2014 delta brr na revisão tarifária da comgás

CURRENT ISSUES

Novembro 2014 volume 14 número 3

BRR na Revisão Tarifária da Comgás Luiz Nelson Porto Araujo

A definição e mensuração Base de Remuneração Regulatória- BRR é um item funda-

mental no processo de revisão tarifária periódica. A determinação de uma Base aviltada

impede a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão,

finalidade última do processo de reposicionamento que integra o processo de revisão

tarifária. A proposta da ARSESP para a BRR da Comgás na terceira revisão tarifária

(quarto ciclo) apresenta inconsistências que inviabilizam a sua aplicação.

O objetivo deste artigo é analisar a proposta

da ARSESP para a metodologia da Base de

Remuneração Regulatória - BRR que será

aplicada no processo de revisão tarifária da

1. A teoria econômica dos contratos trata, prin-

cipalmente, do desenho de contratos. Um con-

trato pode ser definido como a especificação das

ações que as partes devem tomar, ao longo do

tempo, em função das condições observadas. Na

prática, os contratos são, em geral, bastante sim-

ples, sendo frequentemente lineares em relação

ao número de variáveis, revelando desempenho

positivo e aceitável.

Um contrato é dito completo se a lista destas

condições é exaustiva, isto é, o contrato explicita

todas as condições. Caso contrário, o contrato é

dito incompleto. Na teoria dos contratos comple-

tos, todas as variáveis que podem impactar as

condições contratuais, ao longo de toda a sua du-

Comgás, conforme estabelecido no ordena-

mento jurídico e no Contrato de Concessão

(Contrato n° CSPE/01/99, de 31/05/1999).1

ração, foram consideradas quando da sua nego-

ciação e assinatura, o que o torna contingente a

número grande de variáveis e faz supor que mu-

danças no ambiente econômico ativariam provi-

sões contratuais ad hoc do contrato. Esta teoria

é identificada com os modelos de agência e en-

fatiza a informação incompleta, que costuma não

ser tratada diretamente pela teoria dos contratos

incompletos.

Nesta teoria, os contratos tornam-se mecanis-

mos de incentivo compatíveis (incentive compati-

ble mechanisms) que objetivam a revelação de

informações que, na ausência dos mecanismos,

poderia ser objeto de manipulação estratégica

adversa. Como esta teoria explora fundamentos

e regras robustas e resistentes a alterações de

C U R R E N T I S S U E S

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DELTA ECONOMICS & FINANCE 2

Esta metodologia – dentre outras metodolo-

gias e critérios para o processo de revisão ta-

rifária – foi apresentada na Nota Técnica RTG

n° 002/2014, de 15/07/2014, "Proposta de

Metodologia da Revisão Tarifária das Con-

cessionárias de Gás Canalizado do Estado de

São Paulo - Quarto Ciclo Tarifário".

Desestatização da Comgás

O processo de desestatização da Comgás –

ou seja, o conjunto de procedimentos relati-

vos à desestatização – iniciou-se com a Lei

Estadual n° 9361, de 05/07/1996, que au-

torizou o governo do Estado de São Paulo a

adotar as providências necessárias à reestru-

turação societária e patrimonial e à desesta-

tização das empresas concessionárias do se-

tor energético, controladas direta ou indire-

tamente pelo Estado.

Em seguida, o Conselho Diretor do Programa

Estadual de Desestatização - PED recomen-

dou, conforme o disposto nesta Lei, a con-

tração de empresas de consultoria para a re-

alização dos Serviços "A" e "B", definidos no

Edital de Concorrência Pública ASL n°

2704/97, cuja licitação seguiu o disposto na

Lei n° 8666, de 21/06/1993, que regula-

menta o art. 37, inciso XXI, da Constituição

Federal e institui normas para licitações e

contratos da Administração Pública.

Uma vez concluídos os estudos de avaliação,

a definição da modelagem de venda e a re-

comendação do preço mínimo, a CESP -

Companhia Energética de São Paulo e a Fa-

zenda do Estado de São Paulo através do

Edital n° AS/F/805/99, de março de 1999,

contextos, renegociações e quebras de contratos,

nesse caso, tendem a provocar perdas de efici-

ência, entre outras razões, porque seriam o

tornaram públicas as condições de desesta-

tização da Comgás.

Revisão Tarifária

A revisão tarifária da Comgás acontece no

âmbito de um modelo regulatório para o se-

tor de distribuição de gás natural no Estado

de São Paulo baseado na regulação por in-

centivo. Especificamente, conforme o caput

da Cláusula Décima Terceira do Contrato de

Concessão da Comgás:

"As tarifas tetos a serem aplicadas

na prestação dos serviços públicos

de distribuição de gás canalizado

serão reguladas através de uma

metodologia de margem máxima

de distribuição, doravante denomi-

nada Margem Máxima (MM), que

dará à Concessionária oportuni-

dade de obter uma rentabilidade

apropriada sobre o seu investi-

mento."

Essa Margem Máxima representa a receita

unitária máxima que a concessionária é au-

torizada a arrecadar pela prestação do ser-

viço.

O Contrato de Concessão n° CSPE/01/99

para exploração de serviços públicos de dis-

tribuição de gás canalizado foi celebrado en-

tre o Estado de São Paulo e a Companhia de

Gás de São Paulo - Comgás, em

31/05/1999. Esse Contrato trata de tarifas

em três Cláusulas: i) Décima Primeira - Con-

dições das Tarifas Aplicáveis na Prestação

dos Serviços; i) Décima Segunda - Tarifas

oposto de compromissos estratégicos, que leva-

riam terceiros a se convencer que os contratantes

persistirão em seus planos, independentemente

do que os primeiros venham a fazer.


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Aplicáveis, no Primeiro Ciclo, na Prestação

dos Serviços e iii) Décima Terceira - Tarifas

Aplicáveis, a Partir do Segundo Ciclo, na

Prestação dos Serviços. Essas Cláusulas es-

tabelecem a dinâmica tarifária,2

ou seja, os

mecanismos para os reajustes e revisões (or-

dinárias e extraordinárias) da concessionária.

A Cláusula Décima Primeira do Contrato trata

das Condições das Tarifas Aplicáveis na Pres-

tação dos Serviços. Conforme a Quinta Sub-

cláusula, as revisões tarifárias acontecerão

ao final de cada período de cinco anos, de-

nominado ciclo, sendo que o primeiro deles

iniciou-se na data da assinatura deste Con-

trato e encerrou-se no último dia do quinto

ano; os demais, sequenciais, são subse-

quentes ao ciclo inicial. A revisão tarifária

compreende o nível e a estrutura, bem como

alterações de segmentos e classes das tari-

fas vigentes. Assim, a primeira revisão tarifá-

ria – referente ao segundo ciclo (2004-

2009) – foi concluída com a Portaria CSPE

n° 286, de 12/04/2004. A segunda revisão

– referente ao terceiro ciclo tarifário (2009-

2014) – foi concluída com Deliberação

ARSESP n° 063, de 29/05/2009.

Do ponto de vista operacional, o processo de

revisão tarifária definido pela ARSESP com-

preende um conjunto sequencial de ativida-

des.

2. Dinâmica tarifária na medida em que as ta-

rifas teto iniciais foram aquelas vigentes na data

da assinatura do Contrato.

3. Em diversos países, inclusive o Brasil, o

justo retorno sobre o investimento repousa em

Implicações Econômicas da

Desestatização na Revisão

Tarifária

Para se avaliar as implicações econômicas

da desestatização sobre a revisão tarifária da

Comgás é preciso considerar quatro temas

fundamentais: i) justa remuneração (retorno)

e licitação,3

ii) licitação do tipo maior oferta,

iii) contrato de concessão e revisão tarifária

e iv) decisão, inicialmente, da CSPE e, pos-

teriormente, da ARSESP, sobre a metodolo-

gia da Base de Remuneração Regulatória -

BRR utilizada nas revisões tarifárias.

Justa Remuneração e Licitação

O princípio da justa remuneração consiste no

direito da concessionária de auferir remune-

ração razoável em contrapartida da presta-

ção de serviços públicos. Ele está expresso

no Contrato de Concessão e é reconhecido

pelo regulador estadual nas diversas Notas

Técnicas que discutiram e detalharam a me-

todologia para a revisão tarifária. Em geral,

estas Notas Técnicas foram objeto de Con-

sulta ou Audiências Públicas promovidas

pelo regulador.

Quando este princípio não é assegurado, não

apenas a concessionária é prejudicada mas,

também, o usuário do serviço, na medida em

que os investimentos e despesas necessá-

rios à sua prestação não podem ser realiza-

dos em níveis adequados.

No caso particular da Comgás (e, também,

das demais concessionárias distribuidoras de

gás canalizado no Estado de São Paulo), a

dois postulados constitucionais: a garantia da

justa remuneração do capital da concessionária

e a proibição do confisco da propriedade sem

justa e prévia indenização.


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definição e quantificação da BRR é um item

fundamental no cálculo da Margem Máxima.

A determinação de uma Base de Remunera-

ção aviltada e que não corresponda à reali-

dade prejudicaria a distribuidora na recom-

posição de seu equilíbrio econômico-finan-

ceiro, finalidade última do processo de repo-

sicionamento que integra o processo de revi-

são tarifária periódica.

