotos in natura e pelas

precrias condies de limpeza pblica e coleta de lixo; os interesses especulativos

imobilirios foram a ocupao de reas de preservao ambiental, desfigurando a

paisagem e destruindo ecossistemas naturais;

As cidades histricas e religiosas tambm sofrem com a especulao imobiliria,

com a favelizao e com o turismo indiferente preservao do patrimnio cultural

e ambiental;


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Na Amaznia, as atividades extrativistas e o avano da fronteira agrcola produzem

cidades de crescimento explosivo, que se tornaram paradigmas para a degradao

da qualidade de vida no meio urbano.

O mesmo quadro apresentado, com maior enfoque problemtica social nos grandes

centros urbanos, por Yzigi (2003), ao afirmar, inclusive, que muito da insatisfao dos cidados

com as cidades, advm da noo de quo deplorveis so certas configuraes, apontadas como

patrimnios ambientais urbanos, tais como: as praas enquanto grandes descampados cimentados; a

reas remanescentes de rvores que so transformados em parques ecolgicos; e aqueles que

retratam a excluso social, como as reas de invaso, a precariedade de equipamentos e infra-

estrutura das zonas perifricas, o grande acmulo de lixo e sujeiras no espao pblico; a visibilidade

de fiaes, o predomnio do comrcio barato e elementar (camels); a despreocupao com o

transeunte; a banalidade da droga e da violncia nos centros urbanos; a ausncia do sentimento de

pertena ao lugar; a promiscuidade e a falta de privacidade como regras.

Esses problemas carecem de solues urgentes. A primeira delas parece ser a tarefa de

fazer a sociedade e o poder pblico compreenderem que as cidades no so apenas espaos onde se

evidenciam problemas sociais e que a problemtica ambiental est diretamente ligada s

construes humanas e s relaes sociais, seja por fatores fsicos, econmicos, histricos ou

culturais. Nesse sentido, as preocupaes apresentadas por ambientalistas, urbanistas, juristas,

gegrafos, durante a tramitao do Estatuto da Cidade, lograram relativo xito. Alm de colocar o

equilbrio ambiental e a sustentabilidade como pressupostos do desenvolvimento urbano, o estatuto

inovou ao propor uma srie de instrumentos urbansticos que podem a critrio dos municpios que

os institurem, assegurarem um desenvolvimento, mais ordenado, planejado e preocupado com o

meio ambiente natural e construdo.

AS FUNES SOCIAIS DA CIDADE

A cidade , notadamente, um espao marcado por tenses e conflitos que retratam as

desigualdades sociais e os problemas urbanos. Como afirma Maricato (1997):

Os espaos urbanos no se limitam tambm a ser locais ou palcos da produo

industrial, da troca de mercadorias, ou lugares onde os trabalhadores vivem. Eles so tudo isso e


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muito mais; so produtos: edifcios, viadutos, ruas, placas, postes, rvores, enfim, paisagem que

produzida e apropriada sob determinadas relaes sociais. A cidade objeto e tambm agente

ativo das relaes sociais.

Ao urbanismo, portanto, cabe a tarefa de identificar as necessidades reais da cidade para

elaborar solues factveis, devendo colocar as relaes sociais existentes como preocupao em

primeiro plano, o que muitas vezes no acontece, isto , as medidas urbansticas acabam por

tencionar as relaes sociais.

A definio de Meirelles (1993) resume muito bem a tarefa primordial do urbanismo que

resolver os problemas e conflitos ocorridos na cidade: Urbanismo o conjunto de medidas

estatais destinadas a organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melhores condies de

vida ao homem na comunidade, entendido como espaos habitveis, todas as reas e que o homem

exerce coletivamente qualquer das quatro funes sociais: habitao, trabalho, circulao e

recreao.

Na verdade, essas funes sociais da cidade so interesses difusos, isto , de toda a

coletividade, cujos sujeitos no so determinados (Saule Jnior 1999). A cidade, para cumprir ento

suas funes sociais, deve garantir a todos os cidados, indistintamente, o direito e a garantia e

coletiva individual e coletiva ao meio ambiente, moradia, terra urbana, ao saneamento e infra-

estrutura, ao transporte e servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, tanto para as geraes presentes,

quanto para as futuras.

com base nessa argumentao que o poder pblico, para atender as funes sociais da

cidade, pode e deve redirecionar os recursos e a riqueza de forma mais justa, com vistas a combater

as situaes de desigualdade econmica e social vivenciadas em nossas cidades (Brasil 2001). Alm

disso, o poder pblico deve estabelecer regras jurdicas para determinar, por exemplo, a disciplina

do uso e ocupao do solo, a regulao do sistema virio, o planejamento urbano. Essas regras

constituem o direito das relaes sociais na cidade, conhecido como direito urbanstico, que teve

sua consolidao normativa a partir da Constituio Federal de 1988.

A Constituio estabeleceu um captulo sobre a Poltica Urbana, em que fora explicitado o

princpio das funes sociais da cidade como constante da poltica de desenvolvimento urbano no

pas, como se denota do prprio texto: CF, Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano,executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tm por objetivo


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ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus

habitantes.

O dispositivo legal enquadra-se na concepo de que o desenvolvimento urbano tem por

objetivo a implementao das funes sociais da cidade para garantir o bem-estar dos cidados. No

Brasil, a brusca urbanizao nos grandes centros elevou os problemas socais provocando tenses

agudas (Ferreira 1994), que necessitam, ainda hoje, urgentemente de solues elaboradas a partir de

um desenvolvimento urbano includente. A Constituio de 1988 espelha esse ideal da sociedade ao

definir que os objetivos da poltica de desenvolvimento urbano so as funes sociais da cidade e o

bem-estar dos cidados.

Mais tarde, a lei federal de desenvolvimento urbano, que conhecemos como Estatuto da

Cidade, veio explicitar o significado desse direito cidade, nos seguintes termos: a garantia do

direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento

ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,

para as presentes e futuras geraes (Artigo 2, inciso I).

Na acepo de Saule Jnior (1999), esse direito cidade sustentvel compreende os

direitos inerentes s pessoas que vivem nas cidades de ter condies dignas de vida, de exercitar

plenamente a cidadania, de ampliar os direitos fundamentais (individuais, econmicos, sociais,

polticos e ambientais), de participar da gesto da cidade, de viver num meio ambiente

ecologicamente equilibrado e sustentvel.

O que se pode concluir, portanto, que as cidades tambm devem cumprir determinadas

funes sociais para o bem-estar da coletividade. E essas funes sociais da cidade esto atreladas

ao meio ambiente, que assegura a qualidade de vida das populaes que vivem em assentamentos

urbanos. Dessa anlise, devemos partir para o significado da relao das questes urbanas e

ambientais nas cidades.

