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6° Encontro Nacional da ABRI
Perspectivas sobre o Poder em um mundo em redefinição
Belo Horizonte, 25-28 de julho de 2017
Análise de Política Externa
AS DIMENSÕES DA COOPERAÇÃO SUL-SUL
Pedro Andrade Matos
ESDHC
Belo Horizonte
2017
2
AS DIMENSÕES DA COOPERAÇÃO SUL-SUL1
Resumo
Este trabalho propõe, mediante a literatura especializada, uma organização analítica das
dimensões da Cooperação Sul-Sul: política, econômica, financeira, humanitária, técnica
e científica e tecnológica, justificando a organização como medida de tornar as
dimensões mais objetivas, logrando contribuições ao entendimento da Cooperação Sul-
Sul. O trabalho observou que há um consenso entre os princípios que orientam a
Cooperação dos países do Sul, mas eles servem questões instrumentais da política
externa dos países. Existem nebulosidades entre as dimensões da cooperação, tanto em
termos conceituais quanto de indicadores, realizadas entre os países do Sul.
Palavras-chave: Cooperação Sul-Sul, Dimensões da Cooperação.
1 Trata-se de uma parte ampliada e modificada do capítulo 1 da tese que versou sobre as definições das
dimensões da Cooperação Sul-Sul. In: MATOS, Pedro Andrade. Nunca antes na história deste país: a
cooperação brasileira (2003-2010) com África do Sul, Nigéria, Angola e Cabo Verde. 2017 200 f.
Tese (Doutorado) - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Programa Pós-Graduação em
Relações Internacionais, Belo Horizonte, 2017.
3
Introdução
A Cooperação Sul-Sul está ocupando uma agenda relevante tanto na academia,
ilustrada pelos inúmeros trabalhos acadêmicos e debates em diversos congressos; como
também um espaço de igual relevância na política externa de alguns governos dos
países do Sul, que a usam como um instrumento de política externa. Não obstante esse
destaque, ainda reinam alguns desafios acadêmicos, quando se tenta definir, organizar e
comparar a Cooperação Sul-Sul estabelecida a partir dos principais parceiros do Sul,
tais como: Brasil, China, Índia e África do Sul.
Dependendo dos princípios da política externa e da própria visão dos governos
desses países sobre a referida cooperação, obter-se-ão diferentes enquadramentos,
mesmo em se tratando de uma perspectiva de cooperação que se patenteia diferente da
Ajuda Norte-Sul.
Usa-se, de maneira intercambiada, o termo “ajuda” referindo-se à “cooperação”,
embora sabendo que exista uma diferença semântica, discursiva e política entre eles.
Adota-se os termos “doadores” e “recebedores”, ou “receptores”, inclusive quando
objetiva-se realizar uma demarcação entre a Ajuda Norte-Sul e a Cooperação Sul-Sul,
conferindo um realce ao princípio de horizontalidade e de parceria nas relações Sul-Sul.
Empregam-se, como sinônimos de Cooperação Sul-Sul, os termos “cooperação
técnica”, comércio, “ajuda humanitária”. Carecem, portanto, nos estudos da Cooperação
Sul-Sul, maiores debates e propostas de variáveis e indicadores que possam informar as
diferentes naturezas das dimensões, arroladas neste trabalho como: técnica, científica e
tecnológica, econômica, financeira, política e humanitária.
O trabalho propõe, mediante a literatura especializada, uma organização analítica e
apontamentos sobre as dimensões da Cooperação Sul-Sul, justificando esta organização
como medida de diferenciar as dimensões ente si e lograr contribuições à referida área
de estudo. Este trabalho organiza-se em duas seções: a primeira conceitua a Cooperação
Sul-Sul e identifica as suas dimensões, indicando os respectivos indicadores; a segunda
seção define e exemplifica mediante as práticas de Cooperação Sul-Sul, as dimensões e
suas características na ótica de alguns países do Sul.
O trabalho segue uma metodologia qualitativa, embasada na literatura produzida no
campo de estudo descrito, complementado com documentos oficiais de países sobre o
assunto. Persegue-se o método comparativo, como estratégia de apontar semelhanças e
diferenças tanto entre as dimensões, quanto entre as visões dos diferentes países sobre o
assunto tratado.
4
1. AS DIMENSÕES DA COOPERAÇÃO SUL-SUL
De acordo com Keohane (1984, p. 51-52), a cooperação diz respeita a “ajuste de
comportamento dos atores às preferências reais ou esperadas dos outros atores, através
de um processo de coordenação de políticas”. Na acepção formal, ela ocorre quando “as
políticas atualmente seguidas por um governo são vistas pelos seus parceiros como
facilitadores de seus próprios objetivos, como o resultado de um processo de
coordenação de políticas”. (KEOHANE, 1984, p. 51-52, tradução nossa).2
Ainda que esta definição apresente algumas limitações para se pensar as relações
Sul-Sul (LEITE, 2012), ela fornece elementos necessários para um entendimento
inaugural do processo cooperativo, nomeadamente: “ajuste de preferência”; “interesses
complementares” e “coordenação de políticas”. Esses elementos estão presentes tanto
nas relações Norte-Sul quanto nas Sul-Sul, isto é, nas relações conduzidas pelo e por
Estado, no sentido weberiano.
De maneira sumária, conceitua-se a Cooperação Sul-Sul, como um processo pelo
qual dois ou mais países em desenvolvimento, por intermédio de esforços concertados,
trocas de conhecimentos, habilidades, competências, recursos e técnicas, se unem para
contribuir no desenvolvimento individual e coletivo (AYLLÓN, 2006). Ela pode
abranger também mais ações e estratégias, tais como:
Doações e empréstimos concessionais (incluindo crédito às exportações)
proporcionados por um país do Sul a outro para financiar projetos,
programas, cooperação técnica, alívios de dívida e assistência humanitária, e
suas contribuições a instituições multilaterais e bancos regionais de
desenvolvimento. (ECOSOC, 2009, p. 11-12).
