Gestão do financiamento do banco alemão KFW na conservação da Mata Atlântica no estado do Rio de Janeiro

Vilania Carvalho FERREIRA Mestre em Ciências Jurídicas e Sociais

Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito da UFF vilaniaferreira@hotmail.com

Wilson Madeira FILHO

Prof. Dr. Titular da Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense (UFF) Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito da UFF

wilsonmadeirafilho@hotmail.com Resumo O Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil – PPG-7 - surgiu como a oportunidade de incrementar as políticas públicas nacionais, no que tange à conservação e recuperação da Amazônia e da Mata Atlântica, consideradas importantes reservas de biodiversidades para o mundo. Esse trabalho realiza um estudo de caso na Secretaria Estadual do Ambiente (SEA) do Rio de Janeiro, que havia iniciado em 2004 o Projeto de Proteção à Mata Atlântica, fruto da cooperação financeira entre o Brasil e Alemanha, tendo como seus atores principais a própria Secretaria, o Instituto Estadual do Ambiente (INEA), o Banco de Desenvolvimento da Alemanha (KfW - Kreditanstalt für Wiederaufbau) e a Gitec Consulting GmbH, responsável pela execução do projeto em parceria com o INEA. A metodologia utilizada consistiu em realizar levantamento do modelo gerencial da Gitec, enquanto representante do capital alemão do KfW e sua consecução burocrática em programas de conservação da Mata Atlântica no Estado do Rio de Janeiro. Palavras-chave: Cooperação Internacional, Unidades de conservação, Política ambiental, PPG-7, KfW - Kreditanstalt für Wiederaufbau. Abstract The Program for the Protection of the Tropical Forests of Brazil – PPG-7 - it appeared like the opportunity for developing the public national politics, as regards the conservation and recuperation of the Amazon region and of the Atlantic Forest, respected important reserves of biodiversities for the world. This work carries out a case study in the State office of the Environment (SEA) of the Rio de Janeiro, which had initiated into 2004 the Project of Protection to the Atlantic Forest, result of the financial cooperation between Brazil and Germany, having like his principal actors the State office itself, the State Institute of the Environment (INEA), the Bank of Development of Germany (KfW - Kreditanstalt für Wiederaufbau) and the Gitec Consulting GmbH, responsible for the execution of the project in partnership with the INEA. The used methodology consisted in carrying out lifting of the

management model of Gitec, while representative of the German capital of the KfW and his bureaucratic attainment in programs of conservation of the Atlantic Forest in the State of the Rio de Janeiro.

Keywords: International Cooperation, Conservation’s Unities, Environmental politics, PPG-7, KfW - Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Ó Abre a cortina do passado Tira a Mãe-preta do cerrado Bota o rei-congo no congado

Brasil, pra mim, pra mim, pra mim! (Aquarela do Brasil, Ary Barroso)

Brasil passou por diversos modelos de colonização no correr de sua história, boa parte sob a perspectiva extrativista, constituindo ciclos de exploração de recursos naturais, como os do pau Brasil, do ouro, do café, da cana-de-açúcar e,

recentemente, os do petróleo. Inserido no mundo ocidental pela via da matriz cultural ibérica, o Brasil tornou-se uma das principais economias emergentes, enquadrando-se entre as democracias liberais, o que, por sua vez, tem acarretado em exigências internacionais de acomodação do modelo de governança. Esse cenário político, tem levado a novas formas de colonização, desde uma atuação política neo-bandeirante de colonização democrática das estruturas políticas do interior do país a processos de domesticação da administração pública dos quadros executivos estaduais. Este trabalho pretende apresentar um desses processos de domesticação do quadro estrutural do executivo, através da prática da Cooperação Internacional para a Conservação da Mata Atlântica no Estado do Rio de Janeiro, utilizando-se como estudo o caso do Projeto de Proteção a Mata Atlântica no Estado do Rio de Janeiro (PPMA-RJ), por meio da Cooperação Técnico Financeira Brasil-Alemanha, sob orientação do KfW, através da Gitec Consulting GmbH e do Instituto Estadual do Ambiente (INEA). Esta exposição terá como base a experiência obtida em dois anos de análise do Projeto, juntamente com atores nacionais e internacionais integrantes desde a época de sua concepção. Todas as informações adiante descritas têm como base documentos e materiais coletados nos arquivos do projeto e do INEA, local onde as instalações físicas do projeto se encontravam, como também com base em entrevistas feitas junto aos responsáveis diretos e indiretos por este projeto de Cooperação Internacional. Como resultado do amadurecimento das negociações entre as organizações da sociedade civil, o governo brasileiro e a cooperação internacional, na figura do governo alemão, foi construído, a partir de 1998, o PDA Mata Atlântica, componente que pretende criar condições para a implementação de um conjunto de ações integradas, envolvendo

O

organizações não-governamentais e governos, nas suas diversas instâncias administrativas, focado na construção e no apoio a iniciativas inovadoras de preservação e de desenvolvimento sustentável no bioma mais ameaçado do país. Desse modo, num primeiro momento, apresentaremos os atores sociais protagonistas do Projeto, a saber, KfW, INEA e Gitec. Em um segundo momento, apresentaremos os contornos gerais da matriz do Projeto. E, por fim, em um terceiro momento, abordaremos um estudo de caso, junto a atuação do Projeto no âmbito do Parque Estadual dos Três Picos.

