RENATA S. SCHEVISBISKI

CONTROLE SOCIAL NA POL TICA DE SA DE: UM ESTUDO SOBRE O

CONSELHO MUNICIPAL DE SA DE DE CURITIBA (1991-2001)

Monografia apresentada para obten o deT tulo de Bacharel no Curso de Ci nciasSociais, Departamento de Ci ncias Sociais,Setor de Ci ncias Humanas, Letras e Artes,Universidade Federal do Paran .

Orientador: Prof. Dr. Renato M. Perissinotto

Co-orientador: Prof. Dr. Mario Fuks

CURITIBA2004

1 1

SUM RIO

RESUMO 02

1 INTRODU O 03

2 ALGUMAS CONSIDERA ES TE RICAS SOBRE CONSELHOS

GESTORES DE POL TICAS SOCIAIS 07

3 CONTROLES DEMOCR TICOS: ACCOUNTABILITY HORIZONTAL

E ACCOUNTABILITY VERTICAL 14

4 CARACTER STICAS DA ARENA DECIS RIA: O CONSELHO

MUNICIPAL DE SA DE DE CURITIBA 25

4.1 A ESTRUTURA DE PARTICIPA O DO SISTEMA DE SA DE:

DA UNI O PARA OS MUNIC PIOS 27

4.2 O CONSELHO MUNICIPAL DE SA DE DE CURITIBA 32

4.2.1 Implementa o 32

4.2.2 Composi o 33

4.2.3 Atribui es e Compet ncias 35

4.2.4 Atribui es Decis rias 40

4.2.5 Localiza o no Organograma Formal do Processo Decis rio 41

5 CONSIDERA ES ANAL TICAS 42

5.1 ATIVIDADE POL TICA DO CONSELHO MUNICIPAL DE SA DE DE

CURITIBA 45

5.2 PARTICIPA O 47

5.2.1 Debate 48

5.2.2 Caracter sticas do Processo de Interlocu o 51

5.2.3 Contesta o 55

5.2.4 Delibera o 57

2 1

5.3 AGENDA 59

5.4 TIPO DE DELIBERA O 65

6 CONSIDERA ES FINAIS 73

REFER NCIAS 78

3 1

RESUMO

CONTROLE SOCIAL NA POL TICA DE SA DE: UM ESTUDO SOBRE OCONSELHO MUNICIPAL DE SA DE DE CURITIBA (1991-2001)

An lise do controle social na gest o e implementa o da pol tica de sa de no munic pio deCuritiba, por institui es colegiadas de car ter permanente como o Conselho Municipal deSa de de Curitiba, no per odo de 1991 a 2001, com o prop sito de analisar em que medida ocontrole social nessa institui o resultado de uma din mica de interlocu o entre atoresgovernamentais e n o-governamentais, em que examinar, acolher e compatibilizar interessesconstitui o padr o mais freq ente de intera o pol tica. Aspectos como o surgimento da no ode controle social no interior do Movimento pela Reforma Sanit ria, nas d cadas de 1970 e1980 e sua inser o na configura o institucional dos Conselhos de Sa de e a din mica doprocesso decis rio do Conselho Municipal de Sa de de Curitiba foram analisados. Asconsidera es finais apontam para o car ter inovador dessa institui o na estrutura pol ticabrasileira, na medida em que contribuem para a democratiza o das rela es entre Estado esociedade, o fomento a uma rede de fiscaliza o e a veicula o de informa es popula o,tornando-a bem informada acerca do andamento da gest o de bens p blicos.

Palavras-chave: Democracia; Controle Social; Conselhos de Sa de; Pol tica de Sa de;

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1 INTRODU O

A partir da Constitui o Brasileira de 1988, uma nova institucionalidade pol tica

proliferou-se por todo o pa s, fazendo parte da nova estrutura burocr tica do Estado: os

Conselhos Gestores de Pol ticas Sociais.

Institu dos juntamente com outros mecanismos democr ticos como a iniciativa de lei

popular, o plebiscito e o referendo, os Conselhos Gestores fazem parte de uma nova estrutura

organizativa do Estado brasileiro que rompe com o paradigma centralizado e tecnocr tico de

gest o das pol ticas p blicas, para instaurar um modelo centrado na descentraliza o das

pol ticas sociais e na participa o da sociedade.

Por todo o pa s foram instaurados Conselhos Gestores localizados nas tr s esferas de

governo (Federal, Estadual e Municipal), em setores como a educa o, a sa de, o emprego,

al m daqueles criados para atender a segmentos como a mulher, o negro, o idoso e os direitos

da crian a e do adolescente, garantindo a participa o direta de representantes da sociedade

civil organizada, de forma permanente.

No mbito da pol tica de sa de, o movimento no sentido da cria o dos Conselhos

Gestores n o surge no per odo de elabora o da Constitui o Federal, mas de um processo

anterior de contesta o ao modelo oficial de sa de no pa s, iniciado na d cada de 1970 com o

Movimento da Reforma Sanit ria. Esse movimento, sob os ausp cios da abertura pol tica,

inseriu na agenda p blica a necessidade de se alterar o modelo vigente de assist ncia,

centrado na exclus o social, por meio da implanta o de uma nova pol tica de servi os de

cunho democratizante que garantisse acesso universal aos servi os de sa de e atendesse aos

princ pios da eq idade e da descentraliza o.

Do lado do Estado, outro processo de reformas pol ticas come ava a surgir, a partir

das primeiras a es pela abertura pol tica, no sentido de alterar o modelo centralizado de

gest o de pol ticas p blicas. Assim, aos poucos, com a conflu ncia de dois movimentos

pol ticos, por parte da sociedade e por parte do Estado, foi se instituindo o novo modelo

pol tico-assistencial para o setor sa de, calcado na descentraliza o, na equidade e na

participa o social.

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Esse trabalho busca recuperar algumas das caracter sticas desse processo, no que

concerne instaura o de Conselhos de Sa de no Brasil, analisando o que constituiu uma das

principais reivindica es do Movimento pela reforma Sanit ria e se consubstanciou mais

tarde, numa das principais atribui es dos Conselhos de Sa de: o controle social.

Nesse sentido, o controle social deixa de ser nica e exclusivamente uma

reivindica o da sociedade, para se tornar uma atribui o institucionalizada em espa os

delimitados como os Conselhos de Sa de, adquirindo, portanto, outro sentido, dado pela

configura o jur dico-institucional dessas arenas nas quais opera e pela din mica interna do

seu processo decis rio.

Assim, este trabalho tem por finalidade analisar de que maneira o controle social

promovido por institui es como os Conselhos de Sa de. O objetivo verificar em que

medida e em que sentido, a configura o jur dico-institucional e o processo decis rio dessas

institui es lhes permitem atuar como inst ncias de controle social sobre as pol ticas

descentralizadas de sa de.

Para tanto, alguns fatores precisam ser analisados, a fim de que possamos

compreender em que medida eles podem afetar o desenvolvimento das a es fiscalizadoras

dos Conselhos de Sa de. Assim, fatores relacionados ao processo decis rio como: 1) o n vel

de atividade pol tica da arena; 2) o grau de participa o dos atores envolvidos; 3) o tipo de

interlocu o entre os atores governamentais e n o-governamentais; 4) a exist ncia de

oposi o de interesses, isto , de contesta o ; 5) a composi o da agenda; e 6) o tipo de

delibera o recorrente, s o aspectos privilegiados na analise.

A fim de verificar como esses fatores est o operando na pr tica, vamos tomar como

estudo de caso o Conselho Municipal de Sa de de Curitiba (CMSC), institui o deliberativa e

de controle social da pol tica de sa de, a partir da an lise de dez anos de atividade pol tica

dessa inst ncia colegiada, entre os anos de 1991 e 2001.Os dados a serem desenvolvidos nesse estudo, resultam de pesquisa realizada no ano de 2001,pelo Grupo de Pesquisa Democracia e Pol ticas Sociais no Paran 1 , o qual, al m derealizar um levantamento sobre toda a organiza o jur dico-institucional dos Conselhos

1 Esse Grupo foi coordenado pelo Prof. Dr. Mario Fuks, tendo como colaboradores outros dois professoresdoutores, alunos do Mestrado e da gradua o em Ci ncias Sociais, tendo a autora deste trabalho participadocomo Bolsista de Inicia o Cient fica pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cient fico e Tecnol gico(CNPq). A pesquisa tamb m contou com a consultoria estat stica do Professor Malco Camargos.

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Gestores Deliberativos de Curitiba - Sa de, Trabalho, Assist ncia Social e Direitos daCrian a e do Adolescente - ainda fez entrevistas com os conselheiros participantes e utilizoucomo fonte de dados as atas das reuni es.

Para esse trabalho, no entanto, privilegiamos os dados fornecidos pelas atas dasreuni es, por compreendermos que favorecem a an lise sobre o controle social. Isso, porquenelas est o presentes informa es sobre a participa o dos atores, a composi o da agenda e otipo de delibera o de dez anos de atividade pol tica no CMSC.

Para dar conta das quest es levantadas neste trabalho, organizamos a an liseprocurando resgatar primeiramente: 1) o debate em torno da emerg ncia hist rica dosConselhos de Sa de; 2) o papel dos movimentos sociais na consolida o do modeloparticipativo de gest o de pol ticas sociais; 3) os estudos que tratam da estruturaorganizacional dessas institui es; e 4) os determinantes institucionais que favorecem aparticipa o nessas inst ncias colegiadas.

Na segunda parte, alguns pressupostos te ricos da Ci ncia Pol tica s o elucidados, noque diz respeito tem tica referente a controles democr ticos, procurando trazer para o leitoralgumas das principais discuss es sobre mecanismos de controle que visam limitar o abusodo poder. Assim, tanto sob o ponto de vista do controle interinstitucional (accountabilityhorizontal), quanto do controle entre representantes e representados (accountability vertical),apresentamos uma densa discuss o que serve como fundamenta o te rica para o estudo queestamos apresentando.

Na terceira parte, o objeto da pesquisa analisado em termos de sua emerg nciahist rica, enfatizando-se o papel do Movimento pela Reforma Sanit ria e o processo deconstitui o do Sistema nico de Sa de. Al m disso, toda a legisla o que implementa osConselhos de Sa de analisada, em especial aquela que institui o Conselho Municipal deSa de de Curitiba. Para finalizar, foram objeto de an lise o Regimento Interno e as leisespec ficas que tratam da atribui o fiscalizadora do CMSC.