AS QUESTES AMBIENTAIS NO MEIO URBANO

Quando um estudo prope-se a debater um tema ainda incipiente de discusses e

abordagens cientficas, como as questes urbano-ambientais, sempre necessria a delimitao doobjeto de anlise. Assim, importante entender que, a nosso ver, no h uma dicotomia entre meio


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ambiente e meio urbano, nem um debate em torno dessas questes como compartimentos estanques.

Ao contrrio, h uma inter-relao profunda entre ambos que merece ser abordada. Apesar das

primeiras cidades terem se desenvolvido por volta do ano 3500 a.C., na antiga Mesopotmia,

somente na primeira metade do sculo XIX, em decorrncia da Revoluo Industrial, que

apareceu o fenmeno da urbanizao, caracterstico das cidades como conhecemos. As cidades

modernas caracterizam-se por agregarem atividades comerciais e industriais, estabelecendo uma

diferenciao com o espao rural, onde a atividade predominante a agrcola.

Silva (1997) assevera que nas cidades devem estar presentes quatro requisitos: 1-

densidade demogrfica especfica; 2- profisses urbanas como comrcio e manufaturas, com

suficiente diversificao; 3- economia urbana permanente, com relaes especiais com o meio

rural; 4- existncia de camada urbana com produo, consumo e direitos prprios.

Rolnik (1995) buscou expressar a cidade como a realidade de vrios espaos, percebendo-

a, ao mesmo tempo, como cidade-im, que atrai as pessoas com a oferta de trabalho e moradia;

como cidade-escrita que traduz smbolos e formas em estruturas arquitetnicas (construes);

cidade como civitasou cidade-poltica, porque da vida urbana emerge necessariamente uma vida

pblica coletiva, da qual decorre a organizao poltica-administrativa (poder) e; como cidade-

mercado, porque esta surge, historicamente, do excedente de produo que deve ser trocado,

tornando-a centro de produo e consumo.

O meio ambiente, por sua vez, pode ser definido luz da Lei Federal n. 6.938, de

31.08.1981, que institui a Poltica Nacional de Meio Ambiente, como o conjunto de condies,

leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida

em todas as suas formas.

Deve-se reportar tambm clssica diviso do meio ambiente em natural, compreendido

como os elementos naturais (gua, ar, solo, flora, fauna) responsveis pelo equilbrio ambiental

entre os seres vivos e o meio em que vivem; e construdo ou artificial, formado pelo conjunto de

edificaes e equipamentos que compe o espao urbano.

Importante ressaltar que as questes ambientais no meio urbano pouco tm sido,

cientificamente, discutidas, sobretudo para apontar alternativas e solues para os crescentes

problemas vivenciados nas cidades. Ultramari sugere que esse surgimento tardio nas reas urbanasde questes ambientais pode ser explicado pelo fato de que muitos estudos produzidos sobre o tema


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ambiental no comeo dos anos 1970 consideravam as cidades com desdm, provocando, sobretudo

nos Estados Unidos, uma tendncia de "retorno natureza".

Spsito (2003), no mesmo sentido, justifica a separao das questes urbanas e ambientais,

ao afirmar que sendo a cidade, uma das expresses materiais mais contundentesda capacidade

social de se apropriar da natureza e transform-la, ela vista como contraponto da prpria

cidade, ou seja, a cidade considerada, por excelncia, a no-natureza.

A mesma autora, contudo, pondera que o embate se d, na verdade, entre as questes

ambientais e sociais no meio urbano e apresenta trs perspectivas analticas para essa compreenso.

A primeira, a associao do ambiental apenas ao natural, quando sabemos que ele contempla

tambm as relaes e as dinmicas sociais. A segunda, que o ambiental como resultado das relaes

entre o natural e o social deve ser analisado a partir da dimenso temporal, isto , enquanto a

natureza conta o tempo em milnios e sculos (eras geolgicas), a sociedade conta em anos, dias,

horas. A terceira perspectiva apresenta o embate das questes ambientais e sociais como

representaes sociais que so construdas sobre a natureza e a cidade, na sociedade

contempornea, justamente, aquela que marca a ciso entre o natural e o urbano, entre o mundo do

campo e o mundo do comrcio.

As alteraes causadas pelas cidades decorrem principalmente pelos usos e apropriaes

de diversos agentes humanos sobre o solo, a gua, o ar. Nas cidades brasileiras, identifica-se alguns

dos agentes da degradao das condies ambientais. O primeiro parece ser a urbanizao,

sobretudo porque ocorreu, junto com a industrializao, de forma abrupta nas grandes cidades, sem

qualquer planejamento ou cuidado com o meio ambiente natural, provocando efeitos negativos.

Outro agente seriam as ocupaes humanas, especialmente aquelas irregulares, onde as

famlias pobres seriam os responsveis pela degradao da natureza quando vm construindo a

cidade como podem, ocupando terrenos, morros, inaugurando favelas e consolidando um habitat de

segregao na cidade, muitos deles em reas de interesse ambiental (Bitoun 2003). A explorao de

recursos naturais pelas indstrias outro responsvel por danos ao meio ambiente, especialmente,

quando as atividades so implementadas sem as necessrias medidas mitigatrias dos efeitos

negativos do meio ambiente, agravando no s a poluio de gua, ar e solo, mas o ambiente

construdo das cidades. O poder pblico tambm pode ser responsabilizado, muitas vezes, porefeitos negativos ao meio ambiente, no s por suas aes, mas principalmente por suas omisses.


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O papel de fiscalizador do cumprimento das normas ambientais, quando no exercido a contento,

permite a explorao de recursos naturais de forma degradante.

Todas essas aes acabam por deteriorar as condies de vida nas cidades, a tal ponto de se

poder afirmar, segundo Yzigi (2003), que, hoje, o patrimnio ambiental das cidades, encontra-se

num estado de desolao, enquanto o meio natural tem sido objeto de maior zelo. Patrimnio

ambiental urbano, entendido como a associao de conjuntos arquitetnicos com espaos e

equipamentos pblicos, alm de elementos naturais como vegetao, rios, topografia.

O papel do Estado, do poder pblico, extremamente necessrio para reverter esse quadro

nas cidades brasileiras. Entretanto, as aes e intervenes do poder pblico devem ser repensadas

luz da abordagem das questes ambientais no meio urbano, instaurando prticas na administrao

pblica de gesto das tanto das aes urbanas quanto ambientais, de forma unificada ou, pelo

menos, relacionadas, ou seja, concebendo um modelo de gesto urbana e ambiental para as cidades.

A gesto urbana e ambiental deve ser compreendida como o conjunto das atividades

tcnicas, administrativas, legais e normativas dedicadas ao gerenciamento de uma cidade, onde a

melhoria ou a conservao da qualidade ambiental, tanto no espao intra-urbano como da sua rea

de influncia, represente um objetivo determinante.