Ela pode ser definida por um escopo mais delimitado, assumindo-a como “um
processo, instituições e acordos desenhados a promover a cooperação política,
econômica e técnica, entre países em desenvolvimento na busca de objetivos comuns”
(UNCTAD, 2010). Essa delimitação permite realizar duas demarcações introdutórias:
Uma dimensão política que contempla uma modalidade de cooperação entre
países que querem reforçar suas relações bilaterais e coligar-se
multilateralmente para ganhar poder negociador nos temas e agenda global.
2 To summarize more formally, intergovernmental cooperation takes place when the policies actually
followed by one government are regarded by its partners as facilitating realization of their own objectives,
as the result of a process of policy coordination.
5
A outra dimensão mais técnica em que dois ou mais países adquirem
capacidades individuais e coletivas através de intercâmbios cooperativos em
conhecimentos, tecnologia e know how. (AYLLÓN, 2011, p. 274).
Essas dimensões podem ser organizadas, de acordo com o quadro 1, por categorias
mutuamente excludentes e seus respectivos indicadores ou critérios.
Quadro 1 - Dimensões da Cooperação Sul-Sul elencadas pela literatura3
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de ALONSO, 2001; BROWNE, 2002; CAMPOS,
2011 e AYLLÓN, 2011.
Essas dimensões constituem as potencialidades da Cooperação Sul-Sul, porque elas
só se processam e produzem resultados individuais e coletivos por meio de articulações,
ajustes e colaboração entre vários países e interações entre os diversos atores envolvidos
no processo. Por esta via, as referidas dimensões possibilitam entender a Cooperação
Sul-Sul como um processo complexo que comporta dimensões que servem para troca e
intercâmbio de conhecimentos, experiências e tecnologias; plataformas para realização
de investimentos financeiros, promoção comercial; mobilização para ajuda e socorro
aos países em situação de crises humanitárias. E, essencialmente, um espaço de
articulação e ação entre diferentes países do Sul para reforçar e ampliar a capacidade de
negociação e margem de manobra nos espaços multilaterais e na agenda global,
participando, desta maneira, na ordem política e econômica internacional (MATOS,
2017).
A perspectiva Sul-Sul transformou substancialmente o Sistema Internacional de
Cooperação para o Desenvolvimento (SICD4) ao apresentar novos princípios: “o
princípio da não interferência nos assuntos internos, igualdade entre os parceiros em
3 Este quadro foi ligeiramente modificado a partir do quadro original da tese de doutorado do autor.
4 Rede de instituições públicas e da sociedade civil que realizam ações de Cooperação
Internacional ao desenvolvimento (GÓMEZ-GALÁN, M.; SANAHUJA, JA, 1999).
Dimensões Indicadores/critérios
Política Coalizão e apoio
Econômica Promoção comercial, liberalização do setor de exportação, integração
econômica.
Financeira Reembolsável Linhas de financiamento, empréstimos concessionais, crédito à exportação,
apoio à balança de pagamentos.
Não reembolsável Perdão de dívida, doações de crédito.
Humanitária Ajuda alimentar, socorro/emergência.
Técnica Ações formativas, assessoria, treinamento, consultoria técnica, capacitação
humana e institucional, elaboração de material bibliográfico, aquisição de
equipamentos,
Científica e Tecnológica Transferência e desenvolvimento de tecnologia, intercâmbio científico,
bolsas de estudo, atividades formativas.
6
desenvolvimento e respeito a sua independência, soberania nacional, diversidade
cultural, identidade e conteúdo local”. (OCDE, 2008, p. 18, tradução nossa).5 A referida
cooperação apresentou novas dimensões, atores, temas, fontes de financiamento e
provocou competição entre os países no estabelecimento da cooperação
(ZIMMERMANN; SMITTH, 2011; BRACHO, 2015). Esse sistema caracteriza-se,
portanto por ser: “plural, descentralizado, histórico e contingente. Está formado por um
grande número de organizações de natureza muito diferente e diversa” (AYLLÓN,
20076, p. 8).
Os princípios da Cooperação Sul-Sul são vistos como um consenso pelos países
do Sul. Por exemplo, a cooperação brasileira defende a parceria e a horizontalidade;
sustenta que a cooperação é realizada via demanda, iniciada pelos países parceiros, ela é
desvinculada de interesses comerciais e baseada na solidariedade e não intervenção nos
assuntos internos (ABDENUR; RAMPINI, 2015; ABC, 2016, BURGES, 2014).
A cooperação indiana é ancorada na agenda free-approach. Isto é, a Índia não
impõe sua visão para os países parceiros; é uma relação consultiva e de mútuos
benefícios; e afilia-se à promoção de autossuficiência, por meio de transferência de
tecnologias, suscitada pelas demandas dos países parceiros (BASHIN, 2008; CHAND,
2012). A China defende princípios semelhantes, nomeadamente soberania, não
interferência nos assuntos internos e ganhos mútuos nas relações externas.
A África do Sul introduziu na sua ação cooperativa a noção de solidariedade,
igualdade, reciprocidade, benefício mútuo, cooperação horizontal e intercâmbio de
conhecimentos. A cooperação sul-africana guia-se pela integração regional; paz,
segurança e estabilidade, reconstrução pós-conflito; promoção da boa governança, e
assistência humanitária (BESHARATI, 2013).
Apesar de haver um discurso apontando para um consenso sobre esses
princípios, estes podem sofrer alguns ajustes, de acordo com o tema em cooperação.
Ainda que advogue para não interferência nos assuntos internos, alguns países
introduziram reformas do Estado nos temas de cooperação e há um conjunto de
esforços, inciativas e consultas, para resolver questões de direitos humanos, democracia
e desenvolvimento nos países que demandam a cooperação (ABDENUR; SOUZA
NETO, 2013). Na verdade, do mesmo modo que a intromissão nos assuntos internos, no
5 South-South co-operation on development aims to observe the principle of non-interference in internal
affairs, equality among developing partners and respect for their independence, national sovereignty,
cultural diversity and identity and local content.