1. Os atores sociais do Projeto de Proteção a Mata Atlântica no Estado do Rio de Janeiro (PPMA-RJ) O Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil é uma iniciativa conjunta do governo brasileiro, da sociedade civil brasileira e da comunidade internacional, que busca encontrar formas de conservar as florestas tropicais da Amazônia e da Mata Atlântica. É o mais importante programa já desenvolvido para a proteção e manejo sustentável das florestas tropicais brasileiras (Ferreira, V.C.: 2011). O Brasil está em primeiro lugar na lista dos países da América Latina beneficiários de recursos no âmbito da Cooperação Técnica e Financeira alemã, tendo recebido até hoje mais de 1,5 bilhão de euros, incluindo os recursos de entidades privadas e eclesiáticas (Consulado alemâo: 2009). Comparando com os grandes investimentos privados de empresas alemãs, a Cooperação para o Desenvolvimento ocupa o segundo lugar no processo da cooperação bilateral. O programa atualmente em execução abrange particularmente projetos e programas para proteção das florestas tropicais brasileiras, abastecimento de água e saneamento básico na área rural, proteção ambiental urbana e industrial, bem como medidas para redução da pobreza no campo. 1.1. A instituição financiadora, Kreditanstalt für Wiederaufbau – Banco de Desenvolvimento da Alemanha (KfW) O KfW Bankengruppe - é o agente do governo federal alemão para as operações de cooperação financeira oficial (créditos e contribuições financeiras) entre a Alemanha e os países em via de desenvolvimento. O KfW foi criado em 1948, como autarquia do governo alemão com sede em Frankfurt am Main. A maior parte do seu capital social - 80% - pertence à República Federal da Alemanha, e 20% aos seus 16 estados alemães federados. A função original do KfW consistiu em repassar recursos do Plano Marshall para o setor privado alemão, contribuindo assim para financiar a reconstrução da economia do país no imediato pós-guerra. Com o tempo, o KfW passou a desempenhar novas atividades, transformando-se em banco de fomento da economia nacional alemã e de apoio aos países em desenvolvimento.

Figura 1. Matriz do Banco KfW

Fonte: www.kfw.de

O KfW tem por incumbência do Ministério Federal da Cooperação Econômica e Desenvolvimento, as funções de avaliar os projetos escolhidos de mútuo acordo entre os governos dos países em questão e o governo alemão, repassando os recursos oriundos desse ministério na forma de créditos, acompanhando a execução dos projetos, desde o seu início até sua conclusão. No caso da cooperação financeira oficial entre a Alemanha e o Brasil, o KfW apoiou, principalmente, projetos nos setores de saneamento básico, saúde e eletrificação rural. Porém, após a ECO-92, o Governo alemão passou a se comprometer com critérios estabelecidos pela Agenda 21 (2004), liberando então recursos, que, em grande parte, se dão a fundo perdido (doação) e restringem-se a uma nova prioridade: projetos de proteção e manejo sustentado da florestas tropicais. Trata-se também de comprometimento com o já mencionado PPG-7, oriundo atualmente do Grupo G8 (Estados Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália, Canadá e Rússia) cujo maior financiador individual é o governo alemão (MMA: 2003). Na área de proteção ambiental através de Cooperação Internacional, o Governo Alemão, atualmente é o maior doador. Foi responsável pelo financiamento, com recursos da ordem de 250 milhões de euros, praticamente a metade do Programa-Piloto Internacional para Proteção das Florestas Tropicais (PPG-7). 1.2. Instituto Estadual do Ambiente (INEA-RJ) À época da celebração do contrato de Cooperação Financeira, em 1998, o Governo da Alemanha acordou com o extinto Instituto Estadual de Florestas, hoje sendo representado pela Diretoria de Áreas Protegidas (DIBAP), do INEA. Criado através da Lei nº 5.101, de 04 de outubro de 2007, o Instituto Estadual do Ambiente (INEA) tem a missão de proteger, conservar e recuperar o meio ambiente para promover o desenvolvimento sustentável. O novo instituto, instalado em 12 de janeiro de 2009, unifica e amplia a ação dos três órgãos ambientais vinculados à Secretaria de Estado do Ambiente (SEA): a Fundação Estadual de Engenharia e Meio Ambiente (FEEMA), a Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (SERLA) e o Instituto Estadual de Florestas (IEF). Mais do que a fusão das três instituições, o INEA nasce com a pretensão de ser um órgão ambiental de