Algumas grandes cidades tm buscado implementar essa poltica de desenvolvimento

urbano e ambiental. Porto Alegre possui um plano (Lei Complementar n. 434/99) que o Plano

Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (PDDUA). Em Belo Horizonte, o rgo gestor

dessas reas a Secretaria Municipal da Coordenao de Poltica Urbana e Ambiental.

Em mbito nacional, foi criado em 2003, no Governo do Presidente Luiz Incio Lula da

Silva, o Ministrio das Cidades passou a ser tambm a referncia para as questes urbanas, com a

misso de unificar as aes do Governo Federal nas reas de transporte e mobilidade urbana,

saneamento ambiental, habitao e os demais programas urbanos.

Por fim, importante que qualquer proposta de gesto urbana e ambiental tenha por escopo

o princpio da democracia, assegurando a participao da comunidade na elaborao, execuo e

avaliao das aes urbansticas implementadas nas cidades, na qual caberia ao poder pblico a

ao coordenada e a busca de parceria entre os diferentes nveis de governo e a comunidade,

incluindo a sociedade civil organizada, as universidades e demais setores sociais representativos.


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O ESTATUTO DA CIDADE

Aprovado pela Lei Federal n 10.257 de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade rene

normas relativas ao do poder pblico na regulamentao do uso da propriedade urbana em prol

do interesse pblico, da segurana e do bem estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.

Em vigor desde o dia 10 de outubro de 2001, o Estatuto regulamenta a Constituio Federal de

1988, nos seus artigos 182 e 183, fixando importantes princpios bsicos que passaram a nortear as

aes da poltica urbana.

O Estatuto da Cidade originou-se de um projeto de lei (n. 5.788/90) apresentado pelo ex-

Senador Pompeu de Souza. No mesmo perodo tramitaram vrios outros projetos com o mesmo

intuito de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio de 1988, porm, aquela proposta,

tornou-se referncia por ter sido aprovado no Senado Federal em 1990.

Por onze anos, o Estatuto da Cidade tramitou na Cmara dos Deputados, tendo recebido

inmeras emendas, muitas delas com a participao de entidades civis organizadas que encampam a

bandeira da Reforma Urbana e sofrendo vrias alteraes que originassem o texto final aprovado

recentemente (Saule Jnior 1997).

O Estatuto da Cidade tem 58 (cinqenta e oito) artigos, divididos em cinco captulos:

Diretrizes Gerais, Instrumentos da Poltica Urbana, Plano Diretor, Gesto Democrtica da Cidade e

Disposies Gerais. Cumpre-nos a tarefa da reler os dispositivos luz das questes relativas ao

meio ambiente, apresentando as diretrizes e instrumentos da poltica urbana que tambm buscam

assegurar a proteo do meio ambiente.

A PREOCUPAO AMBIENTAL NAS DIRETRIZES DA POLTICA URBANA

Apesar de no ser ressaltada em boa parte das obras e consideraes sobre o Estatuto da

Cidade, a preocupao ambiental est presente desde a diretriz fundamental da lei federal de

desenvolvimento urbano, expressada no pargrafo nico do artigo 1, que reza:

Art. 1. (...)

Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade,estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana


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em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio

ambiental.

No artigo 2 do Estatuto da Cidade esto elencadas outras 16 (dezesseis) diretrizes gerais

do desenvolvimento urbano, dentre elas cabe destacar e comentar aquelas que, por sua inovao,

significado e abrangncia, apontam a questo ambiental como pressuposto da poltica urbana:

I - garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana,

moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos,

ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;

Essa diretriz reconhece e qualifica o direito s cidades sustentveis, para o cumprimento de

suas funes sociais. Cabe apenas complementar ao que j fora dito anteriormente que o conceito de

sustentabilidade das cidades, no s ambiental, mas tambm social e econmico e que a diretriz

expressa a preocupao do legislador com as questes ambientais ao elevar o saneamento ambiental

a uma das funes sociais da cidade.

Em suma, o Estatuto da Cidade assevera com essa diretriz, que o pleno exerccio do

direito a cidades sustentveis compreende condies dignas de vida, de exercitar plenamente a

cidadania e os direitos humanos, de participar da gesto da cidade, de viver numa cidade com

qualidade de vida, sob os aspectos sociais e ambientais(Brasil 2001).

IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao

e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a

evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio

ambiente;

Evidencia-se nessa diretriz, outra preocupao do legislador, a de que o crescimento

urbano, quase sempre desordenado, tem provocado a degradao do meio ambiente, carecendo,

portanto, de aes planejadas de desenvolvimento urbano e ambiental.

O Estatuto da Cidade busca garantir que o crescimento e o desenvolvimento das cidades

sejam processos que colaborem para o equilbrio social e ambiental, e para isso as prticas de

planejamento so fundamentais.

Essas prticas j tem sido, em algumas cidades, implementadas e so caracterizadas

principalmente em duas espcies de planejamento: o planejamento urbano, que no apenasmodelo ideal de funcionamento da cidade, mas tambm instrumento de correo das distores


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causadas pela urbanizao (Brasil 2001), tipificado em instrumentos como o zoneamento urbano, as

leis de parcelamento e uso e ocupao do solo e o plano diretor; e oplanejamento ambiental, que

todo o planejamento que parte do princpio da valorao e conservao das bases naturais de um

dado territrio como base de auto-sustentao da vida e das interaes que a mantm, ou seja, as

relaes ecossistmicas (Franco 2001), instrumentalizado principalmente pelo zoneamento

ambiental.

VI - ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a) A utilizao inadequada dos imveis urbanos;

b) A proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;

c) O parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em

relao infraestrutura urbana;

d) A instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos

geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura correspondente;

e) A reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no

utilizao;

f) A deteriorao das reas urbanizadas;

g) A poluio e a degradao ambiental;

Essa diretriz do Estatuto da Cidade consolida a funo social da propriedade urbana, ao

qualificar o uso e a ocupao do solo, incorporando a dimenso de seus efeitos sobre o processo de

formao de preos no mercado imobilirio e a adequao entre as reais condies das diferentes

partes da cidade e a ocupao que essas reas podem receber.

Meirelles (1993) observa que o direito de propriedade evoluiu da propriedade-direito

para a propriedade-funo.Da dizer que a propriedade deve cumprir uma funo social, que

justamente atender, naquele momento histrico e naquela localidade, o interesse pblico, o interesse

coletivo.

A funo social da propriedade aparece de forma explcita na Constituio Federal de 1988

como propriedade-funo, elevada ao patamar de princpio da poltica urbana. O artigo 5 da CF/88,


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em seus incisos XXII e XXIII, que no podem ser interpretados isoladamente, estabeleceu que

garantido o direito propriedade e que est atender a sua funo social.