7
marco da Ajuda Norte-Sul, constituir-se uma forma de estabelecer e impor uma
determinada cooperação, o total silêncio – em relação aos governos ditatoriais que
demandam a cooperação – pode também se figurar uma estratégia para manutenção de
acordos que produzem altos e rápidos retornos financeiros a limitados grupos dos países
cooperantes.
Os princípios da Cooperação Sul-Sul são simpáticos a qualquer país, já que
anuncia condições de ganhos e de parcerias mutuamente vantajosas e não impõe
condicionalidades6. Isso permite ampliação da margem de manobra dos países
parceiros, podendo-se relacionar e aproveitar das potencialidades e de efeitos de
transbordamento da cooperação tanto com países pobres, quanto com países em
desenvolvimento. Ademais, a combinação entre regimes políticos (democracia e
autocracia) possibilita a realização de diferentes temas de cooperação (ANASTASIA;
LAS CASAS, 2015), como também variados graus de accountability e flexibilidade dos
acordos internacionais (LEEDS, 1999).
Em perspectiva longitudinal, as condicionalidades iniciaram-se com as reformas
políticas, econômicas (década de 80 e 90) e, após a década de 90, foram incluídas
reformas institucionais, democracia, direitos humanos e boa governança. Porém, foram
(e são) condicionalidades exigidas muito mais aos países que demandam a cooperação e
ajuda internacional do que aos países doadores (DUBOIS, 2000). Abundam de
exemplos de cooperação entre doadores democráticos e autocráticos, em que essas
condicionalidades são flexíveis à realização e garantia de interesses nacionais
(SOOSAIPILLAI; 2015; COLLINS, 2014).
Países como Brasil e China têm aproveitado e explorado as condições em termos
institucionais; econômicas e regimes políticos para estabelecerem diferentes dimensões
da cooperação. Esse aproveitamento estende a outros países, a cooperação sul-africana
não se baseia em questões puramente solidárias. Os interesses políticos, econômicos e
estratégicos justificam a provisão da assistência, utilizando a cooperação como uma
diplomacia soft para candidatura nos órgãos da União Africana e das Nações Unidas e
para manter uma região estável – condição sine qua non para a paz interna sul-africana-
(BESHARATI, 2013). Os interesses indianos são semelhantes nesse sentido,
objetivando apoio para reformas das instituições multilaterais e acessos aos recursos
6 As condicionalidades são definidas neste trabalho como “conjunto de condições que o doador impõe ao
receptor para poder ser destinatário de ajuda” (DUBOIS, 2000).
8
para operacionalizar e manter o seu destaque no desenvolvimento de tecnologias de
informação.
2. Dimensões da Cooperação Sul-Sul
Esta parte concentra na definição e na análise das seguintes dimensões: política,
econômica, financeira, ajuda humanitária, técnica e científica e tecnológica,
mobilizando, ao longo da explanação, as visões de alguns países sobre a prática dessas
dimensões.
2.1 Dimensão política
Essa dimensão constitui-se em um “atributo que reforça laços políticos e
sinergias Sul-Sul”. (HIRST, 2012, p. 17). Ela “oferece interessantes potencialidades
como espaço de concertação de políticas entre países em desenvolvimento” (CAMPOS,
2011, p. 11). Essas concertações são gestadas a partir de coalizões e apoios entre os
diversos países do Sul, cuja finalidade é a influência nas decisões, estruturas e nas
relações no sistema internacional, em defesa dos interesses de Estados membros
(CAMPOS, 2011).
Essa dimensão conserva uma vertente identitária, que esteve na mobilização dos
países recém-descolonizados e outros ainda colonizados para forjamento de um
posicionamento diferente diante do desenho da ordem internacional do período da
Guerra Fria (1945-1989), por intermédio do Movimento dos Não Alinhados. O
componente identitário ainda persiste nos discursos de países como o Brasil, que se
identifica na partilha de um passado colonial e histórico com países africanos (PALOP),
justificando o aprofundamento da cooperação com essas nações (MATOS, 2017).
A cooperação política constitui, portanto, um conjunto de esforços coordenados
pelos e para os países do Sul, com objetivo de realizar um determinado objetivo da
política externa no nível bilateral ou multilateral. A dimensão política apresenta uma
natureza transformadora porque fornece capacidades e condições normativas e
discursivas para o desenvolvimento das demais dimensões (MATOS, 2017). Essa
dimensão revela também a condição e a necessidade de articulações a serem
orquestradas pelos países do Sul no tabuleiro internacional.
9
O Sul abriga países que, ainda, não conseguem alterar e influenciar sozinhos e
diretamente a ordem internacional, desta forma, articulam-se em esforços para
influenciar a dinâmica e os resultados dos jogos no tabuleiro internacional. Esses
esforços, em termos de apoios e coalizões, produzem uma “potência no plural” (BRUN,
2016, p. 346).
Os efeitos dessas articulações têm sido presenciados nos ganhos obtidos por
alguns países do Sul na Organização Mundial do Comércio e em outras instâncias
multilaterais. Como por exemplo, ganhos do Brasil na disputa para quebra de patente da
AIDS, contra os EUA e de subsídios para indústria agrícola (CHRISTENSEN, 2013).
Apoio nos discursos às reformas das instituições multilaterais e do Conselho de
Segurança da ONU e da própria ONU, salientando que a reclamação das reformas nessa
organização é importante e estratégica, haja vista que ela simboliza a governança global
e espaço vital para o exercício do multilateralismo (AMORIM, 2007).
Os ganhos no nível bilateral podem ser destacados também, os países africanos
são vistos como aliados do Brasil na sua agenda de maior protagonismo no cenário
internacional (ABDENUR; SOUZA NETO, 2013). A disputa do Brasil para conseguir a
direção do Programa das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO) e da
Organização Mundial do Comércio, patenteia o apoio e os votos recebidos de países da
África e de outros continentes.