A definição da Margem Máxima parte do

pressuposto de que deve ser dada à conces-

sionária a oportunidade de obter uma receita

que reflita custos operacionais eficientes e

uma remuneração adequada sobre os inves-

timentos considerados prudentes. Conforme

a Cláusula Décima Terceira do Contrato de

Concessão da Comgás:

"Primeira Subcláusula – A metodo-

logia [da revisão tarifária] visa per-

mitir à Concessionária a obtenção

de receitas suficientes para cobrir

os custos adequados de operação,

manutenção, impostos, exceto os

impostos sobre a renda, encargos e

depreciação, relacionados com a

prestação dos serviços de distribui-

ção de gás canalizado, bem como

uma rentabilidade razoável."

Mais recentemente, a Nota Técnica RTG n°

002/2014, de julho de 2014, que trata

dessa metodologia para a terceira revisão ta-

rifária (quarto ciclo), reafirma que:

"O regime tarifário estabelecido nos

Contratos de Concessão é do tipo

margem máxima média com tarifas

teto em cada tipo de serviço. Este

regime se regula por meio da me-

todologia da Margem Máxima

(MM), que confere à Concessioná-

ria a oportunidade de obter uma

rentabilidade apropriada sobre

seus investimentos, permitindo as-

sim recuperar os custos razoáveis

da prestação do serviço."

Desta forma, uma questão fundamental é

definir o investimento que será considerado

como referência, ou seja, a Base de Remu-

neração Regulatória.

Licitação do Tipo Maior Oferta

Nos termos do art. 5° da Lei Estadual n°

7835, de 08/05/1992, a modalidade de lici-

tação utilizada para a outorga da concessão

objeto do Edital foi a de maior oferta, prevista

no art. 15, inciso II da Lei n° 8987, de

13/02/1995. Esta modalidade é consistente

com os objetivos do PED, não se podendo

alegar que o agente vendedor – cujo objetivo,

dentre outros, foi o de obter o maior valor

possível nos leilões de alienação das empre-

sas – seja diferente do agente regulador –

cujo objetivo, dentre outros, é a modicidade

tarifária e a preservação do equilíbrio econô-

mico-financeiro do Contrato de Concessão.

Dentre as modalidades previstas no ordena-

mento jurídico, de fato, a do tipo maior oferta

é a alternativa mais onerosa ao usuário. No

entanto, a concessionária não pode, em hi-

pótese alguma, ser penalizada pela modela-

gem de venda decidida pelo Conselho Diretor

do PED e aprovada pelo Governador do Es-

tado de São Paulo. Deste modo, a Margem

Máxima deve contemplar esse elemento,

pois, caso não o faça, estará violando os

princípios da justa remuneração e do equilí-

brio-econômico financeiro do Contrato de

Concessão.

De fato, nas duas primeiras revisões tarifá-

rias da Comgás (em 2004 e 2009) – se-

gundo e terceiro ciclos tarifários, respectiva-

mente –, o regulador reconheceu este fato,


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definindo a Base de Remuneração Regulató-

ria a partir do Valor Econômico Mínimo.

Contrato de Concessão e Revisão Tarifá-

ria

A definição das tarifas pela ARSESP deve ob-

servar os princípios da justa remuneração e

do equilíbrio econômico-financeiro do Con-

trato de Concessão. Em particular, este Con-

trato estabelece regras que permitem a ma-

nutenção desse equilíbrio durante o prazo da

concessão: i) reajustes anuais, ii) revisões

periódicas, a cada cinco anos, com o obje-

tivo de reposicionar o nível e redefinir a es-

trutura tarifária da concessionária, de modo

a assegurar a ela uma rentabilidade razoável

e receitas suficientes para cobrir os custos

incorridos em suas operações e iii) revisões

extraordinárias, caso ocorram circunstâncias

que impactem a equação econômico-finan-

ceira do contrato, que pode ser recomposta

a qualquer tempo.

Conforme disposto no Contrato de Conces-

são, a base de ativos da concessionária ser-

virá de parâmetro para compor um dos itens

da Margem Máxima inicial (P0), a ser apli-

cada durante todo o ciclo tarifário. A conces-

sionária deverá apresentar a sua base de ati-

vos, preparada nos termos do Plano de Con-

tas do Serviço Público de Distribuição de Gás

Canalizado (Plano de Contas), levando-se

em consideração os ativos relacionados à

prestação dos serviços. Especificamente, a

Cláusula Décima Terceira do Contrato de

Concessão dispõe que:

"Oitava Subcláusula - A CSPE revi-

sará a base de ativos apresentada

pela Concessionária para garantir

que somente sejam incluídos ativos

relacionados com a prestação do

serviço, e que a depreciação tenha

sido calculada adequadamente."

É importante ressaltar que, em todo o Con-

trato de Concessão da Comgás, esta é a

única referência expressa às características

que definem os ativos que devem ser incluí-

dos na Base de Remuneração Regulatória.

Ao contrário, por exemplo, dos respectivos

Contratos de Concessão da CEG e da CEG-

Rio, que estabelecem de maneira muito mais

detalhada estas características.

Decisão da Agência sobre a Metodologia

da BRR

O foco principal de qualquer metodologia

para se definir e calcular a BRR deve ser o

de assegurar um retorno justo sobre o valor

do investimento realizado pela concessioná-

ria. Segue-se que: i) a preservação deste va-

lor implica que o importante é a Base de Re-

muneração e a depreciação total e ii) a alo-

cação, tanto da Base de Remuneração

quanto da depreciação, entre ativos físicos,

não é particularmente significativa para fins

de se assegurar uma remuneração justa.

Com base nas informações disponíveis

quando do detalhamento da metodologia

para a primeira revisão tarifária (segundo ci-

clo regulatório) da Comgás, a CSPE decidiu

pela consideração do Valor Econômico Mí-

nimo e não, é preciso reafirmar, do preço

efetivamente pago no leilão – ou seja, consi-

derando-se o ágio pago ao Estado pela par-

cela do capital social alienada.

Fundamentos Econômicos da

Regulação

Um princípio econômico fundamental da re-

gulação econômica – e tarifária, em particu-

lar, é que ela deve induzir uma maior eficiên-

cia econômica, o que significa que o nível de

investimento a ser remunerado – o retorno


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"do" ativo e "sobre" o ativo – mediante cober-

tura tarifária não deve incentivar o excesso

de investimentos no setor, nem tampouco o

atraso ou a interrupção dos projetos. Mais

ainda, é aceito – na literatura especializada

e na melhor prática internacional – que a de-

finição e mensuração precisa da Base de Re-

muneração Regulatória é fundamental para

que os objetivos da revisão tarifária estabe-

lecidos no ordenamento jurídico vigente pos-

sam ser alcançados.

Em um trabalho clássico sobre regulação

econômica, Phillips Jr. (1984: 281) observou

que:

"Determination of the rate base –

the value of an utility´s property

used and useful in the public ser-

vice minus accrued depreciation –

is one of the most important and

most difficult problems confronting

both the commissions and the utili-

ties. No other conflict in the history

of regulation has received so much

attention or been the subject of so

much litigation. There has always

been agreement that the price for

the service of a public utility should

be high enough to cover operating

expenses, depreciation, and taxes,

and allow a fair return on the fair

value of the capital invested in the

business. Consumers expect to pay

"just and reasonable" prices for the

services they demand; investors ex-

pect to receive a "fair" return on the

capital they invest. How should the

commissions establish the value of

an utility´s property?"

Kahn (1971: 35/I-36/I), em outro clássico

sobre regulação, também concluiu que:

"Since the production of public util-

ity services typically is unusually

capital-intensive, the element of

cost represented by the return on

invested capital necessarily bulks

larger in their final selling price than

in the unregulated industries gener-

ally. And since it is this element in

the cost of service that determines

the size of the company´s profit, it

is not surprising that its determina-

tion has been by far the most hotly

contested aspect of regulation,

consuming by far the greatest

amount of time of both commis-

sions and courts."

Em termos gerais, os principais conceitos

subjacentes à Base de Remuneração Regu-

latória - BRR são os de prudência e eficiência

nos investimentos. Esta pode ser decom-

posta em duas partes: eficiência técnica e

alocativa. A primeira diz respeito à capaci-

dade da concessionária transformar insumos

em produtos, ou seja, o máximo possível de

ser produzido a partir de uma quantidade de

insumos ou o mínimo possível de insumos

necessários para um nível de produção es-

pecífico. A segunda diz respeito à capacidade

da concessionária alocar seus insumos da

melhor forma possível, dados os preços dos

insumos.

A BRR aparece com particular relevância na

regulação baseada em incentivos. No caso

do modelo price-cap, a importância do custo

de capital e do valor da base decorrem de

três motivos principais: i) primeiro, o regula-

dor deve permitir que as concessionárias fi-

nanciem suas operações, ii) segundo, os in-

vestidores não terão interesse em sunk as-

sets caso o retorno esperado esteja abaixo

do custo do capital e iii) terceiro, a eficiência

alocativa exige que o retorno esperado

iguale-se ao custo do capital.