Note-se que o dispositivo constitucional no estabelece que a propriedade dever atender a

funo social, mas sim, atender, o que significa dizer que, no direito brasileiro, no se assegura o

direito propriedade quem deixa de atender a funo social imobiliria.

Ademais, como afirma Silva (1997), a funo social da propriedade no se confunde com a

limitao do direito propriedade, pois esta ltima regula o exerccio do direito, enquanto a

primeira interfere com prprio direito de propriedade.

Em suma, o princpio norteador do regime da propriedade urbana a sua funo social,

permitindo ao Poder Pblico exigir o cumprimento dos deveres do proprietrio de aproveitar do

solo urbano em benefcio da coletividade, o que implica numa destinao concreta do seu imvel

para atender um interesse social (Brasil 2001), o que caracteriza, portanto, uma obrigao positiva,

obrigao de fazer. Pode-se dizer, portanto, que o princpio da funo social da propriedade trouxe

ao Direito Privado, algo at ento exclusivo do Direito Pblico: o condicionamento do poder a uma

finalidade (Sundfeld 1987).

No que tange questo ambiental, a diretriz relaciona a vedao do uso e ocupao dos

solos urbanos de forma poluente e degradante das condies ambientais, como uma das medidas a

serem evitadas para assegurar o cumprimento da funo social da propriedade urbana. A par de

nossa interpretao, conclui-se que a propriedade que polui ou degrada o ambiente no exerce sua

funo social. Nesse caso, o direito de propriedade no pode ser absoluto e o proprietrio pode

perder esse direito, por meio da desapropriao (instrumento cabvel, face aos interesses sociais,

que so o exerccio da funo social da propriedade urbana e a proteo do equilbrio ambiental).

XII - proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do

patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;

Essa diretriz traduz e fundamenta boa parte dos instrumentos contidos no Estatuto da

Cidade que tocam questo ambiental. O meio ambiente passa a ser resguardado pela efetivao de

trs princpios de ao: a proteo, a preservao e a recuperao.

Segundo Franco (2001), esses princpios de ao humana sobre o ecossistema conformam

o Planejamento Ambiental:


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A proteo ou conservao pressupe o usufruto dos recursos naturais pelo homem

sem degradao do meio ambiente, o uso dos recursos naturais sem destruio ou

depredao;

A preservao ou princpio da no-ao representa a permanncia ou manuteno

de ecossistemas intocados pela ao humana, sem qualquer interferncia do

homem;

A recuperao aplicada a reas que foram alteradas pela ao humana, com

intervenes mitigatrias dos problemas e objetivando, em certo momento, sua

preservao.

A instituio de unidades de conservao em reas de interesse ambiental, bem como as

operaes urbanas consorciadas e a transferncia do direito de construir, por exemplo, so

instrumentos com o objetivo de assegurar o cumprimento dessa diretriz.

XIII - audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de

implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio

ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao;

A gesto democrtica da cidade, por meio da participao direta da populao interessada,

um dos principais objetivos do Estatuto da Cidade. Essa diretriz garante esse princpio

democrtico tambm nas questes ambientais, especialmente, nas discusses de projetos e

empreendimentos de relevante impacto sobre o meio ambiente e a qualidade de vida da populao.

Assim, todas as propostas de implantao de grandes empreendimentos ou atividades

devem ser discutidas em audincias pblicas com a populao afetada e interessada, alm de serem

objeto de anlise por meio do Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e do Estudo Prvio de

Impacto de Vizinhana (EIV), este ltimo uma das mais importantes inovaes do Estatuto da

Cidade.

OS INSTRUMENTOS URBANSTICOS DE PROTEO DO MEIO AMBIENTE

O Estatuto da Cidade dispe sobre diversos instrumentos jurdicos, polticos, tributrios e

financeiros e de estudo e planejamento, para a ordenao do espao urbano. Alguns dessesinstrumentos j estavam dispostos na Constituio Federal de 1988, como o caso do Plano


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Diretor, do Parcelamento e Edificao do Solo Compulsrios, do IPTU Progressivo no Tempo e da

Desapropriao com pagamento em ttulos.

Entretanto, a falta de um detalhamento desses instrumentos em uma legislao

infraconstitucional, impossibilitou sua implementao pelos municpios brasileiros. Faltava a lei

federal que traria as diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano e o Estatuto da Cidade

preencheu essa lacuna, regulamentando os instrumentos de poltica urbana para torn-los eficazes.

Vamos nos prender anlise de alguns dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade,

que servem proteo do meio ambiente. Para conhecer todos os instrumentos voc pode ler mais

acessando o estatuto da cidade (veja o item Saiba maisno final do texto).

ZONEAMENTO AMBENTAL

O zoneamento ambiental, tambm chamado de Zoneamento Ecolgico-Econmico, est

previsto no Estatuto da Cidade, como instrumento de planejamento municipal. Ele um plano de

delimitao do territrio em zonas de interesse ambiental que necessitam de intervenes especiais.

Como acentua Le

Corbusier (1957), o zoneamento uma operao feita no plano da cidade com o fim de

atribuir a cada funo e a cada indivduo seu justo lugar. Tem por base a discriminao necessria

entre as diversas atividades humanas reclamando cada uma um espao particular (...).

Silva (1997) define o zoneamento como um processo urbanstico destinado a fixar os

usos adequados para as diversas reas do solo municipal.Conforme Machado (1991), obem-

estar da populao, principalmente no concernente sua sade, tranqilidade, trabalho adequado,

segurana, lazer e cultura dos valores espirituais, o fim primacial da diviso de uma cidade em

zonas.

Classicamente, admitem-se trs espcies de zoneamento: o urbano, o ambiental ou o

industrial (Dias 2004). Outras classificaes apontam o zoneamento industrial como espcie do

ambiental e outras que compreendem o zoneamento urbano como gnero no qual se agrupam o

ambiental e o industrial.

O zoneamento urbano consiste no ordenamento do uso e ocupao do solo por umconjunto de normas legais que regulamentam as edificaes, o planejamento da cidade feito por


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meio do plano diretor ou das leis de uso e ocupao que dividem o solo em zonas, de acordo com as

funes permitidas para cada rea, tais como: zona de uso residencial, zona de uso misto, zona de

uso comercial, zona de uso especial, zona de uso industrial, zona de sade, zona de lazer, etc. Esta

diviso separa atividades comerciais, industriais, de lazer, poluidoras ou incmodas, estabelecendo

regras para sua implantao e exerccio.