Os efeitos também incidem nos arranjos cooperativos entre os países para a
construção de grupos que tenham grande influência na arena política e econômica, tais
como BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul); espaços para reunião de
economias emergentes (G20 comercial). Apontam-se os sforços para negociar temas
como meio ambiente, por meio do BASIC (Brasil, África do Sul, Índia e China) e os
direitos humanos, democracia e desenvolvimento, a partir do fórum trilateral IBAS
(Índia-Brasil-África do Sul), complementa-se também a constituição de um fundo,
nesse fórum, de combate à Fome e à Pobreza do, com objetivo de apoiar projetos em
alguns países do Sul. Por fim, há criações de fóruns mais amplos como Fórum de
Cooperação China-África (FOCAC – em inglês) ou da Cúpula América do Sul-África
(ASA), entre Brasil e Nigéria e as Cúpulas Índia - África.
Essas articulações, ações e os seus resultados passaram a incomodar os
tradicionais doadores do Norte e revelou que os países do Sul, unidos em volta de
alguma temática e espaço, podem influenciar e participar na resolução e resultados das
questões globais.
10
2.2. Dimensão econômica e financeira
A cooperação econômica objetiva patrocinar a capacidade produtiva do país
demandante, possibilitando a melhoria estrutural das economias em desenvolvimento,
através de modernização das infraestruturas; estímulo à liberalização do setor de
exportação, promovendo o comércio e desenvolvimento de serviços; transferência de
tecnologia e de desenvolvimento de infraestrutura de apoio à produção. Ela visa,
também, fomentar a realização do comércio entre países parceiros (RENGIFO, 1999;
AYLLÓN, 2006).
Essa dimensão é relevante porque promove o crescimento econômico, que
combinado com outras dimensões acaba produzindo transformações positivas nos países
parceiros. Para alguns países do Sul, o incremento do comércio com as economias
emergentes foi uma importante fonte de alívio ao predomínio do comércio
significativamente assimétrico com os países do Norte. Realmente o embate entre as
condições comerciais ofertados pelas economias emergentes do Sul e as dos países do
Norte com as economias menores do Sul criou oportunidades de barganha, ampliação
do comércio internacional e maiores ganhos.
O relatório do Fundo Monetário Internacional, em 2011, apontou o efeito
positivo da reorientação de novos mercados, com a presença dos países emergentes7”.
Por exemplo, as transações comerciais entre as economias emergentes e os países da
África Subsaariana aumentaram de US$ 20 bilhões em 2001, para US$ 250 bilhões em
2011(CIRERA, 2013), ainda que a exportações africanas se concentrem em produtos e
serviços de baixo conteúdo tecnológico, essencialmente petróleo, gás e minérios. Essa
concentração indica ainda pouca alteração na matriz comercial entre países pobres e os
mais avançados, cabendo aos primeiros o fornecimento de matérias primas para as
economias avançadas do Sul.
Apesar de o discurso identitário entre alguns países do Sul enaltecer as
semelhanças culturais e linguística, sozinhas elas não explicam a intensidade da pauta
comercial entre os países. Por exemplo, o volume do comércio entre Brasil - Angola foi
influenciado também pela taxa de crescimento e potencialidades mercadológicas de
Angola, mesma análise vale para as relações com o Moçambique.
7 http://www.imf.org/external/lang/portuguese/np/sec/pr/2011/pr11366p.pdf . Acesso em 20 de Jun. 2017.
11
Para os defensores das relações Norte-Sul, o comércio Sul-Sul não compensa às
economias emergentes. Por exemplo, fala-se do déficit da balança comercial entre o
Brasil e países africanos. Entre 2003 a 2010 a balança comercial foi de US$ 130.044
bilhões, sendo que o volume financeiro total da exportação brasileira para os 53 países
africanos foi de US$ 58.053 bilhões e o total de importação foi de US$ 71.991 bilhões.
Dessa cifra, afirma-se que o Brasil possua um déficit de R$13.937 bilhões.
Essa análise é equivocada por ela considerar a África como uma parceira e não
um continente que abriga diversos parceiros brasileiros. Em uma análise bilateral (Brasil
e 53 países africanos, menos o Sudão do Sul), de 2003 a 2010, observou-se que o país
possui superávit com 43 países e déficit somente com 10 países africanos, sendo o
déficit originário de países exportadores de petróleo, principalmente da Nigéria, em
US$ 25.971 bilhões (MATOS, 2017).
Embora conceitualmente sejam diferentes, em termos políticos tem-se englobado
a cooperação financeira no pacote da cooperação econômica. Para os defensores da
Ajuda Norte-Sul, há um aspecto nebuloso nas dimensões econômica e financeira da
Cooperação Sul-Sul, ao mesclarem comércio bilateral, com fluxos de Investimento
Externo Direito e outras operações financeiras. De acordo com Sean Burges (2012) isso
não é necessariamente um problema e reflete a aproximação entre uma perspectiva
política condizente com o desenvolvimento. Na hipótese do autor, o capital no Sul -
onde o financiamento estatal é patente-, é mais pioneiro e aventureiro do que no Norte.
A dimensão financeira engloba as transferências de recursos financeiros para os
países em desenvolvimento, em forma de crédito, doações e perdão da dívida externa
(RENGIFO, 1999; AYLLÓN, 2006). Ou ainda, concessão de créditos preferenciais à
importação de bens e serviços do país “doador” (GÓMEZ-GALÁN; SANAHUJA,
1999). Ela pode ser reembolsável, e não reembolsável, sendo esta definida como:
Conjunto de subvenções, investimentos financeiros a fundo perdido, doações
(inclusive de bens necessários ao desenvolvimento), e créditos
“concessionais” (em geral, de longo prazo, e com taxas de juros mais
favoráveis), vinculados a programas e projetos de reformas
macroeconômicas, estruturais ou setoriais para a implementação desses
programas e projetos. (IGLESIAS PUENTE, 2010, p. 60).