A quarta parte apresenta uma an lise do processo decis rio do Conselho Municipalde Sa de de Curitiba, procurando verificar se o Conselho uma arena que permite ainterlocu o entre Estado e sociedade e ainda, se atua efetivamente no processo cotidiano dedefini o e controle das pol ticas de sa de. Para tanto, necess rio verificar se a arena politicamente ativa, se h um padr o monopolizador de participa o pol tica, se hinterlocu o entre atores representativos do Estado e da sociedade civil, se h oposi o deinteresses, se a agenda voltada minimamente para o controle social e se h delibera es deteor impositivo.

Por fim, procuramos concluir a respeito do car ter inovador representado por essasinstitui es, na medida em que possibilitam que Estado e sociedade estabele am umainterlocu o permanente ao entorno da defini o e do controle de pol ticas p blicas.

7 1

2 ALGUMAS CONSIDERA ES TE RICAS SOBRE OS CONSELHOS GESTORES DE

POL TICAS SOCIAIS

O surgimento e prolifera o dos Conselhos Gestores de pol ticas sociais no final da

d cada de 1980 representou para a estrutura do Estado brasileiro uma verdadeira novidade

institucional, na medida em que interligou Estado e sociedade na gest o e controle das

pol ticas sociais.

Por conseq ncia, esse formato institucional atraiu a aten o de grande n mero de

pesquisadores preocupados em estudar a emerg ncia hist rica dessas institui es, abordando

aspectos como a atua o dos movimentos sociais nas d cadas de 1970 e 1980 na consolida o

desse modelo (GOHN, 2001), assim como fatores relacionados ao desenvolvimento do

sistema descentralizado de pol ticas sociais no qual essas institui es est o inseridas

(JACOBI, 2000).

Dado o formato caracter stico dos Conselhos Gestores, calcado numa estrutura de

participa o social que se destina a atuar na defini o de pol ticas p blicas, a literatura vem

considerando essas inst ncias colegiadas como representativas de uma nova

institucionalidade (DRAIBE, 1998).

Para dar conta de resgatar as caracter sticas dessa estrutura inovadora, v rios estudos

v m mapeando alguns dos aspectos principais dos Conselhos, entre os quais destacamos

aqueles que se referem diretamente ao tipo de institui o que estamos analisando: os

Conselhos de Sa de.Entre as principais abordagens, algumas buscam resgatar a emerg ncia hist rica dos

Conselhos de Sa de (CARVALHO, 1995) 2 , os condicionantes da participa o (C RTES,1998; RIBEIRO, 2001; SALES, 2002), as rela es interinstitucionais mantidas por essesorganismos colegiados (SILVA & LABRA, 2001), assim como a atua o de grupos deinteresses nessas inst ncias (RIBEIRO, 1997), al m de estudos diretamente relacionados aesse trabalho que tratam da quest o do controle social (C RTES, 199?; COHN 199?;CARVALHO, 1997).

Mas afinal, o que s o os Conselhos Gestores? Sob o ponto de vista de S nia MiriamDraibe, eles representam uma nova institucionalidade , na medida em que consolidam naesteira da democratiza o, novos mecanismos de express o, representa o e participa o deinteresses forjados pelos movimentos sociais .(DRAIBE, 1998, p.01)

Para a autora, essa nova estrutura de representa o e participa o tende a introduzir2 A emerg ncia hist rica dos Conselhos de Sa de no Brasil ser objeto de abordagem num cap tulo espec fico,destinado caracteriza o dessas institui es.

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uma altera o no padr o at ent o vigente de forma o e tomada de decis es sobre pol ticassociais. Com os Conselhos, afirma Draibe, uma parte substancial da nova tessitura da vida emdemocracia passa a ser moldada por essas institui es, oferecendo alternativas de express os for as puras' dos pret ritos movimentos sociais. (DRAIBE, 1998, p.01)

Essas caracter sticas apontadas por Draibe, s o muito bem desenvolvidas por Mariada Gl ria Gohn (GOHN, 2001), a qual atribui ao cen rio de intensas mobiliza es sociaiscaracter stico das d cadas de 1970 e 1980, as raz es que nos permitem compreender osConselhos Gestores enquanto nova institucionalidade de representa o social.

De acordo com Gohn, a forma Conselho n o constitui algo novo na hist ria, emborao formato atual (institucionalizado) deva ser considerado dessa maneira, visto que at ent o,duas formas de conselho haviam existido no s culo XX no Brasil: os criados pelo pr prioPoder Executivo para mediar suas rela es com as organiza es populares, como osConselhos Comunit rios, criados junto administra o municipal ao final da d cada de 1970;e os Conselhos Populares, constru dos pelos movimentos de igual car ter ou por setoresorganizados da sociedade civil em suas rela es de negocia o com o poder p blico, ao finaldos anos 1970 e parte dos anos 1980.

No que diz respeito forma Conselho atual, a sua institucionaliza o pelo poderLegislativo se deu ap s press es e demandas da sociedade civil. Esse movimento dasociedade foi respons vel, em grande medida, por alterar as rela es sociais at ent oestabelecidas entre o p blico e o privado. Dessa maneira, de acordo com a autora, osConselhos se originam da tend ncia institucionaliza o dessas novas rela es sociais, asquais s o marcadas pela interven o social peri dica e planejada, ao longo de todo o circuitode formula o e implementa o de uma pol tica p blica. (GOHN, 2001, p.57)

Al m disso, para Gohn, os Conselhos possibilitam o reordenamento das pol ticasp blicas na dire o de formas de governan a mais democr ticas, em fun o do novo padr ode rela es que se estabelecem entre Estado e sociedade, a partir da participa o desegmentos sociais no processo de formula o e decis o sobre pol ticas p blicas. (GOHN,2001, p.83)

Ao mesmo tempo em que foi incentivada pela mobiliza o social e pol tica noper odo citado, a cria o dos Conselhos Gestores tamb m parte de um movimento do Estado,relacionado ao processo de descentraliza o pelo qual passou o Sistema Brasileiro deProte o Social na d cada de 19903 .

Esse processo de transfer ncia de atribui es e compet ncias aos Estados eMunic pios permitiu, na vis o de Jacobi (JACOBI, 2000), que a gest o das pol ticas sociaisna esfera local fosse aberta participa o da sociedade no debate e na formula o dessaspol ticas por meio dos Conselhos Gestores.

De acordo com a perspectiva desse autor, as transforma es pol tico-institucionaisdecorrentes do processo de descentraliza o tendem a contribuir para o processo dedemocratiza o do Estado. Na medida em que o ingresso da cidadania organizada nam quina do Estado permite conhecer melhor seu funcionamento e seus limites e estimula umarela o de co-responsabilidade e de disputa, produzindo consensos cada vez mais qualificados

3 Esse processo, como bem analisado por Arretche (ARRETCHE, 1999), dependeu da implementa o de estrat gias deindu o eficientemente implementadas por parte do Governo Federal, tendo em vista a exist ncia de custos para osEstados e Munic pios que, por um lado estavam adquirindo novas compet ncias e atribui es ao assumir a gest o de umadada pol tica e por outro, deveriam assumir novos encargos fiscais e administrativos para desempenhar tal tarefa.

9 1

e dissolvendo o autoritarismo do Estado tradicional sob press o da sociedade organizada. '(JACOBI, 2000, p. 143-144)

Desse modo, na perspectiva do autor, a incorpora o da sociedade civil organizadano mbito da esfera decis ria local contribui para a aproxima o das rela es entre Estado esociedade, para o desenvolvimento da cidadania, assim como para a gest o compartilhada dosbens p blicos.

Na perspectiva realista de Santos Jr. (SANTOS Jr, 2001), entretanto, o modelo degovernan a institu do nos munic pios brasileiros incompleto. Para o autor, que buscouanalisar em que medida a descentraliza o e a municipaliza o das pol ticas p blicas noBrasil caminham na dire o do aprofundamento da democratiza o da esfera local degoverno, embora existam canais de intera o entre governo e sociedade, tais como osConselhos Municipais, a exist ncia de profundas desigualdades sociais contribui para o baixograu de participa o, al m de produzir graves restri es ampla inclus o social (SANTOSJr., 2001, p.233).

No mesmo sentido aponta o estudo realizado por Mauro Rego dos Santos (SANTOS,2000), ap s constatar diferen as significativas entre os munic pios e os Conselhos Municipaisda Regi o Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ).

De acordo com a perspectiva desse autor, o modelo de participa o instaurado pelosConselhos Gestores, deve estar associado a um projeto mais amplo de democratiza o daesfera municipal, onde sejam identificados aspectos como o capital social existente, osprincipais conflitos sociais, a sobreposi o de atribui es dos Conselhos, assim como acapacidade t cnica para o enfrentamento dos problemas sociais (SANTOS, 2000, p.152) porparte dessas inst ncias colegiadas

Al m disso, deve ser fomentada a participa o social, por meio da cria o de outrosespa os que articulassem as principais demandas e prioridades da popula o. Nesse sentido,por meio desse projeto a participa o da sociedade estaria inserida, para al m dos Conselhos,num conjunto mais amplo de pol ticas respons veis pela cria o de um processo dedemocratiza o na esfera municipal.

As condi es locais tamb m foram identificadas por Soraya C rtes (C RTES, 1998)enquanto fatores que influenciam a din mica de participa o caracter stica dos Conselhos deSa de. No caso desse estudo, especificamente, a autora afirma que aspectos como a estruturainstitucional, a organiza o dos movimentos popular e sindical na respectiva esfera; a posi odas autoridades federais, estaduais e municipais de sa de com rela o participa o; e adin mica de funcionamento do Conselho, seriam os principais determinantes queviabilizariam a experi ncia da participa o.

Para Cortes, o funcionamento dos Conselhos limitado e condicionado pelarealidade concreta das institui es e da cultura pol tica dos munic pios brasileiros. Issosignifica afirmar que embora a estrutura organizativa seja a mesma em todo o pa s, porqueregida por princ pios constitucionais da Uni o para os estados federados, a implementa o e ofuncionamento adequado dessa estrutura em termos de participa o pol tica, depende decaracter sticas essencialmente locais. Al m disso, o papel de atores localizados em postos decomando deve ser destacado, tendo em vista que o maior acesso a informa es e aos meiosessenciais para implementa o de pol ticas faz com que esses atores detenham poderconsider vel de influ ncia na tomada de decis es.