referência. A meta é exercer papel estratégico na agenda de desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro com quadro técnico qualificado e valorizado. Após a solicitação oficial feita pela SEMADS ao Ministério do Planejamento, orçamento e Gestão, intermediado pela Secretaria de Assuntos Internacionais, cujo objetivo era angariar Recursos em prol da Conservação da Mata Atlântica no estado do Rio de Janeiro, o Governo alemão, após firmar o acordo Básico de Cooperação Técnica celebrado com o Brasil em 1996, enviou ao Estado do Rio de Janeiro, em 1999, uma missão do KfW, a fim de consolidar o Projeto junto à SEMADS e ao IEF (atual diretoria de áreas protegidas do INEA). Este Acordo Básico de Cooperação Técnica Celebrado entre a República Federativa do Brasil e o Governo da República Federal da Alemanha, em Brasília, em 17 de setembro de 1996, foi promulgado, através do Decreto n. 2579, de 06 de maio de 1998, após aprovação feita pelo Congresso Nacional por meio de Decreto Legislativo n. 87, em 12 de dezembro de 1997. Em junho de 2000, após árduos meses de elaboração de um projeto com os moldes exigidos pelo Banco, o IEF, após ser designado como agente executor da elaboração deste projeto, estruturou uma comissão responsável por este assunto. Recebeu então uma segunda missão do KfW a fim de reavaliar o projeto. Em fevereiro de 2001 o Contrato de Contribuição Financeira foi firmado, o qual estabeleceu custos, indicando pessoas legitimadas para representar o Estado do Rio de Janeiro e estipulou a necessidade de confecção de um acordo em separado realizado entre o beneficiário e o Banco. No Acordo em separado se estipulou o Cronograma e a Finalidade Principal do projeto, qual seja: criar condições necessárias para proteção das unidades de conservação e a redução da taxa de desmatamento no Estado, pretendendo ainda contribuir para a conservação dos remanescentes da Mata Atlântica. Estabeleceu, ainda, a incumbência da SEMADS, através do IEF, de execução e cronogramas de execução, custos e financiamento. Atribuiu ao IEF a responsabilidade de estabelecer uma Comissão executiva para a execução do projeto, a qual seria responsável pela elaboração dos Planos Operativos gerais e anuais (POAs), licitações, contratações de serviços e monitoramento da execução física e financeira do projeto. Igualmente, ficou a cargo do beneficiário, conjuntamente com a consultoria, fazer examinar, em conformidade com os reconhecidos princípios de auditoria, por uma empresa de auditoria externa e independente, a correta aplicação dos recursos e a devida ordem das solicitações, remetendo ao KfW o relatório de auditoria correspondente dentro de três meses depois de recebido. A cada seis meses o beneficiário, com o auxilio da consultoria, deveria também enviar ao KfW os devidos relatórios de avanço do Projeto, informando o cumprimento das atividades previstas no POA e qualquer outra circunstancia que pudesse por em risco a consecução do objetivo superior, dos objetivos e resultados do Projeto, previstos na Matriz Lógica. Cópias deste relatório deveriam ser remitidas ao Ministério do meio Ambiente/Coordenação Geral do Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7) e ao Banco Mundial/Rain Forest Fund.

1.3. Consultoria GITEC

A GITEC Consulting GmbH (Gesellschaft mit beschränkter Haftung - Sociedade de Responsabilidade Limitada) foi a empresa que ganhou o processo licitatório para tomar frente do Projeto de Proteção a Mata Atlântica no Estado do Rio de Janeiro. Com sede na Alemanha, foi fundada em 1977 e é uma das maiores empresas de Consultoria naquele país. Atua mundialmente atendendo clientes de Cooperações Bilaterais e Multilaterais (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Comissão Européia, KfW etc.) além de clientes privados e públicos. Mantém escritórios distribuídos em várias partes do mundo, encarregados de realizar projetos em prol do desenvolvimento econômico e social da América Latina, África, Ásia e na Europa Oriental. As atividades da empresa desenvolvem-se nos campos de desenvolvimento econômico e ambiental, agricultura, florestas e desenvolvimento rural. Seus representantes no Brasil relatam que o foco da empresa é trabalhar com equipes multidisciplinares, em busca de soluções adequadas aos problemas que podem surgir em cada projeto. Relatam que o intuito não é somente encontrar soluções imediatas visando apenas o ponto de vista financeiro e técnico, mas prezam a adequação e adaptação às condições sociais, econômicas, culturais e ambientais de cada país e região. A GITEC oferece serviços de consultoria para entidades públicas de todos os entes da federação, inclusive com participação de representantes e conselhos consultivos da sociedade civil, sempre que requerido pelos clientes. Possui experiência em gerenciamento de grandes projetos financiados pelos doadores bilaterais e multilaterais, compreendendo o assessoramento, planejamento executivo (preparação de licitações), acompanhamento, assessoramento, controle e fiscalização e elaboração de relatórios de progresso enviados as partes contratantes. No Brasil, assim como em diversos países da América Latina, desenvolve projetos de gestão ambiental, proteção, recuperação e conservação de áreas protegidas. Disponibiliza para o projeto no Rio de Janeiro dois consultores de longa duração, e também dispõe de consultores de curta duração internacionais e nacionais, especialistas em áreas técnicas. Para a execução de parte das atividades brasileiras de consultoria para o Projeto, a GITEC Consult GmbH contou com a subcontratação da AHK São Paulo (Auslandshandelskammer - Câmara de Comércio e Indústria Brasil - Alemanha de São Paulo). As funções da Consultoria externa que trabalhou em cooperação com a Comissão executiva, abrangeu o apoio e assessoramento à Comissão e aos executores em todos os aspectos relacionados ao projeto. Os Consultores externos prestaram serviços no que diz respeito a procedimentos administrativos e financeiros, bem como auxilio na elaboração dos POAs, licitações, elaborações de planos de manejo e de gestão para unidades de conservação, ordenamento de uso do solo, cooperação e envolvimento de outras entidades como, por exemplo, o Batalhão de Polícia Florestal e de Meio Ambiente e o Corpo de Bombeiro Militar do Rio de Janeiro, através do Grupo Executivo de Ações de Meio Ambiente, como também na elaboração de estratégias de monitoramento e controle de necessidades de treinamento, assim como a compatibilização com outros programas existentes.