A cooperação financeira abrange diversos propósitos. Ela pode ser realizada para
financiar o gasto corrente, ou investimentos públicos em áreas de interesses para os
países parceiros e facilitar investimentos para atividades produtivas ou para criação de
12
infraestruturas tanto para o setor público quanto privado (GÓMEZ-GALÁN;
SANAHUJA, 1999).
Em situação de crise, a “ajuda financeira abarca transferência de fundos para
apoiar a balança de pagamentos e fortalecer as reservas do país”. (GÓMEZ-GALÁN;
SANAHUJA, 1999, p. 28). O apoio ao orçamento é sugerido para países altamente
dependentes da ajuda externa. O Moçambique é um país cujo orçamento governamental
depende das ajudas externas, e o volume dessas ajudas é dependente da transparência
orçamental e da governança, que têm caído nos últimos anos, impactando
negativamente no volume total da ajuda recebida. Isso cria um círculo vicioso: a falta de
accountability reduz o volume de recursos; esta diminuição compromete cabalmente o
Estado em prestar serviços e assistência à população, minando a governabilidade.
Pode ocorrer também perdão de dívidas. Em países como o Brasil, o perdão de
dívida entra no discurso de solidariedade, mas oculta outros motivos, uma vez que o
cancelamento de dívida possibilita que países, anteriormente endividados, sejam
elegíveis a novos empréstimos que podem estar atrelados à compra de máquinas,
equipamentos e contratação de serviços de empresas brasileiras naquele país.
A cooperação financeira indiana abrange empréstimos concessionais,
comportando ou não componente de construção de capacidades e perdão de dívidas
(RESEARCH AND INFORMATION SYSTEM FOR DEVELOPING COUNTRIES,
2016). Para China, a “ajuda grátis” é alocada para auxiliar o país demandante a construir
projetos de bem estar social, financiar a cooperação para o desenvolvimento de recursos
humanos, assistência material e ajuda humanitária emergencial. Os empréstimos sem
juros são direcionados para construção de infraestruturas e projetos que permitem a
melhoria de vida das pessoas, e os empréstimos concessionais destinam-se aos projetos
de grande e médio porte com benefícios sociais e econômicos (CHINA, 2014)8.
As linhas de crédito destinado à reabilitação da infraestrutura cumpre também
um papel estratégico no escoamento de produtos e bens explorados pelos países
parceiros. Em Moçambique a construção de uma linha férrea permitiu a Vale um
aumento exponencial na extração do carvão de Moatize até o porto da região9.
Em Angola, há uma intensa cooperação financeira, cuja garantia não se sustenta
na presença de instituições políticas independentes e efetivas, mas em abundantes
8 http://english.gov.cn/archive/white_paper/2014/08/23/content_281474982986592.htm
9 http://www.dn.pt/lusa/interior/vale-vai-atingir-pico-de-exportacao-a-partir-de-mocambique-em-2018-
8468230.html
13
recursos de petróleo, e na obrigação do governo angolano na manutenção da conta-
petróleo, com saldo positivo, nos bancos públicos do Brasil. Desse modo, a prévia
garantia de ganhos econômicos compensa o risco político. Ademais, são países onde a
possibilidade de as empresas atuarem em outros nichos de mercado é grande. Empresas
como Odebrecht, cuja atuação predominante seja da construção civil, acabou atuando
em redes de supermercados, produção de etanol e até exploração de pedras preciosas em
Angola (WORLD BANK; IPEA, 2011).
Outra característica do capital financeiro do Sul é a construção de bancos de
desenvolvimento, que tem desempenhado um papel relevante nos empréstimos e
financiamentos de projetos. Os bancos estatais do Brasil e da China têm participado
significativamente nos financiamentos de grandes infraestruturas nos países do Sul,
comparativamente a participação do Banco Mundial e de países do Norte. Esses bancos
foram estratégicos na internacionalização das empresas nacionais e na oferta de crédito
que foi redirecionada para setores de estímulos á economia, durante a crise financeira de
2008. No Brasil, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),
passou a assessorar objetivos da política externa econômica, principalmente os do
governo Lula, ao estimular as exportações de bens e serviços das grandes empresas
nacionais, ofertando linhas de crédito e participando no capital de algumas das
empresas, por meio do BNDESPAR (KRAYCHETE, 2016). Além dos bancos
nacionais, países como a China envolveram na criação de bancos regionais, como
Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura; e junto com outros membros
participou ativamente na criação do Banco de desenvolvimento dos BRICS (Banco do
BRICS).
2.4 Humanitária
A ação humanitária apresenta os seguintes princípios: humanidade, neutralidade,
independência e universalidade, princípios estes embutidos nos Estatutos do Movimento
Internacional da Cruz Vermelha (GALÁN; SANAHUJA, 1999; ABRISKETA, 2000).
Em termos de áreas ela compreende: “ajuda alimentar, socorro, proteção de direitos
humanos, acompanhamento às vítimas, pressão política, denúncia, preparação,
prevenção e mitigação de desastres naturais, epidemias, conflitos armados e guerras”
(AYLLÓN, 2006, p. 8). É uma dimensão de curto prazo, “que tem como objetivo a
preservação da vida e o alívio do sofrimento de populações que se encontram em
14
situações calamitosas, decorrentes de catástrofe de origem natural, ou provocadas pela
ação humana” (IGLESIAS PUENTE, 2010, p. 62).