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Metodologias de Avaliação da

BRR

Diversas metodologias foram propostas para

a definição e mensuração da Base de Remu-

neração Regulatória para concessionárias de

serviços públicos. Essa definição e mensura-

ção são, usualmente, efetuadas em duas

etapas: i) a primeira compreende a escolha

da abordagem de avaliação e ii) a segunda

trata da escolha do método de valoração.4

Uma taxonomia possível é considerá-las

como baseadas em custo (cost-based) ou

em valor (value-based).5

As metodologias

baseadas no custo incluem: i) o Custo Histó-

rico (Historic Cost (HC)), ii) Custo Histórico

Corrigido (Indexed Historic Cost (IHC)), iii)

Custo de Reposição (Replacement Cost

(RC)), ou Modern Equivalent Asset (MEV), iv)

Custo de Reposição Otimizado e Depreciado

4. Em sua resposta ao Pedido de Reconsidera-

ção feito pela FIESP, a ARSESP manifestou-se da

seguinte forma:

"Existe um grande número de métodos

para determinação da base regulatória

dos ativos envolvidos na prestação de

serviços públicos e suas principais dife-

renças residem na forma de determi-

nação do valor inicial dos ativos."

5. Em termos dimensionais, o valor é o produto

de um preço unitário (PU) pela quantidade (nú-

mero de unidades físicas) do ativo.



seguinte forma sobre os diferentes métodos (que

foram agrupados por ela em três Tipos) para ava-

liação da BRR:

"Tipo (1) – métodos destinados a pre-

miar o valor pago pelos ativos. Estes in-

cluem o Valor Econômico Mínimo

(VEM) das ações, como no caso da

Comgás, ou o valor pago pelos investi-

dores decorrentes da flutuação do va-

lor das ações das concessionárias,

como no caso da Inglaterra e do País

(Depreciated Optimised Replacement Cost

(DORC)), uma variante da metodologia RC

que considera o custo do método mais efici-

ente para a disponibilização dos serviços dos

ativos em uso. As metodologias baseadas

em valor incluem: i) Valor de Mercado (Fair

Market Value (FMV)), ii) Valor Presente Lí-

quido (Net Present Value (NPV)), iii) Deprival

Value, iv) Optimised Deprival Value e v) Valor

de Liquidação.

O Valor Presente Líquido - Net Present Value

(NPV) é uma metodologia que calcula a BRR

a partir da soma do fluxo de caixa descon-

tado associado a cada um dos ativos. 6

Essa

metodologia envolve a projeção do fluxo de

caixa esperado e, em seguida, o seu des-

conto por uma taxa – ajustada ao risco –

apropriada (na prática, é utilizado o WACC

(Weighted Average Cost of Capital). Essa va-

loração também é referida como o "Valor

Econômico Mínimo - VEM" do ativo.7

de Gales. Estes métodos de valorar os

ativos olham para o futuro e avaliam o

valor dos negócios que serão gerados

com os recursos que estão sendo ven-

didos. Estes métodos são baseados no

valor presente líquido do fluxo de caixa

livre futuro e são referidos como VPL ou

DCF (sigla inglesa).

[...]

Os três métodos são válidos e têm sido

utilizados internacionalmente".

[...] os métodos (1) e (3) são igual-

mente válidos e aplicáveis, sendo for-

mas alternativas de avaliação dos ati-

vos que estejam estritamente relacio-

nados com a prestação do serviço.

Mais do que isso, sob o ponto de vista

da teoria econômica, esses últimos

métodos são considerados como mais

adequados e eficientes para remunera-

ção dos ativos da concessão, sendo

amplamente aceitos em nível interna-

cional [...]."

7. Diversas casos internacionais mostram que

o valor pago pelos ativos ou o valor mínimo são


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A escolha da metodologia mais apropriada

para a definição da BRR é complexa e en-

volve diversos aspectos, sendo uma questão

crítica a definição do que é investimento e de

como ele é realizado, como é definido o seu

custo e, por fim, qual o esquema de depre-

ciação associado à ele.8

Em resumo, uma

definição precisa dessa Base de Remunera-

ção envolve, essencialmente, três questões:

i) quais são os ativos a serem considerados,

iii) qual o valor dos ativos considerados e ii)

qual o esquema de depreciação que asse-

gure o retorno "total" do ativo durante a sua

vida útil.

Em resumo, a avaliação dos ativos que irão

definir a BRR deve considerar uma das se-

guintes possibilidades: i) reproduzir fielmente

os ativos existentes, ii) adotar algum grau de

otimização sobre os ativos existentes e iii)

utilizados como base para a remuneração do ca-

pital, dentre eles: i) a EPIC (distribuidora de gás

natural da Austrália) obteve decisão judicial para

utilização do valor pago na privatização como

base de remuneração regulatória; ii) o órgão re-

gulador inglês adotou para as 12 empresas de

distribuição/comercialização, privatizadas em

1990, o valor de mercado (valor das ações nego-

ciadas em bolsa), adicionando-se a este valor

15% em função das expectativas iniciais dos in-

vestidores num aumento dos dividendos para de-

terminação da base de remuneração regulatória;

iii) na Argentina, para as distribuidoras de energia

elétrica, havia uma tendência ao uso do valor mí-

nimo de compra das empresas como base de re-

muneração, antes que a ruptura macroeconô-

mica suspendesse o processo de revisão tarifária;

iv) ainda na Argentina, para as empresas de dis-

tribuição de gás canalizado, foi adotado o valor

pago na privatização como base de remuneração

regulatória; v) as empresas argentinas de trans-

missão também utilizaram o valor econômico mí-

nimo como base para o cálculo dos ativos a se-

rem remunerados e vi) no Brasil, os Contratos de

Concessão da CEG e da CEG-Rio preveem, na

Cláusula Sétima, a contabilização da diferença

adotar um ativo modelo, não se vinculando

aos ativos reais. Independentemente de qual

seja escolhida, o fundamental é que o regu-

lador assegure a consistência temporal de

todos os parâmetros regulatórios utilizados

para a mensuração da BRR, de tal modo que

assegure a preservação do equilíbrio econô-

mico-financeiro inicial do Contrato de Con-

cessão.9

O ordenamento jurídico brasileiro determina

que o Estado tem a obrigação de preservar o

equilíbrio econômico-financeiro das conces-

sões de serviços públicos. Assim, ele deve

garantir que as tarifas dessas concessões se-

jam capazes de cobrir os seus custos opera-

cionais e ainda ofereçam um retorno justo

para os investidores. Nas concessões de dis-

tribuição de gás natural canalizado e de ener-

entre o Valor Econômico Mínimo e o Patrimônio

Líquido como ativo intangível e parte da BRR.

8. É possível afirmar que as metodologias ba-

seadas no custo de reposição são as opções mais

favoráveis aos consumidores, na medida em que

as tarifas consideram apenas aqueles ativos que

um novo entrante no mercado estaria disposto a

investir para prestar o serviço. No entanto, essas

metodologias implicam em alto risco regulatório

para as concessionárias (e os seus acionistas).

9. Conforme a Cláusula Décima Terceira - Con-

dições das Tarifas aplicáveis na Prestação dos

Serviços:

"Quarta Subcláusula - A Concessionária

reconhece que as tarifas tetos vigen-

tes, conforme Portarias publicadas

pela CSPE, bem como aquelas pratica-

das nos contratos de fornecimento, vi-

gentes na data da celebração deste

Contrato, em conjunto com as regras

de reajuste e revisão e demais condi-

ções estabelecidas neste Contrato, são

suficientes, nesta data, para a ade-

quada prestação dos serviços concedi-

dos, a realização das metas e a manu-

tenção do equilíbrio econômico-finan-

ceiro deste Contrato."


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gia elétrica os reguladores optaram pela apli-

cação de uma regulação baseada em incen-

tivos, inspirada no modelo inglês de regula-

ção por "tarifa teto" (price cap).

Rolling Forward

Qualquer que seja a metodologia utilizada

para a estimativa da BRR, o resultado obtido

é válido para um dado instante. Com o pas-

sar do tempo, a concessionária irá se engajar

em um programa de investimento, com adi-

ções e baixas ao seu imobilizado (direta-

mente vinculado ao serviço público pres-

tado). Além disso, os ativos (elementos)

componentes da BRR irão se depreciar ainda

mais. Por fim, os ativos devem ser atualiza-

dos para se levar em consideração os efeitos

da inflação.

Uma pergunta que surge é se a BRR deve ser

atualizada (roll forward) considerando um ín-

dice geral de inflação ou um índice setorial.

Não existe uma resposta definitiva para esta

pergunta. No entanto, atualizações basea-

das na inflação são relativamente simples de

serem implementadas. Dado que o custo de

capital é, geralmente, medido em termos re-

ais (como uma taxa nominal ajustada por

uma taxa de inflação), é intuitivo que a BRR

deve ser atualizada com base no índice de

inflação. Isso ocorre na medida em que os

investidores conseguem, nesse caso, um re-

torno real mais a atualização do seu investi-

mento para contemplar os efeitos inflacioná-

rios.10

10. No Brasil, no caso particular do setor de dis-

tribuição de energia elétrica, é importante ressal-

tar o critério adotado pela Agência Nacional de

Energia Elétrica - ANEEL. Este critério está esta-

belecido no Procedimentos de Regulação Tarifá-

Depreciação e Amortização

Depreciação é o termo contábil que expressa

a perda de valor que os valores imobilizados

sofrem no tempo, por força de seu emprego

na gestão. Rigorosamente, conceitua-se de-

preciação como sendo a diminuição do valor

dos bens corpóreos que integram o ativo per-

manente, em decorrência de desgaste ou

perda de utilidade pelo uso, ação da natu-

reza ou obsolescência.

A amortização é a eliminação gradual e pe-

riódica do ativo da empresa, como encargos

do exercício, das imobilizações financeiras

ou imateriais. É a recuperação econômica do

capital aplicado, primeiro, em despesas que

contribuam para formação do resultado de

mais de um exercício social. Segundo, em di-

reitos cuja existência ou exercício tenha du-

ração limitada ou bens cuja utilização tenha

prazo legal ou contratual limitado e desde

que em nenhuma hipótese caiba indeniza-

ção.