O contrato de consultoria foi adjudicado mediante concorrência publica internacional a uma empresa de consultoria, independente e qualificada, com sede na Republica Federativa da Alemanha, não podendo ser de outro país, salvo se os serviços de consultoria fossem adjudicados a uma consultora alemã consorciada com uma consultora brasileira. Este processo de licitação também obedeceu critérios estabelecidos pelo KfW, cabendo ao Brasil apenas a concessão de um prazo adequado para a entrega das ofertas das Consultorias, emissão do edital de concorrência ao KfW no devido tempo, bem como os termos de referencia e as condições de participação na concorrência. Alem disso, a seleção da contratação da empresa consultora careceu da anuência do KfW, cabendo ao Estado do Rio de Janeiro, enviar, com suficiente antecedência, o relatório de avaliação relativo a seleção definitiva junto com todos os elementos pertinentes solicitados pelo KfW, assim como a minuta do contrato de Consultoria. 2. Matriz lógica Na matriz lógica do Projeto ficam estabelecidos o objetivo superior do projeto, qual seja: contribuir para a proteção e conservação dos remanescentes da Mata Atlântica, respeitando os pressupostos e indicadores. Pressupostos: Governo do Rio de Janeiro dispõe de elementos operacionais e legais suficientes para programar uma política ambiental “verde”, colocando a disposição do INEA recursos financeiros necessários para garantir a continuidade e sustentabilidade do Projeto a longo prazo em consonância com instituições federais e estaduais legalmente competentes. Indicadores: Prioridade de objetivos de proteção de meio ambiente devem constar nas ações programadas pelo governo. O orçamento proposto pelo INEA deverá cobrir as despesas com pessoal e custeio de atividades atribuídas pelo governo estadual. Os convênios entre o INEA e co-executores devem ser respeitados. Abaixo do objetivo superior, há também outro objetivo destacado a ser alcançado por este projeto: fornecer condições às unidades de conservação incluídas no Projeto para que estas sejam protegidas de maneira sustentável impedindo que o desmatamento da cobertura florestal do Estado aumente. Os pressupostos para este objetivo, a ser atingido num prazo de quatro anos, são semelhantes ao objetivo superior, apenas modificando os indicadores, que são: taxa de desmatamento de 0% nas unidades de conservação; taxa de desmatamento de menos de 5% na Mata Atlântica do Estado Além dos objetivos, ficam estipulados também na matriz lógica os resultados esperados, que são tidos como componentes formadores da base do Projeto. A Unidade de Coordenação do Projeto (UCP), responsável através de sua Coordenação Executiva, entre outros, pela elaboração dos Planos Operativos Anuais, foi composta por duas pessoas de caráter permanente (Coordenador Executivo e Coordenador Administrativo Financeiro) e uma pessoa de caráter orientador do projeto (Coordenador Geral), todos

designados pelo INEA-RJ. O Consultor Principal Internacional, o Consultor Principal Nacional e a secretária, todos funcionários da GITEC Consult GmbH, foram incorporados na UCP, servindo como assessoria técnica, administrativa e financeira para os assuntos relacionados ao Projeto. A Coordenação Geral trabalhou em cooperação com a Coordenação executiva, dando suporte à elaboração dos POAs, às bases de licitação, adjudicação e aquisição de bens e serviços, bem como na revisão e emissão de pareceres, no desembolso de verbas, na prestação de contas dos recursos da contribuição financeira e dos recursos de contrapartida. Estas atividades são realizadas em conjunto com o coordenador financeiro, responsável pela atualização das atividades nos POAs. O apoio técnico dos consultores de longa-duração e curta-duração (contratados pelo Projeto conforme necessidade prevista no POA) consistiu em serviços de assessoramento de métodos de proteção, elaboração de planos de manejo e de gestão para unidades de conservação, ordenamento do uso do solo, elaboração de estratégias de monitoramento e controle, necessidades de treinamento e compatibilização com atividades já desempenhadas pelo INEA. O projeto possuiu Planificações Operacionais Gerais e Anuais (POAs) que se orientaram pela matriz lógica do projeto e pelas prioridades da SEA, documentadas a partir da definição de atividades, metas e indicadores no correspondente POA. A decisão sobre a realização de cada atividade e correspondente definição sobre conteúdo e caráter de fornecimento de bens e serviços a partir de recursos do KfW foi feita com base no POA. Para a elaboração dos POAs foram realizados seminários com a participação de representantes de todos os envolvidos com o projeto (diretores e técnicos da SEA, em especial os do INEA, técnicos convidados de outros projetos, ONG´s, Prefeituras, representantes do CBMERJ e do BPFMA, Universidades, etc.). A implementação do Projeto é baseada nestes Planos Operativos, que são documentos/compromissos assumidos pelas instituições envolvidas onde, para cada atividade desenvolvida, associada ao respectivo componente, resultado e meta são relacionados também, entre outros, ao cronograma físico, à discriminação da atividade, aos indicadores, às fontes de verificação, à natureza da despesa, ao aporte financeiro e às fontes do recurso. Conforme previsão do acordo em separado e seguindo a finalidade das cooperações técnicas de financiamento, o objetivo é fazer com que os países em desenvolvimento recebam a estrutura “adequada”, a fim de se tornar sustentável na gestão da Conservação da Natureza. Desta forma, a Consultoria contratada tem um papel importante que será o de alcançar os objetivos estipulados na matriz lógica do projeto, bem como criar mecanismos para que o Estado faça a manutenção dos benefícios após o termino do período de vigência do Projeto. O que se pode concluir neste acordo, é que tais estruturas, ao final do processo, se encontrarão em situação superior às inicialmente encontradas e que tal gestão do Projeto será hipoteticamente mais adequada no futuro, uma vez gerida por um responsável experiente internacional (Medeiros: 1994).