101

Importante apreciar a atitude dos gestores em rela o participa o de usu rios. Dependendo desuas prefer ncias pol ticas, eles podem promover diferentes tipos de participa o. S o eles quedefinem a natureza do apoio, em termos de infra-estrutura, a ser colocada disposi o dosConselhos. (...) A trajet ria pessoal pode caracterizar os gestores como membros ativos de umacategoria profissional ou como integrantes de um policy community tentando influenciar o processode decis o que tem lugar no setor p blico. (CORTES, 2002, p.170-171)

Sob o ponto de vista da cultura pol tica, enquanto um dos determinantes da

participa o nos Conselhos de Sa de apontados por Cortes, o estudo de Ednaldo Aparecido

Ribeiro (RIBEIRO, 2001) oferece uma importante contribui o, numa an lise empiricamente

orientada acerca das orienta es pol ticas subjetivas partilhadas por conselheiros do

CONSUL (Conselho de Sa de da Regi o Sul de Londrina) no interior do Paran .

De acordo com a an lise desse autor, a cultura pol tica verificada entre os

entrevistados tende a contribuir para o aprofundamento da participa o em canais alternativos

como os Conselhos. Isso se deve, particularmente, a uma combina o aparentemente

contradit ria entre ades o aos valores democr ticos e desconfian a e rejei o s institui es

representativas democr ticas.

Para Ribeiro, essa dicotomia est relacionada constata o dos atores de uma efetiva

incapacidade administrativa dos representantes em solucionar crises. Por conseq ncia, h um

refor o da participa o na percep o dos conselheiros sobre a import ncia da participa o

popular atrav s de canais alternativos como os Conselhos (RIBEIRO, 2001, p.110).

As condi es que determinam a participa o tamb m foram analisadas num estudo

sobre o Conselho Municipal de Sa de de Curitiba. O autor, Sales (SALES, 2002), fez uma

an lise das condi es que tendem a favorecer a atua o pol tica nessa institui o, tra ando

um perfil dos conselheiros, das entidades e segmentos, a fim de verificar quais atributos

possibilitam aos atores, serem ativos no interior do Conselho.

Entre os principais, foram destacados a exist ncia de diversidade e desigualdade de

recursos humanos, financeiros e pol ticos como fatores que podem exercer influ ncia sobre a

atua o dos conselheiros. Al m disso, a capacidade de abertura participa o das diversas

entidades de trabalhadores e de representantes de usu rios por parte da institui o, tamb m

constitui vari vel importante ao se analisar os determinantes da participa o.

111

A atua o de grupos de interesses tamb m produz efeitos sobre o processo

participativo, segundo a perspectiva de Ribeiro (RIBEIRO, 1997). De acordo com esse autor,

a a o de grupos de interesses em arenas como os Conselhos de Sa de acaba por ser

institucionalizada, gerando uma din mica em que os conflitos e os mecanismos de

constitui o de consensos e rupturas passam a fazer parte da estrutura dos Conselhos, criando

dois modelos b sicos de intera o entre grupos de interesses e atores governamentais. Cada

modelo influencia o processo pol tico de maneira diferenciada.

Um deles se baseia na vocaliza o pol tica , em que h o predom nio de den ncias,

tendo como conseq ncia direta, a sobrecarga de demanda sobre a agenda pol tica. O outro se

baseia num modelo de pactua o pol tica , expressando o predom nio de acordos entre os

grupos de interesses e, portanto, a autolimita o na formula o de demandas.

Tal como foi poss vel verificar nessa primeira parte do trabalho, essa verdadeira

novidade institucional que s o os Conselhos contribuiu, na vis o otimista de analistas como

Gohn e Jacobi, para a promo o de um reordenamento das pol ticas p blicas na dire o de

formas de governan a mais democr ticas.

Na vis o realista de outros autores, no entanto, motivados pela constata o de

evid ncias emp ricas acerca da implementa o dos Conselhos, a inova o que essas

institui es representam esbarra nas condi es da estrutura social brasileira.

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3 CONTROLES DEMOCR TICOS: Accountability Horizontal e Accountability Vertical

O controle sobre o poder pol tico constitui uma discuss o importante no mbito da

Ci ncia Pol tica. Desde os cl ssicos, essa tem tica tem sido abordada tanto sob o ponto de

vista do controle interinstitucional, com vistas a limitar o abuso do poder, como da rela o

representante / representado, a fim de que o representante haja de modo responsivo.

Nos escritos pol ticos de Montesquieu e d'Os Federalistas - Hamilton, Jay e Madison

- o ant doto contra o abuso do poder dado pela sua divis o, separando-se as fun es e

admitindo-se ao mesmo tempo, uma certa interpenetra o entre elas para favorecer o controle

m tuo entre as partes. A organiza o do Estado, portanto, concebida nessa perspectiva, em

termos de pluralidade, distribui o, separa o e equil brio entre poderes.

Em Locke, o princ pio da separa o de poderes constitui a base para evitar que o

poder seja utilizado com fins contr rios ao interesse da comunidade. A fim de evitar o uso

indiscriminado das fun es legislativas e executivas, esses poderes devem estar em m os

separadas .

E como pode ser demasiado grande para a fraqueza humana, capaz de tomar conta do poder, paraque as mesmas pessoas que t m por miss o elaborar as leis tamb m tenham nas m os a faculdadede p -las em pr tica, ficando dessa maneira isenta da obedi ncia das leis que fazem, e podendoamoldar a lei, n o s quando a elaboram como quando a poem em pr tica, a favor delas mesmas, eassim passarem a ter interesse distinto do resto da comunidade contr rio ao fim da sociedade e dogoverno; em comunidades bem ordenadas, nas quais o bem de todos se leva em conta como devido, o poder legislativo vem s m os de diversas pessoas que, convenientemente reunidas, t mem si, ou juntamente com outras, o poder de elaborar leis; depois de assim fazerem, novamenteseparadas, ficam sujeitas s leis que fizeram, o que representa obriga o nova e mais pr xima paraque as fa am tendo em vista o bem geral.Todavia, como as leis elaboradas imediatamente e em prazo curto t m for a constante eduradoura, precisando para isso de perp tua execu o e assist ncia, torna-se necess ria aexist ncia de um poder permanente que acompanha a execu o das leis que se elaboram e ficamem vigor. E desse modo, os poderes legislativo e executivo ficam freq entemente separados(LOCKE, 1973, p.271).

Embora essa passagem ilustre claramente a tese da separa o de poderes como

mecanismo refreador do poder, na vis o de Montesquieu, no entanto, somente por meio da

interpenetra o de fun es judici rias, legislativas e executivas, h o fortalecimento de for as

correlatas, o que permite que um poder exer a modera o sobre o outro.

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Em outras palavras, embora cada poder possua fun es espec ficas, a mistura de

atribui es entre eles permite a exist ncia de um controle m tuo. No caso do poder

Executivo, este participa da legisla o por meio de uma atribui o espec fica: o poder de

veto. Esse poder, exercido sobre o Legislativo, cumpriria a fun o de evitar o despotismo

deste ltimo. Nesse caso, o poder de veto exercido pelo Executivo justific vel, pois no caso

do monarca, como preciso que ele participe da legisla o para se defender, cumpre que ele

a tome parte pela faculdade de impedir (MONTESQUIEU, 1973).

A exist ncia de um legislativo bicameral com poder de veto rec proco, composto pela

nobreza e pelo corpo escolhido para representar o povo, tamb m favoreceria para

Montesquieu, o controle m tuo.

Para os Federalistas Hamilton, Jay e Madison, engajados num projeto constitucional

para os Estados Unidos da Am rica do Norte, o controle interno e externo do governo

indispens vel, visto que para esses autores, a natureza humana segue uma tend ncia natural

ao abuso do poder, tendo em vista que se os homens fossem anjos, n o seria necess rio

haver governo (FEDERALISTAS, 1973, p.350) e, portanto, nem mesmo controles

democr ticos.

Do mesmo modo que Locke, os Federalistas v em na separa o de poderes o

ant doto contra a tirania, por possibilitar a n o acumula o de poderes nas m os de um

indiv duo ou grupo. Al m disso, a mistura de fun es considerada desej vel, na medida em

que, de acordo com Hamilton, n o adequada e necess ria defesa dos diversos bra os do

governo, uns contra os outros (FEDERALISTAS, 1973).

Nesse sentido, o controle horizontal se caracteriza pela exist ncia de freios e

contrapesos, ou seja, de mecanismos de controle e verifica o (checks and balances), nos

quais cada fun o exercida por mais de um rg o do governo. De acordo com Przeworski,

(PRZEWORSKI, 1999) no modelo puro de separa o de poderes, cada poder desempenha sua

fun o, n o sendo, entretanto, um sistema de iguais, pois o Legislativo superior a todos os

outros poderes, uma vez que nenhuma a o pode ser legitimamente tomada por qualquer

parte do governo, a menos que tenha sido capacitada pelo Legislativo. (PRZEWORSKI,

p.329). Nesse sentido, para esse sistema espec fico, o Legislativo o unchecked power

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(poder sem controle).

Com a inclus o dos dispositivos que limitam a soberania do Legislativo, por meio do

estabelecimento de fun es irrestritas a um nico poder, o equil brio entre os poderes pode ser

estabelecido no interior do Estado em situa es como, por exemplo, a possibilidade de veto

do Poder Executivo e o poder de impeachment do Legislativo.Na teoria da representa o pol tica, fundamentada na delega o de poder, tamb m

podemos encontrar um v nculo direto com as discuss es relativas ao controle sobre o poder.Para pensadores como Edmund Burke que concebeu a id ia de mandato livre 4 , por meio dadelega o, o representante deve ser essencialmente aut nomo em rela o aos seus eleitores.

Com a inser o do controle social na rela o representante / representado passa ahaver uma limita o. A accountability, termo comumente utilizado para traduzir essa rela ode controle, contribui para que o representante n o permane a preso s prefer ncias de seuseleitores, mas que ao mesmo tempo, estas sejam idealmente consideradas por ele, tal comoeles decidiriam caso dispusessem de tempo, informa o e preparo para deliberar (MIGUEL,199?, p.07).

Como j mencionado acima, nas an lises contempor neas os mecanismos de controletanto interinstitucionais, quanto aqueles inerentes representa o pol tica, s o denominadospelo termo em ingl s accountability 5 , nas suas respectivas varia es: accountabilityhorizontal para o primeiro tipo de controle e accountability vertical para o segundo.

O termo n o possui tradu o literal para o portugu s, mas pode ser compreendido pormeio do voc bulo responsividade , o qual para Luis Felipe Miguel (MIGUEL, 199?) tende aaproximar do termo responsiviness, cujo significado, no entanto, se distancia um pouco deaccountability. A distin o se deve ao fato de que este se baseia na imposi o de san es aosgovernantes por parte dos constituintes, j a responsividade se refere sensibilidade dosrepresentantes vontade dos representados.