Das áreas citadas, destacam-se a ajuda alimentar e a de urgência. A ajuda
alimentar corresponde à “doação direta de alimentos ou o acesso a linhas de crédito
concessionais ou, ainda, ajuda não reembolsável para aquisição de produtos
alimentícios” (GALÁN; SANAHUJA, 1999, p. 29, tradução nossa).10
De acordo com Galán e Sanahuja (1999, p. 29 - 31), esse tipo de ajuda é
destinado a assegurar uma dieta adequada aos países que não alcançaram uma
autossuficiência alimentar. Além de melhorar o estado nutricional dos países, esta ajuda
possibilita em longo prazo condições necessárias para uma segurança alimentar e luta
contra a pobreza, desembocando em um desenvolvimento sustentável. É a dimensão
primária da cooperação porque ela melhora a dignidade das pessoas afetadas e lhes
permitem pensar o desenvolvimento de suas capacidades. Na verdade, o foco na
realização das necessidades básicas é primordial, e solucioná-las de maneira organizada
e integrada faz com que os demais problemas sociais sejam solucionáveis
(STREENTEN, 2007). Contudo, a ajuda alimentar é um processo muito caro, ao
englobarem-se os custos de produção, transporte e gerenciamento, que podem variar
ainda mais dependendo da gravidade e a localização do evento.
A ajuda de urgência corresponde a “uma resposta da comunidade internacional
às emergências, como as que derivam de desastres naturais (terremotos, secas,
inundações, furacões…) de epidemias ou pragas, ou de conflitos armados” (tradução
nossa).11
A ideia da ajuda humanitária revela que as capacidades e condições necessárias
se esgotaram rapidamente diante da magnitude da crise e da emergência, de modo que
os países precisam de algum tipo de auxílio daqueles que se encontrem em melhores
situações. O grau e o volume de recebimento de ajuda humanitária variam para
diferentes países, dependendo da vulnerabilidade e da reação nacional, mediante
capacidades disponíveis naquele momento. Nesse viés, o objetivo da ajuda é “reduzir a
vulnerabilidade e o fortalecimento da capacidade das pessoas e da comunidade”
(GALÁN; SANAHUJA, 1999, p.34).
10
La ayuda alimentaria supone la donación directa de alimentos o el acceso a líneas de crédito
concesional o a ayuda no reembolsable para la aduisición de productos alimenticios,[...] 11
Constituye una respuesta de la comunidad internacional ante emergencias, como las que se derivan de
desastres naturales (terremotos, sequías, inundaciones, huracanes, erupciones volcánicas..), de epidemias
o plagas, o de conflitos armados.
15
A dimensão humanitária não se enquadraria satisfatoriamente na cooperação ao
desenvolvimento, por cumprir uma função específica e se aplicar a um tempo
determinado, essencialmente em situações de emergência e de conflito, em que não há
condições necessárias para o desenvolvimento (GALÁN; SANAHUJA, 1999;
IGLESIAS PUENTE, 2010). Os países que necessitam de ajudas humanitárias não se
encontram institucionalmente capacitados e há baixo nível de funcionamento do
governo, inviabilizando o estabelecimento de uma cooperação. As capacidades só se
desenvolvem em tempo de paz, e permitem às populações a sobrevivência por
intermédio de suas capacidades, permitindo a reconstrução do país (GALÁN;
SANAHUJA, 1999).
Envia-se ajuda humanitária para sanar um problema emergencial que, após a sua
resolução, o país possa apresentar condições necessárias para estabelecer a cooperação.
Mas também, envia-se ajuda humanitária para países que enfrentam conflitos
estruturais, que possuem um histórico de instabilidade política. Nesse caso a ajuda
humanitária só serve para responder às demandas prioritárias como prover alimentação
e abrigo às populações afetadas, mas não possui um efeito definidor na situação do país.
Esse é o caso, por exemplo, de alguns países africanos que têm lidado com conflitos
recorrentes, como também do Haiti que sempre enfrenta algum tipo de desastre,
culminando com a inoperância do governo.
A ajuda deve ser distribuída sem critérios de classe, sexo, raça, nacionalidade,
religião ou ideário político e não deve ser também um instrumente de política externa de
um país, visando à consecução de outros interesses (GALÁN; SANAHUJA, 1999).
Contudo, algumas ajudas, como por exemplo, a alimentar, não constituem doações
gratuitas, significando que os alimentos podem ser vendidos em condições mais
favoráveis que as do mercado (ARMIÑO, 2000). De fato, a razão do predomínio da
ajuda bilateral se deve pela possibilidade de se conectar interesses comercial ou
geopolítico de países doadores e exercer pressão política, econômica e militar nos países
afetados por algum tipo de desastre (ARMIÑO, 2000).
No Brasil, não obstante a grande contribuição humanitária em termos de doações
de alimentos, o Programa de Aquisição de Alimentos contribui também para exportação
de commodities agrícolas do país. Mesmo o programa Pro-Savana envolve um
complexo jogo de interesses, com influência do setor de agronegócio brasileiro
(MUÑOZ; CARVALHO, 2016). O programa não é muito transparente e há denúncias
de exclusão de camponeses no país atuante durante o processo da realização do
16
programa (CONSEA, 2012, p. 14). De fato, a Cooperação Sul-Sul ainda não consegue
se controlar fielmente aos seus princípios, diante de possibilidades e de situações que
podem oferecer grandes lucros e possibilidades de atrelar diversas dimensões de
cooperação.
Essa dimensão possui um efeito transformador nos países afetados, mas para que
isso aconteça é preciso relacionar a ajuda com outras dimensões da cooperação,
principalmente a financeira e a técnica, proporcionando desenvolvimento humano e
capacidades para construção de segurança alimentar12
e de desenvolvimento sustentável
(ARMIÑO, 2000).
2.5. Dimensão técnica
Essa dimensão foi desenvolvida na Conferência de Buenos Aires (1978). Na
altura foi ressalta a necessidade de se desenvolver as capacidades institucionais e
humanas dos países demandantes da cooperação. O objetivo era permitir
desenvolvimento de capacidades, tornando os países menos dependentes de recursos
externos, por meio da criação de autonomia local (BROWNE, 2002). A consideração de
condições endógenas (capital humano e marco institucional) dos países demandantes da
cooperação é relevante para se pensar um desenvolvimento sustentável porque passa a
reconhecer que o desenvolvimento é um processo complexo, não transferível e sujeito
às influências contextuais. Lado outro, possibilita tratar os países demandantes como
parceiros, reconhecendo que estes podem apresentar contrapartidas no processo
cooperativo.