O zoneamento industrial, justificado pela excessiva concentrao industrial em certas reas

da cidade e o risco de poluio excessiva, desvalorizao da terra e outros incmodos, busca uma

poltica de conciliao entre o desenvolvimento, o bem-estar da populao e a proteo do meio

ambiente. A matria regida pela Lei 6.803 de 02.07.1980, que limita a implantao de indstrias

em reas crticas de poluio e classifica as zonas em: zona de uso estritamente industrial, zona de

uso predominantemente industrial, zona de uso diversificado. essa lei que estabelece a

observncia das normas e padres ambientais para o licenciamento de estabelecimentos industriais.

O zoneamento ambiental ou Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE um instrumento

de organizao do territrio a ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e

atividades pblicas e privadas. Estabelece medidas e padres de proteo ambiental destinados a

assegurar a qualidade ambiental, a proteo aos recursos hdricos e ao solo e a conservao da

biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da

populao.

O zoneamento ambiental, alm de citado como instrumento de planejamento da poltica

urbana pelo Estatuto da Cidade, est contido na Lei Federal n. 6.938 de 31.08.1981, que dispe

sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente e regulamentado pelo Decreto n. 4.297 de 10.07.2002.

O zoneamento ambiental tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decises dos

agentes pblicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou

indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manuteno do capital e dos servios

ambientais dos ecossistemas.

A elaborao do plano de zoneamento ambiental de competncia do poder pblico, tendo

como metodologia, a diviso do territrio em zonas, de acordo com as necessidades de proteo,

conservao e recuperao dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentvel.


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A importncia do zoneamento ambiental est diretamente relacionada necessidade de que

as aes de agentes pblicos e privados sejam planejadas para assegurar o equilbrio ambiental,

consoante a utilizao de reas evitando ou minorando efeitos negativos sobre o meio ambiente.

ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA) E ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHAA

(EIV)

Importantes instrumentos de avaliao e controle ambiental e do desenvolvimento urbano, o

Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV) foram

includos pelo Estatuto da Cidade como instrumentos de estudo para a implementao da poltica

urbana.

A citao dos dois instrumentos de estudo inaugura uma discusso sobre as competncias, pois

h dificuldade em definir o espao do EIV, para que tal estudo no se confunda com um Estudo de

Impacto Ambiental EIA de segunda classe, j que ambos tm a finalidade de identificar possveis

impactos ambientais e socioeconmicos.O EIA um dos documentos do processo de avaliao de impacto ambiental. Trata-se da

execuo por equipe multidisciplinar das tarefas tcnicas e cientficas destinadas a analisar,

sistematicamente, as consequncias da implantao de um projeto no meio ambiente, por meio de

mtodos de EIA e tcnicas de previso de impacto. O estudo realiza-se sob a orientao da autoridade

ambiental responsvel pelo licenciamento do projeto em questo, que, por meio de termos de referncia

especficos, indica a abrangncia do estudo e os fatores ambientais a serem considerados

detalhadamente.

A fundamentao legal do EIA est na Constituio Federal de 1988 (Art. 225, 1, inc. IV),

que preceitua a incumbncia ao Poder Pblico de exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou

atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de

impacto ambiental, a que se dar publicidade.A Lei Federal n. 6.938 de 31.08.1981, instituidora da

Poltica Nacional de Meio Ambiente, incluiu e atribuiu ao Conselho Nacional do Meio Ambiente

CONAMA, a competncia de estabelecer normas e critrios para licenciamento de atividades efetiva ou

potencialmente poluidoras. Foi a resoluo n. 001, de 23.01.1986, do CONAMA e alteraes

posteriores que instituram essas normas e critrios.


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As normatizaes estabelecem a necessidade, para o licenciamento de atividades

modificadoras do meio ambiente, da elaborao do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do Relatrio

de Impacto Ambiental (RIMA), este como subproduto daquele. Isto , enquanto ao EIA cabe o

desenvolvimento das atividades tcnicas de estudo; ao RIMA cumpre a descrio das concluses do

estudo.

Por j estar regulamentado e ter sua aplicao j consagrada, o Estatuto da Cidade no dispe

qualquer regra sobre o EIA. Entretanto, ao consolidar a matria sobre o Estudo Prvio de Impacto de

Vizinhana (EIV), a lei estabeleceu que a elaborao do EIV, no poder substituir a elaborao e a

aprovao de estudo prvio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao ambiental

j mencionada.

O Estudo de Impacto de Vizinhana EIV uma das mais importantes inovaes legislativas

do estatuto, constituindo-se em um instrumento de mediao entre os interesses privados e o direito

qualidade urbana daqueles que moram ou transitam no entorno de reas que sero objeto de grandes

empreendimentos. O objetivo do EIV democratizar o sistema de tomada de decises sobre grandes

empreendimentos a serem realizados na cidade (Brasil 2001).

Segundo Arajo (2003), no EIV, devem ser analisadas questes como adensamento

populacional, ao sobrecarga sobre a infra-estrutura urbana, a gerao de trfego e a demanda por

transporte pblico, e os possveis danos paisagem urbana. claro que essas questes tambm podem

ser entendidas como ambientais, uma vez que se referem ao meio ambiente construdo, mas elas

apresentam antes de tudo uma preocupao urbanstica.

Os instrumentos de estudo EIA e EIV , se bem aplicados pelas municipalidades, podero

afianar para a populao urbana, a garantia de que o equilbrio ambiental ser resguardado.

UNIDADES DE CONSERVAO

O Estatuto da Cidade relaciona tambm, dentre os instrumentos de induo de

desenvolvimento urbano, as Unidades de Conservao, que so reas de interesse ambiental com

restries de uso e limitaes de atividades. A Lei Federal n. 9.985, de 18.07.2000, criou o Sistema

Nacional de Unidades de ConservaoSNUC e estabeleceu normas para a criao, implantao e

gesto das unidades de conservao.


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A unidade de conservao, segundo a definio legal, o espao territorial e seus recursos

ambientais, com caractersticas naturais relevante, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com

objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se

aplicam garantias adequadas de proteo.

Todas as reas naturais protegidas oficialmente, sejam elas pblicas ou privadas, so

chamadas de unidades de conservao. Para se tornarem unidades de conservao, as reas

protegidas necessitam de decreto prprio de criao, municipal, estadual ou federal, procedimento

este posterior realizao de estudos para definir se a rea apresenta relevante interesse ambiental.

Uma unidade de conservao pode ser utilizada pela ao humana de forma direta ou

indireta. Uso direto aquele que envolve coleta e uso, comercial ou no, dos recursos naturais. Uso

indireto aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais (Dias

2004).

O SNUC constitudo por reas federais, estaduais e municipais e podem ser Unidades de

Proteo Integral ou Unidades de Uso Sustentvel. O grupo das Unidades de Proteo Integral

composto pelas seguintes categorias: Estao Ecolgica; Reserva Biolgica; Parque Nacional;

Monumento Natural e; Refgio da Vida Silvestre.