A accountability diz respeito capacidade que os constituintes t m de impor sans es aosgovernantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se desincumbem bem de sua miss o edestituindo os que possuem desempenho insatisfat rio. Inclui a presta o de contas dos detentoresdo mandato e o veredicto popular sobre esta presta o de contas. J a responsividade se refere sensibilidade dos representantes vontade dos representados; ou, dito de outra forma, disposi odos governos para adotarem as pol ticas preferidas por seus governados (MIGUEL, 199?, p.05).

A literatura contempor nea sobre accountability horizontal vem estudando o

funcionamento do sistema de fiscaliza o e equil brio de poder existente no sistema pol tico

brasileiro, por meio da an lise dos instrumentos e incentivos dispostos na organiza o do

Estado para motivar o controle entre os Poderes Executivo e Legislativo.A an lise de F tima Anastasia (ANASTASIA, 2002) se insere nessa perspectiva, ao

identificar as principais vari veis institucionais que afetam a capacidade do Poder Legislativo

4 Essa id ia est presente no famoso Discurso aos Eleitores de Bristol , em 1774, de Edmund Burke.5 A defini o desse termo tamb m pode ser encontrada em O 'Donnell, G. Democracia Delegativa? NovosEstudos CEBRAP, n 31, p.25-40.

151

em fiscalizar e controlar os atos e as omiss es dos governantes6 .De acordo com o argumento da autora, a possibilidade de controle dos atos e

omiss es dos governantes pelo Poder Legislativo, est intimamente relacionada ao grau dedispers o dos poderes de agenda e de veto entre os atores no interior das Casas Legislativas, oqual, por sua vez, somente pode ser identificado mediante uma an lise das regras queinformam a constitui o, a composi o e o funcionamento do Poder Legislativo7 .

Nesse estudo, a autora sustenta que vari veis tanto internas quanto externas organiza o legislativa, s o respons veis por afetar a distribui o de poderes de agenda e deveto no interior das Casas Legislativas.

O estudo de Argelina Figueiredo (FIGUEIREDO, 2001) tamb m ilustrativo dessaperspectiva, ao analisar a possibilidade de controle do Poder Legislativo sobre o Executivo,diante de um processo decis rio caracterizado pela concentra o do poder na figura doExecutivo8 .

De acordo com Argelina Figueiredo, a concentra o de poder se deve a umacombina o engenhosa de fortes poderes legislativos e de agenda, garantidos pelaConstitui o Brasileira ao Executivo, assim como da exist ncia de um sistema pluripartid rioem que a forma o de governos de coaliz o o padr o predominante.

A associa o entre esses fatores permite um tipo de arranjo em que a a ocoordenada do Executivo e dos l deres de coaliz o permite ao presidente impor coes o coaliz o governista, superando poss veis dissens es e desacordos pol ticos decorrentes dediferen as ideol gicas. Por conseq ncia, tal como sintetizado por Figueiredo, aconcentra o de poder institucional aumenta o sucesso do presidente em aprovar suaspropostas legislativas e seu predom nio na formula o de pol ticas p blicas, ao mesmo tempoem que enfraquece o papel do congresso como Poder que contrabalan a a Presid ncia. Aautonomia congressual na produ o de pol ticas fica reduzida a reas espec ficas de pol ticasp blicas. (FIGUEIREDO, 2001, p.691).

Uma conseq ncia importante desse processo e que precisa ser destacada nessetrabalho, vem a ser o fomento da accountability vertical, devido redu o da capacidadefiscalizadora do Congresso. Para a autora, o Congresso passa a desenvolver um tipo indiretode fiscaliza o, caracterizado pelo fornecimento de informa es a grupos da sociedade, paraque estes ativem outros dispositivos de cobran a de responsabilidade pol tica. Dessa maneira,passa a operar uma fiscaliza o descentralizada sobre as a es do governo, permitindo que oCongresso passe a fomentar os mecanismos de accountability vertical, contribuindo porconseq ncia, para aumentar o n vel geral de cobran a de responsabilidade no sistemapol tico.

O mecanismo eleitoral, tal como observado no in cio deste cap tulo, constitui aprincipal forma de accountability vertical, sendo refer ncia na maior parte dos estudoscontempor neos sobre a tem tica.

Desde os cl ssicos, a rela o de delega o de poder entre representante e

6 Nesse estudo, F tima Anastasia analisou as C maras Legislativas de quatro pa ses - Argentina, Bol via,Brasil e Chile.

7 De acordo com Anastasia, essas regras se referem ao sistema partid rio, sistema eleitoral, os quaisconstituem vari veis externas organiza o legislativa; e ao n mero de c maras, o grau de simetria entre elas ea distribui o de direitos e de atribui es parlamentares entre legisladores individuais, grupos de legisladores e oplen rio - vari veis internas.

8

Essa centraliza o do poder tem como conseq ncia a produ o de efeitos negativos sobre o desempenho do Congresso,em seu papel de ag ncia horizontal de controle do Executivo.

161

representado implica uma quest o importante: os representantes devem ou n o sercontrolados?

Essa discuss o muito bem resgatada por Luis Felipe Miguel (MIGUEL, 199?), aoapontar os problemas decorrentes do mandato livre idealizado por Edmund Burke. Entre osprincipais, o autor destaca a separa o que se estabelece entre representante e representado, oque faz com que as decis es sejam tomadas por um pequeno grupo e n o pela massa dos queser o submetidos a elas; al m disso, h a forma o de uma elite pol tica distanciada da massada popula o; e ainda, a ruptura do v nculo entre a vontade dos representados e a vontade dosrepresentantes.

A resposta a esses problemas, de acordo com Miguel, accountability. Por meiodela, os representantes se submetem ao veredicto da popula o no per odo eleitoral, devendo,portanto, prestar contas ao longo do mandato. A efetiva o desse modelo na pr tica, noentanto, envolve certos entraves que tornam reduzida a capacidade de supervis o dosconstituintes sobre seus representantes. Esses fatores incluem a complexidade das quest esp blicas, o fraco incentivo qualifica o pol tica e o controle sobre a agenda.

Outro autor, Adam Przeworski (PRZEWORKI, 1999), tamb m identificou problemasna efetiva o do modelo de controle vertical. Um deles se refere ao controle ex post que oseleitores fazem da atua o dos seus representantes, por meio da reelei o ou n o dosgovernantes, a partir do que foi feito durante o mandato. Para o autor, esse tipo de controleretrospectivo faz com que os eleitores s possam sancionar os desvios de mandatos de seusrepresentantes ap s seus efeitos serem experenciados. Nesse sentido, dispositivosinstitucionais deveriam estar dispon veis aos cidad os para que estes pudessem for ar seusrepresentantes a manter suas promessas de campanha.

Todavia, esse modelo se ap ia na premissa de um cidad o informado, capaz deavaliar as a es de seus representantes. Uma situa o, entretanto, que n o ocorre na pr tica,dado que o custo de monitoramento da maior parte das decis es tomadas pode ser muito alto.Assim, para Przeworski, accountability n o suficiente para induzir representatividadequando os eleitores disp em de informa o incompleta. (PRZEWORSKI, 1999 p.341).

Em contrapartida, a informa o que se veicula deve ser publicizada e livre para serdivulgada, pois toda informa o velada tende a ir contra o interesse p blico. Nas palavras deBobbio citado por Przeworski (PRZEWORSKI, 1999, p.342), um preceito que n o suscet vel de ser publicizado pode significar um preceito que, uma vez conhecido do p blico,provocaria uma tal rea o no p blico que n o se poderia p -lo em a o . Assim, parapromover representa o, a democracia requer um regime em que a informa o seja livre.

Na vis o de Przeworki, portanto, a elei o um instrumento rude de controle dosgovernos. (PRZEWORSKI, 1999, p.342), pois al m das quest es apontadas, dada amultiplicidade de quest es decididas numa gest o, os eleitores se encontram em desvantagempara emitir qualquer avalia o baseada apenas num nico voto.

Em m dia, o parlamento europeu toma cerca de tr s mil decis es durante sua gest o; burocraciastomam outras milhares de decis es. Eleitores disp em apenas de uma (nos sistemas presidencialista,duas) decis o a tomar com respeito ao inteiro pacote de pol ticas governamentais.(PRZEWORSKI, 1999, p.342).

171

Tendo em vista toda essa cr tica, Przeworski se refere a outros instrumentos de

controle vertical dos governos pelos cidad os, ao se referir aos instrumentos de democracia

direta. Embora esses instrumentos n o substituam a legitimidade das elei es que constituem

os nicos instrumentos de autoriza o e delega o de poder, a participa o p blica tamb m

pode assegurar que a burocracia funcione para o interesse p blico.

Essa perspectiva adotada por Nuria Cunill Grau (CUNILL GRAU, 1999) que v na

constru o de uma institucionalidade favor vel participa o social direta, a possibilidade de

aperfei oar o mecanismo vigente de controle vertical.

De acordo com a autora, a participa o social contribui para recuperar o car ter

p blico do aparato do Estado, tanto para a formula o das pol ticas, quanto para rearticular

suas rela es com a sociedade, tendo em vista que por meio dela, h a recupera o do

controle social e a co-produ o dos servi os p blicos.

Embora represente avan os em rela o ao sistema eleitoral enquanto instrumento de

accountability vertical, a participa o social n o desprovida de problemas, tal como

apontado por Cunill Grau. Para a autora, assim como na literatura sobre participa o social, a

sua mera exist ncia n o implica automaticamente nos efeitos apontados acima de

democratiza o do aparato do Estado. Ela pode, ao contr rio, favorecer atores j relevantes no

processo pol tico, dada sua inser o privilegiada na estrutura econ mico-social.

Nesse sentido, a participa o social como alternativa para incrementar as decis es

estatais deve incluir todos os atores, em especial aqueles desprovidos de poder e influ ncia,

assim como aqueles que atendem a causas ou direitos. A fim de evitar que os interlocutores

no processo de decis o pol tica sejam exclusivamente, os grupos de interesse com poder.