A relação da dimensão técnica com a transferência de tecnologia é tributária de
uma visão que entendia o desenvolvimento como um "processo de crescimento
econômico e de modernização", cabendo aos países desenvolvidos transferir os
conhecimentos e tecnologia para os países subdesenvolvidos13
(GUTIÉRREZ, 2000).
A sua evolução conceitual, traduz-se em “um processo pelo qual dois ou mais
países em desenvolvimento adquirem capacidades individuais e coletivas através de
intercâmbios cooperativos em conhecimentos, experiências tecnológicas, expertises
12
La ayuda de emergencia, como donaciones gratuitas para los que sufren una crisis alimentaria derivada
de un desastre. 13
O presidente dos Estados Unidos da América, Harry Truman, no discurso do seu segundo mandato
(1949) afirmara que a Ajuda Externa tinha como finalidade ajudar as populações das áreas
“subdesenvolvidas” do mundo a aumentar o padrão de vida, mediante a utilização eficiente de recursos
materiais e humanos, por meio de assistência financeira e técnica.
17
tecnológicas, que se traduzem em projetos e programas de cooperação” (AYLLÓN,
2012, p. 239). Compreende, ainda, “programas de treinamento, aconselhamento, envio
de técnicos e peritos, intercâmbio de informações, estabelecimento de consultorias, e
doação de equipamentos e material bibliográfico” (IGLESIAS PUENTE, 2010, p. 66).
O objetivo da capacitação técnica e institucional pressupõe que esta dimensão
preceda dimensões como a tecnológica, dado que a realização desta depende de
condições institucionais e técnicas. A cooperação técnica “pretende facilitar habilidades
e capacidades técnicas e de gestão, criando assim a uma capacidade própria no país
receptor para gerenciar seu desenvolvimento”, abrangendo transferência de tecnologia e
know-how (GALÁN; SANAHUJA, 1999, p. 28). A capacidade foi enquadrada em duas
perspectivas: recursos humanos e funções organizacionais. Ela deveria realizar-se de
acordo com as condições presentes dos países demandantes. O país demandante
absorveria maiores responsabilidades e o país parceiro teria um papel de suporte
(OCDE, 2008). Mas, é difícil localizar o efeito integral da cooperação técnica, pois
abrange ações nas fases iniciais de cooperação (prospecção, missão técnica), apresenta-
se na execução dos projetos de cooperação e incide sobre o programa no qual se ancora
o projeto.
No Brasil, de acordo com a Portaria, n° 587, de 30 de novembro de 2006, não se
caracteriza como cooperação técnica internacional: I-atividades exclusivamente
assistenciais ou humanitárias, bem como aquelas destinadas à construção de bens
imóveis; II – ações de captação e concessão de crédito reembolsável, próprias da
cooperação financeira entre o Governo brasileiro e instituições financeiras
internacionais (BRASIL, 2006).
A cooperação técnica realizada pela Índia abrange programa de treinamento no
país demandante da cooperação, envio de especialistas, oferta de bolsas de estudos
(RESEARCH AND INFORMATION SYSTEM FOR DEVELOPING COUNTRIES,
2016).
Uma boa parte dos países do Sul, tendo em vista a fragilidade institucional,
técnica e profissional, demanda maior número de projetos em áreas estruturantes para o
funcionamento de aparelhos vitais do Estado, nas áreas de administração, gestão,
educação e saúde. Os temas e a sua complexidade vão sendo adicionados na medida em
que a cooperação pretérita produza resultados relevantes e cria condições necessárias
para estabelecimento de cooperação em áreas mais complexa.
18
Grandes parceiros como o Brasil têm se destacado na cooperação técnica,
porque os programas solicitados e emulados funcionam em outros países (BURGES,
2012).
São parceiros que colocam à disposição em condições favoráveis, um leque de
experiências, conhecimentos e programas que tiveram êxitos. No caso do Brasil, cita-se
Bolsa Família, Programas de Transferência de Renda. A própria definição da
cooperação horizontal brasileira, registra-se que ela se trata de: “um processo no qual o
Brasil coloca à disposição de outros países em desenvolvimento as experiências e
conhecimentos de instituições especializadas nacionais, com o objetivo de colaborar na
promoção do progresso econômico e social de outros países” (IPEA; ABC, 2010, p. 32).
Nesse sentido, importa apontar transferências de alguns conhecimentos e projetos
relevantes, como a cooperação Brasil-Guiné-Bissau para a universalização de registro
civil de nascimento (SANTOS, 2011) e projetos nas áreas de agricultura, saúde e
educação a partir do Brasil (ABDENUR; SOUZA NETO, 2013).
As semelhanças geográficas, culturais e sociais produzem também ganhos ao
possibilitar combinação de conhecimentos, intercâmbios de experiências e até
retroalimentação positiva ao conhecimento transferido. Ou seja, melhorias que podem
ser introduzidas na cooperação.
É uma dimensão que possibilita maior eficácia e absorção da ajuda e da
cooperação internacional, ao reforçar previamente as capacidades institucionais e
humanas. Trata-se também de uma dimensão que cria transbordamentos a áreas não
programadas na cooperação, principalmente ao comércio. Isso porque ao decorrer das
etapas da cooperação técnica, depara-se com necessidade de atuação de empresas para
corrigir alguma deficiência em um setor, ou verifica-se a possibilidade de atuação em
um mercado rentável no país demandante da cooperação.