Em resumo, a depreciação expressa a perda

de valor de coisas materiais, como máqui-

nas, móveis, etc., e a amortização expressa

a perda de valor de coisas imateriais ou de

imobilizações financeiras (são objeto de

amortização: despesas gerais de instalação,

aviamentos, dívidas a longo prazo etc.).

ria (PRORET), de caráter normativo, que conso-

lida a regulamentação acerca dos processos tari-

fários. A estrutura do PRORET foi aprovada pela

Resolução Normativa ANEEL n° 435/2011, sendo

que ele está organizado em 10 módulos, que por

sua vez estão subdivididos em submódulos.


__________________________________________________________________________________


Retorno "do" Ativo e "Sobre" o

Ativo

Um dos principais conceitos associados à re-

visão tarifária é o retorno "do" e "sobre" o

ativo. Esses retornos, cuja "base" de cálculo

é a BRR são fundamentais da definição e de-

terminação da justa remuneração da con-

cessionária.

Considere um ativo do tipo sunk (afundado)

cujo custo é K em t = 0, que produz um fluxo

de retorno bruto ao investidor dado por gt no

período t (dado pela diferença entre a receita

e os custos operacionais). Estes retornos

cessam no período T. Em qualquer período,

o valor presente do fluxo de retorno residual,

descontado à taxa r é dado por:

( )T T

r s t rt rst s s

t tV g e ds e g e ds (1)

A depreciação de um ativo é a perda do seu

valor no período, de modo que a taxa de de-

preciação instantânea, Dt, é obtida diferenci-

ando-se a equação (1):

t t t

dVD rV g

dt (2)

de modo que:

t t tg rV D

A equação (2) demonstra que o retorno bruto

é dado pelo retorno sobre o valor do capital,

rVt, mais a depreciação Dt. Esta equação

também pode ser utilizada para se determi-

nar o valor do ativo em qualquer instante

consistente com a trajetória da depreciação,

Dt, e do retorno bruto, gt. Esta fórmula é vá-

lida não apenas para a depreciação econô-

mica mas para qualquer fórmula de depreci-

ação definida pelo regulador, desde que os

termos em (2) sejam ajustados para se as-

segurar a igualdade. Isto significa que a vari-

ação do valor do ativo é –Dt, e que o valor do

ativo em qualquer instante é dado pelo seu

valor inicial menos a depreciação acumu-

lada, ou seja,

0 00 0

t t

t s

dVV V ds V D ds

ds

(3)

Existem algumas condições óbvias que de-

vem ser satisfeitas por qualquer empresa

prudente e/ou por um regulador justo, qual

seja, as condições de contorno da equação

diferencial (2). A primeira é que o ativo não

é depreciado a partir do momento em que

não tem mais valor útil, de modo que T é de-

finido como o período mais cedo para o qual

gt é zero. O proprietário do ativo não deve ser

obrigado a operar com prejuízo, de modo

que, Vt 0 e VT = 0 implicam que,

00

T

tD dt V

A outra condição de contorno é que o valor

inicial deve ser pelo menos igual ao custo do

ativo se o investimento for feito voluntaria-

mente, V0 K. No caso de um regulador que

reconhece que o ativo foi legitimamente ad-

quirido para cumprir sua função regulatória,

o fluxo de retorno bruto, gt, deve ser sufici-

ente para assegurar que ao menos V0 = K, e

em qualquer revisão subsequente, a base de

remuneração regulatória, sobre a qual a con-

cessionária espera um retorno r, deve ser a

base inicial V0 = K, ajustada pela trajetória

da depreciação de Vt, como em (3). Os retor-

nos futuros são dados por gt = rVt + Dt, con-

sistente com a nova base Vt.

Suponha, agora, que os ativos iniciais eram

públicos e que foram privatizados a um preço

de mercado M, tal que m = M/K. Do ponto


__________________________________________________________________________________


de vista da equidade, os novos acionistas

têm direito a receberem um retorno sobre o

investimento, mais o retorno do investimento

(dado pela depreciação), enquanto que os

consumidores que financiaram a diferença

entre o custo do ativo e o fluxo de receita

têm direito às menores tarifas. A maneira

mais simples de se resolver esta questão é

ajustar o fluxo de retorno bruto, gt, pelo fator

m, para obter um novo fluxo,

( ) ( )T T

r s t rt rst t s s

t tM mK m g e ds e mg g e ds

*t t t t t

dMg mg rM rM mD

dt

Ora, este caso é exatamente aquele onde se

insere o caso da Comgás, ou seja, o valor de

mercado foi um múltiplo do valor dos ativos

contabilizados na medida em que o Estado

transferiu, no âmbito do processo de deses-

tatização – mediante pagamento antecipado

pela concessionária – o direito a um fluxo de

caixa esperado.11

11. O processo de desestatização da Comgás –

ou seja, o conjunto de procedimentos relativos à

desestatização – iniciou-se com a Lei Estadual n°

9361, de 05/07/1996, que autorizou o governo

do Estado de São Paulo a adotar as providências

necessárias à reestruturação societária e patri-

monial e à desestatização das empresas conces-

sionárias do setor energético, controladas direta

ou indiretamente pelo Estado.

A desestatização pressupõe a avaliação da em-

presa, participação acionária ou concessão. Esta

avaliação é fundamental não apenas para a fixa-

ção do preço mínimo da operação como também

para a definição do modelo de venda nos proces-

sos de privatização. Uma vez concluídos os estu-

dos de avaliação, a definição da modelagem de

venda e a recomendação do preço mínimo, a

CESP - Companhia Energética de São Paulo e a

Fazenda do Estado de São Paulo através do Edital

A conclusão é que, independentemente do

caso, a concessionária tem direito a um re-

torno "do" e "sobre" o capital investido (a

base de ativos, ou a BRR). Mais ainda, a con-

sistência temporal da trajetória da deprecia-

ção é fundamental para assegurar que "todo"

investimento é considerado na composição

da receita da concessionária. No caso parti-

cular da distribuição de gás natural no Estado

de São Paulo, é fundamental assegurar que

toda a BRR (a inicial e as adições subse-

quentes) seja – ao longo do tempo – consi-

derada na definição da Margem Máxima.

Metodologia Adotada pela

ARSESP

Apesar do Contrato ter estabelecido um con-

junto de fundamentos é importante observar

que ele não detalhou a metodologia a ser uti-

lizada nas revisões tarifárias.12

Este detalha-

mento foi feito, posteriormente, com a parti-

cipação de todas as partes interessadas –

considerando as exigências colocadas pelo

ordenamento jurídico vigente e a análise das

n° AS/F/805/99, de março de 1999, tornaram

públicas as condições de desestatização da Com-

gás.

O Valor Econômico Mínimo, resultado da avalia-

ção econômico-financeira realizada pelos consul-

tores contratados, bem como de outros elemen-

tos, é, para o Estado, vinculante e serviu de refe-

rência para o valor ofertado pelo consórcio ven-

cedor do leilão (assim como para os demais par-

ticipantes do leilão). Esse Valor Econômico Mí-

nimo foi um múltiplo do valor dos ativos contabi-

lizados (pelo custo histórico), no Balanço Patri-

monial da Empresa na data-base da sua avalia-

ção econômico-financeira no âmbito do processo

de desestatização.

12. Esta abordagem foi adotada, também, no

setor elétrico brasileiro, ou seja, a ANEEL definiu

a metodologia ao longo do tempo, com a partici-

pação dos stakeholders setoriais.


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alternativas teóricas e das práticas internaci-

onais feitas pela ARSESP.

A partir da sua proposta inicial para a meto-

dologia e, analisando as contribuições rece-

bidas nas Consultas e Audiências Públicas, o

regulador optou por detalhar aquela metodo-

logia que mostrava maior aderência aos prin-

cípios econômicos da regulação, às implica-

ções decorrentes do Programa Estadual de

Desestatização – que recomendou o valor

econômico mínimo para a Comgás – e as

restrições impostas pelo ordenamento jurí-

dico.

Segundo a Oitava Subcláusula da Cláusula

Décima Terceira do Contrato de Concessão

da Comgás:

"A CSPE revisará a base de ativos

apresentada pela Concessionária

para garantir que somente sejam

incluídos ativos relacionados com a

13. O Edital de Alienação da Comgás (Edital n°

AS/F/805/99) definiu, no item 8.5, que são par-

tes integrantes do mesmo os Anexos que com-

preendem uma: i) minuta de Contrato de Conces-

são para exploração de serviços públicos de dis-

tribuição de gás canalizado e ii) minuta do con-

trato de compra e venda de ações.

Recentemente, em sua resposta (de

13/10/2013) ao Pedido de Reconsideração feito

pela FIESP, a ARSESP manifestou-se da seguinte

forma:

"[...] os esclarecimentos prestados pela

Comissão de Licitação responsável

pelo procedimento licitatório de con-

cessão dos serviços público de gás ca-

nalizado, dentre eles a resposta à Per-

gunta 98, integram o conjunto de do-

cumentos que definiram as condições

contratuais ao término do procedi-

mento licitatório. Por conta disso, o

processo de revisão tarifária da Com-

gás deve necessariamente considerar o

teor do referido esclarecimento, junta-

mente com o Edital AS/F/805/99 e das

prestação do serviço, e que a de-

preciação tenha sido calculada

adequadamente."