O desenho institucional favor vel de acordo com Cunill Grau, ao desenvolvimento de

uma verdadeira institucionalidade de representa o social requer: 1) uma rela o apenas

reguladora (e n o constitutiva) com a pol tica; 2) uma intera o pol tica racionalizada

comunicativamente, por sua vez radicada exatamente onde as pol ticas p blicas se formam

(incluindo as burocracias); 3) uma abertura expressa aos interesses sub-representados do

cidad o comum no processo de forma o da vontade pol tica; 4) a combina o da

181

representa o funcional com a territorial e inclusive o sorteio, no qual tenham proemin ncia

os interesses p blicos e n o particulares (CUNILL GRAU, 1999, p.237).

Os Conselhos gestores possuem algumas dessas caracter sticas e podem ser

considerados como uma boa alternativa de controle vertical, atuando em conjunto com o

mecanismo eleitoral.Existem alguns estudos e, em termos mais espec ficos, aqueles que se referem

an lise dos Conselhos de Sa de, que j v m estudando essas inst ncias de acordo com essaperspectiva9 . A maior parte dessas an lises, no entanto, abordam a quest o do controle socialde maneira explorat ria, havendo uma certa car ncia de estudos empiricamente orientados.

Embora se constate essa lacuna, a import ncia dessas an lises precisa ser ressaltada,pois revelam constata es importantes, tais como apontados nos estudos de Soraya Cortes(CORTES, 199?) e Am lia Cohn, (COHN, 199?) ao apontar alguns dos problemasenfrentados por essas institui es no desempenho do que constitui uma de suas atribui es, ocontrole social.

Na perspectiva de Antonio Ivo de Carvalho (CARVALHO, 1997), no entanto, oexerc cio do controle social nessas institui es visto sob o ponto de vista dos avan os quetraz para a democratiza o do Estado, enquanto inst ncia promotora do interesse p blico nagest o da pol tica de sa de.

Na perspectiva cr tica de Soraya C rtes (C RTES, 199?), o controle social nombito da pol tica de sa de deve transcender a experi ncia dos Conselhos de Sa de, tendo em

vista que o papel dessas institui es tem sido alterado em situa es espec ficas de corrup o ede interven o do Poder Executivo na agenda dos Conselhos.

Em situa es em que se constata a exist ncia de corrup o no aparato do PoderExecutivo, os Conselhos de Sa de chegam a assumir o papel que, na verdade, deveria serexercido pelas secretarias de sa de, atuando enquanto executores da pol tica de sa de nainst ncia correspondente. Al m disso, em muitos casos h uma redu o na rea de atua opol tica dessas institui es, a qual passa a ser restrita ao entorno das dire es do PoderExecutivo na rea de sa de. Um ltimo aspecto a ser mencionado o fato de a media o demuitos projetos conflitantes deixar de ser feita no processo decis rio dos conselhos, paraocorrer nos gabinetes dos gestores p blicos de sa de.

Desse modo, Cortes compreende que para al m dos Conselhos de Sa de, devem serconstitu dos novos mecanismos de participa o, tais como Conselhos Gestores em unidadesambulatoriais e em hospitais, cujos servi os s o financiados pelo SUS (Sistema nico deSa de), assim como em ind strias farmac uticas p blicas. Al m disso, o controle socialexercido pelos Conselhos de Sa de pode ser estimulado, por meio da maior interlocu odessas inst ncias colegiadas com os Tribunais de Contas e com o Minist rio P blico.

Assim como Cortes, Am lia Cohn (COHN, 199?) tamb m identifica algunsproblemas que v m sendo enfrentados pelos Conselhos de Sa de, no desempenho daatribui o fiscalizadora. De acordo com essa autora, embora essas institui es possuam umforte potencial para conduzir as pol ticas de sa de na dire o do interesse p blico, o que seidentifica nesses espa os uma forte tend ncia burocratiza o. Isso se deve s limita es9 Nesse estudo, justificamos a n o refer ncia a estudos sobre outros conselhos, por priorizamos an lisesdiretamente vinculadas ao nosso objeto de estudo.

191

que se estabelecem s delibera es, pois n o sendo da al ada dos Conselhos quest es deabrang ncia macroestrutural, estas inst ncias v m-se limitadas a discutir quest es docotidiano da administra o. Al m disso, como j apontado por Cortes, a agenda de reuni es freq entemente composta pelo Secret rio de Sa de ou por algu m de sua confian a.

Como alternativa a esses entraves, Cohn aponta para a import ncia do PoderLegislativo, capaz de auxiliar os Conselhos na tarefa de canalizar e representar os interessesdos amplos setores da sociedade na esfera da pol tica de sa de.

A perspectiva desenvolvida por Antonio Ivo de Carvalho (CARVALHO, 1997) parteinicialmente de uma cr tica s an lises que superestimam a margem de efetividade dosConselhos como arenas decis rias. Para ele, embora os Conselhos de Sa de constituaminova es institucionais, orientadas para alterar o padr o de recep o e processamento dedemandas pelo Estado na rea de sa de, no sentido do seu alargamento, n o se deve partir deuma concep o ilus ria de um Estado neutro, pass vel de ser conduzido pelos segmentos queobtenham vantagens circunstanciais nesse espa o decis rio (CARVALHO, 1997, p.99).

Na vis o do autor, os Conselhos promovem accountability vertical, mas de tal formaque n o sejam concebidos como instrumentos da sociedade para guerrear, invadir ou vigiar oEstado, mas sim como estruturas de car ter p blico, que, luz do pacto do bem-comumestabelecido para a sa de, examina e acolhe demandas, compatibiliza interesses e chancelauma agenda setorial de interesse p blico ', capaz ent o de parametrar a a o do Estado(CARVALHO, 1997, p.104).

Essas tr s perspectivas ilustram um pouco como os Conselhos v m desempenhando afun o espec fica de controle social e como essa atribui o deve ser analisada. No pr ximocap tulo a atribui o de controle social dos Conselhos de Sa de ser melhor caracterizada econtextualizada no marco da lutas sociais travadas pelo movimento sanitarista, pelaconsolida o de pr ticas mais participativas de gest o na pol tica de sa de. Al m disso, opr ximo cap tulo tamb m abordar o processo de estrutura o do SUS e a implementa o dosConselhos de Sa de.

201

4 CARACTER STCAS DA ARENA DECIS RIA: O CONSELHO MUNICIPAL DE SA DEDE CURITIBA

A experi ncia atual dos Conselhos de Sa de nasce na d cada de 1970, num per odo

marcado por intensas transforma es no modelo pol tico-assistencial para o sistema de sa de

brasileiro, assim como pelo surgimento de movimentos reivindicat rios na rea de sa de. A

combina o desses dois fatores contribuiu para que no mbito pol tico-institucional, fosse

consolidado o Sistema nico de Sa de (SUS) e para que se constitu sse a base s cio-pol tica

sobre a qual se deu a institucionaliza o da participa o nos moldes de organismos

colegiados, como os Conselhos de Sa de.

Esses movimentos reivindicat rios constitu ram o Movimento da Reforma Sanit ria

Brasileira, o que na cena setorial p de ser considerado como a inser o de novos atores, tais

como intelectuais, profissionais de sa de e movimentos sociais. Dentre as principais

propostas defendidas pelo Movimento, estavam aquelas dirigidas promo o de uma nova

pol tica de sa de de cunho democr tico que garantisse o maior acesso aos servi os de sa de,

assim como os princ pios da universalidade, eq idade, descentraliza o, universaliza o e

participa o da comunidade.

A emerg ncia desses novos atores, ativos e organizados esteve associada a um outro

processo auto-reformador do sistema de sa de a partir da segunda metade da d cada de 1970,

caracterizado pela implanta o de v rias propostas, como uma rede de servi os que atendesse

aos princ pios da hierarquiza o, descentraliza o e universaliza o.

O primeiro programa a implementar esses princ pios, foi o Programa de

Interioriza o das A es de Sa de e Saneamento (PIASS), em 1976. Ap s quatro anos, foi

criado o Programa Nacional de Servi os B sicos de Sa de (PREV-SA DE), o qual, na

realidade, nunca saiu do papel. Logo em seguida, foi concebido o plano do Conselho

Nacional de Administra o da Sa de Previdenci ria (CONASP), em 1982, a partir do qual foi

implementada a pol tica das A es Integradas de Sa de (AIS), em 1983.

Em mar o de 1986, a VIII Confer ncia Nacional de Sa de marca o in cio da

participa o institucional de representantes da sociedade civil no processo de concerta o de

211

interesses e pactua o de pol ticas em sa de. No corpo de propostas da Confer ncia, a

tem tica da descentraliza o, universaliza o e participa o adquirem densidade, al m da

redefini o dos pap is institucionais das unidades pol ticas (Uni o, Estados, Munic pios,

territ rios) na presta o dos servi os de sa de. Nesse momento, ganha peso e import ncia a

sociedade civil no interior da Reforma Sanit ria, adquirindo, status de protagonista do

processo de planejamento em sa de, entendido na sua dimens o pol tica e social de pacta o

e viabiliza o de pol ticas.(CARVALHO, 1995)

A quest o da democratiza o do aparelho estatal tamb m constava no tem rio da

VIII Confer ncia, contribuindo para que a proposta do controle sobre os processos de gest o e

execu o das pol ticas do novo sistema fosse orquestrada pela sociedade organizada. Nesse

sentido, o relat rio final da Confer ncia apresentou como aspectos principais, a participa o

da popula o na gest o, execu o e avalia o das a es de sa de; a forma o de Conselhos

de Sa de nos n veis local, municipal, regional e estadual, sendo compostos por representantes

eleitos pela comunidade.

Logo ap s, em 1987, implementado o Sistema Unificado e Descentralizado de

Sa de (SUDS), cujas diretrizes anunciaram a cria o do SUS em 1988 pela Constitui o

Brasileira, sendo elas a universaliza o e a eq idade no acesso aos servi os, a integralidade

dos cuidados, a regionaliza o dos servi os de sa de, o desenvolvimento de institui es

colegiadas gestoras e o desenvolvimento de uma pol tica de recursos humanos.

Um aspecto importante do processo de formula o da proposta de reordenamento

institucional e jur dico do sistema de sa de do pa s, o qual estaria delineado nos marcos da

nova Constitui o, a forma o de uma comiss o, a Comiss o Nacional da Reforma

Sanit ria, de composi o parit ria (Governo/Sociedade), contribuindo mais uma vez para que

o processo se caracterizasse pela concerta o e pactua o de interesses.

As diretrizes encaminhadas pela Comiss o para a pol tica de sa de se resumem

universaliza o da aten o, a equidade no atendimento, a integralidade das a es de sa de, a

descentraliza o e a participa o dos usu rios (da popula o) de exercerem controle sobre a

formula o e a execu o da pol tica de sa de, assegurando a participa o efetiva dos

profissionais de sa de nesse processo (CARVALHO, 1995).