J o grupo das Unidades de Uso Sustentvel engloba as seguintes categorias: rea de

Proteo Ambiental; rea de Relevante Interesse Ecolgico; Floresta Nacional; Reserva

Extrativista; Reserva da Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentvel e; Reserva Particular do

Patrimnio Natural.

Enquanto instrumento de interveno ambiental, as unidades de conservao, se institudas

pelo poder pblico, como determinam as normas ambientais, podem muito contribuir na reduo

progressiva dos abusos na explorao dos recursos naturais e do meio ambiente como um todo,

razo pela qual, preciso aproximar o SNUC dos rgos pblicos (especialmente os Municpios) e

da populao, para que se torne realidade.


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REGULARIZAO FUNDIRIAUSUCAPIO URBANO E CONCESSO DE USO

ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA

Segundo Alfonsin (1997), a regularizao fundiria o processo de interveno pblica,

sob aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva legalizar a permanncia de populaes

moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao,

implicando melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da

qualidade de vida da populao beneficiria.

A regularizao fundiria, para fins de habitao e no interesse social, consta como diretriz

da poltica urbana e tem, como principais instrumentos, o usucapio urbano e a concesso de uso

especial para fins de moradia e concesso de direito real de uso, que tem o objetivo de legalizar a

permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei, o

que significa a integrao dessas populaes ao espao urbano, aumentando sua qualidade de vida e

resgatando sua cidadania.

A problemtica das habitaes informais ou irregulares tem aumentado nos ltimos anos, o

que justifica a importncia do tema. Como solues adequadas ainda parece estarem longe e nas

cidades o crescimento natural e a migrao exigem solues imediatas, as populaes continuam a

ocupar e invadir reas livres, pblicas e privadas. Na ausncia de solues preventivas, resta ao

poder pblico, em princpio, trs alternativas: ignorar os fatos, despejo forado ou regularizao

das ocupaes (Alfonsin 1997).

A regularizao fundiria de assentamentos humanos informais tem grande impacto sobre

as questes ambientais, ora e vez que, parcela considervel dos imveis ocupados por esses

assentamentos localizam-se em reas que deveriam ter sua vegetao parcial ou totalmente

preservada, em decorrncia da legislao, estadual ou municipal de proteo ao meio ambiente

(Arajo 2003).

Tanto o usucapio urbano quanto a concesso de uso especial para fins de moradia e a

concesso de direito real de uso, ao servirem regularizao de ocupaes urbanas da populao de

baixa renda, que, muitas vezes, so localizadas em reas de interesse ambiental e contribuem para a

degradao dos recursos naturais disponveis, prestam tambm guarida s cidades sustentveis, sobo ponto de vista do meio ambiente natural.


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O usucapio urbano instrumento urbanstico de status constitucional (Artigo 183 da

CF/88), cujos objetivos so a regularizao fundiria que assegura o direito moradia a esses

segmentos sociais e o cumprimento da funo social da propriedade, agora tambm regulado nos

artigos 9 a 14 do Estatuto da Cidade.

De acordo a Constituio Federal e com as disposies complementares da Lei Federal n.

10.257/2001, o usucapio urbano assegurado para aquele que possuir, como sua, rea urbana

privada de at 250m (duzentos e cinqenta metros quadrados), por cinco anos, ininterruptamente e

sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, que no seja proprietrio de outro

imvel urbano ou rural. O usucapio assegura o ttulo de propriedade para uso, gozo e

disponibilidade, desde que respeitada sua funo social.

Foi possibilitado tambm o exerccio do usucapio urbano coletivo, para reas acima de

250m, ocupadas em regime de composse, pela populao de baixa renda para moradia, durante o

prazo ininterrupto e sem oposio de cinco anos e onde no seja possvel identificar os terrenos

ocupados por cada possuidor.

A concesso de uso especial para fins de moradia estava regulamentada pelo Estatuto da

Cidade, nos artigos 15 a 20, que foram vetados pela Presidncia da Repblica, que editou a Medida

Provisria n 2.220 de 05.09.2001, para estabelecer as formas de exerccio.

A concesso de direito especial de uso para fins de moradia o instrumento hbil para a

regularizao fundiria das terras pblicas informalmente ocupadas pela populao de baixa-renda.

Uma vez que o Usucapio Urbano serve para garantir uma destinao social para os imveis

urbanos privados, visando atender funo social da propriedade, a concesso de uso deve ser

utilizada para atingir esse objetivo com relao aos imveis pblicos urbanos.

De acordo com a Medida Provisria n. 2.220/2001, o direito a concesso reconhecido

para as pessoas que, at 30 de junho de 2001, possuram como seu por cinco anos,

ininterruptamente e sem oposio imvel pblico de at 250m situado em rea urbana, estando os

beneficirios utilizando o imvel pblico para sua moradia ou de sua famlia e no sendo

proprietrios ou concessionrios, a qualquer ttulo de outro imvel urbano ou rural. Tambm foi

admitida a concesso de uso coletivo para as reas pblicas, acima de 250m, ocupadas por

populao de baixa renda.


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Relevante dispositivo da medida provisria o que faculta ao poder pblico assegurar o

exerccio do direito concesso de uso em outro local, se a o imvel ocupado for de uso comum do

povo, destinado a projeto de urbanizao, ou de preservao ambiental e proteo de ecossistemas

naturais, buscando garantir a regularizao fundiria sem desrespeitar as normas ambientais.

Entretanto, essa uma faculdade e no uma obrigao do poder pblico de, reconhecendo o direito

concesso, oferecer alternativas de reassentamento.

Assim, o que tambm busca garantir que a regularizao de reas ocupadas por moradia

no possa contribuir para o desequilbrio ambiental. As favelas, cortios e assentamentos em reas

ribeirinhas, rurais e florestais, devido ao de ocupao desordenadas das famlias, principalmente

de baixa renda e devido falta de infraestrutura de gua e esgoto, transporte e rede eltrica,

agravam a degradao do meio ambiente.

Qualquer medida de regularizao fundiria e urbanizao de reas utilizadas para

habitao de interesse social, portanto, deve respeitar as normas ambientais, o que implica,

inclusive, na remoo de assentados urbanos em reas de interesse ambiental para outros locais.

DIREITO DE PREEMPO

O direito de preempo est disciplinado pelos artigos 25 a 27 do Estatuto da Cidade. Esse

instituto confere ao Municpio a preferncia para adquirir imvel urbano em rea estabelecida por

lei baseada no plano diretor, que for objeto de compra e venda (alienao onerosa) entre

particulares. O direito ser exercido, exclusivamente, na necessidade de reas para:

a) regularizao fundiria;

b) execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;

c) constituio de reserva fundiria;

d) ordenamento e direcionamento da expanso urbana;

e) implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;

f) criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;

g) criao de unidades de conservao ou proteo de reas de interesse ambiental;h)proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.