É importante observar que em todo o Con-

trato de Concessão da Comgás a única refe-

rência à base de ativos que deve ser consi-

derada na revisão tarifária é aquela feita

nessa Oitava Subcláusula. Mais ainda, desde

a assinatura deste Contrato – e considerando

inclusive as duas revisões tarifárias já conclu-

ídas – a ARSESP definiu a metodologia para

a BRR a partir do disposto nesta Subcláusula

e no conjunto de perguntas e esclarecimen-

tos feitos ao Edital de Alienação (e seus Ane-

xos).13

Em outras palavras, foi com base na

intersecção dos dispositivos estabelecidas

no Contrato de Concessão e no conjunto de

perguntas e esclarecimentos ao Edital de Ali-

enação da Comgás que a ARSESP definiu a

metodologia para a BRR.14

Subsequente-

mente, um conjunto de Notas Técnicas es-

disposições do Contrato de Concessão

e da legislação aplicável, [...].

Esse foi o entendimento manifestado

pela Comissão de Serviços Públicos de

Energia – CSPE, em 2003, ao longo do

1° Processo de revisão tarifária da con-

cessionária Comgás, tendo sido man-

tido pela ARSESP no 2° Processo de re-

visão tarifária, concluído em maio

deste ano, em razão da inexistência de

alteração nas condições contratuais

originalmente firmadas."



seguinte forma:

"[...] a leitura isolada do Contrato de

Concessão, excluindo-se dele o Edital

n/ AS/F/805/99 e os esclarecimentos

prestados, contraria os princípios nor-

teadores da concessão, que, inclusive

para efeitos tarifários, impõem que

seja considerado o instrumento da con-

cessão e o edital de licitação.


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pecíficas aos procedimentos de revisão tari-

fária, bem como manifestações pontuais so-

bre o tema (especificamente, nas Audiências

Públicas diretamente relacionadas com a re-

visão tarifária e na sua resposta ao Pedido de

Reconsideração interposto pela Federação

das Indústrias do Estado de São Paulo -

FIESP, em face da Deliberação de Diretoria

Colegiada n° 63/2009) reforçaram e, por fim,

concluíram essa metodologia.

Primeira Revisão Tarifária (Segundo Ciclo

Tarifário)

Como previsto no ordenamento jurídico, a

CSPE divulgou os procedimentos e o crono-

grama da primeira revisão tarifária ainda em

2003. Ficou claro, então, para todas as par-

tes interessadas no processo de revisão, que

um dos objetivos fundamentais era detalhar

a metodologia a ser aplicada na dinâmica

das tarifas. Nesse sentido, a Nota Técnica n°

1, de 11/10/2003, trata da "Metodologia

para Revisão Tarifária das Concessionárias

de Gás Canalizado (versão final)".

Segundo o item 3.2, que trata da "Remune-

ração Sobre o Capital Investido e do Capital

Investido – Parâmetros a Serem Determina-

dos":

"Os parâmetros básicos da remune-

ração sobre e do capital, a serem

adotados, são: a) o valor dos ativos

necessários para prestar o serviço

Esse conjunto de instrumentos jurídi-

cos foi responsável por indicar ao ente

regulador as condições iniciais pactua-

das entre as partes, incluindo o equilí-

brio econômico-financeiro original do

contrato, decorrente da proposta ven-

cedora da licitação, e que deverá ser

preservado ao longo de sua execução,

ou base de remuneração regulató-

ria (BRR) bruta; b) a vida econô-

mica e o critério de depreciação de

cada um desses ativos; c) o valor

do investimento a ser remunerado

ou base de remuneração regulató-

ria líquida."

Nessa Nota Técnica foram apresentados os

"aspectos" considerados pela CSPE para a

revisão da base de ativos apresentada pela

concessionária que foram considerados na

Base de Remuneração Regulatória (BRR)

Bruta. O enfoque proposto pela CSPE com-

preendeu três etapas: i) Etapa 1: apresenta-

ção pela concessionária da base de ativos

existentes, ii) Etapa 2: análise e avaliação,

por amostragem e outras técnicas, dos con-

juntos considerados na base de ativos e iii)

Etapa 3: determinação do valor da BRR a ser

considerado na fixação do P0.

Segundo a CSPE a base de ativos é um ele-

mento fundamental no cálculo do custo de

prestação do serviço da concessionária, que

deve ser remunerada por meio do valor tari-

fário representado pelo P0, o qual é fixado no

momento da revisão tarifária. Nesta revisão,

para se determinar o valor de P0 é necessário

calcular o valor da Base de Remuneração

Regulatória Líquida (BRRL) no início do ciclo

tarifário subsequente, que corresponde à

base de ativos à disposição do serviço de dis-

tribuição da concessionária.

assim como as demais regras previs-

tas. Disso decorre que o regulador não

poderia simplesmente ignorar ou subs-

tituir o VEM por outro critério qualquer,

para fins de remuneração da concessi-

onária, já que é forçoso reconhecer

que o mesmo integra a equação origi-

nal de equilíbrio econômico-financeiro

desta concessão."


__________________________________________________________________________________


Conforme estabelecido pela CSPE a determi-

nação da BRR líquida (BRRL) considerou o

valor líquido ou residual dos ativos em ser-

viço, a partir da definição de um nível e um

perfil histórico de depreciação acumulada

desses ativos. O cálculo da depreciação ou

remuneração do capital foi realizado segundo

os mesmos critérios e valores utilizados no

Plano de Contas da concessionária (em par-

ticular, foram considerados os valores de

vida econômica de ativos incluídos nesse

Plano.

Por fim, nessa Nota Técnica, pela primeira

vez, a CSPE manifestou-se sobre o Valor

Econômico Mínimo e a BRR:

"3.2.4 Efeito do valor econômico

mínimo no valor da BRR – Comgás

A Concessionária deverá apresentar

e justificar a sua memória de cál-

culo do valor dos ativos da Comgás

na data da privatização, calculado

a partir do valor econômico mínimo

(VEM), para os efeitos da aplicação

do disposto na resposta à Consulta

nº 98 do processo de privatização

da empresa. A CSPE definirá esse

valor de ativos tendo em conta as

informações apresentadas pela

Concessionária, assim como avali-

ações próprias que poderão consi-

derar experiências que resultem

aplicáveis. O valor apurado pela

CSPE, acrescido do montante dos

investimentos líquidos até a data da

revisão, será o considerado para o

cálculo da BRR líquida e a simula-

ção do parâmetro P0."

Em resumo, segundo o disposto no item

3.2.4 dessa Nota Técnica, a CSPE realizou a

determinação do valor dos ativos da Comgás

na data da privatização, calculado a partir do

Valor Econômico Mínimo, para efeitos da

aplicação do disposto na resposta à Per-

gunta n° 98 do processo de desestatização

da empresa. Esse valor, acrescido do mon-

tante dos investimentos líquidos até a data

da revisão, é o considerado para a determi-

nação do parâmetro P0.

Em seguida, na Nota Técnica n° 3, de janeiro

de 2004, que trata do "Cálculo da Margem

Máxima e Fator X da Comgás", a CSPE mais

uma vez enfatizou que:

"O valor da BRRL em 31/05/1999

(BRRLpriv), associado ao VEM, é

calculado como o quociente entre o

VEM e a percentagem de ações

transferidas na data da privatiza-

ção."

Para isso, a Agência precisou definir um cri-

tério regulatório para determinar a BRRL em

30/06/2003 considerando o valor BRRLpriv,

que reflete o efeito do VEM, como valor da

BRRL contábil na data da privatização. O cri-

tério adotado teve as seguintes etapas: i) de-

terminar o valor BRRBpriv associada à BRR-

Lpriv; ii) a BRRBpriv é ajustada até

30/06/2003 pela variação do índice IGPM;

iii) são somados os investimentos de cada

ano do período 2000-2002 e do primeiro se-

mestre de 2003, ajustados pela variação

média do ano do índice IGPM até

30/06/2003; iv) são deduzidas as baixas re-

gulatórias de cada ano do período 2000-

2002 e do primeiro semestre de 2003, ajus-

tadas pela variação média do ano do IGPM.

Essas baixas regulatórias são calculadas apli-

cando as taxas médias de vida útil a cada um

dos grupos de ativos que compõem a BRRB

em 31/12/1999; v) é calculada assim a

BRRB associada ao VEM em 30/06/2003,

em R$ dessa data (BRRB1) e vi) a BRRL as-

sociada ao VEM em 30/06/2003 (BRRB1) é

determinada considerando os valores contá-

beis da BRRL e da BRRB em 30/06/2003


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como: BRRL1 = BRRB1 x (BRRL-

cont30/06/03 / BRRBcont30/06/03).

Por fim, a Nota Técnica n° 4, de março 2004,

trata da "Proposta Revisada do Valor Inicial

da Margem Máxima (P0), do Fator X e da Es-

trutura Tarifária da Comgás". Ela teve por ob-

jetivo apresentar a proposta metodológica

ser utilizada no referido processo e objeto da

audiência pública a ser realizada em

15/09/03.15

Em particular, nessa Nota foi

apresentada a metodologia para o cálculo da

BRR. A Agência, mais uma vez após discus-

são em Audiência Pública, adotou a metodo-

logia do Valor Econômico Mínimo.