221

Nesses termos, tal como bem sintetizado por Antonio Ivo de Carvalho, o quadro das

rela es Estado-sociedade no final da d cada de 1980 caracterizava-se pela crescente

permeabiliza o do Estado s demandas/reivindica es de setores sociais at ent o exclu dos

ou pouco contemplados nas agendas p blicas, o que suscitou modifica es na arquitetura

institucional do Estado em dire o cria o de espa os permanentes de presen a desses

setores atrav s de suas representa es. (CARVALHO, 1995, p.46).

4.1 A ESTRUTURA DE PARTICIPA O DO SISTEMA DE SA DE: DA UNI O PARA

OS MUNIC PIOS

A promulga o da nova Constitui o traz altera es importantes para a pol tica de

sa de, ao estabelecer em seu artigo 196 que esta um direito de todos e um dever do Estado,

devendo-se garantir o acesso universal e igualit rio. J no que diz respeito participa o da

comunidade, a Constitui o prescreve no seu artigo 198 que a participa o da comunidade

constitui uma das diretrizes que organizam o sistema de sa de, tal como se observa abaixo:

As a es de sa de e servi os p blicos de sa de integram uma rede regionalizada ehierarquizada e constitui um sistema nico, organizado de acordo com as seguintesdiretrizes:I- Descentraliza o com dire o nica em cada esfera de governo;II- Atendimento integral com prioridade para as atividades preventivas sem preju zo dosservi os assistenciais;

III- Participa o da comunidade.10

Os princ pios organizativos e operacionais do sistema, no entanto, apenas foram

estabelecidos no final do ano de 1990, atrav s das Leis 8.080 e 8.142. A primeira delas, Lei

8.080, de 19 de Setembro de 1990, constitui a Lei Org nica da Sa de (LOS) que regulamenta

as a es e servi os de sa de e institui o SUS, al m de definir as compet ncias das tr s esferas

de governo (Federal, Estadual e Municipal), no que diz respeito gest o desse novo Sistema.

No que concerne participa o e aos mecanismos de controle e fiscaliza o, a LOS

apenas estabelece a participa o da comunidade no artigo 7 , inciso VIII, e a compet ncia s

tr s esferas de governo de definir as inst ncias e mecanismos de controle, avalia o e

10 Brasil. Constitui o (1988)

231

fiscaliza o das a es e servi os de sa de (Artigo 15, inciso I), sem estabelecer a exist ncia

de Conselhos de Sa de.

Somente a Lei 8.142, de 28 de Dezembro de 1990, que disp e sobre a participa o da

comunidade na gest o do Sistema nico de Sa de que institui a Confer ncia de Sa de e o

Conselho de Sa de como inst ncias colegiadas com atribui es espec ficas, sendo compostas

por representantes do governo, prestadores de servi o, profissionais de sa de e usu rios.

A natureza das Confer ncias e dos Conselhos de Sa de diferenciada, tal como

podemos observar nas atribui es e no per odo de vig ncia dessas institui es, sendo algo que

contribui para estabelecer um papel espec fico a cada uma delas no que diz respeito

participa o da comunidade e ao controle social.

No que se refere Confer ncia de Sa de, a Lei 8.142 define que:

1 A Confer ncia de Sa de reunir-se- a cada quatro anos com a representa o dos v rios segmentos sociais,para avaliar a situa o de sa de e propor as diretrizes para a formula o de pol ticas de sa de nos n veiscorrespondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente por este ou pelo Conselho deSa de.11

Como p de ser observado, a Confer ncia de Sa de tem a prerrogativa tantofiscalizadora, ao avaliar a situa o de sa de , quanto deliberativa, ao propor as diretrizespara a formula o de pol ticas de sa de . No entanto, embora as Confer ncias se constituamem locus destinado ao controle social, este por sua vez, ocorre apenas uma vez a cada quatroanos12 . Este tipo de controle , portanto, restrito a per odos determinados, n o sendo algo queocorra periodicamente, como no caso dos Conselhos de Sa de, os quais, de acordo com a Lei8.142, possuem a seguinte defini o:

O conselho de Sa de, em car ter permanente e deliberativo, rg o colegiado composto por representantes dogoverno, prestadores de servi o, profissionais de sa de e usu rios, atua na formula o de estrat gias e nocontrole da execu o da pol tica de sa de na inst ncia correspondente, inclusive nos aspectos econ micos efinanceiros, cujas decis es ser o homologadas pelo chefe do poder legalmente constitu do em cada esfera degoverno.13

Enquanto inst ncias colegiadas de car ter permanente, os Conselhos t m a

prerrogativa de controlar periodicamente a execu o da pol tica, ao mesmo tempo em que

possuem a atribui o deliberativa. Isso torna os Conselhos inst ncias sempre prontas a emitir

pareceres, resolu es, num exerc cio cotidiano de acompanhamento das a es da burocracia

11 Lei 8.142/90, Art. 1 , 1 .12 As Confer ncias Municipais de Curitiba ocorrem a cada dois anos.13 Lei 8.142/90, Art. 1 , 2 .

241

estatal, ao contr rio, portanto, das Confer ncias que disp em apenas de um encontro a cada

quatro anos ou, no caso de Curitiba, a cada dois anos, para fins de controle.N o queremos afirmar, no entanto, que o papel das Confer ncias n o seja relevante

nesse processo de avalia o pol tica, mas apenas que o controle social e o espa o em que sed a participa o da comunidade s o de natureza diferenciada. Enquanto nos Conselhos aparticipa o e o controle ocorrem ao mesmo tempo em que as decis es s o tomadas e aspol ticas s o implementadas, nas Confer ncias o que h uma avalia o retrospectiva dasa es da respectiva Secretaria de Sa de e a participa o se concentra em apenas alguns dias acada quatro ou dois anos como caso de Curitiba14 .

No que diz respeito s atribui es e prerrogativas dessas duas inst ncias colegiadas,essas devem ser definidas em Regimento pr prio, sendo que no caso das Confer ncias, oRegimento organizado e aprovado pelo respectivo Conselho. Quanto composi o, a Lei8.142 prev que a representa o dos usu rios nos Conselhos e Confer ncias de Sa de serparit ria (50%) em rela o ao conjunto dos demais segmentos. Al m disso, para participardos Conselhos de Sa de, a entidade deve ser eleita na Confer ncia de Sa de, a qual por suavez composta por representantes eleitos em Confer ncias Locais e Regionais de Sa de.

Essas Confer ncias ocorrem no mbito de Conselhos Locais e Regionais de Sa de,constituindo algo espec fico no interior do sistema de participa o na rea de sa de, namedida em que estrutura uma rede de controle social e de participa o, localizada desde on vel local, passando pelo regional at chegar ao n vel de abrang ncia municipal. Na verdade,esse tipo de organiza o est associado ao princ pio da descentraliza o do sistema, o qual foidiscutido e recomendado pela VIII Confer ncia Nacional de Sa de, em 1986, e implementadopelo j referido arcabou o legal que tem como norteador a Constitui o Federal de 1988,assim como a Lei Org nica do Sistema nico de Sa de (Lei 8.080).

A distritaliza o constitui um processo de territorializa o da gest o do sistema desa de no munic pio, em que a cidade se divide em Distritos Sanit rios com suas respectivasGer ncias Regionais de Sa de, as quais organizam a presta o dos servi os de sa de comrelativa autonomia naquela regi o. No caso de Curitiba, esse modelo come a a serimplementado no in cio dos anos 1990, sendo influenciado sob o ponto de vistate rico-metodol gico15 , por organiza es internacionais como a Organiza o Pan-americanade Sa de (OPAS) e a Organiza o Mundial da Sa de (OMS), bem como por entidades comoa Coopera o Italiana (DUCCI, et al., 2001).

Os Conselhos Locais de Sa de localizam-se nas Unidades Locais de Sa de, p blicaou privada, vinculadas ao Sistema nico de Sa de. Nessas Unidades, os Conselhos s oinstitu dos com fun es consultivas, fiscalizadoras e deliberativas, em car ter permanente,tendo como participantes entidades representativas restritas rea de abrang ncia da Unidadede Sa de16 , sendo na maior parte dos casos Pastorais Crist s, entidades filantr picas, Clube

14 Uma observa o que poderia ser feita a essa coloca o, diz respeito ao peso pol tico das decis esprovenientes das Confer ncias e dos Conselhos de Sa de. Do mesmo modo, optamos nesse trabalho por fazer adefesa do car ter espec fico de cada inst ncia, o que nos leva a afirmar que as Confer ncias constituemmecanismos de controle cujas decis es orientam um conjunto global de pol ticas, haja vista que ocorre em

per odos determinados. J os Conselhos, controlam o cotidiano da execu o da pol tica, ao mesmo tempo emque est o abertos s den ncias e demandas da popula o usu ria do sistema no exato momento em que elaocorre. 15 Essas organiza es produziram uma densa literatura acerca da import ncia de se conceber a pol tica desa de sob o ponto de vista dos Sistemas Locais de Sa de (SILOS).16 H situa es em que um Conselho Local pode ter sua rea de abrang ncia estendida, englobando mais deuma unidade de sa de ou at mesmo onde n o haja unidade de sa de.

251

de M es, Associa o de Moradores, Dentistas, M dicos, Farmac uticos da regi o e o pr priogestor, representado pela Autoridade Sanit ria da respectiva Unidade de Sa de.

Na cidade de Curitiba, atualmente existem noventa e tr s (93) Conselhos Locais, amaior parte em Unidades de Sa de, sendo que dois deles est o localizados em Hospitais dacidade. Quanto aos Conselhos Distritais, existem atualmente seis em funcionamento e um emprocesso de implementa o no Bairro Novo. Esses Conselhos podem deliberar sobre quest eslocais e assuntos de abrang ncia, respeitando sempre as pol ticas e o plano municipal desa de, assim como as delibera es da Confer ncia Municipal de Sa de (SALLES, 2002, p.19-20).

Na esfera regional, os Conselhos Regionais foram estabelecidos no munic pio deCuritiba, em cada uma das oito regi es administrativas criadas pela Prefeitura, sendo que suacomposi o constitu da pelos usu rios participantes dos Conselhos Locais existentes norespectivo distrito sanit rio, al m de trabalhadores, gestores e prestadores.