Como se observa no quadro a seguir, o passo a passo do sistema de monitoramento idealizado pelos atores responsáveis pela elaboração do projeto, não foge a nenhuma regra de Sistema de Monitoramento de Projetos brasileiros.

Figura 2. Planificação do PPMA-RJ

+

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Impactos a nível

estratégico

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S

Benefícios directos

e indirectos

Insumos (Planificação do Uso

dos Recursos do

Projeto)

Produtos do

Projeto

Produtos do Projeto

usados pelos

beneficiários

Recursos Atividades

Resultado 1

e META

Resultado 2

e META

Resultado n

e META

Resultado 3

e META

PLANIFICAÇÃO

Fases do Projeto e

Objetivo do Projeto

Objetivo Superior

IMPACTOS

Fonte: www.mma.gov.br/ppg7

3. O Projeto no Estado do Rio de Janeiro O PPMA-RJ é o sexto projeto brasileiro financiado pelo KfW, unindo-se, desde abril de 2005, à São Paulo, Minas Gerais, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul no esforço dos Governos Estaduais na preservação do bioma Mata Atlântica. O cronograma previsto no acordo em separado, que integra o contrato de contribuição financeira, determina que o PPMA-RJ seja executado em quatro anos, contados a partir do seu início, em março de 2005. Devido à abrangência de metas e atividades a serem realizadas através deste projeto, e a disponibilidade de recursos financeiros a serem investidos nas unidades de conservação do Estado, foi necessário prorrogar seu prazo de execução, para março de 2011. Conforme o Planejamento Lógico do Projeto, uma das metas principais deste projeto é o alcance da taxa de desmatamento de 0% dentro das Unidades de Conservação, abrangidas pelo projeto, e uma taxa de desmatamento de menos do que 5% na Mata Atlântica do Estado. Convertendo em números concretos, o Estado do Rio de Janeiro, possui 4.391 milhões de hectares de superfície, dos quais aproximadamente 16% são florestas ombrófilas

O Passo a passo do monitoramento:

(1) Definição de atividades, responsáveis

para seu seguimento, recursos e insumos

para a realização das atividades, duração da

atividade, data limite para a sua finalização

(monitoramento das atividades);

(2) A partir da avaliação das atividades

realizadas, definição do vínculo das

atividades com resultados esperados;

estabelecimento de metas (“milestones”),

principalmente dos resultados esperados a

atingir com uma sequência de atividades,

orientadas para o alcance dos resultados.

Neste contexto, se dá a criação de produtos a

partir do projeto (monitoramento dos

resultados);

(3) Aproveitamento de atividades e produtos

bem sucedidos sempre colocados no âmbito

do contexto superior do projeto;

confirmação, refinamento de resultados

esperados a partir da observação dos

impactos motivados, mobilizados e criados;

multiplicação de impactos (grupo alvo:

população que protege a Mata Atlântica,

população residente - zonas de entorno de

unidades de conservação, ativa na proteção e

recuperação da Mata Atlântica, instituições e

organizações aplicando instrumentos e

recursos destinados à proteção e recuperação

da Mata Atlântica).

densas (729 mil ha) e 15% são vegetação secundária (681 mil ha). Assim, em valores aproximados, 106 mil ha de superfície estão protegidos com limites legalmente definidos em unidades de conservação sob administração do INEA/RJ. De todas as Unidades de Conservação abrangidas pelo INEA, o PPMA-RJ é responsável pela participação de projetos em 12 dessas unidades: Parque Estadual da Chacrinha, Parque Estadual da Ilha Grande; Parque Estadual da Pedra Branca, Parque Estadual da Serra da Concórdia, Parque Estadual dos Três Picos, Parque Estadual do Desengano, Parque Estadual do Grajaú, Parque Estadual da Serra da Tiririca, Reserva Biológica de Araras, Reserva Biológica e Arqueológica de Guaratiba, Estação Ecológica Estadual de Guaxindiba e Reserva Ecológica Juatinga.