Na metodologia proposta pela CSPE, a Mar-

gem Máxima é calculada segundo uma

equação paramétrica definida a partir das se-

guintes varáveis: P0, a tarifa média do repo-

sicionamento tarifário; BRRL0, o valor da

base de remuneração regulatório líquida no

início do ciclo (ano 0); BRRL5, o valor da

base de remuneração regulatório líquida no

final do ciclo (ano 5); rwacc, o custo médio

ponderado de capital depois dos impostos

(WACC); OPEXt, o custo operacional no ano t;

CAPEXt, o investimento no ano t; Dt, a depre-

ciação no ano t; Vt, o volume distribuído no

ano t e w,a alíquota tributária.

O conceito essencial da equação do FCD é

que o Valor Presente Líquido (VPL) da receita

é determinado de forma que o valor dos flu-

xos de caixa anuais, descontados à taxa de

retorno definida para o ciclo tarifário (rwacc),

seja igual à variação do valor da BRR durante

o ciclo tarifário. Em outras palavras, a receita

permitida é calculada de forma a permitir à

concessionária obter um retorno sobre o ca-

pital investido igual ao valor regulatório do

15. A metodologia apresentada aplicou-se, in-

distintamente, ao processo de revisão tarifária

das três concessionárias de distribuição de gás

custo de capital determinado na revisão tari-

fária.

Todos os parâmetros dessa equação têm va-

lores predeterminados. O valor de P0 é a so-

lução da equação do FCD, o que permite de-

finir a condição de equilíbrio econômico-fi-

nanceiro associada à revisão tarifária. Essa

condição assegurara à concessionária que

esta poderá ter um retorno, "do" e "sobre" os

seus investimentos, igual ao valor determi-

nado do custo de capital, na medida que sua

gestão seja pelo menos tão eficiente como a

definida pelos valores de OPEX, determina-

dos segundo os procedimentos expostos

nesta Nota Técnica.

Segunda Revisão Tarifária (Terceiro Ciclo

Tarifário)

A Nota Técnica n° RTM/02/2009 - "Metodo-

logia Detalhada para o Processo de Revisão

Tarifária das Concessionárias de Gás Canali-

zado do Estado de São Paulo, Terceiro Ciclo

Tarifário", de fevereiro (versão preliminar) e

março (versão final) de 2009, teve por obje-

tivo apresentar o detalhamento da metodo-

logia utilizada na segunda revisão tarifária

das concessionárias de distribuição de gás

canalizado do Estado de São Paulo (Comgás,

Gás Brasiliano e Gás Natural).

A decisão com relação à metodologia da BRR

foi ratificada para essa segunda revisão tari-

fária. A Deliberação ARSESP n° 039/09 es-

tabeleceu as etapas a serem cumpridas, ob-

jetivando estabelecer metodologia a ser utili-

zada no processo de Revisão Tarifária das

concessionárias de gás canalizado Comgás,

Gás Brasiliano e Gás Natural. Assim como na

canalizado do Estado de São Paulo (Comgás, Gás

Brasiliano e Gás Natural).


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revisão tarifária anterior, a ARSESP, após dis-

cussão em Audiência Pública, ratificou a me-

todologia do Valor Econômico Mínimo.

Ainda, em resposta à Interpelação Extrajudi-

cial formulada pela FIESP, em 21/05/2009,

a ARSESP respondeu (em 25/05/2009), da

seguinte forma:16

"Em relação aos documentos men-

cionados na Interpelação Extrajudi-

cial, que a FIESP requer que sejam

disponibilizados pela ARSESP, in-

formamos o quanto segue: [...]

2. Detalhamento do conceito de va-

lor econômico mínimo e diferença

desse conceito para o valor dos ati-

vos específicos à prestação dos ser-

viços concedidos à época da priva-

tização: estes conceitos, conforme

a própria interpelação reconhece,

foram objeto de discussão e defini-

ção anteriormente à alienação das

ações da Comgás pela CESP e à

outorga dos contratos de conces-

são de distribuição de gás natural.

Não se trata, portanto, de informa-

ção produzida pela ARSESP.

Esclarece-se que as instituições en-

volvidas, à época, com a definição

destes conceitos e valores foram a

CESP, que alienou suas ações da

Comgás, e o Conselho Diretor do

PED (Programa Estadual de Deses-

tatização), responsável por aprovar

os estudos e recomendar ao Gover-

nador o valor econômico mínimo e

o valor dos ativos da companhia."

16. O Interpelação da FIESP elencou quatro tó-

picos, todos respondidos pela Agência, dentre

eles, o referente à BRR.

Terceira Revisão Tarifária (Quarto Ciclo

Tarifário)

Na Nota Técnica RTG n° 002/2014 a pro-

posta da ARSESP para metodologia da BRR

é a seguinte:

"Na metodologia proposta para

esta revisão, transcorrido já cerca

de 50% do prazo de concessão, a

ARSESP considera que as conces-

sões alcançaram maturidade sufici-

ente para aplicação estrita do con-

trato de concessão em razão da

evolução dos mercados e da pró-

pria base de ativos. Conforme o

contrato de concessão, o regulador

deve avaliar e rever a base de ativos






adequadamente."

Mais ainda, a ARSESP observou que a Com-

gás:

"[..] enviou correspondência OF-

CR-373/14, onde requereu "seja

mantida a metodologia adotada

nas 1ª e 2ª Revisões Tarifárias,

para que a metodologia de cálculo

da BRR, e, via de consequência, da

Margem Máxima inicial (P0) da

Comgás, leve em consideração o

VEM acrescido dos investimentos lí-

quidos realizados até a data da re-

visão."


__________________________________________________________________________________


Em face dessa solicitação, a Agência infor-

mou que solicitou a manifestação da Procu-

radoria Geral do Estado (Consultoria Jurídica

da ARSESP).

Ainda segundo essa Nota Técnica:

"Para fins de determinação da base

de ativos inicial do quarto ciclo tari-

fário a proposta da ARSESP é utili-

zar o levantamento físico dos ativos

realizado conforme a Deliberação

n° 402/2013. A avaliação dos ati-

vos considerará a data de entrada

em serviço de cada ativo, o valor

original de compra (VOC) reconhe-

cido e a depreciação conforme a

taxa regulatória aprovada, junto

com o reajuste monetário pelo IGP-

M. A Base Tarifária calcular-se-á a

partir do valor dos ativos existentes

na data do contrato de concessão,

somados os investimentos realiza-

dos desde essa data, e deduzidas

as depreciações e baixas: i) dos ati-

vos existentes na data do contrato

e ii) dos investimentos realizados

desde essa data."

Ainda em sua proposta, a ARSESP propõe

que:

"O Valor da 𝐵𝑅𝑅𝐿 no início da con-

cessão será obtido a partir da ava-

liação dos ativos realizada antes da

concessão. Desse valor líquido ini-

cial serão deduzidas as deprecia-

ções e as baixas regulatórias

(𝐷𝐴𝐸𝑖) acumuladas entre a data da

concessão e o início do quarto ciclo

tarifário. Todos os montantes serão

atualizados pelo IGP-M até o início

desse ciclo. As taxas anuais desti-

nadas ao cálculo da quota de de-

preciação serão as taxas regulató-

rias vigentes."

Por fim, conforme o item 3.1.3.2 (Avaliação

do CAPEX durante o Terceiro Ciclo Tarifário)

dessa Nota Técnica,

"As tarifas aprovadas para o Ter-

ceiro Ciclo Tarifário levaram em

consideração para seu cálculo os

investimentos programados para os

cinco anos seguintes. Em outras

palavras, todo cálculo da MM na re-

visão tarifária compreendeu investi-

mentos passados aprovados que se

incorporaram ao cálculo da Base

Tarifária inicial e também a proje-

ção de investimentos futuros, que

provêm do Plano de Negócios da

Concessionária aceito pela

ARSESP. Na Revisão Tarifária é ne-

cessário analisar e aprovar o con-

junto de investimentos realizados

nos últimos cinco anos que serão

incorporados à base tarifária.

A proposta da ARSESP é que sejam conside-

rados três princípios básicos para analisar e

aprovar os investimentos: i) investimentos

prudentes (critérios de utilidade, uso, e pru-

dência), ii) custos eficientes (razoabilidade) e

iii) cumprimento das metas físicas e mone-

tárias (conforme o programa de investimen-

tos do Plano de Negócios ou as metas esta-

belecidas no Contrato de Concessão).

Resposta da ARSESP ao Pedido de Re-

consideração da FIESP

A definição e mensuração da BRR foi um dos

principais temas tratados no Pedido de Re-

consideração da FIESP. Um outro docu-

mento, de outubro de 2009, detalhou o en-


__________________________________________________________________________________


tendimento da ARSESP com respeito à me-

todologia da BRR – uso do VEM – e sua apli-

cação nas revisões tarifárias da Comgás. Em

resumo, uma das principais conclusões da

ARSESP foi que;

"Como já demonstrado neste docu-

mento a ARSESP, seguindo o en-

tendimento da CSPE proferido em

2003, entende haver pleno amparo

legal para a utilização do Valor Eco-

nômico Mínimo - VEM enquanto

método de valoração da Base Re-

gulatória de Ativos. Seja porque o

mesmo foi previsto no conjunto de

instrumentos que conduziram à ce-

lebração do contrato de concessão

de serviços de distribuição de gás

canalizado, e também porque as

condições e exigências editalícias

que definiram a equação econô-

mico-financeira original desta con-

cessão não poderiam ser ignoradas

pela entidade reguladora ao longo

da execução do referido contrato.

[...]."