Essa rede de Conselhos que se espalham pela cidade contribui para que aparticipa o e o controle social ocorram desde o n vel local, onde as pol ticas s oefetivamente implementadas e pass veis de maior observa o por parte da popula o,passando pelo n vel regional, em que poss vel obter uma vis o um pouco mais abrangentedas demandas e den ncias de uma dada regi o, at se chegar a uma compreens o total doMunic pio.

Em tese, essa organiza o ramificada tende a contribuir para que o controle socialocorra de modo direto, na medida em que nos n veis regional e principalmente local, atem tica presente nesses conselhos afeta de forma direta as a es e servi os de sa de daquelaregi o ou daquela Unidade de Sa de. Nesse sentido, podemos sugerir que a proximidadef sica dos respons veis diretos pela presta o de servi o e a popula o, assim como a maiorvisibilidade dos servi os e a es, tende a favorecer o exerc cio do controle social.17 .

4.2 O CONSELHO MUNICIPAL DE SA DE DE CURITIBA

4.2.1 Implementa o

O processo de municipaliza o do sistema de sa de brasileiro, como j mencionado,

contou com a cria o de Conselhos e Confer ncias de Sa de. No caso de Curitiba, o Conselho

foi implementado atrav s da Lei Municipal 7.631, de 17 de Abril de 1991, com gest es

bianuais, encontrando-se atualmente, na sua s tima gest o (2003/2005).

A implementa o dos Conselhos de Sa de por todo o Brasil contou com um

importante impulso da Lei 8.142, de 28 de Dezembro de 1990 que estabelece como um dos

crit rios para o repasse de recursos da Uni o para as demais esferas de governo, a exist ncia

17 Essas sugest es de an lise, no entanto, precisam ser exploradas num estudo que trate especificamente da constitui odo processo decis rio no mbito da pol tica de sa de, algo que inclui uma an lise do fluxo de decis o pol tica entre osConselhos Locais, Regionais e Municipal.

261

de Conselho de Sa de com composi o parit ria.

Art. 4 Para receberem os recursos de que trata o artigo 3 desta lei, os munic pios, o Estado e oDistrito Federal dever o contar com:

II - Conselho de Sa de, com composi o parit ria de acordo com o Decreto n 99.438, de 7 de agosto de 1990.

Nesse sentido, podemos afirmar que a cria o dos Conselhos de Sa de se deu sob

forte imposi o legal, haja vista o caso de Curitiba, cuja implementa o ocorre apenas alguns

meses depois de promulgada a Lei. Esse fato, no entanto, n o nos autoriza a afirmar que a

institucionaliza o dessas inst ncias colegiadas se deu num v cuo social. Ao contr rio, os

movimentos pela Reforma Sanit ria, descritos sucintamente acima, assim como a exist ncia

de intensas mobiliza es sociais no mbito de um processo de redemocratiza o do pa s, tal

como analisado por Gohn (GOHN, 2001), constitu ram a base s cio-pol tica sobre a qual os

Conselhos se institucionalizaram.

Sendo assim h , portanto, a conflu ncia de dois movimentos que, juntos, foram

respons veis pela implementa o do sistema descentralizado e participativo de sa de, sendo

um deles da sociedade em dire o ao Estado, a partir das reivindica es de movimentos

sociais, engajados na quest o sa de; e outro movimento que parte do Estado para a sociedade.

4.2.2 Composi o

A lei que disp e acerca da participa o (8.142/90) define para os Conselhos e

Confer ncias a composi o parit ria (50%) de representantes dos usu rios em rela o ao

conjunto dos demais segmentos: representantes do governo (gestor), dos trabalhadores da

sa de (Trabalhador) e dos prestadores de servi o ao SUS (Prestadores).

No caso espec fico do Conselho Municipal de Sa de de Curitiba (CMSC), a lei que

autoriza a cria o do Conselho e da Confer ncia (7.631/91), n o especifica o n mero de

representantes, apenas prescreve que a participa o deve ser parit ria entre os segmentos

gestor, prestador, trabalhador e usu rio.

18 18 Lei 8.142, art , inciso II.

271

Art. 4 A Confer ncia e o Conselho Municipal de Sa de de Curitiba ser o compostos paritariamentepor membros da Administra o P blica e por rg os representativos dos prestadores de servi os, dosprofissionais de sa de e dos usu rios, nomeados pelo Chefe do Poder Executivo para mandato de doisanos.18 19

Ap s dez anos, h uma altera o nesse artigo, com a Lei 10.179 de 05 de Junho de

2001 que estabelece para cada cadeira, as respectivas entidades que devem participar do

Conselho.

De acordo com a nova lei, o Conselho deve ser composto por trinta e dois (32)

membros, sendo que entre os representantes dos usu rios, dezesseis cadeiras (50%) devem ser

preenchidas com entidades de abrang ncia municipal como: por um representante de entidade

congregada de sindicato de trabalhadores urbanos; por um representante de entidade

comunit ria na rea de sa de de abrang ncia municipal; por dois representantes de

organiza es e entidades; por um representante de entidade de mulheres de abrang ncia

municipal; por um representante de entidade de portadores de defici ncia; por um

representante de entidade de portadores de patologias; e por um representante de entidade de

idosos.

As demais vagas para usu rios foram estabelecidas para oito representantes de

entidades de abrang ncia local e distrital que pertencem rea de abrang ncia dos Distritos

sanit rios do Bairro Novo, Boa Vista, Cajuru, do Boqueir o, do Pinheirinho, do Port o, da

Matriz e de Santa Felicidade.

Entre os representantes do segmento gestor, quatro cadeiras devem ser destinadas a

um representante da inst ncia federal, um da inst ncia estadual, dois representantes da

inst ncia municipal. Quanto ao segmento Prestador de Servi o, as quatro cadeiras

distribuem-se para um representante de entidades de servi os filantr picos, um representante

de entidades de servi os privados, um representante de hospitais p blicos, um representante

de hospitais universit rios.

Para os representantes do segmento dos trabalhadores, as oito cadeiras ficam

distribu das, para entidades de trabalhadores de servi os p blicos, na categoria de m dicos, de

odontologia, de enfermagem, cada qual com uma vaga. Para as entidades que podem possuir19 Lei Municipal 7.631, art. 4 .

281

duas vagas, as cadeiras se referem a representantes de entidades de trabalhadores de sa de de

n vel superior e de n vel m dio / elementar.Entre as entidades participantes do CMSC, enquanto muitas delas participaram uma

nica vez no Conselho, outras, de acordo com a an lise de Sales (SALES, 2002), t mparticipado com maior recorr ncia em fun o de processos de reelei o. Entre as que maisatuaram no decorrer das gest es 20 , podemos destacar, no mbito do segmento usu rio, oMOPS (Movimento Popular de Sa de), a CMP (Central de Movimentos Populares), a CUT(Central nica dos Trabalhadores), a Pastoral da Crian a e a Uni o de Mulheres. J no queconcerne ao segmento dos trabalhadores de sa de, os sindicatos se destacam, como oSINDESC, SINDSA DE E SISMUC, al m da Associa o Brasileira de Enfermagem(ABEM), Conselho Regional de Psicologia e Conselho Regional de Odontologia.

Entre os prestadores de servi o, destacam-se o SINDPAR, o Hospital de Cl nicas, aAPMI-SAZA LATTES e o Hospital Evang lico. Quanto ao gestor, isto , a administra op blica, os participantes s o, em grande medida, reeleitos, representando os rg os dogoverno municipal, estadual e federal.

4.2.3 Atribui es e Compet ncias

A Lei 8.142/90 que cria os Conselhos de Sa de define para essas inst ncias

colegiadas duas atribui es espec ficas, ao determinar que estes devem atuar na formula o

de estrat gias e no controle da execu o da pol tica de sa de na inst ncia correspondente,

inclusive nos aspectos econ micos e financeiros (LEI 8.142/90).Tal como define a lei, os Conselhos det m poderes deliberativos, na medida em que

podem formular pol ticas, e fiscalizadores, ao controlarem a execu o das pol ticas e asmovimenta es financeiras, relativas, principalmente, ao Fundo de Sa de21 .

No plano municipal, essas atribui es s o especificadas tanto na Lei que implementao Conselho, quanto no Regimento Interno dessas inst ncias colegiadas.

No caso de Curitiba, sob o ponto de vista deliberativo, o que se observa que oRegimento estabelece para o Conselho atribui es vinculadas ao processo de implementa oda pol tica de sa de no munic pio, tal como se observa abaixo:

I - Definir as prioridades de sa de para o munic pio, em harmonia com as diretrizesemanadas pela Confer ncia Municipal de Sa de;III - Deliberar e aprovar o Plano Municipal de Sa de;XIV - Propor medidas para o aperfei oamento dos SUS em Curitiba;XXIII - Discutir e aprovar crit rios para implanta o, localiza o, tipo de unidade

20 Estamos considerando as cinco primeiras gest es, entre os anos de 1991 e 2001.

21 O Fundo de Sa de estabelecido pela Lei Org nica da Sa de (Lei 8.080, de 19 de Setembro de 1990), a qualestabelece que o mesmo tem a finalidade de custear os servi os p blicos de sa de e assist ncia. A Uni o tem a atribui o

de arrecadar, mas tem a obriga o de repassar para os Estados e para os Munic pios o montante de recursos financeiros, os

quais s o provenientes, principalmente, das empresas (sobre os sal rios, as vendas e o lucro), dos trabalhadores, sobre osseus sal rios e da venda das loterias. Nesse processo, Estados e Munic pios, adquirem autonomia para gerir a utiliza odesses recursos. Os Conselhos de Sa de, por sua vez, devem fiscalizar a movimenta o dos Fundos de Sa de em suasrespectivas esferas de atua o, tal qual define o artigo 33 da citada lei.

291

prestadora de servi o de sa de p blica e conveniada, no mbito do SUS, visando que aassist ncia sa de seja regionalizada, hierarquizada e integrada;

XXIV - Discutir e aprovar crit rios para implanta o e localiza o de incorpora o de avan oscient ficos e tecnol gicos, em funcionamento ou a serem implantados, inclusive os procedimentos dealto custo, contando para isso com assessoria das associa es cient ficas afins;22

No que diz respeito Lei que institui o Conselho, a compet ncia deliberativa desta

institui o se resume a um nico inciso, o qual define genericamente que o Conselho deve

Desenvolver propostas e a es dentro do quadro de diretrizes b sicas e priorit rias do

Sistema nico de Sa de, com vistas sua implementa o (LEI MUNICIPAL 7.631/1991).