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Trata-se, portanto, da preferncia, que o poder pblico tem para comprar bens imveis de

seu interesse, pertencentes a particular, quando de sua venda. O objetivo do direito de preempo

facilitar a aquisio, por parte do municpio, de reas de seu interesse, para a realizao de projetos

especficos.

Mais uma vez, se evidencia um interesse do Estatuto da Cidade, na aplicao do direito de

preempo, para a proteo do meio ambiente, o que ocorre pela incluso no artigo 26, de duas

finalidades, a criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes e a criao de unidades de

conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental. Em vrias cidades observa-se a

falta de reas verdes e espaos pblicos de lazer, motivada principalmente pelo descaso do poder

pblico com a qualidade ambiental das zonas urbanas.

O direito de preempo poder ser utilizado para facilitar a aquisio do poder municipal

de reas destinadas construo de praas, parques, jardins botnicos, zoolgicos, etc. (Mattos

2002).

Outra aplicao do direito de preempo a aquisio, pelo municpio, de reas com a

finalidade de instituir unidades de conservao ou reas de preservao ambiental, que devem ser

conservadas para evitar a explorao danosa dos recursos naturais.

Deve-se ressaltar que o direito de preempo pode tornar-se um instrumento de grande

valia para o meio ambiente, mas desde haja a interveno regular e constante do poder pblico com

vistas valorizao ambiental e qualidade de vida dos habitantes.

TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR

De acordo com o Estatuto da Cidade, o proprietrio de um imvel sobre o qual incide um

interesse pblico de preservao do ponto de vista ambiental, ou do patrimnio histrico, cultural,

paisagstico e arquitetnico, ou ainda um imvel que esteja ocupado por uma favela que se quer

urbanizar, ou ainda que haja interesse na implantao de equipamentos pblicos, pode ser

autorizado, por lei municipal especfica, a utilizar, em outro imvel de sua propriedade, ou vender a

um terceiro, o potencial construtivo no aproveitado, que corresponde diferena entre o potencialconstrutivo do lote e a rea construda nele existente.


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Essa situao ocorre no caso de um imvel estar situado em rea declarada de proteo de

mananciais, o que restringe o direito de construir a um potencial de construo menor que o

definido para outras zonas da cidade. O proprietrio poderia utilizar em outro imvel de sua

propriedade o direito de construir, ou pode vender o potencial construtivo para outro proprietrio

(Brasil 2001).

Outro exemplo ocorre em rea litornea definida como rea de preservao ambiental, com

imveis de baixo potencial construtivo de modo a impedir a verticalizao que acarretar um

impacto ambiental, social e cultural negativo para a cidade. Os proprietrios de edificaes ou lotes

nessas reas poderiam ser autorizados a construir em outra rea da cidade, em percentual acima do

considerado como bsico (Brasil 2001).

O Estatuto da Cidade no determina regras gerais de orientao para a definio das

condies de transferncias do direito de construir pelos municpios, o que imprime s

administraes pblicas, a necessidade de se basear em experincias de relativo sucesso, como nas

cidades de So Paulo e Belo Horizonte (Brasil 2001).

Em suma, por meio desse instrumento o poder pblico municipal tem respaldo legal para

subordinar o exerccio individual do direito de construir a uma necessidade social ou ambiental

atravs da transferncia do exerccio deste direito em outro local, coadunando em um dos

instrumentos mais eficazes de poltica urbana, a servio da proteo do meio ambiente,

principalmente, pelo fato de no demandar recursos para aquisio de reas, mas apenas declarao

e autorizao de transferncia de potencial construtivo de um imvel, sobre o qual incida um

interesse ambiental, por exemplo, para outro imvel.

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

A outorga onerosa do direito de construir, tambm conhecida como solo criado, consiste na

possibilidade do poder pblico municipal autorizar a construo sobre rea acima do coeficiente de

aproveitamento bsico determinada para aquela zona urbana, mediante uma contrapartida do

proprietrio interessado. O objetivo desse instrumento , separando a propriedade dos terrenos

urbanos do direito de edificao, aumentar a capacidade do poder pblico de interferir sobre osmercados imobilirios.


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A outorga onerosa ganha, portanto, uma feio de instrumento de planejamento urbano e

ambiental, em funo da destinao de recursos obtidos pelas contrapartidas pagas por quem

constripara habitao popular, ordenamento da expanso urbana, implantao de equipamentos

urbanos, criao de reas verdes e proteo do patrimnio cultural.

Segundo o Estatuto da Cidade essa contrapartida dever ser aplicada pelo Municpio para

consecuo das finalidades previstas no instituto do direito de preempo, quais sejam:

a) a regularizao fundiria;

b) a execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;

c) o ordenamento e direcionamento da expanso urbana;

d) a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;

e) a criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;

f) a criao de unidades de conservao ou proteo de reas de interesse ambiental;

g) a proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.

Em suma, os benefcios ao meio ambiente assegurados com a outorga onerosa do direito de

construir so os mesmos do direito de preempo, no que tange criao mais de espaos pblicos

de lazer, reas verdes e de unidades de conservao e proteo ambiental nas cidades, com os

recursos oriundos da aplicao desse instrumento.

OPERAES URBANAS CONSORCIADAS

As operaes urbanas consorciadas esto regulamentadas pelos artigos 32 a 34 do Estatuto

da Cidade, permitindo ao poder pblico municipal, por lei especfica baseada no plano diretor,

delimitar reas para sua aplicao e estabelecer normas.

As operaes urbanas consorciadas so um conjunto de intervenes e medidas em maior

escala, coordenadas pelo poder pblico, com participao dos proprietrios, moradores, usurios e

investidores, com o intuito de promover transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e

valorizao ambiental.


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Da definio legal, podem-se extrair trs elementos do conceito de operaes urbanas

consorciadas, que devem ser observadas. O primeiro, que somente o poder pblico municipal pode

coordenar as intervenes urbanas, no cabendo neste caso a possibilidade de coordenao das

intervenes pelos agentes privados. O segundo se refere participao dos proprietrios,

moradores e usurios permanentes das reas urbanas, bem como dos investidores que ser objeto da

interveno, de modo que sejam estabelecidos os direitos e deveres de cada categoria na lei

municipal que dispor sobre a operao. O terceiro, que as intervenes urbanas previstas devem,

necessariamente, ser destinadas para transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e

valorizao ambiental, devendo a operao urbana atingir as trs finalidades.

A valorizao ambiental deve ser entendida como a implantao de equipamentos e

conservao ou racionalizao de reas, que tenham por finalidade promover as potencialidades e

garantir a perpetuao do patrimnio urbano ambiental, bem como superar os problemas de

degradao ambiental e m utilizao dos recursos naturais, assegurando a qualidade de vida em

assentamentos humanos, espaos de circulao e mobilidade e reas livres e verdes nas cidades.