Considerações sobre a Proposta

da ARSESP

Na Nota Técnica da RTG n° 002/2014, defi-

nida a base de ativos a ser movimentada (pe-

las adições e baixas), falta definir – segundo

a ARSESP – a base de ativos inicial. A pro-

posta, neste caso, decorre diretamente da

seguinte proposição:

"Na metodologia proposta para

esta revisão, transcorrido já cerca

de 50% do prazo de concessão, a

ARSESP considera que as conces-

sões alcançaram maturidade sufici-

ente para aplicação estrita do con-

trato de concessão em razão da

evolução dos mercados e da pró-

pria base de ativos. Conforme o

contrato de concessão, o regulador

deve avaliar e rever a base de ativos






adequadamente."

Para fins de análise, o problema associado à

essa proposição da ARSESP pode ser de-

composto, na verdade, em dois problemas:

i) o primeiro, a referência ao prazo da con-

cessão já transcorrido mencionado (50%) e

a maturidade da concessão e ii) o segundo,

a referência à "aplicação estrita do contrato

de concessão em razão da evolução dos

mercados e da própria base de ativos". Cada

um deles é analisado a seguir.

Posição da ARSESP nas Revisões Tarifá-

rias Anteriores

Uma avaliação da posição da ARSESP sobre

a definição e mensuração da BRR nas duas

primeiras revisões tarifárias da Comgás (e

em outras manifestações sobre o tema), per-

mite concluir que a Agência – até esse mo-

mento – manteve uma consistência regula-

tória na aplicação da metodologia que com-

preende o Valor Econômico Mínimo.

É fato que, dentre as diversas alternativas

metodológicas para a definição e mensura-

ção da BRR, a decisão da ARSESP foi bali-

zada por outras informações, dentre elas, as

restrições impostas pelo ordenamento jurí-

dico vigente (em particular, o Contrato de

Concessão e o do conjunto de perguntas e

esclarecimentos ao Edital de Alienação da

Comgás), e pelas restrições econômicas-fi-

nanceiras associadas ao retorno "do" ativo e

"sobre" a base de ativos. Mais ainda, quando


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da definição da metodologia aplicada em

2004 (e, novamente, em 2009), o processo

decisório conduzido pela Agência foi transpa-

rente, sem interposição de questionamentos

por parte de qualquer uma das partes inte-

ressadas que participou das Consultas e Au-

diências Públicas referentes ao processo.

Agora, uma vez tomada a decisão, não se

pode, discricionariamente, revisitá-lo, sobre

pena de atentar contra aquele ordenamento

e as melhores práticas de governança regu-

latória, e impactar, negativamente, a con-

cessionária e os usuários do serviço conce-

dido.17

É importante, na avaliação da dimensão eco-

nômica da segurança jurídica, entender os

fatores mais relevantes nas decisões de pro-

dução, de investimento e de precificação das

empresas, dado o arcabouço institucional e

regulatório onde estão inseridas e que forne-

cem as restrições para o seu processo deci-

sório. A perspectiva adotada é aquela da te-

oria econômica: cada agente defende o seu

17. Na governança regulatória, três "meta-prin-

cípios" são particularmente relevantes: i) credibi-

lidade: os investidores precisam ter confiança na

capacidade do arcabouço regulatório honrar os

seus compromissos; ii) legitimidade: os consumi-

dores devem estar convencidos de que o arca-

bouço regulatório irá protegê-los contra o exercí-

cio do poder de monopólio, seja através de pre-

ços/tarifas elevadas, seja pela baixa qualidade,

ou ambos e iii) transparência: o arcabouço regu-

latório deve operar de forma transparente, de

modo a que os investidores e os consumidores

conheçam "as regras do jogo".

Esta governança é fundamental para mitigar de-

cisões discricionárias pelo regulador e, mesmo

neste caso, os reguladores devem provar que de-

cisões tomadas anteriormente devem ser modifi-

cadas. Caso contrário, os investidores não terão

confiança na regulação e, em consequência, li-

mitarão o tamanho, o escopo e a qualidade dos

interesse próprio (maximiza a sua função ob-

jetivo) tomando como dadas certas restri-

ções que delimitam as suas possibilidades:

as preferências da sociedade (a demanda),

a tecnologia da produção (a oferta) e as re-

gras que lhes são impostas (as leis e a eficá-

cia do seu cumprimento).

Um arcabouço institucional e regulatório que

funcione bem deve apresentar quatro propri-

edades: i) baixo custo, ii) decisões justas, iii)

rápidas e iv) previsíveis (em termos de con-

teúdo e de prazo). Um sistema de resolução

de conflitos caracteriza-se como justo

quando a probabilidade de vitória é próxima

a um para a parte que tem a razão e a zero

para a parte que não a tem. As decisões são

previsíveis quando a variância ex-ante do ga-

nho líquido de custos é pequena. A previsibi-

lidade é alta quando a probabilidade de se

vencer se aproxima de zero ou um e a vari-

ância do tempo gasto para se tomar a deci-

são é pequena. A parcialidade é claramente

indesejável, e difere da imprevisibilidade por-

que distorce o sentido da justiça de uma

forma intencional e determinística.

investimentos. De fato, o comprometimento do

regulador com regras é ainda mais relevante caso

a firma realize investimentos do tipo sunk-cost –

caso típico do setor de distribuição de gás cana-

lizado – já que, então, ela está sujeita a um pro-

blema de oportunismo ex post por parte do regu-

lador.

A análise desse comprometimento leva ao cha-

mado problema da inconsistência temporal, ana-

lisado inicialmente por Kydland e Prescott (1977)

ao discutirem a escolha entre regra e discrição.

Uma determinada política futura que o governo

reputa ótima hoje, levando-se em consideração

sua influência sobre as ações das demais partes

interessadas (consumidores e produtor/prestador

do serviço), pode deixar de ser ótima uma vez que

tais ações sejam efetivadas. Uma política do re-

gulador está sujeita à inconsistência temporal

quando a política ótima para uma determinada

data muda com o passar do tempo.


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Quando os contratos não são eficientemente

garantidos, as empresas podem decidir não

realizar determinados negócios, deixar de ex-

plorar economias de escala, combinar inputs

ineficientemente, não alocar os produtos e

serviços entre clientes e mercados da melhor

forma, deixar recursos ociosos, etc. Além

disso, tendem a verticalizar-se, internali-

zando atividades que poderiam ser melhor

desenvolvidas externamente – gerando per-

das de eficiência.

O impacto da qualidade do arcabouço insti-

tucional e regulatório sobre o investimento é

tão maior quanto mais especializada e espe-

cífica for a natureza desse investimento.18

A

produção especializada requer, frequente-

mente, ativos específicos ao negócio e as

empresas privadas só farão investimentos

especializados se estiverem seguras de que

os contratos que garantem as suas ativida-

des serão corretamente implementados. A

ausência de um arcabouço eficiente faz com

que este tipo de investimento não ocorra, ou

que tenha que ser realizado pelo Estado.

O Problema do Prazo da Concessão

O primeiro problema na proposta de metodo-

logia da ARSESP é a proposição de que "na

metodologia proposta para esta revisão,

transcorrido já cerca de 50% do prazo de

18. Isto porque, uma vez realizado um investi-

mento específico, é natural que a outra parte

num negócio tentar agir oportunisticamente e ex-

propriar o proprietário do investimento, procu-

rando pagar apenas o custo variável de provisão

do serviço contratado.

19. Conforme a Cláusula Quinta – Prazo da Con-

cessão e do Contrato:

"A concessão da exploração do serviço

de distribuição de gás canalizado, ou-

torgada por este Contrato e referida na

concessão, a ARSESP considera que as con-

cessões alcançaram maturidade suficiente

[...]."

Inicialmente, cabe ressaltar que o prazo ini-

cial da concessão é estabelecido no Con-

trato, que também prevê a possibilidade de

renovação.19

Mais ainda, o Contrato – con-

forme o disposto na Lei n° 8987/95 – tam-

bém estabelece a reversão dos bens vincula-

dos à prestação dos serviços concedidos e a

possibilidade de término antecipado da con-

cessão (por descumprimento do disposto no

próprio Contrato).

Uma vez definido o prazo da concessão – e

dadas as tarifas iniciais – a definição e men-

suração da BRR devem ser consistentes com

ele. Mais especificamente, a cobertura tari-

fária para os investimentos prudentes efetu-

ados ao longo do prazo da concessão e a

base de ativos inicial (o Valor Econômico Mí-

nimo) devem ter assegurados na tarifa da

concessionária (na Margem Máxima). Em

outras palavras, tanto o retorno "do" como o

retorno "sobre" a base de ativos devem ter

cobertura tarifária. Ou ainda, a possibilidade

de ser interrompido o prazo necessário para

que tanto o retorno "do" como o retorno "so-

bre" a base de ativos, como definidos na me-

todologia adotada para CSPE para a primeira

e segunda revisão tarifárias, tem implicações

Cláusula Primeira, tem prazo de vigên-

cia de 30 (trinta) anos, contado a partir

da data da sua assinatura.

Primeira Subcláusula - A critério exclu-

sivo do Poder Concedente, e para as-

segurar a continuidade e qualidade do

serviço público, com base nos relató-

rios técnicos sobre regularidade e qua-

lidade dos serviços prestados pela Con-

cessionária, o prazo da concessão po-

derá ser prorrogado, uma única vez,

por 20 (vinte) anos, mediante requeri-

mento da Concessionária."