No que diz respeito exclusivamente ao Regimento Interno, este associa o car ter

deliberativo com a natureza fiscalizadora da institui o. Nesse caso, destacamos as seguintes

atribui es e compet ncias:

IV - Deliberar sobre estrat gias de controle, avalia o e execu o das a es de sa de no munic pio;XIII - Avaliar e deliberar sobre crit rios de controle e avalia o do SUS, com base em par metros decobertura, cumprimento de metas estabelecidas, produtividade, recomendando mecanismos claramentedefinidos para corre o de distor es, tendo em vista o atendimento pleno das necessidades da popula o;23

Nesses itens, o que se verifica uma associa o entre atribui es deliberativas efiscalizadoras. Em termos de controle social, isso significa que o Conselho define e deliberasobre as estrat gias que pretende utilizar para exercer a fiscaliza o e a avalia o acerca dasa es de sa de executadas pelo Munic pio 24 . Esse aspecto nos informa que o CMSCcompreende a si mesmo como inst ncia promotora de controle social, na medida em queobserva a necessidade de se organizar previamente, no sentido de deliberar sobre quaisestrat gias deve utilizar para exercer esse controle25 .

Quanto ao financiamento das a es, o Regimento define que o Conselho podedeliberar sobre como devem ser feitas as aplica es dos recursos do Fundo Municipal deSa de, ao determinar que o Conselho pode Deliberar previamente sobre as aplica es derecursos do Fundo Municipal de Sa de (FMS) e recursos oriundos do pr prio munic pio (...)

Esse car ter deliberativo atribu do ao Conselho sobre o FMS algo inovador, n o severificando, no entanto, na Lei que implementou o Conselho e sua recente altera o, e aquelaque regulamenta o Fundo Municipal de Sa de, a Lei 645, de 22 de outubro de 1991.

No que diz respeito atribui o fiscalizadora do Conselho, esta incide sobre asmovimenta es financeiras, assim como sobre a execu o das pol ticas de sa de.

22 Regimento Interno do Conselho Municipal de Sa de de Curitiba, gest o 1997/1999, Cap tulo III, Art. 3 .23 Regimento Interno, gest o 97/99, Cap tulo II, Art.3 .

24 Esse tipo de controle constitui um dos focos sobre os quais a fiscaliza o deve recair, ou seja, tanto sob oponto de vista do controle da execu o da pol tica de sa de, quanto nos aspectos econ micos e financeiros (Lei8.142/90), o qual por sua vez ser abordado mais adiante.

25 Nesse trabalho, n o analisamos as atas do Conselho com o intuito de verificar se na pr tica, essa institui oage dessa maneira. O que gostar amos de enfatizar nesse ponto da an lise o grau de organiza o dessainstitui o para fins de controle social, ainda que este se estabele a apenas formalmente.26 26 Regimento Interno, gest o 97/99, Cap tulo II, Art.3

301

Sobre o primeiro aspecto, somente o Regimento Interno se reporta ao Fundo

Municipal de Sa de ao afirmar que o CMSC age propondo crit rios e fiscalizando as

programa es financeiras e execu es or ament rias do FMS e da Secretaria Municipal de

Sa de (Regimento Interno). J a Lei 10.179 estabelece que o Conselho deve Fiscalizar a

aloca o de recursos econ micos, financeiros, operacionais e de recursos humanos dos rg os

institucionais integrantes do Sistema nico de Sa de, para que assim possam melhor

exercitar suas atividades e atender eficientemente as necessidades populares nesta rea (Lei

Municipal 10.179).

O Conselho Municipal de Sa de de Curitiba mant m em seu Regimento Interno,

outras atribui es que lhe permitem o exerc cio do controle social, tal como a possibilidade

de Encaminhar Comiss o Permanente de Processo Administrativo Disciplinar do Sistema

nico de Sa de as den ncias de irregularidades de que tiver conhecimento, em rela o

presta o de servi os no mbito do SUS (Regimento Interno, art. 3 , inciso VI).

Nesse caso, o Conselho age como uma institui o que recebe den ncias, ou seja,

como um espa o de vocaliza o de demandas em que aspectos problem ticos da

implementa o da pol tica s o apresentados, embora n o solucionados, dado que n o constitui

compet ncia do Conselho. Nesse sentido, podemos afirmar que o Conselho atua como

inst ncia indireta de controle social, na medida em que apenas encaminha den ncias. Algo

que, no entanto, n o deixa de contribuir para que o Conselho exer a controle social, visto que

o fato dessa institui o se constituir num canal de den ncias, recebendo e encaminhando-as,

contribui para que os problemas adquiram visibilidade p blica.

Al m disso, segundo o Regimento, o Conselho tamb m procura acompanhar os casos

de den ncias, ap s haver encaminhado, ao definir que o CMSC deve Encaminhar e

acompanhar junto aos rg os competentes, ap s processo de investiga o e parecer t cnico,

os casos de den ncias e situa es de agravo sa de e bem-estar da popula o (Regimento

Interno, Art.3 , inciso VIII). Nesse caso, o Conselho procura estar atento ao desenrolar do

processo, acompanhando e fiscalizando ao mesmo tempo.

No que diz respeito ainda fiscaliza o sobre a presta o de servi o no mbito do

SUS, o Regimento Interno estabelece ainda, em outro inciso, que o Conselho deve atuar

311

diretamente, enquanto ag ncia fiscalizadora, ao definir que o Conselho deve Acompanhar,

avaliar e fiscalizar o controle da execu o das a es e dos servi os de sa de prestados

popula o pelas pessoas f sicas e jur dicas de natureza p blica ou privada integrantes do SUS

em Curitiba, denunciando irregularidades aos rg os competentes (Regimento Interno, Art.

3 , inciso VII).

Quanto celebra o de contratos e conv nios, podemos afirmar que o Conselho

tamb m age como institui o fiscalizadora, visto que deve Deliberar previamente sobre a

celebra o de contratos, conv nios e cons rcios entre o setor p blico de sa de e as entidades

e/ou pessoas f sicas portadoras de servi os, decidindo sobre manuten o ou n o de cada

contrato, conv nio ou cons rcio estabelecido de acordo com o interesse p blico, no mbito do

SUS. (Regimento Interno, art. 3 , inciso X).

A lei 7.631 que institui o Conselho, tamb m define essa atribui o, ao estabelecer

que essa institui o deve exercer ampla fiscaliza o nos rg os prestadores de servi os na

rea de sa de, no sentido de que suas a es proporcionem desempenho efetivo e com alto

grau de resolutividade ao Sistema nico de Sa de (Lei 7.631, Art. 3 , inciso XI).

Sob o ponto de vista do financiamento das a es de sa de, al m de fiscalizar o Fundo

Municipal de Sa de, como j mencionamos, o regimento prev que o CMSC deve

desenvolver gest o junto ao Legislativo e Executivo Federal, Estadual e Municipal, no

sentido de que a meta a ser alcan ada como contrapartida do munic pio seja o equivalente a

no m nimo 10% do or amento pr prio do munic pio. (Regimento Interno, Art.3 , inciso, V).

O fornecimento de informa es sociedade tamb m constitui uma forma de

fomentar o exerc cio do controle social, na medida em que torna os cidad os que n o

participam do Conselho, informados sobre a situa o do sistema de sa de no munic pio,

assim como sobre sua pr pria atua o. No caso do CMSC, essa atribui o garantida por

meio de dois incisos.

XVI - Difundir informa es que possibilitem a popula o do munic pio amploconhecimento do Sistema nico de Sa de;XIX - Possibilitar o amplo conhecimento do Sistema Municipal de Sa de popula o,atrav s da publica o de informativo mensal;XX - Encaminhar para publica o no Di rio Oficial do Munic pio, as resolu es aprovadaspelo Conselho Municipal de Sa de e homologadas pelo Secret rio Municipal de Sa de;

321

XXV - Efetuar presta o de contas das atividades realizadas, atrav s de assembl ias p blicastrimestrais;27

4.2.4 Atribui es Decis rias

No Regimento Interno do CMSC, as decis es do Conselho s o estabelecidas como

devendo ser consubstanciadas em Resolu es. Assim, o Regimento reserva o direito a cada

conselheiro de formular e apresentar proposta de resolu o, cujo teor deve ser apreciado e

aprovado pela plen ria. Para ser promulgada, a Resolu o precisa ser homologada pelo

Secret rio Municipal de Sa de.

Outro tipo de decis o atribu da ao Conselho, diz respeito s pol ticas de aplica o de

recursos do Fundo Municipal de Sa de (FMS), as quais devem obrigatoriamente ser

referendadas pelo CMSC, tal como prescrito pelo Decreto n mero 645, de 22 de outubro de

1991 que regulamenta o Fundo.

4.2.5 Localiza o no Organograma Formal do Processo Decis rio

O ltimo ponto a ser abordado com refer ncia s caracter sticas institucionais do

Conselho Municipal de Sa de de Curitiba, se refere ao lugar ocupado por essa institui o na

organiza o burocr tica do Estado, ou seja, da localiza o do Conselho no interior do fluxo

do processo decis rio.De acordo com as refer ncias28 , h tr s n veis hier rquicos no organograma da

Secretaria Municipal de Sa de, sendo o N vel Central composto pelo Gabinete do Secret rio,assessoria especial em sa de, coordenadoria de atendimento aos usu rios, a qual recebequeixas, reclama es e sugest es do p blico alvo, al m do Conselho Gerencial, compostopelos gerentes distritais de sa de, e o Conselho Municipal de Sa de.

O CMSC, portanto, localiza-se no n vel central de ger ncia do Sistema nico deSa de no Munic pio, sendo representado como rg o aut nomo no organograma, por meio delinhas pontilhadas.

Quanto ao segundo n vel de dire o, este coordenado pelo Superintendente ecomposto por v rios n cleos, provenientes de outras secretarias, para a operacionaliza o dasa es da Secretaria Municipal de Sa de, tais como o N cleo de Assessoramento Financeiro,N cleo de Assessoramento Jur dico, N cleo de Recursos Humanos e N cleo Administrativo.

J o Terceiro N vel, composto pelo Centro de Informa o em Sa de, Centro de

27 Regimento Interno, gest o 97/99, Cap tulo II, Art.328 www.curitiba.pr.gov.br

331

Sa de Ambiental, Centro de Epidemiologia, Centro de Controle, Avalia o e Auditoria,Centro de Assist ncia Sa de e pelos oito Distritos Sanit rios.

341

5 CONSIDERA ES ANAL TICAS

A novidade institucional que os Conselhos de Sa de representam em termos de

indu o de accountability vertical encontra-se no exerc cio de uma