Esse instrumento, na experincia brasileira, surgiu nos anos 80, partindo de quatro matrizes

simultneas: a falta de recursos pblicos para realizar investimentos de transformao urbanstica

das reas; a convico de que investimentos pblicos geram valorizao imobiliria que pode ser

captada pelo poder pblico; a convico de que o controle do potencial construtivo era a grande

moeda que o poder pblico poderia contar para entrar na operao; e a crtica s estratgias

correntes de controle de uso e ocupao do solo no sentido de sua incapacidade de captar

singularidades e promover o urbanismo (Brasil 2001).

Em regra, o que se tem observado, nas experincias citadas e em outras, de implantao

das operaes urbanas consorciadas, que as parcerias viveis, sob o ponto de vista econmico,

esto restritas a setores em que h, efetivamente, interesse da iniciativa privada em investir, como a

promoo de pequenas intervenes, em escala local, geralmente vinculadas obteno de espaos

pblicos, reas verdes e equipamentos coletivos urbanos (Brasil 2001).

Para aplicao das operaes urbanas consorciadas, necessrio que o Municpio institua a

operao atravs de uma lei municipal especfica, que delimite a rea ou as reas da operao e que

esteja de acordo com o plano diretor, que tem a incumbncia de dispor sobre os critrios para a


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aplicao das operaes urbanas consorciadas, bem como especificar as reas urbanas que podem

ser objeto destas operaes.

DESAPROPRIAO

A Desapropriao instrumento de poltica urbana j bem conhecido e disciplinado nas

espcies de desapropriao para fins de reforma agrria, por interesse social ou por necessidade ou

utilidade pblica.

A Constituio Federal de 1988, atualizando o instituto, determinou sua aplicao para fins

de reforma urbana, estabelecendo que os imveis no parcelados, edificados ou utilizados, mesmo

aps notificao e cobrana do IPTU majorado pela inutilizao (IPTU progressivo no tempo),

podero ser desapropriados pelo municpio com pagamento em ttulos da dvida pblica.

O Estatuto da Cidade veio mencionar e regulamentar a desapropriao para fins

urbansticos, com a preocupao principal de assegurar a funo social da propriedade pelo

aproveitamento dos imveis, numa acepo essencialmente fundiria da questo. Contudo, no ,

por ora, de nosso interesse a anlise da desapropriao para fins de reforma urbana, pois no se trata

de um instrumento de proteo ao meio ambiente, e sim a desapropriao por interesse social.

A Lei Federal n. 4.132 de 10.09.1962 regulamentou a desapropriao por interesse social,

condicionando o uso da propriedade ao bem da coletividade. Dentre esses usos, listou a lei, a

proteo do solo e a preservao de cursos e mananciais de gua e de reservas florestais (Artigos 1

e 2).

Nesse sentido, uma propriedade em rea de interesse ambiental pode ser desapropriada

pelo poder pblico, ora e vez que est presente um interesse social que se sobrepe ao direito

individual de propriedade, assegurada claro, a indenizao ao proprietrio. Seguindo essa mesma

linha de raciocnio, analisamos novamente, outra aplicao da desapropriao nas questes

ambientais, que, at o momento, no tem sido tratada em obra alguma.

Trata-se do debate sobre a funo social da propriedade que polui ou degrada o meio

ambiente. A nosso ver, a propriedade urbana onde h degradao ambiental pode ser desapropriada

por interesse social, pois, alm de no cumprir sua funo social, contribui para o desequilbrio do


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ambiente, contrariando no s uma das principais diretrizes fundantes da poltica urbana, mas

tambm a Constituio de 1988, em seu artigo 225.

Nos municpios, sem prejuzo de condenao por crime ambiental ao responsvel, a

desapropriao de propriedade que contribui de alguma forma, para um desequilbrio ambiental,

serve tambm, como instrumento de reforma urbana, luz do direito s cidades sustentveis e do

equilbrio ambiental preconizado no Estatuto da Cidade.

OUTROS INSTRUMENTOS

O Estatuto da Cidade, ao incluir, dentre os princpios norteadores das aes de poltica

urbana, o equilbrio ambiental, determinou fosse observada, na aplicao de todos os seus

instrumentos, as normas ambientais, a vedao ou minorao de efeitos negativos sobre o meio

ambiente e ainda a sua proteo, preservao e recuperao.

Essa preocupao pode ser notada em uma srie de outros instrumentos, alguns elencados

no Estatuto da Cidade com outras finalidades, outros em legislaes esparsas, mas todos atentos ao

desenvolvimento do espao urbano com equilbrio ambiental.

Isso pode ser observado, no parcelamento do solo urbano (citado no estatuto e

regulamentado na Lei Federal n. 6.766 de 19.12.1979), que intenta resolver a problemtica de

loteamentos irregulares, s vezes localizados em reas de proteo ou interesse ambiental; no direito

de superfcie (regulamentado nos artigos 21 a 24 do Estatuto da Cidade), que ao tornar mais

racional a ocupao do solo urbano, reduz a agresso ambiental dos assentamentos humanos; e

ainda na edificao, parcelamento e utilizao do solo compulsrios e no IPTU progressivo (artigos

5 a 7 do Estatuto) que pressionam pela funo social da propriedade urbana.


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Artigo adaptado - lisson, CP. 2006.IV Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico.

Disponvel em: http://www.ibdu.org.br/imagens/OEstatutodaCidadeeoMeioAmbiente.pdf. Acesso em:

31/05/2012

SAIBA MAIS

Gostou? Quer saber mais? Agora com voc!!!

Constituio Federal de 1988

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm

Lei n 10.257/09 - Estatuto da cidade

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm

Lei n 11.977/09 Regulao Fundiria

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VdeoCidades Sustentveis

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VdeoDireito urbanstico: Estatuto da cidade

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Xote Ecolgico

(Luiz Gonzaga)

No posso respirar, no posso mais nadar

A Terra est morrendo no d mais pra plantar

Se plantar no nasce se nascer no d

At pinga da boa difcil de encontrar

Cad a flor que estava aqui?

Poluio comeu

O peixe que do mar?

Poluio comeu

O verde onde que est?

Poluio comeu

Nem Chico Mendes sobreviveu

A msica de Luiz Gonzaga expressa bem os problemas ambientais vividos atualmente pela

populao humana. Tudo isso, resultado do grande crescimento populacional e do consumo

desenfreado de recursos naturais acarretando uma sobrecarga ao nosso planeta. Os textos do

prximo mdulo trazem uma viso geral do que existe hoje no Brasil acerca de legislao

ambiental. Leia, reflita e pesquise mais!


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REFERNCIAS

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