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que também decorrem do conjunto de per-

guntas e esclarecimentos feitos ao Edital de

Alienação (e seus Anexos).

Isso implica em que, uma vez definida a BRR

inicial e o esquema de depreciação associ-

ado à ela, deve ser assegurado – sob pena

de desequilíbrio contratual, que implicaria

em indenização à concessionária – a manu-

tenção das condições inicialmente estabele-

cidas. Em outras palavras, a vida útil regula-

tória dos bens vinculados ao serviço deve,

portanto, ser compatível com os objetivos re-

gulatórios estabelecidos e com o marco re-

gulatório definido (MM com tarifas teto) para

a remuneração da concessionária.

Um outro problema decorre da proposição da

ARSESP de que já foi transcorrido "cerca de

50% do prazo da concessão". Ora, 50% em

relação ao prazo de 30 anos? E os 20 anos

adicionais que também podem ser concedi-

dos pela Agência, mediante requerimento da

Comgás? Mais ainda, não foi aventada pela

ARSESP o fato de que o prazo da concessão

já transcorrido não é suficiente – haja vista o

disposto nas Notas Técnicas da primeira re-

visão tarifária, novamente reforçado nas No-

tas Técnicas da segunda revisão tarifária –

para a cobertura tarifária da base de ativos

inicial (o Valor Econômico Mínimo). E, por-

tanto, que a interrupção dessa cobertura im-

plica em desequilíbrio econômico-financeiro

prejudicial à concessionária que deve ser

compensado.

Por fim, cabe um comentário sobre a "matu-

ridade" da concessão da Comgás. Ora, na

ausência de qualificação mais detalhada

pela ARSESP para, resumidamente, observar

que: i) como falar de maturidade atual

quando a base atual de clientes da conces-

sionária é de 1,3 milhões de cliente, face a

um mercado potencial de 9,0 milhões e ii)

como falar de maturidade atual quando a es-

trutura de mercado hoje é tal que, mesmo

após a abertura do mercado – e a possibili-

dade do cliente ter acesso ao mercado livre

– ainda não se observa qualquer migração

marginal relevante.

O Problema da Aplicação Estrita do Con-

trato de Concessão

O segundo problema na proposta de meto-

dologia da ARSESP é a proposição de que a

"[...] a ARSESP considera que as concessões

alcançaram maturidade suficiente para apli-

cação estrita do contrato de concessão em

razão da evolução dos mercados e da própria

base de ativos."

O problema, fundamental, é que a ARSESP

não percebe – apesar da sua operacionaliza-

ção da metodologia nas duas revisões tarifá-

rias anteriores – que o que ele fez anterior-

mente é exatamente o que ele se propõe a

fazer na revisão tarifária em discussão. Em

outras palavras, a ARSESP, desde a revisão

tarifária de 2004 tem – efetivamente – apli-

cado o estritamente disposto no Contrato de

Concessão. Em consequência, pode-se afir-

mar que a aplicação "estrita" desse Contrato

não guarda qualquer correlação ou, mais

ainda, relação causal, com a "[...] evolução

dos mercados e a própria base de ativos."

Mais ainda, se essa aplicação não estivesse

sendo feita desde aquela primeira revisão ta-

rifária, a concessionária não estaria usu-

fruindo totalmente os benefícios inicialmente

concedidos (retorno "do" e "sobre" a base de

ativos) e, portanto, estaria em uma situação

de desequilíbrio econômico-financeiro que

daria ensejo à uma compensação (como pre-

visto na Lei n° 8987/1995 e no Contrato de

Concessão). Por fim, cabe ressaltar que este

é o entendimento da própria ARSESP que em


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sua resposta ao Pedido de Reconsideração

feito pela FIESP, afirmou que:

"Tendo este método [o VEM] sido

escolhido pelo governo paulista

para definir o valor mínimo para fins

de privatização, é razoável supor

que, [...] os licitantes que participa-

ram da concorrência tenham consi-

derado que o balor da BRA [a BRR]

seria baseado no VEM definido pelo

poder concedente. Nesse sentido,

uma mudança de metodologia po-

deria comprometer a estabilidade

regulatória do setor e afetar a ca-

pacidade de financiamento dos in-

vestidores."

Mais ainda, essa alteração unilateral pela

ARSESP da metodologia adotada até este

momento – que, ressalta-se, está vinculada

estrita e rigorosamente ao Contrato de Con-

cessão e ao conjunto de perguntas e escla-

recimentos feitos ao Edital de Alienação (e

seus Anexos) –, introduz uma incerteza regu-

latória que aumenta o risco regulatório, com

impactos sobre o custo de capital da conces-

sionária.

Assim, apesar da ARSESP reconhecer a exis-

tência de uma metodologia para a definição

e mensuração da BRR ela incorre em erro

importante quando afirma que não existe

aplicação "estrita" do Contrato de concessão.

Conclusões

As principais conclusões dessa análise da

proposta da ARSESP para a metodologia da

BRR na revisão tarifária da Comgás, apresen-

tada na Nota Técnica RTG n° 002 /2014, são

as seguintes:

Primeira, a literatura teórica e a prática inter-

nacional identificam diversas metodologias

para a mensuração da Base de Remunera-

ção Regulatória - BRR. Qualquer uma dessas

metodologias pode ser utilizada para a defi-

nição da BRR inicial e da sua movimentação,

em qualquer modelo regulatório (do tipo por

incentivo, ou não).

Segunda, no caso particular da Comgás a

definição e mensuração da BRR deve partir

do Valor Econômico Mínimo. Isto porque tal

Valor foi estimado com vistas a atender as

condições estabelecidas na minuta do con-

trato de concessão (parte integrante do Edi-

tal de Desestatização), em particular, a es-

trutura tarifária vigente na data do leilão e as

regras de reajuste e revisão. De fato, foi com

base no Valor Econômico Mínimo que se es-

tabeleceram, inicialmente, as tarifas da con-

cessionária, de modo que tal Valor é a repre-

sentação, na data base do leilão, do equilí-

brio econômico-financeiro do Contrato de

Concessão, reconhecido pela ARSESP e pela

concessionária.

Terceira, existe uma relação entre esse Valor

e a BRR, derivada diretamente do Contrato

de Concessão e do conjunto de perguntas e

esclarecimentos ao Edital de Alienação da

Comgás. De fato, a metodologia adotada

pela ARSESP para a BRR resultou da inter-

secção dos dispositivos estabelecidas no

Contrato de Concessão e desse conjunto de

perguntas e esclarecimentos. Subsequente-

mente, um conjunto de Notas Técnicas es-

pecíficas aos procedimentos de revisão tari-

fária, bem como manifestações pontuais so-

bre o tema (especificamente, nas Audiências

Públicas diretamente relacionadas com a re-

visão tarifária e na sua resposta ao Pedido de

Reconsideração interposto pela FIESP, em

face da Deliberação de Diretoria Colegiada n°

63/2009) reforçaram e, por fim, concluíram

essa metodologia.


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Quarta, a interrupção do prazo inicialmente

fixado para a cobertura tarifária do Valor Eco-

nômico Mínimo implicaria em desequilíbrio

econômico-financeiro do Contrato de Con-

cessão prejudicial à concessionária que de-

veria ser compensado.

Sexta, não se pode falar de "maturidade" da

concessão dada as condições atuais de

atendimento do mercado e da sua estrutura.

O caso do setor elétrico é uma referência im-

portante das transformações e reestrutura-

ções societárias que ainda são esperadas

para o setor de distribuição de gás natural no

Estado de São Paulo. Estas, certamente, te-

rão impactos relevantes sobre a estrutura se-

torial.

Sétima, existe desde a primeira revisão tari-

fária a aplicação "estrita" do disposto no Con-

trato de Concessão e no conjunto de pergun-

tas e esclarecimentos ao Edital de Alienação

da Comgás, conforme demonstrado no item

(iii) acima.

Por fim, cabe apontar a conclusão da

ARSESP que em sua resposta ao Pedido de

Reconsideração da FIESP, afirmou que:

"O VEM ou o uso de métodos seme-

lhantes constitui uma prática regu-

latória amplamente utilizada em ní-

vel internacional. No caso da Com-

gás, o VEM faz parte do arranjo

contratual original de privatização.

Conforme mencionado anterior-

mente, alterar as regras regulató-

rias aumenta o risco da empresa e

com isso o custo de capital. Essa

mudança também pode prejudicar

a credibilidade do Estado de São

Paulo ou do Brasil como um todo,

em termos de ter um meio ambi-

ente saudável ao investimento pri-

vado."

Referências

Kahn, Alfred E. (1970): The Economics of

Regulation: Volume 1 – Economic

Principles, New York, NY: John Wiley.

Kahn, Alfred E. (1971): The Economics of

Regulation: Volume 2 – Institutional

Issues, New York: John Wiley.

Kydland, Finn E. e Edward C. Prescott

(1977): Rules Rather than Discretion:

The Inconsistency of Optimal Plans,

Journal of Politcal Economy, vol 85, n°

3, June, pg 473-492.

Olson, Mancur (2000): Power and

Prosperity: Outgrowing Communist and

Capitalist Dictatorship, New York, NY:

Basic Books.

Phillips, Jr, Charles (1984): The Regulation of

Public Utilities: Theory and Practice,

Public Utilities Reports.


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Luiz Nelson Porto Araujo, economista, é sócio-diretor da Delta Economics & Finance. Foi Professor do De-

partamento de Planejamento e Análise Econômica da EAESP-FGV e da FCECA da Universidade Macken-

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