Figura 3. Mapa de atuação do PPMA-RJ

Fonte: www.inea.rj.gov.br/index/index.asp

Outro ponto forte do projeto são seus Componentes Principais, que juntos, constituem os resultados do Projeto, integrantes da Matriz Lógica do projeto, quais sejam: Ampliação e Consolidação das áreas protegidas, Prevenção de Incêndios Florestais e Controle das Queimadas no Estado do Rio de Janeiro, Monitoramento, Controle e Fiscalização Florestal, Estudos Adicionais, e Planejamento e Capacitação e Gestão de Projeto. Tais componentes possuem subdivisões, com prazos e financiamentos específicos destinados para cada fim, que foram elaborados em prazos pré-fixados conforme estabelecidos nos Planos Operacionais anuais. Neste sentido, diversas consultorias foram contratadas para atender às atividades estabelecidas no POA, ensejando uma organizada execução administrativa e financeira do projeto. A fim de desempenhar um melhor aproveitamento de alguns

contratos, o Consultor Principal Internacional contratou uma consultoria externa a fim de garantir a efetividade e desenvolvimento de diversas consultorias que atendiam diretamente a algumas demandas estabelecidas no POA.

Quadro 1 - Componentes do Projeto e Resultados Esperados

COMPONENTE OBJETIVOS/RESULTADOS

(1) - Consolidação das unidades de conservação e das políticas de entorno

As unidades de conservação passaram a contar com conselhos gestores regulares, envolvimento ativo da sociedade civil, estruturas adequadas, recursos humanos e financeiros suficientes para o cumprimento de seus objetivos e a proteção e conservação da Mata Atlântica. Alguns Planos Diretores aprovados, Planos de Manejo, Normas legais emitidas, participação das prefeituras, diminuição dos conflitos entre uso sustentável da floresta e desmatamento ilegal.

(2) - Prevenção de incêndios florestais e controle de queimadas

Criação de condições estruturais e operacionais para prevenção e combate a incêndios nas unidades de conservação e entorno, criação de postos de Vigilância e Cooperação entre INEA,GEAMA e IBAMA.

(3) - Monitoramento controle e fiscalização florestal

Melhora nos sistemas de fiscalização, monitoramento, licenciamento e controle do Estado do Rio do Janeiro, como o monitoramento da cobertura florestal do Estado, mapas, estudos. Concurso Público e presença do Batalhão de Polícia Florestal e de Meio Ambiente.

(4) - Estudos adicionais, planejamento e capacitação

Levantamento fundiário finalizado Elaboração de Planos Diretores

(5) - Gestão de projeto

Alcance dos objetivos, conforme previsto no Termo de Referência do Processo de Licitação Internacional. Proporcionar uma maior aproximação do INEA com a cooperação internacional e as instituições locais.

Fonte: www.inea.rj.gov.br

3.1. Caso do Parque Estadual dos Três Picos

A política atual do INEA, implementada pela DIBAP (Diretoria de Biodiversidade e Áreas Protegidas), está voltada para o fortalecimento das unidades de conservação através da presença institucional do órgão, respondendo diretamente pela gestão das unidades. No caso dos Parque Estadual dos Três Picos, essa presença institucional é claramente percebida, sendo fortalecida inclusive pela estruturação dos Conselho Consultivo das unidade. Como forma de superar a falta de pessoal no órgão, o INEA implementou uma estratégia que envolve cargos em comissão, terceirização e convênios de parceria para cessão de pessoal, de maneira a complementar o quadro próprio de funcionários. Segundo o Plano de Manejo do Parque Estadual dos Três Picos (2009), essa unidade conta com vinte e cinco

colaboradores, sendo apenas dois dos quadros próprios do INEA. As terceirizações são viabilizadas por compensações ambientais, envolvendo serviços básicos de suporte (como limpeza e vigilância) ou serviços técnicos por projeto de tempo definido (como operação de uso público, por exemplo). Uma grande parte do pessoal do Parque é pertence ao do Corpo de Bombeiros, principal parceiro do INEA na cessão de pessoal. O Parque Estadual dos Três Picos é o maior do Estado do Rio de Janeiro, protege a biodiversidade de grande relevância, possui atributos cênicos singulares e se destaca na priorização institucional. Recebe verbas provenientes do PPMA, do Fundo da Mata Atlântica (FMA) e do Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio). O FMA foi criado em parceria entre a Secretaria do Ambiente, o INEA e o Funbio, que faz a gestão dos recursos de origem das compensações ambientais e de outras fontes. O FMA tem uma componente fiduciária, que investe parte do capital para gerar rendimentos regulares, os quais são destinados para as unidades de conservação estaduais. O acompanhamento da instituição do Conselho Consultivo junto ao Parque Estadual dos Três Picos permitiu relacionar série de conflitos entre as perspectivas político-estruturais da Gitec e do INEA. De um modo geral, a atuação da Gitec, que possuía o poder de barganha na liberação das verbas, em muitos casos encontrou forte resistência por parte do INEA. De um modo geral, a atuação da Gitec se pautava por perspectivas conservacionistas, enquanto quadros do INEA sublinhavam aspectos socioambientais importantes, como a necessária inclusão no debate de populações tradicionais (SIMON: 2003). Outro ponto nodal de interjeições foi o modelo gerencial excessivamente instrumental, cuja Matriz Lógica aplicada no Rio de Janeiro não possuía distinção das matrizes operadas pela Gitec nas Honduras, na Costa Rica ou na República Dominaca, por exemplo. A Gitec partia do pressuposto de que as instituições ambientais no Brasil têm enfrentado problemas na administração de unidades de conservação, quais sejam, a limitação de recursos no longo prazo e as barreiras e limitações burocrático-administrativas. Essas últimas, muitas vezes necessárias no contexto da administração pública, por vezes comprometeriam a agilidade e eficiência de gestão de projetos e do planejamento da unidade como um todo, mesmo que em princípio os recursos financeiros existam. No conjunto, todos os principais riscos estariam associados a descontinuidades no processo, das seguintes naturezas:

a) Descontinuidade política: períodos pós-eleitorais podem trazer novas visões e diretrizes políticas. Isso pode afetar o modelo por perda de prioridade, interrupção de programas, encerramento de parcerias institucionais. Mesmo que isso não venha a configurar-se efetivamente, muitas vezes a simples expectativa e incerteza trazem prejuízos à gestão das unidades;

b) Descontinuidade de pessoal: a substituição ou simples perda de determinadas pessoas pode prejudicar os processos de gestão, principalmente pela eventual perda de competências ou habilidades específicas. A dependência de pessoal comissionado, terceirizado ou cedido temporariamente, embora sejam esses fundamentais para os progressos em curso, torna o modelo atual exposto a esse risco.

c) Descontinuidade de recursos: no modelo atual, apesar da participação do INEA no custeio das unidades, parte significativa do próprio custeio e dos investimentos são de origem externa, basicamente duas fontes: compensações ambientais e PPMA.

Portanto, na perspectiva da Gitec, os recursos da compensação ambiental poderiam oscilar fortemente, com prejuízos para a estabilidade da gestão. Também os recursos de projetos, onde o PPMA se destaca, são temporalmente localizados e com vigência determinada, encerrando em 2011. O que potencializa o risco, nesse caso, é a concentração em poucas fontes, gerando dependência e expondo o modelo à oscilação de cada fonte. Como são poucas fontes, a exposição ao risco é alta. Conforme análise da Figura 4, na média dos últimos cinco anos, a fonte compensações ambientais respondeu por 81% dos recursos investidos no Parque Estadual dos Três Picos. Embora os riscos abordados acima sejam reais e possam comprometer a eficiência de gestão, são inerentes a qualquer processo de gestão. Visando o aperfeiçoamento contínuo do modelo, caberia o desenvolvimento de mecanismos e estratégias de redução progressiva desses riscos, levando-os a níveis aceitáveis.

Figura 4: Proporção de investimentos anuais no Parque Estdaual dos Três Picos

Fonte: www.inea.rj.gov.br

Por outro lado, dados estatísticos, metas, círculos coloridos, setas e power points da Gitec nem sempre se coadunavam à realidade local, na perspectiva de setores do INEA e da SEA, e muitas vezes poderiam estar a mascarar um domínio de mercado instrumentalizador, nas mãos de estrangeiros, com base em modelos gerenciais conhecidos no Brasil como Qualidade Total, ou seja, técnicas e ferramentas gerenciais aplicados no controle do processo de produção das empresas, para obter bens e serviços pelo menor custo e melhor qualidade, objetivando atender as exigências desse próprio mercado a partir de bases econômicas liberais. Desse modo, por exemplo, série de reivindicações de agricultores rurais locais não encontrou ressonância no modelo formal gerencial proposto pela Gitec, em razão das metas a serem atingidas no prazo exíguo, o que poderia levar a situações de criminalização de comunidades inteiras. Obviamente a atuação ponderada dos representantes do Estado, com fulcro em intermediações do Ministério Público Estadual e na possibilidade, prevista em lei, de estabelecer Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta e Pactos pela Conservação, apontou para alternativas com maior facticidade, mas ainda concebidas, pelo olhar estrangeiro, como resquício de um “jeitinho brasileiro” em face de uma necessária atuação de um Estado Forte. Por sua vez, a escolha de consultores estrangeiros pela Gitec, a proporem uma “manualização”dos monitoramentos de unidades de conservação estaduais, com base em constante importação de tecnologia e consultoria estrangeira, a partir de modelos “eco-eficientes” gerou mais de uma situação de mal-estar, dando a impressão que os alemães envolvidos no Projeto se portavam como naturalistas novecentistas procurando conscientizar os selvagens cariocas.

Considerações finais A relação assimétrica de poder no sistema internacional dificulta a consolidação da cooperação internacional, já que os atores internacionais têm objetivos e capacidades de execução e barganhas divergentes. Neste contexto, as responsabilidades dos Estados são requeridas nas Conferências e os Acordos Internacionais diante da necessidade de cumprir com as diretrizes da cooperação internacional nas questões da conservação ambiental e da promoção do meio ambiente. Apesar de existirem certas contradições nas propostas da cooperação internacional e do desenvolvimento sustentável, é indiscutível a contribuição que a primeira tem dado à promoção de estratégias de conservação ambiental. Todavia, ambas têm permanecido muito além das expectativas, verificado no potencial ambiental do Brasil que tem resultado em muitos discursos, poucos recursos e em ações ineficientes. A promoção da conservação da natureza no Brasil não ocorrerá somente com os programas de cooperação internacional e seus respectivos recursos. É necessário mudar os valores e as condutas que são reiterados pelos padrões produtivistas, políticos e administrativos do sistema atual, com o intuito de combater a degradação ambiental.