2.6 Dimensão científica e tecnológica
Esta é uma dimensão que alguns autores afirmam não se tratar de uma
modalidade da cooperação para o desenvolvimento, justificando que:
Na dimensão científica e tecnológica, “pressupõe-se que, em boa parte dos
casos, os países envolvidos se situem em patamares [...] pelo menos
minimamente compatíveis de desenvolvimento científico e tecnológico”. E,
que a cooperação em C&T, entre países diferentes nesse âmbito, pressupõe
19
necessariamente transferência de tecnologia, normalmente de um país mais
avançado a outro menos avançado tecnologicamente. (IGLESIAS PUENTE,
2010, p. 63).
A cooperação científica e tecnológica fundamenta-se na:
Transferência de conhecimentos científicos e tecnológicos realizada entre
dois ou mais agentes, com o objetivo de implementar projetos e programas
que envolvam o desenvolvimento de pesquisas conjuntas de interesses
mútuos por meio de intercâmbio de especialistas, além da doação de
equipamentos. (IGLESIAS PUENTE, 2010, p. 62).
Segundo o autor, quando é estabelecida entre países com níveis de
desenvolvimento diferentes, ela se constitui em transferência de conhecimento (ainda
que sob a forma de tecnologia). Por outro lado, quando é estabelecida entre países com
graus de desenvolvimento semelhante trata-se da cooperação, no sentido que “há um
necessário intercâmbio científico e tecnológico recíproco” (IGLESIAS PUENTE, 2010,
p. 63). Na cooperação indiana, a transferência de tecnologia é via cooperação técnica,
pesquisas científicas e acadêmicas em conjunto (RESEARCH AND INFORMATION
SYSTEM FOR DEVELOPING COUNTRIES, 2016).
A pretensão da cooperação científica e tecnológica se enquadra na criação e
fortalecimento das capacidades tecnológicas dos países receptores (GALÁN;
SANAHUJA, 1999). Nesse sentido, uma vez presente certo nível de desenvolvimento, a
cooperação científica e tecnológica visa potencializar, fortalecer e dinamizar um setor.
Porém, a realização dessa cooperação não depende, necessariamente, do nível geral do
desenvolvimento dos países: isto é, se trata de um país mais desenvolvido ou não, mas
do grau do desenvolvimento do setor incidente da cooperação, mediante a disposição de
condições necessárias e suficientes para o envolvimento em ações tecnológicas.
Pressupondo que a científica abarque intercâmbios de conhecimentos e
experiências, para a cooperação brasileira ela não engloba projetos e recursos destinados
à educação, sendo esta considerada cooperação educacional “que abriga a concessão de
bolsas de estudo para estrangeiros e custos associados, pode ser de caráter acadêmico ou
técnico”; sendo o primeiro destinado à formação acadêmica nos níveis de graduação e
de pós-graduação, e o técnico correspondente à formação profissional com foco nas
instituições governamentais (IPEA; ABC, 2013, p. 43). Acontece que a educação é uma
área de cooperação e não dimensão, cuja natureza varia mediante as dimensões em que
ela é implementada, podendo ser na dimensão técnica, na parte científica e ou na
tecnológica.
20
A dimensão tecnológica praticada entre os países do Sul considera mais as
transferências de tecnologias de países mais avançados para países menos avançados.
No entanto, tem acontecido no Sul o desenvolvimento de tecnologias. Pode-se destacar
a parceria na área militar entre África do Sul e Brasil para o desenvolvimento do míssil
A-Darter, um míssil ar-ar, com capacidade de atingir alvos a 12 quilômetros de
distância, e dispões de tecnologias avançadas. Há envolvimento de pesquisadores e
cientistas dos países membros do IBAS na construção do satélite desse fórum, com
objetivo de monitoramento do clima espacial, mas também servindo para agricultura e
navegação.
Considerações finais
A Cooperação Sul-Sul tem se estabelecido como um fenômeno transformador no
Sistema Internacional de Cooperação para o Desenvolvimento, ao introduzir novos
temas de cooperação, mais atores e maiores fontes de financiamento. Essa
transformação tem enriquecido os debates acadêmicos criando também novos desafios
para aprofundar o entendimento do debate. Este artigo considerou de grande relevância
analítica aprofundar análises sobre as dimensões da Cooperação Sul-Sul.
A dimensão política corresponde a coalizões e apoios entre os países do Sul para
aumentar a capacidade de negociação e ganho nos espaços internacionais. As dimensões
econômica e financeira correspondem à promoção comercial, integração econômica,
linhas de crédito, empréstimos concessionais e perdão de dívidas. A dimensão
humanitária cobre a parte da ajuda alimentar, socorro e emergência. A dimensão técnica
abrange ações formativas técnicas, capacitação humana e institucional, e a científica e
tecnológica compreende transferência e desenvolvimento de tecnologias, intercâmbio
científico.
A partir dessa demarcação, observa-se a CSS como um processo complexo que
comporta dimensões que servem para troca e intercâmbio de conhecimentos,
experiências e tecnologias; plataformas para realização de investimentos financeiros,
promoção comercial; mobilização para ajuda e socorro aos países em situação de crises
humanitárias. E, essencialmente, um espaço de articulação e ação entre diferentes países
do Sul para reforçar e ampliar a capacidade de negociação e margem de manobra nos
espaços multilaterais e na agenda global, participando desta maneira, na ordem política
e econômica internacional.
21
Há um consenso entre os princípios que orientam a Cooperação Sul-Sul de
países como Brasil, Índia, China e África do Sul, mas a sua instrumentalização na
política externa diferencia-se, ainda que em graus menores, entre esses países. Ainda
existem nebulosidades entre as dimensões, tanto em termos conceituais e de
indicadores, algumas dimensões se aglutinam.
Incorrem desafios para a sistematização dessas dimensões da cooperação,
construção de indicadores mais coerentes e mutuamente excludentes, de modo a tornar
cada dimensão mais objetiva e o uso de Cooperação Sul-Sul conceitual e politicamente
mais clara.
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