A complexidade do tema em discussão desta pesquisa evidenciou vários problemas e questões na composição do amadurecimento teórico-crítico. A retórica e a prática da cooperação internacional e do desenvolvimento sustentável também se mostrou no PPG-7, a começar pelo montante anunciado quando no momento de sua criação, e o que foi efetivamente aplicado. Todavia o PPG-7 foi especial referência na construção da governança global para as questões ambientais e humanas, por demonstrar a necessidade de atuações conjuntas dos vários atores que compõem o sistema internacional. Além disso, o PPG-7 deixou explícita a importância estratégica das regiões da Amazônia e da Mata Atlântica brasileiras, como partes integrantes de um projeto nacional de desenvolvimento, na potencialização das vantagens comparativas do Brasil num cenário cada vez mais competitivo. Nessa perspectiva, o PPG-7 se apresentou como experiência válida de um esforço supranacional na busca de resolver os problemas ambientais que transcendem a soberania instituída pelas delimitações territoriais. São problemas de amplitude global e demandam soluções também de âmbito global. Desta forma, o PPG-7 foi um marco nas questões da cooperação internacional e da promoção da conservação da natureza. O Brasil deve utilizar-se de sua relevância geopolítica regional para barganhar investimentos e acordos que incentivem a promoção de seu desenvolvimento ambiental, possibilitando a elevação da qualidade socioambiental do país. Cabe ao governo e a sociedade trabalhar para que tais oportunidades sejam consolidadas, e para isso, é necessário repensar a respeito das políticas e ditames do mercado internacional. Os recursos provenientes de cooperação internacional não são suficientes para mudar a realidade institucional brasileira, até porque não têm a função de substituir o papel do Estado de sua função político-social. Mas no caso do Projeto de Proteção à Mata Atlântica no Rio de Janeiro, é perceptível como os projetos do PPG-7, possibilitaram, visualizar um amadurecimento e robustecimento dos quadros técnico-administrativos locais, capazes de fazer frente aos modelos gerencias estrangeiros propostos, apontando para novas tecnologias de conservação, gestão ambiental e valorização dos ecossistemas presentes na região. O PPMA-RJ é um exemplo de exercício sistemático para construir mudanças estruturais na política ambiental fluminense. Desde sua implementação, dos primeiros investimentos, da organização enquanto processo de cooperação e consolidação da área institucional, aos estágios de seus investimentos e à mudança de paradigmas com a inserção de novos elementos, consolidou-se uma burocracia executiva capaz de fazer frente a interesses políticos setorizados. Diante das considerações feitas, conclui-se que a discussão em torno das propostas da Conservação da natureza e da cooperação internacional é extremamente complexa. Todavia, seus méritos são reconhecidos na necessidade de reverter a atual organização do sistema internacional de poder, de produção e consumo. As rupturas necessárias se darão em processos gradativos, em ações individuais, estatais e mesmo empresarias. Todavia, o fortalecimento democrático, em especial o maior

investimento em eixos socioambientais e no mapeamento de conflitos territoriais, indica o caminho necessário para a superação da Era da Ecoeficiência enquanto postulado glamouroso de um domínio de mercado do Norte contra o Sul do planeta. Deve ser um processo em constante construção, um processo em rede, que não poderá se desprender de seu objetivo maior – a conservação da natureza, a pletora da identidade humana, a sustentabilidade ambiental e a equidade sócio-econômica – como perspectivas de futuro para a sobrevivência coletiva das espécies. Referências CONSULADO ALEMÃO. http://www.brasil.diplo.de/Vertretung/brasilien/pt/05__Rio/Rio.html. [12/05/2009] FERREIRA, Vilania Carvalho (2011) Cooperação internacional em políticas ambientais: estudo da gestão do financiamento do banco alemão KfW na conservação da Mata Atlântica no Estado do Rio de Janeiro. Dissertação de mestrado. Orientação do prof. Dr. Wilson Madeira Filho. Niterói: programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense. MMA. (2004) Agenda 21. Disponível em: www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos. [Acesso em 7 de fevereiro de 2011] MMA. (2003) PPG-7 – Programa de Proteção das Florestas Tropicais Brasileiras. Disponível em: <www.mma.gov.br/ppg7>.[Acesso em 7 de fevereiro de 2011] MEDEIROS, A. P. C. (1994) As Organizações Internacionais e a cooperação técnica. In: MARCOVITCH, J. (org.) Cooperação internacional: estratégias e gestão. São Paulo: EDUSP. SIMON, A. V. S.(2003) Conflitos na conservação da natureza: o caso do Parque Estadual da Serra da Tiririca. Niterói, 240 p. Dissertação (Mestrado em Ciência Ambiental) Universidade Federal Fluminense.